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Administrao Pblica Receita Federal
As coisas que queremos e parecem impossveis

s podem ser conseguidas
com teimosia pacfica
Mahatma Gandhi.
1. ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA
Conforme afirma Alexandrino (2007, p. 9), a organizao do Estado matria de

cunho constitucional, especialmente no tocante diviso poltica do seu territrio,
organizao de seus Poderes, forma de governo adotada e ao modo de aquisio do poder
pelos governantes.
A organizao e estrutura do Estado podem ser analisadas sob trs aspectos, a saber:
Forma de Governo: Repblica ou Monarquia;

Sistema de Governo: Presidencialismo ou Parlamentarismo;
Forma de Estado: Estado Unitrio ou Federao
A expresso Governo refere-se ao conjunto de Poderes e rgos constitucionais
responsveis pela funo poltica de Estado, com o objetivo de estabelecer as diretrizes,
zelando pela direo suprema do Estado. Reflete a expresso poltica de comando, de
iniciativa e de manuteno da ordem jurdica vigente.
a) Forma de Governo
Baseada na classificao dualista de Maquiavel, a Monarquia a forma de governo

em que o poder est nas mos de um indivduo, sendo que o cargo de Chefe de Estado
hereditrio e vitalcio. A Repblica a forma de governo na qual o cargo de chefe de
Estado eletivo e temporrio e h a existncia dos trs Poderes, sendo que o Poder
Legislativo e o Poder Executivo derivam de eleies populares, caracterizando-se pela
temporariedade dos mandatos em oposio vitaliciedade dos cargos pblicos.
b) Sistema de Governo
Os sistemas de governo apresentam-se sob duas formas, a depender da forma

como se relacionam os Poderes Executivo e Legislativo: o sistema presidencialista e o
sistema parlamentarista.
Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 2

No presidencialismo o chefe do Poder Executivo acumula as funes de Chefe de

Estado e Chefe de Governo, predominando o princpio da diviso de Poderes (sendo que
cada uma das funes est nos trs poderes), que devem gozar de independncia e
harmonia entre si (CF, art. 2). Alm disso, o chefe do Poder Executivo no depende do
Poder Legislativo para sua investidura nem tampouco o Poder Legislativo pode ser
dissolvido pelo Executivo. O chefe do Poder Executivo escolhido pelo povo, com prazo
determinado (presidencialismo plebiscitrio) com poder de veto (princpio da separao dos
poderes).
No parlamentarismo, o Poder Executivo divide-se em Chefia de Estado, exercida
pelo Presidente da Repblica ou pelo Monarca e uma Chefia de Governo, exercida pelo
Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro normalmente
indicado pelo Presidente da Repblica ou chefe de Estado, com a anuncia do Parlamento.
Se no houver confiana do Parlamento no Governo ou perda da maioria parlamentar,
exonera-se, formando-se um novo governo, haja vista que os governantes no possuem
mandato, nem investidura a prazo certo. O contrrio tambm se aplica, ou seja, caso o
Governo entenda que o Parlamento perdeu a confiana do povo (expresso pelo voto de
desconfiana em desacordo com a vontade popular), poder optar pela dissoluo da
Cmara dos Deputados, convocando novas eleies extraordinrias.
c) Forma de Estado
O Estado Simples ou Unitrio caracteriza-se pela existncia de somente um

poder poltico central no mesmo territrio, que irradia sua competncia, de modo exclusivo,
para todo o territrio nacional. Pode, nesse caso, possuir uma constituio no-escrita,
distribuda nos diversos instrumentos legais, costumes, convenes, passvel de alterao
por lei ordinria.
J no Estado Federado, regido pela lei de participao e de autonomia, h a
coexistncia de poderes polticos distintos, caracterizando-se pela descentralizao poltica
de diferentes entidades autnomas, distribudas regionalmente, caracterizada pela
coordenao e pela autonomia poltica, financeira e administrativa, cuja autoridade deriva
do sufrgio popular. Ressalte-se, no entanto, que todas as administraes, em sua atuao,
esto adstritas s regras estabelecidas no Direito Administrativo, ficando algumas matrias,

especialmente as normas gerais, disciplinadas por leis nacionais com vigncia em todo
territrio nacional. A forma federativa de Estado constitui, no Brasil, clausula ptrea,
insuscetvel de mudana por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, 4, I).
Caractersticas comuns s Federaes:
Descentralizao poltica;
Constituio rgida como base jurdica;
Inexistncia de direito de secesso;
Soberania do Estado Federal;
Auto-organizao dos Estados-Membros;
rgo representativo dos Estados-Membros;
Guardio da Constituio.
Federao Brasileira
A Federao brasileira surgiu provisoriamente atravs do Decreto n 1, de

15.11.1889, que tambm institui a forma republicana de governo. Mas foi somente com a
primeira Constituio Republicana de 1891, que estabeleceu em seu art. 1 que A nao
Brazileira adopta como frma de governo, sob o regimen representativo, a Repblica
Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitue-se, por unio perpetua e
indissolvel das suas antigas provncias, em Estados Unidos do Brazil (redao de acordo
com o texto original).
O art. 1, caput, da CF/88, estabelece que a Repblica Federativa do Brasil
formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constituindo-se em Estado Democrtico de Direito, sendo que o caput de seu art. 18
tambm contempla que a organizao poltico-administativa da Repblica Federativa do
Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.

1.1. Administrao Pblica
Com o objetivo de exercer o seu poder soberano, evitar o constante estado de

anarquia e, desta forma, distribuir e exercer a autoridade poltica, o Estado se utiliza da
administrao pblica, que, num sentido amplo, deve ser entendida como um sistema de
governo existente para atender aos interesses pblicos, apresentando-se como um
conjunto de atividades destinadas execuo de tarefas consideradas como de
interesse pblico, nos trs nveis de governo federal, estadual ou municipal (Bandeira de
Melo, 2007).
Assim, em sentido amplo, a administrao pblica compreende a funo poltica
que estabelece as diretrizes governamentais, e a funo administrativa que as executa.
Em sentido estrito, a administrao pblica somente atende execuo de
atividades administrativas, no alcanando a funo poltica. Formalmente a administrao
pblica constitui o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas destinadas execuo
das atividades administrativas, correspondendo a todo aparelhamento de que dispe o
Estado para a consecuo das polticas traadas pelo Governo. Incluem-se todos os
rgos e agentes que em qualquer os Poderes do Estado, em qualquer esfera poltica
exeram atividades administrativas de forma centralizada (Administrao direta) ou
descentralizada (Administrao indireta).
1.1.1. Organizao da Administrao Pblica
formada por entidades polticas e entidades administrativas:

Entidades polticas: recebem atribuies da prpria Constituio,
pessoas jurdicas de direito pblico interno, com poderes polticos (de legislar)
e administrativos, como Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
Entidades administrativas: somente detentores de autonomia
administrativa, exercendo suas competncias conforme estabelecida na lei que
a instituiu, como as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedade de economia mista.

Para exercer suas funes, o Estado se utiliza de duas formas de atuao

administrativa, a saber:
Centralizao administrativa: quando executa as tarefas diretamente
pelos rgos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa
poltica (Unio, DF, Estados ou Municpios);
Descentralizao administrativa: quando o Estado desempenha suas
funes por meio de outras pessoas jurdicas, que receberam essa atribuio,
atravs de outorga e delegao. A outorga ocorre quando o Estado cria a
entidade e transfere por lei determinado servio pblico. A delegao ocorre
quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, a execuo do
servio, para que outro o preste em seu prprio nome e por sua conta e risco,
sob a fiscalizao do Estado.
Vale ressaltar que o Estado pode se utilizar da desconcentrao administrativa
tanto na administrao direta como na indireta, como tcnica administrativa para distribuir
competncia no mbito interno de sua prpria estrutura.
Dentro dessa concepo, traz-se a baila os seguintes conceitos:
Administrao Direta: o conjunto de rgos que integram as pessoas
polticas do Estado, aos quais foi atribuda a competncia de exercer
atividades administrativas de forma centralizada;
Administrao Indireta: so pessoas administrativas, vinculadas
Administrao Direta, com competncia para exercer atividades
administrativas, de forma descentralizada;
Entidades Paraestatais: no integram a estrutura da Administrao
Direta ou Indireta. So entes privados, sem fins lucrativos, que colaboram
desempenhando atividades de interesse pblico, como as Organizaes Sociais
(OS), Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e os
Servios Sociais Autnomos (SESI, SESC, SENAI).
A criao das entidades da Administrao Indireta tratada nos incisos XIX e XX

do art. 37 da Constituio Federal, alterado pela EC 19/98, conforme transcrito abaixo:
Art. 37...

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias
das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de
qualquer delas em empresa privada;
A seguir, alguns detalhes dessas entidades:

a) Autarquias: entidades administrativas autnomas, criadas por lei especfica,
de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, na esfera federal, com
personalidade jurdica de direito pblico interno, patrimnio prprio, para
executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram gesto
descentralizada. As autarquias em regime especial so aquelas que recebem
privilgios especficos, com o fim de aumentar sua autonomia;
b) Fundaes Pblicas: sob o regime jurdico pblico, no prevista no texto
constitucional, a fundao pblica ser criada diretamente por lei especfica,
adquirindo personalidade jurdica com a vigncia de lei instituidora, como
uma autarquia, denominada fundao autrquica ou autarquia
fundacional. Sob o regime jurdico de direito privado, a lei especfica
autorizar a sua instituio, exigindo-se lei complementar para o
estabelecimento das reas em que poder atuar.
c) Empresas Pblicas: so pessoas jurdicas de direito privado, instituda por
ato prprio do Poder Executivo, mediante autorizao de lei especfica, sob
qualquer forma jurdica (Ltda., S/A etc.) e com capital exclusivamente
pblico, para a explorao de atividades de natureza econmica ou execuo
de servios pblicos;
d) Sociedades de Economia Mista: so pessoas jurdicas de direito privado,
integrantes da Administrao Indireta, institudas por ato prprio do Poder
Executivo, mediante autorizao de lei especfica, sob a forma de S/A, com
capital pblico e privado, para explorao de atividades de natureza
econmica ou execuo de servios pblicos.

Feitas essas consideraes sobre o Estado e sobre a Administrao pblica,

importante, a seguir, situ-lo nos momentos histricos especficos que, como veremos,
ditaro as caractersticas peculiares da administrao pblica contempornea.
2. O PROCESSO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO

PBLICA
Na viso de Bresser Pereira a histria brasileira pode ser analisada sob o ponto de
vista de coalizes polticas ou alianas de classe, apresentando-se em quatro fases distintas:
At 1930: prevalece o pacto oligrquico que sustentou o modelo de
desenvolvimento primrio-exportador;
Entre 1930 e 1985: prevalece o pacto populista ou nacional
desenvolvimentista, que agregou a burguesia industrial, a classe mdia
burocrtica e setores da velha hierarquia em torno da industrializao
substituidora de importaes;
Em 1964: predominou o pacto burocrtico-capitalista formado pela
burguesia, os militares e os servidores pblicos;
Em 1985: que se estabeleceu o pacto democrtico-populista, no qual a
burguesia alia-se a classe mdia e aos trabalhadores.
A partir de 1995: consolidou-se um pacto poltico de modernizao
social-liberal e pragmtico correspondente construo de um Estado social-
liberal.
A seguir, as peculiaridades de cada fase.
2.1. Estado Absolutista e Estado Liberal Brasileiro
Com o objetivo de entender o significado histrico do papel do Estado na

sociedade brasileira e a resistncia cultural profundamente enraizada que impedem grandes
reformas de suas estruturas faz-se necessrio trazer a baila algumas caractersticas que
remontam nossa herana colonial e sua cultura poltica patrimonialista.

A tica lusitana foi responsvel pela degenerao do Estado portugus a partir de

suas instituies, principalmente a monarquia. A administrao da Colnia brasileira,
levado a cabo ao longo de trs sculos, no obstante as mudanas ocorridas nas relaes
entre a metrpole e a colnia, reproduz os vcios do Estado Portugus: centralizao,
morosidade, regulaes embaralhadas, formalismo e forte influncia da igreja.
Nas palavras de Caio Prado Junior, o Brasil no constitua uma unidade para os
efeitos da administrao, mas um conjunto de capitanias, num imenso vazio de
autoridade, constituindo um organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz. Do rei ao
governador-geral (vice-rei) aos capites (capitanias) passava-se uma complexa, confusa,
tumultuada e fluda hierarquia. O gabinete geral de muitos auxiliares, casas, conselhos e
mesas constituam-se no domnio absoluto do monarca.
Socialmente pautava-se no velho sistema de privilgios e administrativamente
prevalecia o paternalismo e o nepotismo que empregava inteis letrados, na prtica do
bacharelismo, cujos critrios de seleo e provimento oscilavam entre o status, o
parentesco e o favoritismo (Motta e Caldas, 1997).
Aps a independncia, o advento da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, pelo
Decreto n 1 de 1 de novembro de 1889, trouxe algumas mudanas polticas e
institucionais significativas administrao pblica herdada do Imprio. Os estados
passaram a ser autnomos, criaram seus prprios governos, cmaras legislativas e
constituies. Os rgos legislativos do Imprio foram extintos e o Conselho de Estado
imperial foi substitudo pelo Governo Provisrio, at que a nova Constituio demarcasse
nitidamente os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (Haddock Lobo, 1965).
Vale ressaltar que apesar dessas mudanas, do ponto de vista das organizaes
pblicas, essa fase no implicou uma maior demanda sobre a administrao pblica,
nem registrou esforos sistemticos de reforma administrativa, seno reestruturaes
ministeriais prprias da atividade governamental do Imprio e da implantao do
federalismo desconcentrado da Repblica Velha.
No bojo dessas mudanas, a poltica dos governadores, sustentada pelo
coronelismo, passou a exercer mais influncia poltica junto ao governo central e a definir
as relaes entre Estado e sociedade numa base clientelista que tendia a se estender para
fora dos limites da parentela local e se institucionalizar no sistema poltico. Via-se que o

regime continuava oligrquico, ou seja, a estrutura econmica e de poder no haviam

mudado.
A chamada Repblica Velha foi marcada por uma profunda instabilidade poltica
e pelos corruptos sistemas do coronelismo e do voto a cabresto. No havia partidos
nacionais, e a delegao poltica era realizada em distritos comandados por chefes
(coronis) locais.
A administrao marcada pelo patrimonialismo. Os cargos pblicos eram
sinnimos de nobreza e eram transferidos de pai para filho. A corrupo e o nepotismo
foram caractersticas marcantes desta fase (Guerreiro Ramos, 1984).
2.2. Estado do Bem-Estar Social: a reforma burocrtica
Aproveitando-se da crise gerada pela corrupo da Repblica Velha e do

descontentamento de algumas oligarquias regionais, em especial a Mineira e a Gacha, com
o predomnio poltico de So Paulo no governo de Washington Lus, ergueu-se um
movimento revolucionrio comandado pelo ex-governador do Rio Grande do Sul, Getlio
Vargas.
2.2.1. Era Vargas
A crise poltica determinou o fim do regime da Repblica Velha, atravs da

Revoluo de 30, que estabeleceu o Estado Novo.
Deu-se incio, ento, a uma nova fase com a introduo do modelo clssico ou
racional-legal. O interesse pblico e o controle a priori passaram a determinar esta fase
denominada como administrao burocrtica (Guerreiro Ramos, 1984).
Vale acrescentar que trs diretrizes principais foram propostas e apoiadas por
Vargas, inspiradas no servio pblico britnico: critrios profissionais para o ingresso no
servio pblico, desenvolvimento de carreiras e regras de promoo baseadas no
mrito.
A criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico), em
1938, atravs do DL 579, constituiu-se no marco de introduo desta nova forma de

administrao, cujos princpios do tipo ideal de burocracia de Max Weber eram: a

impessoalidade, o formalismo, a profissionalizao, a ideia de carreira e a hierarquia
funcional.
rgo previsto pela Constituio de 1937, o DASP, formulador e executor,
diretamente subordinado Presidncia da Repblica, tinha como principais objetivos:
A administrao do pessoal: atravs da seleo e aperfeioamento do pessoal

administrativo por meio do sistema de mrito, com a realizao de concurso
pblico e avaliao de desempenho funcional; criao do regulamento de
promoes; elaborao do projeto do estatuto dos funcionrios pblicos civis,
proposio de um programa de aperfeioamento de funcionrios pblicos no
estrangeiro; institucionalizao de um programa de treinamento;
A elaborao da proposta do oramento federal e a fiscalizao oramentria;
Simplificao e padronizao da administrao de materiais;
A cooperao no estabelecimento de rgos reguladores (conselhos,
comisses) nas reas econmica e fiscal, surgindo, da, o primeiro grupo de
empresas de economia mista;
Divulgao e reconhecimento da teoria administrativa;
Formao de grupos de especialistas.
A seguir as competncias do DASP, segundo o DL 579/38:
O estado pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos

pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia,
as modificaes a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua
distribuio e agrupamentos, dotaes oramentrias, condies e processos de
trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico;
Organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica,
a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos Deputados;
Fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas
instrues, a execuo oramentria;

Selecionar os candidatos aos cargos pblicos federais, excetuados os das

Secretarias da Cmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistrio
e da magistratura;
Promover a readaptao e o aperfeioamento dos funcionrios civis da Unio;
Estudar e fixar os padres e especificaes do material para uso nos servios
pblicos;
Auxiliar o Presidente da Repblica no exame dos projetos de lei submetidos a
sano;
Inspecionar os servios pblicos;
Apresentar anualmente ao Presidente da Repblica relatrio pormenorizado dos
trabalhos realizados e em andamento.
Desde a sua criao at o fim do Estado Novo, o DASP foi presidido por Lus
Simes Lopes. Nesse perodo, o rgo conheceu um contnuo processo de fortalecimento,
chegando a exercer forte influncia sobre as polticas governamentais ento implementadas.
Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo
processo de reestruturao, que resultou no seu parcial esvaziamento, em razo da nfase
exagerada no controle, da forte centralizao, da observncia de normas gerais e inflexveis
e da pretenso de realizar uma reforma global e imediata.
A partir de ento, suas funes assumiram um carter de assessoria, perdendo o
controle sobre as atividades de administrao de pessoal a cargo dos ministrios e tambm
o controle de materiais que ficou para o Ministrio da Fazenda.
Vale ressaltar que o movimento revolucionrio que levou Getlio ao poder e
implantou o Estado burocrtico e autoritrio foi marcado por algumas contradies:
primeiro porque possua um componente liberal que contestava a farsa das eleies,
tentando terminar com o poder das oligarquias coronelistas e, segundo, porque muitos de
seus seguidores constituam as prprias oligarquias dominantes.
Raimundo Faoro defende que existiu um hibridismo de burocracia patrimonial
e que o poder poltico no era exercido nem para atender aos interesses das classes agrrias,
ou latifundirias, nem queles das classes burguesas, que mal se haviam constitudo como
tal. O poder poltico era exercido em causa prpria, pelo mesmo grupo social, cuja

caracterstica era, exatamente, a de dominar a mquina poltica e administrativa do pas,

atravs da qual fazia derivar seus benefcios de poder, prestgio e riqueza.
De acordo com Raimundo Faoro, constitua-se um estamento burocrtico, uma
nova elite que tinha se originado na formao do Estado portugus dos tempos dos
descobrimentos e que se reencarnaria depois naquilo que ele chamaria de o Patronato
Poltico Brasileiro.
Assim, a reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado no Brasil
data do final da dcada de 30, mas logo foi transformada em um meio-termo entre a
modernizao e a sndrome cultural-populista.
Estabeleceu-se desde ento um padro duplo e persistente. Para os altos escales
da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso; carreiras, promoo baseada
em critrios de mrito e salrios adequados.
Para os nveis mdio e inferior a norma era a admisso por indicao clientelista
e as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de promoo baseava-se no
tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos salrios tornou-se intermitente.
A queda da ditadura Vargas e a democratizao do Brasil em 1945 no ajudaram
a modernizar a administrao pblica como um todo.
De um lado a administrao ficou mais transparente frente ao Congresso; de outro
lado, os partidos polticos ampliavam suas prticas clientelistas ao fazerem indicaes
dentro da classe mdia baixa para os cargos pblicos.
Em outras palavras, a barganha dos partidos polticos com seus eleitores vinha
da sua capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de
manipular recursos ou subsdios pblicos do seu interesse pessoal ou corporativo em
lugar de agregar e converter demandas sociais em polticas pblicas orientadas para
reformas. Esse o cerne da cultura poltica populista-clientelista.
Todos esses procedimentos foram criando um Estado inchado, o que dificultou a
penetrao do capitalismo na economia e nas transformaes polticas necessrias para
vencer essa ordem.
Acrescente-se que em 1947 surgiram os primeiros ensaios da realizao de um
planejamento de polticas pblicas no Brasil, com o Plano SALTE, que visava o
investimento em quatro reas consideradas prioritrias: sade, alimentao, transportes e

energia. O Estado aumentou sua indstria de base, passando a ter uma funo mais
intervencionista.
2.2.2. Era JK
O hbrido administrativo ainda ficou mais exacerbado no perodo de governo de

Juscelino Kubitschek (1956/61) onde a deciso de acelerar o crescimento econmico
praticamente implementou mecanismos paralelos de governo, estruturas adhocrticas
que visavam flexibilizar a ao estatal.
Criou, com propsito reformista, uma Comisso de Simplificao Burocrtica
COSB - junto ao DASP que efetuou estudos sobre delegao de competncia, estruturas e
rotinas dos ministrios, fixao de responsabilidades, reagrupamento de funes e
supresso de rgos necessrios. Alm disso, criou a CEPA Comisso de Estudos e
Projetos Administrativos que tinha o objetivo de assessorar a presidncia da Repblica
em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa.
de se ressaltar que em que pese esse governo ter criado comisses para estudos
administrativos e ministrios e tentado revitalizar o DASP, visando dar sustentao ao
processo de industrializao do pas e tornar o aparelho mais eficiente, suas aes no
lograram xito.
O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek proveu o governo de uma
equipe altamente competente de servidores pblicos capaz de projetar e implementar
metas ambiciosas de desenvolvimento; ao mesmo tempo, os servios pblicos a cargo da
burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar padres extremamente baixos, no
conseguindo superar os obstculos polticos existentes.
Alm disso, a deciso poltica de crescer 50 anos em 5 fez com que fossem
criadas uma srie de empresas estatais, sem abandonar o modelo existente, como se tivesse
ficado congelado.
Acrescente-se que foi no governo de JK que foi lanado o Plano de Metas, em
1956, elaborado pelo BNDE, que consolidou o movimento desenvolvimentista, inclusive
com a previso da construo de Braslia.

Mas o movimento de reforma continuava latente no Brasil. No governo de Joo

Goulart, foi instituda a Comisso Amaral Peixoto, atravs do Decreto 51.705/63,
comandada pelo seu Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, Amaral
Peixoto, que apresentou quatro projetos que visavam: reorganizao das estruturas e
atividades do governo; expanso e fortalecimento do sistema de mrito; normas de
aquisio e fornecimento de materiais e a organizao administrativa do Distrito
Federal que serviram de base para a reforma desenvolvimentista de 67.
2.2.3. A Reforma Desenvolvimentista Militar de 67
Foi no governo do Presidente Castelo Branco, aps o golpe militar, que foi
instituda a Comestra Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa que
sob a presidncia do Ministro do Planejamento, Roberto Campos, passou a analisar os
projetos da Comisso Amaral Peixoto e ajudados por Hlio Beltro, acrescentou outros
projetos reformistas.
Assim, veio a primeira grande reforma, depois daquela ocorrida nos anos 30, no
perodo do Estado Burocrtico-autoritrio, em 1967, atravs do Decreto-lei n 200, que
props uma reforma das estruturas do Estado e dos procedimentos burocrticos, criando as
empresas estatais, fundaes e autarquias.
As decises eram tomadas por uma burocracia altamente qualificada, proveniente
das Foras Armadas, do prprio Estado e de empresas privadas. Pode-se dizer que o
Decreto-lei 200 constituiu-se num marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica,
podendo ser considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no
Brasil. Apresentou os seguintes aspectos principais:
Efetuou a transferncia de atividades para autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior
dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional.
Instituiu cinco princpios fundamentais: o planejamento (voltado para o
desenvolvimento econmico-social e de segurana, que visavam expandir as
empresas estatais); descentralizao (com a disseminao das fundaes de
direito privado e autarquias) delegao de competncia (instrumento da

descentralizao, fortalecia o sistema de mrito); coordenao (na execuo

dos planos e programas) e o controle.
Estabeleceu diretrizes gerais para um novo Plano de Classificao de
Cargos;
Houve o reagrupamento em 16 Ministrios de departamentos, divises e
servios.
O paradigma gerencial da poca, compatvel com o monoplio estatal na rea

produtiva de bens e servios, orientou a expanso da administrao indireta, numa
tentativa de "flexibilizar a administrao" e atribuir maior operacionalidade s atividades
econmicas do Estado.
Conseguiu-se, tambm, consolidar a idia de planejamento, oramento e
execuo financeira; facultou-se administrao federal admitir servidores celetistas, ao
lado dos estatutrios e foram criadas fundaes de direito privado que no se sujeitavam
s normas da administrao direta e autrquica, no que concerne contratao de pessoal.
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei n. 200/67 no desencadearam
mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a coexistncia de
ncleos de eficincia e competncia na administrao indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administrao direta ou central.
O ncleo burocrtico foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma
estratgia oportunista do regime militar, que no desenvolveu carreiras de
administradores pblicos de alto nvel, preferindo, ao invs, contratar os escales
superiores da administrao atravs das empresas estatais.
A criao de uma administrao direta e indireta criou uma srie de disparidades
dada a diferena de status entre uma e outra. A administrao indireta gozava de
melhores salrios, capacitaes e capacidade de deciso. Isso fez com que a administrao
direta se deteriorasse.
Alm disso, apesar de pregar a descentralizao, propagou-se uma forte
concentrao de poderes no Governo Federal que exercia controle e fiscalizao,
condicionando a liberao de recursos ao cumprimento de algumas condies.

A poltica econmica da ditadura foi influenciada por profunda expanso do

capital pblico, principalmente no setor financeiro, graas ao aumento da capacidade
extrativa do Estado. Segundo Luciano Martins (1991:41-82), o perodo correspondente
ditadura militar foi marcado por dois movimentos, um centrpeto, com uma concentrao
e aumento da capacidade extrativa do Estado, principalmente da Unio, e outro
centrfugo, com a expanso da atividade empresarial do Estado.
Ressalte-se, ademais, que a autonomia adquirida por algumas dessas empresas fez
surgir novas formas de articulao e relacionamento entre a burocracia pblica e os
interesses privados, como um trfego novo e incontrolvel entre os interesses pblicos e
privados indo muito alm das prticas convencionais de lobby e assentando os
fundamentos do que mais tarde assumiria a forma de corrupo generalizada nos altos
escales do aparelho do Estado.
Assim, o patrimonialismo irradiava-se tambm pelos setores da administrao
indireta e possivelmente com uma voracidade maior do que na direta, dado o volume de
recursos e decises estratgicas manipuladas por aquela esfera de governo.
Alm disso, o DASP que atuava na rea de recursos humanos editou um novo
Plano de Classificao de Cargos, que se restringiu aos cargos inferiores da estrutura,
ficando as gerncias intermedirias e superiores a cargo de indicaes do Presidente da
Repblica, atravs das empresas estatais. de se notar que essa burocracia pblica
contratada, de carreira informal e muito flexvel, era bem preparada e bem paga e teve
papel fundamental na execuo dos projetos.
Desde a edio do DL 200 at 1979, a reforma foi conduzida pela SEPLAN
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, depois a SEMOR Subsecretaria
de Modernizao e Reforma Administrativa, subordinada a aquela, e o DASP, somente na
rea de recursos humanos.
No Estado desenvolvimentista, tpico da situao brasileira dos anos 30 aos 80, a
administrao burocrtica era uma forma de apropriao dos excedentes por uma nova
classe mdia de burocratas onde o excedente produzido pela economia foi dividido entre
os capitalistas e os burocratas que, alm dos mecanismos de mercado, usaram o controle
poltico do Estado para enriquecimento prprio (Bresser Pereira, 1997).

mister frisar que esse perodo foi marcado, tambm, por avanos na rea de
planejamento pblico, pois alm do Decreto lei 200/67, foram lanados dois planos: o
primeiro em 1972, o I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND; o segundo, de 1975 a
1979, o II PND. Tais planos, no entanto, gozavam das mesmas caractersticas, tpicas do
estado racional: um grande insulamento burocrtico, que impedia a accountability e a
responsividade do sistema.
Alm disso, em 1979 (at 1981) houve a criao do Programa Nacional de
Desburocratizao PrND do Ministrio da Desburocratizao, atravs do Ministro
Helio Beltro, que visava uma aproximao entre o Estado e a sociedade atravs da
simplificao dos procedimentos, valorizao do cidado e estmulo aos empreendimentos
privados, como o Estatuto da Microempresas, sendo considerado um dos primeiros
programas dirigidos as reas social e poltica, at ento. J no incio da dcada de 90, outras
medidas visando simplificao foram adotadas atravs do Programa Federal de
Desregulamentao.
2.3. A Crise de Governabilidade: o estado neoliberal
Os anos 80 assistem necessidade de uma nova configurao do Estado frente a

mudanas significativas na economia, em especial, nos sistemas produtivos e no capital
financeiro. No caso dos pases desenvolvidos a questo se colocava em termos do
esgotamento do Estado de Bem-Estar Social, enquanto que no caso dos pases perifricos
ou emergentes o esgotamento era do chamado Estado Desenvolvimentista, o que fez
gerar a crise de governabilidade, pois os estados se viram incapazes de atender as
demandas sociais.
Em ambos os casos, o remdio recomendado era a diminuio do Estado, de seu
papel, de suas funes, no iderio neoliberal, dada a crise econmica e estrutural que esse
se encontrava.
O avano da crise econmica imps a prtica de ajustes conjunturais na economia
e a adoo de um modelo de ajuste do setor pblico de natureza predominantemente fiscal
que resultou numa fase de intensa desmodernizao, ou seja, uma quase completa
desarticulao do sistema de formulao e implementao de polticas pblicas.

Em 1986 ocorreu a extino formal do DASP, que foi substitudo pela SEDAP
Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, encarregada da
coordenao, orientao e controle das atividades relativas administrao de pessoal civil
e de servios gerais, da modernizao e organizao administrativa e da desburocratizao.
Em 1989, a SEDAP extinta e suas atribuies so repassadas para a Secretaria de
Planejamento e Coordenao SEPLAN.
2.3.1. O Pacto democrtico-populista: o retrocesso de 88
O governo Sarney instituiu uma numerosa comisso, com objetivos extremamente

ambiciosos, mas nada fez; extinguiu o BNH e pouco avanou na implementao do SUS;
no conseguiu instituir um sistema de carreiras de RH.
Nesta fase, houve um retorno parcial da democracia e uma forte necessidade de
controlar a inflao.
Quanto ao aspecto administrativo, os legisladores constituintes de 1988 optaram
por edificar uma estrutura burocrtica clssica, fundada no controle rgido de
procedimentos, na hierarquia, na separao absoluta entre poltica e administrao. Enfim,
a Constituio Cidad estabeleceu um modelo de administrao racional-legal que
remontava s ideias dos reformadores do sculo XIX.
O modelo gerencial erigido pelo Decreto-Lei n. 200 foi identificado como
entulho autoritrio e, em vez de se tentar corrigir as distores apresentadas pela
reforma gerencial de 1967, promoveu-se um retrocesso burocrtico, fortalecendo a
centralizao administrativa, diminuindo drasticamente a autonomia das entidades da
Administrao Indireta, submetendo-as basicamente s mesmas normas impostas
Administrao Direta.
Nesse ponto, cabe citar, ainda, alguns comentrios feitos por Bresser Pereira,
acerca da CF de 88, contidas no PDRAE, que refletem as mudanas na administrao
pblica.
As aes rumo a uma administrao pblica gerencial so, entretanto,
paralisadas na transio democrtica de 1985 que, embora representasse uma grande
vitria democrtica, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos
cargos pblicos da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados

para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no

pas. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas foras
conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu
crescimento excessivo.
A conjuno desses dois fatores leva, na Constituio de 1988, a um

retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que houvesse maior debate pblico, o
Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao
estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova
Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da
estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico
para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e retirou da
administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e
autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao
direta.
Este retrocesso burocrtico foi em parte uma reao ao clientelismo que

dominou o pas naqueles anos. Foi tambm uma consequncia de uma atitude defensiva da
alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma
irracional.
O retrocesso burocrtico no pode ser atribudo a um suposto fracasso da

descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei n 200
teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em
termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso
patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo
seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores
possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transio democrtica
ocorreu no Brasil em meio crise do Estado, esta ltima foi equivocadamente identificada
pelas foras democrticas como resultado, entre outros, do processo de descentralizao
que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transio democrtica foi
acompanhada por uma ampla campanha contra a estatizao, que levou os constituintes a
aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas
rgidas para a criao de novas empresas pblicas e de subsidirias das j existentes.
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho

rumo a uma administrao pblica gerencial e a reafirmao dos ideais da administrao
pblica burocrtica clssica; de outro lado, dada a ingerncia patrimonialista no
processo, a instituio de uma srie de privilgios, que no se coadunam com a prpria
administrao pblica burocrtica. Como exemplos, temos a estabilidade rgida para
todos os servidores civis , diretamente relacionada generalizao do regime estatutrio
na administrao direta e nas fundaes e autarquias, a aposentadoria com proventos
integrais sem correlao com o tempo de servio ou com a contribuio do servidor.

Todos esses fatos contriburam para o desprestgio da administrao

pblica brasileira, no obstante o fato de que os administradores pblicos brasileiros so
majoritariamente competentes, honestos e dotados de esprito pblico. Essas qualidades,
que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administrao pblica profissional foi
implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratgico que o Estado jogou
no desenvolvimento econmico brasileiro. A implantao da indstria de base nos anos 40
e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalao da indstria
de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a
liberalizao comercial nos anos 90, no teriam sido possveis no fosse a competncia e o
esprito pblico da burocracia brasileira.
2.1.3.2. O pacto social-liberal: as reformas a partir de 85
As distores provocadas pela nova Constituio, somadas crise fiscal e ao

modo de interveno do Estado se fizeram sentir com a crise de hiperinflao do final do
governo Sarney.
Foi no governo de Collor que as reformas ganharam impulso, marcadas pelo
fechamento ao debate poltico das reformas, formuladas mediante um baixo grau de
consenso social e implementadas de maneira autoritria e inconsequente.
O lema da moralizao do servio pblico foi rapidamente derrubado por
evidncias de privatizao do Estado no bojo da maior estrutura patrimonialista da
histria da Repblica o esquema PC. Assim, esse governo foi marcado pelo fechamento
de rgos indispensveis, ocasionando o desmantelamento da mquina pblica e a
desmoralizao da burocracia pblica e dos servidores pblicos.
Com relao estrutura administrativa do governo Collor, a SEPLAN foi extinta e
no lugar desta foi criada a SAF Secretaria de Administrao Federal (Lei 8020/90),
que empreendeu as aes poltico-administrativas do governo. Alm disso, foi nesse
governo que se trouxe para o setor pblico o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade.
A reforma administrativa do governo Itamar Franco caracterizou-se, inicialmente
pela reverso da reforma administrativa de Collor, o que implicou a reorganizao da
macroestrutura governamental nos moldes da Nova Repblica, inclusive no que se refere
finalidade de barganha poltica por escales de governo.

Fundamentalmente, este governo manteve-se incapacitado de iniciar um processo

de ajuste estrutural na administrao pblica, onde a barganha instrumental fortalecia-se
pelos momentos delicados do impeachment. Vale lembrar a instituio da lei 8.666 para
formalizar o sistema de compras do Estado e tambm a criao da Secretaria Federal de
Controle e o Plano Real.
no governo Fernando Henrique Cardoso que a reforma da administrao
pblica adquire foros de importncia, passando a ser uma questo nacional com a criao
do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), isto quer dizer,
a reforma do Estado no s entra na pauta governamental como ganha um ministrio para
conduzi-la.
Acrescenta-se que na reforma ministerial que inaugurou, em janeiro de 1999, o
segundo governo Fernando Henrique Cardoso o MARE foi fundido com o Ministrio do
Planejamento, passando o novo ministrio a ser chamado Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG.
Foi neste governo que se retomou a reforma gerencial, cujas bases foram
estabelecidas pela primeira reforma administrativa. Visava implantar condies
institucionais para a existncia de um servio pblico mais autnomo, apoiada em
controle de resultados, competio administrada e controle social.
Feitas essas consideraes sobre o Estado, importante, a seguir, situ-lo nos
momentos histricos especficos que, como veremos, ditaro as caractersticas peculiares da
administrao pblica contempornea.
3. MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA:

patrimonialista, burocrtico e gerencial
Analisaremos, a partir deste ponto, mais amide, os conceitos de administrao

patrimonialista presente no Estado oligrquico e patrimonial; burocrtica (weberiana)
tpica do Estado autoritrio e burocrtico e do Estado do Bem-estar; e administrao
pblica gerencial (ps burocrtica), presente no modelo de Estado Regulador.

3.1. Administrao Pblica Patrimonialista
No patrimonialismo, o aparelho do estado funciona como uma extenso do poder

soberano e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Nesse caso, a res
publica no diferente da res principis, ou seja, h uma interpermeabilidade dos
patrimnios pblico e privado. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo so
inerentes a esse tipo de administrao que tpica dos Estados oligrquicos.
Para Weber (1993), o patrimonialismo uma forma de dominao na qual no
existe uma diferenciao clara entre a esfera pblica e a privada.
Seibel (1993) enfatiza que o carter patrimonial legitima-se na crena da tradio e
na figura do lder e no desenvolvimento de um quadro administrativo, em que o cargo
propriedade do senhor, a vontade do lder impera sobre as vontades coletivas e o
recrutamento dos funcionrios se d na esfera privada (familiar) das relaes pessoais, ou
seja, trabalhar no servio pblico um prmio, pois alm de ser rendoso, exige do ocupante
pouco ou nenhum trabalho, considerados, assim, prebendas e sinecuras.
3.2. Administrao Pblica Burocrtica modelo racional-legal
O primeiro ponto a discutir sobre quais as razes que levaram ao surgimento de

uma burocracia, ou melhor, de uma teoria da burocracia. Essa teoria surgiu nos anos 40 e
teve por objeto servir de resposta a dois aspectos:
a) O desenvolvimento de uma economia monetria: a moeda no apenas

facilita, mas racionaliza as transaes econmicas.
b) A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clssica como da Teoria
das Relaes Humanas: por serem extremistas e incompletas, gerando a
necessidade de um enfoque mais amplo e completo, tanto da estrutura como
dos participantes da organizao.
c) O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir
modelos organizacionais mais bem definidos: a preciso, a rapidez, a
uniformidade, a rigorosa subordinao, a reduo de frices e de custos
materiais e pessoais so infinitamente maiores em uma administrao
burocrtica.
d) A superioridade tcnica - em termos de eficincia - do tipo burocrtico

de administrao: que serviu como uma fora autnoma interna para impor
sua prevalncia.
A burocracia uma forma de organizao humana que se baseia na racionalidade,

isto , na adequao dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a mxima
eficincia possvel no alcance desses objetivos e atender ao princpio da neutralidade.
Contudo, a burocracia tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanas religiosas
verificadas aps o Renascimento.
Dentro desse contexto, cada tipo de dominao apresenta um tipo de autoridade.
luz desses conceitos, o quadro abaixo demonstra as caractersticas dos tipos de
sociedade acima descritas:
Tipos de Caracterstica Exemplo Autoridade Caracterstica Legitimao Aparato
Dominao Administrativo
Tradicional Patriarcal e Cl, tribo, Tradicional Poder herdado Tradies , Forma
patrimonialista famlia ou delegado hbitos, patrimonial ou
costumes feudal.
Carismtica Personalista, Grupos Carismtica Baseada no Caracterstic Inconstante,
mstica e revolucionr carisma do as pessoais instvel.
arbitrria ios, partidos lder. do lder: Escolhida pela
polticos herosmo, lealdade e
magia, devoo ao
lder.
Legal, Racionalidade dos Estado Legal , racional Legal, Justia da Burocracia
racional ou meios e dos moderno, ou burocrtica racional, lei,
burocrtica objetivos grandes impessoal,for regulamento,
empresas mal e normas pr
meritocrtica definidas
A burocracia a organizao tpica da sociedade moderna democrtica e das

grandes empresas e muito embora tenham existido administraes burocrticas no
passado, somente com a emergncia do Estado Moderno - o exemplo mais prximo do
tipo legal de dominao - que a burocracia passou a prevalecer em to larga escala.
3.2.1 Caractersticas da burocracia

O conceito de burocracia para Max Weber retrata um modo racional e eficiente
de fazer, no qual se busca a excelncia. E para conseguir essa eficincia, a burocracia
precisa detalhar antecipadamente e nos mnimos detalhes como as coisas devero ser feitas.
Segundo Max Weber, a burocracia tem as seguintes caractersticas principais:
a) Carter legal das normas e regulamentos: formada de uma legislao

prpria que define antecipadamente como a organizao burocrtica dever
funcionar, de forma exaustiva.
b) Carter formal das Comunicaes: as comunicaes so escritas.
c) Carter racional e diviso do trabalho: que atende a especializao e a
racionalidade, buscando o mximo de eficincia da organizao.
d) Impessoalidade nas relaes: a distribuio de atividades feita em
termos de cargos e funes e no de pessoas envolvidas.
e) Hierarquia da autoridade: nenhum cargo fica sem controle ou
superviso.
f) Rotinas e procedimentos padronizados: de acordo com princpios
racionais: a disciplina no trabalho, o desempenho no cargo so assegurados
por um conjunto de regras e normas que visam a mxima produtividade,
segundo preceitos da Administrao Cientfica.
g) Competncia tcnica e meritocracia: a escolha das pessoas baseada
no mrito e na competncia tcnica e no em preferncias pessoais.
h) Especializao da administrao: separao entre a propriedade e a
administrao, entre o poltico e o burocrata.
i) Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionrios se
comportam de acordo com as normas e regulamentos da organizao, a fim de
que esta atinja a mxima eficincia possvel.
A burocracia baseada em: Consequncias previstas: 0bjetivo:
1. Carter legal das normas. - Previsibilidade do - Mxima eficincia da
2. Carter formal das comportamento humano. organizao.
comunicaes. - Padronizao do desempenho dos
3. Diviso do trabalho. participantes.
4. Impessoalidade no
relacionamento.
5. Hierarquizao da
autoridade.
6. Rotinas e procedimentos.
7. Competncia tcnica e
mrito.
8. Especializao da
administrao.
9. Profissionalizao.
10. Previsibilidade do
funcionamento.

Nessas condies, o trabalho profissionalizado, o nepotismo evitado e as

condies de trabalho favorecem a moralidade econmica e dificultam a corrupo.
3.2.2 Disfunes da burocracia
Segundo o conceito popular, a burocracia visualizada geralmente como uma

empresa ou organizao onde o papelrio se multiplica e se avoluma, impedindo as
solues rpidas ou eficientes. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do
sistema (disfunes) e no ao sistema em si mesmo.
Alguns autores analisaram criticamente e catalogaram algumas disfunes da
burocracia, a saber:
Disfunes da burocracia, segundo Robert Merton:
a. Exagerado apego aos regulamentos: que tendem a adquirir um valor

positivo, independentemente de qualquer outro objetivo. Os regulamentos,
de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata.
b. Excesso de formalismo e papelrio: para que tudo possa ser devidamente
testemunhado por escrito.
c. Resistncia a mudanas: em razo da rotinizao, padronizao e a
repetio daquilo que faz.
d. Despersonalizao do relacionamento: a impessoalidade enfatiza os
cargos e no as pessoas, levando a uma diminuio das relaes
personalizadas entre os membros da organizao.
e. Categorizao como base do processo decisrio: a hierarquia faz com que
as decises sejam tomadas pela elevada categoria hierrquica,
independentemente do seu conhecimento sobre o assunto.
f. Superconformidade s rotinas e procedimentos: transformando-as em
coisas absolutas.
g. Exibio de sinais de autoridade: a hierarquia de autoridade, para mostrar
quem detm o poder, passa a utilizao de smbolos ou de sinais de status.

h. Dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o pblico: Como

o funcionrio se volta para normas e regulamentos internos, para suas rotinas
e procedimentos, para seu superior hierrquico que avalia o seu
desempenho, o que leva a criar conflitos com os clientes da organizao.
QUADRO RESUMO
Caractersticas da Burocracia Disfunes da Burocracia
1. Carter legal das normas 1. Internalizao das normas
2. Carter formal das comunicaes 2. Excesso de formalismo e papelrio
3. Diviso do trabalho 3. Resistncia a mudanas
4. Impessoalidade no relacionamento 4. Despersonalizao do relacionamento
5. Hierarquizao da autoridade 5. Categorizao do relacionamento
6. Rotinas e procedimentos 6. Superconformidade
7. Competncia tcnica e mrito 7. Exibio de sinais de autoridade
8. Especializao da administrao 8. Dificuldades com clientes
9. Profissionalizao
Previsibilidade do funcionamento Imprevisibilidade do funcionamento
3.3. Da Administrao Burocrtica Gerencial: construo de um

novo paradigma
Embora tenha conseguido diluir as distores do patrimonialismo, o modelo

burocrtico weberiano quebrou-se diante do desafio da produo de resultados efetivos
porque se tornou um fim em si mesmo (modelo auto-referido), cujo pressuposto a
desconfiana de todos por todos e cuja preocupao exclusiva reside no cumprimento exato
das normas prefixadas, sem indagar acerca da eficincia e eficcia da ao implementada.
Em face disto, o modelo burocrtico weberiano se revelou esgotado, totalmente
incapaz de encontrar solues para minimizar a crise em que se achavam os Estados
Nacionais no perodo ps-guerra, razo por que se tornou imperioso reconstruir o aparelho
do Estado sobre novas bases.
importante frisar que o movimento da nova administrao pblica no uma
absoro automtica das recomendaes neoliberais, pois as reformas foram realizadas de
acordo com outras dimenses administrativas, polticas, a exemplo da teoria das escolhas
pblicas 1 e da teoria das agncias na dinmica dos movimentos neoconservadores no
1
A teoria das escolhas pblicas transfere princpios da economia para o campo da poltica,
propondo a remoo dos burocratas pblicos dos servios que podem ser realizados pela iniciativa privada em

Reino Unido e nos Estados Unidos, que delinearam as caractersticas da nova

administrao pblica.
4. EXPERINCIAS DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
A construo da reforma do sistema burocrtico pblico foram iniciadas nos

EUA, objetivando trazer da iniciativa privada as melhores prticas que pudessem ser
incorporadas ao setor pblico.
Mas foi na Gr-Bretanha que o enfoque gerencial sobre a administrao pbica,
fruto da crise do Estado e do dficit de desempenho, emergiu com vigor depois do governo
conservador de Margareth Thatcher ter assumido o poder em 1979. A seguir, o modelo.
4.1. O Movimento Reformista Britnico
O modelo gerencial puro foi implantado na Gr-Bretanha, sobretudo, visando a

questo financeira. O managerialism seria utilizado no setor pblico para diminuir os
gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficincia governamental.
O primeiro modelo chamado de gerencialismo puro, onde a perspectiva central
o foco na economia e na eficincia; o fazer mais com menos, o que significa olhar o
cidado como contribuinte, que no quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o recurso
arrecadado ser aplicado eficientemente.
O outro, modelo, recebeu a denominao de consumerismo a partir do foco na
flexibilidade de gesto, na qualidade dos servios e na prioridade s demandas do cliente
consumidor: o fazer melhor.
A maior crtica ao modelo reside no conceito de consumidor que alm de no ter
a mesma acepo do consumidor de bens de mercado, tambm no responde questo da
equidade e da justia distributiva, na medida em que clientes mais fortes poderiam ser
tornar clientes preferncias, pois a organizao pblica melhor avaliada pelos
contribuintes/consumidores receberia maiores transferncias de recursos pblicos, como
condies de livre-mercado, para trazer maior eficincia, j que estes esses burocratas tendem a maximizar o
oramento que administram ao invs de enfatizar o comportamento racional.

incentivo e reconhecimento qualidade dos servios prestados e a competio poderia

gerar um jogo de soma-zero 2.
O terceiro modelo, o Public Service Oriented (PSO) ou, na traduo, Servio
Pblico Orientado, est baseado na noo de equidade, de resgate do conceito de esfera
pblica e de ampliao do dever social de prestao de contas e na responsabilizao
(accountability), republicanismo e democracia, transparncia e participao poltica.
O ponto que distingue o PSO o conceito de cidado, com conotao coletiva
com direitos e deveres, participao ativa na escolha dos dirigentes, na participao e
elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. O termo consumidor (ou
cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, dando maior
importncia proteo dos direitos do indivduo do que participao poltica, ou ento,
maior valor ao mercado do que esfera pblica. (Pollit, 1990).
importante lembrar que essa administrao gerencial tambm pode ser
conhecida como New Public Management (NPM).
Destarte, v-se que o modelo gerencial no um arcabouo conceitual fechado,
est em plena construo e se apresentam de forma evolutiva, agregando novos valores,
sem significar em absoluto um retorno ao anacrnico modelo burocrtico weberiano,
centrado no controle de normas e procedimentos de forma que mais do que fazer mais
com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve ser feito. Podendo
recuperar e integrar todos os atores envolvidos.
Respostas crise do modelo burocrtico ingls (Whitehall)

Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation
Economia/Eficincia Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade

(Produtividade)
Taxpayer (contribuintes) Clientes/Consumidores Cidados
Fonte: Abrucio (1997)
2
O modelo de competio pode levar quilo que a Cincia Poltica denomina de jogo de soma-zero. Isto , o
equipamento social vencedor (aprovado pela populao) no comeo do jogo, leva tudo (takes all), ganhando
todos os incentivos para continuar sendo o melhor. J a unidade de servio pblico que obtiver as piores
notas dos consumidores, perde tudo, o que resultar indiretamente na aplicao de recursos para que este
equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor o princpio da equidade na
prestao dos servios pblicos, transformando alguns consumidores em mais cidados do que os outros
(ABRUCIO, 1997, p. 25).

4.2. O Movimento Reinventando o Governo
Foi nos anos 1990, que o movimento gerencialista ganhou foras nos EUA,
incorporando a cultura do management vinda do setor privado para o setor pblico,
atravs da obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o Governo (1994), que se
tornou um marco na nova discusso da administrao pblica americana.
Merece destaque o fato de que, embora o iderio gerencial traga uma identificao
automtica entre gesto empresarial e pblica e mesmo diante de tantas semelhanas,
Osborne e Gaebler reconhecem que no se pode governar como se administra uma empresa
e propem dez princpios bsicos para reinventar o governo, listado a seguir:
1 Competio entre os prestadores de servio: servindo para acabar com o
monoplio;
2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades comunidade;
3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos resultados:
numa constante avaliao de desempenho;
4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos como um
Governo orientado por misses, utilizando-se de princpios do planejamento
estratgico;
5 Redefinir os usurios como clientes, em complemento ao conceito de
cidado;
6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento;
7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu gasto;
8 Descentralizao da autoridade: permitindo a insero da administrao
participativa e do empowerment;
9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas;
10 Catalisar a ao do setor pblico, privado e voluntrio como um
governo catalisador, navegando em vez de remar.

4.3. O Modelo Reformista Brasileiro
O pacto de reconstruo do Estado, a partir de 1995, foi realizado em funo de

um cenrio marcado por uma grave crise do modelo nacional-desenvolvimentista, que
abalou a legitimidade e governabilidade do Estado, em funo de:
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do
Estado e pela poupana pblica que se tornou negativa;
2. Esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual
se revestiu de vrias formas, dentre as quais a crise do Estado do bem-estar social
nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no
Terceiro Mundo, e o estatismo nos pases comunistas;
3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto , por meio do advento
de disfunes da burocracia estatal.
sob um contexto marcado pelo neoliberalismo, globalizao da economia,

implantao do Plano Real e a Reforma do Estado que emergiu com a adeso do
governo Collor s recomendaes do Consenso de Washington a aliana social-liberal,
com a eleio do presidente Fernando Henrique Cardoso.
5. O PROCESSO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO

PBLICA
Em 1994, aps ter sido indicado para o MARE, Bresser Pereira passou a estudar
tanto as experincias europias da nova administrao pblica como o Movimento
Reinventando o governo e, em 1995, o ento ministro apresentou o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, cujas propostas resultaram na promulgao da Emenda
constitucional 19/1998 conhecida como emenda da reforma administrativa e que
efetivou as reformas estruturais necessrias para legitimar a reforma gerencial.

Acrescenta-se que o processo de reforma alm de prever mudanas de cunho

institucional, referindo-se reforma constitucional e infraconstitucional, tambm previa
reformas nas dimenses cultural e de gesto.
Sob a dimenso cultural, buscava-se transformar a cultura burocrtica em
uma cultura gerencial, de forma a tornar a administrao pblica mais eficiente e coerente
com o capitalismo contemporneo. Para tanto, seria necessria a participao dos
administradores pblicos que, na busca de um servio de boa qualidade, buscassem atender
aos interesses do cliente-cidado.
Sob o ponto de vista da gesto, deveria colocar em prtica as novas ferramentas
incorporadas da gesto empresarial para o modelo gerencial pblico.
5.1. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE foi fruto dessa

preocupao, cuja meta consistia em resgatar a autonomia financeira do Estado e a sua
capacidade de formular e executar polticas pblicas, Nesse sentido, ficaram inadiveis a
consecuo dos seguintes objetivos, expressamente declarados no PDRAE , que apregoava:
(1) o ajustamento fiscal duradouro;
(2) reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma
poltica industrial e tecnolgica, garantam a concorrncia interna e criem
condies para o enfrentamento da competio internacional;
(3) reforma da previdncia social;
(4) a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior
abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; e
(5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou
seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas (Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, p. 16).
Nos termos do PDRAE, a implementao da Administrao Pblica gerencial

ocorrer atravs do reconhecimento de quatro ncleos dentro do Estado, onde se

distingue o tipo de propriedade, a forma de administrar e as espcies de instituies,

nos seguintes termos:
O Ncleo Estratgico: formado pela cpula poltico-administrativa e
seus assessores imediatos, responsveis pela definio das leis e das polticas
pblicas, onde o regime de propriedade ser necessariamente estatal e a forma
de administrar ser um misto de burocrtica e gerencial. Traz como objetivo
especfico aumentar a efetividade de forma que os objetivos democraticamente
acordados sejam alcanados; modernizar a administrao burocrtica, atravs de
uma poltica de profissionalizao do servio pblico, carreira, concurso pblico
anual, administrao salarial, educao continuada e avaliao de desempenho.
O Ncleo das Atividades Exclusivas de Estado: formado pelos rgos
responsveis pela fiscalizao, regulamentao, segurana pblica, fomento de
atividades sociais e cientficas, onde se exerce o Poder Extroverso do Estado,
no qual a propriedade ser estatal e a forma de administrar gerencial. Traz como
objetivo especfico transformar as autarquias e fundaes em agncias
autnomas, administradas segundo contrato de gesto, cujo dirigente ter
liberdade para administrar os recursos humanos, materiais, financeiros, desde
que atinja os objetivos (indicadores de desempenho) acordados; substituir a
administrao do controle a priori para o controle a posteriori dos resultados;
fortalecer prticas que privilegiam a participao popular na formulao e
avaliao das polticas pblicas, viabilizando o controle social;
O Ncleo das Atividades No-Exclusivas de Estado: formado
pelo Estado e por organizaes pblicas no-estatais e privadas, que no
exercem Poder Extroverso, mas desenvolvem atividades consideradas
essenciais proteo dos direitos humanos, como, por exemplo, a sade e a
educao, no qual o regime de propriedade ser pblico no-estatal. Traz como
objetivo especfico transferir para o setor no-estatal, transformando as
fundaes pblicas em organizaes sociais atribuindo maior autonomia e
responsabilidade aos dirigentes; viabilizar o controle social, efetuar parcerias
com a sociedade, aumentando a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo
melhor o cidado-cliente a um custo menor.

O Ncleo da Produo de Bens e Servios para o

Mercado: onde se desenvolvem atividades econmicas voltadas para o lucro,
que ainda permanecem no aparelho do Estado porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento ou porque so atividades naturalmente
monopolistas. Traz como objetivo especfico continuar o processo de
privatizao, atravs do Conselho de Desestatizao; reorganizar e fortalecer os
rgos de regulao dos monoplios naturais que foram privatizados; implantar
contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.
O Objetivo central do PDRAE est na reorientao da ao do Estado para a

produo de resultados, atravs do aumento da autonomia dos gestores pblicos, cuja
profissionalizao ser valorizada, para que estes possam participar decisivamente na
formulao e implementao das polticas pblicas, bem como na descentralizao
atravs da criao de agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes sociais,
controladas atravs de contratos de gesto que definiro metas e indicadores de
desempenho.
Desse modo, o Estado vem abandonando o papel de executor ou prestador
direto de servios, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor
destes, principalmente dos servios sociais, como educao e sade, que so essenciais para
o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano. Como
promotor desses servios, o Estado continuar a subsidi-los, a control-los e regulament-
los, o que no necessariamente significa uma diminuio de seu tamanho, mas uma
alterao de atuao.
5.2. A Emenda Constitucional: modernizao da AP
A Emenda Constitucional n. 19/98 tentou corrigir algumas distores produzidas

pelo retrocesso burocrtico dos legisladores constituintes de 1988, criando as bases para a
edificao do novo paradigma de gesto pblica preconizado no PDRAE, inclusive
atentando para a necessria e efetiva participao da sociedade civil nos negcios do

Estado, atravs da previso da edio de lei para disciplinar as formas de participao dos
usurios na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente:
a) as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas
a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
b) o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de
governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII da CF; e
c) a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na administrao pblica.
A Emenda Constitucional n.19/98 tambm se preocupou com a criao de

mecanismos de avaliao peridica de desempenho do servidor, a fim de reforar o
controle sobre a qualidade dos servios prestados pelo Estado.
Previu-se a criao de um teto remuneratrio e de um conselho de poltica de
administrao e remunerao de pessoal, bem como se imps o exerccio de um controle
rigoroso sobre a despesa pblica com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados e dos
Municpios, estabelecendo que se os limites legais forem ultrapassados poder haver a
suspenso de todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios.
Ademais disso, os constituintes reformadores trataram da autonomia gerencial,
oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta,
estabelecendo que esta autonomia "poder ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder pblico", tendo por objeto a estipulao de
metas de desempenho, cujo prazo de durao do contrato, os controles e critrios de
avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos dirigentes,
remunerao do pessoal seriam definidos por lei ordinria.
Tambm foi preconizado um novo estatuto jurdico para as empresas pblicas e
s sociedades de economia mista, e suas subsidirias, definindo-se que se estas no
receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral ficariam fora do teto
remuneratrio, o que permitir uma maior autonomia gerencial.

Houve uma distino clara entre as entidades pblicas prestadoras de servio

pblico daquelas exploradoras de atividade econmica de produo ou comercializao
de bens ou de prestao de servios, devendo a lei ordinria dispor, neste ltimo caso, sobre
a sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade, a sujeio ao
regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes
civis, comerciais, trabalhistas e tributrios, a licitao e contratao de obras, servios,
compras, alienaes, observados os princpios da administrao pblica, a constituio e o
funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao dos acionistas
minoritrios e sobre os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
V-se, pois, que h lastro constitucional para a adoo do novo paradigma da
gesto pblica, que ainda no foi integralmente implementado em virtude da miopia
gerencial dos administradores pblicos, que insistem em raciocinar e agir sob a gide de
velhas formas que sequer encontram respaldo na Constituio da Repblica.
Finalizando esta breve anlise dos principais aspectos da transio do modelo
burocrtico para o gerencial no Brasil, importa consignar que o primeiro e o segundo ano
do governo Lula no apresentaram nenhuma grande mudana de orientao nos rumos
da reforma do aparelho do Estado, caracterizando-se por uma continuidade das reformas
empreendidas no governo anterior.
O resumo histrico apresentado permite concluir que a Administrao Pblica
brasileira alternou perodos marcados por nfase ora na centralizao, ora na
descentralizao, mas nunca logrou xito em estabelecer uma burocracia profissional,
fundada na neutralidade poltica e na hierarquia, com um sistema meritrio de
promoo, capaz de minimizar as mazelas do patrimonialismo.
Infere-se, portanto, que a Administrao Pblica brasileira sempre esteve
marcada fortemente pelas distores do patrimonialismo, com ilhas esparsas de
excelncia no servio pblico, cuja presena apenas refora a concluso de que o ciclo de
implementao de um modelo burocrtico weberiano de administrao pblica jamais
foi completado no Brasil, o que torna a implementao de um modelo gerencial uma

empreitada de propores e dificuldades muito maiores que as enfrentadas nos pases

desenvolvidos 3.
A propsito, Frederico Lustosa da Costa avalia as tentativas de reforma do Estado,
empreendidas a partir da redemocratizao do pas, nos seguintes termos:
Na verdade, nos ltimos dez anos, no houve da parte desses governos

nenhum projeto de reforma do Estado. Todos os remanejamentos
realizados no alteraram substantivamente as suas relaes com a
sociedade e apenas contriburam para aprofundar a crise, seja pelo
agravamento do problema fiscal, seja pelo sucateamento das estruturas
e mecanismos encarregados de operar polticas compensatrias -
habitao, nutrio, assistncia social, transporte de massas.
De fato, no se pode esquecer que, ainda que houvesse iniciativas mais
ousadas nesse sentido, as tentativas de reforma do Estado brasileiro
quase sempre so empreendidas sem que haja condies polticas para
implementar os objetivos declarados de democratizao e
modernizao. O que se verifica, repetidamente, que os governos
aparentemente engajados nesse tipo de projeto so apoiados por grupos
oligrquicos e lideranas fisiolgicas que representam os interesses
particularistas dos detentores de privilgios e isenes e no tm
interesse em reformas que busquem a instaurao de formas mais
igualitrias de competio poltica e novos tipos de relacionamento
entre o Estado e a sociedade (COSTA, 2003, p. 7).
Por isso, a implementao do gerencialismo no Brasil no pode se circunscrever

apenas ao aparelho do Estado, faz-se mister uma mudana cultural na forma de pensar a
administrao pblica. preciso reformar o prprio Estado, no apenas o seu aparelho,
tendo como norte a noo de democracia, a fim de imprimir eficincia e eficcia gesto
da coisa pblica, sem permitir que as instituies e conquistas democrticas sejam
sacrificadas em nome de uma pretensa modernizao.
6. EVOLUO DOS MODELOS/PARADIGMAS DE GESTO: a nova

gesto pblica
3
Nos pases onde vem sendo realizada, a reforma gerencial pressupe que a primeira
grande reforma do Estado moderno, a reforma burocrtico-weberiana, que instalou um servio
pblico profissional e meritocrtico, foi completada e esta uma condio essencial para que a
administrao pblica gerencial substitua a administrao pblica burocrtica. E neste ponto
encontram-se a especificidade e o desafio da Amrica Latina: nenhum pas da regio completou a
construo do modelo burocrtico-weberiano nos moldes das naes desenvolvidas, apesar de ter
ocorrido a implantao de importantes ncleos de excelncia e de regras de mrito no servio
pblico em vrios casos latino-americanos [...] (CLAD, 1999, p. 126).

Abrcio (1997) elencou de forma sucinta as vrias mudanas processadas no setor

pblico em razo da adoo do novo modelo de gesto, a saber:
A definio precisa dos objetivos a serem atingidos;
A garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos;
O controle ou cobrana a posteriori dos resultados;
A viso do cidado como contribuinte e como cliente dos seus servios;
Formas flexveis de gesto;
Horizontalizao de estruturas, com a adoo de parcerias;
Descentralizao poltica e de funes;
Incentivos criatividade;
Controle por resultados;
Competio administrada;
Princpio da subsidiariedade, como base do conceito de descentralizao;
Profissionalizao do servidor pblico (motivao, tica);
Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionrios.
A administrao pblica gerencial constitui um avano, e at um rompimento com
a administrao pblica burocrtica. Isso no significa, entretanto, que negue todos os seus
princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como:
A admisso segundo rgidos critrios de mrito;
A existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao;
As carreiras, a avaliao constante de desempenho;
O treinamento sistemtico.
6.1. Convergncias e Divergncias entre a Gesto Pblica e

Privada
A administrao pblica, diante da necessidade premente de reforma, foi buscar

nos modelos de gesto desenvolvidos no ambiente das empresas privada inspirao para

empreender a reformar o estado, com as adequaes necessrias natureza do setor

pblico.
Segundo a teoria do PSO, para destacar as diferenas entre o modelo de
administrao adotado na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor pblico,
Stewart e Ranson (1988) idealizaram o seguinte quadro:
SETOR PRIVADO SETOR PBLICO

Escolha individual no mercado Escolha coletiva na poltica
Demanda e preo Necessidade de recursos pblicos
Carter privado da deciso empresarial Transparncia da ao pblica
A eqidade do mercado A equidade dos recursos pblicos
A busca de satisfao do mercado A busca da justia
Soberania do consumidor Cidadania
Competio como instrumento do mercado Ao coletiva como meio poltico
Estmulo: possibilidade de o consumidor Condio: consumidor pode modificar os

escolher servios pblicos
Fonte: Adaptado de STEWART & RANSON (1988: 15).
Osborne e Gaubler enfatizam em seu livro as diferenas entre a esfera pblica e a

privada, de forma que se tenha um setor pblico empreendedor sem ser empresa,
reinventando o governo sem substituio pelo mercado, conforme demonstrado a seguir:
SETOR PBLICO SETOR PRIVADO

Comandantes motivados pela reeleio Empresrios motivados pelo lucro
Recursos provm do contribuinte (exigem Recursos originados das compras realizadas

realizao de determinados gastos) pelos clientes
Decises governamentais tomadas Empresrio decide sozinho

democraticamente
Objetivo Fazer o Bem Objetivo Fazer Dinheiro

7. O GOVERNO ELETRNICO
O uso dos computadores, dos meios de comunicao, da infra-estrutura da internet,

definiram novos arranjos de relacionamento entre o Estado e a sociedade, atravs da
Tecnologia de Informao e Comunicao (TICs), sobretudo, porque o uso da tecnologia
vem possibilitando o atendimento de forma mais eficiente das necessidades do cidado.
O modelo da nova administrao pblica (NPM ou NAP) aponta o uso da TIC
como ferramenta de gesto que propicia a melhoria dos processos internos, alm de dar
maior transparncia e qualidade na oferta dos servios pblicos.
Algumas passagens do Plano Diretor de 1995 enfatizam a tendncia da
necessidade do uso da TIC, a exemplo do item 8.2.9 que aborda acerca da necessidade de
implantao de sistemas que possam oferecer transparncia s aes do governo; de
disponibilizao de informaes gerenciais para facilitar a tomada de deciso; e, de
acesso fcil aos cidados atravs da internet, de dados do sistema de governo.
Segundo as Naes Unidas (2001, p.9), o E-governo definido como: utilizao
da Internet e da web para ofertar informaes e servios governamentais aos cidados.
No Brasil, as primeiras iniciativas de implantao do e-gov datam de 2000,
quando foi criado o Comit Executivo do Governo Eletrnico (CEGE), que viria a definir
as bases institucionais para a implantao do e-gov, e que foi incrementado em 2003 por
mais 8 (oito) comits, todos no mbito do CEGE e que se efetivaram com a implantao de
projetos desenvolvidos atravs de vrias vertentes:
1) Infra-estrutura de Chaves Pblicas (ICP Brasil), que permitiu a

constituio de instrumentos legais que conferissem estabilidade tecnolgica
ao sistema de certificao digital, de forma a agilizar e dar maior segurana a
tramitao eletrnica de documentos governamentais ou privados. Constitui-se
em um conjunto de entidades, padres tcnicos e regulamentos que servem de
base para o sistema criptogrfico de certificao digital.
2) Programa Sociedade da Informao SocInfo (coordenado pelo

Ministrio da Cincia e Tecnologia), que tinha como objetivo articular,

coordenar e fomentar o desenvolvimento e utilizao segura de servios

avanados de computao, comunicao e informao e suas aplicaes
sociedade mediante a pesquisa, o desenvolvimento e ensino, oferecendo novos
servios e aplicaes na Internet e tendo como linha de ao:
Universalizao de servios para a cidadania, Governo ao alcance de
todos e Infra-estrutura avanada e novos servios (MEDEIROS E
GUIMARES, 2005 RSP).
3) Proposta Br@asil.gov, do Comit de infra-estrutura nacional de

informaes da ANATEL que criou os projetos Infovia Braslia e Infovia
Brasil, com o fim de prover uma infra-estrutura de comunicao de voz, dados
e imagem com qualidade, segurana, custo baixo e com grande capilaridade;
4) Projeto Rede Governo, que visa disponibilizar, num s endereo na

Internet, at 544 servios para os cidados.
Vale ressaltar, ainda, que em 2003 foram criados Comits tcnicos do Governo
Eletrnico para atuao nas reas de Infra-estrutura de rede; Implementao de software
livre; Incluso digital; Governo para governo; Gesto de conhecimento e informao
estratgica; Sistemas de licenas de software; Integrao de sistemas; Gesto de stios e
servios on-line, que motivaram aes relacionadas ao e-PING, Comprasnet, Voto
eletrnico e outros, que atendem as seguintes princpios:
Racionalizao dos recursos;
Priorizao na promoo da cidadania;
Indissociabilidade entre incluso digital e governo eletrnico, enfocando
o pblico como sujeito do processo e no apenas como destinatrio;
Utilizao de software livre;
Gesto do conhecimento;
Adoo de polticas, normas e padres comuns;
Integrao com outros nveis de governo e com os demais poderes.

Tradicionalmente, a bibliografia especializada divide em trs as relaes possveis

atravs do governo eletrnico:
G2G relaes intragovernos e intergovernos, de forma a compartilhar
bancos de dados, redes de informao e cadastros que implicariam o
aperfeioamento e economicidade na implementao de polticas pblicas;
G2B e-procurement, ou seja, relaes estabelecidas entre a AP e seus
fornecedores a exemplo do prego eletrnico;
G2C relao entre governos e cidados, como marcao de consultas,
inscrio na rede pblica de ensino, fornecimento de certides negativas,
declarao de imposto de renda, etc.
mister destacar, ainda que, atualmente, o Governo Federal executa e apia aes
de incluso digital por meio de diversos programas e rgos, como estes que consta do
Portal de Incluso Digital do Governo Federal:
Casa Brasil
Centros de Incluso Digital
Computador para Todos
CVT - Centros Vocacionais Tecnolgicos
Gesac - Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado
Kits Telecentros
Mar - Telecentros da Pesca
Observatrio Nacional de Incluso Digital
Pontos de Cultura - Cultura Digital
Programa Banda Larga nas Escolas
Programa Computador Porttil para Professores
Programa Estao Digital
ProInfo - Programa Nacional de Informtica na Educao
Projeto Computadores para Incluso
Quiosque do Cidado
Serpro Cidado

Telecentros Banco do Brasil

Territrios Digitais
TIN - Telecentros de Informao e Negcios
UCA - Projeto Um Computador Por Aluno
7.1. Governo eletrnico e Transparncia
A noo de transparncia pode ser definida de forma simples: os atos do setor

pblico devem ser de domnio pblico. Em nvel federal, estadual e municipal, o cidado
tem direito ao pleno conhecimento e ao controle das polticas pblicas e dos atos do
governo.
A transparncia e a disponibilizao da informao do setor pblico consagram
dois grandes objetivos: atacar a corrupo e propiciar o aprimoramento das aes
estatais.
No processo de transparncia, a Tecnologia da Informao, atravs do Governo
Eletrnico, desempenha papel fundamental, permitindo o aumento da responsabilizao
poltica e da accountability governamental.
No Brasil, a transparncia encontra amparo jurdico atravs do princpio da
publicidade, consagrado na Constituio Federal.
Nessa linha, a Lei de Responsabilidade Fiscal (lei 101/00) impe como um dos
princpios balizadores a transparncia na elaborao e divulgao dos documentos
oramentrios e contbeis, em linguagem simples e objetiva, estabelecendo a participao
popular na discusso da LDO Lei de Diretrizes Oramentrias e da proposta
oramentria, atravs de audincias pblicas, de forma a direcionar tal ao no interesse da
coletividade.
Em novembro de 2004, de iniciativa da Controladoria Geral da Unio (CGU)
foi lanado o Portal da Transparncia. Constitui-se num canal de comunicao com o
cidado, no qual o governo disponibiliza todas as informaes sobre a execuo
oramentria e financeira dos ministrios.

Em regra, toda unidade gestora da administrao pblica federal tem uma

pgina na internet, com informaes quanto execuo oramentria, formulao de
polticas pblicas, principais aes executadas, banco de dados.
Alm disso, criou o instrumento do Painel do Cidado, que consiste na
elaborao de parmetros e indicadores para avaliao interna do desempenho e
apresentao dos resultados para o cidado, alm de ser um canal de avaliao da qualidade
dos servios pblicos, quando realizados por meio de Ouvidorias.
De maneira contundente, esse arcabouo legal estimula e propicia o controle
social, com inegveis ganhos quanto qualidade dos gastos pblicos, trazendo
transparncia.
Alm disso, a Administrao federal vem desenvolvendo vrios sistemas, atravs
do SERPRO - Servio Federal de Processamento de Dados - que permitem maior controle e
transparncia sobre a receita e os gastos pblicos, alm de facilitar a relao dos cidados
com o governo. Dentre as vrias solues desenvolvidas com essas caractersticas
destacam-se a declarao do Imposto de Renda via Internet (ReceitaNet), a nova Carteira
Nacional de Habilitao, o novo Passaporte Brasileiro e os sistemas que controlam e
facilitam o comrcio exterior brasileiro (Siscomex).
8. GESTO PBLICA EMPREENDEDORA
O governo empreendedor caracteriza-se como um governo que pertence

comunidade, dando responsabilidade ao cidado em vez de servi-lo (Osborne &
Gaebler, 1995, pp. 51-80), e visa a atender aos cidados como clientes e no aos
interesses da burocracia (id., pp. 181-213), estimulando a ao e a parceria da sociedade.
o que Osborne & Gaebler (id. pp. 26-50) denominam de governo catalisador,
que se rege por uma de controle orientado por misses, metas e objetivos (id. pp. 116-
148)
A eficcia do governo empreendedor, justamente por serem escassos os seus
recursos oramentrios, centra-se na transparncia de um governo competitivo, que
introduz a competio na prestao de servios e, sobretudo, preocupa-se com a

obteno dos melhores resultados que os recursos disponveis possam proporcionar,

atravs da medio com indicadores de desempenho, de forma a permitir o controle
interno e externo dos resultados e a accountability. (Reese & Ohren, 1999).
O modelo empreendedor voltado para resultados de gesto pblica fez originar em
vrios pases, inclusive no Brasil, os chamados Contratos de Gesto, pelos quais o
governo central se relaciona de modo ao mesmo tempo descentralizado e integrado com
suas entidades.
8.1. O Contrato de Gesto no Brasil
Os contratos de gesto, surgidos na administrao francesa na dcada de 80,

expressam compromissos reciprocamente assumidos entre o governo e suas entidades
empresas, agncias reguladoras etc mediante clusulas contendo objetivos, metas,
indicadores de produtividade, prazos para a consecuo das metas estabelecidas e para a
vigncia do contrato, critrios de avaliao de desempenho, condies para a reviso,
renovao, suspenso e resciso, penalidades dos administradores e outras, conforme
Johnson et al.(1996, pp. 128-129).
Lima et al. (1999, p. 545) notam que os contratos de gesto, mediante
compromissos sobre objetivos e metas, tm por escopo a necessidade de otimizao do
benefcio social gerado pelos recursos pblicos investidos na entidade governamental, a
qual se volta inteiramente satisfao da sociedade como fundamento de sustentao do
Estado.
Um dos pontos importantes institudos pela Emenda Constitucional n 19/98,
criado em decorrncia da reestruturao do Estado, foi possibilidade de celebrao de
contratos de gesto. Trata-se de inovao no direito brasileiro e representa um importante
instrumento para a superviso ministerial, para a gesto estratgica da instituio e para a
consolidao da Administrao gerencial.
Art. 37.
(...)
8 - A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada

mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder

pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para
o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.
Percebe-se que o contrato de gesto ensejar o planejamento, vinculando a

transferncia de recursos ao atingimento de metas. Tais metas sero aferidas mediante
indicadores de desempenho que permitam avaliar, de forma objetiva, os resultados
apresentados, em comparao com os compromissos acordados no contrato de gesto.
As Leis ns 9.649/98 e 9.637/98 dispem, respectivamente, sobre a
obrigatoriedade da celebrao de contratos de gesto para as entidades qualificadas como
Agncias Executivas e Organizaes Sociais.
Pode ser, tambm, um ajuste firmado entre a Administrao Direta
Centralizada e entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da prpria
administrao direta.
Vale ressaltar que no caso de contratos de gesto celebrados com entidades da
Administrao Indireta o objetivo ampliar a autonomia da entidade da
Administrao.
Quando celebrado com as pessoas privadas qualificadas como organizaes
sociais, o contrato restringe a autonomia da pessoa privada, uma vez que passa a
sujeitar-se s exigncias contidas no contrato.
Na elaborao do Contrato de Gesto, a Instituio e o rgo supervisor devem
assegurar entre outros itens que:
Os objetivos e metas tenham coerncia com a misso institucional;
Existam indicadores que cubram diferentes aspectos do desempenho;
As metas e os indicadores sejam teis para permitir o aprimoramento do
desempenho;
Os indicadores sejam apropriados para comunicar os resultados;

Tenham sido identificadas, de forma clara, as fontes bsicas de dados e

os procedimentos de coleta e que existam mecanismos para controle da
validade dos dados;
A linguagem utilizada possa ser compreendida por pessoas que no
pertenam instituio;
Conste do documento, quando necessrio, um glossrio com os termos-
chave, de forma a evitar diferentes interpretaes quanto ao que se pretende
alcanar.
O Contrato de Gesto deve conter, no mnimo, clusulas que tratem dos seguintes
aspectos:
Disposies estratgicas: objetivos da poltica pblica qual se vincula a
instituio, sua misso, objetivos estratgicos e metas institucionais;
Objetivos, metas e respectivos planos de ao;
Indicadores de desempenho;
Meios e condies necessrios execuo dos compromissos pactuados:
explicitao dos recursos disponveis e dos nveis de autonomia concedidos
instituio;
Sistemtica de avaliao: definio das instncias da instituio, do
Ministrio supervisor ou de natureza coletiva, responsveis pelo
acompanhamento do desempenho institucional, da periodicidade (no mnimo
semestral) e dos instrumentos de avaliao e de comunicao dos resultados;
Condies de reviso, suspenso e resciso do contrato;
Definio de responsveis e de consequncias decorrentes do
descumprimento dos compromissos pactuados;
Obrigaes da instituio, do Ministrio supervisor e dos Ministrios
intervenientes;
Condies de vigncia e renovao do contrato;
Mecanismos de publicidade e controle social.

8.2. Organizaes Sociais
A Organizao Social (OS) um modelo de gesto empreendedora voltado para

resultados, com o fim de dinamizar e flexibilizar a gesto pblica.
Trata-se de uma organizao pblica no-estatal, pessoas jurdicas de direito
privado, constitudas pelas associaes civis sem fins lucrativos. No so propriedade de
nenhum indivduo ou grupo e so institudas por iniciativa de particulares, para
desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao do
Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto,
orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico.
As OSs no mbito do Governo Federal , foram institudas pela Lei n 9.637/98 que
logo no seu art. 1o trata de restringir o universo das entidades que podero ser qualificadas
como Organizaes sociais aquelas cujas atividades sejam dirigidas ao ensino (e aqui no
houve distino de 1o ou 2o grau ou de nvel superior), pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade.
Em seguida (art. 2) esto apostos os requisitos especficos para que as entidades
possam pleitear a referida qualificao. So eles:
I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:
a) natureza social de seus objetivos relativos respectiva rea de atuao;

b) finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus
excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias atividades;
c) previso expressa de a entidade ter, como rgos de deliberao superior e de
direo, um conselho de administrao e uma diretoria definidos nos termos do
estatuto, asseguradas quele composio e atribuies normativas e de controle
bsicas previstas nesta Lei;
d) previso de participao, no rgo colegiado de deliberao superior, de
representantes do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notria
capacidade profissional e idoneidade moral;
e) composio e atribuies da diretoria;

f) obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios

financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto;
g) no caso de associao civil, a aceitao de novos associados, na forma do
estatuto;
h) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido em
qualquer hiptese, inclusive em razo de desligamento, retirada ou falecimento de
associado ou membro da entidade;
i) previso de incorporao integral do patrimnio, dos legados ou das doaes
que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de
suas atividades, em caso de extino ou desqualificao, ao patrimnio de outra
organizao social qualificada no mbito da Unio, da mesma rea de atuao, ou
ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na
proporo dos recursos e bens por estes alocados;
II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como

organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de
atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao
Federal e Reforma do Estado.
Na medida em que a entidade pode ser qualificada como OS tambm poder

perder a referida qualificao quando o Poder Executivo constatar o descumprimento
das disposies contidas no contrato de gesto (art. 16).
Cumpre tambm lembrar que em caso de desqualificao, os bens permitidos e
os valores entregues OS sero revertidos ao patrimnio pblico, sem prejuzo de
outras sanes cabveis (2 do art. 16).
A lei vai mais alm e diz ainda que, em caso de irregularidade, o rgo
fiscalizador dar cincia dos fatos ao Tribunal de Contas da Unio e, dependendo da
gravidade do ocorrido, poder representar ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da
Unio ou Procuradoria da prpria entidade fiscalizadora.
Vale ressaltar, ainda, que ao art. 24 da Lei 8666/93 foi disciplinado como hiptese
de dispensa de licitao a contratao de OS, para atividades contempladas no contrato

de gesto e ainda que facultado ao Poder Executivo, a cesso especial de servidor para
as organizaes sociais, com nus para o rgo de origem do servidor cedido.
8.3. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico

(OSCIP)
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Coletivo (OSCIP) tambm

representam uma forma de parceria entre o Estado e entes privados, como um modelo
empreendedor de gesto voltado para resultados.
De acordo com o art. 1 da Lei n 9.790/99, podem se qualificar como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico as pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, desde que seus objetivos sociais e normas estatutrias atendam
a requisitos que foram institudos na referida lei.
O art. 2 exclui uma srie de pessoas jurdicas da qualificao de OSCIP, de
forma exaustiva, a saber:
Sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de
representao de categoria profissional;
Instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos,
prticas e vises devocionais ou confessionais;
Organizaes partidrias e tambm suas fundaes;
Entidades de benefcio mtuo, destinadas a prover bens ou servios aos
seus associados;
Planos de sade e assemelhados;
Instituies hospitalares no gratuitas, bem como suas mantenedoras;
Escolas privadas e suas mantenedoras;
Organizaes sociais;
Cooperativas;
Fundaes pblicas;
Fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por
rgos pblicos ou fundaes pblicas;

Organizaes creditcias com vinculao ao Sistema Financeiro

Nacional.
O art. 3 da lei n 9.790/99 determina que somente podero obter a qualificao

como OSCIP as entidades cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes
finalidades :
I - promoo da assistncia social;
II - promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
III - promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
IV - promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
V - promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
VII - promoo do voluntariado;
VIII - promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX - experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
X - promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria
jurdica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo
e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam
respeito s atividades mencionadas neste artigo.
O requerimento pleiteando a qualificao ser encaminhado ao Ministrio da
Justia, que dever encaminh-lo Secretaria Nacional da Justia, rgo responsvel
pela outorga da qualificao. Feita a deliberao, tal ato dever ser publicado Dirio
Oficial.

Para que possam ser qualificadas como OSCIPs essas entidades devero ser
regidas por um estatuto que , segundo reza o art. 4 da lei n 9.790/99, dever dispor
sobre:
I - a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, economicidade e da eficincia;
II - a adoo de prticas de gesto administrativa, necessrias e suficientes a coibir
a obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais,
em decorrncia da participao no respectivo processo decisrio;
III - a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de
competncia para opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil,
e sobre as operaes patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os
organismos superiores da entidade;
IV - a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo
patrimnio lquido ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos
desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social da extinta;
V - a previso de que, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao
instituda por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial disponvel, adquirido com
recursos pblicos durante o perodo em que perdurou aquela qualificao, ser
transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei,
preferencialmente que tenha o mesmo objeto social;
VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade que
atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios
especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado,
na regio correspondente a sua rea de atuao;
VII - as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que
determinaro, no mnimo:
a) a observncia dos princpios fundamentais de contabilidade e das Normas
Brasileiras de Contabilidade;
b) que se d publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do
exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras

da entidade, incluindo-se as certides negativas de dbitos junto ao INSS e

ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado;
c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes
se for o caso, da aplicao dos eventuais recursos objeto do termo de
parceria conforme previsto em regulamento;
d) a prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica
recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ser
feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio
Federal.
Aps a qualificao, o Termo de Parceria definido no art. 9 da Lei n 9.790/99

como instrumento destinado formao de vnculo de cooperao entre o poder pblico e
as entidades qualificadas como OSCIP para fomento e a execuo das atividades de
interesse pblico, previstas no art. 3 da referida lei.
A lei exige a realizao de auditoria independente quando o montante dos
recursos pblicos repassados por meio de Termos de Parceria for maior ou igual a R$
600.000,00.
Alm disso, a OSCIP dever publicar na imprensa oficial do Municpio, Estado
ou Unio, trinta dias aps a celebrao do Termo de Parceria, regulamento prprio
contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras, servios e compras,
seguindo os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e de eficincia.
A vigncia do Termo de Parceria de um exerccio social, mas poder ser
celebrada por perodo superior ao do exerccio fiscal (janeiro a dezembro). Poder, ainda,
ser prorrogado, caso expire sua vigncia sem a execuo total do seu objeto pela OSCIP,
ou no caso de haver excedentes financeiros disponveis com o Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico.
possvel a vigncia simultnea de um ou mais Termos de Parceria, ainda que
com o mesmo rgo estatal, de acordo com a capacidade operacional da OSCIP.

8.4. Agncias Executivas
Na mesma linha dos modelos anteriores, a Agncia Executiva constitui um modelo

de gesto que visa dinamizar e flexibilizar a administrao pblica.
Representa uma qualificao concedida, por decreto, a autarquias e fundaes
pblicas, responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado.
A Lei n 9.649/98 estabelece uma srie de pr-requisitos para que uma autarquia
ou fundao possa qualificar-se como uma Agncia Executiva, como:
Um plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional,
voltado para a melhoria da qualidade da gesto e para a reduo de custos,
j concludo ou em andamento; e
Um Contrato de Gesto, firmado com o Ministrio supervisor.
8.5 Agncias Reguladoras
A questo da delegao de responsabilidades para o setor privado gera a

necessidade da regulao estatal dos servios prestados pelos particulares. O tema foi
tratado pela teoria das agncias ou agency theory ou teoria do agente-principal.
Inserido na ideia de gesto empreendedora voltada para resultados, o modelo
regular brasileiro comeou a ser desenhado no Plano Diretor de 1995 que previa que
atividades que no fossem consideradas exclusivas de estado deveriam passar para terceiros
sofrendo a regulao do Estado. Apesar da referncia a funo de regulao, o Plano
Diretor (PDRAE) no apresentou proposta especfica para a criao dos entes regulatrios.
As agncias reguladoras em verdade so as conhecidas Autarquias em regime
especial, cuja principal atribuio controlar a prestao de servios pblicos. No se
constitui em nova entidade jurdica, seno aquela mesma integrante da Administrao
Indireta, delineada no Decreto-lei 200/67. Uma peculiaridade marcante dessas autarquias
o fato de que os seus dirigentes so nomeados pelo Presidente da Repblica, aps a
aprovao pelo Senado Federal, com garantia de mandato com prazo determinado.
importante ressaltar que Bresser inclui o Banco Central e o CADE como
agncias reguladoras j existentes. No entanto, somente podem ser consideradas

efetivamente como reguladoras aquelas que possuem em sua lei de criao a meno
expressa ao termo. Alm disso, frise-se que algumas leis de criao foram alteradas por
medidas provisrias, como nos casos da ANS, Anvisa, ANTT e Antaq, sendo que a Ancine,
foi a nica criada por MP posteriormente alterada pela lei n 10.454/02.
O governo Lula afirmou sua inteno de reformar e aperfeioar o modelo
institucional. Constituiu grupo interministerial, lanou dois anteprojetos de lei, que foram
submetidos consulta pblica, e enviou projeto de lei ao Congresso, alterando vrios
dispositivos doas agncias existentes, mas manteve intocado o formato diferenciado para as
agncias de setores diversos.
O modelo regulador apresenta-se heterogneo quanto autonomia,
sustentabilidade e atuao efetiva e pode ser dividido em trs espcies:
Estabelecidas entre 1996 e 1997, esto as que atuavam nos setores

monopolizados e privatizados como Aneel Agncia Nacional de Energia
Eltrica; a Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes; e a ANP
Agncia Nacional de Petrleo;
Surgidas entre 1999 e 2000, as que fazem a regulao dos servios sociais
como a Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria; ANS Agncia
Nacional de Sade Suplementar.
Surgidas em 2001 e 2002, com finalidades distintas, voltadas para
fomento, como a ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres; Antaq
Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios; ANA Agncia Nacional
de guas; e a Ancine Agncia Nacional do Cinema.
Surgida em 2005, de regulao econmica, ANAC Agncia Nacional de
Aviao Civil.
Com relao ao desenho institucional, temos:

Quanto autonomia e estabilidade dos dirigentes
Mandatos fixos;
Estabilidade dos dirigentes;
Aprovao pelo Poder Legislativo, mediante arguio;
Pr-requisitos quanto qualificao dos dirigentes

Quanto independncia financeira, funcional e gerencial

Autarquia especial sem subordinao hierrquica;
ltima instncia de recurso no mbito administrativo;
Delegao normativa (emisso de portarias);
Poder de instituir e julgar processos;
Poder de arbitragem;
Oramento prprio;
Quadro de pessoal prprio.
Quanto transparncia
Ouvidoria com mandato;
Publicidade de todos os atos e decises;
Representao dos usurios e empresas.
Quanto a procedimentos
Justificativa por escrito de cada voto e deciso dos dirigentes
Audincias pblicas
Diretoria com deciso colegiada.
Fonte: Melo, 2002, p. 256
Tambm temos agncias reguladoras estaduais que, diferentemente das criadas

pela Unio, regulam vrios servios pblicos, podendo, no entanto, celebrar convnios com
as Agncias federais para troca de informaes e experincias.
9. A ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL
A administrao pblica gerencial vem sofrendo vrias crticas, no Brasil,

sobretudo dos setores ligados aos movimentos sociais, no que se refere concepo
limitada de democracia. Verificou-se que o Estado ps-burocrtico confiou somente
burocracia pblica as decises estratgicas, resultando numa democracia meramente
formal, que enfatizou as instituies e os procedimentos administrativos e no um modelo
voltado para o desenvolvimento com uma dimenso sociopoltica de gesto.
Estas crticas geraram a ascenso de uma nova forma de gesto do Estado: a
Administrao Societal.
A administrao Societal emergiu no Brasil j nos anos 80, atravs das primeiras
experincias que tentavam romper com a forma centralizada e autoritria de exerccio do

poder pblico, centrando-se na cidadania e no fortalecimento da participao da sociedade

civil a conduo das polticas pblicas.
Buscou, nessa nova abordagem, a construo de novos canais de participao,
combinando democracia representativa e participativa, atravs dos conselhos gestores
de polticas pblicas, dos fruns temticos voltados discusso de questes variadas
relacionadas com o interesse pblico e do oramento participativo.
Esse novo modelo de gesto passou a ser entendido como uma democracia
deliberativa, mais abrangente que a democracia participativa, haja vista que incorpora a
participao da sociedade civil na regulao da vida coletiva por meio da deliberao
coletiva, no concebendo simplesmente a ideia de democracia associada escolha dos
representantes polticos ou equiparando a dinmica poltica ao jogo do mercado.
9.1 Experincias de Gesto Participativa: fruns temticos,

conselhos de gestores e oramento participativo.
Fruns temticos
Constituem uma experincia democrtica na medida em que criam espao para
discusso e confronto de ideias dos diversos participantes, permitindo o desencadeamento
de processos criativos e atuando paralelamente ao poder pblico, haja vista o no
envolvimento no processo decisrio.
Conselhos de gestores de polticas pblicas

Surgidos na dcada de 80 durante o processo de redemocratizao, foram
incorporados pela Constituinte de 1988 e se constituem numa etapa da reforma do
Estado, como forma de diminuir as prticas patrimonialistas e clientelistas, criando a
cultura de participao popular na implementao das polticas pblicas.
Foram criados vrios conselhos como o Conselho Nacional da Assistncia Social,
Conselho Nacional da Criana e do Adolescente, Conselho da Sade, Conselho Nacional de
Educao, Conselho de Previdncia Social, Conselho de Segurana Alimentar e
Nutricional, entre outros.
Oramento participativo

Originou-se em Vila Velha, no Esprito Santo, em 1985, e consiste na participao

da populao em discusses e definies do oramento pblico, como forma de romper
com as prticas patrimonialistas e com o monoplio tecnocrtico das decises
oramentrias, buscando-se tornar assuntos burocrticos mais claros para a populao,
permitindo o controle social, a transparncia e a prestao de contas pblica, alm de
permitir o monitoramento das aes governamentais.
10. GOVERNABILIDADE E GOVERNANA
O termo governabilidade surgiu desde o aparecimento do Estado moderno no

sculo XIX, o denominado Estado liberal democrtico, e se incorporou definitivamente ao
debate poltico.
Os conceitos de governana e governabilidade tendem a variar a depender das
orientaes ideolgicas. Segundo Bresser Pereira (2007, p. 33):
a governabilidade refere-se s prprias condies substantivas e

materiais de exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu
governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do
mercado (em um regime democrtico). Nesse sentido, pode ser aceita
como a autoridade poltica do Estado em si, entendida como a
capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos
pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para o curto,
mdio e longo prazo
(...)
no que se refere governana, pode-se argumentar que a capacidade
que determinado governo tem para formular e implementar as suas
polticas. Nesse elenco de polticas, pode-se assinalar a gesto das
finanas pblicas, gerencial e tcnica, entendidas como as mais
relevantes para o financiamento das demandas da coletividade.
Acrescenta-se que atualmente o conceito de governana vem incorporando novos

elementos, como as redes sociais informais e associaes de diversos tipos de

fornecedores, famlias, gerentes, adquirindo um carter mais amplo.

So considerados fontes diretas de governana os agentes pblicos ou servidores
que possibilitam a formulao e implementao adequada das polticas pblicas.
Vale ressaltar que em vista das recentes reformas, os conceitos de
governabilidade e governana apresentam grandes interseces que apontam a
impossibilidade de se manter um conceito autnomo desses conceitos. No h como
dissociar os aspectos tcnicos e gerenciais do ambiente poltico no qual esto inseridos.
O formato institucional dependente da capacidade operativa relativa a cultura
poltica, aos padres de articulao, coordenao e comunicao entre os interessados.
Nesse sentido, os autores tm adotado um novo conceito designado de Capacidade
Governativa, que engloba os dois conceitos.
11. ACCOUNTABILITY
Accountability um termo da lngua inglesa, que remete obrigao de membros

de um rgo administrativo ou representativo de 'prestar contas' a instncias
controladoras ou a seus representados. Outro termo usado o da 'responsabilizao',
sendo um conceito frequentemente usado em circunstncias que denotam responsabilidade
social, imputabilidade, obrigaes e prestao de contas.
Vale ressaltar, nesse sentido, o desenvolvimento dos conceitos de participao e
de transparncia que fora a ampliao dos conceitos tradicionais de controle a serem
desenvolvidos sobre o Aparelho do Estado. No s novos temas passam a ser abordados
(meio-ambiente, polticas sociais, etc.), como outras dimenses devem ser consideradas:
eficincia, eficcia e efetividade, associando-as com a valorizao da economicidade dos
atos de gesto.
Doutrinariamente, a accountability pode ser dividida em trs tipos:
Vertical:quando a responsabilizao se d por meio das eleies e das
reivindicaes sociais atravs da liberdade de opinio e de associao
Horizontal: que mais difcil de ser obtida, pois envolve a existncia de
agncias estatais que tm autoridade legal e esto realmente dispostas e

capacitadas para empreender aes que vo desde o controle rotineiro at

sanes legais ou inclusive impeachment;
Social: diz respeito capacidade da sociedade controlar o governo a partir
de suas instncias de representao e do governo ser sensvel s demandas
desta esfera.
Assim, a accountability pode ser conceitualizada como um mecanismo que ir

possibilitar:
A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a
obrigao dos oficiais pblicos informarem e explicarem seus atos;
A capacidade (enforcement) das agncias de accountability (accounting
agencies) de impor sanes e perda de poder para aqueles que violaram os
deveres pblicos (Andras Schedler, apud. Carla Bronzo, 1997).
Bons estudos!!!!!!!

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As coisas que queremos e parecem impossveis

1. ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA

Conforme afirma Alexandrino (2007, p. 9), a organizao do Estado matria de

Forma de Governo: Repblica ou Monarquia;

Baseada na classificao dualista de Maquiavel, a Monarquia a forma de governo

Os sistemas de governo apresentam-se sob duas formas, a depender da forma

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 2

No presidencialismo o chefe do Poder Executivo acumula as funes de Chefe de

O Estado Simples ou Unitrio caracteriza-se pela existncia de somente um

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 3

A Federao brasileira surgiu provisoriamente atravs do Decreto n 1, de

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 4

1.1. Administrao Pblica

Com o objetivo de exercer o seu poder soberano, evitar o constante estado de

1.1.1. Organizao da Administrao Pblica

formada por entidades polticas e entidades administrativas:

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 5

Para exercer suas funes, o Estado se utiliza de duas formas de atuao

A criao das entidades da Administrao Indireta tratada nos incisos XIX e XX

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 6

A seguir, alguns detalhes dessas entidades:

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 7

Feitas essas consideraes sobre o Estado e sobre a Administrao pblica,

2. O PROCESSO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO

2.1. Estado Absolutista e Estado Liberal Brasileiro

Com o objetivo de entender o significado histrico do papel do Estado na

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A tica lusitana foi responsvel pela degenerao do Estado portugus a partir de

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 9

regime continuava oligrquico, ou seja, a estrutura econmica e de poder no haviam

2.2. Estado do Bem-Estar Social: a reforma burocrtica

Aproveitando-se da crise gerada pela corrupo da Repblica Velha e do

2.2.1. Era Vargas

A crise poltica determinou o fim do regime da Repblica Velha, atravs da

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administrao, cujos princpios do tipo ideal de burocracia de Max Weber eram: a

A administrao do pessoal: atravs da seleo e aperfeioamento do pessoal

A seguir as competncias do DASP, segundo o DL 579/38:

O estado pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos

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Selecionar os candidatos aos cargos pblicos federais, excetuados os das

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 12

caracterstica era, exatamente, a de dominar a mquina poltica e administrativa do pas,

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 13

O hbrido administrativo ainda ficou mais exacerbado no perodo de governo de

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 14

Mas o movimento de reforma continuava latente no Brasil. No governo de Joo

2.2.3. A Reforma Desenvolvimentista Militar de 67

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 15

descentralizao, fortalecia o sistema de mrito); coordenao (na execuo

O paradigma gerencial da poca, compatvel com o monoplio estatal na rea

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 16

A poltica econmica da ditadura foi influenciada por profunda expanso do

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 17

2.3. A Crise de Governabilidade: o estado neoliberal

Os anos 80 assistem necessidade de uma nova configurao do Estado frente a

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 18

2.3.1. O Pacto democrtico-populista: o retrocesso de 88

O governo Sarney instituiu uma numerosa comisso, com objetivos extremamente

Prof. Elisabete de Abreu e Lima Moreira 19

para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no

A conjuno desses dois fatores leva, na Constituio de 1988, a um