poltica educativa Docencia n 31

Des-centralizacin en educacin:

Relaciones
de Amor-Odio
con el Estado
Alejandra Falabella A.1

Desde los aos 80, luego de la crisis del Estado

de bienestar, se ha tendido a dejar atrs un modelo
donde el Estado era el que actuaba como nico
responsable de proveer y administrar la educacin
de una manera centralizada y masiva. De mltiples
maneras, en distintas regiones del mundo, se han
introducido polticas neoliberales, abriendo la edu-
cacin al mercado, diversificando los proveedores, y
generando espacios de competencia entre sectores
pblicos y privados. Paradjicamente, estas polticas
neoliberales se combinaron con nuevas tcticas
centralizadoras que han fortalecido y expandido el
poder del Estado. De esta manera, argumento que
en contraposicin al sueo neoliberal, el Estado
no se ha reducido, sino ms bien se ha reconfi-
gurado, articulando estratgicamente tendencias
descentralizadoras y a la vez centralizadoras. Esta
combinacin ha servido a intereses determinados
y ha permitido que el Estado mantenga un control
sobre el sistema educativo, mientras el discurso
poltico promete libre eleccin, autonoma, diversidad
de ofertas, y una competencia transparente.

En este artculo examino las tendencias mun-
diales (especialmente en Amrica Latina) sobre esta
articulacin poltica que amalgama estrategias de
descentralizacin y centralizacin. Esta es una per-
sistente tensin en el campo de la poltica pblica
donde se disputan diversos intereses y lgicas, y se
ponen en juego los niveles y los tipos de regulacin,
y la intervencin estatal. Se trata de una relacin de
amor-odio en la que a veces se intenta ocultar al Es-
tado, mientras en otros momentos se lo sita como
un actor protagnico y legtimo. Adems, exploro
algunas de las consecuencias de estas polticas y
analizo por qu estas tendencias se han mantenido,
y quines se han beneficiado de ello. Por ltimo, a
la luz de este anlisis, sugiero algunas reflexiones
finales con el fin de aportar a la discusin sobre el
modelo institucional chileno.
1 Investigadora y estudiante de Doctorado en Polticas Educa-
tivas, University of London, Institute of Education. E-mail:
a.falabella@ioe.ac.uk. La autora agradece los comentarios de
Alejandra Cardini y Mara Teresa Rojas a una versin preliminar
de este artculo.

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1. Tendencias en polticas
de descentralizacin-centralizacin2
Las reformas educativas han surgido en los
ltimos tiempos de manera casi simultnea, com-
partiendo caractersticas similares. Aunque cada
contexto construye una particular configuracin
poltica, es posible identificar ciertas direcciones
comunes. En este sentido, existe una tendencia,
en diversos pases, de involucrar paralelamente
polticas descentralizadoras (autonoma escolar,
privatizacin, desregulacin) con tcticas centra-
relaciones de amor-odio con el estado
lizadoras (estndares, evaluaciones, rendicin de
cuentas, incentivos). De esta forma se deja atrs el
discurso que sugiere un libre mercado como nica
fuente de solucin, proponiendo en cambio una
combinacin ideal entre el Estado y el mercado. Esta
frmula involucra predominantemente polticas y
racionalidades neoliberales, pero tambin stas se
combinan estratgicamente con polticas neocon-
servadoras y de neo-bienestar.
* Fotos de pginas 12 y 13 extradas de la portada del libro A
Brief History of Neoliberalism de David Harvey, 2005.
2 Algunas investigaciones relevantes en el tema son: Gewirtz,
S.; Ball, S.; Bowe, R. (1995) Markets, Choice, and Equity in
Education. Buckingham: Open University Press.; Whitty, G.;
Power, S.; Halpin, D. (1998) Devolution and Choice in Edu-
cation. The School, the State and the Market. Buckingham:
Open University Press.; West, E. (1998) Education vouchers
in principle and practice: a survey. The World Bank Research
Observer, 12 (1), 83-103.; Burbules, N. y Torres, C. (eds.) (2000)
Globalization and Education. Critical Perspectives. New York:
Routledge Falmer.; Gillborn, D. y Youdell D. (2000) Rationing
Education. Policy, Practice, Reform and Equity. Buckingham:
Open University Press.
13
 poltica educativa Docencia n 31

Tendencias competencia por atraer clientes. Al mismo tiempo,

se espera que las familias se informen y elijan

descentralizadoras3 para as, incentivar la creacin y continuidad de

los mejores productos. Esto constituye una forma
distinta de descentralizacin, no lineal, sino que
Una tendencia bastante generalizada durante las dispersa dando un vuelco ms radical a la lgica de
ltimas dcadas es la descentralizacin del sistema las polticas educativas.
educativo, en que se transfieren tareas de gestin
y administracin desde el gobierno central hacia La descentralizacin dispersa se ha expandido de
unidades locales. En Amrica Latina casi todos los distintas formas en pases como Suecia, Inglate-
pases han realizado estos giros, con excepciones rra, Holanda, Lesotho, Repblica Checa, Malasia,
de algunos como Costa Rica, Paraguay y Uruguay. Japn, Bangladesh, Pakistn, India, Belice, Nueva
Estos cambios fueron llevados a cabo especialmente Zelandia, Australia, Canad, y Estados Unidos. En
durante los aos 80, en medio de una gran crisis Amrica Latina estas polticas se han incorporado
econmica y en el marco de la implementacin de
un estricto programa de ajuste estructural, aconse-
jado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional (FMI). Estas reformas de descentra-
lizacin fueron en su mayora poco planificadas
y carecieron de una seria evaluacin previa. Su
propsito central era reducir el gasto fiscal, junto
a otros objetivos asociados, como por ejemplo
debilitar a los sindicatos docentes o el poder de
algunos gobiernos particulares (como lo intent
el Banco Mundial con el gobierno Sandinista en
Nicaragua). Por otra parte, estas transformaciones
tambin apuntaron a aumentar la cobertura escolar,
especialmente en zonas pobres, rurales y/o zonas
de conflicto (por guerrillas o guerra civil).

En la mayora de los pases de la regin, el

traspaso de poder se realiz hacia los gobiernos
locales (estado, provincia, o municipalidad). Estos
cambios introdujeron predominantemente polticas
de desconcentracin, es decir una descentralizacin
lineal dentro del sector pblico en que se delegan
tareas desde arriba hacia abajo. Se les asigna a los
gobiernos locales la responsabilidad de dar cuenta
de sus decisiones y resultados al nivel central, y
no necesariamente a la comunidad local. Por otra
parte, un segundo giro de esta tendencia fue la
introduccin de polticas de privatizacin, com-
petencia por financiamiento, autonoma escolar,
y libre eleccin. De este modo, distintos actores
se incorporan a participar de la oferta educativa,
con lo cual se intenta generar un mercado y una

3 Para polticas especficamente en Amrica Latina, ver: Puyear, J.

(1997) La Educacin en Amrica Latina: Problemas y Desafos.
PREAL, No7.; Hanson, M. (1997) Educational Decentralization:
Issues and Challenges. PREAL, N 9; Puiggrs, A. y Torres, C.
(1998) Latin American Education. Comparative Perspectives.
Oxford: Westview; PREAL (2002) Creando Autonoma en las
Escuelas. Santiago: LOM.; Ball, S.J.; Fischman, G; Gvirtz, S.
(2003) Crisis and Hope. The Educational Hopscotch of Latin
America. London: Routledge Falmer; Martinic; M. Prado (eds.)
(2001) Economa Poltica de las Reformas Educativas en Amrica
Latina. Chile: CIDE, PREAL; Narodowski y Andrada (2004) Mo-
nopolio estatal y descentralizacin educativa. Una exploracin
en Amrica Latina. Revista de Educacin, N 333.

14
mayo 2007
tmidamente, aunque son una tendencia crecien-
te. Pases como Colombia, Nicaragua, El Salvador,
Argentina y Chile, han incorporado sistemas de
vouchers creando alianzas entre el sector pblico
y el privado. Adems, en varios pases de Amrica
Central (El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Hon-
duras), y tambin en algunos estados de Brasil (ej.
Minas Gerais, Porto Alegre), se ha propiciado la
autonoma escolar, en que un consejo, compuesto
por apoderados y personas de la comunidad local,
administra las escuelas.
Ahora bien, insisto una vez ms en que las mane-
ras de implementar estas reformas son muy variadas.
Fotografa de Alexis Daz, extraida del libro Daz de Espera.
relaciones de amor-odio con el estado
Chile, por ejemplo, es un caso bastante excepcional
debido a que el sistema de competencia es extensivo
a nivel nacional, con idnticos incentivos econmi-
cos para escuelas pblicas y privadas. En cambio, las
escuelas charter en Argentina y Colombia responden
a una poltica focalizada con un nmero restringido
de escuelas. Por otro lado, las racionalidades polticas
tambin varan. Por ejemplo, los pases de Centro
Amrica, en su mayora financiados por el Banco
Mundial, han propiciado la autonoma escolar como
el poder del cliente; en contraste, en Puerto Alegre
(Brasil), el proyecto educativo iniciado bajo el Partido
de los Trabajadores marca una lgica distinta, con
nfasis en la participacin y democracia local.
15
 poltica educativa
Tendencias
centralizadoras
Junto a estas polticas descentralizadoras, el
Estado ha creado nuevas formas de mantener su
poder y control sobre una red dispersa de adminis-
tradores. En este sentido, el Estado no ha reducido
su poder, sino que ms bien ha reconfigurado sus
mecanismos de control e intervencin en un con-
texto globalizado y de esquemas neoliberales4. Esta
reconfiguracin se ha caracterizado por ejercer una
conduccin a distancia, que involucra un cambio
de gobernar a governancia5. Se ha reemplazado al
Estado jerrquico que administra y conduce, por un
Estado omnipresente que intenta orientar las metas
y resultados de una red de diversos operadores,
de sectores pblicos y no estatales, de la sociedad
civil, de organizaciones voluntarias, religiosas, y
empresariales.
En el campo de la educacin, en la mayora
de los pases, el Estado ha preservado e incluso
incrementado su poder a travs de, por ejemplo, la
definicin del curriculum nacional, dejando poco
espacio a las diversidades locales. Sumado a ello,
ha crecido la centralizacin de estndares nacio-
nales, evaluaciones y mediciones a estudiantes, a
profesores, y a la gestin de las escuelas, adems de
sistemas de certificacin. De forma creciente, en
algunos pases se estn utilizando las evaluaciones
estandarizadas para comparar y rankear las escuelas
ofreciendo informacin objetiva y transparente para
los padres. Adems, a partir de las evaluaciones, las
escuelas y profesores deben rendir cuentas (accoun-
tability) de sus resultados, lo que trae aparejada la
aplicacin de des/incentivos del Estado, como por
ejemplo la variacin de sueldos de los profesores.
En general, en Amrica Latina los gobiernos han
seguido estas lgicas, reteniendo el control sobre
la planificacin y evaluacin del sistema educati-
vo, lo que es coherente con una larga tradicin de
regmenes centralizados. No obstante, las frmulas
de rendicin de cuentas e incentivos estatales son
polticas menos expandidas que se han implemen-
tado de forma incipiente en algunos pases, como
Chile, Brasil, Colombia y Mxico.
En consecuencia no podramos plantear que
predomina un sistema de libre competencia, sino
que hay una clara intervencin de un Estado que
intenta guiar, y regular la oferta y demanda de
la educacin. Las escuelas no slo compiten por
atraer la preferencia de los padres, sino tambin por
complacer al Estado, intentando cumplir con los
estndares nacionales y ser clasificadas como una
escuela de buena calidad. Desde un anlisis crtico,
16
Docencia n 31
autores como Apple6 y Ball7, argumentan que estos
mecanismos de centralizacin han orientado el cu-
rriculum y sus evaluaciones hacia un doble inters.
Por un lado, para asegurar un capital humano favo-
rable al crecimiento econmico del pas, formando
una fuerza laboral competitiva y adaptable. Y a su
vez, se procura garantizar una moral cohesionada,
nacionalista y conservadora, intentando preservar
el orden social y una tica anti-multicultural. Esta
combinacin ha significado una estratgica alianza
entre dos ideologas, la neoliberal y la neoconser-
vadora8.
Estos enfoques de centralizacin tambin pue-
den involucrar polticas ligadas a un Estado de bien-
estar, que se mantienen con el propsito de mejorar
la productividad econmica y la estabilidad social.
En Amrica Latina las polticas de bienestar estn
vinculadas con la centralizacin del curriculum, en
que se ha intentado enmendar la dbil formacin
de los docentes y las significativas inequidades
sociales; asimismo, la mayora de los gobiernos ha
intentado lograr una cobertura escolar universal,
con el fin de asegurar a todos el derecho a acceder
a una educacin formal. Adems, durante los 90
se llevaron a cabo reformas educativas en varios
pases de la regin, las cuales implicaron instalar la
educacin en el discurso poltico como una priori-
dad crucial y aumentar la inversin en educacin,
apuntando a una mayor calidad y equidad.
Este difundido lema calidad y equidad ha repre-
sentado un giro en las polticas educativas de la
regin, ajustndose a las tendencias neoliberales. El
enfoque de calidad ha puesto nfasis en mejorar los
aprendizajes, traducidos centralmente en incremen-
tar los resultados de las pruebas estandarizadas. Para
ello, se han realizado en varios pases programas de
mejoramiento entregando, por ejemplo, materiales
didcticos, equipamiento tecnolgico y perfeccio-
namientos a profesores. Por otro lado, la nocin de
equidad ha sido entendida como dar prioridad a
estrategias focalizadas en los sectores ms pobres
y vulnerables, tendiendo a reemplazar programas
universales. As, programas como el P900 en Chile
4 De hecho Harvey (2005) en su libro A Brief History of Neoli-
beralism, muestra cmo proyectos neoliberales han necesitado
gobiernos fuertes (y no dbiles) como el de Reagan, Thatcher,
Pinochet, y Xiaoping, y ahora Bush y Blair.
5 Newman, J. (2005) Remaking Governance. Peoples, Politics
and the Public Sphere. The Policy Press, University of Bristol.
6 Apple, M. (2002) Educating the Right Way. Markets, Standards,
God, and Inequality. New York: Routledge, Falmer Press.
7 Ball (1998) Big policies/small world: an introduction to in-
ternational perspectives in education policy. Comparative
Education, 34 (2), 119-129.
8 Emblemticos exponentes de esta articulacin de intereses han
sido los gobiernos de Thatcher en el Reino Unido y de Reagan,
Bush, y Bush Jr. en Estados Unidos; en el caso chileno, un claro
ejemplo es el partido poltico UDI.
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(el cual fue copiado por otros pa-
ses como Bolivia y Paraguay) ha
La racionalidad
sido una poltica representativa
de este enfoque de equidad9.
poltica de moda
es la de una
Combinacin combinacin ideal,
Ideal que involucra un
En resumen, esta nueva confi-
balance y sinergia
guracin poltica conjuga estrat-
gicamente polticas neoliberales
entre el mercado
con polticas conservadoras y de
Estado de bienestar. De esta for-
y el Estado.
ma, argumento que las tenden-
cias en polticas educativas no se
pueden reducir a una hegemona
neoliberal, sino que se trata ms
bien de una compleja y articulada combinacin de
polticas. Quienes han intentado conceptualizar
esta mezcla de libre mercado y control del Estado
han utilizado conceptos como quasi-mercado, des-
centralizacin centralizada, humanismo neoliberal, li-
beralismo conservador y post-comunitarismo social10.
Esta articulacin evidencia que en la prctica
no se ha cumplido el proyecto neoliberal de un
mercado libre, diverso y autorregulado, acompaa-
do de un Estado disminuido con bajos niveles de
intervencin, como algunos tericos neoliberales
sugieren11. Ms bien, dira que la racionalidad po-
ltica de moda es la de una combinacin ideal, que
2. Ceida autonoma y segregacin social
De acuerdo a la evidencia disponible hay in-
vestigaciones que sugieren que esta configuracin
de descentralizacin centralizada no ha generado la
esperada autonoma local, diversidad educativa e
igualdad de oportunidades que propona. Aunque hay
variaciones de acuerdo a cada contexto particular,
las investigaciones sugieren que esta configuracin
tiende a incentivar la uniformidad de la oferta edu-
cativa y el incremento de la segregacin social.
En esta matriz poltica, las instituciones educati-
vas, ya sea el gobierno local/municipalidad, agencia
privada, o escuela, estn triplemente constreidos:
por el Estado, por el mercado y por las tareas ad-
ministrativas.
En primer lugar, las instituciones deben invertir
sus mayores esfuerzos para cumplir con los estnda-
res y evaluaciones definidos por el Estado. De esta
relaciones de amor-odio con el estado
involucra un balance y sinergia
entre el mercado y el Estado,
como propone Giddens12 . Esta
frmula ha sido publicitada por
varios gobiernos, tanto de dere-
cha, como de la nueva izquierda o
de la tercera va, as como tambin
por organismos internacionales
como el Banco Mundial13. En
el caso chileno, por ejemplo,
Cox14, en varias oportunidades,
ha insistido en la favorable com-
binacin de polticas del modelo
chileno, que incluye polticas de
descentralizacin y competencia
por recursos, junto a un Esta-
do pro-activo que implementa
programas de discriminacin
positiva y sistemas de evaluacin
nacional.
Por ende, no se propone un Estado que asegure
una red de seguridad social para todos por igual,
como un derecho civil, ni tampoco un mercado
desregulado sin intervencin estatal. En su lugar, el
discurso poltico tiende a sugerir una combinacin
entre los beneficios del mercado, como diversidad,
libertad de eleccin, eficiencia, y esfuerzo y responsa-
bilidad individual, con las ventajas del Estado, que
asegura ciertos mnimos nacionales, transparenta el
mercado entregando informacin a la poblacin, y
genera estrategias a favor de la igualdad de oportuni-
dades e inclusin social para aquellos en situaciones
ms dbiles frente al mercado.
forma, las escuelas tienden a reducir sus prioridades
a logros cuantitativos y a las materias evaluadas,
generando as mayor uniformidad y homogeneidad
9 Corvaln, J. (2001) Las Transformaciones Educativas Recientes
y los Cambios de la Poltica Social en Chile y Amrica Latina.
Hiptesis Sobre los Discursos Dominantes. Santiago: CIDE.;
Gajardo, M. (1999) Reformas Educativas en Amrica Latina.
Balance de una Dcada. PREAL, N15.
10 Clark, J. y otros (2000) New Managerialism, New Welfare?
London: The Open University.
11 Por ejemplo: Chubb J. and Moe T. (1990) Politics Markets and
Americans Schools. Washington D.C.: The Brookings Institu-
tion.; Tooley, J. (1996) Education Without the State (Studies
in Education) London: Institute of Economic Affairs.
12 Giddens, A. (2001) The Third Way. The Renewal of Social
Democracy. England: Polity Press.
13 Por ejemplo, di Groppello, E. (2004) Education Decentralization
and Accountability Relations in Latin America. World Bank,
working paper 3453.
14 Cox, C. (1997) La Reforma de la Educacin Chilena: Contexto,
Contenidos, Implementacin. PREAL, N8.
17
 poltica educativa
curricular, provocando el efecto inverso a las expec-
tativas de libertad y diversidad. En segundo lugar,
las instituciones estn constreidas por el mercado,
a travs de la constante amenaza de la reduccin
de fondos. Para evitar este recorte, las institucio-
nes deben actuar permanentemente en funcin
de construir una imagen atractiva y vendible con
el fin de obtener ms clientes. Estos esfuerzos no
implican necesariamente el mejoramiento de la
calidad educativa, pues la demanda de los padres
involucra variados criterios, no siempre educativos.
Y en tercer lugar, algunas instituciones han tendido
a incrementar sus obligaciones administrativas. Por
ejemplo, escuelas autnomas tienen mayores cargas
y responsabilidades de gestin, lo que posiblemente
desva la atencin de la direccin escolar de los
asuntos pedaggicos. Sumado a ello, las evaluacio-
nes, inspecciones, certificaciones y rendiciones de
cuenta tambin acrecientan la burocratizacin del
sistema (gerencialismo). Por ello, lejos de un ideal
equilibrio, las instituciones locales juegan su autono-
ma en un campo de decisiones bastante reducido
a la gestin y al mbito administrativo-financiero,
presionado por competir en el mercado y lograr las
metas establecidas centralmente.
18
Docencia n 31
Refirindose al caso de Inglaterra, Ball15 sostiene
que en este escenario se construye un nuevo modo
de regulacin social y moral; se produce una fabri-
cacin de nuevos mecanismos de centralizacin
a distancia bajo una estructura supuestamente
descentralizada. Mientras las instituciones locales
son formalmente autnomas, en la prctica son
guiadas por un sutil pero penetrante estilo de
control. Producto de ello, se crea lo que l llama
performativity, es decir una cultura de la actuacin
o de la teatralidad, en que hay un constante de
sempeo para el otro, para un pblico, para un ojo
externo. Se genera, as, una permanente actuacin
donde se planifica y calcula con el fin de satisfacer
las demandas externas del mercado y del Estado.
Actores e instituciones son forzados a poner todo
su esfuerzo en satisfacer los estndares, las metas y
los criterios externos, con el propsito de competir
y lograr una posicin ventajosa.
15 Ball, S. (2003) The teachers soul and the terrors of Performa-
tivity. Journal of Education Policy, 18 (2), 215-228.
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La cultura de la teatralidad
produce un profundo proceso de
Ms que evaluar
exteriorizacin, en que el criterio
profesional es subordinado a los
la calidad del
requerimientos de los otros. Los
profesionales se transforman en
sistema educativo,
sujetos empresariales, se producen
a s mismos, se muestran y se pu-
las pruebas,
blicitan de acuerdo a un modelo
predefinido de calidad y excelen-
inspecciones o
cia, tendiendo a abandonar sus
propios proyectos y compromisos
auto-evaluaciones,
profesionales. Estas polticas de
evaluaciones, competencias e
miden cun bien
incentivos, estn conectadas a
una racionalidad conductista, y
las escuelas se
revelan una desconfianza sobre
el profesorado como si ste fun-
preparan para
cionara motivado por factores
externos. Esto ha generado una
satisfacer al ojo
desprofesionalizacin del profe-
sorado y una prdida de autono-
externo.
ma, como sugiere Apple16.
Tambin estas tendencias
producen en los profesionales
de la educacin ansiedad, culpas (propias y hacia
otros), e inseguridad, generando una constante
duda, lo estar haciendo bien, igual que los de-
ms, mejor o peor que los dems? Asimismo, esta
dinmica produce opacidad y artificialidad, en vez
de la prometida transparencia y objetividad; es una
inversin en plasticidad. Ms que evaluar la calidad
del sistema educativo, las pruebas, inspecciones o
auto-evaluaciones, miden cun bien las escuelas se
preparan para satisfacer al ojo externo. Estos me-
canismos generan as rutinas de entrenamiento,
seleccin, manipulacin y trampas (como se ha
visto que ocurre en Chile con la prueba SIMCE,
por ejemplo). Ahora bien, sin duda, la continua
produccin y re-produccin de la poltica pblica de acuerdo a cada contexto22. No obstante, s hay
tambin genera reinterpretaciones, cuestionamien-
tos, y resistencias.
Tambin existe evidencia17 que sugiere que este
esquema de competencia basado en estndares
nacionales incentiva prcticas discriminadoras
por parte de las instituciones escolares, con el fin
de adquirir una mejor posicin en el mercado. Lo
que predomina no es diversidad de mercado, sino
ms bien diferencias de clase, raza, etnia y de resul-
tados de evaluaciones, basados en un curriculum
y pruebas homogneas. La competencia, ms que
incentivar la calidad y que las escuelas malas me-
joren o cierren, promueve divisiones y segregacin,
reproduciendo las diferencias socio-econmicas y
tnicas. Como plantea Whitty, Power y Halpin18,
son polticas que refuerzan una jerarqua vertical
relaciones de amor-odio con el estado
en vez de la prometida diversidad
horizontal.
En el contexto de Amrica
Latina, Schiefelbein19 sostiene
que en la regin, las reformas
educativas que introdujeron pol-
ticas de descentralizacin no han
trado impactos favorables en los
aprendizajes. Ms an, diversos
autores han puesto nfasis en los
peligros de estas polticas en con-
textos altamente estratificados e
inequitativos, argumentando que
tienden a aumentar los niveles
de aislamiento y segregacin
social, sumado a que las polticas
de discriminacin positiva no
son suficientes para las enormes
diferencias sociales20. Adems, se
argumenta que en varios casos
existen proyectos de autono-
ma institucional y curriculum
locales que son ms bien una
retrica formal, pues no estn
acompaados por las necesarias
condiciones materiales y administrativas para lle-
varlos a cabo21.
Por ltimo, debo insistir en que me he referido
solamente a algunas problemticas de las polticas
de des/centralizacin. En este sentido, no sugiero en
este artculo conclusiones sobre las posibles ventajas
o desventajas de polticas de descentralizacin o de
centralizacin en general. De hecho hay una varie-
dad de investigaciones que discuten, por ejemplo,
si el modelo de descentralizacin produce mayor o
menor calidad y eficiencia. Por ahora, me remito a
plantear que an no hay evidencia suficiente para
comprobar aquello y que existen diversas variables
muestras de mayor segregacin, y que la esperada
diversidad y autonoma local no han sido tales.
16 Op. cit.
17 Ball, Gewirtz, Bowe, op. cit; Whitty, Power, Halpin, op. cit.;
Guillborn y Youdell, op cit.
18 Op. cit.
19 Schiefelbein, E. (2004) The politics of decentralization in Latin
America. International Review of Education. N 50, 359-378.
20 Ver por ejemplo: Torres y Puiggrs, op. cit.; Martinic y Prado,
op. cit.
21 Narodowski y Andrada op. cit.
22 Cuba por ejemplo, tiene un sistema altamente centralizado y
obtiene altsimos resultados, y a su vez Finlandia se destaca
por ser muy descentralizada, y tambin ha mostrado tener
resultados positivos. Tambin en Chile hay varias investiga-
ciones comparativas entre escuelas privadas subvencionadas y
escuelas municipales. Sin embargo, hasta ahora los resultados
son contradictorios y no hay claras conclusiones sobre posibles
ventajas de un modelo sobre otro.
19
 poltica educativa
3. Los beneficios del modelo
De este anlisis emerge la pregunta: por qu
este modelo se ha mantenido y se sigue expandien-
do y fortaleciendo, a pesar de los problemas que
presenta, y de la escasa o al menos no consensuada
evidencia acerca de si ha involucrado mayor calidad,
diversidad y equidad? En un intento de responder
esta pregunta, sostengo que estas polticas se man-
tienen porque tienden a satisfacer los intereses de
particulares sectores sociales. Siguiendo a Apple23,
la configuracin de polticas educativas no funciona
de acuerdo a un propsito en particular, sino que
es producto de una articulacin de distintos sec-
tores sociales que buscan favorecerse, tales como
empresarios, instituciones religiosas, funcionarios
del Estado, grupos de la elite econmica y poltica.
En este juego convergen estratgicamente diferentes
intereses, por ejemplo, expandir doctrinas religio-
sas, generar lucro en el mercado de la educacin,
preservar la divisin social, promover una fuerza de
trabajo adaptable y competitiva, entre otros. Esto
muestra que la educacin es un rea estratgica
para el Estado (en que se articulan estos distintos
sectores sociales), y a pesar que ste se constituye en
un marco neoliberal no renuncia a su poder en el
4. Reflexiones finales
sobre el caso chileno
Esta discusin sobre las polticas de des-centra-
lizacin es especialmente significativa en el con-
texto chileno, donde en la actualidad el esquema
institucional del sistema educativo se encuentra
fuertemente cuestionado. En este escenario, se ob-
servan constantes discusiones en que aparecen las
tensiones de amor-odio hacia el Estado. Mientras
unos proponen la desmunicipalizacin, otros se
espantan con horror, quieren estatizar la educacin!
Paradjicamente, estas personas tambin exigen
una Superintendencia como una forma centralizada
de control. Igual de contradictorios parecen ser los
resultados de la encuesta CEP del ao pasado, en la
cual el 73% de las personas consultadas manifest
que quiere que la educacin sea administrada por
el Ministerio de Educacin y, paralelamente, el 80%
prefiere que su hijo asista a un colegio privado. Es
decir, las mismas tensiones y discusiones que se
estn dando en distintos pases cobran relevancia
en Chile.
20
Docencia n 31
campo de la educacin, evitando dejarla en manos
del libre mercado.
Ms an, este esquema implica significativos be-
neficios para el poder estatal, pues mientras retiene es-
trategias de control, aparece como abierto, descentra-
lizado, protector y democrtico, apoyando a diversos
proyectos y sectores de la sociedad. En consecuencia,
esta matriz poltica permite al Estado legitimarse como
un ente positivo y necesario, lo cual es esencial para
su propia preservacin, mientras utiliza mecanismos
de control menos evidentes. Conjuntamente, estas
frmulas generalmente han implicado que el Estado
se desligue de trabajo administrativo y abarate costos.
Tambin se atomizan los conflictos (por ejemplo, en
algunos pases se ha dividido a los gremios docentes),
y se dispersan las responsabilidades del sistema central
hacia unidades locales y sectores no estatales. Como
dice Ball24, el Estado se sita en la envidiable posicin de
tener poder sin responsabilidad. En conclusin, aunque
la configuracin de libre mercado + Estado fuerte
parece ser incongruente, ha funcionado como una
frmula exitosa para el aparato estatal y para ciertos
sectores sociales.
Nuestro sistema educativo tiene varias caracte-
rsticas de las tendencias polticas que he expuesto,
pero sin duda presenta diferencias y problemticas
particulares. Como he planteado anteriormente,
este artculo no intenta entregar recetas, ni concluir
las ventajas o desventajas de ciertas polticas. Ms
bien, en base a investigaciones y anlisis crticos,
ofrece ciertas luces y pistas para poder examinar
el modelo chileno y sus posibles alternativas de
cambio. En este marco, quisiera terminar con tres
comentarios en relacin al caso chileno y el modelo
de municipalizacin.
Primero, la propuesta del Bloque Social de tras-
pasar las escuelas municipales a corporaciones
pblicas dependientes del Ministerio de Educacin
ha producido en la opinin pblica expresiones
como esto es un retroceso para nuestra educacin. Ello
refleja un imaginario social que vincula lo estatal
con un sistema centralizado de los aos 60. En este
mayo 2007
contexto, es importante clarificar que la educacin
pblica estatal puede ser un sistema descentralizado
y participativo (ej. escuelas de Puerto Alegre); como
tambin la educacin privada puede ser centraliza-
da y jerrquica (ej. algunas congregaciones religio-
sas). Segundo, es necesario ser cuidadosos con la
propuesta de una Superintendencia. Actualmente,
pareciera haber una gran confianza depositada en
esta idea, como una solucin a la baja calidad del
sistema educativo. No obstante, es fundamental
considerar que el Estado, o un ente centralizado,
no es algo neutralmente bueno; estos involucran
disputas de intereses desde distintos sectores so-
ciales. Por ello, es substancial ver las aristas de esta
propuesta, pues obedece a enfoques muy distintos.
Por ejemplo, ser una institucin que regula y ga-
rantiza ciertos mnimos nacionales o convertirse
en una institucin que intenta generar criterios de
competencia en el mercado. En este sentido, se debe
considerar aspectos como, cules son los objetivos
de la Superintendencia, quines participarn en la
definicin de las normas y estndares escolares, si
se van a publicar o no los resultados de los controles
y evaluaciones, y cules sern las consecuencias de
estos resultados para las escuelas.
relaciones de amor-odio con el estado
Por ltimo, hay suficiente evidencia y bastante
consenso respecto a que el modelo municipal actual
es insostenible. Es un esquema inequitativo, poco
eficiente, y con bajos niveles de autonoma y par-
ticipacin local25. Lo preocupante es que esta pro-
blemtica se conoce hace bastante tiempo y existe
literatura que la aborda desde los 80. Sin embargo,
algo ocurre que el modelo se ha mantenido y, has-
ta ahora, a pesar del Consejo Asesor Presidencial,
hay pocas seales polticas que indiquen que se
realizarn cambios de fondo al modelo municipal.
As entonces, creo importante seguir analizando
por qu este modelo se mantiene, y a qu lgicas e
intereses responde, junto con continuar generando
posibles alternativas polticas.
* La foto de esta pgina fue extrada de: http://www.emol.com/
especiales/infografias/protestas_escolares.htm
23 Op. cit.
24 Ball, S. (1994) Education Reform a Critical and Post-Structural
Approach. Buckingham, Philadelphia: Open University Press.
pp. 81.
25 Ver: Espnola, V. (1997) Descentralizacin del Sistema Educativo
en Chile: Impacto en la Gestin de las Escuelas. Informe 10.
CIDE.; Raczynski, D. y Serrano, C. (eds.) (2001) Descentraliza-
cin. Nudos Crticos. Captulo 4. CIEPLAN- Asesoras para el
Desarrollo.
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