8 S G
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7. Sistema burocrtico de organlza
.,/
Clon
El problema en discusin
Es enteramente inusual tratar de comprender el funciona- '1
miento de una organizacin partiendo del estudio de los
modos como se distribuye el poder y el anlisis de la estra
tegia utilizada' por los individuos y los grupos. ,
en sus nego- I
ciaciones. Nosotros lo hemos empleado preCIsamente por su ..-\
virtualidad de discusin y renovacin en un terreno con
frecuencia endurecido por el formalismo. La distincin a"
que hemos llegado entre organizaciones caracterizadas por
relaciones de poder dinn1icas nos ofrece, desde el ,Punto de
vista de la teora de las organizaciones una perspectIva extre
madamente til. Sin embargo, como lo hemos destacado ya,
el mundo del poder no abarca sino una parte de las compli
ndole.~8
cadas relaciones entre los individuos y las organizaciones. El
Entre los contemporneos y sucesores de Weber que parecen
mundo de la aquiescencia y la cooperacin, cuya importancia
haber aplicado al pie de la letra las conclusiones de! clebre
aparece no bien se trata de bucear a fondo en .la interpr;e~
captulo de Wirtschaft und Gesellschaft, las contradiccione~
cin de todas las relaciones humanas por medIO del anallSls
se acetan y las inqUIetudes se generalizan. Toda la litera
estratgico, constituye otro importantsimo aspecto de esas
tura posweberiana sobre la burocracia padece en efecto de
relaciones.
Haremos lo posible por presentar de la mejor manera esos
dos aspectos complementarios del funcionamiento de las dos
organizaciones que hemos estudiado, restituyen~o a nues!I~
interpretaciones la perspectiva mucho m~s ampha de la Vl~Ja
discusin de los socilogos sobre las teonas de la burocracIa.
Pero asimismo en este campo nos parece necesario, antes
de seguir adelante, analizar las grandes lneas de evolucin de
las teoras sobre la burocracia y poder as sealar el momento
de la discusin en que querramos introducir nuestras propias
reflexiones.
En cierto aspecto al menos esa evolucin se presenta .como
enteramente paradojal. Desde hace tiempo para muchos au
54
_ _ _ _ _ _. . . .III
. I.lI!. . . . . . . . .
tores, y no de los menores, el fenmeno burocrtico es uno
de. los problemas claves de la sociologa y de la cie:'lcia po
ltica modernas. Ya Max Weber,hace cincuenta aos, haba
hecho una magnfica descripcin del tipo ideal de la bu
rocracia y un sugestivo anlisis de su desarrollo histrico
que pareca haber preparado perfectamente el campo para
una sociologa de la burocracia despojada de todo juicio de
valores. Y sin embargo an en nuestros das el problema
de la burocracia sigue siendo una zona. incierta y rebelde al
anlisis cientfico y una de las tierras prometidas de las pro
fesiones de fe y de los mitos ideolgicos de nuestro tiempo.
En realidad la paradoja est ya en germen en la obra. de
Max Weber mismo. Por cierto que' en su' sociologa del
derecho y en sus anlisis de la burocracia prusiana, \Weber
nos presenta una vi~in bastante rica y matizada 'del des
arrollo de la burocratizacin:. Pero cuando afirma la su
perioridad de las organizaciones racionales modernas corres
pondientes a su tipo ideal, puede uno preguntarse si en su
nimo esas organizaciones no se logran justamente a causa
de sus aspectos malos, es decir en la medida en que redu~can
a sus componentes a una situacin de molde preestablecido.
Algunas declaraciones suyas expresan una inquietud de esta
una ambigedad fundamental. Por un lado, la mayora
de los autores creen que el desarrollo de las organizaciones
burocrticas responde al advenimiento de la racionalidad en
el mundo moderno, y que la burocracia es por ese hecho in
trnsecamente superior a todas las dems formas posibles de
organizacin. Por otro lado muchos autores, a. menudo los
mismos, .consideran a las organizaciones como especies de
leviatanes por cuyo medio se prepara la esclavizacin del
gnero humano. El acento que cada uno de ellos .coloca en
uno u otro aspecto de la cuestin depende de su mayor o
menor optimismo. Pero a cualquier resultado que lleguen, se
58 Ver Bbl., Tercera parte, 34.
55
_

 descubre siempre que creen simultpearnente en la superio
ridad de la racionalidad burocrtica en cuanto a eficiencia,
y en los peligros que encierra para los. valores tradicionales
de la humanidad.
La contradiccin fue particularmente patente ya en tie.mpos
de Weber, en los clebres silogismos con que Robert Mlchels
quiso forjar una nueva ley de bronce. Desmontando el I?eca
nismo del poder oligrquico de los dirigentes. de la socl~lde~
mocracia y los sindicatos alemanes, deshechlzando as!, en
forma. cruel, el entusiasmo carismtico del movimiento socia
lista Michels fue el primero en destacar el dilema en que se
hall~n forzosamente encerrados todos los que quieran obrar
profundas modificaciones sociales, sear: refo~stas o re,volu
cionarias' la accin social no es poslble sma a traves de
organiza~iones, o sea de burocracias, y la ex.isten~i~ de las
burocracias es incompatible con los valores democratlcos, que
son los nicos que hacen legtima la accin social. G9
Tal contradiccin del pensamiento occidental ante el fen
meno burocrtico ha estorbado hasta hoy r.:ualquier anlisis
positivo que haya querido hacerse y ha p::mitido qu: se
difunda una visin catastrfica de la evoluclOn. Es partlcu
larmente visible en la gran corriente de pesimismo re~olu
cionario que de modo tan profundo influy en el pensamlento
social y poltico occidental del siglo XX; de Rosa Luxem
burg y L~n Trotsky ~ ~runo Rizzi, a .Si~one Weil, a. C.
Wright Ml1ls y a SooallSmo o barbane, 'para no clt~r
ms ejemplos que los que aC~lden a.la memona, u~a espec~;
de desenfrenada competenCla hacla 10 por vemr pareclO
constituir la nica esperanza. Con el ataque, incontenido, a
lo que saben ineluctable pretenden conjurar el 'pe~i,gro que
amenaza a la humanidad. Exagerando la contradlcclOn creen
alcamar la superacin, es decir el salto dialctico (dicho de
otro modo, apelan a una fe mstica) como nico medio
de' resolver la contradiccin.
Pero sta vuelve a encontrarse en pensadores ms conserva
dores en' el mismo centro, por ejemplo, de las simplifica
cione~ de Burnham tanto corno en los continuados ataques
contra el gigantismo de las organizaciones y contra la buro
59 lbld., 35.
60 lbId., 36.
56
eratizacin de la vida moderna, cuya mejor expresin est
en el libro de W. H. Whyte (h.) .61 Como observa con mucha _.;-1
razn Alvin Gouldner, esQS pensadores estn tratando de .
resucitar la "ciencia lgubre" de comienzos del siglo XIX
(la ec~noma poltica). En lugar de decirnos cmo podran
corregIrse los defectos de la burocracia se contentan con
decirnos que la burocracia es inevitable.62
March y Simon sostienen que el pensamiento de Max Weber
sobre la burocracia corresponda en el fondo a las ilusiones
racionalistas de la primera poca de la organizacin cient
fica del trabajo. La afirmacin es quizs un poco forzada
en cuanto a Weber mismo,63 pero es perfectamente aplicable
a Michels y a los analistas revolucionarios de la burocracia.
Creemos por nuestra parte que el pesimismo catastrfico del
pensamiento revolucionario occidental como tambin el pen
samiento antimanagerial obedece en lo profundo a que ni
uno ni otro, no obstante el progreso real que hayan podido
impulsr en el conocimiento, no se han desprendido ver
daderamente an del modelo mecanicista de anlisis de la
conducta humana que usaron Taylor y sus mulos. Precisa
mente porque aceptan la visin tayloriana de la accin pue
den creer que las grandes organizaciones modernas, como la
historia para los marxistas, progresan por su lado malo.
El primer progreso decisivo que permiti librarse de la con
tradiccin se cumpli cuando Robert K. Merton, y despus
de l otros socilogos estadounidenses como Alvin Gouldner
61 lbld., 37.
62 lbld., 38.
63 El problema central que preocupa a Weber es en efecto el del
<control socia!> y no el de la racionalidad. En tal perspectiva se
interesa por la legitimidad del poder y no se limita al problem~ de
la eficiencia. SiQ embargo puede verse que en su anlisis de la ra.
cionalidad burocrtica la importancia que concede a la nocin de
previsibilidad y a los medios de estandarizacin, que segn cree son
los nicos que la hacen posible, constituye un punto de encuentro
muy significativo con los tericos de la organizacin cientfica del
trabajo, por lo menos con los que como Fayol y Gulick se ocuparon
de la estructura de las empresas y de sus mtodos de direccin. Si
stos no toman en cuenta en la conducta humana sino las motiva
ciones econmicas ms simples, es porque simplificando as pueden
considerar al trabajador como una herramienta canjeable cuya res~
puesta a los estmulos de la organizacin es perfectamente previsible.
Ver Bibl., Tercera parte, 39.
57
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y Philip Selznick comenzaron a cuestionar la perfecci~n. del Nos proponemos ~ervirnos en este captulo de los elementos
tipo ideal y a preguntarse, basndose er: dato~ empmcos, presentados en la primera y la segunda. parte del libro para
si en los hechos y fuera de los temores y r~lstenclas prov~ca tratar de los rasgos caractersticos del fenmeno burocr
dos por el cambio habra un e~trecho vnculo entre la eflca tico, no ya como disfunciones, dirase inevitables, de orga
cia organizativa y la robotizacin del individuo. M La teo nizaciones por lo dems racionales, sino como elementos, en
ra de las consecuencias inesperadas y las investigaciones s racionales, de un sistema burocrtico de organizacin. El
que motiv abrieron la puerta a la idea de que los rasgos inters de esta manera de abordar el problema est en pero
rutinarios y opresivos de la burocracia podan deberse en mitirnos analizar los lmites que un sistema tal impone al
realidad a la resistencia que el ser humano opone al esque crecimiento de las grandes organizaciones; y por ltimo nos
ma mecnico que se le impone, y constituir elementos de permitir sugerir que esa evolucin, que Weber crey6 inexo
una especie de crculo vicioso en que la propia resistencia rable, depende en parte al menos de la propia capacidad
concluye por acrecentar la opresin del esquema contra ~l del hombre para dominar y quebrar los crculos viciosos
que se levanta.65 Al menos se ha probado que una orgam burocrticos.
zacin que se corresponda con el tipo ideal est muy lejos As, antes de, proponer nuestra interpretaci6n personal, va.
de ser perfectamente eficiente, como de buena gana se mos a considerar ~on mayor detenmiento la decisiva con.
crea.66 , , tribucin de los socilogos que elaboraron la teora de las
Es sin embargo una demostraci6n negativa de una.crtica disfunciones.
esttica que no permite responder a' la interrogaCl6n de
Weber sobre la evolucin de las sociedades industriales. Se
demuestra que las relaciones entre la burocracia-organi~a
cin racional y la burocracia-disfunci6n son ms complejas Teora de las disfunciones burocrticas o anlisis de
que como aparecen en los organismos taylrianos y en sus la burocracia en trminos de relaciones humanas
crticos, pero no se emprende realmente todava el estudio
de sus relaciones mutuas y sus simbiosis. Para zafarse de la
La teora de las disfunciones burocrticas es contempornea
contradicci6n habra que demostrar ,cules son las condicio
del descubrimiento del factor humano y la' difusi6n del con
nes de desarrollo y los lniitesd esas disfunciones burocr
cepto de relaciones humanas en la ihdustria. La coinci
ticas~ generadoras de rutina y opresi6n, e investigar en qu
dencia no es fortuita. Como Mar':h y Simon lo demostraroi1,
medida el desarrollo de la burocracia se halla afectado por
parece que hubiera una ligazn lgica entre la manera 'de
ello como organizacin racional.
razonar en que se apoyan las diversas teoras sobre relacio
64 Ver Bibl., Tercera parte, 40.
nes humanas y los fundamentos de la teora de las disfun
65 :March y Simon fueron los primeros en llamar la, atenci6n sobre
ciones burocrticas.lI7
las implicaciones l6gicas de los anlisis mertonianos. Pero la expre
En efecto; si se aceptan las conclusiones de 'las t".scuelas
sin crculo vicioso~ es nuestra.
interaccionista y lewiniana que hemos analizado en el cap
66 Recurdese que para Weber la burocracia moderna debe abarcar

los rasgos siguiews: 1) continuidad, 2) delimitacin de poderes por

tulo anterior, se vuelve casi tan difcil sostener la doctrina. de
reglamentaciones impersonales; 3) jerarqua y controles, 4) separa
Weber como creer en los dogmas de la <'rganizacin cient
cin entre la funciny la vida privada, 5) supresin de ,la herencia
fica del trabajo. Cuando se rec.onoce que las actividades
en las funciones, 6) cdigo interno de procedimientos ... Tres ele
humanas dependen tambin de los sentimientos eng~ndradQs
mentos parecen en fin esenciales para su tipo ideal: la impersonali

dad (reglas, procedimientos, nombramientos), la condicin de exper

en los individuos por su pertenencia a un grupo o por sus
tos, peritos o especialistas que deben llenar los funcionarios y un

sistema jerrquico constrictivo que implique subordinacin y control. 67 Ver Bibl., Tercera parte, 41.

58 59
 --~---------------_._._-~"-".
4!
relaciones interpersonales, habr que reconocer asimismo que
lo que ~e demanda racionalmente al individuo no basta para
determmar resultados constantes y previsibles, y que la . -efi
cacia de una organizacin no puede resumirse en la, C'.ombi
~ac~n d:capacitacin, Impersonalidad y jerarqua del tipo'
Ideal. "SI, -por atraparte, el lder ms eficiente es un lder
permisivo, no es la organizacin ms racional en el sentido
weberiano la que obtendr los mejores resultados sino la
ms viviente, es decir aquella en que los subordinados s'ean
inducidos a participar lo ms posible en las decisiones que
han de cumplir.
Los socilogos de la burocracia no han desechado el molde
weberiano como los tericos de las relaciones humanas,
p(;ro s el anlisis tayloriano clsico. Cuando Merton abri
e~ can;ino. con sus dos clebres artculos de 1936 y 1940, no
dIscuta dIrectamente la validez del tipo ideal; se conten
taba ::on mostrar que tal sistema de accin acarrea conse
cencias secundarias inesperadas y contrarias a sus propsitos
y principios, y lo haca de manera indirecta.
Poco a poco, sin embargo, se impuso un nuevo raciocinio,
completamente distinto y cuya significacin se ve clara ahora.
Recurdese que Merton sostiene que la disciplina necesaria
para obtener en el ambiente burocrtico la conducta modelo
que se desee, provoca en los funcionarios una "actitud ritua
lista (correspondiente al desplazamiento de los fines) y
.que la rigidez resultante les hace difcil responder a las exi
gencias particulares de su tarea y, paralelamente, a nivel del
grupo, esa rigidez desarrolla el espritu de casta, abriendo
una brecha entre el funcionario y el pblico.
quiere tratar es el del valor de.1os esfuerzos que se hagan por
Tal anlisis se apoya en 'el siguiente postulado implcito: la
sustraerse. En realidad busca responder a la segunda de nues
rigidez de hl. conducta, la dificultad de adaptacin y' los
conflictos con el -pblico aumentan la necesidad de control
y reglamentacin; tanto es as que las consecuencias inespe
radas y disfuncionales del modo de actuar burocrtico tien
den al fin a volverlo ms opresivo. Retomando el esquema,
de Merton en trminos de relaciones humanas, la disfunci6n
a,Earece como resistencia del factor humano a una conducta
que" se trata deootener m'ecnicamente.
Pero tina serie de preguntas muy sencillas se presenta en
forma inmediata: por qu las organizaciones se mantienen
60
ligadas al modelo mecanicista que no les reporta los resulta
dos que se esperan? Y al no abandonarlo por qu no vemos
deteriorarse la orgarl.zacin? Despus de todo, Si verdadera,
mente las consecuencias de seguir con el modelo, mecnicIs
:1
ta obligaron a utilizar cada vez ms control y reglamentacio
nes, deberan hallarse cada vez ms disfunciones: Merton no 11
se ha planteado estos problemas, porque no se, propuso cues
tionar el anlisis de Weber. Su objetivo era solamente hacer 'i
ver que el tipo ideal lleva en s una parte considerable
\1l.
de ineficacia, y cules, son las razones de que el modelo de
1
Weber se aparte tanto de la realidad. 1:
:1
Algunos autores tomaron el camino abierto por Merton:
Bendix, Selznick, Blau, Gouldner, Dubin.68 Sus investigacio 1
,1
nes empricas confirmaron .las primeras hiptesis de Merton I
y permitieron idear un esquema de interpretacin ms com
'1
pleto y lgico en el cual el carcter de crculo vicioso del ,1
fenmeno burocrtico se hace ms visible. Nos contentaremos
con examinar aqu las dos tesis ms precisas, las de Selznick
y Gouldner. Este anlisis nos mostrar los progresos realiza
dos y sus lmites.
El estudio de Selznick, que data de 194-9, trata sobre el mo
delo de organizacin democrtica de la T. V. A., y simboliza
las esperanzas del New Deal. Se acerca por lo tanto desde el
principio, en cierta manera, al tipo de reflexin de" Michels,
que buscaba el desarrollo de la oligarqua burocrtica detrs
del barniz democrtico. ,I
Pero los fines de Selzniek son diferentes, si no opuestos. Para
l la presin burocrtica es intrnseca y el problema que i
tras preguntas sobre el esquema de Merton.
El campo de estudio de Selzniek no es enteramente el mismo
que el de Merton; no le interesan tanto la jerarqua de las
tareas ni el rgimen de control y previsin a que da lugar sino
otro de los elementos del tipo ideal de Weber: la capacita
cin o condicin de xperto. Selznick demuestra que el mis
mo crculo vicioso de disfuncin puede desarrollarse en el
nivel de la capacitacin y la especializacin. La organiza
68 bid., 42.
61
Z'
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_ ,_,_' ',_ ---
- - - -
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- -- .. --
cin burocrtica especializada y fragmenta los roles para que
el experto sea ms neutral y ms independiente, pero tiende
a crear as un espritu de casta y tentaciopes de aliarse con
los intereses que cristalicen en torno a estos roles; la disfun
cin que se c.esarrolla ser combatida, naturalmente, con un
aumento de especializacin.ell ' burocrticas reducen las tensiones causadas por la subor
Pero la aportacin original, de Selznick se relaciona con el
problema de los medios de control de que dispone una orga
nizacin para impedir qut: tal proceso adelante demasiado.
De esos medios analiz dos: el mecanismo de la cooptacin,
que consiste en que participen del poder de decisin los re
presentantes de los intereses especiales y los de los grupos
de expertos, y el adoctrinamiento ideolgico, gracias al cual
se obtiene un mnimo de lealtad en todos los peldaos de la
escala. La burocracia, desde esta perspectiva, aparece algo
ms difusa y complicada que en Merton. La rigidez buro
crtica se manifiesta as en la lgica de la descentralizacin
por funciones, como en la de la concentracin. Pero Selznick
no se confonna con ampliar el posible campo de accin del
esquema burocrtico. Promueve un nuevo problema, el de la
participacin y el poder. Verdad es que solo lo enfoca a
propsito de la solucin que debe darse a las dificultades, y
no como fuente n:llsma de stas, lo cual redundara en
cuestionar el cuadro weberiaho, y 61 no deja en ningn
momento de expresar su adhesi6n.
Ms a fondo en la discusin quiz penetre Gouldner,' cuyo
anlisis, ms limitado sin embargo, revela las contradicciones
del modelo. Gouldner distingue la burocracia concentrada en
la capacitacin y la burocracia de tipo punitivo. Pasa rpida
mente por encim de la burocracia-capacitacin, que a nues
tro parecer encuentra demasiado apta para librarse de la
disfuncin. 70 Su verdadero tema es la burocracia-punicin.
La mira desde tres ngulos distintos: como un crculo vicioso
69 lbld., 43.
'JO Se funda en el solo ejemplo de la aplicacin de las reglas de
seguridad y deduce que no hay ya posibilidad de disfunci6n, dado
que los valores en que se basa la capacitaci6n son aceptados por
todos y que la elaboraci6n de las reglas se efecta con participaci6n
de quienes debern seguirlas. Pero la capacitaci6n concluye muy
rara vez en la participaci6n de aquellos que debern observar sus
prescripciones. Como veremos, es una constante fuente de'disfunci6n.
62
-- _.-_. --~- .-_.
,~ _ _--~-----J,....--------------'
- - - u
cuyo centro es la subordinaci6n y el control, como un modo
de, comportamiento con funciones lateQtes, y como respuesta
a una situacin accidental pero necesaria: la sucesi6n.,
Para Gouldnere1. drculo vicioso burocrtico nace_ de 'ID.
problema de control y s\lpervisi6n. Las impersonales reglas
dinacin y el control pero, al mismo tiempo, perpetan las
tensiones que obligan a recurrir a la subordinaci6n y el con
trol. Especialmente, dan fuerza a la endeble motivacin 'de
los trabajadores que haba provocado un &mtrol ms estricto
de sus actividades.
Gouldner investiga las funciones latentes en la reducci6n de
las tensiones debidas entre otras cosas a la diferencia de va
lores, entre grupos, a la imposibilidad de nonnas aceptables
para todos y el descenso de la interaccin amjstosa' infor
mal,71 La e"'Plicacin, as limitada, es poco satisfactoria. Y el
propio Gouldner siente la necesidad de recurrir a factores
ms objetivos. "
En esta ltima perspectiva la impersonalidad del rgimen
burocrtico aparece como una respuesta global de la orga
nizacin al problema planteado por la necesidad de asegurar
la sucesin de todas, las funciones y en particular las direc
tivas. Tal recurso a las circunstancias como explicacin, a
un deus ex machina exterior, tampoco es muy satisfactorio,
por sugestivo y pertinente que se muestre el anlisis que el
mismo Gouldner realiza del caso <'que estudia. Todas las
organizaciones modernas deben enfrentarse con problemas
de sucesin, pero presentan considerables diferencias, ver
'daderamente desmedidas, en materia de disfunciones.
No debe buscarse la aportacin ms interesante de Gouldner
en sus ensayos de interpretaci6n global sino en su anlisis
anterior, mucho ms reducido, de la reglamentacin punit~va
burocrtica. Ha sabido demostrar, por una parte, que la pu
nicin funciona en ambos sentidos, es decir que la reglamen
tacin burocrtica es utilizada por los obreros tanto como
por el orden jerrquico, y, por otra parte, que la existencia
de reglas cuya aplicacin puede suspenderse constituye un
excelente terreno de negociaciones y un instrumento de poder
71 Ver Bibl., Terc.era parte, 44,
63
 para los dos bandos. 12 Desgraciadamente no emplea su pro
funda intuici6n para ampliar su interpretaci6n funcionalista
incorporando los problemas de las relaciones de poder y
negciacin en un sistema explicativo global.
De todos modos, Gouldner supera en esto por lo menos par
cialmente el esquema weberiano, pues busca las razones, del
desanollo de la burocracia, no ya en su eficacia sino en las
tensiones para reducir las cuales sirve. Las fallas del sistema
dejan de ser disfunciones para volverse funciones latentes.
Los tres autores son ejemplos de lo ms sobresaliente y su
gestivo en las investigaciones sobre la burocracia, que mues
tran un progresivo alejamiento del modelo original webe
riano. Los tres conceden creciente atencin a los aspectos
rutinarios y opresivos, que pueden considerarse como un sis
tema de causalidad paralelo. Pero la relacin que no puede
dejar de haber entre ese aspecto funcional de la organi
zaci6n moderna y su aspecto racional de eficacia ha sido
muy poco y muy imperfectamente abordada, a no ser quiz
por Selznick. As, les es difcil criticar el esquema de evo
lucin propuesto por Weber. Ninguna conclusin puede sa
carse de s~ exposici6n, sobre si la resistencia del factor
humano cuya amplitud nos demuestran afecta o no en la
tendencia general' a la burocratizaci6m> o si tiene o no
consecuencias indirectas en las limitaciones de lo que puede
ser la racionalidad en el seno de una organizacin. El anlisis
, d~ Qouldner, el mejor en este punto, no pasa de esttico.
~ 'lo sumo'J'odra cOllsiderr:selo cic1icoJ alternando las fases
d~'bur(tcratizacin con las de x:ep'eiso~nalizad6n de las iiq~
'Ccnes humaris COffiQ_acc-l.dentes-desueesin.: "
Por <itimo, tod'a su contribuci6n est limItada_por J!$, teoras
sobre la conducta humana en qp.e.se,~, las mismas de
que sesrrneron los practicantes e investigadores en, tiempos
de las relaciones humanas. Si se quiere ir ms lejos, no se
puede menos que admitir que los miembros de una organi
zaci,n no son solo pacientes de motivaciones afectiv3,.sino I ~:s nec~saria conformidad, los tiempos modernos par~cen ca
que actan como seres autnomos, con estrategia propia; es
decir' que debe cedrseles todo el lugar que merecen a los
,problemas de relaciones, de poder que analizamos en el ca
I
I
n lbld., 45.
\.
I
64
.'-~=='!'I-_~~====~~~-':'"
pitulo ante,nor. Vamos a intentarlo, examna.ndo, en primer
trmino y en conjunto, los problemas degoblerno que I?lan
tea el f~ncionamiento de' una organizacin, c~yas relaCJ.ones'J
de poder no son sino sus consecuencias operatlvas. "
Problemas de gobierno plant~ado.s, por el
funcionamiento de una orgamzaclOn
L principal debilidad de las teoras sociol6gicas sobre la
b~tocracia que acabamos de examinar, se debe a que tratan
de explica~ el desarrollo y mantenimiento de los proc~os
burocrticos sin tener en cuenta los pr?blem~ de ~obler~
no 78 que de todos modos plantea el funClOnanuento e
. . , y a los cuales responden esos procesos burocra.
w:
orgamzaClOn
ticos. Antes d~ seguir adelante .nos t:a.rece pues nec~~no
'f1eXlOnar
re . en te'rrnl'nos de ciencla polluca
. sobre. del mllllffiO
de exigencias que impone la i~evi~ble eXlstencla e procesos
polticos dentro de una orgaruzaclOn. . . ada 1)'
Cualquier acci6n cooperativa coordmada eXlge 9- ue c f 'i..
artici ante pueda contar con un gra?o .d~ regulanda d su 1
~iente ~or parte de los dems. Ello. slgniflca, en otras pala
bras que toda organizacin, cualqUlera sea su e,structura, su
obj:tivo y su importancia, requiere .de sus IDle~bros una
.dad mayor o menor pero slempre conslderable, y
conforml , ., rt elando a la
obtenida en parte por compulslO.n, en pa e ap.
buena voluntad. Siempre van mezclados ambos upos
tivacin pero su porcin respectiva, y sobre t~do su nfrma,
d
t m
0
, d conse lT'II1r esa co or
ueden variar mucho. La manera e "'
~dad indispensable constituye siempr.e el. problema funda- J 1\
,mental para el gobierno de una orgamzaclOn. . 1 ,(
Si pasamos revista a los medios empleados durante s~g o~ en I
!
or anizaciones humanas para obtener de sus mlern ros
racterizarse por hondas transform~<?ions. ~ace dos slgl~s, n~
, se usaban medios violentos y directos, con su uen
mas,
73 Empleamos la palabra gobierno por analoga con el' vocab~lario
de la ciencia poltica.
65
",~,,:,,~-,-, .",:.--'"
,--- ~
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
_ '1
parte de compulsin desembozada. No se poda constituir
un ejrcito regular eficaz sino mediante un riguroso drill a
la prusiana; el papel de los supervisores en las manufacturas
no difera mucho del de guardachusma.. de las galeras, y
stas, en definitiva, no haban sido otra cosa en una historia
no muy lejana que grandes organizaciones de su poca.
Por cierto las ideologas de tipo religioso ayudaban a identi
ficarse con los fines de las organizaciones en que la gen te
se enrolaba, pero la conformidad as conseguida no estaba
exenta de su dosis de terror, pues esas ideolog'rS se basaban
a menudo en el fanatismo y la intolerancia. Finalmente y
sobre todo, era imposible obtener conformidad sobre algo
especial y temporario; solo comprometiendo a alguien
de por vida se poda estar seguro de su fidelidad. Los indi
viduos pertenecientes a una organizaci6n quedaban mar
cados profundamente, y para siempre, por esa pertenencia.
Fueran miembros de la casa Fgger, de la Compaa de
Jess o de la guardia prusiana, deban consagrarse por en
tero y sin .la menor reserva a su funcin. Irse de la orga:'
nizacin era traicionarla. Ninguna gran organizacin poda
ser eficaz sin imporier condiciones as de rigurOsas. 74
Comparar aquello con el funcionamiento de las organiza
ciones modernas puede parecer forzado. Pero quiz sea
indispensable, si se quiere poner un poco de orden en el. ya
tradicional debate sobre la estandarizacin y el acondicio
namien to a que se va sometiendo al hombre moderno. Las
organizaciones modernas, en efecto, utilizan presiones diver
74 Hasta el presente los socilogos han descuidado mucho la reserva
de conocimientos, muy importante y en ciertos aspectos capital, que
son los documentos que poseemos sobre el funcionamiento de las
primeras grandes organizaciones comerciales, de los primeros ejr
. citos permanentes y de las rdenes religiosas. La teora de las orga
nizaciones podra aclararse con un renovado estudio de stas he
cho con sentido ms sociolgico. Valdra la pena estudiar en' par
ticular las analogas, desde el punto de vista de las formas de
organizacin, que hubiera entre las 6rdenes religiosas, cuyas funcio
n~s fueron a I?enudo econmicas, y las primeras grandes organiza
cIones comercIales como la liga hansetica. Como introduccin a
tales estudios podra' consultarse la obra del historiador y soci610go
estadounidense Sigmund Diamond sobre el funcionamiento de las
grandes compaas coloniales y el paso de la organizaci6n privada a
la sociedad compleja. Ver Bibl., Tercera parte, 46.
66
~
sas que por contraste {:on las viejas presiones aparece:1 sua
ves y respetuosas de la libertad ajena. Para comenzar, tienen
que tratar con un personal que por su educacin ya ha hecho
suyas muchas normas que facilitan la colaboracin y la con
formidad. El ciudadano y productor moderno ha adquirido,
a lo largo de lIn aprendizaje de la vida social ms intenso que
el antiguo, una capacidad global de adaptarse, de confor
marse a las reglas que impone la participacin en las orga
nizacioes. AdemE, enormes progresos se han cumplido en
el campo de la formacin y ya no parece necesario obligar
a los subordinados a pasar meses aprendiendo de memoria
los detalles de los procedimientos que deben aplicar.
El dilema quiz ms importante es hoy el de las tcnicas
de. previsin. Comprender y por lo tanto prever en mayor
grado la conducta de los individuos, permite prescindir de
la conformidad o ,aceptacin total y limitarse a lo especiali
zado y temporario. Las organizaciones modernas estn en
mucho mejores condiciones para tolerar la desviacin y los
compromisos parCiales. Por consiguiente su. gobierno puede
actualmente basarse ms en medios indirectos de orden
racional. La estructura de las comunicaciones, la organiza
cin de los circuitos de produccin, la disposicin tcnica
de los puestos de trabajo, los estmulos econmicos y even
tualmente los clculos racionales ms complejos han cOll
cluido por adquirir ms importancia que las otrora usuales
compulsiones y las ideologas de hermandades y castas. El
aspecto punitivo de la exigencia de aceptacin declina; es
verdad que cierta compulsin es inevitable en ltima instan
cia, pero no se la puede emplear sino dentro de lmites
precisos, y los miembros de una organizacin no necesitan
sufrirla efectivamente para darse cuenta de que no puede
prescindirse de reglas de carcter compulsivo.
Estas pocas observaciones de buen sentido .han tenido por
objeto recordar que, contrariamente a lo que podran indu
cirnos a creer generalizaciones demasiado precipitadas, los
rasgos burocrticos que sublevan al pblico tenan mucha'!
ms probabilidadf:s de producirse en las organizaciones del
pasado que en las de hoy. El desplazamiento de los fines
constituye el mejor ejemplo. Los empleados de otr tiempo,
adiestrados por un riguroso aprendizaje, enfrascados para
67

toda la vida en una ocupacin y una funcin con las cuales
su personalidad habra de fusionars~, eran much~ ms pa
sibles de padecer por el desplZamIento de los fInes y el
ritualismo que los modernos, especializados no ms que
temporariamente en un empleo, en una atmsfera de mayor
tolerancia, aunque su especializacin, como sucede a menu
do, sea ms' estrecha.
Pero no debe enfocarse la influencia de los mtodos de go
bierno utilizados en una organizacin solo como si respon
dieran ante todo a objetivos de eficiencia. La rigidez de
una organizacin no se debe nicamente a las presiones de
arriba hacia abajo. La exigencia de aceptacin, contraria
mente a una opinin demasiado difundida, no tiene un
sentido lnico. Los subordinados se sirven a su vez de su con
formidad para atar a los directores y protegerse as de ellos.
Es un aspecto de las luchas por e~ poder que estudi:unos
en el captulo anterior. Los subordmados ace~tan el. ~uego
que se les impone, pero hasta donde les se~ pOSIble utIIIzarl?
en su propio inters y aprovecharlo, por e.~emplo, para ?bh
gar a los directores a respetar su autonomIa personal. SI las
dos presiones opuestas se estabilizan, dejando l?oco margen
para la libertad de accin, en el enfrentamIento de las
dificultades, la organizacin en cuestin se vuelve sumamente
rgida. .
Era lo que suceda con las administraciones de otro tIempo,
plagadas de empleados ritualistas 9-ue seguan al pi: de
la letra instrucciones que no les dejaban ver la reahdad
aunque la tuvieran delante. Su incapacidad no solamente
era una condicin adquirida, simple deformacin de quien
ha estado preso en un molde demasiado tiempo; obedeca
al juego de piezas que de superiores a subordinados mova a
la organizacin. Por necesitar proteccin para casos de error,
por vivir sometido a un rgimen punitivo de control, el bu
r6crataritualista se serva de las reglas tanto contra el
phlico como contra la propia organizacin. E~ ritua.lismo
era pieza esencial en su juego y le valia consIderacI6n y
respeto de ambos lados. La conducta burocrtica de que se
lo acusaba no era pues consecuencia directa de la flaqueza
humana como se creera leyendo a Merton, sino resultado
final dei modo como se consegua la necesaria conformidad
..
\\
en la organizacin a que perteneca, y del tipo de racionali
dad predominante en una poca cuando pareca imposible
comprender y prever las complejas situaciones que deberan I
encararse, y cuando todava no se haba logrado elaborar.
plan.es previos suficientemente giles para adaptarse a ellos
de modo racional.
Hasta en un caso ms moderno y complejo como el de .la
Agence comptable de Pars volvemos a encontrar, en parte
al menos, ese esquema. Los jefes de seccin, que prefieren
atenerse a la rutina cuando tienen algo que decidir y no
enfrentar las dificultades de orden afectivo con sus 'subor
dinados y correr el riesgo de no acertar, no se atrincheran
com~ sus ~redecesores tras las formas y los ritos pero hacen
el mIsmo Juego. Su conducta participa de un conjunto de
procesos organizativos ms complicados, pero al fin de cuen
tas siempre es resultado de negociaciones entre los diversos
grupos y entre cada uno de esos grupos y el conjunto de la
organizacin, sobre la manera de imponer la aceptacin y la
racionalidad necesaria para la buena marcha de aqulla.
Ninguna organizacin moderna de cualquier ndole puede
escapar a la necesidad del cambio. De modo constante se ve
constreida a adaptarse a las transformaciones del mundo
circundante y a las menos visibles, pero igualmente profun
das, de su personal. No puede sobrevivir si no se conserva
flexible y capaz de adaptacin. Vaga pero imperativa con
dicin. Para alcanzarla, debe confiar en la capacidad de
;1
iniciativa e invencin de algunos individuos y algunos '!
grupOS.7ei
La necesidad de ser flexible tiene que pesar en la eleccin
del modo de gobernar, oponindose a todo concepto mecani
cista del funcionamiento de una organizacin. En la mayora
de. los casos, hasta ahora, ha habido conflicto entre loS dos
objetivos, considerados contradictorios, de eficiencia en el
acto y de capacdad de adaptacin en el cambio; las solu
dones halladas han sido transacciones cuyo tenor dependa
esencialmente de la presin del contorno y del carcter ms
75 En el marco tradicional del mercado, es el empresario quien
monopoliza tal capacidad de adaptaci6n. Pero la flexibilidad a que ..
Ir: 1l1:f{lIc no acri posible a menos que las unidades econ6micas se
r:omr.rvcn pcq uefias. '
69
.W


o menos mudable de la realidad con que la organizacin de
ba enfrentarse. No se crea sin embargo que la incertidum
bre del mercado fuera, como tal, suficiente ob~tculo para
la rigidez de las organizaciones. Por locontr~no s~ puede
afirmar que en circunstancias de extremada IncertIdumbre
bien puede lle~arse a: mayor conformidad y rigidez, en la,me
dida en que se muestre intil el tratar de adaptarse ~ Sltu~-.
ciones totalmente imprevisibles. La falta completa de IncertI
dumbre en cambio que permite prescribir en los menores
.d.etalles' la conduct~ que deben seguir los miembros ~e la
organizacin en los casos que se presenten, puede ocas;onar
otro modo de rigidez, no menos firme. De hecho se tIende
a escapar de la presin de la realidad en ambos extremos
cuando se pone difcil o demasiado fcil.
De todas maneras, en cualquier organizacin se encuentra
con igual fuerza la tendencia a escapa~ de. la realidad. Es
una tentacin a la que todas las orgamzaclOnes sucwnben,
por lo menos parcialmente, y corresponde con exa~t~tud al
fenmeno burocrtico que hemos tratado de deJmr. Re
glamentaciones impersonales qu~ eli?;inan e~ fo~ma arbitra
ria las dificultades, una centra]zaclOn que unpl~e conocer
suficientemente los hechos, son otros tantos medIOs buro
crticos de estorbar las adaptaciones y los cambios, que de
otro modo se mostraran inevitables.
En la mayor parte de los casos, sin embargo, esa conducta
huidiza no llega muy lejos. La organizacin est sujeta a
una multitud de informaciones que la ponen. al tanto de las
consecuencias de lo que se haga, y la obligan a mirar de
frente sus errores y rectificarlos. Proponemos que se llame
rgimen burocrtic~ de. organizacin. a todo s~stema orga
nizativo en (lUe el ClrcUlto de errores-InformacIOnes-correc
ciones funcio~e mal, y en que por esa causa no pueda .h~ber
rectificacin y adaptacin rpida de los planes de ac~vI~~d
segn los errores cometidos. En otras palabr~s, orgamzac:~n
burocrtica ser la que no llegue a corregtrse en funclon
de sus errores. Los modelos de actividad burocrtica a que
obedece como ser la impersonalidad de las reglamen taciones
y la ce~tralizacin de las resoluciones, estn de tal modo
estabilizados que se convierten en parte integr~nte de su
equilibrio interno, y cuando una regla no permIte efectuar
70
r---------------------
.. . .. ., " . .
/
, ....,I
., .
las actividades prescriptas de' manera adecuada, la preSlon
que nace de una situacin as' disfuncional no concluye en
el abandono de tal regla, sino por lo contrario en su am
o pliaein y fortalecimiento.
Ni qu decir que esta definicin, por completo terica, no
puede aplicarse en forma directa y ajustada a la realidad.
Pero su carcter relativamente abstracto y general nos perrr
I tir idear un modelo ms completo.
l
t
Datos elementales de un crculo VICIOSO
burocrtico
Tratemos de forjar, dentro de la perspectiva que acabamos
de abrir, un modelo de rgimen burocrtico que pueda
abarcar todos los rasgos caractersticos descriptos y analizados,
tanto en el caso de la Agence comptable parisiense como en
el del Monopolio industrial. El modelo ser en cierta form,
insuficiente, pues los datos bsicos con que contamos son
nicamente franceses y no son representativos de toda
Francia, ni siquiera de toda la administracin pblica fran
cTsa. Pero nos, podr servir ~e punto de partida para ima
gmar los demas modelos pOSIbles y para preguntarnos"si no
habr rasgos, y eventualmente un modelo subyacente; o
munes a todos los sistemas burocrticos. .
Para comenzar, basaremos nuestro raciocinio en ciertos datos
elementales que pudimos observar del crculo vicioso bu
rocrtico en el funcionaIrento diario de la Agence -Y el
Monopolio. Ello nos permitir elaborar un primer modelo
esttico, en todo ,comparable con los de Merton y Gouldn
.
pero que no sera SInO una etapa. previa al estudio de ,as
. r /,
,
reacciones de un rgimen burocrtico ante el cambio y las
posibili.dades mismas de cambio del conjunto que 'repre
sen~a. Solamente en est~ ltima perspectiva podremos dis
cutu' en t~a su amplItud el problema que plantea la
permanenCIa de cierto tipo de equilibrio a pesar de la trans
formacin de todos sus elementos y hasta por medio de
ella misma.
71
~{. "
u u
ti ti u ti ti ti u
Hay cuatro rasgos esenciales -que permiten que nos demos
cuenta de la rigidez de las conductas que h6mos observado en
nllestros dos casos: la extensin del desarr~l!o de las r~glas
impersonales; la centralizacin d,e ~as, dec~slOnes; el aIsla
miento de cada estrato o categona JerarqUlca y el acr~ce~
tamiento concomitante de la presin del grupo sobre el mdl
,.iduo; el desarrollo de las relaciones de pod~r paralel~s
alrededor de las zonas de incertidumbre que subsIsten. Anali
zaremos sucesivamente cada una de ellas.
Extensin del desarrollo de las reglas impersonales
Hay reglas impersonales que delimitan en sus mmlmos de
talles las diversas funciones, -y prescriben la conducta _que
cuienes las desempeen deben seguir en !a mayor cantl.dad
posible de eventualidades. Otras reglas Impersonales ngen
la eleccin de personas que cumplan dichas funciones. E,n
lo~ dos casos que hemos tomado, como en todos los de~as
sectores de la administracin pblica francesa, e~:IUldos
los ms alt05 cargos, dos principios rigen la elecclOn: el
del concurso abierto a todos, para el paso de _una cate
gora jerrq~ka a otra, y el de la antigedad, dentro de
cada catev.ora para la distribucin de puestos, los traslados
de un pu~sto ~ otro y los aumentos de ndice. La. person~
lidad de los candidatos, los resultados de su trabaJo, su eh:
ciencia su capacidad creadora o innovadora, no pueden ru
deben ~ntrar en cuenta ni para las pruebas de los concursos,
ni par;;' la aplicacin de la antigedad, l~s cuales se apoyan
en las ms abstractas e impersonales cualIdades.. _ .
Semejante sistema, por supuesto, no puede aphcarse al .~le
de la letra, y no puede evitar excepciones. Por-cou:paraclOn,
sin embargo, aparece sumamente riguros? Por ejemplo en
la Agence parisiense, como se recordara, la c.ondu~ta de
todos los empleados y jefes menores en el traba~o esta pres
cripta minuciosamente, no solo en las operaCIones, todas
previstas sino en el modo de efectuarlas, el modo opera
tivo nico a que deben limitarse, y ~asta el orden d; su
sucesin. En cuanto a las carreras en SI, .durante el pe:lOdo
de crisis social y poltica de la LiberacIn, se prodUjeron
72
73
l,r'.,MOd4Z
1IIIIII!!lII_ _-
& - - - - - - - -_ _~ -
ti
l
muchas reincorporaciones al margen de los concursos.
Pero si entonces no se las discuti, ninguna otra excepci~--:
se ha admitido luego. En lo concerniente al personal jerr
I!
quico superior, la reglamentacin de antigedad no puede
respetarse ntegramente, pero las excepciones que haya no
pueden ser anteriores a veinte aos de promociones regulares
por an'tigedad. En el. Monopolio industrial es ms estricto
an el cumplimiento' de los reglamentos. El paso de una
I
categora a otra ha sido rarsimo de cincuenta aos a esta I
parte; hasta en los altos puestos directivos prevalece la
antigedad.
La combinacin de ambas reglamentaciones, la de la funcin
y la de la carrera, dan al funcionario una independencia y
una seguridad totales. Nada se deja al arbitrio ni la iniciativa
personales. La tarea cotidiana de cada uno, sus probabili
dades de conseguir otra, su posicin y porvenir dentr de la
organizacin, pueden saberse por adelantado con bastante
exactitud. En un sistema as, ya 10 hemos dicho, las relaciones
de dependencia personal tienden a desaparecer o por 10 I ,
menos a perder importancia. Si todo arbitrio, y hasta toda
iniciativa individual, le estn vedados a un jefe de jerarqua
para delimitar funciones y atribuciones en sus subordinados,
no le queda ningn poder sobre stos. Su rol se reduce a
vigilar la aplicacin de las reglas. A su vez, como hemos
visto, los subordinados pierden su poder de presionar sobre
sus superiores, y la posibilidad de negociar con ellos dado
que su propia conducta est enteramente determinada por
reglas. 76
Por existir esas reglas, ocurre que cada miembro de 'la orga
nizacin se ve protegido simultneamente respecto de la
presin de sus superiores y de la de sus subordinados. Pero
es una proteccin que significa aislamiento y su consecuen
cia es doble: por una parte se priva de toda iniciativa y se
somete a reglas impuestas de afuera y, por otra, se libera
de todo vnculo de dependencia personal; no teme a nadie
y es casi tan independiente desde este punto de vista como
si rio estuviera asalariado. Con un tipo as de relaciones
76 Nos permitimos remitir al lector al pasaje del captulo anterior
- pginas 34-36, en que hemos tratado de delinear el juego de la~
relaciones mutuas entre sl,lperiores y subordinados.
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. .
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p:~blemas . ~e adaptacin al mundo circundante, que exi

humanas se pierde cualquier valor afectivo en las relaciones
entre superiores y suhordinados, tanto por parte de unos
como de otros, Los resultados que obtuviooos en la Agence
y en el Monopolio demostraron con absoluta claridad que
entre las categoras, jerrquicamente interdependientes, las
relaciones son convencionales, sin significacin afectiva.
Prcticamente, hay que reconocerlo, es raro que un sistema
organizativo caiga en tan extremado rigor. Siempre queda
un poco de incertidumbre que deja a los protagonistas cierto
movimiento dentro de! marco de las reglas, y por consi
guiente la relacin de dependencia Y la negociacin no se
glrl.an declSlones tomadas en un ruvel donde se conozcan
~eJor las particularidades y evolucin de ese mundo. La
hbertad d: 'pensar y obrar sobre el terreno, sobre e! plano
de la func:on que se desempea, en la actividad econmica
o las r.elac!ones ~on el pblico, no dejara en efecto de in
~oduclr diferenCias, o sea algn libre albedro en las rela
cIOnes .hun:~nas, o sca nuevas formas c1e dependencia. La
c:n~rahzaclOn es pues un segundo medio de suprimir ~l ar
bltno personal, el poder discrecional de! ser humano dentro
~e. una organizacin. El precio que sta paga es una mayor
ngldez. Los que toman las resoluciones no conocen direc ,.

suprimen nunca del todo. La huelga de brazos cados, por tamente Jos problemas que tienen que zanjar; los que estn ~

ejemplo, el trabajo a desgano, etc., son, para muchas cate en el ter!'eno y conocen. los problen:as carecen del poder
goras de funcionarios, el medio de demostrar que la su

jecin al reglamento no basta para imponer la funcin que

para reahzar las adaptaCIOnes y expenmentar las innovacio I

nes que se hayan vuelto impostergabJes.
se les haya asignado y que las autoridades han de negociar
El caso de l~ Ag~nce comptable de Pars puede considerarse
si quieren conseguir su colaboracin.
co~o :1 mejor ejemplo de semejante centralizacin. Por eso
a~nbU1mos tanta ir;nportanc!a al anlisis, hecho en profun
didad, de las. rela~lOnes recIprocas entre superiores y subal
La centralizacin de las decisiones ternos, relaCIOnes que evidenciaban el dilema que debe
enf~entar una organizacin burocrtica y la eleccin que se
El poder de resolver, dentro de un sistema de orgaruzacin

vera fo:zada a h~cer. Pero las mismas presiones, no hay

burocrtico, tiende a asentarse en los lugares donde natural

q~e .0IvI?arlo, actuan en las relaciones de la Agence con el

mente sed preferencia a la estabilidad del sistema pol
mmlsteno, y se las vuelve a encontrar entre la direccin
tico interno sobre los fines funcionales de la organizacin.

g;n~ral y las fbricas del Monopolio, y dentro mismo de cada

Este rasgo es corolario del anterior. Si se quiere preservar
fabnca d?nde, como lo destacamos a su tiempo, el director
la impersonalidad de las relaciones, es inevitable que todas las
y el subdirector deben resolver personalmente todos los pro
decisiones no eliminadas por la vigencia de reglamentaciones
I
blemas humano~ de los talleres aunque les sea imposible in
impersonales se tomen en un nivel donde quienes las tomen se
formarse de pnmera mano o con suficiente seguridad. De
i
sientan libres de presiones demasiado personales procedentes
n:an~ra ~~neral puede afirmarse que modelos como ste de
de los afectados por aquellas decisiones.

:1
d~stnb~;lOn , de. poderes estn muy difundidos en la admi
Por consiguiente, el poder de tomar decisiones que inter

preten y completen las reglas, lo mismo que el de modifi-

carlas y el de dictar otras, ha de tender a alejarse de las

mstraclOn pubhca francesa y son causa de la centralizacin

tantas veces denuncada. f
,,.1:
1"::":

clulas de ejecucin o, dicho de modo ms general, del

nivel jerrquico donde se las aplique. Si la presin a favor Aislamie~to .d~ cada categora jerrquica y presin del grupo
de la impersonalidad es fuerte, la tendencia a la centrali sobre elmd!V~duo.
zacin ser irresistible. Se traducir concretamente en la
prioridad dada a los problemas polticos~> internos -lucha La supreslOn del ar?~trio perso~al en las autoridades y la
contra el favoritismo y la arbitrariedad, salvaguarda de! concomitante supreslOn de presIOnes personales por parte
equilibrio entre las diferentes partes del sistema- sobre los

75

020813

de los subordinados, hasta como posibilidad, a causa del
establecimiento de un sistema de reglas impersonales Y la
centralizacin de las decisiones, tiene una importantsima
consecuencia que a su vez cons.tituye W1 rasgo fundamental
de un sistema de organizacin burocrtico como los que
hemos examinado: cada categora jerrquica, cada estrato,
se hallar completamente aislado de ~os ~ems, tan~o. supe
riores Como subordinados. Una orgamzaCln burocratlca de
este tipo estar compuesta pues de una serie de estratos
superpuestos con escasa comunicacin entre s~..Y las bar:eras
entre los estratos sern tales que darn poqws1mas ocaSlOnes
de que se fonnen grupos o bandos en los que participen
miembros de varios estratos.
Este aislamiento ir acompaado, como es fcil compren
derlo, por una presin extren;adamente ~uerte del grupo de
pares constituido por el conjunto de rmemb:os .d;l estrato
corre5pondiente, ejercida en cada uno de los ~d1~lduos. qu.e
lo componen. Disminuida la presin jerrqUlca,. 1mpos1b1h
tada la fonnacin de grupos infonnales con m1em?rOS de
distintos estratos, el grupo de pares,. el grupo d,e ;rllembros
iCTuales de un mismo estrato, se conV1erte en la umca fuerza
i~tennedia capaz de interponerse entre el i.ndividuo y la
organizacin entera. Adems, siendo .necesana la completa
igualdad entre los miembros de un .~mo estrato y estax:do
las nicas diferencias aceptadas delmdas por un factor 1m
personal, la antigedad, los conflictos internos d:l ~t.rato
desaparecern ante los conflictos entre estratos. El md1v1duo
miembro de un estrato se ver impulsado sobre todo. por
sus intereses de grupo y le ser impos~ble zafarse de .la f1Sca
lizacin de sus pares. Cualquier vele1dad ~uya ~e md~pen
dencia en cualquier punto de inters comun sera desp1ada
damente sancionada.
A1 fin la presin del grupo de pares queda como nico factor
regulador de la conducta fuera de los reglamentos. y puesto
que la presin jerrquica y la sancin que. impox:e la c.om
paracin de resultados individuales estn dism:nUldas, Sl no
eliminadas los individuos no tienen ms med1da de su es
fuerzo qu: la de acomodarse a las reglas. impers.onales y a
las nonnas de su categora profesional o Jerrqmca, que se
s1.lperponen a aquellas reglas para interpretarlas Y comple
76
:., '_---a
. _~ --__..l
QJI
lI ;i,\
; n\"
tarlas. Se encuentran, pues, enteramente- sujetos a una de Il
l:enninacin colectiva. 77
La presin del grupo de pares constituye, a nuestro parecer;'':'~
uno de los element9s esenciales de tener en .cuenta para
d
1/1
!
1
comprender el espritu de cuerpo de los .burcratas y su
ritualismo. El desplazamiento de fines no tiene sentido
!I l,'
sino_ porque constituye para el grupo de pares un medio
indispensable de proteccin contra los otros grupos y contra
la organizacin. La impersonalidad de las tareas y las intrin
cadas reglamentaciones pueden desarrollarse en las grandes
I:
organizaciones modernas sin iguales consecuencias en cuanto
a ritualismo. Esas mismas fuerzas adquieren decisiva impor
tancia 'en un sistema de organizacin burocrtica porque el
aislamiento le pennite a cada estrato controlar perfectamente
lo que sea de su incumbencia, e ignorar los fines generales .. !
I
de la organizacin. Se puede ir incluso ms lejos y afinnar
que para que el resultado de sus negociaciones con el resto
de la organizacin sea lo mejor posible, cada estrato debe
pretender que su funcin particular constituye un fin en s..
As, el ritualismo de sus miembros se convierte en un ele
mento importante en la estrategia del grupo. Le pennite
afianzarse como grupo diferente, aspirar a que sus objetivos
L
particulares se vuelvan generales, o como objetivos inter
:::
~ :
" .1
medios sean decisivos y de ellos dependa que los objetivos
generales se cumplan. Y finalmente, y entretanto, fortalece l':1
.. 1
la solidaridad de los miembros. .,
'. ~ 1
';
Desde este punto de vista se puede observar una profunda .,.,f'
oposicin entre un empleado que dependa de un sistema de
organizacin muy burocrtico y otro que dependa de un
sistema que 10 sea menos. El ritualismo es para el primero
una carta de triunfo, pues sus posibilidades de adelaIlto y
de adaptacin a la organizacin dependen de su status en el
grupo, y del status del grupo en la organizacin general.
77 La importancia de esta determinacin se veia concretamente en
los dos casos. La encuesta sobre el Monopolio industrial permiti
apreciar algunas consecuencias. Recurdese en particular la notable
concordancia en las respuestas de los miembros de un gr'lPO sobre
todos los puntos de alguna importancia para la vida de ese grupo, '.
l"
y asimismo el considerable distanciami.ento entre ciertas opiniones
privadas, que resultaron adversas, y las expresadas en pblico,
- .muy juiciosamente acordes con el pensar colectivo. !i
77
~--------~7<a
Para el segundo es un inconveniente grave, pues sus posibi Dentro de la lnea jerrquica normal pueden desarrollarse
lidades de adelanto dependen, sobre todo, de su capacidad relaciones de poder paralelas. Casi siempre, sin embargo, ~e
para pasar de un grupo ~ ?tro, y de d~~strar que puede desarrollan fuera de ella, como sucede en el Monopolio
industrial. Ello implica una distorsin mayor an del sistema
sacrificar los estrechos objetivos de su trabajo

y su grupo en
., 78 de relaciones humanas. Desde este punto de vista, las cate
pro de los objetivos generales de la orgaruzaclOn.
goras de expertos son a menudo grupos privilegiados en la
medida en que sus tareas no puedan especificarse y contro
Desarrollo de las relaciones de poder paralelas larse de manera precisa. Generalmente logran una autonomh
como la que Selznick menciona en su anlisis del crculo
En el captulo anterior expusimos extensamente este pro
vicioso de la especializacin en la T. V. A. Puede ser sorpren
blema del desarrollo de relaciones de poder paralelas. Tra
dente a primera vista la coexistencia de tal autonoma y
temos ahora de resumir nuestras conclusiones, formulndol~s
especializacin en el marco de la concentracin administr'a
de nuevo en trminos ms generales. Por mucho empe.no
tiva. No es, sin embargo, ni una casualidad ni una paradoja.
que se ponga, no es posible eliminar todas las fuentes de ~n
En efecto, es en el marco general de un sistema de reglamen.
certidumbre, simplemente multiplicando las reglamentaclO
taciones impersona,les y de centralizacin, y a causa de la
nes y acrecentando la centralizacin. En torno a l.as zonas
rigidez misma del sistema, donde los privilegios de los grupos
de incertidumbre subsistentes se desarrollan relaclOnes de
de expertos pueden desarrollarse .y sostenerse ms tiempo.
poder paralelas, y con ellas fenmenos de dependencia y

conflictos. Los individuos o los grupos que ,controlen una

fuente permanente de incertidumbre, en un sistema de rela

El crculo mClOSO

ciones y actividades en que la conducta de cada uno ~ueda

preverse con anticipacin, dispondrn de un detenmnado

La caracterstica esencial del sistema de organizacin buro
poder sobre aquellos cuya situacin pueda afect~rse por tal
crtico es que las dificultades, los malos resultados y las
incertidumbre. La, posicin estratgica de los pnmeros ser
frustraciones que derivan de los cuatro rasgos fundamentales
tanto mejor, y el poder consiguiente. tant~ mayor, cuan.to
que acabamos de analizar tienden finalmente a favorecer
menos $ean en nmero las fuentes de Incertidumbre. Un S1S
nuevas presiones que intensifIcan el clima de impersonalidad.
tema de organizacin muy burocrtico:$, d?nde la jerarqua
y centralizaci6n que las engendr6. En otras palabras, Un
sea patente y la delimitaci6n de tareas preClsa, ~s el q~e ms
rgimen de organizaci6n burocrtico es un sistema cuyo
se presta para que los poderes paralelos adqweran unpor
equilibrio descansa en la existencia: de una serie de crculos
tancia. Es una paradoja fcilmente confIrmable en abun
viciosos relativamente estables, que se desarrollan a partir
dantes ejemplos de administraciones pblicas, donde oscuros
del clima de impersonalidad y centralizacin. Los esquemas
empleados en puestos inferiores pu~de~ desempear un rol
sugeridos por Merton y Gouldner ofrecen buenos ejemplos
decisivo en la soluci6n de asuntos unportantes, solo porque de esos circulos viciosos. Pero es posible encontrar otros e
ocupan una posicin estratgica en una organiz~ci6n bien incorporar los anteriores a esquemas cada vez ms complejos.
regulada. As se explica que ciertos grup~s consigan man Hemos reanudado la discusin de Merton sobre el desplaza
tener privilegios exorbitantes en un ambiente donde pre r miento de los fines, tratando de demostrar que, en nuestra
cisamente la regla es la igualdad. 1 perspectiva, un fen6meno tal no deba explicarse nicamente
78 La: contradiccin es rara vez. as tajante en la prctica, pue~ en
t, por la rigidez de la personalid~d humana que conserve la
la mayora de los casos, aun en organizaciones poco burocrticas, marca del molde a que se la someti6, sino tambin y sobre
el grupo de los pares ~ontina infl~yendo visiblemente en la conducta r todo por el aislamiento de los diversos estratos, en compe
y las miras de sus mlembros.
f

l_----
78
 ~'
-- - - - - - ' - -
tencia unos con otros, que se s~rven de -lo que entonces se
convierte para ellos en una tctica destinada a reformar su
influencia. Las consecuencias disfuncionales del desplaza
miento de los fines ----:es decir la imposibilidad de relacio
narse satisfactoriamente con los clientes, de comunicarse
fructuosamente con el mundo circundante y de adaptarse
felizmente a l dificultades para cumplir las tareas asigna
das disminuci6n de la productividad, etc.-, impedirn al
sist~ma' reformarse y adquirir ms soltura en las relaciones
humanas, pues el nico medio de accin d: que dispo?e,n
los dirigentes que podran hacerlo desde la cima de la plra
mide consiste en idear nuevas reglas y aumentar la centra
lizacin. Del otro lado, los individuos y grupos que tienen
que v':rselas directamente con las dificultades ~o presionan
para obtener ms autonoma, buscan en camblO. la manera
de utilizar las disfunciones que padecen para mejorar su PQ
sicin ante el pblico y dentro de la org~nizacin. ,Su lucha
contra la centralizacin no tiene por objeto la mejor adap
taci'l de la organizacin al mundo que la rodea, sino pre
servar y aumentar la rigidez que los ?~oteg~. .
El crculo vicio'so de control y vlgl1ancla anah~ado por
Gouldner puede tambin ensancharse. E~ razon~m~ento em
pleado por ste es, como se recordara, el ~1~U1ente: la
proliferacin de las regl'7' impers~n~les ~>urocratlc~s reduce
las tensiones que la necesidad de vlgl1ancla prov.oca, pero, ~l
mismo tiempo la hostilidad despertada por el chma burocra
tico y sus mal~s resultados en el terre?,o p.rctico intensifican
aquella necesidad. Se puede llegar mas leJOS y dem~str~r que
si bien el. poder de negoci~ciz: de un capat~ d~~mmuye,
tendencia natural en cualqUIer sistema de orgamzaclO~ buro
crtico, el crculo vicioso sobrepasa la mera relaclO~,ca
pataY.-obrero y afecta al fin de cuentas a to~o e.l, conjunto
de relaciones jerrquicas dentro de la, orgamza~lOn ..
El caso de la Agf!nce comptable de Pans es el mejor ejemplo
de crculo vicioso de vigilancia .Y con.trol que se desarrolla
sobre la base de las reglamentacIOnes .uz:personales y la cen
tralizacin. Las frustraciones de los dlstmtos grupos, que no
pueden discutir las resoluciones que los af~c:an y que deben
sufrir una estrecha vigilancia en sus a-etl:'ldades, lev~ntan
tdes presiones que los superiores no se sienten tan lrmes
80
como para enfrentarlos, y las decisiones negativas se toman
siempre en un nivel suficientemente alto como para escapa:t.:-C
de todo contacto. Si los funcionarios que deben tomar las
decisiones no estn en contacto con quienes deben acatarlas,
en vano se reducirn las tensiones; la tensin propicia a loa
centralizacin seguir ejercindose al impulso de las frustra
ciones no remediadas. Naturalmente puede uno imaginarse
el desbloqueo del sistema, su agilizacin, pero todo esfuerzo
en e~e sentido chocara con la repugnancia general por las
relacIOnes de dependencia, y esa repugnancia es un rasgo
cultural de decisiva importancia. Repugnancia y miedo que
se acrecientan con las frustraciones engendradas por las
relacione~ paralelas de poder que, como hemos visto, se des
arrollan mevitablemente en un sistema burocrtico de or
ganizacin, y son consecuencia directa de la impersonalidad
y centralizac.in que tienden a crear una nUeva presin
en favor de ms centralizacin y ms impersonalidad. Visto
desde cierta distancia, el modelo subyacente caracterstico
de un sistema burocrtico, y que causa la persistencia de
los crculos viciosos podra resumirse as: la rigidez con
que se determin'a el contenido de las tareas, las relaciones
entre las tareas y la red de relaciones humanas necesaria
para su cumplimiento, hacen difcil la comunicacin de los
j.
:.1.
iI
ii
grupos entre s y con el mundo circundante. Las dificultades , ti
'j
que de ello resultan, en lugar de imponer la modificacin :1
del. modelo, son. ~~adas por los individuos y los grupos para
, :1
I il
1,
mejorar su pOSlClOn en la lucha por el poder en el seno
de la organizacin. Tal conducta provoca cada vez nuevas !I::1
presiones ,en pro de la centralizacin y la impersonalidad,
,1
i
pues stas ofrecen, en un sistema as, la nica solucin visible
para contrarrestar y neutralizar los abusivos privilegios que
aquellos individuos y aquellos grupos han adquirido en
-parecidas circunstancias anteriores.
Obsrvese que este esquema de interpretacin ya no se funda
en las reacciones pasivas del factor humano sino en la
ndole activa del agente humano que busca de todas maneras
y en toda ocasin sacar el mejor partido posible de todos
los medios de que pueda disponer.
. :
81
 ~===~::::===:::===~~~~~~~---_._------_.
v 'V ..
'. . .
El problema del cambio en un sistema
de organizacin burocrtico
Completemos nuestra primera frmula: un sistema de orga
nizacin burocrtico es un sistema incapaz de corregirse en
funcin de sus errores, y cuyas disfunciones se han conver
tido en elemento esencial de su equilibrio. La interpretacin
que tal frmula supone es menos vulnerable a la crtica que
lo que lo fueron las anteriores teoras sobre la burocracia
fundadas en las relaciones humanas. Es, en efecto, ms ge
neral '! sistemtica y pone en primer plano las elecciones
racionales en vez de los sentimientos. Pero sigue siendo
inadecuada, dado que no nos sirve para comprender las con
diciones de desarrollo y la& limitaciones del fenmeno buro
crtico. Es un modelo esttico y descriptivo.
Si queremos seguir adelante, la cuestin que nos falta
'1 l
:,
I
I
abordar decisivamente es la del cambio. Toda organizacin,
1, II cualesquiera sean sus funciones, sus fines y el ambiente que
'.. : I la rodee, debe encarar transformaciones a qlie se ve forzada
[1
,1' I
i tanto desde adentro cuanto desde afuera. Y si bien es indis
pensable, desde un punto de vista metodolgico, estudiar en
primer trmino el equilibrio regular de su funcionamiento
cotidiano a fin de de,scubrir sus pautas de accin, solo su ma
nera de reaccionar ante el cambio y de controlar sus efectos
permite comprender el significado profundo de su rutina. El
anlisis funcional ~olo pudo desmontar su mecanismo.
La primera observacin que se impone dentro de esta pers
pectiva concierne al problema de la rigidez. Un sistema de
organizacin cuya principal caracterstica es la rigidez no
puede naturalmente adaptarse con facilidad a los cambios; y
tiende a resistirse a cualquier modificacin. Y sin embargo el
cambio es permanente en el seno de las organizaciones mo
dernas. Afecta a los servicios que se presten, a la atencin de
los client~s u otro pblico que se sirva, a las tcnicas que se
empleen y hasta a las actitudes y aptitudes del ~ersonal em
pleado. Las transformaciones pueden ser graduales y casi
constantes si los agentes de la organizacin que tengan con
ciencia de su necesidad por experiencia directa pueden in
novar por su cuenta u obtener de las autoridades competen
tes que lo hagan. Pero, lo hemos repetido, las organizaciones
_______.l.,3
82
buro?"~cas:> no dejan tales iniciativas en manos de per
sonal J~r.,:rqwco menor y se las arreglan para que los centros
de dec1Slon estn ~ien lejos d~. todo contacto con los pro
blem~s concretos. 9 Las deClSlones relativas al mnimo
c~blOse t~man .por lo general en la cspide. Esa concentra
ClOn, y el aIslamIento correlativo de las diversas categoras
hacen absol~tamcnte imposible concebir una poltica basad~
en el cambIO. gra?ua1 y permanente. A causa del bloqueo
d~ las c0r.numcac~ones; los dirigentes no pueden ni recibir
a vertenclas preVl~s nI prever nada seriamente por s mis
;;os. Cuando al fm se enteran, les es muy difcil d~cidir
v~luntad, trabados por ,ls reglamentaciones con que
p~e en choc:u-..Un sistema burocrtico por lo tanto no ad
TIIlte el camblO SI no se han producido disfunciones tan graves
que no pueda hacerles frente.
Sin emb,arg?, aunque sea capaz de resistirse al cambio du
r~nt~ mas. tIempo que otro sistema ::nenos burocrtico, cam
bIara al fm, pues el cambio se ha convertido en la ley de
nuestro tiempo L "d b ' . ' .
, , .' a ~Ig~ ez ~rocratIca no puede mantenerse
mas t
lIa ,de clerto~ !lmltes, m sus disfunciones pueden reor
~r os clrcu10s VICIOSOS que las engendran sino dentro de
CIerto marge . a I cambio es pues solo uno de
.' n. L a resIstenCIa
.
los dos a~pecto~ del proble~a. El otro es igualmente impor
tante y parece Ignora:sel~,slempr l. Es la particularsima ma
~era como ~~~ orga.mzaclOn burocrtica se adapta al cambio.
r:
b;~~~ ~nallSls Sl1g1 e lgicamente que en una organizacin
. c oca los camblOs han de operarse de arriba hacia
:
ba
I1f'
y ~all de ser universales, es decir referirse al conju:<lto
~ oquea. No pueden sobrevenir gradualmente ni por piezas
o r~~~~tos ..~ara que sobrevenga un cambio se esperar a
que a .I~ unCIor: que lo exija est en el punto de amenazar
l~ establ~dad mIsma de la organizacin. Entonces las deci
SIones so re el cambio se aplicarn al conjunto y hasta a
!os sectores.que no han estado af~ctados por la disfuncin La
t'
17personalIda.d se mantiene a ese precio. Hasta se p~ede
" a Irmar qu~ muy a menudo el cambio tendr como rimera
I
~
~
consec~em;l~ un ~umento de centralizacin, pues n~ podr
pro~uc~sedsm q~ebra de los privilegios locales favorecidos
por a lna ecuaClOn de las reglrnentaciones.
79 Sobre todo cuando se trata de problemas de orden humano.
r
~
f
, --J.
I11111
 -------- --- _.. _..
Por las largas dilaciones' inevitables, por la amplitud que
debe revestir, por la> resistencias que de~e. vencer, to.d?
cambio es para una organizacin burocratlca una cnS1S
necesaria y profundamente sez:tida por los qu~ la sufren. De
donde surge que el ritmo esencial q~e caractenza a u?a orga
nizacin burocrtica es la alterac~~n de lal1?os penodos ~e
estabilidad y cortos perodos de CnslS y c~~blOs. La mayona
de los estudios sobre el fenmeno burocratlco se ocup~n solo
de los perodos de rutina, que es por otra parte la l.~agen
: ge de nuestra descripcin de los circulos VICIOSOS.
que sur . . f de recargos de trabajo impuestos por la clientela y superaban
Imagen sumamente incompleta. Las cnsls,. en e ecto, SO?
elemento distintivo e inevitable de todo sistema burocra
tico de organizacin. Son el ni~o medio de llegar a re
ajustes impostergables Y desempe?an por t~l causa un rol
esencial en el propio desenvolv1IIllento del sistema qu~ ellas
solas hacen posible, e indirectamente hasta .en ~~ proplO, cre
cimiento de la impersonalidad Y la centrabzaclOn. . de la organizaci6n: la crisis que se desa t6 a propsito de la
Las crisis tienen importancia asimismo por otras. ,razones.
Suscitan y ponen en evidencia otras pautas de aCClon, ot~os
tipos de relaciones interpersonales. Y de grupo, temporanas
por cierto, pero de considerable I~p.o:ta~cla. Durante las
crisis pueden prevalecer algunas ImClat1V~S per:soz:a~es y
todos suelen tener que someterse al arbitraje de mdlVlduos
estratgicamente colocados. Reaparecen rela~iones ~e depen
dencia generadoras de tensiones que se hablan olvldad~. La
es
autoridad personal sustituye a las regla~ .. So~ excepclOr:
cuya fuente se halla tambin en las deficiencias .de un SIS
tema rutinario demasiado perfecto, y se las tolera SI no .~uran
demasiado o si se muestran necesarias para la soluClOn de
los problemas que hayan provocado la crisis. Constituyen los
breves perodos de guerra de movimientos sin los. cuales no
~e llegara a reajustar ms racionalmente la ~nea de fuego en
la habitual guerra de trincheras. Su papel sm embargo no es
.solamente auxiliar. Sus consecuencias son profundas. Como
las relaciones paralelas de poder, perpetan el temor :por la
autoridad directa y el libre albedro que. le es pr~plO. Al
mismo tiempo, contribuyen a ~an~ener cierta cornente de
vocaciones reformadoras Yautontanas. T~l~; pautas de com
portamiento estn naturalmente en OpOS1C10 n con la perso
nalidad burocrtica descripta por Merton, pero a pesar de
84
~ ....
I
_--------------lIt-------~----------~'-
c......
\\
I
ser pocas no son menos caractersticas del ambiente buro I
! .:
crtico! .cuya esca-la de valores determinan en parte.
Las CnslS pueden ocurrir en distintos niveles. En la. AgenCi~ ,,
comptable y en el Monopolio industrial hemos analizado i!
casos m~n~r~s I:ero peridicos de crisis que desempeaban dI
: .i
un rol sl~mfcat1vo en las relaciones entre los grupos. En el I, II
~on~poho se trataba de posibles modernizaciones y reorga
: I
ruzaclOnes de fbricas, a propsito de las cuales se armaba t ;
la estrategia de los grupos. En la Agence se trataba de crisis
de agotamiento mental y sobrevenan regularmente a causa
con ~reces la ordinaria distribuci6n de tareas. Son crisis que
en cierto modo perpetan las pautas antiguas de autoridad,
acrecentando la desconfianza en las relaciones cara a cara.
~ero otras ~risis, leja~as y ms profundas, marcaron el con
Junto del sistema SOCial y, por su medio, el funcionamiento
antigedad, y las que acompaaron la introduccin de las
mquinas semiautomticas en el Monopolio, la crisis del
reconocimiento. de las categoras y los grados despus de la
Liberacin, en la Agence. Las crisis pueden estallar con mo
tivo de una evolucin interna, o procediendo de un suceso
completamente externo, sin ninguna relacin con la organi
zaci6n' que afectan. Las guerras, las crisis del mundo eco
n.6mico, social o poltico que trastornan el equilibrio tradi
clOnal del poder en la sociedad general, son excelentes
~casiones para conseguir cambios que se esperan desde hace
tiempo.
..
Las burocracias ms viejas y avisadas hacen considerables
esfuerzos para ensayar la solucin de sus problemas de trans
formacin de manera ms racional. Las tradicionales admi
nistraciones pblicas francesas se han preocupado, por ejem
plo, de fiscalizar y, eventualmente, de domesticar, a sus
peligrossimos agentes de transformaciones, de modo de re
gularizar y si es posible eliminar las crisis. Para lograrlo se
han empeado en crear castas, completamente aisladas, de
altos funcionarios -los miembros de los Altos Cuerpos
separados del resto de la administracin pblica por su
reclutamiento, su formacin, sus ambiciones de carrera, pre
.. servados as de todas las presiones provenientes de las orga
85

nizaciones de que tendrn que .ocupanle. Son los Altos
Cuerpos que suministran cada vez las personalidades ca
paces de imponer reformas a las divenlas '\.midades admi~s
trativas que las necesiten, sin dejar de respetar en 10 posIble
el conjunto de su reglamentacin Y disminuyendo los aspectos
autoritarios del rol que les toca desempear, gracias a su
reputacin de imparcialidad y al prestigio que les vale su ale
jamiento y su pertenencia a una pequea aristocracia cuida
dosamente escogida. 80 Pero esa manera de tratar los pro
blemas sigue siendo muy complicada y difcil y se puede
afirmar que no hace sino apartar el fermento de inestabilidad
o desasosiego y remitir la crisis a un peldao ms elevado, al
nivel del sistema poltico. 81
Tales pautas de accin son por supuesto privativas de la
sociedad francesa. Las diferencias ms significativas y pro
fundas existentes entre organizaciones divenlas y burocra
cias divenlas deriva de su manera de encarar los cambios.
Volveremos a ello cuando ensayemos estudiar los sistemas
l burocrticos de organizacin desde un punto de vist.a cul
turaL Por el momento, bstenos sacar la conclusin de que
el burocrtico no es solamente un sistema que no se corrige
t en funcin de sus errores, sino tambin demasiado rgido
como pllra adaptarse a las transformaciones que la acelerada
evolucin de las sociedades industriales hace cada vez ms
imperiosamente necesarias sin sufrir crisis.
La personalidad burocrtica
Tradicionalmente se ha considerado la penlonalidad buro
crtica caracterizada principalmente por el ritualismo. As
la vea Merton y en ese sentido recomendaba que se orien
80 Sobre el rol de los Altos Cuerpos 'y la gradual transformacin
de las funcion-es de sus miembros, encargados en primer trmino de
fiscalizar la aplicacin de las reglamentaciones ms generale,s, luego
de regularizar y unificar las prdicas admiIstrativas, y en fin y cada
vez ms de efectuar l.s reformas indispensables, se hallan a pesar
de todo'muy pocos trabajos pertinentes. Ver Bibl., Tercera Parte, 47.
81 Volveremos a estudiar el problema un poco ms adelante. ef
infra, pgs. 161-65.
86
""""- ... _--------------------------_.....
d
.. ., ., "
tara el estudio de las relaciones entre las personas y las es
tructuras burocrticas. 82
Recurdese que en las categoras de Merton el ritualismo se
caracteriza por la ignorancia o el rechazo de los fines ge
nerales y concretos ?e la actividad respectiva, y la primaca
otorgada a Ios medIOS encarnados en las instituciones. 8s Se
opone a. las otra~ tres posibilidades del famoso paradigma,
con.fo.r:msmo, retIrada y rebelin, como si la burocracia en
defmItIva. ,simbolizara, por s sola, una categora especial
de la aCClOn, la que consiste en dar prioridad a los medios
sobre los fines.
Es un modo de ver por c:ierto fecundo, pero lo encontramos
todava demasiado u~ilateral, y por lo tanto insuficiente para
expresar la complejidad de las estrategias individuales y
grupales .~ent:0 .de. las organizaciones modernas. Merton fija
su atencIOn UnIcamente en la divisin de tareas y en la
formacin. El burc.rata, dice repitiendo una frmula clebre
desgraciada~ente de difcil traduccin, parece inadaptado
porqu; ha SIdo a?~ptado a una adaptacin inadaptada.84
Para el la. formaclOn y el aprendizaje que hace el burcrata
~5 en r~altdad una deformacin que termina por crear Ulua
IncapaCIdad permanente. 85 Su interpretacin no deja de ser
exacta en parte respecto de toda organizacin, pero si bien
co~esponde bast~nte al ~lima ~e l~s burocracias de viejo
estIlo, q,:e no podIan funCIonar smo Imponiendo a sus agen
tes. refleJ~s automticos conseguidos a travs de un brutal
adIestramIento y de un tcito contrato de por vida sin la
men?r perspectiva de cambio, responde muy poco al funcio
namIento d'e las organizaciones modernas, por burocrticas
que sea~, en las que cada grupo es capaz de idear su propia
est:ategI~ y en las que el cambio, aunque despierte enconadas
res;st:ncIas, s: co~serva como elemento esencial del juego.
ASI VIstO el ntualtsmo, como lo hemos hecho notar anterior
mente, ya no puede considerarse como mera deformacin
y res~ltado de un apren~izaje al revs. Se desarrolla y se
mantIene solo en la medIda en que constituya un instru
82 Ver Bibl., Tercera parte, 48.
83 [bid., 49.
84 P.eople may be ullfitted by being fit to an unfit fitness.
85 Ver Bibl., Tercera parte, 50.
?7

- - - .._-_.--- - ._. --_._._---_._- .... --_ .. - - " ' - ..
mento, para cada grupo, q';1e preserve ~u .libert~d. de ac
cin, o lo que es lo mismo, un procedImIento util en la
lucha por el poder. Desde el punto de vista del ~ctor puede
ser analizado como respuesta racional a. las eXlgenClas de
la situacin y a la presin del grupo de pares. P~ro en es~
forma se convierte en una conducta menos tajante, mas
difusa, que ya no resume el conjunto de ?on~~ctas posibles
dentro de un sistema burocrtico de orgamzaclOn. Hay otros
modos de comportamiento que expresan una variedad de
roles desempeados que hasta ahora no se quera~ reconocer.
En nuestros estudios encontramos muchos ejemplos de
conducta no ritualista. La retirada y la rebelin, en par
tiCular; son frecuentes, y el rol de innovador,. aunque ~o
deje de ser mito para la mayora, conserva una ImportancIa
considerable. Hay una ltima categora de accin qu~ .~a
rece escaprsele al paradigma de Mertoll, y es la SUIIUSlon,
la identificacin del individuo con el poder de otro grupo,
conducta que merece no ser olvidada. . de .ritualismoentre sus hbitos actuales, consonantes con la
La noci6n de retirada es la primera en aparecer como m
dispensable para explicar el juego de las conductas en un
sistema burocrtico. Puede afirmarse que por lo menos
es tan decisiva como el ritualismo. El individuo que sabe
de antemano que no puede esperar recompensas propor
cionadas con su esfuerzo reacciona, lgicamente, 'dismmu
yendo su empeo y ligando lo menos posible s~ suerte a
la de la organizacin que integra. El modelo de lffiperS?~a
lidad y centralizacin caracterstico del sistema burocratlco
favorece el desarrollo de abundantes presiones convergentes
en sn sentido. Por una parte priva a los miembros de la or
ganizacin de la posibilidad de pesar de modo ~irecto en las
decisiones que se tomen y, por otra, les eXIge solo una
conformidad relativamente superficial. Los subordinados no
invitados a participar, y que no sacan ninguna ventaja si
participan, no arriesgan gran cosa adoptando una conducta
'de retirada. Pero la suya es una reaccin que generalmente
se encuentra con el bloqueo del grupo de pares, cuyas posi
bilidades de constriccin sabemos que son all mucho ms
fuertes que en una orcyanizacin menos rgida. Nuestros es
::>
tudios de casos demuestran que los grupos no permIten a
sus miembros refugiarse en una actitud de retirada, a me
88
~
_.'
~--=-----------
nos que ellos mismos, como. grupo, estn en condiciones de
~nferio.ridad, y 9ue lo~ grupos fuertes y triunfantes puecle.n
lffipedrr cualqUIer renrada. ,"
El ejemplo ms, patente de ret!rada que hayamos podido
es:udiar es el de los jefes de taller' en el Monopolio indus
trIal. Su grado de participacin y de compromiso cori la
~rganizacin es bastante bajo. Rara vez tienen opiniones
1rmes y sus respuestas son muy a menudo incoherentes.
~o sienten ;>rgullo ni por su trabajo ni por su responsabi
hdad. Podna creerse que concentran su atencin en las
tareas burocrticas que pueden cumplir sin que los estorbe
la presencia de los obreros de mantenimiento, idealizndolas
a la manera ritualista. Pero absolutamente no es as por
l? m:nos para. la mayora de ellos. Como grupo n; son
ntuahstas. PudIeron serlo antes, a juzgar por las leyendas
que corren a su costa, pero han dejado de serlo al perder
todo su poder. Solamente algunos viejos conservan rastros
retirad,,: gen~ral del grupo. Tal reti~ada general no impide
la coeXIstenCIa de otros comportamIentos. No dejamos de
notar que algunos jefes de taller jvenes luchaban empe I
osamente por recuperar influencia, rebeldes, mucho ms
descontentos del Monopolio que sus colegas, pero nicos en
mostrarse compenetrados con sus asuntos internos. 1:
1.
El personal jerrquico subalterno de la Agence comptable
p.resenta al~n?s de estos mismos rasgos, pero en propor
cIOnes muy dIstintas. Como sus colegas del Monopolio ponen ;'
muy poco dp. s mismos en la actividad general, sin dejar l'"
por eso de esperar ascensos y tratar de que los trasladen <1
a otra casa de la Agence. Se preocupan pues por los asuntos 1
globales del ministerio a que pertenece la Agence, con un
inters, una participacin en esos asuntos que, al menos en
pI
cierto sentido, responde a una actitud de rebelin respecto de H
!i
la Agence en s. El sindicalismo les ofrece a muchos de eHos
un medio de expresar su hostilidad. En cuanto concierne !
al tr.abajo, .en ~ambo, pelean por conservar el status quo i
i
y eVItar hlstonas. Desde este punto de vista su conducta
es !?ues de retirada., ~n vano estn llenos de obligaci~nes
estnctamente burocratlcas; no les dan valor y no se encon
trara entre ellos un solo burcrata ritualista. Solo un
89
-,
-......
pequenlSlmo grupo se ve con f orme y ero pe n
~oso' el de los
: ...~~
que tienen probabilidades de ascender. Pero m e~l~ dan
tanta importancia a las formas como.a la product.lvld~~ Y
la calidad del trabajo, que son los intereses de la dlrecclOn ~
su conducta es de sumisos ms que de ritualistas.
Los directores, en el Monopolio industrial, ta:nb.i~n lleva~
la marca de la retirada, pero con matices y s~gmfc.ado dI
ferentes. El director que se siente el personaje majestuoso
y digno de gran comisionario del Estado,p~eno. de respon
sabilidad, puede ser considerado en parte ntualista. S~ en
trega todo entero a las formas extenores y al decoro mhe
rentes a su rol; los objetivos de la produccin, que, lo .son
de la organizacin a la que sirve, pasan a segundo termmo.
Muy caracterstica result una broma qU 7 gustaba much?
a su autor: Estamos aqu para redactar mformes Y tramz
tar papelotes; la mercadera no es ms que un subpr~
ducto 86 Pero el ritualismo se parece en ellos mucho mas
a un' medio de mantener la fachada, de disimula.~e a s
mismos la vacuidad de su rol, que a una deformaclOn pro
fesional. Nosotros' comprobamos que solo lo padece una
minora de directores. Mucho mayor es el nmero de sus
colegas que exageran su impotencia como funcionarios ~ara
que resalte su per~onalid~d privada, exent~ de contamma
ciones del personaje pblico que los ave~guenza y del .que
se burlan. Estos ltimos nos parecen ejemplos muy ilus
trativos de retirada. No hallando ni pudiendo esperar el
logro de sus' legtimas amb.iciones, optan por desinteresarse
del trabajo Y. atender excluslVamente a lo que obtengan fuera
de su funcin oficial.
una importancia prctica funcional mayor, determina toda
El resto, la mayora qUlza, I?arece h~bers~ decidido p~r
la estrategia de los grupos. El ejemplo ms tpico es el rol
una actitud ;combinada de retirada y ntualismo. Esta ~ct~
del prefecto en la administracin de un departamento.
tud de contrapeso, aunque se encuentre en algunos. mdl_
viduos solamente, es caracterstica del gr.upo en conJunt?
Pero no se la comprende en su totalidad smo con referenCla
86 Ni qu decir que la broma es ambigua~ pero podemos ignora:
inversin de los roles por la que el entre':'lsta.do culpa a la ~d;nlnIS.
tracin del papeleo, y fijarnos en l~ fasc.macln que las acuvlda?es
burocrticas ejercen en el alto funclonano. El resto de }~ ent:evlsta
muestra, en efecto, que se trata de alguien que da. muchlSlma Impor
tancia a la documentacin escrita y a los formabsmos en todos sus
aspectos.
90
. ......1 1 I I . - - - - - - - - - - - - - - - - -
a la actitud innovadora asumida por muy pocos, n'o ms
de dos o tres.
En efecto, la innovacin, de que Merton hizo una cat~gora
stiplemen taria en su paradig'l1a, no falta en un rgimen
burocrtico. Si se estudian las motivaciones de los burcra
tas, parece pOl- lo contrario constituir uno de los poios a
que se remiten, pues la sienten como nica realizacin de
sus anhelos, nico xito digno de pelear por 1. 87 Conscien
temente o no, los miembros de una organizacin Durocr
tica que se sientan con aptitud de innovadores y probabili
dades de serlo se preparan para asumir el rol de tales y la
estrategia de directores y subdirectores vara con la edad y la
antigedad a medida que este glorioso rol les va pare
ciendo ms inaccesible.
El rol de innovador no puede interesar de todos modos sino
a una pequea minora, dado que las oportunidades de
cambio no pueden presentarse ms que para los de arriba,
y que tremendas barreras impiden a la masa competir con
las categoras directivas en ese terreno. La importancia que
se le da, sin embargo, excede con mucho los lmites del
pequeo grupo para el cual tiene sentido concreto. En el
Monopolio, a pesar de las escassimas ocasiones en que se
logra, su sola posibilidad suscita temores y resistencias que
si tal posibilidad no existiera desapareceran poco a poco.
Un gran cambio, una nueva y ms dura justicia pueden
sobrevenir un da como un fantasma olvidado. N~ sea que
lo sorprenda a uno sin tener preparada la defensa.
En otros contornos burocrticos donde la innovacin tiene
Entre los altos funcionarios, un prefecto es sin duda uno
de lo~ que disponen de un margen de arbitrio personal ms
amplio. Su campo de discriminacin es tal que todo el
mundo en su ambiente espera su criterio para seguirlo.
!a
87 Podra quizs afinnarse que se trata de un tipo partcular de
innovacin, la del legislador que pone a caaa uno en su lugar o
que restablece el orden r:atural del mundo, y no la del inventor que
propone nuevos razonamientos, nuevos estilos de vivir y nuevas pau
tas de comportamiento, pero la diferencia no es tanta.
91
 ~ ~ ~
-.;;-
---=-~--~-="""~_:"""':_:~"::'_':_~;'_';_~;'
"C.5t'
A su alreded or los funcion arios, superio res o medios, son
sumam ente cautos, tmido s'y dciles. Hasta pretem len a
veces, contra toda evidenc ia, no tener ningun a responsabi
lidad en las decisiones. Se present an como meros auxiliares
de la gran figura del prefecto , innova dor carism tico con
el que se identifi can. Los funcion arios menore s, en cambio
si bien se muestra n puntillosos, rituali stas, estn en e
fondo en constan te rebelin contra el poder. Se apegan a
la letra del status qua y se resiente n de cualqui er innovac in
del prefect o como violaci n del sagrado orden que deben
ellos impone r en el pblico . Tienen la sensacin de que el
prefect o los traicion a, que al innova r los desacre dita a los
tigio nace de ser el nico en dispone r de poder discrecional
ojos de la gente. Su estrateg ia es de oposici n y rebelin.
Su esfuerzo, el de impone r al prefect o su ritualis mo y con
seguir ciertos favores en compen sacin de los visto bueno
que, por su culpa, ponen a sus desaciertos. Podemo s com
probar en esto las importa ntes consecuencias de la centra
.lizacin. Los funcion arios inferior es no pueden efectua r los
arreglos necesarios. El poder de adapta r e innova r est re
servado a los prestigiosos persona jes de que aqullo s depen
den. Por consigu iente los funcion arios inferior es se vuelven
rituali stas recelosos que tratan de sacar el mxim o partido
de la parcela de poder que implica n los ritos que estn
a su cargo. Pero al mismo tiempo se present an como re
beldes que discute n la legitim idad de esos mismos ritos,
porque segn ellos se los impone una admini stracin
inconse cuente.
Como se ve, los sentimi entos s'on ms compli cados' de lo
.que se esperar a leyendo a Merton . Llevan en s una di
mensi n todava ms parado jal, pues si por casuali dad el
funcion ario inferior ritualis ta es promov ido a una categor a
media.. con lo cual se libra un POCO de las enredad as re!!:la
menbci ones. ab:mdo::l3 rod.:i ~ actitud rebeld e" entra- en
el gr\\po de' los su\Ulsos.5$ . necesario para efectuarlos, adquier en importa ncia, encon
Pero en la respect iva actitud de los tres grupos, plana pre
fectual, funcion arios interme dios y funcion arios inferiores,
hay una interde penden cia, despus de todo, estrech a. La li
bertad .. eL ,.,-,a,"?=- c.e :.....:.atiY"J... ~~cQS ~~Q :l. la gran 1:....
88 Estos anlisis estn sacados de trabafos personal es del autor
las' administ raciones prefcctu ales, no publicad os.
sobre
-entregan a ellos con ~ayor. pasin. Pero son precisa mente
f
;,~
92
~
Iiii
_ 'iSl' ...... '51'
~~
figura innova dora del prefecto , presupo nen la existencia de
funcionarios inferiores imbuid os del ms minucioso y es
trecho ritualis mo, y funcion arios interme dios dciles y t- sc~
midas. En efecto, a los primero s les toca el ingrato papel
de hacer cumpli r las' reglas sin acomod arlas jams a las
circuns tancias ; no .pueden tener el menor criterio propio
por miedo de caer en arbitrar iedad. Semeja nte rigor es una
garant a para el pblico , y asimismo para el funcion ario,
pero ste lo paga caro. Las disfunciones resultan tes ha~en
inevitable apelar al prefect o innovad or y legislador, mco
apto para efectua r las adaptac iones necesarias y cuyo pres
dentro de la organiz acin. Los funcion arios interme dios
sirven de poleas trasmis oras; estn demasi ado inmersos en
la discusin de las excepciones 4 la regla para seguir con la l' .
:\
actitud ritualis ta y rebelde de sus inferiores, pero son an
demasia do impoten tes para asumir la respons abilidad de
una particip acin en el poder. Y, en fin, el poder ~cre
cional, indispe nsable para el funcion amiento del conjunt o,
adquier e en ese equilibr io una excepcionalsima, importa n
cia. No puede manifes tarse en las relaciones cara a .c~;a.
Debe estar rodeado de una atmsfe ra de respeto y sumlSlon.
He aqu pues toda una serie de imgen es nuev~s de la per I i:
I
sonalid ad burocr tica. Junto al funcion~rio reSignado ~ pa l.;
:'
I
sivo, podemo s admira r al iJmova dor satisfecho y consCiente I :1
de su importa ncia, percibi r al dcil ayudan te penetra do de 1
1,
respeto, contem plar al subalte rno ritualis ta y ..re~el~e. 11
Este nuevo conjunt o de roles corresp onde al eqUlhb no Je 1:
r~quico exigido por una organiz acin a~tiva y poderos a.
Como se habr notado, en tal orcienarruento queda muy
poco sitio para la retirada . La conduc ta de retirada parece
relacionarse con una regular idad' mayor '/ una menor ca
pacidad renovad ora. Cada VeZ que los cambios, y el poder
tramos compro misos ms serios y sentimi entos ms h;mdos. ,'
Entre los roles oue he.rnos e.x:unin3d0 en 1ss dC'S ~'nm('.r:l$
jJ<1I'teS, ros UIti:,::';; que plantea n prob I~ ~ los
cieL in~e
niero tcnico v de los obreros de manteIllDllento en el Me>
nopolio indu.stnal. Las persona s que asumen esos. roles se'
I
\
 todo lo contrario de innovadores. En cierto modo son con
servadores. Ya hemos visto sus esfuerzos por guardar el
status qua que garantiza sus privileg~os, .rn.ostrndose co~o
los principales enemigos de los posl?les mn~vadores. ~1I1.
embargo no son ritualistas en el sentldo cornent: d~l ter
mino. Sus privilegios no estn vi?cul~dos con llingun rol
de guardianes del reglamento; mas ~len les preo~upa qu~
sea imposible la aplicacin de cualqUier regla. ASl ~u~s, m
los ingenieros tcnicos ni los .obrero~ de mantemmlento
pueden ser considerados rituahstas smo en lo que. ~ re
fiere al sistema en conjunto. En este aspecto ~an pnondad
a los problemas de relaciones humanas y a Cl:r~ normas
tcnicas, dejando en segundo trmino los objetivos gene
rales de la organizacin. Pero en todo lo restan:e aparecen
ms prcticos, ms realistas y ms comprometido~ en las
obras que los ingenieros administradores. En real.ldad .re
presentan bastante bien uno .de los pol~s de otra dimensln
de la personalidad burocrtlca, la ac~tud consex:rado:a y
prctica, que se opone a lo que podna llamarse ldeahs~o
burocrtico es decir la fe en el poder de lograr camblOS
con la ni~a ayuda de nuevas reglamentaciones. Esta l
tima actitud est mucho ms difundida de lo que parece,
y a menudo asociada con una co~~ucta d: retirada. 59
'\ ':1\1
Digamos por ltimo que de la raplda r~V1sta que hacemos
I
~
;1 de las diversas personalidades burocrtlcas p~r~~en des.t;t
I : carse dos parejas de oposiciones: una, la sumlSlon-rebelion
!i que caracteriza las situaciones de crisis .e innovacin; la
otra conservatismo-idealismo, corresponc:hente a los secto
res ~ los perodos ms dominados por la rutina.
Ventajas que tiene para el individuo un sistema
burocrtico de organizacin
Hemos analizado hasta ahora los rasgos caractersticos de
un sistema burocrtico de organizacin y la manera como
89 La lucidez e intensidad de la comprensin intele~tual so~ la ~s
natural compensacin de 'un funcionario a la vez retIrado e Ideahsta.
Muchos ejemplos pudimos observar.
94
_-------------J...,'--------.---
ste puede adaptarse al cambio. Al proceder as hemos sa
l:ado a luz su inefical:ia y las disfunciones provenientes 'de su
rigidez y su tendencia a evadirse de la realidad. Al mismo
.I tiempo, hemos sugerido que esos rasgos pueden no ser sola
mente consecuencias inesperadas sino que puede considerr
selos tambin como elementos necesarios de un sistema racio"
nal de accin cuyos objetivos son obtener un mnimo de
conformidad por parte de los miembros de la organizacin
burocrtica. El fenmeno burocrtico parece responder al
equilibrio que se establece entre el tipo de control social para
mantener la organizacin como un sistema en movimiento,
y las reacciones del grupo humno que le est suieto, Estas
dos variables dependen a su vez de las normas culturales .de
la socied~,d circundante y de las posibilidades tcnicas de que
se disponga pa.ra ,disminuir la incertidumbre en la accin
social.
Pero se puede afirmar, y muchos autores lo han hecho con
talento, que Jos individuos sufren a causa de los tipos de
gobierno (o de control social) que parecen indispensables
para actuar colectivamente y que sera posible poner en
.prctica formas cooperativas de organizacin ms eficaces
y ms favorables para la expansin de los individuos que las
formas actuales, inmovilizadas por las relaciones de poder.
Sin embargo, puesto que ninguna forma cooperativa ha
podido mantenerse, debemos preguntarnos por qu los hom
bres han elegido siempre y continan eligiendo, a pesar de
la condenacin de los reformadores, movimientos de piezas
que llevan a conflidos en lugar de elegir la cooperacin.
Por qu deben recurrir a la rigidez burocrtica? Por qu
se imponen a s mismos actitudes ritualistas o de retirada:'
Hemos analizado hasta ahora estos problemas desde el punto
t
de vista de la organizacin. Ensayaremos analizarlos de nue
vo pero desde el punto de vista del individuo, preguntn
donos qu ventajas puede hallar en el sistema burocrtico.
'\' La posibilidad de desarrollar fonnas ms cooperativas de
t accin depende esencialmente de la actitud de los individuos
. en materia de participacin. Los tericos del movimiento de
\ las relaciones humanas, y en particular los de la escuela
! Jewiniana, razonaban como si pudiera darse por descontado
\ que el ,c; humano d,,,a ,iemp" pacticipac y ,"di,pu"to
95
.,'
w, ~ w---'
~ ~ w ~ u- -:.;-'!!--'9'--~--lJ>-~--u-!'
~ ~~ ~~ ~\ ~J i l __U_:_'~.;,,~. _Y,;/_.U";'IiI'..;,t,';~. .~'~;J_;U~UlIIIliI
t

hacer algunas observaciones' s~sot:os nos perrrutlffios solo

samente empieza a explorarse N ..
a hacerlo en cualquier circunstancia. Siempre admitieron,
desarrollos, Los miem'b ros d e una genda: j
por 10 menos implcitamente, que las razones de la falta de organ por ' esos' ,nuevos"; ,-
pa,rticipacin deban buscarse por el lado de las organiza
ciones y su estructura, o a 10 sumo en los hbitos y prejuicios
parecen
, adoptar
siguen una incln ' ,
acu'tud b
. es astante amb'
aClOn natural qu 1 II
lzaCl n,
P repltamoslo,
19uas, or una parte
'

de los dirigentes. Si siquiera se pudiera convencer a stos de mayor control posible de .e os eva a buscar el
que adoptaran fonnas ms pennisivas de mando, los subor participar. Por otra parte ~u pr~plO co~torno, les gustar 11
JI
90 ticipar tanto como te ' SIr: em argo, tienen miedo de par-
dinados colaboraran de buen grado. No nos proponemos
sostener 10 contrario, Creemos que podran realizarse consi
,
nomla y verse limitados y f
man, SI temen perder
l d'
.
su propia auto i
derables progresos en el campo de la cooperacin, Pero s 9ue se haba olvidado all~:bta ~s por I?s, cop~,rtcipes. Lo
,}I
pensamos que el margen de cambio posible en este terreno es angulo de las relaCl'on'e h al' e partlclpaclOn desde el
' . preservar la ro' s, umanas , q
acl1 es u e es mucho ms

ms estrecho de lo que por lo general se cree y que es indis

uno se mantiene ~a!t~adl;f:~:~dencia,~ integridad cuando

f
pensable, si se quiere delimitarlo, analizar ms seriamente
las motivaciones de los individuos en materia de partici cuando se acepta parf . ponsablhdad de decidir que

se r: a dejarse arr~~~~:: :n el debate. El individuo que

pacin,
Las recientes investigaciones demuestran en efecto que los
iega
accin colectiva se conserva 10~ pro?le~as que plantea la

miembros de una organizacin no siempre se entusiasman presin. Cuando se d' t muc o ~as lIbre ante cualquier

., lSCU e uno se 11 1 .
cuando se los invita a participar en su funcionamiento. La boraClOn. aportada y se vue'1ve en segu'd ga por a propia cola-
' 1
relativa ambigedad dB las actitudes de los subordinados las preSlOnes de los super' aun 1 a mas vu nerable :>
ante el problema de la participacin surge tanto de los Por consiguiente los ml'e m 10res Yd de los colegas.
b ros e una o . .,
resultados de los controles cientficos efectuados sobre las con aceptan compartir SI' n bt' rgamzaclOn rara vez
. 1 o o lenen una tr 'd
secuencias dE' los experimentos Y la formacin de relacio cia. En realidad tratan d e negoClar ' su conp fapartl
' . , a sustan
nes humanas,91 ~omo del ambiciossimo plan de descen otorgan por 10 com h '
. . n asta no estar segu
ar lClpaClOn y no la
d
tralizacin aplicado en una compaa de seguros por el eh o sufiCiente ' a su J'UiCl'O ' E'st o es aSl' hastaroseelsacar ' b prove
Michigan,~
.
Survey Research Cent,er de la Universidad de 1a escala, aunque la arti' ., n o mas aJO de

Otros investigadores, como Chrs Argyris, han dem'ostrado responsabilidad disti~ta ~;~~1O~ no se~ ms que asumir una

muy bien que en el marco del contrato psicolgico gene por supuesto lo es en ma o q e se,nene en una tarea, Y

ralmente implcito que se establece entre el individuo Y la recursos y asignar tareas rt!:~do Sl se tra ta de distribtr

{r,
organizacin, cualquier cambio que implique una participa retirada puede consl'd r' lS ,as cosas as, una actituq de

. d' , e arse raclOnal tanta

cin mayor es mal visto,93 Arnold Tannenbaum, en una In lVlduo que la adopte t b s veces como el
serie de estudios sobre los problemas de control en el seno de la recompensa que se le oefnga uenas razones para creer que .
rece no est en p ,,
organizaciones voluntarias Y organizaciones comerciales, re esfuerzo que se le pide ar ' . roporClOn con el
tndose al debate a qP la partJcl~ar y que se arriesga, pres
I
descubre que puede haber ms constriccin en un sistema . , , u e o manejen L I d ti
partlClpar depende , al fl' n y a lcab '1:
democrtico con fuerte participacin que en un sistema auto o y' ena va unta d'd real de
ritario con poca participacin, Y pone as en claro el inters grado de confianza de f gran me 1 a, del

que el subordinado puede tener en refugiarse en la apata, 94 sonales en el ambie~te y rtnque~~ d~ las relaciones interper.

sociedad donde dar pru b ~Cl: da respect~vos, 9~ En una

a
Por cierto es difcil asentar pie en un terreno que preci e a e m ependencla se considere
90 Ver Bibl., Tercera parte, 51. 95. Depende tambin, qu duda cab . ,
91 Ibld., 52.
qUlco y de los modelos de rel' e, de su SitIO en el orden jerr-'
92 Ibd., 53.
-o1rezca la ivilizaciri a q~e ;~:~en::c~~~re categoras sociales que les
93 Ibd., 54.

94' Ibd., 55.

97
96
 I uv u. \t7

;;;;;;;;;;===--.._----------_._------
;;;;;;;
==::::::;;;;;;;;:,;;;;;;;....;;;;;;;.;;;;:;;:;;;;;~~--=

un valor en s, la retirada tendr valor satisfactorio de con Las reglamentaciones, en realidad , protege n a los individuos,
ducta mientra s la particip acin solicitada ofrezca suficiente y el sistema burocr tico como totalida d puede considerarse
derecho de control personal.
i como una estructu ra protect ora, necesaria dada la vulnera
-1 bilida~. del iI?dividuo frente a los problemas plantea dos po!' J
Otro dato cultura l fundam ental, las normas en materia de
relaciones de autorid ad, puede aparece r todava ms impor la.acclo n s.oclal. Den~ro del campo limitad o por las reglas o
I

tante. Cierto grado de constriccin ejercid a desde arriba sigue pOT ~l conjun to del sIstema burocr tico, los individuos estn

siendo, como hemos visto, indispensable para enfrent ar las en lIbertad de. o~orgar o negar su contrib uci6n, en gran
pa:~e :?f .su arbItrio. Pueden colabor ar o refugiarse en
su
incertid umbres subsistentes dentro y fuera de la organiz acin fines de la organiz aci6n y
y las pretensiones de los experto s a que los dirigentes deban
retlrada , compen etrarse de los
entregarse hondam ente a su rol, o dar de s mismos solo una

recurrir para enfrent arlas. Si estas inevitables relaciones de

autorid ad no se aceptan , limitan mucho cualqui er posibilidad parte superfi :ial, reservr;dose l~;fuerzas para empresas per

de particip acin y contribuyen al contrar io a que se produz son~l~ extrana~ al trabaJO. Por cIerto les quedan pocas pro

can retirada s y rebeldas. En un clima tal, la presi6n en b~b~hda?es d.e Imponerse con sus ideas o sus personas; ni se

diStlnguI:n Jams en tre sus colegas, pero en compensaci6n

favor de la central iiaci6n adquiri r toda su fuerza, dando

origen a crculos viciosos como los que analizamos en los dos ~o se arnesga rn a fracasa r ni tendrn que enfrent ar la hosti.
J
casos estudiados. 96
hdad de sus pares' y contrin cantes.
De todas manera s, el equilibrio general de un sistema buro- '1 Nos parece ~~e ~ode~os !r ms le)os y afirmar que un rgi

crtico depend e de los trminos de negociacin sobre los men burocra tlco ImplIca SIempre CIerta dosis de particip aci6n
cuales los individuos y las organizaciones sean Capaces de forzosa que se present a al individuo; segn las circunstancias
ponerse de acuerdo . Esos trminos depend en, a su vez, por d~l .m~me~~o, preferibl~ a, la colaboracin volunta ria cuya

un lado, de las aspiraciones y esperanzas de los individuos relvmdlcaclOn suele atnbUlrsele con demasi ada liberali dad.

y, por otro, de las exigencias prctic as de la misma organi

Cr~emos Cl,ue ~asta en los casos en que hemos diagnosticado
zacin. Tales exigencias estn determ inadas por los medios retlrad~, .ntu~~lsmo o rebelin hay una parte no desdeable

tcnicos que el hombre logre elabora r para el control de su de partlclpaclOn cuya importa ncia puede aprecia rse cuando

contorn o y por las normas culturales que condici onen las j se l~ compar a con las reacciones y realizaciones registradas en

. reacciones individuales. ~oCledades menos desarrolladas en que los individuo~ son

r Dentro de este marco general , un sistema burocr tico como

mcapaces de prestar la atenci n suficiente al significado de
[ los que acabam os de estudia r ofrece a los individuos una feli s~. t~~ea dentro ~e una orgar:i~aci6.~.97 Mas tal particip a

csima combin aci6n de indepen dencia y segurid ad. El obser Clon

debe c~r:slderars~ p'a~t!Ctpacon forzosa o impues!;a,
vador modern o es propen so a no ver sino el aspecto disfun cuy~ ~esp~~sabIlIdad el mdlvld uo se niega a asumir. Es una

.cional de la organiz acin burocr tica. Hace hincapi en el partlc~paclOn clan.destina y sin compromiso. El individ uo

precio, muy alto, que todo el mundo debe pagar, tanto dentro
sometIdo a ella guarda toda su libertad respecto de"la orga
de la organiz acin como 'en el pblico. Pero no debe olvidar 97 Como ya lo hemos hech.o notar, la huelga perle o trabajo
a

las

se que si se fliensa en forma realista en los valores y exigen desga~lO es una manera que tienen los subordin ados de recordar a
cias de los miembr os' de la organizacin, en los lmites ine autondad~s quc su participaci6n:l> o colaboracin es necesaria.

~8 IntenCIOnalmente c;>nfundimos aqu la participa cin en las deci

vitables de la accin social, el negocio no resulta tan malo sIones co~ 1!1 c?labora cl6n en la aplicaci6 n de las decisiones. Creemos

para los que en l particip an. fue las dIstincIOnes que generalm ente se hacen tienen solo un inters

una

orma!. E~" todos los niveles, las decisiones tomadas implican

rela
96 Otros tipos de rigidez son concebibles en el caso en que las por responsabIlidad para los. age:r;tes interesad os, aun si aqullas apare

ciones de autorida d sean aceptada s en un clima de sumisin

, cen como detalles de apllcaclOn para los superiores que hayan idea
ejrmplo. Cf. in/ra, pgs. 126-30. do los planes y program as en que las decisiones se colocan.

99

98

-- ----------------_.~----------------
 nizaclOn. Es una componenda que permite solucionar una
contradiccin que de otro modo quedada insoluble. Por una
parte el individuo necesita colaborar y sabe que la organi
zacin no puede prescindir de su colaboracin. Pero, por
otra, tambin sabe que no puede obtener las compensaciones
que estima necesarias para comprometerse seriamente en su
colaboracin y no quiere arriesgar nada de su libertad. Si las
reglamentaciones oficiales le imponen una participacin sin
responsabilidades, podr satisfacer conjuntamente sus dos
aspiraciones contradictorias: dar un ~entido a su trabajo
participando de la obra comn y preservar su independencia
en.una situacin en que podran enajenarlo responsabilidades
oficiales. Adems, su retirada aparente coloca a la organi
zacin en la necesidad de solicitarlo, con lo quese refuerza
su posicin en las negociaciones ms o menos implcitas que
se entablen. , vu~lto en~er~ente formal y ajena a las relaciones de tra
Finalmente, se puede analizar la funcin profunda de la
rigidez burocrtica, desde esta perspectiva, como una funcin
protectora. Asegura el mnimo indispensable de seguridad al
individuo en sus relaciones con sus semejantes en ocasin
de las actividades cooperativas necesarias para la consecu
cin de sus fines. En la medida en que, en una sociedad
y en un momento dados, los individuos se encuentren muy
vulnerables, ser necesario para asegurarles prteccin
recurrir a crculos viciosos burocrticos. De donde se puede
deducir que la rig-idez tiende y tender cada vez ms a ate
nuarse en las sociedades ms industrializadas, pues los indio
viduos son en ellas cada vez menos vulnerables a las conse
cuencias de los conflictos y a los riesgos de fracaso, por moverse
en un rgimen social mucho ms gil y mucho ms complejo.
Cuanto menos vulnerable sea el individuo, menos aceptar
pagar el precio de la rigidez burocrtica. , ',.
Puede aadirse todava que el modelo burocratlco cuyas
ventajas acabamos de examinar desde el punto de vista del
individuo tiene otra funcin importante, si bien ms limitada.
Constituye' un excelente medio de mantener en las socie
dades modernas ciertos valores individualistas de un mundo
preindustl'ial.\ En Francia, particularmente, la rigi?:z bur~.
crtica est ligada a la persistencia de modos de vIvir tradi
cionales que la sociedad francesa haba llevado a un alto
100
I 101
,,,,~------------__~__.l
gra~o. ,de perfeccin antes de las revoluciones industriales.
ReslStiendose a :oda partici~acin consciente y voluntaria"
dando l?r~ferencJ.a a ~a autondad centralizada, a la estabili)~
dad y rIgIdez de un Sistema burocrtico de organizacin los
fran~eses buscan preservar para -la gran mayora un :stilo
de vld,a portador del mximo de autonoma personal y libre
albedrI~, engendrados por los mismos valores amados por los
~pesmos,. los artesa~os, los burgueses y los nobles de la
v~e~a FranCIa .y que dieron origen a un finsimo arte de
VIvIr. En el sIstema bu~ocrtico francs no hay ya barreras
I
formales Como en la sOCIedad tradicional y los individuos l'
~u~~en competir s~n distincin por los puestos. Pero las po .!
SibilIdades de realIzarse estn institucionalizadas no se en
cuentran.en la vida de trabajo misma o el ambien~e cotidiano
de los miembros de la organizacin; la competencia se ha
baJO; el aislamiento resultante ofrece una proteccin en todo
comparable c.on la que aseguraba el sistema adscriptivo.99 ;. '
Las desventajas S?~ tambin importantes para el individuo.
,
j." .
El mundo. burocratico es enteramente arbitrario. Los miem
b;os d.e1 SIstema estn protegidos, s, pero al precio de un
alsl~mlento, respecto de la realidad, difcil de sobrellevar.
Est? seguros, la sancin de los hechos no los alcanza, mas
pre.cls~ente por eso no pueden medir su propio esfl!lerzo. El
aleJamlen:o de la realidad, la imposibilidad de medirse crean
una especIe de an~iedad, dirase secundaria, por la c~al los
proble~as. de relacl.ones hUIr:\anas adquieren importancia ex
traordinarIa en el sistema burocrtico. Lo que los burcratas
ganan en s:~ridad lo pierden en realismo; tienen que apo
yarse en dllcIl.es y complicadas sanciones de las relaciones
humanas para Juzgar sus propios logros. Por eso es un mundo
?e lu~has rnezqui~as por el prestigio y de nfimas querellas
ImpOSibles de zanjar, en perpetua guerra de trincheras En
parte se li?~an de las angustias del hombre moderno, inse~uro
de su pOSICIn en el mundo, pero acrecientan en cambio su
miope visin de las cosas, su,e.ncono en la lucha por el poder,
que son los caracteres especfiCOS de un sistema social dema
siado rgido. :1,1
,1
99 Traducimos as la oposicin ascription-achiellement cara a Tal~ I
- ~ott Parsons. 1
(I
,'r!
I
i !
j
. . . _,=- - . . -: :-~

 Cuarta parte: el fenmeno

I
i
.i burocrtico como fenmeno
cultural francs
En los captulos precedentes hemos tratado de interpretar el
fenmeno burocrtico como un caso particular de la teora
general de las organizaciones. Lo que nos interesaba en la
regularidad de las conductas y en los crculos viciosos .:ue
observbamos eran las reglas del juego y el mecanismo de
funcionamiento de un sistema general de accin y su signifi-
cado. En las pginas que ahora siguen querramos exponer
esos mismos datos, no ya en su lgica interna sino en sus
relaciones con el sistema social y cultural de la sociedad en
que aparecen.
Es curioso que un estudio de esta ndole no haya sido nuna
emprendido seriamente ni por los socilogos ni por los etn-
il
I~ logos. Sin embargo la mayora de los observadores atentos
; a los hechos polticos y sociales han reconocido siempre, en
forma ms o menos explcita, que hay diferencias especficas
li sumamente notables entre las estructuras y las pautas de
actividad burocrticas de las diversas sociedades occiden-
li
i tales, sin hablar por supuesto de la contradiccin, ms honda,
l' entre el este y el oeste. Los hombres de accin lo saben bien
i y no dejan de tenerlo en cuenta. Pero las ciencias sociales,
I
quiz por el desagradable recuerdo de la V oelker Psycho-
logie, no han mostrado verdadero inters en tales compa-
raciones.
Es verdad que Tocqueville propuso en su tiempo una serie
de sntesis de este orden, cuyo vigor y continuada pertinencia
nos sorprenden todava, cien aos ms tarde. En La dlmo-
cratie en A'mrique, as como en L'Ancien Rgime, supo
vtncular el ,anlisis de las relaciones sociales, y el de las
relaciones a nivel de lo que hoy llamamos grupo primario,
con el de las estructuras administrativas y las reglas del jue-
go social y poltico. 1 Pero la veta que l supo destacar tan
1 Relase por ejemplo su anlisis, sorprendente por su modernidad,

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 ------------ -----_._-
bien no ha sido explotada despus. Taine emple las como
paraciones entre Francia yel mundo anglosajn en su lu~ha
contra la centralizacin, pero le interes ms la perspectiva
del conservadorismo social que la de un objetivo realmente
cientfico. Luego, tanto en la gente de la escuela de Le Play
que trabaj en el problema l:acia 1890,2 como er; los refor
madores regionalistas de hacia 191 ~', en los lI~sofos. de
Vichy o en Michel Debr,3 la reflexlOn comparativa sigue
siendo dogmtica y poltica, sin que la informe un compren
sivo criterio sociolgico semejante al de su predecesor.
El tema vuelve a ponerse en boga con los investiga~ores es~'
dounidenses que empezaron a darse cuenta, despues de diez
aos de labor de los errores e ingenuidades en que caan por
su exagerada' confianza en el car~cter univer~al de la expe-
riencia estadounidense. Pero los mtentos realIzados hasta el
presente, primeramente por los etnlogos,4 luego por algu.
nos psiclogos sociales y socilogos,5 han estado, en nuest~a
opinin, demasiado orientado~ ?acia los va.l~r~s. En este n.
vel las diferencias son muy vlSlbles pero dllCl1mente capta-
bIes, oscurecidas como estn por dificultades . semnticas.
. .
Personalmente creemos que el terreno de las mstltuClOnes,
con ms precisin el estudio del funcionamiento de las org~.
nizaciones, puede ser ms fru~tfe:o. En efecto~ solo a traves
del funcionamiento de orgamzaclOnes complejaS p~ed~ ex
presarse la accin del hombre moderno. Y, por C?r;slgUlente,
solo por medio de los sistemas de toma. de declSlo?es, que
esas organizaciones constituyen, una sOCleda~ podra apren
der, es decir elaborar nuevas pautas de relaclOnes human~,
o por lo menos transformar las q.ue ,has;a ent~nces haya un
lizado. El estudio de tales aprendizajes, lillposlble en el pl~o
de los valores, creemos que renueva completament; el sentld~
y el alcance de la reflexin comparativa, que aSI. puede li
brarse de la tradicin fijadora, conservadora, legada por la
psicologa de los pueblos.6
de los pequeos grupos estadounidenses o sus disquisici,o~es sobre
los vnculos entre las categoras sociales en el AnClen ReglTne.
2 Ver BibI., Cuarta parte, lo
3 }bid., 2.
4 bid., 3.
S bid., 4. . . , d'
6 En el momento actual, cuando el neorraciOnailsmo permite a qUl-
104
'~Be"I I I 'l4S
l'
.... --
Nuestros objetivos personales, en esta obra, son ms modestos.
La extremada insuficiencia de los datos de que disponemos,~
nos permite apenas rozar un campo en el que nos conforma-'-
remos con destacar su inters y lanzar algunas hiptesis suges-
tivas. Querramos ante todo lograr, gracias a este nuevo
anlisis culturalista, la distancia necesaria para que la
teora general que acabamos de elaborar aparezca un poco
en perspectiva y que, detrs de la abstraccin, que sugiere
una imagen demasiado racional .del funcionamiento de las
organizaciones, se adviertan los rasgos propiamente naciona-
les que caracterizan un sistema burocrtico. La discusin
de los aspectos culturales de los rasgos generales que hemos
puesto a luz nos permitir hacer una crtica ms ajustada a
la realidad del modelo elegido y asignarle lmites y un lugar
ms razonable.
El segundo punto esencial que querramos abordar es lo que
podramos llamar los armnicos profundos del modelo.
Entendemos por armnicos los esquemas o modelos anlogos
al nuestro que se descubren en otro' nivel de la realidad y en
Una perspectiva ms general cuando se trata de comprender
cmo funcionan, por ejemplo, el sistema educacional, el de
"
las relaciones industriales, el poltico-administrativo, el de las ''"
'1' ,
empresas y los procesos innovadores y modificadores. Cree- 11:
mos que esas analogas abarcan correspondencias ms hon-
das, debidas a dos clases de factores: por una parte las
relaciones humanas, que son como la urdimbre de los siste-
mas de accin, estn determinadas por los mismos rasgos
culturales en que se apoya el equilibrio de las relaciones de
poder y el desarrollo de un sistema burocrtico de organi-
zacin', Por otra parte, todos esos sistemas de accin y los
constituidos por las mismas organizaciones burocrticas son
interdependientes y se refuerzan mutuamente.
Al estudiar los armnicos de nuestro modelo quisiramos
rr una visin comprehensiva de la accin y suprimir la ficcin del
one best way, y cuando comenzarnos a darnos cur.nta de que diversos
modelos de organizacin pueden .llegar a los mismos resultados, el
anlisis comparativo de las estructuras y las disfunciones debera
autorizar la incorporacin, en una sociologa de la accin, de las
intuiciones concretas respecto de las diferencias culturales, sin opo-
ner al racionalismo cientfico las virtudes inmanentes de los grupos
'humanos.
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L ~--_~-.........-..--:-._

 -_.-.--]--)
abordar un ltimo problema, el del lugar que ocupa el fen-
meno burocrtico en el conjunto de una sociedad y en este
caso en la sociedad francesa. Identificandn.la administracin
pblica con la burocracia la cosa es bastante fcil; hemos
demostrado que las rigideces burocrticas se encuentran. en
toda clase de organizaciones y que, por razones nada miste
riosas, las administraciones pblicas en general, y algu~~s de
ellas en particular, son campo ms propicio para la ngldez.
Pero desde un punto ms alto de mira puede ,:n? pre.gun-
tarse si el lugar que han llegado a ocupar las admmlstrac!o~es
pblicas como medios privilegiados ~e acci6n, en una. S?Cle-
dad no se debe a que existan disfunciones y circulas VICIOSOS
de tipo burocrtico en la escala entera de esa sociedad. Un
estudio as de una sociedad nacional como sistema deorga-
nizaci6n est todava .por supuesto en pleno campo especu-
lativo, mas por aventurado q';le sea nos pe,rmitir tomar, ~is.
tancia nuevamente para conSiderar el fenomeno burocratico
y proponer un anlisis ms general a~n de la ma?era cmo
una sociedad maneja los controles soclales necesanos para su
equilibrio y realiza sus innovaciones y cambios igualmente
necesarios.
106
8. El modelo francs de SIstema ......;:',
...,.
burocrtico
-
El esquema de crculo VICIOSO que hemos expuesto puede
parecer de aplicacin universal. Y en realidad al elaborarlo
tratamos conscientemente de encontrar, a travs de los am-
bientes parciales que estudibamos, los esquemas ms abstrac-
tos y generales posibles.
Pero no puede surgir otra interpretacin de nuestras obser-
vaciones? Los diversos'e.nfoques que hemos hecho nos permi-
ten pensar que los rasgos de comportamiento y las'pautas de
relaciones de que nos hemos servido no se explican solamente
por la presin burocrtica sino que corresponden tambin a
constantes muy caractersticas de la sociedad francesa.
Si as es, debemos preguntarnos hasta qu punto nuestro
esquema no es exclusivamente francs y si no podran conce
birse otros en un contorno cultural distinto. En todo caso se
impone tomar distancia y hacer un anlisis en perspectiva
si se quiere medir su verdadero valor y su utilidad.
Por cierto acabamos de reconocer la importancia de la di-
mensin cultural al a.nalizar las ventajas que los miembros
de una organizacin pueden obtener en un sistema burocr-
tico. Pero si hemos aislado esa dimensin cultural a la que'
por fuerza se llega cuando se quiere pasar de la explicacin
basada en la disfuncin a otra basada en funciones laten-
tes/ es que no la hemos abordado realmente.
7 C',.ouldner, por ejemplo, en vano se mantiene en el terreno general
cuando presenta como principales funciones latentes de la regla-
mentacin burocrtica la necesidad de reducir las tensiones debidas
a la decadencia de las interacciones amistosas y espontneas acos-
tumbradas, y a la diferencia entre los sistemas de valores de los
grupos. antagonistas; los nuevos datos que pone en primer plano no
son ulllversales en apariencia.; todo el mundo siente que tanto en el
nivel de las interacciones como en el de los valores las diferencias
culturales son por lo menos tan importantes como l~s que se deben
a diferencias de poc~.. Precisamente porque l cree en la univer-
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