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Jos de Ribamar S Silva1
Vaidira Barros2
RESUMO
1 INTRODUO
Federal do Maranho.
execuo dos objetivos e das estratgias previstos pelos formuladores dos programas em
anlise. Finalmente, discute-se outra necessidade: a ampliao do olhar do avaliador para
incorporao das particularidades dos contextos locais como elementos que condicionam a
execuo dos programas. Neste sentido, defende-se uma compreenso multidimensional por
parte do avaliador, a fim de dar conta da complexidade que envolve a determinao desses
contextos, em seus aspectos histricos, polticos e culturais.
Considerando o carter e a abrangncia do texto em questo, no pretenso dos
autores fazer urna discusso nos limites de aprofundamento do debate. No momento, expressar
as inquietaes que o assunto desperta suficiente para proporcionar a sensao de ter sido
iniciado um processo de instigantes descobertas e, qui, promissoras investigaes.
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So considerados novos sujeitos coletivos os movimentos de nevos, mulheres, crianas, ndios, sem-teto, sem
terras, entre tantos outros, que surgiram era meados da dcada de 1970.
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Na histria econmica do Brasil, passou-se a chamar de milagre o perodo entre 1968 e 1973, caracterizado por
altas taxas de crescimento. Em seu conjunto, a economia cresceu 9%, de 1968 a 1970, e 11%, de 1971 a 1973,
tendo a indstria apresentado uma mdia anual de 13% ao longo do milagre.
as inquietaes que o assunto desperta suficiente para proporcionar a sensao de ter sido
iniciado um processo de instigantes descobertas e, qui, promissoras investigaes.
Nesse cenrio, a avaliao desenvolve-se no Brasil, por um lado, como um
mecanismo de controle social, por parte dos movimentos sociais organizados, e por outro lado,
enquanto uma exigncia das agncias de financiamento internacionais (FMI, BIRD), como forma
de medir a eficincia dos gastos pblicos (SILVA, 2001). Para responder a essas demandas, fez-
se necessria a adoo de um padro de avaliao que considerasse os aspectos poltico-
ideolgicos que perpassam a vida de uma poltica, sendo incorporada, ento, a anlise da
dimenso qualitativa da poltica, buscando-se dar destaque a informaes que o mtodo
quantitativo no alcanava.
Nesse sentido, pertinente a observao feita por Gomes (2001):
Na conjuntura de redemocratizao, a avaliao de polticas sociais responde
necessidade de tornar os agentes do Estado plenamente responsveis de suas
aes, contribui no debate democrtico na medida em que clarifica as escolhas
pblicas e ajuda na compreenso coletiva de mecanismos sociais particularmente
opacos. Procura-se desde ento, modelos alternativos de avaliao que possam
superar os limites do modelo tradicional que no d conta das vrias dimenses e
complexidade da questo social (GOMES, 2001, p. 24).
Por sua vez, a avaliao de efetividade diz respeito aos impactos diretos e indiretos
dos servios ofertados pela ao pblica, na vida da populao que recebe determinado
programa, ou seja: trata-se das mudanas efetivas naquela realidade objeto do programa. Ainda
que no se possa falar com segurana na existncia de uma tradio de estudos de avaliao
da efetividade no Brasil, ARRETCHE (2001a) destaca que o critrio da efetividade das polticas e
programas tem sido abordado de forma relativamente frequente nas diversas anlises realizadas
na rea.
Na medida em que este critrio est fortemente relacionado a determinados ideais
de igualdade e justia social e, por esta razo, expectativa de que as polticas
implementadas reduzam os brutais ndices de pobreza, desigualdade e excluso
social existentes entre ns, a correlao entre polticas e seus parcos resultados tem
esto resente no discurso analtico das polticas pblicas ARRETCHE, 2001a, p. 32).
A autora considera que uma avaliao, que leve em conta to somente os objetivos
e as estratgias definidos no desenho original dos programas, possui um contedo
essencialmente ingnuo. Assim, sugere que:
Para superar uma concepo ingnua da avaliao de polticas pblicas, que
conduziria necessariamente o avaliador a concluir pelo fracasso do programa sob
anlise, prudente, sbio e necessrio, ento, admitir que a implementao modifica
as polticas pblicas (ARRECTHE, 2001b, p. 46)
Essa circunstncia, na qual a implementao modifica a concepo original de
polticas e programas, ocorre em funo da complexidade e da diversidade dos interesses
envolvidos. Ao se considerar a trajetria mais comum dos programas pblicos - especialmente
nas sociedades cuja tradio de planejamento caracteriza-se pela centralizao das decises,
com um forte ingrediente autoritrio pode-se observar a formulao e a implementao como
dois momentos nitidamente diferentes. Essa distino no se refere somente dimenso
temporal de sua efetivao, mas diz respeito principalmente aos sujeitos envolvidos no mbito
do prprio Estado.
Na percepo de Arretche (2001b, p. 49), a implementao constitui um campo de
incertezas e concretiza-se atravs de uma cadeia de relaes entre formuladores e
implementadores, de um modo geral, e entre os vrios implementadores que ocupam diferentes
posies na estrutura administrativa do Governo. Ainda que esses implementadores sigam as
orientaes originais dos programas e, enquanto agentes pblicos, suas aes estejam
circunscritas a determinado campo regulatrio, isso no garante obedincia irrestrita ao desenho
original.
[Os implementadores] tm razovel margem de autonomia para determinar a
natureza, a quantidade e a qualidade dos bens e servios a serem oferecidos. Neste
sentido, eles tm, com efeito, a prerrogativa de fazer a poltica. esta autonomia
que, por sua vez, lhes permite atuar segundo seus prprios referenciais
(ARRETCHE, 2001b, p. 48).
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Chris Roche (2002) rene nesse livro resultados de avaliaes sobre o trabalho das ONGs em diversos projetos
apoiados pela OXFAM (Oxford Committee for Famine Relief) e pela NOVIB (Nederlandse Organisatie voor
International Bijstand), em pases da frica, da Amrica Latina e da sia.
Tendo o foco de sua anlise nos processos concretos da formulao e da
implementao das polticas pblicas, ARRETCHE percebe os limites da avaliao atravs da
ao dos diferentes atores envolvidos no campo da oferta da poltica, a partir da deciso do
Governo e da atuao dos agentes pblicos. Assim, destaca a cadeia de relaes que se
estabelece, em princpio, entre os formuladores e os implementadores, e em seguida, entre os
implementadores situados nas diferentes posies da mquina estatal e que detm distintos
nveis de poder decisrio. A autora tambm percebe e d nfase ao ambiente em que so
desenvolvidas determinadas relaes ci.ija dinmica escapa completamente ao controle desses
atores. Contudo, essa contribuio - sem qualquer dano a sua imprescindibilidade para o avano
da pesquisa avaliativa ao enfatizar a ao dos atores que ofertam as polticas e os
programas, no consegue apreender as dimenses especificas que concernem s populaes
para as quais se dirigem as aes pblicas.
Obviamente, o avano da discusso da efetividade pode propiciar a configurao
de diversos cenrios, inclusive o que abrange o conjunto das inquietaes e das omisses na
percepo dos sujeitos. Grande parte das descobertas mencionadas por ROCHE (2002) segue
nessa direo, ao apontar a necessidade de o pesquisador/avaliador desenvolver a
capacidade/sensibilidade de ouvir, dentro de uma mesma comunidade, os diferentes grupos de
interesses envolvidos num programa.
importante destacar que os contextos locais em que se processa a
implementao de determinados programas, tomados em suas dimenses econmica, poltica e
cultural, constituem-se de particularidades que, de algum modo, modificam ou mesmo
desvirtuam a concepo e o propsito desses programas.
Para citar apenas alguns exemplos de situaes dessa natureza, pode-se enfocar o
conjunto de aes do Governo brasileiro com a finalidade de combater as consequncias da
seca na regio Nordeste. Nesses casos, a interferncia de grupos de interesse locais, muito
frequentemente, condiciona a prpria seleo daqueles que recebem a gua e os alimentos
distribudos, ou define a construo de poos e audes em reas privadas, restringindo assim o
alcance da ao pblica ao impedir o acesso dos que assumem atitudes e opinies conflitantes
com os proprietrios dessas reas, que, em geral, controlam o poder decisrio.
Outro exemplo so as aposentadorias, especialmente da populao residente na
zona rural. Ocorre um efeito evidentemente, no previsto pelos formuladores e gestores
dessa poltica pblica em que alguns membros das famlias dos aposentados acomodam-se
com o ingresso daquela renda para sustento do grupo familiar. H tambm os casos em que os
idosos repassam parte de seus proventos para outrem, por serem ludibriados pelas pessoas que
vo ao caixa efetuar o saque ou por serem forados, sob ameaa e chantagem emocional, a
efetuar o repasse.
Quanto aos programas de transferncia de renda, de um modo geral, ocorrem
situaes em que os prprios beneficirios, por fora de sua condio financeira, so induzidos
a deixar seus cartes de saque em poder de comerciantes locais, como garantia de crdito,
circunstncia qual tambm so submetidos os aposentados. Nesses casos, no momento de
recebimento do beneficio, os prprios comerciantes, ou algum a seu mando, acompanham os
titulares dos cartes at estabelecimento bancrio, efetuam o saque e retm o correspondente
divida contrada. claro que, em circunstncia dessa natureza, est aberta a possibilidade de
venda superfaturada, de adulterao da lista de compras com a incluso de itens no adquiridos
e, principalmente, de o montante da dvida apresentada superar os valores que so recebidos
pelo beneficirio dos programas. Assim, a cada ms, fica garantida a manuteno do
endividamento junto ao comerciante, o que estabelece laos de dependncia e subservincia
daqueles que deveriam ser beneficirios do Programa Pblico. A transferncia de renda ocorre,
ento, do Poder Pblico para os comerciantes locais, atravs da conta bancria dos
beneficiados. De resto, os comerciantes garantem e expandem suas relaes de poder, cuja
expresso imediata a manuteno de uma demanda cativa.
Esses processos no s desvirtuam a finalidade dos programas, como
desqualificam um elemento de carter ideolgico que acompanha tais aes do Governo, que
a suposta promoo da cidadania, com elevao da autoestima dos beneficirios, ao se
tornarem titulares de conta bancria, portadores de carto de saque e poderem consumir, com
sua renda, produtos e servios que estavam fora de seu estilo de vida. A compreenso dessa
dinmica extrapola, necessariamente, a observao do comportamento de formuladores e
implementadores, situando-se no denso emaranhado de relaes de assistencialismo,
coronelismo e mandonismo6 que marcam a trajetria histrica da sociedade brasileira, mas cujas
manifestaes e sentidos s so inteligveis em suas dimenses localmente engendradas.
Nessas circunstncias, cabe ao pesquisador/avaliador ter em mente que, alm da
implementao modificar polticas e programas, os contextos locais so decisivos para que
determinada ao pblica obtenha xito ou fracasso em sua implementao. Nesse sentido, no
parece adequado supor que uma avaliao possa encontrar explicaes para o desempenho de
um programa desenvolvido em dada comunidade atravs da comparao com os resultados
apresentados pelo mesmo programa implementado em uma comunidade distinta. O papel do
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Diversos autores vm discutindo esses temas no Brasil. Uma abordagem esclarecedora e bastante didtica feita
por CARVALHO (1997).
avaliador parece lhe exigir tanto uma aguada sensibilidade para captar as expresses dos
sujeitos envolvidos, a partir dos diferentes grupos de interesse, quanto uma ampla compreenso
dos processos histricos e sociais vivenciados pela populao em ocorre d a ao pblica,
objeto da avaliao.
5 CONCLUSO
ABSTRACT
This paper approaches history and conceptual aspects of the public policies
evaluation, presenting notions on the politic evaluation of policy, process evaluation
and impact evaluation. lt approaches also on efficiency, efficacy and effectiveness
criteria, used in these evaluations. Besides the theorical revision, it is emphasized the
need of attention that the evaluator should have towards the so called context
variables.
REFERNCIAS