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EL BOTN DE LA FUNCIN

PBLICA
Una aproximacin al clientelismo
laboral en la Administracin asturiana

Javier lvarez Villa

1
Bubok Publishing S.L., 2014
1 edicin
Impreso en Espaa / Printed in Spain
Editado por Bubok

2
Los partidos que luchaban
alternativamente por la
dominacin, consideraban la toma
de posesin de este inmenso
edificio del Estado como el botn
principal del vencedor

Karl Marx, El dieciocho de Brumario


de Luis Bonaparte

El squito del guerrero recibe el


honor y el botn, el del demagogo
los spoils, la explotacin de los
dominados mediante el monopolio
de los cargos, los beneficios
polticamente condicionados y las
satisfacciones de vanidad.

Max Weber, El poltico y el


cientfico

3
ndice Pgs.

Prembulo 7

I. El clientelismo laboral en la Administracin Pblica:


apuntes para el anlisis de una democracia
cautiva. 23

1. Partitocracia y clientelismo de partido..23

2. El papel de la burocracia en el clientelismo de


partido. 51

2.1 Una breve aproximacin al fenmeno


burocrtico. 51

2.2 Marx y Weber: dos visiones imprescindibles sobre el


poder de la burocracia 60

2.3 Del sistema de botn al del mrito: un camino


vacilante. 67

3. Clientelismo y mrito en la funcin pblica


espaola. 77

II. Mrito y botn en la Administracin asturiana 93

1. Una combinacin en la dosis polticamente


correcta 93

2. De la Preautonoma al gobierno estrambtico del


Partido Popular (1.978- 1.999).96

4
2.1 El punto de partida: acercamiento al Consejo
Regional de Asturias96

2.2 Autonoma y burocracia: consideraciones sobre la


poltica de personal en doce aos de gobierno socialista
(1.983- 1.995) 106

2.2.1 El papel de la burocracia en la configuracin de la


Comunidad Autnoma de Asturias106

2.2.2 La legalidad y su aplicacin: un sistema de mrito


degenerado.. 114

2.2.3 Precarizacin del empleo pblico y procesos de


consolidacin de empleo temporal.. 127

2.2.4 Laboralizacin del empleo pblico y


funcionarizacin del personal laboral..137

2.2.5 Un entramado de empresas y fundaciones ajeno


al sistema del mrito 149

2.2.6 Otras adulteraciones del sistema del


mrito. 154

2.3 El periodo de gobierno del Partido Popular: historia


de un acontecimiento sui generis.. 159

3. Clientelismo laboral y gestin privada en la Funcin


Pblica asturiana: los gobiernos de lvarez Areces
(1.999 2.011)................ 167

3.1 Las claves de una poca167

3.2 El paraso de los entes instrumentales... 171

3.3 La utilizacin fraudulenta de los nombramientos en


comisin de servicios.. 186

5
3.4 El concurso de mritos: un mecanismo extrao y
sospechoso. 192

3.5 La hipertrofia de los puestos de libre


designacin 198

3.6 La discrecionalidad poltica absoluta en la


designacin de los componentes de los rganos de
seleccin de personal............ 211

3.7 El invento de la falsa carrera


profesional. 213

6
Prembulo

Asturias est cableada, pero no slo por la extensin


de las nuevas vas de comunicacin telemticas. Hay otra
red de intereses invisible, pero mucho ms extendida, porque
tambin llega a la zona rural sin problemas, donde vive el
autor de la teora social del cable. La sociedad asturiana
est cableada de arriba a abajo, la instalacin sale de
organismos oficiales y penetra en todos los rincones,
empresas, departamentos universitarios, medios de
comunicacin, ayuntamientos, chiringuitos. La gente ni se
acerca, no vaya ser que toques el cable y te entre una
descarga.

Todo est controlado. Orwell era un visionario. El


Principado es una gran sala de mandos. Partidos, sindicatos,
empresarios, medios de comunicacin, todo en orden. El
dinero pblico todo lo calla. Una casta de polticos, allegados,
parientes, altos funcionarios, liberados, periodistas y artistas
(el decorado es importante) se reparten cargos, dineros,
influencias y silencios. Paradojas de la historia: se cumplen
este ao 75 aos de la Comuna de 1934, el trnsito de la
revolucin a la subvencin. La democracia era esto?Para
disfrutar el Estado del bienestar hay que tener el estmago
tan agradecido?

En un artculo publicado en el primer nmero de la


revista asturiana de informacin y pensamiento Atlntica XXII
el periodista Xuan Cndano describa con esta poderosa
metfora un sistema poltico clientelista que condiciona
decisivamente cualquier actividad social que pretenda
desarrollarse en el territorio astur. Pero, cul es la
naturaleza de ese cable y cmo funciona, realmente, esa
estructura reticular de control partidista?

7
El clientelismo poltico es un fenmeno multiforme de
largo recorrido, heredero del caciquismo decimonnico en la
democracia representativa, que comprende la actividad de
los partidos polticos institucionalizados como repartidores de
bienes pblicos incentivos, recalificaciones urbansticas,
contratos, puestos de trabajo etc. a cambio de fidelidades y
apoyos diversos: electorales, financieros, mediticos o
laborales, por citar algunos de las ms relevantes. Este
proceso de intercambio se consuma, en muchos casos, en
perjuicio de terceros con mejor derecho.

El intercambio clientelar necesita de la intervencin


instrumental de la burocracia, es decir, de empleados
pblicos que sostienen el funcionamiento de la maquinaria
administrativa. Siendo un bien pblico el beneficio que otorga
el poltico profesional en el trueque clientelar, ese trfico
requiere la tramitacin, ms o menos formalizada, de un
procedimiento administrativo, con la participacin
imprescindible del aparato burocrtico vinculado a la gestin
del recurso concedido.

De ah que las clases o castas polticas que


patrimonializan los diferentes rganos de decisin
administrativa, se rodeen de burcratas fieles, no ya a la
institucin pblica en la que trabajan y a los intereses
generales de los ciudadanos, sino a su persona, facilitando
con sus acciones a la carta o con sus dejaciones, la
apariencia de legalidad que sirva de coartada al poltico
repartidor. Hasta tal punto que la extensin e intensidad
clientelista de un sistema poltico se encuentra en relacin
directa con el porcentaje de funcionarios de confianza que
integran la estructura administrativa de gobierno.

Ese aparato conforma, entonces, el entramado de


cables por el que circulan los favores otorgados a una amplia
8
clientela. El funcionamiento y la ordenacin de los flujos solo
es posible mediante la intervencin de burcratas
especializados, de confianza poltica, situados en los puestos
estratgicos de control, inspeccin y supervisin del sistema.

La Asturias cableada del presente hace muy difcil


distinguir entre los intereses del gobierno y los de la
oposicin, y entre los de stos y los grandes grupos
econmicos de la Autonoma, incluidos los grupos mediticos
que controlan la produccin y difusin de las noticias.

Un acontecimiento muy reciente, llamado Operacin


parcela de Buenavista por la Sindicatura de Cuentas del
Principado en su informe de auditora sobre la empresa
pblica SEDES, nos ayudar a exponer la realidad de la que
hablamos y el papel que en ella juega el aparato burocrtico.

Con el fin de impulsar un multimillonario negocio


privado sobre dos parcelas de titularidad municipal la de
Buenavista, sede del antiguo campo de ftbol Carlos Tartiere,
y la de Jovellanos 2, en la que se ubicaba la antigua estacin
ferroviaria de El Vasco - el Ayuntamiento de Oviedo, en
manos de una derecha poltica de lnea dura y sin complejos,
se ala con el Gobierno autonmico socialista del presidente
Areces y planifican consensuadamente un complejo tinglado
de ingeniera multidisciplinar (jurdica, financiera, meditica
etc.), cuyo smbolo es el edificio infeliz del arquitecto
Calatrava, destinado a albergar un centro comercial, un
palacio de congresos, un gran hotel de lujo y oficinas de la
Administracin Pblica del Principado de Asturias.

El guin de la operacin y la catadura de los


personajes que la protagonizan parecen sacados de otra
iniciativa semejante, descrita por el gegrafo marxista David
Harvey en el libro Espacios de esperanza, publicado en
9
Espaa en el ao 2003. En este libro el autor ingls relata los
pormenores de una gran actuacin especulativa llevada a
cabo en la ciudad norteamericana de Baltimore a partir de los
primeros aos de la dcada de 1970, bajo los auspicios de
un alcalde autoritario y populista, que implicaba la formacin
de una alianza entre los sectores pblico y privado para
renovar el centro de esa ciudad, atrayendo servicios
financieros, tursticos y otros propios de las centralidades
urbanas. El proceso se impuls mediante la inversin de
grandes cantidades de dinero pblico en forma de
subvenciones y cesin de terrenos, que permitieron construir
dos hoteles de lujo, un centro de convenciones y edificios
para oficinas, adems de otros equipamientos pblicos como
estadios deportivos y una estacin de ferrocarriles para
garantizar el adecuado desplazamiento de los consumidores
a los negocios privados. El desenlace financiero de esta
macrooperacin se culmin con una multimillonaria
aportacin monetaria de la Administracin Pblica en el
rescate de la quiebra.

En la operacin asturiana el Ayuntamiento de Oviedo


adjudic a una empresa privada creada ad hoc, tras un
primer concurso pblico fallido, la redaccin del proyecto,
ejecucin de obras y explotacin de servicios pblicos, en
rgimen de concesin, de dos conjuntos edificatorios, uno
situado en la parcela de Buenavista y el otro en la de
Jovellanos 2, en la que debera ejecutarse un Palacio de las
Artes. Los socios de esta empresa son dos de los principales
grupos empresariales asturianos.

La viabilidad financiera de dicha operacin necesitaba


el respaldo econmico del Gobierno socialista asturiano, que
asumi la compra de una parte del edificio del arquitecto
Calatrava, en la parcela Buenavista, para situar all sus

10
dependencias administrativas. Esta compra se realiz a
travs de una sociedad privada instrumental del Principado
de Asturias, dedicada al sector de la construccin, la
empresa SEDES, a un precio cercano a los 60 millones de
euros, la cual intervino como mero intermediario en la
operacin, pues a continuacin vendi el edificio recin
adquirido a su Administracin matriz, a cambio de varios
inmuebles y solares situados en la ciudad de Oviedo,
cntricos y edificables, que eran propiedad del Gobierno del
Principado de Asturias.

En la auditora de la Operacin parcela de


Buenavista, realizada por la Sindicatura de Cuentas, se
afirma que no existe una suficiente motivacin respecto al
inters del Principado en la adquisicin del edificio, sobre sus
repercusiones, ni de los ahorros que posibilitara, ni otros
argumentos que pudieran justificarla desde un punto de vista
tcnico o econmico, concluyendo que, tal y como ha sido
gestionada, no era posible determinar si la misma se haba
llevado a cabo considerando criterios de eficiencia y eficacia.
De otra parte, el mximo rgano de fiscalizacin de la
Autonoma resalta en su informe la contradiccin que
suponen los intentos del Gobierno socialista de justificar la
permuta realizada por el supuesto inters social de la
empresa SEDES, cuando el destino de todos los inmuebles
recibidos por esa sociedad sera la promocin de viviendas
de precio libre.

La parte del tinglado correspondiente a la parcela de


Jovellanos 2 sufri una serie casi interminable de vicisitudes
y cambios de destino, que tuvieron un punto intermedio
culminante en el proyecto de Calatrava para construir tres
rascacielos de viviendas fracasado inicialmente por el
efecto contundente del estallido de la burbuja inmobiliaria,

11
sobre el que se superpuso una movilizacin ciudadana bien
articulada, pero finalmente consumado con otro voluminoso
edificio de viviendas, ms largo, aunque menos alto y un
episodio estrambtico previo al desenlace, con la pretensin
de construir un Palacio de Justicia, con el apoyo entregado
de la cspide de la Judicatura y del Ministerio Fiscal, cuyos
portavoces elogiaron repetidamente la idoneidad del
proyecto, en plena sintona con el resto de los actores de la
trama. Los principales medios de comunicacin asturianos no
escatimaron tiempo y espacio para transmitir a la opinin
pblica que la operacin contaba con el aval y la bendicin
de la Justicia.

Lo llamativo del caso, en apariencia, es que la


ejecucin de esta nueva sede para la Justicia asturiana
pasaba obligatoriamente por la adjudicacin directa de la
obra por parte del Gobierno del Principado a la empresa
constructora del descomunal edificio de Calatrava, construido
sobre la parcela de Buenavista. Sobre este extremo, el
alcalde conservador de Oviedo no se recat en reconocer
abiertamente a la prensa que era necesario inyectar liquidez
a una empresa que estaba pasando por dificultades
econmicas, para que pudiera ultimar aqul edificio, por lo
que urga la adjudicacin digital a la misma de ese nuevo
proyecto.

El desenlace de la operacin no ha podido ser ms


extravagante: la coalicin Izquierda Unida Los Verdes,
socios por entonces del partido socialista en el Gobierno del
Principado de Asturias, denunci ante la Comisin Europea
el acuerdo del Gobierno del que formaba parte, por
considerar que vulneraba los ms elementales principios de
la contratacin pblica, establecidos en la normativa
comunitaria, fundamentalmente, los de publicidad y libre

12
concurrencia, acusndolo autoinculpndose,
verdaderamente - de fraude al intentar camuflar un
multimillonario contrato de obra como arrendamiento. La
denuncia produjo los efectos buscados y el Gobierno
autonmico acab desistiendo de su frmula fraudulenta,
aunque continu barajando otras soluciones para alcanzar el
fin perseguido, contando con el fiel y entusistico respaldo de
la cpula judicial y fiscal asturiana.

Como se observa en este asunto de relevancia no


menor, los intereses de todos los poderes en juego
econmico, poltico, judicial resultan plenamente
coincidentes.

Pues bien, la gestacin y ejecucin posterior de este


tipo de tinglados pblico privados slo es posible con la
participacin decisiva de la burocracia administrativa. Todo
ese conjunto de actuaciones concatenadas necesita de una
labor de planificacin, eleccin y seleccin de los
instrumentos jurdicos imprescindibles para darles forma y de
la tramitacin sucesiva de procedimientos administrativos de
diferente naturaleza planificacin urbanstica, contratacin,
ejecucin presupuestaria, fiscalizacin del gasto etc. , en
los que se emiten informes tcnicos por parte de funcionarios
pblicos que avalan su legalidad. Dicho de otro modo, no
resultara posible culminar operaciones especulativas y
manifiestamente fraudulentas sin el ropaje formal necesario
para presentarlas con una apariencia de legitimidad.

Para ello resulta imprescindible disponer de empleados


pblicos de confianza en los puestos de especial
responsabilidad, es decir, nombrados por la decisin
graciable de la autoridad poltica, que dispone entonces
tambin de la facultad del cese discrecional de quien no se
atiene a la fidelidad personal pactada. El mbito de las
13
relaciones entre la clase poltica dirigente y la elite
funcionarial con capacidad decisoria, por sus conocimientos
tcnicos y su posicin en la estructura jerrquica de la
Administracin Pblica, es una zona secante en la que
confluyen los intereses de ambas partes, que se satisfacen
mediante mecanismos de intercambio de naturaleza
simbitica: ambas partes sacan provecho de su vida en
comn.

El principal beneficio obtenido por el gobernante es la


implantacin de un dispositivo de reparto clientelista de
recursos pblicos, estructurado y permanente, que le permite
consolidar su posicin profesional con varios tipos de apoyos
o lealtades: electoral, financiera o meditica, entre otras. El
beneficio ms importante del funcionario de confianza
tambin se cuantifica en dinero, a cuenta de los mejores
salarios, aunque no sea este el nico que obtiene.

Un alto cargo del gobierno de Areces y miembro por


entonces del partido poltico Los Verdes, Joaqun Arce,
expresaba con extrema crudeza los trminos de esta relacin
de confianza en una entrevista publicada en el nmero 28 de
la revista Atlntica XXII, refirindose precisamente a la
operacin Buenavista: El Palacio de Justicia, por ejemplo, es
mi principal sospecha de corrupcin de Areces. Quera
adjudicar a dedo a Jovellanos XXI (la empresa de las familias
Cosmen y Lago) su construccin por 200 millones de euros
sin publicidad de concurrencia y eso era delito. Era algo que
Areces promova a toda costa. Y lo pasaron por la comisin
de secretarios tcnicos llamndolos de un da para otro. Les
dijeron que tenan que aprobarlo y si alguien haca una
observacin lo echaban. Y lo aprobaron.

Otro ejemplo significativo, aunque de muy distinto


calibre, permite vislumbrar otra cara del rgimen poltico
14
asturiano, complementaria de la expuesta. En el mes de
febrero del ao 2010 el Conceyu por Otra Funcin Pblica
nAsturies, asociacin creada a finales del ao 2008 para
plantar cara al clientelismo laboral en la Administracin
asturiana, dirigi una queja a la Comisin de Peticiones y
Relaciones con el Procurador General de la Junta General
del Principado de Asturias, en la que peda la supervisin de
la poltica de personal desplegada por la Procuradora
General, tras constatar que, despus de cuatro aos de
existencia, no haba realizado ni una sola convocatoria
pblica para acceder a los puestos de trabajo de ella
dependientes.

Como apunte clarificador, sealamos aqu que la


Comisin de Peticiones y Relaciones con el Procurador
General era el rgano del poder legislativo asturiano que
tena encomendada la competencia de velar por el
cumplimiento y observancia de los derechos fundamentales
por parte de esa Institucin, entre los que se encuentra el
reconocido en el artculo 23.2 de la Constitucin, a saber, el
de acceso a los puestos del sector pblico en condiciones de
igualdad, de acuerdo con los procedimientos regulados en la
ley. A tal efecto, el Reglamento de Funcionamiento de la
Junta General admita la iniciativa de los particulares para
instar de aquella Comisin la supervisin de la actividad del
Procurador General, debiendo tramitar la correspondiente
peticin, salvo que resulte manifiestamente infundada. El
procedimiento de tramitacin obligaba a dar audiencia al
afectado ante la propio Comisin y a notificarle las
resoluciones que se adopten.

Pues bien, transcurridos cuatro meses desde la


presentacin de la peticin de supervisin, la Comisin de
Peticiones y Relaciones con el Procurador General notific al

15
Conceyu por Otra Funcin Pblica nAsturies el acuerdo por
el que decida tomar nota de la denuncia, estimando
conveniente dar un plazo prudencial para el desarrollo de la
Institucin del Procurador General y archivando el
expediente. Las seoras y seores diputados entendan que,
despus de tan solo cuatro aos de funcionamiento, la
institucin del Procurador General an no estaba lo
suficientemente madura para reclutar a su personal con
transparencia, publicidad, igualdad, mrito y capacidad.

Como se observa, el rgano parlamentario llamado a


fiscalizar la actuacin del Procurador General, integrado por
representantes de todos los partidos con presencia en la
asamblea legislativa asturiana, optaba por encubrir su
comportamiento manifiestamente irregular en relacin, ni ms
ni menos, que con los procedimientos de aplicacin de uno
de los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitucin, incumpliendo para ello de forma palmaria el
propio Reglamento de funcionamiento de la Junta General.

Se trata de un ejemplo paradigmtico de una


solidaridad corporativa de casta que acompaa, como la
sombra al cuerpo, al rgimen poltico vigente.

Este libro no va dirigido a cartografiar la red de cables


que conforman el clientelismo poltico en Asturias, tarea que
desborda con mucho las posibilidades del autor. Su objetivo
es mucho ms modesto, pues slo pretende acercarse al
estudio de las claves del proceso de configuracin,
funcionamiento y renovacin de la Funcin Pblica asturiana,
desde la Preautonoma hasta el ao 2011, coincidiendo con
el fin de la etapa de gobierno de lvarez Areces, en cuanto
instrumento necesario para el desarrollo de polticas
clientelares. Se trata, en todo caso, de una aproximacin al
fenmeno del clientelismo laboral en la Administracin
16
asturiana, como seala el subttulo de la obra, cuya
comprensin se antoja imprescindible para descifrar la
historia poltica de Asturias en las ltimas dcadas.

Para ello, hemos estimado conveniente contextualizar


la descripcin y anlisis de las prcticas clientelistas en el
empleo pblico asturiano dentro de un marco ms amplio, a
cuyo examen dedicamos la primera parte del libro. En ella
abordamos la relacin del clientelismo laboral con la
partitocracia, el clientelismo poltico, el clientelismo de partido
y el capitalismo clientelista, as como el papel que juega la
Burocracia en las relaciones clientelares, especialmente, en
su condicin de estructura de poder y de sistema de gestin
de los asuntos pblicos.

El cableado burocrtico asturiano del presente


comienza a instalarse a partir de la aprobacin del Estatuto
de Autonoma, en diciembre de 1.981. Se inicia, por
entonces, un extenso proceso de construccin de una nueva
administracin pblica, edificada sobre los cimientos de las
instituciones preexistentes, fundamentalmente de la vieja
Diputacin provincial franquista y del Consejo Regional de
Asturias, que aportaron a la naciente Comunidad Autnoma
en torno a 2.700 empleados pblicos. Dentro de ese nutrido
colectivo, se encontraba un grupo de altos funcionarios que
se ir acomodando en los puestos de alto cargo de estricta
confianza del poder, aunque revestidos de un contenido
tcnico administrativo, en concreto, en los de Secretario
General Tcnico y algunos otros de Director General, as
como en las Jefaturas de Servicio, en las que se culminaba la
pirmide administrativa funcionarial, pero que tambin se
convirtieron en puestos de confianza poltica, al generalizarse
para su provisin el sistema de libre designacin.

17
Esta especie de aristocracia funcionarial, a la que se
acabar bautizando con el significativo epteto de patas
negras, comenzar a tejer desde esa temprana fecha, un
conjunto de relaciones de naturaleza estrictamente clientelar
con la nueva clase poltica, en las que los favores
intercambiados resultan fcilmente identificables: el poltico
gobernante afianza a este grupo de funcionarios en los
puestos ms elevados de la estructura poltico- administrativa
del Principado de Asturias con las correspondientes
contraprestaciones salariales -, garantizndoles, en caso de
cambio o cese, un sistema de rotacin de nombramientos
que aseguraba el mantenimiento del nivel retributivo; y el
funcionario cliente ofreca, a cambio, su plena fidelidad
personal y profesional.

Al mismo tiempo, ese grupo elitista iba configurando


una red clientelar de empleados pblicos a un segundo y
ulteriores niveles en la jerarqua administrativa, reclutando
para los puestos de trabajo singularizados jefaturas de
servicio, seccin y negociado o equivalentes -, a trabajadores
de su confianza personal. Se va dando forma, de esta
manera, a un sistema de gestin del personal en la vertiente
de la carrera o promocin profesional, regido por principios
de estricta confianza personal o poltica, en cuya cspide se
sita una elite funcionarial enfeudada con la casta dirigente,
cuya renovacin se va efectuando con arreglo a estrictos
criterios de cooptacin, con el fin de evitar que las nuevas
incorporaciones pudieran poner en peligro sus intereses
corporativos, que se completa con los nombramientos
realizados por exclusivas razones de afinidad poltica.

En el plano de la entrada o acceso a los puestos de


trabajo de la Comunidad Autnoma, los gobiernos socialistas
que se suceden desde el ao 1.983 al ao 1.995 promovern

18
un elevado nmero de procesos selectivos para atender a las
necesidades crecientes de personal, con abundancia de
frmulas expeditivas escasamente respetuosas con los
principios de igualdad, mrito y capacidad: entrevistas,
proliferacin de convocatorias sometidas al Derecho laboral,
abuso de la interinidad y la contratacin temporal etc.. En los
primeros aos de la Autonoma no era infrecuente encontrar
tribunales de seleccin fuertemente politizados, en cuya
composicin figuraban varios consejeros del Gobierno,
prctica que hoy puede provocar estupefaccin por su
incidencia sobre la imparcialidad e independencia del rgano
selectivo. Con posterioridad, se sustituye la ocupacin
poltica directa de los rganos de seleccin por el
nombramiento discrecional de sus miembros, sistema que se
mantiene hasta nuestros das y que proyecta sombras
alargadas sobre el funcionamiento objetivo e imparcial de
estos tribunales.

Paralelamente, entre los aos 1.982 y 1.995 la


Comunidad Autnoma de Asturias cre y puso en
funcionamiento un total de 18 empresas y fundaciones
pblicas, a las que se encomienda la gestin de diversas
materias y servicios relacionados con las polticas
desarrolladas por los sucesivos Gobiernos. Se trata de entes
instrumentales controlados por la Administracin Pblica,
pero que actan en rgimen de Derecho Privado, lo que
supone que la contratacin de su personal se realiza al
margen de los procedimientos reglados en la legislacin de
funcin pblica. Sus plantillas se integran por trabajadores
reclutados con las tcnicas y mecanismos propios del
Derecho laboral o, dicho de otro modo, los gestores de estos
entes pblicos seleccionan al personal a su servicio como si
se tratara de empresarios privados.

19
Tras el intervalo del Gobierno del Partido Popular,
desarrollado en un contexto poltico de sainete que tambin
salpic a la gestin del empleo pblico, entramos en la etapa
de los gobiernos de lvarez Areces, que comienza con el
triunfo por mayora absoluta del PSOE en el ao 1.999 y se
prolonga en las dos legislaturas siguientes con el apoyo
parlamentario y gubernamental de la coalicin Izquierda
Unida. Se trata de un periodo singular, claramente
diferenciado, en la evolucin de la poltica de ordenacin y
gestin del empleo pblico en Asturias, en el que los
fenmenos y tcnicas de estricto clientelismo laboral que ya
venan marcando la situacin real de la Funcin Pblica
asturiana, se intensifican y expanden hasta el lmite de sus
posibilidades hipertrofia de los puestos de libre
designacin, generalizacin de los nombramientos
provisionales en comisin de servicios para la cobertura de
los puestos vacantes de ascenso, precarizacin del empleo
mediante el abuso de las interinidades, laboralizacin de
puestos funcionariales, creacin de nuevas empresas
pblicas y entes instrumentales (dieciocho desde 1.999 hasta
el 2.006) -

El elemento distintivo de la poca consiste en la


introduccin, de forma intensiva y sistemtica, de un nuevo
lenguaje administrativo con el que se va socavando y
deslegitimando el viejo sistema racional meritocrtico de
acceso y promocin profesional en el empleo pblico. Con la
implantacin de esta neolengua, en la que se repiten
machaconamente las palabras calidad, productividad, cliente,
evaluacin, confianza, junto a otros especficos de una jerga
administrativa indescifrable como sinergia, implementacin,
interoperatividad, que desplazan y sitan bajo sospecha a
trminos clsicos como legalidad, inters general, ciudadano
o seguridad jurdica, desembarcan en la Administracin

20
Pblica asturiana el conjunto de valores , tcnicas y mtodos
de gestin que se han agrupado bajo el nombre de Nueva
Gestin Pblica (NGP)

La NGP es, en realidad, el trasunto ideolgico del


neoliberalismo econmico proyectado sobre la
Administracin Pblica, que se presenta para los grandes
operadores econmicos como un enorme botn que hay que
controlar y explotar. Su discurso, que ha calado plenamente
en la opinin pblica en la medida en la que ha sido el nico
que han permitido transmitir los grandes medios de
comunicacin de masas, asocia la ineficiencia y el despilfarro
con la burocracia administrativa y plantea como inevitable la
introduccin de tcnicas de gestin privada en la
Administracin.

La convocatoria de adhesin a la falsa carrera


profesional realizada algunos das antes de la cita electoral
del ao 2007, que iba acompaada del pago anticipado de
un complemento retributivo sin la imprescindible regulacin
legal previa, pareca el estrambote final del arecismo. Pero
una batera de acciones judiciales sin precedentes
planteadas desde esa fecha por parte de algunas
organizaciones sindicales alternativas, espoleadas en buena
medida por las iniciativas de denuncia y los recursos
judiciales del Conceyu por Otra Funcin Pblica nAsturies,
que terminaron con la anulacin de las principales decisiones
del Gobierno asturiano en materia de Funcin Pblica
convocatoria de la carrera profesional, relaciones de puestos
de trabajo, convocatorias de concursos de mritos -,
obligaron a los poderes ejecutivo y legislativo de la
Comunidad Autnoma a un esfuerzo conjunto final para
blanquear mediante leyes ad hoc las ilegalidades
sancionadas por la Justicia. La berlusconizacin del sistema

21
poltico asturiano, en su dimensin de blanqueo legal de las
irregularidades del poder ejecutivo, es el remate final de esta
pequea historia.

22
I. El clientelismo laboral en la Administracin
Pblica: apuntes para el anlisis de una democracia
cautiva

1. Partitocracia y clientelismo de partido.

En el neologismo partitocracia se han ido agrupando los


principales sntomas de degeneracin de la democracia
representativa, vinculados al control monopolstico de los
poderes del Estado y de la totalidad de los instrumentos de
participacin ciudadana en los asuntos pblicos por parte de
los partidos polticos. Desde el control partidario de las
Instituciones y rganos formalmente independientes
mediante el reparto de cuotas en el nombramiento de cargos
(en los rganos de gobierno del Poder Judicial, en el
Defensor del Pueblo e instituciones autonmicas similares,
en el propio Tribunal Constitucional, en el Tribunal de
Cuentas y dems rganos de fiscalizacin, en los
Organismos consultivos, en las instituciones financieras
pblicas etc.), pasando por el de los movimientos asociativos
de toda clase (culturales, vecinales, de defensa de los
consumidores etc.) y por la burocracia administrativa
(principalmente, a travs de la proliferacin hipertrfica de
puestos de confianza poltica), hasta la profesionalizacin y
endogamia de la clase poltica, la formacin de bloques
poltico mediticos con intereses econmicos enfrentados o
la implantacin de mecanismos electorales al servicio de las
oligarquas partidistas, como sucede con las listas cerradas
y bloqueadas.

Esta pluralidad de fenmenos patolgicos de la


democracia afecta a los elementos nucleares del Estado de
Derecho: a las funciones de los partidos polticos de expresar
el pluralismo poltico, concurrir a la formacin y manifestacin
23
de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la
participacin poltica, y a su estructura y funcionamiento
interno, que deberan ser democrticos (artculo 6 de la
Constitucin espaola, en adelante CE), al derecho a
comunicar o recibir informacin veraz por cualquier medio de
difusin (artculo 20 CE), al derecho fundamental de los
ciudadanos a participar en los asuntos pblicos, en su doble
dimensin de participacin poltica, directa o por medio de
representantes, y de acceso en condiciones de igualdad a las
funciones y cargos pblicos (artculo 23 CE), al sometimiento
pleno de la actuacin de la Administracin Pblica a la ley y
al Derecho, sirviendo con objetividad los intereses generales
y a las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de las
funciones de los funcionarios pblicos (artculo 103 CE) y a la
independencia de jueces y magistrados (artculo 117 CE) y
de los miembros del Tribunal Constitucional (artculo 159
CE), entre los ms significativos.

En la medida en la que el control partitocrtico se


realiza, en una buena parte de los casos, mediante el
nombramiento formal o la colocacin discreta, de personas
de la confianza del aparato de poder partidista en
instituciones, organismos o entidades y con la captacin de
miembros de aqullas, los cuales obtienen a cambio de su
fidelidad uno o varios tipos de beneficios salariales,
influencias, posicin social etc. -, pueden apreciarse de
inmediato las estrechas relaciones que mantiene la
partitocracia con otro concepto de ms largo recorrido, como
es el clientelismo poltico, con el que comparte amplias zonas
secantes. 1

1
Un interesante anlisis sobre el control partidario de las instituciones del
Estado de naturaleza no representativa y de sus manifestaciones
clientelares en la Administracin y en el conjunto de la sociedad puede
verse en: Miguel ngel PRESNO LINERA, Cuotas de partido, sistema de botn
24
El concepto del clientelismo poltico, cuyo origen se
remonta a la sociologa anglosajona de los aos cincuenta
del siglo XX2, alude al intercambio recproco de favores entre
dos sujetos: el poltico - patrn, que ofrece servicios, bienes o
recursos a la otra parte de la relacin bilateral, el particular
cliente, que recibe alguno de dichos favores a cambio de
apoyo personal, fundamentalmente, del voto. En definitiva, el
fin de la poltica clientelar es alcanzar la victoria electoral y,
con ella, el control partidista de todos los resortes del poder,
en particular, de la maquinaria pblica de reparto de bienes,
servicios y recursos en general, realimentando con ello el
proceso de intercambio de favores que permite consolidar y
ampliar la masa de voto cautivo.

En la democracia representativa los partidos polticos


alternantes vendran a ocupar el lugar del cacique
decimonnico en las relaciones de intercambio clientelar, de
tal manera que, como seala Jos Cazorla3, hoy resulta ms
adecuado utilizar la denominacin de clientelismo de partido.
A diferencia de la relacin caciquil, estrictamente individual y
de carcter vertical, en el clientelismo de partido el partido
poltico puede encontrarse en una relacin horizontal o,
incluso, como veremos, de inferioridad respecto de la otra
parte y, por otro lado, el cliente ya no es slo un individuo

y clientelismo poltico. Revista Jurdica de Asturias, N 23, 1.999, pgs. 131-


148.
2
Javier MORENO LUZN, El clientelismo poltico: historia de un concepto
multidisciplinar. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), Nm. 105.
Julio-Septiembre 1.999.
3
Jos CAZORLA PREZ, El clientelismo de partido en la Espaa de hoy: una
disfuncin de la democracia, en Poltica en penumbra. Patronazgo y
clientelismo polticos en la Espaa contempornea /comp. por Antonio
Robles Egea, Siglo Veintiuno de Espaa Editores S.A., Madrid, 1.996,pgs.
291 a 310
25
concreto con el que se cierra la relacin bilateral de
intercambio, sino que, en muchos casos, ser una
colectividad o personas jurdicas en las que se integran una
masa de beneficiados: empresas, sindicatos, asociaciones,
fundaciones etc.

Algunos anlisis que se vienen haciendo en el campo


de las ciencias polticas sobre el clientelismo de partido en
los sistemas polticos democrticos, coinciden en situar al
partido poltico en la posicin dominante de patrn, dentro de
una relacin jerrquica vertical en la que el cliente -
ciudadano ocupara un papel subordinado4. Por nuestra
parte, consideramos que este planteamiento debe ser
obligatoriamente revisado, teniendo en cuenta,
fundamentalmente, la capacidad coercitiva y de influencia
poltica de alguno de los sujetos intervinientes en la
economa de mercado capitalista: corporaciones
trasnacionales, grandes grupos mediticos, entidades
financieras etc.5. En virtud de ese poder de influencia,
sustentado en la posibilidad de condicionar la financiacin de
los grandes aparatos partidistas y de poner a su disposicin
los instrumentos mediticos indispensables para la captacin
del apoyo social necesario para alcanzar la victoria electoral,
en muchas ocasiones la posicin dominante en la relacin
bilateral de intercambio de favores la ocupar el grupo
privado que ofrece esos respaldos irresistibles al partido

4
Ramn MAIZ SUREZ, Estrategia e institucin: el anlisis de las
dimensiones macro del clientelismo poltico, en Poltica en penumbra,
/comp. por Antonio Robles Egea, Siglo Veintiuno de Espaa Editores S.A.,
Madrid, 1.996.pgs. 43 a 67
5
Un revelador estudio sobre la influencia decisiva de los lobbies o grupos
de presin econmicos en la actividad poltica y administrativa de la Unin
Europea puede encontrarse en: Rafael CARRASCO, Miguel JARA y Joaqun
VIDAL, Conspiraciones Txicas. Cmo atentan contra nuestra salud y el
medio ambiente los grupos empresariales. Mr. Ediciones, Madrid, 2.007
26
poltico cliente, a cambio de la adopcin de medidas polticas
favorables a los intereses empresariales de aqullos.

Se trata de una relacin bilateral de intercambio de


favores en la que se invierten los papeles del clientelismo
poltico tradicional: el poltico, representado ahora por los
partidos con poder institucional, que se han convertido en
grandes mquinas burocratizadas en estado de campaa
electoral permanente, cuyo sostenimiento precisa de
ingentes cantidades de dinero que desbordan ampliamente
las aportaciones con cargo al presupuesto pblico y de los
afiliados y simpatizantes, ocupa la posicin dbil o inferior de
relacin, por su endmica dependencia financiera, mientras
que el patrn- broker pasa a ser el dueo de la chequera que
ofrece el dinero y/o la publicidad informativa masiva, a
cambio de la produccin normativa y administrativa o de
una adecuada falta de actividad ms conveniente para sus
intereses.

El premio Nobel de Economa Joseph Stiglitz invent la


expresin capitalismo de amiguetes 6 para describir el uso
del dinero por parte de las grandes empresas
norteamericanas para comprar influencia y poder, para dar
forma a la polticas gubernamentales que les afectan y para
sortear las regulaciones legales vigentes. Este clientelismo
invertido, al que podemos denominar capitalismo
clientelista, ocupa el papel protagonista o principal en la
democracia-espectculo contempornea7, al menos desde
un punto de vista cualitativo, por la relevancia colectiva
medioambiental, laboral, de salud pblica etc. - de las

6
Joseph STIGLITZ, El capitalismo de amiguetes al estilo americano. Diario El
Pas, 14 de febrero de 2002
7
Un anlisis demoledor de este sistema puede verse en: Guy DEBORD,
Comentarios sobre la sociedad del espectculo. Editorial Anagrama.
Barcelona, 1999
27
decisiones polticas condicionadas por las relaciones de
dependencia que origina. Hasta el extremo que aquellas
otras modalidades de clientelismo en las que la clase poltica
ocupa su posicin tradicional dominante sern, con relativa
frecuencia, manifestaciones subalternas, mediales o
instrumentales de aqul.

Sin olvidar tampoco, de otra parte, la existencia de


relaciones clientelares de tipo horizontal, como las que
pueden entablarse entre los partidos polticos y otras
organizaciones representativas8, como sucede, por ejemplo,
con las centrales sindicales, con las que se intercambian
beneficios econmicos por paz social en una plano de
igualdad.

Teniendo bien presentes las precisiones expuestas,


podran identificarse como rasgos o caractersticas
definitorios del clientelismo de partido los siguientes:

- El partido poltico, reducido aqu a casta poltica, es


decir, los polticos profesionales integrados en el aparato
institucional del poder, ofrecen recursos pblicos a
particulares en condiciones ms ventajosas para stos, es
decir, con menores costes que los que deberan soportar de
someterse a los requisitos impuestos en procedimientos
respetuosos con el principio de legalidad, en particular, el de
la concurrencia competitiva en condiciones de igualdad. De
ah que, como afirma Ramn Maz9, los beneficios ofrecidos
constituyen incentivos selectivos para quienes intervienen
en el trueque, pues el esfuerzo que deben efectuar los

8
Jos CAZORLA PREZ, El clientelismo de partido en la Espaa de hoy: una
disfuncin de la democracia, op. cit. pg. 292
9
Ramn MAZ SUREZ:, El clientelismo de partido y la corrupcin poltica,
en Instituciones y procesos polticos: homenaje al profesor Jos Cazorla /
coord. por Juan Montabes Pereira, 2005, pgs. 363-390
28
favores que se comprometen a realizar siempre sern
inferiores a los que deberan soportar respetando las reglas
de los procedimientos reglamentados.

- Los beneficios facilitados por el partido poltico son


siempre y, en todo caso, pblicos y excluyentes10. Se trata de
recursos de los que puede disponer el poltico profesional, o
sobre cuya concesin puede influir, precisamente porque
dependen de la decisin de alguno de los poderes pblicos
que integran el aparato institucional del Estado compuesto.
Tales beneficios deben reputarse como excluyentes en la
medida en que se trata de bienes escasos, es decir,
insuficientes para satisfacer a todos los demandantes. En
consecuencia, quien se acoja al intercambio clientelar tiene
garantizada la obtencin de dicho beneficio, mientras que los
que no acepten la participacin en las redes de intercambio
de favores corren el riesgo de quedar excluidos del reparto.
Al efecto de identificar adecuadamente los favores
comprometidos por la clase poltica, resulta muy til la
clasificacin efectuada por Jos Cazorla11, que distingue
entre el clientelismo laboral, consistente en la distribucin de
puestos de trabajo en el sector pblico y parapblico, y el
clientelismo concesional, que supone el otorgamiento de
concesiones, licencias de obra u otro tipo de autorizaciones,
subvenciones u otros incentivos econmicos, exenciones,
bonificaciones, etc.

- Los favores que se comprometen a efectuar a cambio


los clientes beneficiarios de los recursos pblicos son,
tambin, variados y no se limitan slo y exclusivamente al
voto, segn la definicin tradicional del clientelismo poltico.

10
Ramn MAZ SUREZ, El clientelismo de partido y la corrupcin poltica,
op. cit., pgs 363-390
11
Jos CAZORLA PREZ, El clientelismo de partido en la Espaa de hoy: una
disfuncin de la democracia, op. cit. pg. 307
29
En efecto, la fidelidad electoral ser, frecuentemente, la
contrapartida directa en el intercambio de favores, pero sta
puede acompaarse - o sustituirse, en muchos casos- , por
otro tipo de apoyo: meditico, financiero, laboral etc; de tal
manera que el favor comprometido puede ser exclusivamente
la garanta del voto, el voto ms otros compromisos aadidos
o, en algunos casos, alguna fidelidad especfica, distinta de la
electoral, aunque su finalidad indirecta sea la obtencin de
voto cautivo, como puede suceder concretamente en algunas
modalidades de clientelismo laboral en el empleo pblico, en
las que el nico compromiso directo asumido por el
trabajador beneficiado con la concesin de un puesto de
trabajo es el de la fidelidad laboral al poltico patrn, como
veremos ms detenidamente.

- El intercambio de favores suele hacerse, en expresin


de Jos Cazorla, a costa de un tercero que tendra mejor
derecho12, pues en muchas ocasiones el privilegio otorgado a
un cliente trae como consecuencia la prdida ilcita de un
derecho por parte de otro ciudadano (competidor, solicitante,
opositor etc.) Indicaremos, a ttulo de ejemplo, el supuesto de
un proceso selectivo de acceso a puestos de trabajo en la
Administracin Pblica, en el que uno de los candidatos
concurrentes resulte beneficiado en la adjudicacin de una
plaza por una recomendacin poltica, excluyendo a otro de
los competidores con mayor capacidad y mritos. Se trata
ste de uno de los rasgos o caractersticas fundamentales
para la definicin del clientelismo poltico, a la vez que una de
sus consecuencias ms perversas, por la lesin que
comporta para los derechos de los ciudadanos en muchos
casos, de derechos fundamentales, como el de acceso a los
puestos de trabajo del sector pblico en condiciones de

12
Jos CAZORLA PREZ, El clientelismo de partido en la Espaa de hoy: una
disfuncin de la democracia, op. cit. pgs. 300 a 302
30
igualdad, mrito y capacidad y sobre el que,
paradjicamente, menos hincapi o detenimiento han venido
haciendo los estudios realizados sobre el fenmeno
clientelista. Hasta tal punto es as que algn autor, como es
el caso de Susana Corzo13, limita las relaciones de
intercambio de naturaleza clientelar a aquellas que se
desarrollan en el marco de la legalidad, considerando que
cuando provocan perjuicios a un tercero y, en consecuencia,
pasan a reputarse como ilegales, se integraran en conceptos
distintos como la corrupcin y el fraude.

Sin embargo, a nuestro juicio, este planteamiento


reduccionista del mbito del clientelismo poltico no resulta
acertado por cuanto que, de un lado, el concepto quedara
prcticamente vaco de contenido y, de otro, porque no debe
confundirse la relacin materialmente clientelar con la
calificacin jurdica que la misma puede merecer en funcin
de que comporte o no algn tipo de violacin normativa. En
este sentido, las acciones y omisiones que responden a una
lgica clientelista, pueden incardinarse en alguna de las
siguientes categoras: conductas plenamente lcitas, al no
vulnerar ningn precepto legal; conductas que infringen
alguna norma administrativa y, finalmente, comportamientos
que se encuentran tipificados como delito y que, por tanto,
tienen relevancia penal. Veremos las distinciones entre unas
y otras con un ejemplo propio del clientelismo laboral.

El nombramiento de un funcionario pblico en comisin


de servicios con el fin de ocupar provisionalmente un puesto
de trabajo vacante requiere, nicamente, en aplicacin de la
normativa vigente, de la concurrencia de una causa de

13
Susana CORZO FERNNDEZ, El clientelismo poltico como intercambio, en
Working Papers n 206, Institut de Cincies Poltiques i Socials (ICPS),
Barcelona, 2002. pgs. 14 y 15

31
urgente e inaplazable necesidad que obligue a disponer de
inmediato de un trabajador en ese puesto, sin esperar a la
tramitacin ordinaria de un procedimiento pblico y
concurrencial para su provisin (un concurso de mritos, con
carcter ordinario). A la hora de elegir al funcionario en
cuestin el rgano poltico competente para su nombramiento
goza de plena discrecionalidad, pues aqulla no se somete
normativamente a ningn procedimiento objetivo para una
acreditacin competitiva de mritos. En consecuencia, el
cargo poltico podr elegir a un funcionario en el que tenga
confianza personal directa, por razones de amistad, militancia
partidista o cualesquiera otras ajenas a las objetivas del
mrito y la capacidad para el desempeo del puesto, entre
ellas, que hubiera sido recomendado por otro funcionario
fiable. Con ello, se asegura un comportamiento fiel y
servicial, no ya a los intereses generales, sino a sus intereses
partidistas. A cambio, el funcionario agraciado obtendr un
beneficio econmico derivado del incremento salarial
correspondiente, como sucede en los casos en los que el
puesto para el que se le designa tiene unos complementos
retributivos superiores a los propios del que ocupaba
previamente.

Tal modo de proceder encaja inequvocamente dentro


del intercambio bilateral de favores caracterstico del
clientelismo poltico, pero no puede reputarse como ilcito,
pues no existe vulneracin de la normativa de aplicacin al
caso. Ahora bien - siguiendo con el ejemplo - los
nombramientos en comisin de servicios tienen siempre un
lmite temporal de duracin, en congruencia con la
excepcionalidad que legitima la utilizacin de esta va
extraordinaria de provisin de los puestos de trabajo
vacantes, con la obligacin de la Administracin de sacar el
puesto afectado a convocatoria pblica dentro de ese plazo.
Siendo ello as, si la Administracin incumple las obligaciones
32
legales y mantiene al funcionario nombrado provisionalmente
una vez transcurrido el plazo mximo de duracin de la
comisin de servicios, la conducta clientelista incurre de
pleno en una ilegalidad administrativa que causa indudables
perjuicios al derecho a la promocin profesional de otros
funcionarios, a los que se le priva de la posibilidad de
participar en procedimientos pblicos y objetivos para el
ascenso en la carrera profesional mediante la obtencin de
esa plaza injustamente reservada (derecho fundamental del
artculo 23.2 de la CE)

Finalmente, cuando estas prcticas se repiten de forma


sistemtica, durante varios aos consecutivos y en la mayor
parte de los puestos vacantes, con manifiesto desprecio de la
legalidad, estaremos en presencia de una Administracin
Pblica caciquil y antidemocrtica.

Todo ello, sin perjuicio de que este tipo de


nombramientos irregulares presentan los rasgos
caractersticos del tipo penal de la prevaricacin
administrativa. En este sentido, procede traer a colacin el
tipo especfico de prevaricacin administrativa del artculo
405 del Cdigo Penal, en el que se dispone lo que sigue: A
la autoridad o funcionario pblico que, en el ejercicio de su
competencia y a sabiendas de su ilegalidad, propusiere,
nombrare o diere posesin para el ejercicio de un
determinado cargo pblico a cualquier persona sin que
concurran los requisitos legalmente establecidos para ello, se
le castigar con las penas de multa de tres a ocho meses y
suspensin de empleo o cargo pblico por tiempo de seis
meses a dos aos

Dnde situar, entonces, los lmites entre el clientelismo


de partido y la corrupcin? A este respecto, pueden
encontrarse, muy probablemente, tantos criterios distintos

33
como autores se han acercado al estudio de esta
problemtica aunque, generalmente, los resultados sean
manifiestamente insatisfactorios. As, por ejemplo, Jorge
Malem14 aprecia tres elementos distintivos entre ambos
fenmenos: que en el clientelismo poltico puede no existir
una violacin de reglas, circunstancia que siempre concurrira
en los actos corruptos; que la relacin clientelar exige unas
posiciones de superioridad inferioridad entre patrn y
cliente, mientras que en la corrupcin puede ser de igualdad,
y que la corrupcin opera siempre en un marco de secreto,
mientras el clientelismo sera pblico y notorio.

Sobre el valor de estas distinciones, ya hemos


razonado ms arriba como la relacin clientelista puede
darse en situaciones de igualdad entre las partes, mientras
que el carcter pblico y notorio de los favores clientelistas
tambin resulta discutible. As sucede, por ejemplo, en el
campo del clientelismo laboral, en el que, con relativa
frecuencia, los polticos patrocinadores y los empleados
pblicos clientes tienden a disimular la situacin de
favoritismo con envoltorios o argumentos autojustificativos.
Se trata, con ello, de ocultar el enchufismo determinante de
los nombramientos detrs de la cortina de humo del
cumplimiento de la legalidad formal.

Este es el caso, entre otros, de los nombramientos por


el sistema de libre designacin que, si bien, requieren
preceptivamente de una convocatoria pblica previa en la
que pueden participar todos aquellos funcionarios que
renan las condiciones objetivas del puesto del que se trate,
en la prctica, el candidato elegido suele seleccionarse con
anterioridad a la propia convocatoria. Por tanto, el

14
Jorge F. MALEM SEA, La corrupcin. Aspectos ticos, econmicos,
polticos y jurdicos. Gedisa editorial, Barcelona, 2002, pgs. 24 a 36
34
cumplimiento de la legalidad formal y de los principios de
publicidad y de libertad de participacin en el proceso de
provisin, son solamente una especie de parip o
procedimiento simulado.

Por nuestra parte, advertimos que en la corrupcin, a


diferencia del clientelismo poltico, no existe siempre una
relacin bilateral de intercambio de favores, pues aqulla
puede consumarse con la intervencin de una nica persona,
como sucede en la malversacin de caudales pblicos por
autoridad o funcionario. En todo caso, en la conducta
corrupta deber existir un beneficio econmico directo para el
interviniente o intervinientes.

De acuerdo con lo expuesto, y con el fin de objetivar


con la mayor precisin posible sus contornos, reservaremos
el concepto de corrupcin para los hechos tipificados como
delito en el Ttulo XIX del vigente Cdigo Penal, bajo la
rbrica de Delitos contra la Administracin Pblica, en los
que existe un enriquecimiento econmico ilcito de alguna de
las partes intervinientes o del nico partcipe: cohecho, trfico
de influencias, malversacin, fraudes y exacciones ilegales,
negociaciones prohibidas, delitos de corrupcin en las
transacciones comerciales internacionales.

- Las relaciones de intercambio de favores generan


redes clientelares que se van ramificando y extendiendo a
medida que se consolidan y amplan los contactos y
conexiones personales. De esta forma, se teje una malla en
la que los clientes de un poltico repartidor o de una faccin
dentro del partido gobernante -, se convierten, a su vez, en
distribuidores de prebendas a un segundo o ulteriores
niveles15. Este proceso se observa con claridad en el

15
Ramn MAZ SUREZ, El clientelismo de partido y la corrupcin poltica.
op. cit. pgs 363-390
35
clientelismo laboral en el empleo pblico, cuando un alto
funcionario de la confianza poltica del partido gobernante
recluta a empleados de su propia confianza para puestos de
trabajo de nivel jerrquico inferior, configurando de este
modo una red de funcionarios cuya carrera profesional se
debe a los favores personales.

- El clientelismo de partido, como modalidad del


clientelismo poltico, se sustenta en la confianza entre las
partes, entendida como fidelidad personal. En las
organizaciones estructuradas sobre relaciones clientelares, la
confianza vertical entre patrn y cliente va acompaa de una
desconfianza entre iguales y, en general, hacia los
procedimientos de obtencin de bienes y recursos fundados
en principios de transparencia, justicia o mrito.

Situndonos en el mbito de la Administracin Pblica,


la generalizacin de sistemas de promocin profesional en
los que los ascensos se llevan a efecto por razones de
confianza personal con los superiores jerrquicos, genera un
clima de recelo en las relaciones entre iguales y de
desconfianza hacia los procedimientos objetivos de
valoracin del mrito y la capacidad. En este sentido, cuando
los concursos de mritos se convierten en procedimientos
excepcionales en la carrera administrativa, acaban
percibindose por los empleados pblicos como
procedimientos extraos, a la vez que se instala la sospecha
de que las bases de las convocatorias se realizan siempre
ad personam, con el objeto de consolidar los
nombramientos provisionales previamente realizados de
forma discrecional.

- El clientelismo de partido y su cara delincuencial, que


es la corrupcin, requieren de la participacin instrumental de
la burocracia, es decir, de los empleados que sostienen el

36
funcionamiento de los diferentes estamentos que integran el
sistema de Administracin Pblica (en el Estado espaol, el
estatal propiamente dicho, el autonmico y el local). Como
expusimos ms arriba, el beneficio que otorga el poltico en el
trueque clientelar es un bien pblico (subvencin, licencia,
recalificacin, puesto de trabajo en el sector pblico), pues
los bienes pblicos son la mercanca con la que puede
comerciar en exclusiva la clase poltica institucionalizada en
funcin de su capacidad de decisin o influencia en los
centros de gestin administrativa. Ese trfico de bienes
pblicos precisa, en todo caso, de la tramitacin, ms o
menos formalizada, de un procedimiento administrativo, con
la intervencin instrumental imprescindible del aparato
burocrtico vinculado a la gestin del recurso concedido.

Los incentivos econmicos que se otorgan a


particulares que no renen las condiciones objetivas
establecidas en la norma de aplicacin, la asignacin de
ingresos publicitarios desproporcionados a grupos mediticos
afines, la adjudicacin repetida de contratos a algunas
contratistas privilegiados o la recalificacin de suelo en favor
de los intereses econmicos de grupos empresariales
vinculados al partido gobernante, se realizan siempre tras la
tramitacin de expedientes administrativos, formalmente
impecables en tantos casos, en los que la decisin poltica
suele encontrar justificacin en informes tcnicos a la carta,
precisamente para presentar la apariencia de legalidad que
sirva de coartada al poltico patrn.

Ciertamente, no pueden menospreciarse los casos en


los que las decisiones ilcitas se toman en contra de informes
previos desfavorables, pero ello slo es posible, con carcter
general, cuando el funcionario interviniente goza de las
necesarias garantas de imparcialidad para soportar la
presin que puede recibir. De ah el extraordinario inters del
37
poltico patrn distribuidor de prebendas en disponer de
empleados de su confianza personal, que lo amparen con
argumentos tcnicos para legitimar formalmente la decisin
previamente tomada a favor de su cliente.

Ello nos adentra de lleno en el examen de la relacin


existente entre la burocracia y el clientelismo de partido y,
ms concretamente, de la categora o modalidad del
clientelismo poltico que hemos identificado como
clientelismo laboral. En el clientelismo laboral el favor que se
compromete a entregar el trabajador agraciado do ut des
es, principalmente, el de la fidelidad personal a su patrn en
el desempeo de su trabajo - a quien le debe, en definitiva, el
privilegio del puesto de trabajo que ocupa - que es un
concepto bien distinto al de la lealtad institucional, pues lo
que aqulla exige es una aceptacin incondicional de las
decisiones del poltico, aun cuando respondan a los intereses
personales del mismo y contravengan el principio de
legalidad y, por tanto, el inters pblico general. El
funcionario cliente debe lealtad al cargo poltico que le
facilita el puesto de trabajo, pues ste le concede el privilegio
con esa finalidad, y no a la institucin pblica en la que se
incardina.

Por esta razn, se trata de un clientelismo instrumental


o medial, imprescindible para la programacin y
desenvolvimiento de la segunda de las categoras expuestas,
es decir, del clientelismo concesional.

Esta lealtad personal puede ir acompaada del voto


electoral, bien porque el beneficiado con el puesto de trabajo
en el sector pblico fuera previamente un miembro o
simpatizante perfectamente identificado, al que se
recompensa por su afinidad poltica, bien como consecuencia
del agradecimiento personal al patrn por haber facilitado el

38
acceso a una plaza en la Administracin o el ascenso dentro
de la misma.

Siendo, preferentemente, una fidelidad de tipo personal


aquella a la que se compromete el trabajador - cliente,
consistente en hacer lo que se le ordene, la coincidencia
ideolgica con el poltico al que debe su puesto puede pasar
a un segundo plano. Es errnea, por tanto, aquella
generalizacin, muy extendida, que identifica al funcionario
de confianza con una persona del partido gobernante, ya sea
militante o simpatizante del mismo.

Con relativa frecuencia, en los nombramientos de altos


funcionarios por el sistema de libre designacin (eleccin a
dedo) la ideologa personal del funcionario puede carecer de
relevancia en la configuracin de la relacin clientelar, pues
el favor que se le pide no exige en modo alguno una
identificacin expresa con el programa del gobernante, ni el
compromiso del voto. Basta con exhibir una fidelidad perruna
hacia el poltico patrn, el cual, en todo caso, siempre
dispone del mecanismo idneo para castigar un
comportamiento inadecuado de un empleado infiel: el cese
automtico por prdida de la confianza.

A mayor abundamiento, desde una ptica estrictamente


psicolgica, pero de vital importancia en la configuracin de
las relaciones de clientela, la designacin como funcionarios
de confianza de personas con una ideologa
reconocidamente contraria a la del poltico patrn, puede
reforzar la fidelidad de aqullas, en tanto que se ven
compelidas a evidenciar en su comportamiento diario una
lealtad servicial en mayor grado y medida de lo que podra
hacerlo un reconocido miembro o simpatizante del partido.
No es extrao, por ello, que se recurra al nombramiento
digital para cargos funcionariales de la mxima confianza del

39
poder, de funcionarios situados en el polo ideolgico
contrario al del gobernante. Sin descartar, por otra parte, que
tales decisiones puedan deberse, en ocasiones, a
circunstancias distintas o confluentes, como la de facilitar la
adecuada fluidez de las relaciones polticas con
determinados grupos o poderes fcticos financieros,
mediticos, judiciales etc. - con los que pueda sintonizar el
funcionario agraciado.

En consecuencia con lo expuesto, es una evidencia


deducir que el valor que se resquebraja con el clientelismo
laboral es, fundamentalmente, la imparcialidad del empleado
pblico, es decir, su neutralidad poltica en el desempeo de
las funciones del puesto, la vinculacin directa que debe
tener con la satisfaccin objetiva del inters general, que es
el elemento esencial y la razn de ser del sistema
constitucional de Funcin Pblica de los modernos Estados
de Derecho. Y el nico argumento que puede justificar hoy el
mantenimiento de una clase funcionarial inamovible. Sin
condiciones objetivas de imparcialidad, la inamovilidad del
funcionario pblico se convierte en un privilegio tica y
socialmente inadmisible.

En los fraudes en los procesos de seleccin del empleo


pblico vinculados al clientelismo laboral hay, por tanto,
consecuencias de ndole individual, en cuanto que comportan
la lesin del derecho de concretos ciudadanos que participan
en esos procesos selectivos a acceder en condiciones de
igualdad a los puestos de trabajo vacantes. Es decir, efectos
manifiestamente discriminatorios. Indudablemente, no se
trata de una cuestin balad, si se tiene en cuenta que el
derecho lesionado es, ni ms ni menos, que un derecho
fundamental, incluido dentro de la Declaracin Universal de
los Derechos Humanos.

40
Pero, tambin existe una dimensin colectiva no menos
nociva del clientelismo laboral, en una doble vertiente. De un
lado, en lo que se refiere a la cautividad del voto y la
degradacin de los procesos de libre formacin de la
voluntad poltica ciudadana. Y, de otro, por la incidencia
negativa que tiene sobre la integridad de los principios que
deben sustentar el sistema pblico de convivencia que se
articula con el llamado Estado Social y Democrtico de
Derecho (justicia, solidaridad, eficacia, eficiencia y legalidad),
pues la polticas pblicas diseadas para hacerlos efectivos
en la prctica deben ser desarrolladas, ejecutadas y
controladas por personas fsicas concretas, cuya
profesionalidad, imparcialidad y objetividad se resienten
cuando aqullas deben su puesto de trabajo a la influencia
partidista, en vez de a su capacidad y mritos demostrados
en pruebas libres y transparentes.

No parece conveniente terminar este apartado sin


efectuar una breve reflexin sobre el alcance real del
clientelismo poltico en el sistema democrtico espaol, en el
sentido de dilucidar si los partidos polticos con
representacin institucional en el Estado particularmente,
los dos grandes partidos alternantes-, pueden considerarse
realmente como partidos clientelares de masas o, ms bien,
como partidos con componente clientelar que, en lo
fundamental, se dirigen por componentes programticos,
ideolgicos y participativos.

El catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin


Ramn Maz, del que tomamos dicha distincin, se decanta
por la segunda consideracin, por entender que salvo raras
excepciones, difcilmente se da en la realidad una
41
organizacin partidaria de mbito nacional donde el
dispositivo clientelar pueda definir el grueso de la actividad
poltica de la organizacin16.

A una conclusin bien distinta llega el catedrtico de


Derecho Administrativo Alejandro Nieto, que en su libro El
desgobierno de lo pblico describe minuciosamente un
verdadero proceso de colonizacin partidista de todos los
poderes del Estado, pero tambin de manipulacin de la
opinin pblica, sustentado sobre un espeso entramado de
redes clientelares. En palabras del maestro de
administrativistas: Formulado en trminos deliberadamente
reduccionistas propios, como antes se ha dicho, de una
primera aproximacin el desgobierno actual espaol
consiste en el establecimiento de unas polticas pblicas
absolutamente prioritarias dirigidas a : a) mantenerse en el
poder; b) ejercerlo en beneficio personal de sus titulares,
asociados y clientes; c) aceptar y practicar a tal efecto las
tcnicas de patrimonializacin, corrupcin y manipulacin, y
d) limitando al servicio del pueblo las medidas estrictamente
necesarias para que tolere el desgobierno y lo legitime en un
proceso electoral .17

En trminos casi idnticos se expresa el catedrtico de


Derecho Constitucional Jorge de Esteban sobre el control
partidista de las instituciones del Estado y de la propia de
sociedad y acerca de su estructura clientelar18:

16
Ramn MAIZ SUREZ, Estrategia e institucin: el anlisis de las
dimensiones macro del clientelismo poltico, op. cit. pg. 63
17
Alejandro NIETO GARCA, El desgobierno de lo pblico. Ariel. Barcelona,
2008, pg. 33
18
Jorge de ESTEBAN, Los vicios de la democracia espaola (IV): Diario El
Mundo, 13 de octubre de 2009
42
...los partidos no son generadores de ideas que
favorezcan la innovacin y el progreso de la sociedad, sino
que estn estructurados para fomentar el clientelismo,
basndose en prejuicios y estereotipos que no resisten la
confrontacin con la inteligencia o la razn. Es ms, han
logrado 'partidizar' no slo las instituciones del Estado, sino la
sociedad entera. De este modo, hay jueces del PP o del
PSOE, pero tambin mdicos, fontaneros o capadores de
pollos que actan de forma partidista, segn una polarizacin
que es un freno para la existencia de una verdadera
democracia

En la misma lnea se mueven los argumentos del


socilogo Enrique Gil Calvo, que clasifica a la democracia
espaola dentro de la categora de la democracia latina, por
oposicin a la democracia plena, propia de las democracias
noroccidentales o protestantes, siguiendo la distincin debida
del politlogo Guillermo ODonnell: La democracia plena se
caracteriza por el universalismo (seguridad jurdica, respeto a
los derechos e igualdad ante la ley), por la separacin entre
lo pblico y lo privado, y por la accountability, o exigencia civil
de responsabilidades a los gobernantes. Y frente a ello, la
democracia latina exhibe rasgos opuestos. En vez de
universalismo, particularismo: arbitrariedad jurdica,
discriminacin y parcialidad discrecional. En lugar de
separacin, colusin entre intereses pblicos y privados:
patrimonializacin del poder, populismo clientelar y
corrupcin poltica. Y en ausencia de accountability,
impunidad de los gobernantes, en quienes se delega toda
responsabilidad consintiendo sus extralimitaciones sin control
institucional, ni separacin de poderes independientes19

19
Enrique GIL CALVO, La democracia latina. El Pas, 13 de julio de 2001.
43
El catedrtico de Derecho Constitucional Francesc de
Carreras resume de este modo la estrategia de control de las
instituciones por los partidos polticos en la democracia
espaola20:

En definitiva, primero hay que asegurarse de que la


administracin pblica est dirigida por los cargos de
confianza (de los partidos) y no por los funcionarios
(independientes). A partir de ah, es fcil aduearse de los
medios de comunicacin pblicos, establecer rganos de
supervisin para los privados, conceder innumerables
subvenciones en cultura y educacin, as como licencias y
permisos en actividades econmicas, todas otorgadas con
discrecionalidad formal y arbitrariedad real. Al final, como
blindaje definitivo, intentan nombrar indirectamente, e
indebidamente, a jueces, fiscales, interventores, defensores
del pueblo, tribunales de cuentas, secretarios de
ayuntamientos, profesores de universidad o de instituto.
Todo

Otro catedrtico de Derecho Constitucional, Francisco


Bastida, describe con crudeza las redes clientelares urdidas
por los partidos polticos y el vasallaje de estos al poder
econmico de los mercados21:

. La Constitucin considera a los partidos como un


instrumento fundamental de participacin poltica y para la
formacin de la voluntad popular. Sin embargo, a travs de
sus candidatos electos, las formaciones polticas se han
adueado del poder pblico, en algunos casos en sentido
literal. La corrupcin de cargos pblicos no es una patologa

20
Francesc DE CARRERAS, La partitocracia sin contrapesos. La Vanguardia, 5
de noviembre de 2009
21
Francisco J. BASTIDA: La otra crisis, la poltica. Diario La Nueva Espaa, 17
de noviembre de 2011
44
del sistema, sino la consecuencia esperable de un sistema
enfermo que la propicia.

La primera deficiencia de nuestra democracia es la


desconsideracin constitucional hacia la ciudadana,
tratndola en asuntos de participacin poltica como un sujeto
vulnerable e inmaduro. El resultado es la desconfianza hacia
los instrumentos de democracia directa. La iniciativa
legislativa popular reducida a la mnima expresin y los
contados supuestos de referndum slo excepcionalmente
disponen la obligacin de su convocatoria o su carcter
vinculante. La segunda deficiencia es un sistema electoral
que propicia el frreo control de la representacin por los
partidos, al ser las candidaturas cerradas y bloqueadas, y,
adems, causante de una representacin distorsionada. No
slo beneficia en un alto porcentaje a los dos grandes
partidos, sino que permite una proporcionalidad inversa, es
decir, que un partido globalmente con ms votos puede tener
menos escaos que otro que ha recibido muchos menos
votos. Ao tras ao, la tercera fuerza poltica en nmero de
votos es la quinta o la sexta en nmero de diputados. Esta
perversin democrtica no slo perjudica al partido afectado
y a sus electores, tambin a los pactos de gobernabilidad,
que acaban hacindose con partidos nacionalistas, al
preterirse artificialmente a la tercera fuerza poltica.

En treinta aos de democracia los partidos, a travs de


sus parlamentarios, han tejido una legislacin que les ha
permitido el control de la representacin. Las medidas
antitransfuguismo han acabado por ser instrumentos de
disciplina de partido. Pero ms grave es su poder de
ocupacin de la Administracin, con cada vez ms cargos de
confianza o de libre designacin, y de presencia en empresas
y fundaciones pblicas de muy variada especie. Las cajas de
ahorros son en las circunstancias actuales el mejor ejemplo.
45
Adems, han contribuido a crear un entramado empresarial
nacional, autonmico y local que no slo les ha servido para
su financiacin irregular, sino tambin como oficina de
empleo de los afines al partido. Se ha acabado por
establecer una red poltico-empresarial de socorros mutuos.
Esto ha derivado en no pocos casos en empresas fantasmas
creadas exclusivamente para el saqueo consentido de las
arcas pblicas.

La voracidad por controlar el Estado ha llevado a los


dos grandes partidos a tergiversar el sentido constitucional
de las mayoras cualificadas y a no respetar los presupuestos
de independencia del Poder Judicial y del Tribunal
Constitucional, repartindose los nombramientos directa o
indirectamente, de manera que hoy es comn hablar de
jueces conservadores o jueces progresistas en funcin de
quienes los han propuesto para el cargo.

Como la serpiente que quiere mudar su piel, los


partidos mayoritarios, una vez que ocupan las instituciones,
sienten su rgimen jurdico como incordio. Sintindose los
depositarios de la soberana nacional, reniegan de los
procedimientos constitucionales que puedan suponer un
estorbo en sus decisiones, sobre todo cuando tienen mayora
absoluta o cuando las pactan con otros. La reciente reforma
de la Constitucin es viva muestra de ello. Una vez
concertada entre el presidente del Gobierno y el jefe de la
oposicin, todo lo dems se presenta como un obstculo
procesal, meros formalismos, para realizarla.

En campaa electoral slo sale a relucir la baja calidad


de la democracia para echarle la culpa al contrario o para
ejercer los candidatos de tartufos, con falsos propsitos de
enmienda. Or a Gallardn decir que hay que acabar con las
injerencias en el Poder Judicial despus de lo que su partido

46
ha hecho con el Tribunal Constitucional es un insulto a los
ciudadanos. Tambin lo es escuchar a Rubalcaba decir que
hay que cambiar el sistema electoral para hacerlo ms
proporcional. De la corrupcin ya nadie habla, para que el
argumento no se vuelva en su contra.

La poltica ha hincado la rodilla ante el poder


econmico, y los tecncratas criados en los bancos se
convierten con su acceso al Gobierno en criados polticos de
los mercados. Primero Grecia y ahora Italia. Cuando ms
necesaria es la autoridad moral de la poltica para poner
orden en el desbarajuste econmico y poder exigir sacrificios
solidarios, los grandes partidos nacionales y autonmicos se
han encargado de desarmar la democracia. Podr cosechar
Mariano Rajoy una mayora histrica el 20 N, pero eso no
har cambiar las encuestas sobre el crdito que merecen los
partidos; slo el signo de la red clientelar. La democracia ya
no es lo que era y cada vez importa menos a quienes tienen
el deber de legitimarla

Csar Garca, profesor de la Universidad Pblica del


Estado de Washington, observa la sociedad espaola actual
como una especie de coto cerrado en el que los mayores
enemigos de las sociedades abiertas, los Gobiernos, las
partitocracias y las oligarquas econmicas, han sabido sacar
provecho de un viejo patrn organizativo de las sociedades
mediterrneas llamado clientelismo, o caciquismo en su
versin ms castiza22:

La longevidad del fenmeno clientelista en una


sociedad como la espaola solo puede explicarse como una
carencia de capital social (usando el trmino del socilogo
francs Pierre Bourdieu, referido a la suma de los recursos

22
Csar GARCA MUOZ, La enfermedad del clientelismo. El Pas, 28 de
marzo de 2013
47
con los que cuenta cada individuo en virtud de sus relaciones
personales) de una mayora de la poblacin que carece de
acceso a los centros de poder mediante un mercado libre,
unas instituciones polticas representativas o un sistema legal
igual para todos. Al individuo sin capital social no le queda
ms remedio que conectarse a redes de influencia buscando
un atajo que le permita saltarse las barreras sociales. Este
atajo puede consistir en entrar a formar parte de un partido
poltico o, si se ofrece la posibilidad, aprovechar las
conexiones familiares que uno tiene a mano.

El clientelismo, en suma, vendra a ser una respuesta a


la persistencia de tradicionales estructuras sociales
jerrquicas que alienan al individuo y caracterizan a las
sociedades cerradas. Esta cruda naturaleza de las
desigualdades sociales se expresa incluso en Norteamrica,
paradigma de las sociedades abiertas, con el famoso dicho It
is not what you know, it i s who you know (No es lo que uno
sabe, sino a quin conoce) que en romn paladino vendra a
equivaler que un buen enchufe vale ms que una carrera.

En las sociedades regidas por una lgica clientelista los


niveles de protesta tienden a ser ms bien escasos. El
individuo acepta las situaciones injustas, tiende a desconfiar
del Estado y de las instituciones y a buscar la solucin
individual renunciando a la lgica, la racionalidad o la
aplicacin de las leyes. La lgica clientelista salpica a la
sociedad en su conjunto y no solamente a los polticos o los
empresarios. De la misma forma que determinadas empresas
que queran beneficiarse de subvenciones o fondos pblicos
se aliaron con uno de los patronos, por ejemplo Iaki
Urdangarin o Luis Brcenas and company, para compartir
juntos el botn, el resto de los ciudadanos tambin tratan de
saltarse las reglas del sistema. Que tire la primera piedra, por
ejemplo, quien no ha conocido a alguien en lista de espera
48
que, tras ponerse en contacto con un familiar o un conocido,
ha logrado ser operado antes, pasando por encima de
aquellos que se encontraban por delante de l en la misma
lista desde la absoluta comprensin de sus allegados.

Lo cierto es que la vida de las empresas y cualquier


organizacin en nuestra sociedad depende en gran medida
de sus relaciones con el Gobierno o los partidos polticos que
han asumido muchas de las funciones de los patrones
individuales en el pasado. De hecho, los partidos polticos
que, no olvidemos, se financian en buena parte con el dinero
de los ciudadanos, son la piedra angular del clientelismo. No
dejan de ser el equivalente contemporneo, en trminos de
movilidad social, de lo que era el clero y la milicia en tiempos
pasados al estar en muchos casos integrados por personas
de escasa formacin que ven en la poltica una posibilidad de
progreso social en ausencia de otro tipo de mritos

El catedrtico de Derecho Administrativo, Miguel


Snchez Morn, uno de los ms importantes expertos
espaoles sobre la materia de la Funcin Pblica, incluye la
colonizacin partidista de la Administracin Pblica como uno
de los sntomas ms graves de lo que identifica como
debilidades de nuestro sistema poltico:23

Ahora bien, si el anlisis que precede est en lo cierto,


se cae en la cuenta de que la actual deriva del Estado de las
Autonomas no es sino una manifestacin eso s,
especialmente grave del verdadero problema de fondo, que
son las debilidades de nuestro sistema poltico,
monopolizado por un nmero reducido de partidos
oligrquicos, demasiado sectarios, clientelares y muy poco
transparentes, en continua y descarnada disputa por el

23
Miguel SNCHEZ MORN, Reformar el Estado; modificar la
Constitucin? Apuntes para el debate. El Cronista n. 34 (febrero 2013)
49
poder. Un sistema que quiz sea consecuencia a su vez de
la debilidad de nuestra cultura democrtica, tan proclive a los
radicalismos ideolgicos como escasamente habituada al
dilogo constructivo, al compromiso y al acuerdo entre
posiciones diversas. En todo caso, la concentracin absoluta
del poder en los partidos gobernantes apenas ha encontrado
lmites, ms all de los que estrictamente derivan de las
normas constitucionales de contenido concreto, y en vez de
construir un modelo de check and balances, basado en
valores de participacin, transparencia y control
independiente, se ha creado otro en el que el partido en el
poder tiene un poder casi omnmodo, que no comparte con
los partidos de la oposicin salvo cuando no queda ms
remedio y que an menos se abre a la participacin
integradora de la sociedad. Eso explica, entre otras cosas,
que los partidos hayan colonizado la Administracin Pblica
poniendo a su frente a correligionarios y afines y
desvirtuando gradualmente los principios de mrito y
capacidad en favor de criterios de confianza poltica. Y
explica asimismo su voluntad de controlar en lo posible las
dems instituciones que tienen precisamente por finalidad el
control del Gobierno y de las mayoras parlamentarias: el
Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder
Judicial y a travs de l determinados nombramientos
judiciales los Tribunales de Cuentas, los rganos
superiores consultivos...; por no hablar de los entes de
regulacin econmica y otros organismos y rganos
tericamente independientes, o de la paulatina ocupacin
de las cajas de ahorro o de la creacin de la densa red de
entidades del sector pblico econmico que conocemos

Cerramos esta relacin de argumentos de autoridad con


los que pretendemos aportar respuestas significativas a la
50
pregunta planteada, con una afirmacin categrica del
filsofo Francisco Fernndez Buey: El carcter oligrquico y
plutocrtico de las democracias constitucionales de
representacin indirecta salta a la vista como una
deformidad, esto es, como una demediacin de la
democracia propiamente dicha, cuando se la mira
directamente a la cara, sin comparaciones odiosas que, en
el fondo (para qu vamos a engaarnos), la disfrazaban y
embellecan mucho24

2. El papel de la burocracia en el clientelismo de


partido.

2.1. Una breve aproximacin al fenmeno


burocrtico.

El trmino burocracia es un concepto polismico, con


diversos significados y acepciones. De entre todos ellos, el
que se ha impuesto hoy como significado dominante, hasta el
punto de dejar prcticamente en desuso al resto, es el
peyorativo, que asimila lo burocrtico con lo ineficiente, con
una tramitacin lenta y entorpecedora de la funcin
administrativa y, en definitiva, como un modo de gestin de
los asuntos pblicos que debe ser superado por desfasado,
costoso y, en buena medida, intil.

Pero del sentido etimolgico de la palabra burocracia,


que alude al poder de los oficinistas, se derivan siguiendo a

24
Francisco FERNNDEZ BUEY y Jorge RIECHMANN, Ni tribunos. Ideas y
materiales para un programa ecosocialista. Siglo Veintiuno de Espaa
Editores S.A. Madrid, 1.996, pgs. 71 y 72
51
Alejandro Nieto25 - tres fenmenos distintos, si bien
manifiestamente interrelacionados: una estructura de poder,
un sistema de gestin y un grupo social.

En cuanto estructura de poder, el aparato burocrtico es


el instrumento administrativo imprescindible para la ejecucin
de las decisiones polticas. Pero su posicin dentro del
engranaje de funcionamiento del poder poltico no se limita al
desempeo de meras tareas ejecutivas o de gestin, sino
que tambin participa en los procesos de elaboracin de
aquellas decisiones, influyendo de manera determinante
sobre el contenido y alcance de las mismas,
fundamentalmente por la informacin, especializacin y
conocimientos de los que dispone el funcionariado de lite.

Como sistema de gestin de los asuntos pblicos, la


organizacin y funcionamiento de la burocracia vendr
condicionada por la ideologa de la estructura de poder de la
que forma parte, dando lugar a diferentes tipologas o
modelos burocrticos (o antiburocrticos) a los que luego
aludiremos.

Por lo que hace a su dimensin de grupo social, la


pertenencia a una estructura profesional claramente
diferenciada por sus condiciones laborales, genera intereses
corporativos especficos y produce interacciones personales
caractersticas de lo burocrtico.

De los diferentes aspectos que deben tenerse en


cuenta para el anlisis de todas estas manifestaciones de la
burocracia, el que aqu nos ocupa e interesa es el que tiene
que ver con los procedimientos de acceso, es decir, de
entrada en el grupo de burcratas, y con los procedimientos

25
Alejandro NIETO GARCA, El pensamiento burocrtico. Editorial Comares
S.L., Granada, 2002, pg. 34
52
de ascenso, promocin o carrera profesional dentro la
estructura jerarquizada sobre la que se articula el sistema de
gestin.

Se trata de un asunto en el que pronto se descubren


elementos o componentes transversales a los tres
fenmenos de la burocracia que han sido enumerados.

De entrada, resulta incuestionable, por razones obvias,


el inters de la clase poltica en asegurar la lealtad o fidelidad
del personal de la Administracin Pblica. Hablamos aqu de
una lealtad, no tanto en el desempeo de las funciones y
cometidos que tengan encomendados de acuerdo con la
posicin que ocupen en la pirmide administrativa, como de
confianza en que su comportamiento individual no incomode
u obstaculice las decisiones o medidas que pretendan
adoptarse, particularmente con objeciones de legalidad. De
ah la importancia estratgica que tienen unos sistemas de
seleccin y de promocin profesional debidamente
condicionados. En este sentido, puede decirse que la
obsesin por el control poltico de los procesos de
reclutamiento y de ascenso del personal ser tanto mayor
cuando ms importante sea el componente clientelar del
aparato poltico administrativo.

Pero, de otra parte, se encuentra el inters de los


individuos que integran el aparato burocrtico, en su
condicin de intervinientes en el proceso de toma de
decisiones de la organizacin poltica y, en particular, de la
alta burocracia que mantiene relaciones personales directas
y constantes con la clase poltica a la que sirve y asesora y
en cuyas decisiones influye, en muchas ocasiones, de forma
determinante, en participar activamente en los procesos de
reclutamiento de personal y, en particular, en los de
promocin o ascenso en la carrera profesional. Se persigue

53
con ello asegurar el control de los mecanismos de renovacin
de esa lite selecta, pero tambin garantizar la fidelidad
profesional del personal bajo su dependencia, en defensa de
sus propios intereses personales.

La ley de hierro de la oligarqua formulada por Robert


Michels26, conforme a la cual toda organizacin engendra la
oligarqua y la oligarqua convierte a la organizacin en un
fin, preocupndose slo de asegurar su propio poder y de
impedir cualquier cambio que pueda ponerla en peligro; as
como el mecanismo de la cooptacin descrito por Philip
Selznick27 como el proceso de absorcin de nuevos
elementos en el liderazgo destinado a determinar la
estructura de una organizacin, como medio de evitar
amenazas a su estabilidad o su existencia, fundamentan
cientficamente la constitucin y el funcionamiento del poder
de la Burocracia.

La estabilidad del statu quo de la oligarqua


funcionarial, sustentada en el intercambio clientelar con el
poder poltico de fidelidad personal por las ms altas
retribuciones y otro tipo de prebendas de refuerzo sistema
de rotacin de nombramientos, imparticin de cursos de
formacin, participacin y control de la composicin de los
rganos de seleccin de personal, entre otras -, requiere de
un sofisticado sistema de deteccin de riesgos, dirigido a
evitar perturbaciones indeseables por la infiltracin de
elementos incontrolados, en el que las tcnicas de la
cooptacin y del reclutamiento clientelista de personal juegan
un papel esencial.

26
Alejandro NIETO GARCA: El pensamiento burocrtico. cit. pgs. 263 a
268.
27
Philip SELZNICK, El mecanismo de cooptacin, en Clsicos de la
Administracin Pblica, de Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico D.F., 1.999, pgs. 308 a 320
54
De otra parte, este sistema de control sirve de manera
muy eficiente a los intereses partidistas del poder poltico,
pues el trabajo de la alta burocracia le facilita una estructura
laboral integrada, en todos los peldaos de la jerarqua
administrativa, por personal agradecido por la intermediacin
o recomendacin a la que debe el nombramiento en el
puesto que ocupa. Llevado hasta el lmite de sus
posibilidades, se puede construir un sistema de gestin de
personal en el que todos los nombramientos, sin excepcin,
se deban a motivos de confianza personal en el empleado
elegido, en lugar de a razones objetivas vinculadas al mrito
y a la capacidad.

No puede olvidarse tampoco la relacin de


permeabilidad o de vasos comunicantes que existe entre la
alta burocracia y la clase poltica, que se traduce en que la
primera suele ser el principal vivero de cargos polticos. De
ah que los intereses corporativos tengan un enorme peso en
la adopcin de decisiones polticas de todo tipo, empezando
por las disposiciones legales emanadas del poder legislativo.

En este sentido, en el libro Burocracia y poder poltico


en el rgimen franquista28, Julin lvarez demuestra como el
rgimen poltico de la Dictadura fue un rgimen burocrtico,
en cuanto que dirigido por funcionarios profesionales de
cuyas capas superiores se reclutaba preponderantemente la
clase poltica franquista. Un estudio exhaustivo con el mismo
objeto, referido al periodo o etapa democrtica, arrojara muy
probablemente unos resultados similares.29.

28
Julin LVAREZ LVAREZ, Burocracia y poder poltico en el rgimen
franquista. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Alcal de Henares
Madrid, 1.984
29
Un anlisis cuantitativo de esta interrelacin puede verse en: Mariano
BAENA DEL ALCZAR, lites y conjuntos de poder en Espaa (1939-1992).
55
A este respecto, Vctor Lapuente, profesor en el Instituto
para la Calidad de Gobierno de la Universidad de
Gotemburgo, afirma que en Espaa no existe mejor
plataforma para entrar en la poltica profesional que ser
funcionario, comprometiendo con ello seriamente su
neutralidad poltica y la imparcialidad en la prestacin de
servicios pblicos. Este acceso masivo de los funcionarios a
puestos y cargos polticos es, a juicio de este autor, una de
las principales causas de lo que denomina metstasis
institucional que sufre Espaa30:

En mi opinin, la diferencia clave entre Espaa y otros


pases o, para ponerlo en trminos ms genricos, entre
los pases desarrollados con aparatos estatales ms
politizados (como Espaa, Grecia, Italia, Portugal, Francia o
Blgica) y los pases desarrollados con administraciones ms
profesionalizadas (como Dinamarca, Suecia, Reino Unido,
Nueva Zelanda, Canad o Australia) radica en el marco
legislativo de su funcin pblica. En primer lugar, las
regulaciones en pases como el nuestro admiten que un
grueso nmero de niveles administrativos quede en manos
de personal de confianza poltica. Por ejemplo, no tiene
sentido que el gerente de un hospital sea elegido siguiendo
un criterio poltico, como en muchas ocasiones han
denunciado expertos en nuestro sector pblico como
Francisco Longo. Es decir, sufrimos una fuerte politizacin
desde arriba. Otros pases, por el contrario, imponen lmites
al avance de la poltica en las estructuras administrativas
usando diversos mecanismos, como la creacin de una
direccin pblica profesional e independiente.

Un estudio cuantitativo sobre Parlamento, Gobierno y gran empresa.


Madrid, Tecnos, 1999
30
Vctor LAPUENTE GIN, La enfermedad institucional de Espaa. Diario El
Pas, 15 de agosto de 2012
56
En segundo lugar, padecemos tambin la denominada
politizacin desde abajo; es decir, nuestros funcionarios
pasan con enorme facilidad a desempear cargos de
responsabilidad poltica. Se trata esta de una cuestin
ausente del debate pblico. Qu premios o castigos reciben
aquellos empleados pblicos que dan el salto a la carrera
poltica? Las diferencias dentro del contexto de la OCDE son
profundas. Por una parte, los pases anglosajones y nrdicos
(pero tambin otros con sectores pblicos dinmicos, como
Alemania o Corea) intentan separar las carreras
profesionales de funcionarios y de polticos. De esta forma,
los empleados pblicos pueden volcar sus energas en la
mejor manera de llevar a cabo sus actividades en lugar de,
por ejemplo, granjearse contactos personales con sus
superiores polticos. Estos pases desincentivan el salto a
la poltica imponiendo lmites a las actividades polticas de los
funcionarios y costes para aquellos empleados pblicos que
quieren regresar a la carrera funcionarial despus de su
aventura poltica.

Por el contrario, en los pases del arco mediterrneo


(pero tambin otros con conocidos problemas de
clientelismo, como Austria, Blgica, Mxico o Japn) se
admite una integracin de las carreras funcionarial y poltica.
El caso espaol es paradigmtico: no solo no se penaliza a
aquellos funcionarios que dan el salto a la poltica sino que
se les premia. Vyase tranquilo a hacer carrera poltica que,
si no le sale bien, podr volver a su puesto de trabajo cuando
lo desee, porque se lo vamos a guardar a modo de
confortable red protectora. Como consecuencia, en pases
como Espaa no existe mejor plataforma para entrar en la
poltica profesional que ser funcionario. Irnicamente, los
empleados que deberan mantener una mayor neutralidad
poltica y prestar los servicios pblicos de la forma ms
imparcial posible son aquellos que tienen ms facilidades
57
que ninguna otra profesin que se me ocurra para hacer
carrera poltica. Si se meten en poltica entendindolo en
el sentido ms genrico posible los funcionarios espaoles
no tienen nada que perder y mucho que ganar: un enorme
abanico de cargos de designacin poltica con mayor poder y
mejor retribuidos que el suyo. Si la poltica es una lotera
donde solo pueden ganar, es normal que muchos
funcionarios decidan jugar

Tambin es evidente la relacin que existe entre los


procedimientos de reclutamiento y promocin del personal de
la Administracin con el sistema de gestin de los asuntos
pblicos.

El modelo racional burocrtico, de inspiracin


weberiana, sobre el que luego repararemos, orientado al
sometimiento de la actuacin administrativa a la legalidad,
demandar un sistema de reclutamiento y provisin de
funcionarios de naturaleza estrictamente meritocrtica, en
cuanto que sus objetivos slo son posibles si dispone de
empleados pblicos profesionales, cualificados, polticamente
neutrales y comprometidos ticamente con el servicio
exclusivo a los intereses generales.

Por el contrario, el conjunto de tcnicas de raigambre


privada que han invadido en los ltimos aos los sistemas de
gestin administrativa, con independencia del color poltico
gobernante en este aspecto, como en tantos otros,
conservadores y socialdemcratas van cogidos de la mano -,
agrupadas bajo el rtulo de Nueva Gestin Pblica,
introducen nuevos mecanismos de acceso al desempeo de
trabajos del sector pblico y de promocin profesional, al
margen de los tradicionales principios de igualdad, mrito,
capacidad y publicidad.

58
Estas vas innovadoras son una compaa inseparable
en los procesos de privatizacin de la gestin de servicios
pblicos (proliferacin de empresas pblicas de
funcionamiento y gestin privada, privatizacin de la gestin
de actividades hasta entonces prestadas directamente por la
Administracin) y en la incorporacin de nuevas tcnicas de
gestin empresarial del personal en el mbito de lo pblico,
como sucede con los incentivos salariales vinculados al
resultado de la evaluacin individual del desempeo,
dirigidas deliberadamente a individualizar las relaciones de
trabajo, quebrando la solidaridad de grupo, y a minar las
condiciones de imparcialidad del funcionario, cuya retribucin
vendr ligada ahora aunque sea parcialmente al visto
bueno de sus supervisores polticos.31

En La corrosin del carcter, libro ya clsico del


socilogo Richard Sennett32, se analizan las consecuencias
personales del trabajo en el nuevo capitalismo, en el que se
ha suprimido la carrera profesional predecible y segura por la
flexibilidad laboral y la incertidumbre permanente. En este
nuevo sistema de relaciones laborales los trabajadores
mayores y con experiencia constituyen un estorbo para sus
superiores, porque tienden a ser ms crticos que los que
estn empezando. De acuerdo con las investigaciones de
Sennet, a medida que se acumula la experiencia de una
persona, pierde valor y puede ser un obstculo para los
cambios ordenados por los superiores. Para la estrategia de
una institucin, la flexibilidad de los jvenes los hace ms

31
Un estudio exhaustivo de las tcnicas y estrategias de management y su
incidencia sobre el control y sometimiento de la voluntad individual de los
trabajadores en: Carlos J. FERNNDEZ RODRGUEZ (ed.), Vigilar y Organizar.
Una introduccin a los Critical Management Studies. Siglo XXI de Espaa
Editores S.A., Madrid, 2007.
32
Richard SENNETT, La corrosin del carcter. Editorial Anagrama.
Barcelona, 2005
59
maleables en trminos de riesgo y de sumisin directa, pues
en general los trabajadores ms jvenes son ms tolerantes
a la hora de aceptar rdenes desacertadas33

Esta forma neocapitalista de organizacin del trabajo


ha desembarcado ya plenamente en la Administracin
asturiana, con todas sus consecuencias. De ello hablaremos
ms adelante.

2.2. Marx y Weber: dos visiones imprescindibles


sobre el poder de la burocracia.

Dejando a un lado ahora a los pensadores liberales del


XIX y sus razonamientos antiburocrticos, sobre los que
hablaremos ms delante, nos parece imprescindible
examinar, aunque sea brevemente, las dos aportaciones de
ms trascendencia para la compresin del fenmeno
burocrtico que se han hecho hasta la fecha, tanto por la
relevancia cientfica de los argumentos tericos exhibidos,
como por su enorme influencia posterior: la de Karl Marx y la
Max Weber.

En todo caso, sin en el apoyo en algunas de las ideas


desarrolladas por ambos, los objetivos y el alcance de esta
modesto trabajo no resultaran viables. Slo por esta razn,
estamos obligados a exponerlas.

Como seala Alejandro Nieto34, Marx no realiza un


anlisis sistemtico del fenmeno burocrtico, sino que sus
reflexiones se encuentran dispersas a lo largo de su vasta

33
Richard SENNETT, La corrosin del carcter, op. cit, pg. 98
34
Alejandro NIETO GARCA, El pensamiento burocrtico. cit., pgs 232 a 247
60
obra. Al efecto de clarificar convenientemente su
pensamiento sobre al asunto, resulta procedente distinguir
las consideraciones o perspectivas relativas al papel de la
burocracia a lo largo de la Historia y su relacin con el poder
poltico, que se contiene bsicamente en El Dieciocho de
Brumario de Luis Bonaparte35, de la perspectiva filosfica,
cuyo ncleo esencial se recoge en su Crtica de la filosofa
del Estado de Hegel, publicada bastantes aos despus de
su muerte, en concreto en 192936.

En el plano histrico, Marx realiz una serie de


apreciaciones sobre el poder burocrtico que, aunque
referidas al Estado francs, tienen una validez generalizada y
trascendental para comprender su idea de la burocracia y del
proceso de burocratizacin, como advierte ngel-Manuel
Abelln37. A este respecto, Marx explica que la Revolucin
francesa impuls la poltica de la Monarqua absoluta de
poner fin a los privilegios seoriales y los feudos territoriales,
mediante dos mecanismos complementarios, a saber, la
centralizacin del poder y la ampliacin del nmero de
empleados pblicos. Esta estrategia sera continuada por
Napolen y desembocara en una expansin desaforada de
la maquinaria estatal, una especia de invasin de todas las
actividades de la sociedad por parte de la burocracia, a la
que describe como ese terrible parsito que envuelve como
una piel el cuerpo de la sociedad francesa, cegando todos
sus poros

35
Karl MARX, El Dieciocho de Brumario de Luis
Bonaparte.http://www.marxists.org/espanol/me/1850s/brumaire/brum1.h
tm
36
Angel-Manuel ABELLN, La paradjica fortaleza de la burocracia frente a
la ideologa marxista. Revista de Estudios Polticos (Nueva Epoca),
nm.37.Enerofebrero,1.984
37
Angel-Manuel ABELLN, op. cit, pag. 117
61
De ah que Marx, refirindose al periodo de la repblica
parlamentaria posterior a la restauracin monrquica,
sealara como objetivo fundamental de los partidos polticos
que luchaban por la conquista del poder la toma de esa
enorme masa de puestos pblicos para su clientela.

La etapa final del anlisis marxista se centra en la


situacin de la burocracia en el rgimen de Napolen III,
despus del golpe de Estado de 1.851, en el que aqulla,
tras un incesante crecimiento, pasara a ser, ya no un
instrumento de la clase burguesa para la conquista del poder,
sino una especie de clase autnoma a la que
obligatoriamente deba de contentar el nuevo dictador para
asegurar su gobierno, aumentando sus sueldos e
incrementando el nmero de sinecuras (puestos a dedo, al
cambio de la terminologa actual), circunstancias que
recuerdan bastante, por otra parte, a la realidad de la poltica
de gestin del personal en la Administracin asturiana de los
ltimos tiempos.

El retrato sociolgico que hace Marx en El Dieciocho de


Brumario de Luis Bonaparte, de esa clase burocrtica
parasitaria del segundo Imperio, resulta demoledor: En la
corte, en los ministerios, en la cumbre de la administracin y
del ejrcito, se amontona un tropel de bribones, del mejor de
los cuales puede decirse que no sabe de dnde viene, una
bohme estrepitosa, sospechosa y vida de saqueo

Por lo que se refiere al anlisis filosfico, la


argumentacin marxista resulta ntida: la burocracia es la
conciencia, la voluntad y el poder del Estado, pero como la
burocracia tiene sus propios fines, que son particulares y
distintos de los intereses generales de la sociedad, vendra a
convertir al Estado en un instrumento de esos intereses
corporativos, en un mera Organizacin formal al servicio de

62
los intereses concretos de la burguesa y de la explotacin de
la clase obrera. En consecuencia, siendo el fin de la actividad
revolucionaria del proletariado derribar el Estado burgus,
que era en realidad el Estado burocrtico, tambin lo era
acabar con la burocracia constituida por empleados
profesionales.

Segn expone Alejandro Nieto, los sucesos histricos


de la Comuna de Pars de 1871, en los que se experiment
en un breve tiempo la sustitucin del Estado burgus por un
gobierno de la clase trabajadora, permiti a Marx elaborar
una serie de criterios para desmontar la organizacin
burocrtica vigente por una frmula de gobierno democrtico,
plasmados en el Captulo III de La Guerra Civil en Francia y
que, resumidamente, seran los siguientes:

- Los empleados pblicos pierden todos sus privilegios y


su salario queda asimilado al de un obrero cualificado

- Son elegidos por el pueblo, pudiendo ser destituidos


en todo momento por los electores, lo que permite un control
permanente de su gestin.

- Se suprime radicalmente la divisin de poderes,


asumiendo la Comuna todas las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial con lo que se evita cualquier posibilidad
de actuacin poltica independiente de la burocracia.

En el apartado siguiente haremos una rpida alusin al


desarrollo de estos principios por parte de Lenin y a la
realidad burocrtica en los pases del llamado socialismo
real.

La otra gran aportacin al estudio y comprensin del


fenmeno burocrtico a la que obligatoriamente debemos
63
aludir es la de Max Weber. Las ideas centrales del
pensamiento weberiano sobre la burocracia, que parten de
unas premisas bien distintas a las de Marx, podran
resumirse de este modo, apoyndonos nuevamente en la
monumental obra de Alejandro Nieto El Pensamiento
Burocrtico38:

- Weber elabora en realidad un tipo ideal sobre la


burocracia, un modelo terico que, en cuanto tal, resulta
imposible de encontrar en la realidad emprica con todas sus
caractersticas

- La burocracia es la expresin orgnica de un tipo


concreto de dominacin, es decir, de poder, en las
sociedades modernas, a saber, la dominacin legtima legal,
en el que la obediencia se acepta por referencia a unas
normas, que se consideran legtimas; a diferencia de otros
tipos de dominacin, como la carismtica, en la que la
obediencia se acepta por referencia a una persona fsica, un
jefe.

- El aparato burocrtico administrativo se integra por


funcionarios profesionalizados, vitalicios, retribuidos, con una
carrera profesional objetiva de ascensos en la escala
jerrquica, con una actividad laboral plenamente dedicada a
la organizacin y actuando conforme a reglas y
procedimientos preestablecidos.

- La seleccin de los funcionarios y empleados pblicos


se har teniendo en cuenta exclusivamente sus
conocimientos relacionados con el puesto o cargo pblico

38
Alejandro NIETO GARCA, El pensamiento burocrtico. op. cit., pgs. 424
y ss.

64
que debe desempear, de forma objetiva e imparcial, sin
diferencia alguna por razn de status personal.

- La burocracia as definida es la forma ms racional de


ejercer la dominacin de entre todas las conocidas, pues es
la que ofrece una mayor precisin, continuidad, disciplina,
rigor y confianza, ya que se trata de una dominacin ejercida
a travs del conocimiento. Es el origen del Estado occidental
moderno.

- La burocracia es un poder instrumental, al servicio del


poder poltico, pero ejerce una gran influencia sobre el mismo
con sus informes y propuesta de actuacin. En todo caso,
existe siempre el riesgo de que se acabe apropiando del
poder, pues detrs de la aparente neutralidad de los
burcratas suelen operar fuerzas econmicas que los
dominan.

- Tambin alerta Weber sobre el peligro de un proceso


patolgico de burocratizacin de la sociedad por la
progresiva expansin de aqulla, utilizando la metfora de la
jaula de hierro en la que puede encerrarse la libertad en
una sociedad en extremo burocratizada.

Se trata de un modelo terico que fue publicado


tardamente, pues vera la luz en 1.922, despus de la
muerte del autor, pero que desplegara una influencia
decisiva en la configuracin de los sistemas de funcin
pblica de las democracias occidentales, inspirados en las
notas definitorias del modelo weberiano, particularmente en
la consolidacin de lo que se ha dado en llamar el sistema
del mrito39. Pero tambin, por ello, en la configuracin de

39
Max WEBER, La Burocracia, en Clsicos de la Administracin Pblica, de
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F.,
1.999,pgs. 117 a 125
65
esa modalidad del Estado de Derecho que surge en Europa
tras la devastacin de la Segunda Guerra Mundial, que se
conoce con el nombre de Estado Social y que implica una
intervencin pblica activa y extensiva en la actividad
econmica, encaminada a la consecucin de las condiciones
materiales imprescindibles para salir de la ruina a la que
haba conducido el infierno blico y hacer posible el ideal de
la igualdad real de los ciudadanos.

El Estado Social es, esencialmente, un Estado


administrativo, que despliega una amplia red de servicios
pblicos cuya continuidad, eficacia y equidad slo eran
posibles encomendando su gestin y ejecucin a un personal
estable, especializado e imparcial. Este es el modelo de
Estado que comienza a socavarse desde principios de los
aos setenta del siglo XX, por medio de una intensa
campaa de descrdito financiada por el capital especulador,
que ve en la gestin privada de los servicios pblicos un
enorme botn para hacer negocio, y convenientemente
ejecutada por polticos neoliberales de todo pelaje, incluidos
los pertenecientes a los partidos autodenominados
socialistas.

Como apunta certeramente Francisco Cardona, Max


Weber ha sido una de las vctimas propiciatorias de los
Nuevos Gestores quienes le han atribuido una obsesin por
la creacin y organizacin de las burocracias con tipos
ideales cuando en realidad la preocupacin fundamental de
Weber fue cmo implantar, preservar y mantener un orden
democrtico capaz de asegurar el desarrollo del capitalismo.
Es ese orden democrtico el que requiere una funcin
pblica profesional, imparcial, y no venal o politizada40

40
Francisco CARDONA PERET, Tendencias en la gestin de la Funcin
Pblica. Pases Unin Europea y OCDE. Universidad Internacional Menndez
66
Pero de este proceso, de sus causas y de sus
consecuencias, hablaremos en otro momento.

2.3 Del sistema de botn al del mrito: un camino


vacilante.

Una clasificacin muy consolidada en la doctrina


administrativista que se ha venido ocupando del estudio de
los sistemas de Funcin Pblica, distingue entre dos grandes
tipos o grupos de modelos burocrticos en atencin al
procedimiento de acceso al empleo pblico.

De un lado, se encuentra el denominado sistema de


botn, traduccin al castellano de la expresin anglosajona
spoil system, que sera el caracterstico de los Estados
liberales del siglo XIX, cuyo funcionamiento y caractersticas
se podran sintetizar sealando que en l los funcionarios se
nombraban y cesaban libremente por el poder poltico. La
victoria electoral traa como premio para el partido poltico
gobernante la toma de la Administracin como una especie
de botn de guerra, colocando en ella a sus militantes,
simpatizantes y personal de confianza. La contrapartida que
supona tal modo de proceder era que, tras la derrota en las
urnas tan frecuente, por otra parte, en sistemas polticos
sustentados en la alternancia partidista -, los beneficiados
deban abandonar sus puestos para cederlos a los nuevos
clientes del partido rival que ahora tomaba el poder, pasando
a integrar el grupo de los cesantes, sobre cuyas vicisitudes y
desgracias existe una abundante literatura castellana de
corte costumbrista.

y Pelayo, Seminario Nuevas perspectivas en la funcin pblica espaola. El


estatuto bsico del empleado pblico, 2006

67
El planteamiento ideolgico que justificaba este sistema
de organizacin del funcionariado fue argumentado por
algunos de los grandes tericos del pensamiento liberal,
significativamente por Stuart Mill, en funcin de una
desconfianza hacia la intervencin del Estado en la actividad
de la sociedad, que debera reducirse al mnimo, y en
particular, hacia una burocracia estable e inamovible que
poda apropiarse del ejercicio democrtico del poder.

En Espaa estos razonamientos fueron defendidos con


vehemencia por insignes liberales asturianos, a los que
traemos a colacin seguidamente, en atencin a su origen y
a la estrecha relacin de las citas que vamos a reproducir
con el contenido de este libro41.

As, Agustn Argelles, que haba sido elegido diputado


suplente por Asturias para las Cortes de Cdiz, situndose
dentro del grupo liberal, interviene con contundencia, en
varias ocasiones, para defender el libre nombramiento y cese
de los funcionarios, con la nica excepcin de los miembros
de la judicatura: los magistrados por s son responsables del
buen o mal uso de autoridad, segn prescriben las leyes, no
as los dems empleados. Estos pueden ser removidos por el
Gobierno segn lo crea conveniente; mas aqullos no
pueden serlo sino con causa justificada y de ah la notable
diferencia que resulta entre unos y otros destinos. Ms
adelante se pregunta: cmo, pues, ha de tener el Rey toda
la autoridad necesaria, si no tiene facultad para poner a su
arbitrio las personas que sean de su agrado? Yo no soy muy
amigo de exigir la responsabilidad de los funcionarios
pblicos; pero no puedo convenir en esto, porque estoy

41
Las citas que se reproducen se toman del trabajo de Ramn PARADA
VZQUEZ, La Degeneracin del Modelo de Funcin Pblica. Revista de
Administracin Pblica, nm. 150. Septiembre-diciembre, 1999. pgs. 417 a
419.
68
persuadido de que no ser un verdadero gobierno, si en este
punto se le sujeta al Consejo de Estado. Y en otra
oportunidad afirma: hay empleos que deben ser de
provisin, si se quiere arbitraria, del Gobierno. La
responsabilidad, Seor, que ha cargado VM en el Poder
ejecutivo, no es un motivo suficiente tambin para que se
provea a su gusto a fin de saber por quin responder? Es un
trabajo muy grande responder del desempeo de quien no se
conoce ni casi se puede remover. Pues he aqu como un
Ministro debe tener algo de arbitrariedad, porque no siendo el
empleo apto para desempear el encargo que se le ha
confiado, debe quedarle al ministro el arbitrio para removerle

Por su parte, Jos Mara Queipo de Llano y Ruiz de


Saravia, VII conde Toreno, miembro tambin de las Cortes
de Cdiz, en cuyos debates particip muy activamente como
destacado liberal, y que sera ministro de Hacienda en el ao
1.834 y Jefe de Gobierno en 1.835, declaraba: es un hecho
que los empleados no tienen en sus destinos una propiedad;
es una gracia que el gobierno les concede, la cual puede
quitrsela cuando le parezca, o siempre que no cumplan con
su obligacin

En ltimo lugar, citaremos a Jos Posada Herrera,


ministro de la Gobernacin en varias ocasiones, cargo en el
que destac por su extraordinaria capacidad para la
manipulacin de los resultados electorales, y Presidente del
Gobierno en 1.883, que manifestaba en relacin con la
situacin de los empleados pblicos: Todos los empleados
ejercen atribuciones de confianza y lealtad, y no podrn estar
seguros los ministros de la confianza y lealtad de sus
subordinados si no se les permite la facultad de separarlos
con entera libertad

69
La transicin desde el sistema de botn a otro de
funcionariado estable y permanente, seleccionado mediante
pruebas pblicas dirigidas a acreditar sus conocimientos y
vala profesional, es un proceso lento y vacilante, que
comienza ya en el propio siglo XIX y que ha desembocado,
en los tiempos que corren, en un modelo hbrido,
formalmente meritocrtico, pero con enormes vas de escape
por dnde se cuelan prcticas, mtodos y mecanismo de
clara raigambre clientelista.

Puede situarse el precedente ms remoto del sistema


del mrito en las proclamaciones del principio de igualdad
para acceder a los puestos pblicos contenidas en las
declaraciones de derechos de las Constituciones de
Pensilvania y de Virginia, que influiran en la Declaracin de
Derechos del Hombre y del Ciudadano promulgada por la
Asamblea revolucionaria francesa en 1789. Esta solemne
Declaracin, dirigida a eliminar cualquier tipo de privilegio por
razn de estamento, patrimonio etc., formula en su artculo 6
el derecho de todos los ciudadanos, iguales ante la ley, a
acceder a los empleos pblicos sin ms trabas, ni
distinciones, que las que se derivan de sus mritos y
capacidad: La ley es la expresin de la voluntad general.
Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su
elaboracin, personalmente o por medio de sus
representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que
proteja o que sancione. Como todos los ciudadanos son
iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda
dignidad, cargo o empleo pblicos, segn sus capacidades y
sin otra distincin que la de sus virtudes y sus talentos

No esta dems advertir aqu que Marx vea en esta


manifestacin revolucionaria dirigida a conseguir la igualdad

70
en el acceso a los puestos pblicos, la utilizacin de la
burocracia por la clase burguesa como medio para la
conquista del poder poltico, desplazando a los viejos
poderes estamentales de origen feudal. 42

Este texto seminal pasara a integrarse en la mayor


parte de las Constituciones que se van promulgando a partir
de entonces en Europa. El derecho as formulado termina por
universalizarse de forma definitiva tras su inclusin en el
listado de derechos fundamentales contenido en la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 10 de
diciembre de 1.948, proclamada por la Asamblea General de
la ONU, cuyo artculo 21.2 dispone: Toda persona tiene el
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones pblicas de su pas43

Pero una cosa son las proclamas formales de un


derecho y otra la aplicacin efectiva del mismo. Y por lo que
se refiere a la consolidacin prctica de un sistema de
burocracia profesional inamovible, a la que se accede en
condiciones de igualdad, mrito y capacidad, debieron
intervenir otros factores adicionales al del reconocimiento
constitucional, como explica con clarividencia Joan Prats en
su trabajo Del clientelismo al mrito en el empleo pblico.
Anlisis de un Cambio Institucional44

42
Karl MARX, El Dieciocho de Brumario de Luis Bonaparte. cit., Captulo VII
43
Para un conocimiento ms detallado sobre la evolucin del
reconocimiento de este derecho ver: Miguel SNCHEZ MORN, Derecho de
la Funcin Pblica. Tecnos, Madrid, 1.997
44
En el breve examen de este recorrido seguimos, en lo sustancial, a: Joan
PRATS I CATAL, Del clientelismo al mrito en el empleo pblico. Anlisis de
un Cambio Institucional. Biblioteca IDEAS del Instituto Internacional de
Gobernabilidad, Universidad Oberta de Catalunya, 2.000
71
Segn este autor, en realidad el sistema de acceso al
empleo pblico por razones de estricta confianza poltica,
habra funcionado relativamente bien y concitado el apoyo
popular durante una buena parte del siglo XIX. Al menos, en
Estados Unidos, pas en el que se implant de una manera
efectiva en el ao 1.828, bajo la presidencia de Andrew
Jackson. Fundamentalmente, porque habra permitido
otorgar esos puestos a personas con preparacin, que no
eran excesivas en una sociedad todava escasamente
alfabetizada y porque, adems, eran escogidos en
asambleas y comits territoriales del partido gobernante, en
las que resultaran elegidos normalmente los militantes con
mayor entrega, responsabilidad y dedicacin, circunstancias
que repercutiran en un buen desempeo de los cargos.

La crisis del modelo y su definitivo fracaso, que le


conducira inevitablemente hacia su sustitucin por el sistema
del mrito, por la ineficiencias y corrupcin que llevaba
aparejadas, se habra producido por las siguientes causas,
que obraron de manera concatenada: de un lado, el enorme
proceso de expansin econmica que tuvo lugar en la
segunda mitad del siglo XIX, y de otra el imprescindible
crecimiento de los servicios pblicos, necesario para atender
a una poblacin en aumento y con necesidades crecientes,
que oblig a su vez a incrementar significativamente el
nmero de empleados pblicos.

Esta conjuncin de acontecimientos provoc, en la


prctica, la incapacidad del partido gobernante para contralar
la calidad ciudadana o tica de una buena parte de los
nuevos funcionarios, que seguan accediendo a sus puestos
por la va de la influencia partidista, originando constantes
escndalos de corrupcin administrativa y psima gestin de
lo pblico, que ponan en tela juicio el principio de seguridad
jurdica.
72
Sern, sobre todo, los actores econmicos
especialmente, las pequeas y medianas empresas
quienes requieran a los partidos polticos un aparato
administrativo previsible, no sujeto a decisiones arbitrarias, ni
cambios normativos oportunistas, que comprometieran la
viabilidad de las inversiones. En definitiva, un sistema de
gestin de los asuntos pblicos que generara confianza y
seguridad jurdica.

Este proceso social conducir a la sustitucin, de


manera progresiva, del sistema de padrinazgo o de botn por
otro de mrito, basado en la seleccin, promocin y
retribucin de los empleados pblicos conforme a criterios de
capacidad y de conocimiento, integrado por personal estable
e inamovible y articulado a travs de una carrera burocrtica
objetiva, que ser garanta imprescindible de la imparcialidad
de los agentes pblicos. En este sentido, Joan Prats pone de
manifiesto como el sistema del mrito ha contribuido a la
construccin en todas las economas de mercado avanzadas
de confianza o capital social, que es la institucionalidad
informal que permite obtener todas las ventajas econmicas
del intercambio abstracto y del avance tecnolgico45

Dicho lo anterior, debe resaltarse a continuacin que el


sistema de mrito, tal y como ha sido perfilado en el prrafo
precedente, se configura como un modelo ideal que ha ido
evolucionado a lo largo de un siglo de vida, dando lugar en la
prctica poltico administrativa de las democracias
occidentales a distintas variaciones o tipologas. Estas
pueden agruparse en diferentes modelos de gobernacin de
la burocracia, siguiendo la terminologa utilizada por Joan

45
Joan PRATS I CATAL, Del clientelismo al mrito en el empleo pblico.
Anlisis de un Cambio Institucional , op. cit.
73
Prats para analizar la evolucin del referido sistema46, que
los clasifica en:

- Modelo burocrtico weberiano, sobre el que se


construy el Estado Social y Democrtico de Derecho en los
aos 50 y 60 de la pasada centuria, fundado en la
racionalidad legal de la gestin pblica, vinculada al estricto
cumplimiento del principio de legalidad e integrado por
funcionarios rgidamente jerarquizados y seleccionados
mediante pruebas objetivas en condiciones de igualdad.

- Modelo de la Nueva Gestin Pblica, inspirado en las


ideas neoliberales de la Escuela de Chicago (desregulacin,
privatizaciones etc.), con implantacin de tcnicas de gestin
previamente ensayadas en el mbito de la empresa privada
(evaluacin individual del desempeo, empresas pblicas
con forma y funcionamiento propios del Derecho privado etc.)
y una intensificacin del control poltico sobre la carrera y la
actividad funcionarial.

La justificacin racional de este nuevo modelo se hace


recaer en la necesidad de mejorar la productividad, la
calidad, la eficacia y la eficiencia de la actuacin
administrativa. Para ello se introducen diferente medidas de
flexibilizacin de la gestin pblica, que incluyen modelos de
gestin de personal individualizados (en la seleccin, en la
promocin y en la remuneracin) con los que se pretende,
segn repiten los gurs de estas nuevas estrategias,
incrementar la motivacin y el rendimiento de los
trabajadores de las administraciones pblicas.

Este modelo comienza a aplicarse en los pases


anglosajones en la dcada de los 80, contina

46
Joan PRATS I CATAL, A los prncipes republicanos, Joan Prats (coord..),
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2006, pgs 185 a 200
74
expandindose de manera imparable en la dcada siguiente
y en pleno siglo XXI ha encontrado plasmacin normativa en
Espaa en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, en el
que se incorpora como remedio mgico para motivar a los
trabajadores del sector pblico, invocando razones de justicia
retributiva, el pago de incentivos salariales vinculados a la
medicin del rendimiento individual. Ms adelante
volveremos sobre el alcance de esta medida, sus objetivos
reales y los resultados que ya ha ofrecido en otros pases y
los que ya est empezando a dar aqu.

- Modelo de la Gobernanza, categora que, segn el


autor, surge en Europa a mediados de los aos 90 y con la
que se pretendera mejorar la legitimidad, la transparencia y
la eficacia de la accin pblica, superando los inconvenientes
y deficiencias de los dos modelos descritos. En todo caso,
nos parece un sistema an bastante vaporoso, cuyos
principios y, sobre todo, aplicaciones, todava no han llegado
a la pennsula. Fundamentalmente, porque ahora y aqu la
clase poltica gobernante en el Estado, en las
Comunidades Autnomas y en los entes locales se
encuentra celebrando las bondades de la gestin neoliberal
de lo pblico, que ha decidido poner en prctica con especial
empeo y dedicacin.

No podemos concluir este apartado sin referirnos muy


brevemente a la realidad antiburocrtica ligada al
pensamiento marxista resumido ms arriba. Tras la
revolucin bolchevique de octubre de 1.917, era necesario
poner en pie el nuevo Estado proletariado sobre las ruinas de
la autocracia feudal zarista. Para ello, Lenin decide tomar
como punto de partida el pensamiento alumbrado por Marx
con ocasin de la Comuna de Pars. Hasta tal punto que en

75
El Estado y la Revolucin y en Una de las cuestiones
fundamentales de la Revolucin, escritos en ese ao,
reproduce casi al pie de la letra aquellas consignas
marxistas47:

- Los funcionarios sern elegidos por el pueblo y


revocables en todo momento, sus emolumentos no deben
exceder del de un obrero cualificado y las tareas que se les
encomienden deben variar continuamente, trasladndoles
con frecuencia de puesto de trabajo.

- Quedarn sometidos un control popular permanente.

-Se suprimira el viejo aparato burocrtico, por otro


nuevo, popular y autnticamente democrtico como era el de
los soviets.

La historia posterior del Estado sovitico y la de los de


pases de su rbita de influencia, fenecidos en buena medida
por una esclerosis burocrtica insuperable, ha resultado
desasosegante. Un triste fin que ya anticipaban las
tempranas crticas de Trotsky y de Rosa Luxemburgo sobre
la peligrosa burocratizacin por la que discurra la actividad
del Partido Comunista y con l, la organizacin administrativa
del nuevo Estado. Denuncia sta compatible, en todo caso,
con el elogio de la meritocracia que realiza el terico de la
revolucin permanente en su autobiografa, en la que
muestra su satisfaccin personal por el hecho de que
mientras fue Comisario de la Guerra, en su departamento no
se conocan las afinidades y camarillas personales que se
daban en otros, pues la eleccin de las personas que en l
trabajaban se encontraba exenta de todo nepotismo y de

47
Alejandro NIETO GARCA, El pensamiento burocrtico, op. cit., pg 249
76
cualquier miramiento, asegurando con ello el buen
funcionamiento de aquel complicado departamento48

3. Clientelismo y mrito en la funcin pblica


espaola.

Desde la primera recepcin del derecho proclamado por


los revolucionarios franceses a que todos los ciudadanos
puedan acceder en condiciones de igualdad a los puestos
pblicos, sin ms cortapisas que sus capacidades y mritos,
que tuvo lugar en la Constitucin de 1.837, hasta la
incorporacin del mismo en la Constitucin de 1.978 como
derecho fundamental en su artculo 23.2 y su posterior
aplicacin prctica en las polticas de seleccin y promocin
de personal por las diferentes Administraciones Pblicas que
integran el Estado descentralizado, puede decirse que la
historia del empleo pblico en Espaa es el reflejo de una
tendencia a abandonar el clientelismo laboral propio del
sistema de botn, plagada de luces y sombras, con relativos
avances y estrepitosos retrocesos. Un camino en el que los
intereses polticos y corporativos de gobernantes y
burcratas, que se han ido interrelacionando de manera
simbitica, han conducido al sistema de funcin pblica
vigente a un situacin manifiestamente degenerada: un
rgimen jurdico formalmente meritocrtico, pero
materialmente agujereado por mltiples vas de escape hacia
el enchufismo y la desigualdad.

En el recorrido, algunos hitos relevantes, como el


intento de ordenacin racional del empleo pblico mediante
Cuerpos de funcionarios, a los que debera accederse

48
Len TROTSKY, Mi vida. Memorias de un revolucionario permanente
.Random House Mondadori S.A., Barcelona, 2006, pg. 391
77
disponiendo de la necesaria titulacin, regulada en el
Estatuto de Bravo Murillo de 1.85249, fue sistemticamente
saboteado por la prctica caciquil de la Restauracin
borbnica, tan crudamente reflejada en los escritos del
movimiento intelectual regeneracionista fundamentalmente
de Domnguez, Almirall, Ganivet, Mallada y Macas Picavea -
50
, que se identificar como la causa directa de la corrupcin
y de la ineficacia burocrticas.

El siguiente texto, extrado de El problema nacional


(hechos, causas y remedios), publicado por Ricardo Macas
Picavea en 1.899, reflejaba la magnitud del clientelismo
laboral en la Administracin Pblica de la poca, pero podra
ser tambin un documento descriptivo de alguna
contempornea y bien conocida: Desde la mxima jefatura
caciquil la componenda se extiende en el nombramiento de
los diferentes cargos de la Administracin central, provincial y
local, e incluso de todos aquellos puestos con alguna
jurisdiccin o relieve social, sea cual fuere su categora o
finalidad. De este modo todos los titulares de la autoridad
aparecen seleccionados de acuerdo con el gusto de los
grandes caciques y de los caciques supremos. La red
aprisionadora, incluso, extiende la seleccin a multitud de
cargos subalternos, auxiliares y delegados en los servicios
ms humildes de la Administracin local

Dentro de este sucinto repaso histrico conviene


recordar como el llamado Estatuto de Maura de 1.918 vino a
asegurar a los funcionarios pblicos la inamovilidad,

49
Ricardo DE VICENTE DOMINGO, El puesto de trabajo en el Derecho de la
Funcin Pblica. Tirant Lo Blanch. Valencia, 1.997, pg. 22 y 23
50
Alejandro NIETO GARCA, El pensamiento burocrtico. op. cit., pgs 196 a
208
78
generalizando la oposicin pblica como sistema de acceso a
la funcin pblica.51

Por su parte, la Constitucin republicana de 1.931


estableci en su artculo 40 que todos los espaoles sin
distincin de sexo, son admisibles a los empleos y cargos
pblicos segn mrito y capacidad, salvo las
incompatibilidades que las leyes sealen, sin que el rgimen
democrtico instaurado tuviera apenas tiempo para aplicar
estos principios en la prctica administrativa, como
consecuencia del golpe militar franquista.

La larga dictadura articul unas redes clientelares


especficas para el acceso a los puestos burocrticos, bien
descritas por Miguel Jerez en su trabajo El Rgimen de
Franco: lite poltica central y redes clientelares (1938-
1957)52, en el que se destaca la fuerte presencia del
clientelismo subalterno de tipo burocrtico, vinculada a varias
redes de provisin de puestos de trabajo: en la burocracia
propia del partido nico del rgimen, en la Administracin civil
del Estado, en la burocracia del sindicato vertical y en la
especfica del Instituto Nacional de Previsin, Falange, la
Iglesia catlica o el Opus Dei, actuaron como importantes
agentes de colocacin en puestos del sector pblico, para
consolidar y ampliar sus respectivas clientelas,
fundamentalmente, pertenecientes a las clases medias y, en
particular, a la pequea burguesa.

51
Ricardo DE VICENTE DOMINGO, op. cit., pgs 24 y 25
52
Miguel JEREZ MIR, El Rgimen de Franco: lite poltica central y redes
clientelares (1938-1957), en Poltica en penumbra /comp. por Antonio
Robles Egea, Siglo Veintiuno de Espaa Editores S.A., Madrid, 1.996, pgs.
253 a 270
79
En este marco poltico, debe citarse obligatoriamente la
reforma introducida en el rgimen jurdico de la Funcin
Pblica por la Ley de funcionarios civiles del Estado, de 7 de
febrero de 1964, que vino a efectuar una nueva ordenacin
del empleo pblico, disolviendo el viejo sistema de categoras
profesionales, que se sustituye por el de clasificacin de los
puestos de trabajo, con tres fines declarados: atribuir cada
puesto al cuerpo de funcionarios ms idneo, servir de base
a la confeccin de plantillas orgnicas y proporcionar criterios
para el establecimiento de un nuevo rgimen de
retribuciones, en funcin de la clasificacin del puesto
desempeado.53

Con ello, desembarcamos en el sistema de democracia


representativa instaurado por la Constitucin de 1.978 (CE),
en la que se consagra un sistema de mrito para el acceso y
promocin profesional al empleo pblico sustentado, como ya
hemos anticipado, en el reconocimiento como derecho
fundamental de todos los ciudadanos en el artculo 23.2, de
acceder en condiciones de igualdad a los puestos pblicos,
relacionado estrechamente con lo que el propio texto
constitucional dispone en su artculo 103.3, que remite a la
regulacin mediante ley del estatuto de los funcionarios
pblicos, del acceso a la funcin pblica de acuerdo con los
principios de mrito y capacidad, as como, entre otras
cuestiones, las garantas para la imparcialidad en el ejercicio
de sus funciones.

El Tribunal Constitucional (en adelante TC) puso


prontamente en evidencia que el derecho fundamental del
artculo 23.2 era una manifestacin especfica del principio de
igualdad ante le ley, consagrado en el artculo 14 de la Carta
Magna, operando no slo en la fase o procedimiento de

53
Ricardo DE VICENTE DOMINGO, op. cit., pgs 25 a 30.
80
acceso, sino tambin en el desenvolvimiento de la carrera
profesional del funcionario. As se expresa en la temprana
sentencia 75/1983, de 3 de agosto: Para analizar
correctamente la constitucionalidad del precepto cuestionado,
es menester precisar que la prohibicin de discriminacin,
enunciada con carcter general en el art. 14 de la C.E., y
concretamente en cuanto al acceso y a la permanencia en
los cargos y en las funciones pblicas, en el art. 23.2 de la
C.E., responde a uno de los valores superiores que segn la
Constitucin han de inspirar el ordenamiento jurdico espaol,
el valor de la igualdad (art. 1.1). El derecho a la igualdad
tiene as un carcter general que comprende a los servidores
pblicos y acta, en el acceso a la funcin pblica, y a lo
largo de la duracin de la relacin funcionarial, de modo que
los ciudadanos no deben ser discriminados para el empleo
pblico o una vez incorporados a la funcin pblica

Y de otra parte, el propio TC recalca que tal principio de


igualdad debe de complementarse con los requisitos de
mrito y capacidad en los procesos selectivos, que son la
garanta imprescindible para la imparcialidad en el ejercicio
de sus funciones. En este sentido, puede citarse la sentencia
TC 193/1987, de 9 de diciembre, en la que se lee: El art.
23.2 introduce, as, un criterio igualatorio que constituye una
garanta, reforzada por tratarse de un derecho fundamental,
del principio de imparcialidad de los funcionarios pblicos
proclamado en el art. 103.3, inherente por esencia al Estado
de Derecho que la Constitucin consagra. Por consiguiente,
en la resolucin de los procedimientos de seleccin para
ocupar un puesto integrado en la funcin pblica, los rganos
y autoridades competentes deben guiarse exclusivamente
por aquellos criterios de mrito y capacidad (STC 148/1986,
citada), incurriendo en infraccin del mencionado precepto
constitucional si tomaran en consideracin otras condiciones

81
personales o sociales de los candidatos, no referidos a
dichos criterios

Como corolario de lo anterior, deben desterrarse las


pruebas de seleccin y la configuracin de criterios y
baremos de mritos dirigidos a favorecer a candidatos
concretos. Por todas, traemos a colacin la sentencia TC
50/1986, de 23 de abril, en la que se dice: La exigencia que
as considerada en sus propios trminos derivada del art.
23.2 de la Constitucin Espaola es la de que las reglas de
procedimiento para el acceso a los cargos y funciones
pblicas y, entre tales reglas, las convocatorias de concursos
y oposiciones se establezcan en trminos generales y
abstractos y no mediante referencias individualizadas y
concretas como ya dijimos en nuestra Sentencia 42/1981, de
22 de diciembre, pues tales referencias son incompatibles
con la igualdad54

Debe hacerse un especial hincapi, por su enorme


relevancia, sobre la relacin entre el derecho fundamental del
artculo 23.2, en su doble dimensin de acceso al empleo
pblico y de carrera administrativa o promocin profesional
dentro del mismo, con la imparcialidad de los empleados
pblicos para el desempeo de sus funciones. En este
sentido, Luis Miguel Arroyo advierte como esta imparcialidad
es la vertiente subjetiva de la objetividad que el apartado
primero del artculo 103 de la CE impone a la Administracin
Pblica en su funcionamiento, en cuanto que ste debe
hacerse efectivo obligatoriamente mediante el trabajo de
personas fsicas concretas. De este modo esta objetividad
slo es posible regulando adecuadamente las garantas que
aseguren la imparcialidad en el ejercicio de las funciones
54
Un anlisis exhaustivo y crtico sobre los principios de igualdad, mrito y
capacidad en: Jos Luis MARTN MORENO, El derecho fundamental de
acceso a la funcin pblica. Liberlex, 2006
82
pblicas, extremo que el apartado tercero del artculo 103
encomienda al legislador ordinario55.

La finalidad de este rgimen de garantas es, siguiendo


al autor precitado, hacer posible la independencia de los
funcionarios pblicos frente a intereses ajenos al propio
ejercicio de sus funciones pblicos, sea stos polticos,
econmicos, corporativos, familiares o de cualquier otra
ndole. Entre estas garantas, ocupan un lugar destacado la
aplicacin efectiva del principio de igualdad en el acceso al
empleo pblico, unida a la estabilidad de los empleados, pero
tambin, la existencia de una estructura objetivada de carrera
administrativa, pues de lo contrario, el futuro profesional del
funcionario quedara al albur de la voluntad del poder poltico.

Como seala acertadamente Luis Miguel Arroyo al


analizar los efectos de la confianza poltica sobre la carrera
profesional de los empleados pblicos, el problema surge no
tanto all donde es posible establecer una separacin ms o
menos ntida entre los que es un cargo poltico de confianza
y un funcionario de carrera en sentido estricto en nuestro
ordenamiento los Directores Generales son tradicionalmente,
la lnea divisoria entre unos y otros sino cuando comienza a
reproducirse este esquema en los escalones inferiores
mediante la proliferacin de puestos discrecionales56

Algunos autores, como Miguel Snchez Morn,57 vieron


en la configuracin del principio de igualdad de
oportunidades en el acceso a la funcin pblica como

55
Luis Miguel ARROYO YANES, La carrera administrativa de los funcionarios
pblicos. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1994, pgs. 150 a 157
56
Luis Miguel ARROYO YANES, op. cit., pgs. 156 y 157
57
Miguel SNCHEZ MORN, Comentarios a la Constitucin Espaola de
1978, pg. 669 (dir. scar Alzaga Villaamil), tomo II. Ed. Cortes Generales y
EDRESA, Madrid, 1997.
83
derecho fundamental en la CE, una especie de antdoto para
evitar la repeticin de la historia espaola reciente, dominada
por la discriminacin y el privilegio, en sus diferentes formas
y modalidades: caciquismo, clientelismo poltico, nepotismo,
endogamia etc.; fundamentalmente por las posibilidades de
proteccin y reaccin jurdica que esa configuracin
constitucional como derecho fundamental proporcionaba a
los ciudadanos frente a este tipo de arbitrariedades,
incluyendo la va del recurso de amparo ante el TC.

El balance de treinta aos de democracia formal


apunta claramente a la pervivencia de una buena parte de los
motivos y causas generadores del clientelismo laboral,
endmicamente incrustado en los diferentes sistemas
sociopolticos que se han ido sucediendo y avivado ahora por
otras nuevas y propias de la democracia meditica de masas,
a las que ya hemos hecho referencia. Algunos de los
procedimientos concebidos para ello han sido posibles,
conviene decirlo de inmediato, con el apoyo imprescindible
del propio TC, a travs de algunas sentencias que son un
ejemplo de un funambulismo jurdico escasamente
edificante. Entre ellas, resalta por su demoledora incidencia
sobre el principio de igualdad, la sentencia 27/91, de 14 de
febrero, en la que otorga el marchamo de constitucionalidad
a los procedimientos restringidos para acceder a la condicin
de funcionario de las Comunidades Autnomas, en los que
slo podan participar los contratados administrativos,
utilizando para ello el insostenible argumento de que se
trataba de medidas de carcter transitorio y excepcional
para resolver una situacin singular y derivada de un proceso
nico e irrepetible de creacin de una nueva forma de
organizacin de las Administraciones Pblicas a nivel
autonmico que dio lugar a la necesidad de adscribir, de
forma inmediata, a personal en rgimen de Derecho
Administrativo, cuando, ni existan plantillas de funcionarios,
84
ni haba tiempo para poder acudir a las formas normales de
ingreso en la Administracin Pblica como funcionario de
carrera. Partiendo de esta situacin de excepcionalidad que
fue la puesta en marcha de las Comunidades Autnomas y
de la necesidad que supuso de incorporar personal por vas
rpidas y expeditivas, circunstancias todas ellas que no se
discuten, el TC da un salto en el vaco en su razonamiento y
deduce que tales circunstancias pueden justificar la
utilizacin de un procedimiento para el acceso de ese
personal a la condicin de funcionario fijo en el que se
sacrifica la igualdad de trato que consagra el artculo 23.2 de
la CE.

Con tal modo de argumentar el TC incurre en una falta


de congruencia lgica inadmisible en el mximo intrprete de
la CE, pues una cosa es justificar la utilizacin de vas
acceso temporal al empleo pblico al margen de los
principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad en
virtud de la excepcionalidad que supuso la creacin del
Estado autonmico y otra muy distinta, derivar de esa
justificacin el derecho de esos trabajadores a consolidar su
empleo como funcionarios de carrera mediante pruebas en
las que se vulneran aquellos principios y, en especial, el
principio de igualdad, en la medida en la que se impeda la
libre participacin en las mismas. El TC da ese salto
argumentativo sin ningn apoyo slido, validando con ello
una serie de procesos de acceso masivo al empleo pblico
en perjuicio del derecho fundamental de otros ciudadanos
que queriendo participar, se vieron imposibilitados para ello.

Sin pretensin de exhaustividad, describiremos ahora


las tipologas actuales de clientelismo laboral ms
significativas, para pasar posteriormente al examen de sus
manifestaciones concretas en la Administracin Pblica de la
Comunidad Autnoma asturiana.
85
Por lo que se refiere a los procedimientos de acceso al
empleo pblico, enumeraremos los siguientes:

- El recurso desproporcionado y fraudulento al personal


interino. La utilizacin de este tipo de personal se acota
legalmente para los supuestos en los que existan puestos
vacantes que deban ser cubiertos por razones de necesidad
y urgencia y no sea posible su desempeo por funcionarios
de carrera.

Sin embargo, la prctica administrativa en la gestin del


personal de las diferentes Administraciones Pblicas pone de
manifiesto que, con excesiva frecuencia, las interinidades se
prolongan sine die y lo que debera ser una situacin
temporal y puramente coyuntural, se convierte en una
relacin funcionarial estable de facto. Varias son las causas
que han conducido a esta situacin manifiestamente
anormal, entre las que se encuentran: la reduccin de las
ofertas de empleo pblico muy por debajo del nmero de
puesto vacantes, con el fin de limitar el gasto pblico; la
configuracin de amplias bolsas de empleo clientelar
vinculado a la relajacin de muchos de los mecanismos que
permiten el acceso a este tipo de empleo precario; algunas
estrategias polticas premeditadas para degradar la calidad
de determinados servicios pblicos, con el fin de legitimar a
posteriori la privatizacin de su gestin y una difcilmente
disimulable intencin de facilitar el control partidista de la
gestin de personal, menos problemtica cuando no se
dispone de las garantas de imparcialidad que van asociadas
a la fijeza y estabilidad de la relacin funcionarial.

86
- El colofn a estas situaciones de precarizacin masiva
se viene poniendo mediante la convocatoria de procesos
para la consolidacin del empleo temporal, configurados
como procedimientos de acceso a la condicin de funcionario
de carrera o fijo de carcter restringido, es decir, en los que
slo puede participar el personal interino. Con ello se culmina
una operacin a gran escala, atendiendo al nmero de
beneficiarios, para el ingreso en la Funcin Pblica por una
puerta distinta a la del sistema del mrito.

- El recurso, ms all de los supuestos normativamente


permitidos, a la contratacin de personal en rgimen laboral,
que deberan ser excepcionales y residuales, como luego
veremos con ms detenimiento. Esta realidad se remata
luego mediante la convocatoria de procedimientos para la
funcionarizacin de esta clase de personal, es decir, para su
conversin en funcionarios de carrera, que, al igual que los
ya reseados para la consolidacin del personal temporal,
tiene un carcter restringido y no libre.

- La utilizacin de modalidades de contratacin laboral


temporal, como los contratos por obra o servicio o de
contratacin administrativa, como los contratos de servicios,
de consultora y asistencia o los contratos para la prestacin
de trabajos especficos y concretos no habituales de la
Administracin, de un modo fraudulento, ya sea porque en
realidad se trata de cubrir la prestacin de un servicio
permanente, propio de un puesto de trabajo estructural o de
plantilla, ya porque se encadenen de forma sucesiva
contratos de este tipo formalizados con la misma persona.
Estos procedimientos abiertamente ilegales han permitido la
entrada en la Administracin Pblica de un buen nmero de
trabajadores, a los que la jurisdiccin de lo social ha
reconocido la existencia de un vnculo laboral de carcter
indefinido con aqulla, en aplicacin de las previsiones
87
contenidas en el Estatuto de los Trabajadores. Si bien es
cierto que en bastantes de estos casos existi una utilizacin
abusiva del trabajador por parte de la Administracin
empleadora, con la finalidad de ahorrar los costes salariales
que se derivaran de la dotacin efectiva de plazas en la
plantilla pblica para cubrir tales funciones, muchos otros son
consecuencia de una estrategia bien planificada para
aprovecharse de este mecanismo tuitivo de los derechos de
los trabajadores, escamoteando el sistema ordinario del
mrito en el acceso al empleo pblico. Cuando esta segunda
circunstancia sucede, suele ir acompaada, adems, de la
conveniente congelacin de dichas plazas, que se sustraen
a la oferta pblica de empleo para amparar los intereses
personales de los trabajadores clientes protegidos, cuando
no de una funcionarizacin envuelta en algn procedimiento
con apariencia de legalidad58.

-El enorme boquete de acceso al empleo pblico al


margen de los principios de igualdad, mrito y capacidad que
se ha abierto desde hace algunas dcadas con la utilizacin,
cada vez mayor, por parte de las Administraciones Pblicas,
de empresas, fundaciones y otras modalidades con
personificacin jurdica privada, para la gestin de
actividades materialmente pblicas. Aunque su titularidad,
capital y control efectivo sea pblico, el reclutamiento y
promocin de su personal se viene haciendo conforme a las
reglas del derecho privado.

58
Una excelente diseccin sobre este tipo de frmulas fraudulentas y sobre
la evolucin de la jurisprudencia de lo social en relacin con su utilizacin
puede verse en: Leopoldo TOLIVAR ALAS y E.M. MENNDEZ SEBASTIN,
Aciertos y desaciertos del nuevo rgimen del contrato de servicios en la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, Revista de
Administracin Pblica, n 176, mayo/agosto, Madrid, 2008, pgs. 55 a 88
88
- En ltimo lugar en el orden de exposicin, pero no en
el de importancia, tiene que hacerse referencia a las vas de
control partidista de los procedimientos normalizados de
seleccin: discrecionalidad prcticamente absoluta en la
composicin de los rganos de seleccin, que facilita la
formacin de mayoras manejables; bases de concursos
oposicin, en las que se sobredimensiona la fase de
concurso ms all de lo razonable y/o se configuran los
mritos para adecuarlos a las caractersticas de personas
definidas, etc.

En lo que hace a los procedimientos de promocin


profesional segunda dimensin del derecho fundamental
del artculo 23.2 CE -, pueden adelantarse las siguientes
manifestaciones patolgicas:

- La hipertrofia de los puestos de libre designacin, cuya


cifra tiende a hinchase constantemente, especialmente en los
puestos reservados a los grupos de titulados superiores y
medios, con el fin de disponer de una lite funcionarial
polticamente controlada y sometida a las indicaciones
partidistas. No se escapa la relevancia de este mecanismo
en orden a instrumentar y ejecutar polticas de clientelismo
concesional, en cuya definicin, gestin, direccin y control
participa esa aristocracia selecta y convenientemente
cebada, utilizando la terminologa marxista.

- La utilizacin generalizada y, por ello, fraudulenta, de


la va excepcional o extraordinaria de los nombramientos
provisionales en comisin de servicios. Las dos condiciones
que legitiman el recurso a este mecanismo de
nombramientos, a saber, la existencia de una causa de
extraordinaria y urgente necesidad y su limitacin temporal,
son habitual y sistemticamente vulneradas, dando lugar con
89
ello a la extensin de facto de un sistema de
nombramientos discrecional, por razones de estricta
confianza poltica, en el que el procedimiento ordinario de
provisin, que es el concurso de mritos, se vuelve un
mecanismo extrao y, aunque pueda parecer una afirmacin
desconcertante, recibido con sospechas y recelos por la
propia clase funcionarial.

En ausencia de los estudios interdisciplinares que


permitan cuantificar, con el grado de certeza suficiente, el
alcance de las prcticas clientelares en el empleo pblico
espaol en los ms de treinta aos de democracia formal,
algunas referencias a escenarios similares pueden servir de
elemento comparativo. En este sentido, en relacin con la
realidad poltica griega, Javier Moreno advierte como, tras las
Dictadura de los coroneles, que concluy en 1.974 un ao
antes, por tanto, que la franquista los partidos polticos que
se alternaron en el poder, el conservador Nueva Democracia
y el socialdemcrata PASOK, continuaron utilizando las
viejas prcticas clientelistas. En relacin con la gestin
poltica de este ltimo y basndose en diversos estudios
sobre la materia, el autor citado resalta que bajo el liderazgo
populista del primer ministro Papandreu se construy una
maquinaria de partido fuertemente centralizada capaz de
controlar la administracin pblica en su provecho, penetrar
en los sindicatos y manejar los medios de comunicacin y el
sistema educativo. Fue sobre todo la masiva provisin de
puestos en el sector pblico la que dio al partido socialista un
dominio del Estado sin parangn en Grecia. Mientras tanto, la
derecha reproduca el modelo clsico de partido de notables,
sin renunciar a colocar a su gente cuando llegase al
Gobierno, como as sucedi. El clientelismo griego ha

90
provocado la agudizacin de las rivalidades polticas y un
bloqueo de la reforma pendiente de la administracin 59

Se trata de palabras que tienen una fuerte resonancia


en orden a explicar la historia poltica espaola de los ltimos
aos. A este respecto, Xavier Boltaina aporta un dato
parcial, aunque revelador: segn sus clculos ms de
400.000 empleados laborales fueron funcionarizados en
Espaa, a travs de procedimientos restringidos en los que
slo podan participar los interesados, durante el periodo
1.989 2005.60

Obviamente, deberan analizarse convenientemente


cada uno de los procedimientos singulares de
funcionarizacin tramitados para delimitar con precisin los
casos concretos de acceso irregular a la condicin de
funcionario de carrera, en funcin del tipo de pruebas
inicialmente superadas para acceder a la condicin de
contratado laboral y de las establecidas para alcanzar
despus la condicin de funcionario, pero resulta
incuestionable que este tipo de procesos restringidos son, en
muchas ocasiones, un simple parip formalista con el que se
otorga un mero barniz de legalidad a un resultado ya cantado
de antemano y una fuente muy estimable de clientelismo
laboral. Como tambin es un hecho cierto que sta es slo
unas de las diferentes vas que pueden ser utilizadas para
consolidar empleo pblico al margen de los principios
constitucionales de igualdad, mrito y capacidad.

59
Javier MORENO LUZN, op. cit, pgs. 87 y 88
60
Xavier BOLTAINA BOSCH, La funcionarizacin del personal laboral de las
Administraciones Pblicas. Consecuencias sobre el nuevo vnculo jurdico:
un tertium genus transitorio funcionarial?, Revista de Administracin
Pblica, nm. 168, Madrid, septiembre diciembre, 2005, pg. 311
91
En todo caso, por su extensin temporal y porque
afectan a todas las Administracin Pblicas del Estado
estatal, autonmica, local, universitaria- puede afirmarse que
el reparto clientelar de puestos en Espaa ha ofrecido
buenos resultados para todos los partidos polticos en
posiciones de gobierno.

Esta degeneracin del sistema del mrito dentro de la


democracia representativa espaola parece ser un proceso
sin fin, pues el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (Ley
7/2007, de 12 de abril) ya anuncia en su disposicin
transitoria cuarta una nueva fase de consolidacin masiva de
empleo temporal. En palabras de Francisco Longo, miembro
de la Comisin de Expertos creada por el Gobierno espaol
para orientar sobre el contenido y alcance que debiera tener
dicho Estatuto, esta disposicin legaliza una vez ms las
entradas anteriores por la puerta falsa61

61
XIII Seminario sobre Gestin Pblica Local. El Estatuto del Empleado
Pblico y la modernizacin de la Administracin local. Editorial Trea S.L.,
Gijn/Xixn, 2008, pag. 30
92
II. Mrito y botn en la Administracin asturiana

1. Una combinacin en la dosis polticamente


correcta.

Todo proceso de expansin del empleo pblico, como


sucedi con la constitucin y puesta en funcionamiento de
esas nuevas entidades polticas a las que se denomin
Comunidades Autnomas, va acompaado de una
vulneracin en masa de los principios de igualdad y mrito en
el acceso a la Funcin Pblica. As lo recuerda Joan Prats62,
citando como ejemplos lo sucedido en los Estados Unidos del
New Deal de Roosvelt, en la Espaa franquista de los aos
60 y en la dcada de los 80 con el Estado de las Autonomas.

Como advierte este autor, estas manifestaciones del


sistema decimonnico de botn se culminan, con el paso del
tiempo, con la regularizacin del status profesional de esas
extensas hornadas de empleados pblicos generalmente,
de confianza poltica -, mediante procedimientos ad hoc
para su conversin en funcionarios fijos, prctica que se
conoce en Estados Unidos con el significado nombre de
blanqueamiento (blanketing in)

La Comunidad Autnoma de Asturias se construye, por


lo que se refiere al aparato administrativo que soporta la
accin poltica de gobierno, con aportaciones de personal de
diversa procedencia:

- De un lado, el personal transferido por la


Administracin del Estado en sucesivas oleadas, que

62
Joan PRATS I CATAL, Del clientelismo al mrito en el empleo pblico.
Anlisis de un Cambio Institucional. Biblioteca IDEAS del Instituto
Internacional de Gobernabilidad, Universidad Oberta de Catalunya, pg. 10
93
comienzan ya en el ao 1.978 con la puesta en marcha del
sistema provisional preautonmico y que se van sucediendo
de forma continuada hasta la actualidad, al ritmo marcado
por los procesos de asuncin de nuevas competencias
transferidas por el Estado. Estos procesos se acompaan,
indefectiblemente, de una fase administrativa mediante la
que se traspasan a la Comunidad Autnoma los medios
materiales y personales imprescindibles para el desarrollo de
las funciones que comporta el ejercicio de las nuevas
competencias polticas.

- De otra parte, por el personal integrado en la vieja


Diputacin Provincial, que desaparece como institucin
independiente con la aprobacin del Estatuto de Autonoma
para Asturias ttulo originario que fue sustituido,
significativamente, en el ao 1.999 por el ms ceremonioso y
polticamente correcto de Estatuto de Autonoma del
Principado de Asturias mediante la Ley Orgnica 7/1981,
de 30 de diciembre.

- Finalmente, por los empleados pblicos que va


reclutando el nuevo poder poltico en funcin de sus
necesidades organizativas, desde el inicio de la actividad del
ente preautonmico hasta el presente, mediante los
procedimientos formalizados legalmente previstos, con
publicidad y mediante pruebas ajustadas a los principios de
igualdad, mrito y capacidad , y a travs de otras vas y
cauces paralelos.

El peso, en trminos cuantitativos, que pudiera tener en


el conjunto del empleo pblico de la Comunidad Autnoma
asturiana aqul de clara procedencia clientelar, en el estricto
94
sentido del personal que entra a un puesto de trabajo en el
sector pblico por razones de confianza poltica, sindical etc.,
as como el que promociona, es decir, asciende en la
pirmide jerrquica de la estructura administrativa de puestos
y cargos pblicos, por idnticas razones, resulta difcil de
determinar con precisin. En este sentido, a la complicada e
ingente tarea de estudiar pormenorizadamente cada uno de
los diferentes procesos de entrada y de ascenso profesional,
se aaden otras dificultades, hoy prcticamente insalvables,
como son la absoluta opacidad de las plantillas de personal
del entramado de empresas y fundaciones de capital pblico
o bajo el control efectivo de la Administracin hasta un total
de 43, segn el Informe Definitivo sobre las Entidades del
Sector Pblico Autonmico que no forman parte de la Cuenta
General del Principado de Asturias, correspondiente al
ejercicio de 2006, emitido por la Sindicatura de Cuentas del
Principado de Asturias63 - , o la imposibilidad de determinar el
nmero exacto de trabajadores que accedieron a la condicin
de personal laboral indefinido de la Comunidad Autnoma a
travs de sentencia judicial, como consecuencia de la
utilizacin fraudulenta de contratos temporales por parte de
esta Administracin.

Cuestin bien distinta es la de la valoracin cualitativa


que puede hacerse sobre el sistema de gestin del empleo
pblico asturiano y sobre los fines polticos que se persiguen
con la utilizacin continuada y sistemtica de determinados
mecanismos de provisin del personal. Porque, a este
respecto, el constante incremento de los puestos de trabajo
de libre designacin o de nombramiento a dedo ms all de
los lmites de excepcionalidad que permite la ley,
fundamentalmente para la seleccin de una clase alta

63
http://www.sindicastur.es/upload/informes/Informe%20Definitivo%20Se
ctor%20P%C3%BAblico%20Auton%C3%B3mico%202006.pdf
95
funcionarial cada vez ms amplia; la omisin de las
preceptivas convocatorias de los procedimientos reglados de
concurso de mritos en los plazos legalmente previstos,
manteniendo las situaciones de provisionalidad o en
comisin de servicios con trabajadores elegidos, tambin,
de forma digital; la precarizacin de amplios sectores y
servicios pblicos, mediante el mantenimiento de personal
interino en situacin de prctica permanencia en el empleo o
la rotacin peridica del mismo, sin ofrecer a convocatoria
pblica libre la provisin de esos puestos de trabajo; o la fuga
continuada hacia frmulas de gestin mediante entidades
que seleccionan a su personal con criterios de empresa
privada, es decir, con plena discrecionalidad; revelan una
voluntad poltica inequvoca de socavar las garantas para el
desempeo imparcial de las funciones pblicas de los
trabajadores de la Administracin, posibilitando el control
partidista de la burocracia asturiana.

Se trata, con ello, de asegurar el control efectivo de los


instrumentos burocrticos que hacen posible esa sociedad
cableada de la que habla el periodista Xuan Cndano, para
describir la situacin sociopoltica asturiana del presente con
los rasgos caractersticos del clientelismo de partido64

2. De la Preautonoma al gobierno estrambtico del


Partido Popular (1.978- 1.999)

2.1. El punto de partida: acercamiento al Consejo


Regional de Asturias.

Tras la muerte de Franco y con la promulgacin de la


Ley para la Reforma Poltica y la celebracin de las primeras
64
Xuan CNDANO, Sociedad cableada, en Atlntica XXII, revista asturiana de
informacin y pensamiento, n 1, Oviedo, 2009, pg. 3
96
elecciones generales en junio de 1.977, se abre en Espaa
un nuevo escenario poltico, en el que irrumpe con especial
fuerza el viejo problema de la articulacin territorial del
Estado y, particularmente, las reivindicaciones polticas de
las nacionalidades histricas. Las movilizaciones populares y
la presin de los partidos nacionalistas obligan al Gobierno
de Adolfo Surez a acelerar los procesos de reconocimiento
de la autonoma poltica, sin esperar a la aprobacin de la
futura Constitucin, que no llegar hasta diciembre de 1.978,
a travs de un sistema de preautonoma que tuvo su primer
hito en el restablecimiento provisional de la Generalitat de
Catalua por el Real Decreto-Ley 41/197765

A partir de este momento, se puso en marcha un


singular proceso de constitucin de Asambleas Regionales,
integradas por los diputados y senadores elegidos en el ao
1.977 en los respectivos territorios, que negociaron con el
Gobierno central la instauracin de un sistema de
preautonmico similar al implantado en Catalua.

La Asamblea de Parlamentarios asturianos, integrada


por los catorces parlamentarios electos (diez diputados y
cuatro senadores) se constituy el 20 de julio de 1.977,
siendo una de sus primeras decisiones, segn refiere
Bernardo Fernndez66, la de elaborar un documento de

65
Un clarificador estudio de este proceso preautonmico puede verse en:
Manuel Francisco CLAVERO ARVALO, La Organizacin Territorial del Estado
desde 1.950 al 2.000. Revista de Administracin Pblica, nm. 150.
Septiembre-diciembre, 1999, pgs. 33 a 56
66
Sobre la actividad de la Asamblea de Parlamentarios y del Consejo
Regional de Asturias, seguimos, en lo fundamental, la exposicin de
Bernardo FERNNDEZ PREZ, en la obra colectiva Diccionario Histrico de
Asturias (direccin de Javier Rodrguez Muoz), Editorial Prensa Asturiana
S.A./ La Nueva Espaa, Oviedo, 2002, pgs. 95 y 287 a 289.
97
estatuto de autonoma para Asturias dentro del marco
previsible de la nueva Constitucin del Estado espaol.

Algunos meses antes, en concreto, en el mes de marzo


de ese mismo ao, el Movimiento Comunista de Asturias
(MCA) ya se haba anticipado a la iniciativa institucional,
haciendo pblico un Anteproyectu dEstatutu de la Rexn
Autnoma dAsturies, redactado en asturiano y en castellano.

Siguiendo el proceso pautado, la Asamblea aprobaba el


17 de diciembre de 1977 un anteproyecto de Decreto Ley
de rgimen preautonmico, en el que se regulaba la
composicin y estructura del rgano de gobierno de la
preautonoma. Finalmente y despus de intensos debates,
centrados fundamentalmente en el modo en que deban
articularse las relaciones entre este nuevo ente y la
Diputacin Provincial, pervivencia institucional de la
Dictadura, el Consejo de Ministros aprob el Decreto Ley
29/1978, de 27 de septiembre, en el que se regula el rgimen
preautonmico para Asturias (BOE de 10 de octubre de
1978), en cuyo prembulo se dice: Los parlamentarios
asturianos coinciden en la aspiracin comn de lograr un
rgimen provisional de autonoma para Asturias y en este
sentido lo han solicitado al Gobierno. Asturias es una
provincia con entidad regional histrica que cuenta con ms
de un milln de habitantes.

Con el presente Real Decreto-Ley se pretende dar


satisfaccin a estas aspiraciones, aunque ello sea con el
carcter provisional que impone el hacerlo antes de que se
promulgue la Constitucin y sin prejuzgar lo que esta
disponga y permita al efecto.

A tal fin y de acuerdo con el sentir de los


parlamentarios, se instituye ahora el Consejo Regional de
Asturias como rgano de gobierno de la Regin, quedando
98
en su caso reservada la tradicional denominacin de Junta
General del Principado para cuando se apruebe el estatuto
de Autonoma al amparo de la Constitucin.

Especialmente se han regulado las relaciones de


colaboracin y coordinacin del Consejo Regional y la
Diputacin, distinguiendo la fase anterior y la posterior a las
elecciones locales, marcndose as la tendencia a que, en el
posible Estatuto de Autonoma, ambos organismos se
refundan en uno solo.

El artculo 4 del Decreto Ley regulaba la composicin


del Consejo Regional de Asturias, que estara constituido
durante el periodo transitorio por catorce miembros,
designados por los parlamentarios elegidos en las elecciones
del ao 1977, en proporcin a los resultados de las mismas,
a propuesta de los grupos parlamentarios correspondientes y
por un representante de la Diputacin Provincial. Una vez
celebradas las elecciones de corporaciones locales, se
procedera a sustituir al representante de la Diputacin por un
nmero de diputados provinciales igual al nmero de
parlamentarios de la Regin.

Por su parte, el artculo 5 atribua al Consejo Regional


de Asturias competencias para elaborar y aprobar sus
propias normas reglamentarias de rgimen interior, gestionar
y administrar las funciones y servicios que le fueran
trasferidas por la Administracin del Estado, informar a la
Diputacin Provincial sobre el Plan de actuaciones y ser
informado por aquella de sus planes y programas y proponer
al Gobierno central cuantas medidas afectasen a los
intereses de Asturias.

99
Para la ejecucin de sus acuerdos, el artculo 8 del
Decreto-ley permita al Consejo Regional de Asturias utilizar
los medios personales y materiales de la Diputacin
Provincial, sin perjuicio de sus propios servicios.

Como se puede entender sin ms explicaciones, la


actividad de estos entes preautonmicos estaba totalmente
condicionada a la disposicin de personal burocrtico propio,
pues era evidente que no poda supeditarse exclusivamente
a la colaboracin que prestaran los aparatos administrativos
de las Diputaciones Provinciales. As lo vio rpidamente la
Administracin del Estado aprobando el Real Decreto
2218/1978, de 15 de septiembre (BOE de 21 de septiembre
de 1.978), vigente ya antes de la constitucin formal del
Consejo Regional de Asturias, que tendra lugar el 10 de
noviembre de ese ao, con el objeto de regular y clarificar el
rgimen jurdico del personal de la Administracin del Estado
trasladado a los entes preautonmicos. A este respecto, los
funcionarios que deban prestar sus funciones en servicios
que fueran trasferidos a aquellos entes, quedaban en
situacin de servicio activo en la Administracin estatal, si
bien, conforme al artculo 5 del Real Decreto, podan
participar en los concursos de traslados, cuando deseasen
obtener un destino definitivo en los entes respectivos.

Asimismo, dicho Real Decreto declaraba la subrogacin


de los entes preautonmicos en los contratos administrativos
y en los contratos laborales del personal trasferido, abriendo
la va para que estos entes procedieran a nuevas
contrataciones administrativas de personal, con sometimiento
a lo establecido en la disposicin adicional segunda, uno, del
Real Decreto-ley 22/1977, de 30 de marzo.

En definitiva, la Administracin del Estado, dirigida por


una burocracia de lite que se haba formado en los

100
despachos de los Ministerios de la Dictadura, estaba
marcando al Consejo Regional de Asturias y al resto de
entes preautonmicos el rumbo a seguir en la gestin de su
aparato burocrtico, que debera ajustarse a las siguientes
estipulaciones:

-Un rgimen de mrito para el personal fijo de la


Administracin del Estado que pasaba a ocupar puestos
vinculados al ente preautonmico, a los que podan acceder
en propiedad mediante un procedimiento de concurso de
traslados, regido por los principios de publicidad, igualdad,
mrito y capacidad.

- La obligacin de asumir al personal trasferido que


hubiera sido contratado por el Estado incluida la
Administracin franquista, por supuesto-, por vas ajenas al
procedimiento ordinario de acceso al empleo pblico, es
decir, al margen del sistema de oposicin libre. En particular,
contratados administrativos y contratados laborales.

- Como compensacin, la Administracin del Estado


permita al Consejo Regional de Asturias utilizar tambin ese
sistema paralelo de contratacin administrativa en los
siguientes supuestos, que eran los previstos en la disposicin
adicional segunda, uno, del Real Decreto-ley 22/1977, de 30
de marzo:

a) para la realizacin de trabajos especficos o


concretos

b) para la colaboracin temporal en tareas


administrativas de carcter urgente

Como estaba cantado, y veremos ms adelante, el


coladero abierto con esta va de acceso al empleo pblico

101
termin convirtiendo a sus beneficiarios en funcionarios de
carrera de la Administracin autonmica.

Por si hubiera quedado alguna duda sobre esta manera


de proceder, la Administracin del Estado, dotada de un
loable afn pedaggico y de la necesaria paciencia con las
entidades nacientes, volvi a repetir la leccin en el Real
Decreto 2969/1980, de 12 de diciembre, sobre la contratacin
de personal por los Entes Preautonmicos y el rgimen de
los funcionarios adscritos a los mismos (BOE de 20 de enero
de 1981).

Su prembulo resulta, a este respecto, esclarecedor: se


trata de facilitar la gestin y administracin del personal al
servicio de los distintos Entes Preautonmicos, por lo que se
considera aconsejable dictar una nueva disposicin
complementaria de la regulacin ya vista, recogida en el Real
Decreto 2218/1978, de 15 de septiembre que, en lo
sustancial, repite lo ya dicho, con leves matices secundarios:

- Cuando se trasfirieran puestos vacantes, el Ente


preautonmico Consejo Regional de Asturias solicitara
del Ministerio competente que los mismos fueran cubiertos
en comisin de servicios, as como que se convocarn
simultneamente los correspondientes concurso de
traslados.

- Si celebrados los concursos continuaran existiendo


vacantes, el Ente poda acudir a la contratacin de personal
por la va de la contratacin administrativa o de la legislacin
laboral, es decir, a mecanismos alternativos de acceso al
empleo pblico.

Una vez constituido formalmente el Consejo Regional


de Asturias y elegidos los cargos de Presidente,

102
Vicepresidente y Secretario67, se procedi a la creacin de
las Consejeras (Boletn Oficial del Consejo de 2 de abril de
1.979)

En este mismo boletn figura tambin el Decreto


10/1978, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el
rgimen de adscripcin, el rgimen de retribucin y el
rgimen de gestin del personal del Consejo68, en el que,
entre otras cuestiones, se dispone lo que sigue:

a) La consideracin de los Directores Generales,


Secretarios Tcnicos y Secretarios de Despacho como
cargos de confianza de libre designacin.
b) La obligacin de elaborar, por cada uno de los
Consejeros, la relacin de personal que precisaba con la
categora de auxiliar administrativo, para la adecuada
organizacin y funcionamiento de las respectivas
Consejeras. Este personal debera solicitarse a la Diputacin
Provincial, quedando adscrito a los puestos del Consejo
Regional en situacin de comisin de servicios.
c) En el supuesto de que no fuera posible disponer
del personal relacionado, los Consejeros elevaran una
propuesta de contratacin de auxiliares administrativos, en
funcin de las necesidades que no se encontraran cubiertas,
que deba responder a los siguientes trmites:
1 Acuerdo plenario y publicidad del mismo.

2 Sistema objetivo de seleccin mediante la


celebracin de las correspondientes pruebas.

3 Contratacin administrativa por el plazo de un ao, al


amparo del artculo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado, vencido el cual y demostrada suficientemente la
67
El Acta de constitucin formal del Consejo Regional de Asturias se publica
en el Boletn del Consejo de 19 de enero de 1979.
http://www.asturias.es/bopa/disposiciones/repositorio/LEGISLACION11/66
/7/0A46FB4544964B2CB577AE9231489995.pdf
68
http://www.asturias.es/bopa/1979/04/02/19790402Cr.pdf
103
capacidad y dedicacin al puesto de trabajo, se pasar a la
situacin de contrato laboral, previo Acuerdo del Pleno del
Consejo en cada caso.

En esta primera disposicin normativa emanada del


Consejo Regional de Asturias para la gestin de su personal,
observamos como el Ente preautonmico sigue las
instrucciones que le haba marcado previamente la
Administracin del Estado, acudiendo para completar sus
necesidades de personal al sistema de acceso de la
contratacin administrativa temporal, inventado por la Ley
franquista de 1.964, pero dando un paso ms all, al permitir
la transformacin de la situacin precaria de contratado
temporal en otra estable de contratado laboral, demostrando
suficientemente la capacidad y dedicacin, es decir,
mediante una especie de certificado de buena conducta. La
fase final del proceso sera, como referiremos seguidamente,
el acceso a la condicin de funcionario fijo de ese personal
mediante pruebas especficas y restringidas a las que se slo
poda presentarse aqul.

La aplicacin prctica del sistema descrito se observa


en la convocatoria para la provisin de trece plazas de
auxiliar administrativo, en rgimen de contratacin
administrativa, con una duracin mxima del contrato de un
ao, publicada en el Boletn del Consejo de 15 de noviembre
de 1.979 69. Apenas cuatro aos despus, el ya por entonces
Boletn Oficial del Principado de Asturias y de la Provincia de
22 de julio de 1.983, anunciaba la Convocatoria para la
provisin, mediante pruebas selectivas restringidas, de
dieciocho plazas de Auxiliares de Administracin General del
Principado de Asturias, en rgimen de funcionario de carrera,
en las que se estableca como requisito imprescindible para

69
http://www.asturias.es/bopa/1979/11/15/19791115Cr.pdf
104
poder participar haber prestado servicios como Auxiliar
Administrativo bajo contrato laboral para el extinguido
Consejo Regional de Asturias a la fecha de asuncin del Ente
Preautonmico por el Principado de Asturias y continuar
prestndolos ininterrumpidamente desde esa fecha hasta la
publicacin de la presente convocatoria, extremo que deber
acreditarse mediante certificacin escrita que se acompaar
a la instancia, expedida por el Servicio de la Funcin Pblica
Regional70

Se trata de un proceso de consolidacin de empleo


temporal avant la lettre, pues se lleva a cabo antes de la
promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas
para la Reforma de la Funcin Pblica, en la que se
habilitara, a travs de su disposicin transitoria sexta, un
rgimen excepcional para la conversin en funcionarios fijos
de los contratados administrativos en el conjunto de las
Administraciones Pblicas del Estado. En todo caso,
seguramente sirvi a la Administracin autonmica como
ensayo para otras convocatorias de procesos restringidos
que se iran efectuando con posterioridad y sobre los que nos
detendremos ms adelante.

De otra parte y por lo que se refiere a la carrera o


promocin profesional de los funcionarios, la prctica de los
diferentes nombramientos del personal en las Consejeras
integradas en el Consejo Regional de Asturias, se ira
decantando prontamente hacia una expansin de los puestos
de confianza o de libre designacin a algunos de naturaleza
estrictamente funcionarial, como es el caso de las Jefaturas
de Servicio.

70
http://www.asturias.es/bopa/1983/07/22/19830722.pdf
105
2.2. Autonoma y burocracia: consideraciones sobre
la gestin de personal en doce aos de gobierno
socialista (1.983- 1.995)

2.2.1. El papel de la burocracia en la configuracin


de la Comunidad Autnoma de Asturias.

La CE dio paso, al menos sobre el papel, a un modelo


de Estado compuesto y descentralizado, que suceda el
Estado unitario y centralista de la Dictadura. La pieza clave
de este cambio en la organizacin territorial del Estado sern
las Comunidades Autnomas, entes a los que la CE atribuye
autonoma poltica y con los que se articula un sistema a
medio camino entre el regional italiano y el modelo federal.
Para llegar al autogobierno y a la constitucin de la
Comunidad Autnoma, la CE estableci dos procedimientos
diferenciados: uno, el de va lenta, regulado en el artculo
143, que otorgaba un nivel inmediato de competencias
inferior al posibilitado por el segundo camino, el del artculo
151, previsto fundamentalmente para atender las
aspiraciones polticas de las comunidades histricas de
Catalua, Euskadi y Galicia, que permita alcanzar la
autonoma plena de competencias por un procedimiento
reforzado, que exiga la ratificacin mediante referndum
tanto de la iniciativa (con la excepcin de las tres
Comunidades reseadas, exceptuadas de esta exigencia por
la disposicin transitoria segunda de la CE), como del
Estatuto aprobado por las Cortes Generales71

Asturias utiliz el procedimiento del artculo 143,


iniciado mediante acuerdo del Consejo Regional de Asturias
de 1 de diciembre de 1979 y terminado, tras un largo
itinerario parlamentario, en la aprobacin por las Cortes
Generales de la Ley Orgnica 7/1981, de 30 de diciembre, de
71
Bernardo FERNNDEZ PREZ, op. cit., pgs. 397 a 404.
106
Estatuto de Autonoma para Asturias (BOE de 11 de enero
de 1982)

La absorcin de las entidades institucionales


preexistentes se resolva, de un lado, en el artculo 20 del
Estatuto, en la que se declaraba que el Principado de
Asturias asuma desde su constitucin todas las
competencias, medios y recursos que segn la ley
correspondan a la Diputacin Provincial de Oviedo, y de
otro, en la disposicin transitoria cuarta, base seis de la
misma norma estatutaria, que estableca que el Principado
asumira con carcter definitivo y automtico, y sin solucin
de continuidad, los servicios que hubieran sido traspasados
al Consejo Regional de Asturias.

Con estas dos previsiones estatutarias la naciente


Comunidad Autnoma de Asturias conformaba el aparato
burocrtico imprescindible para su funcionamiento mediante
la subrogacin en la titularidad de las plantillas de personal
heredadas de la Diputacin y del Consejo Regional, con la
obligacin de respetar los derechos adquiridos de cualquier
orden o naturaleza, que en los momentos de las diversas
trasferencias tuvieran los funcionarios y personal adscritos a
los servicios estatales o a los de otras instituciones pblicas
objeto de dichas trasferencias, conforme estipulaba la
disposicin transitoria sexta del Estatuto de Autonoma.

La materializacin efectiva de este proceso de asuncin


del personal por parte de la Comunidad Autnoma se
produce a travs del Decreto 7/1982, de 25 de mayo, por el
que se adscribe con carcter provisional el personal de la
Diputacin Provincial de Oviedo y del Consejo Regional de
Asturias a la Administracin del Principado de Asturias

107
(BOPA de 14 de junio de 1982)72, distribuyndolo entre las
Consejeras existentes, con la obligacin expresa para el
Consejo de Gobierno, contenida en su disposicin transitoria,
de convocar concurso de traslados en el plazo de dos meses
en orden a la adjudicacin definitiva de los puestos, de cuya
celebracin no se tiene noticia.

La relacin anexa al Decreto 7/1982 comprende un


grupo de 2.700 empleados pblicos, en el que se integraban
los funcionarios de carrera y personal laboral fijo de la
Diputacin Provincial y de la Administracin del Estado que
ya haban sido trasferidos al Consejo Regional de Asturias,
ms aquellos otros con contratos temporales procedentes de
la Diputacin, de la Administracin del Estado o contratados
por el Consejo Regional de Asturias.

A partir de este contingente inicial de empleados


pblicos, la Comunidad Autnoma ir acreciendo su plantilla
de personal hasta llegar a la cifra de 36.038 efectivos que
refleja el Boletn Estadstico del Personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, edicin de julio de 2009, a travs
de los siguientes cauces:

1 El personal trasferido por la Administracin del


Estado en los sucesivos procesos de ampliacin de
competencias73, que se relaciona nominalmente en cada uno
de los reales decretos de trasferencias. Por su cuanta,
destaca especialmente el personal vinculado a la trasferencia
de las competencias en las materias educativa y sanitaria. En

72
http://download.princast.es/bopa/disposiciones/repositorio/LEGISLACIO
N11/66/7/B4D1D34B310A4A96B794EC3802D8B855.pdf
73
Una descripcin de las diferentes etapas de este proceso puede verse en:
Bernardo FERNNDEZ PREZ, op. cit., pgs. 397 a 404.
108
este sentido, el Boletn Estadstico de 200974 cifra el personal
educativo no universitario en 12.522 trabajadores y el
vinculado a instituciones sanitarias en 15.163.

2 El personal que fue accediendo a la Administracin


autonmica a travs de alguno de los procedimientos de
ingreso normalizado, fundamentalmente, la oposicin y el
concurso oposicin libres que se fueron convocando a
partir del ao 1.982, tanto en el rgimen de funcionario de
carrera, como en el de personal laboral fijo.

3 El personal interino, cuya utilizacin est prevista en


la ley para ocupar temporalmente plazas vacantes de la
plantilla, en tanto no se provea por funcionarios de carrera,
pero del que se har una utilizacin abusiva con excesiva
frecuencia, posibilitando situaciones de permanencia en claro
fraude de ley o de rotacin incesante, en evidente perjuicio
de la calidad del servicio pblico afectado.

4 El personal contratado administrativo de la vieja ley


franquista de 1.964, que se mantiene en el artculo 9 la Ley
de Funcin Pblica asturiana de 1.985, en el que se seala
que la Administracin del Principado de Asturias podr
celebrar excepcionalmente contratos con profesionales para
la realizacin de trabajos especficos y concretos, no
habituales, que se regiran por la legislacin administrativa de
contratos del Estado. El personal contratado por esta va,
ajena a los principios de igualdad, mrito y capacidad, se
vera beneficiado con posterioridad por procedimientos que
les permitira acceder a la condicin de funcionarios fijos,
como ms adelante tendremos ocasin de examinar.

5 Aquel personal que accedi a la condicin de


contratado laboral indefinido de la Administracin asturiana a

74
http://www.seap.minhap.gob.es/
109
travs de sentencia de la jurisdiccin de lo social, por la
utilizacin fraudulenta por parte de aquella de contratos
temporales encadenados para cubrir necesidad propias de
puestos estructurales de plantilla.

6 El llamado personal eventual, integrado por aquellos


que desempean temporalmente cargos o puestos
considerados de confianza o de asesoramiento especial de
las autoridades polticas, los cuales cesan por decisin libre
de quien les nombra y, en todo caso, cuando tenga lugar el
cese de aqul. Se trata de un grupo laboral particularmente
hermtico, en la medida en que, por aplicacin continuada de
una prctica administrativa contra legem, se han venido
excluyendo de cualquier tipo de publicidad los
nombramientos, ceses y retribuciones. Y ello, a pesar de que,
por ley, el importe de stas y la identificacin de este tipo de
puestos debera figurar en las relaciones pblicas de puestos
de trabajo.

A estos grupos debe aadirse el personal de empresas


pblicas, fundaciones y entidades similares de titularidad de
la Administracin del Principado de Asturias o bajo su control
efectivo, a travs de las cuales se ha sido consumando un
proceso constante y en permanente expansin de huda del
Derecho Pblico para la gestin de servicios y prestaciones
de esta naturaleza - hasta un total de 43, segn el Informe
Definitivo sobre las Entidades del Sector Pblico Autonmico
que no forman parte de la Cuenta General del Principado de
Asturias, correspondiente al ejercicio de 2006, emitido por la
Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias75-, cuya
seleccin viene realizndose al margen de los

75
http://www.sindicastur.es/upload/informes/Informe%20Definitivo%20Se
ctor%20P%C3%BAblico%20Auton%C3%B3mico%202006.pdf
110
procedimientos reglados de ingreso en el empleo pblico.
Este colectivo no se encontrara incluido dentro de la cifra
global de 36.038 trabajadores, sin que resulte factible ofrecer
un dato suficientemente fiable por la ausencia de publicidad
de sus plantillas.76

La responsabilidad poltica de la gestin administrativa


del aparato burocrtico asturiano a partir de las primeras
elecciones autonmicas en el ao 1.983 y durante tres
legislaturas consecutivas, correspondi a los gobiernos
formados por el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE).
Entre 1.983 y 1.987 al Gobierno presidido por Pedro de Silva
con el apoyo de la mayora absoluta de su partido en la Junta
General del Principado de Asturias y en las dos siguientes
1.987 a 1.991, de nuevo con Pedro de Silva como presidente,
y 1.991 a 1.995, con Rodrguez-Vigil hasta el suceso
paranormal conocido como el petromocho y Antonio Trevn,
con posterioridad a dicho acontecimiento -, con mayora
relativa acompaada de los apoyos polticos pertinentes de
partidos de la oposicin parlamentaria.

En la planificacin, desarrollo y ejecucin de esta


gestin result imprescindible la colaboracin de un grupo de
altos funcionarios que irn configurando rpidamente una
lite selecta, proveniente principalmente de la antigua
Diputacin. Este grupo se ir acomodando en los puestos de
alto cargo de estricta confianza poltica del poder, aunque
revestidos de un contenido tcnico administrativo, en
concreto, en los de Secretarios Generales Tcnicos y
algunos otros de Director General, as como en las Jefaturas

76
El diario La Nueva Espaa de 15 de mayo de 2010 informaba que la
plantilla total de estas entidades superaba los 1.700 trabajadores, si bien no
se ofreca la fuente del dato:
http://www.lne.es/asturias/2010/05/15/1700-trabajadores-empresas-
publicas-regionales-eluden-bajada-sueldo/915628.html
111
de Servicio, en las que culminaba la pirmide jerrquica
funcionarial, pero que tambin se configuraron como puestos
de confianza poltica al generalizarse para su provisin el
sistema de libre designacin.

Esta especie de aristocracia funcionarial, a la que se


acabara bautizando con el significativo epteto de patas
negras, comenzar a tejer desde esa temprana fecha,
coincidiendo con la puesta en marcha de la Autonoma
asturiana, un conjunto de relaciones de naturaleza
estrictamente clientelar con la nueva clase poltica, en las
que los favores intercambiados resultan fcilmente
identificables: el poltico patrn afianzaba a este grupo de
empleados pblicos en los puestos ms elevados de la
estructura poltico-funcionarial del Principado de Asturias
con las correspondientes contraprestaciones salariales -,
garantizndoles, en caso de cambio o cese, un sistema de
rotacin de nombramientos que, en todo caso, aseguraba el
mantenimiento del nivel retributivo; y el funcionario cliente
ofreca, a cambio, su plena fidelidad personal y profesional.

Al mismo tiempo, ese grupo elitista iba configurando


una red clientelar de empleados pblicos a un segundo y
ulteriores niveles en la jerarqua de los puestos del personal
de la Administracin, reclutando para los puestos de trabajo
singularizados jefaturas de servicio, de seccin y de
negociado o puestos equivalente , es decir, de un rango
superior a los de entrada o base, a trabajadores de su
confianza personal.

Se va formando, de esta manera, un sistema de gestin


del personal, en particular, en la vertiente de la promocin o
carrera profesional ascensos regido por principios de
estricta confianza poltica o personal, en cuya cspide se
112
sita una lite funcionarial enfeudada con el partido
gobernante, cuya renovacin se efecta con arreglo a
estrictos criterios de cooptacin con el fin de evitar que las
nuevas incorporaciones puedan poner en peligro sus
intereses corporativos; la cual mediatiza, a su vez, los
nombramientos para puestos inferiores, filtrando posibles
ascensos de personas no deseadas. Con ello, el grupo de
patas negras presta un servicio inestimable al partido
poltico gobernante, poniendo a su disposicin una
organizacin funcionarial absolutamente fiel en los puestos
de mando de la estructura jerrquica administrativa.

Podra intentar argumentarse en defensa de este pacto


de conveniencia, que el mismo resultaba inevitable,
atendiendo a las condiciones en las que tuvo que
desenvolverse la gestacin de una administracin de nueva
planta como era la de la Comunidad Autnoma, a saber: de
un lado, un colectivo de altos funcionarios que no se poda
inventar, ni improvisar y, de otro, una clase poltica inmadura,
inexperta e ingenua, como sera aparentemente la que
integraba la izquierda socialdemcrata gobernante, que no
tendra otro remedio que guiarse por los conocimientos y
experiencia de la alta burocracia de la Diputacin Provincial y
de la Administracin estatal formada en el tardofranquismo.

En todo caso, este tipo de explicaciones pueden servir


para comprender las razones que se encontraban detrs del
proceso clientelar descrito, pero en modo alguno para
justificarlo, fundamentalmente, porque su articulacin slo fue
posible mediante un incumplimiento sistemtico, por habitual
y continuado, entre otras, de una buena parte de las
disposiciones normativas reguladoras de la carrera
profesional de los empleados pblicos, en particular, de las
obligaciones de convocar concursos de mritos para la
cobertura de las plazas vacantes en los plazos establecidos y
113
de limitar las situaciones de interinidad a las de estricta
urgencia y necesidad, que beneficiaba y fortaleca a una
concepcin de la poltica de tinte clientelar para cuya
ejecucin era preciso contar con una amplia red de
funcionarios de confianza.

2.2.2. La legalidad y su aplicacin: un sistema de


mrito degenerado

Examinaremos ahora el marco jurdico con el que la


Comunidad Autnoma de Asturias procedi a la gestin
poltica y administrativa de su personal en el periodo al que
nos referimos 1.983 a 1.995 , que se contrae, en lo
sustancial, a dos disposiciones legales complementarias:
una, la Ley 1/1982, en la que se regula la estructura
administrativa en la que se integraban los puestos de trabajo
y, la otra, la Ley 3/1985, en la que se establecen los
procedimientos de acceso a esos puestos, su clasificacin y
la promocin profesional dentro de la jerarqua orgnica:

A) La primera en el tiempo, Ley 1/1982, de 24 de mayo,


de Organizacin y funcionamiento de la Administracin del
Principado de Asturias (BOPA de 25 de mayo de 1.982),
aprobada apenas cinco meses despus del Estatuto de
Autonoma, define la estructura y funcionamiento del poder
ejecutivo asturiano.

En lo que aqu nos interesa, sus disposiciones ms


relevantes eran las siguientes:

1. Seala como rganos superiores de la


Administracin del Principado de Asturias al Consejo de
Gobierno, su Presidente y los Consejeros.
114
Los dems rganos de la Administracin del Principado de
Asturias se sitan bajo la dependencia del Presidente del
Consejo de Gobierno o del Consejero correspondiente.

2. Estructura la organizacin de la Administracin del


Principado de Asturias en diez Consejeras. Toda variacin
en el nmero o denominacin, as como la reforma sustancial
de las Consejeras, deba establecerse por Ley de la Junta
General del Principado.

3. Disea la estructura de cada Consejera en los


niveles orgnicos de Servicios, Secciones y Negociados. En
cada Consejera existira asimismo una Secretara con nivel
orgnico de Servicio.

Los Servicios se definen como los centros organizativos


superiores dentro de las Consejeras, a los que corresponde
el ejercicio de bloques de competencias de naturaleza
homognea. Los Jefes de los Servicios seran designados
por el Consejo de Gobierno, a propuesta de los respectivos
Consejeros, de entre funcionarios de carrera, pertenecientes
o adscritos a la Comunidad Autnoma, de grupos o escalas
para cuyo acceso se exija titulacin superior. Como se
observa se impone legalmente el sistema de libre
designacin para el nombramiento de la totalidad de las
Jefaturas de Servicio, que se configuran, de este modo,
como cargos de estricta confianza poltica.

Las Secciones eran los rganos internos de


funcionamiento, cuya competencia comprende un sector o
grupo de funciones correspondientes al Servicio en que se
integran. Las jefaturas de las Secciones seran
desempeadas por funcionarios de carrera, pertenecientes o
adscritos a la Comunidad Autnoma, de grupos o escalas
para cuyo acceso se exija titulacin superior, y seran
provistas mediante la convocatoria de concurso de mritos.
115
Finalmente, los Negociados se configuraban como rganos
internos que realizan tareas de instruccin y tramitacin de
expedientes y trabajos propios de un determinado sector de
actividad. Los puestos de Jefes de Negociado seran
desempeados por funcionarios de carrera de grupos o
escalas para cuyo ingreso se requiera estar en posesin del
ttulo, como mnimo de Bachiller Superior, o equivalente, y
seran provistos tambin por concurso de mritos.

Las anteriores disposiciones no eran de aplicacin al


personal que asista al Presidente del Principado, que tena
la consideracin de personal de confianza.

4. Por lo que se refiere a la composicin del personal


de la Administracin del Principado de Asturias, la Ley
1/1982 reproduca las disposiciones ya examinadas del
Estatuto de Autonoma, declarando que estaba integrado por
el transferido de la Administracin del Estado, el
perteneciente al Consejo Regional de Asturias y el de la
Diputacin Provincial de Oviedo; as como que el Principado
de Asturias asuma desde su constitucin a los funcionarios
transferidos al Consejo Regional de Asturias, pertenecientes
a la Administracin del Estado y a las dems instituciones
pblicas, cuyos servicios fuesen objeto de transferencias, las
plantillas y cuadros de puestos de trabajo de la Diputacin
Provincial de Oviedo, y se subrogaba en la titularidad de los
contratos administrativos y laborales de la Diputacin
Provincial y del Consejo Regional vigentes en el momento de
su extincin.

La Ley 1/82 sufri una pronta modificacin parcial por la


Ley 9/1983, de 12 de diciembre, que introduce algunas
variaciones relevantes en el rgimen descrito:

116
1. Altera la denominacin de algunas Consejeras.
Asimismo, establece que la creacin, modificacin y
supresin de las Consejeras se establecera por Ley de la
Junta General del Principado.

2. Modifica la configuracin de la estructura interna de


cada Consejera, que se hace ms compleja, pudiendo
integrarse por rganos centrales, rganos desconcentrados y
rganos de asesoramiento y apoyo.

Tendran la consideracin de rganos centrales


aquellos que integraban la estructura bsica de cada
Consejera, cuya competencia se extiende a todo el mbito
de la Comunidad Autnoma.

Se consideraban rganos desconcentrados aquellos


que tuvieran atribuida la competencia de gestin de un
establecimiento, de un servicio pblico o el ejercicio de una
funcin especfica, o est referida aqulla a un rea territorial
determinada de la Comunidad Autnoma.

Por ltimo, eran rganos de asesoramiento y apoyo los


que tuvieran encomendadas funciones de esta naturaleza
con relacin a los rganos centrales y los desconcentrados.

3. Se crea la figura de la Direccin Regional, a la que se


atribuye la coordinacin y direccin de grandes reas de
accin administrativa en cada Consejera, a cuyo frente se
hallara un Director bajo la inmediata dependencia del
Consejero. Los Directores regionales seran nombrados
libremente por Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta
de los titulares de las respectivas Consejeras.
Ordinariamente, y salvo supuestos individualmente
estimados por el Consejo de Gobierno, la designacin
debera recaer en funcionarios de carrera de cualquier

117
Administracin pertenecientes a Cuerpos, grupos o Escalas
para cuyo ingreso fuera exigible titulacin superior.

4. La Secretara Tcnica pasaba a tener rango de


Direccin.

5. Se estableca la posibilidad de crear Agencias, como


rganos desconcentrados.

6. Se regulaba el rgimen de creacin de empresas


pblicas y fundaciones, disponiendo que la creacin,
supresin o modificacin de Entidades o Fundaciones del
Principado de Asturias sera aprobadas por ley de la Junta
General, en la que se determinar su rgimen. Asimismo, era
precisa autorizacin por ley de la Junta para la constitucin
de Sociedades de capital pblico del Principado.

La segunda modificacin de la Ley 1/1982 se produce a


travs de la Ley 8/1991, de 30 de julio, de Organizacin de la
Administracin del Principado de Asturias (BOPA de 5 de
agosto de 1.991), la cual, aunque cuantitativamente presente
un mayor alcance que la primera, pues deroga los artculos
que comprenden la seccin primera, excepto el artculo 6, la
seccin segunda y la seccin cuarta, excepto el apartado 3
del artculo12, sin embargo mantiene relativamente intacto el
armazn organizativo, con unas pocas novedades:

1. Introduce la figura del Vicepresidente. El Presidente


poda nombrar de entre los Consejeros que reunieran, a su
vez la condicin de Diputados de la Junta General, un
Vicepresidente, el cual, adems del ejercicio de las
competencias que le correspondan como titular de su
Consejera, asumira las funciones de Presidente en los

118
casos de fallecimiento o enfermedad de ste, o de ausencia,
sin perjuicio de las dems que pudiera delegarle.

2. Suprime las exigencias de titulacin especfica para


el desempeo de los puestos de Jefe de Servicio, Jefe de
Seccin y Jefe de Negociado.

La Ley 1/1982 se deroga definitivamente por la Ley


2/1995, de 13 de marzo, sobre rgimen jurdico de la
Administracin del Principado de Asturias (BOPA de 15 de
marzo de 1.995).

B) La segunda disposicin legal de capital importancia y


la ms relevante para comprender el sistema de gestin de
personal de la Autonoma asturiana y las peculiaridades de
su aplicacin, es la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de
Ordenacin de la Funcin Pblica de la Administracin del
Principado de Asturias (BOPA de 30 de diciembre de 1.985),
texto normativo que experiment desde su entrada en vigor
diversas modificaciones parciales y que contina en la
actualidad plenamente vigente. Mediante esta ley se van a
determinar las condiciones en las que los ciudadanos podan
ejercer en Asturias el derecho fundamental a acceder a las
funciones y cargos pblicos. A este respecto, debe
recordarse que, de acuerdo con lo que dispone el artculo
23.2 de la CE, se trata de un derecho de configuracin legal,
es decir, que se ejercer de acuerdo con las condiciones que
sealen las leyes.

La justificacin de la ley, como se refiere en su


Prembulo, vena dada por la necesidad de una adecuada
ordenacin del personal al servicio de la Administracin
autonmica, teniendo en cuenta la variada procedencia del
mismo y la diferente naturaleza jurdica de sus relaciones de
119
empleo, considerndose oportuno para ello ese momento,
cuando ya se haba producido el cierre del proceso de
transferencias inherentes a las competencias
inmediatamente asumidas en virtud del Estatuto de
Autonoma

A este motivo debe aadirse otro: la necesidad de


desarrollar y completar el rgimen jurdico regulado en la Ley
estatal 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma
de la Funcin Pblica (BOE de 3 de agosto de 1984), con la
que se intent realizar aunque fuera con un supuesto
carcter provisional que se mantuvo cerca de veinticinco
aos la que se antojaba imprescindible reforma del sistema
de Funcin Pblica tras la promulgacin de la CE, regido
hasta entonces, en lo sustancial, por normas elaboradas en
la dictadura franquista. La perentoriedad de la reforma era
especialmente acuciante una vez iniciado el proceso de
desarrollo del modelo descentralizado del Estado
autonmico, con la constitucin de las diferentes
Comunidades Autnomas.

En lo que al objeto y alcance de este trabajo interesa,


destacaremos seguidamente los elementos ms destacables
de la Ley 3/1985, que irn acompaados de una somera
referencia a sus incumplimientos ms flagrantes:

- La ley regula la ordenacin de la Funcin Pblica


asturiana, entendiendo sta como la integrada por el
personal adscrito por una relacin de servicios profesionales,
cualquiera que sea su naturaleza, a algunos de los rganos
que integran la Administracin de la Comunidad Autnoma,
en sus diversos grados (artculos 1 y 2). Queda fuera de su
mbito, por tanto, el personal perteneciente a las empresas
pblicas y fundaciones controladas por dicha Administracin,
120
en la medida en la que no tienen la consideracin de rganos
administrativos de aqulla. Detectamos, aqu, el primer gran
coladero en el acceso al empleo pblico, en la medida en la
que su seleccin no se somete a procedimientos regidos por
los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad.

- El personal al servicio de la Administracin del


Principado se clasifica en tres grandes categoras:
funcionario, eventual y laboral.

Tendrn la consideracin de funcionarios de la


Administracin del Principado de Asturias, las personas
vinculadas a la misma por una relacin de empleo regulada
por el Derecho Administrativo. Los funcionarios sern de
carrera o interinos (artculo 4)

Sern funcionarios de carrera los que, en virtud de


nombramiento legal para el desempeo de plazas de plantilla
clasificadas en los Grupos correspondientes, se hallen
vinculados a la Administracin del Principado de Asturias por
una relacin de servicios profesionales de carcter
permanente (artculo 5)

Tendrn la consideracin de funcionarios interinos,


quienes, en virtud de nombramiento legal, ocupen
temporalmente plazas vacantes en la plantilla de la
Administracin del Principado de Asturias, en tanto no se
provean por funcionarios de carrera o les sustituyan en sus
funciones en los supuestos de licencias o permisos y en las
situaciones de servicios especiales (artculo 6).

Ser considerado personal eventual quienes en virtud


de nombramiento legal desempeen temporalmente cargos o
puestos considerados como de confianza o de
asesoramiento especial (artculo 7) y tendrn la condicin de
personal laboral de la Administracin del Principado de
121
Asturias los trabajadores vinculados a la misma por una
relacin contractual, por tiempo indefinido o de duracin
determinada, regulada por el Derecho del Trabajo (artculo 8)

A pesar de la regulacin legal, la excepcionalidad de las


situaciones que legitiman el recurso a los funcionarios
interinos se burla, en la prctica, mediante la congelacin de
las ofertas de empleo pblico, a las que no se incorporan los
puestos vacantes cubiertos de forma provisional. Con lo que
la temporalidad definitoria del interinaje se transforma en
permanencia o en rotacin continua de estos trabajadores
por diferentes puestos.

De otra parte, la utilizacin en fraude de ley de


contratos laborales de duracin determinada ha dado lugar a
un extenso muestrario de sentencias que han reconocido a
los afectados la condicin de trabajadores indefinidos de la
Administracin asturiana.

Con ello, advertimos una segunda quiebra de bulto en


el sistema constitucional de acceso al empleo pblico.

-La Administracin del Principado de Asturias podr


celebrar excepcionalmente contratos con profesionales para
la realizacin de trabajos especficos y concretos, no
habituales, que se regirn por la legislacin administrativa de
contratos del Estado, sin perjuicio, en su caso, de la
aplicacin de la normativa civil o mercantil (artculo 9). Se
trata de una disposicin con claras concomitancias con el ya
citado artculo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado
de 1.964, que constituy durante aos una puerta de entrada
irregular al empleo pblico y que ahora volver a ser utilizada
a conveniencia. Tercera vulneracin del derecho fundamental
del artculo 23.2 de la CE, sobre la que luego volveremos.

122
-En ningn caso se generarn relaciones de carcter
laboral entre la Administracin del Principado de Asturias y el
personal empleado de las empresas que celebren con
aqulla contratos de ejecucin de obras, gestin de servicios
pblicos o prestacin de suministros, as como contratos de
cualquier naturaleza (artculo 10). A pesar de esta regla
general, la gestin administrativa ha originado un volumen
nada despreciable de empleo pblico con contratos labores
de carcter indefinido en virtud de sentencia judicial, derivado
de la utilizacin fraudulenta por parte de la Administracin de
contratos administrativos para atender a necesidades o
servicios estructurales, fundamentalmente, de contratos de
servicios y de consultora y asistencia o de los ya
desaparecidos contratos para la realizacin de trabajos
especficos y concretos no habituales de la Administracin.
Unos mecanismos de acceso al margen de los principios
constitucionales que constituye una cuarta violacin del
sistema constitucional del mrito.

- La Administracin del Principado de Asturias


seleccionar a su personal funcionario y laboral previa
convocatoria pblica, que garantice, en todo caso,
los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad
(artculo 44). El acceso a las plazas que integren las plantillas
de personal funcionario y laboral se realizar a travs de los
sistemas selectivos de oposicin, concurso-oposicin, que
sern libres, sin perjuicio de las reservas que se establezcan
en la presente ley para los supuestos de promocin interna.
La oposicin y el concurso-oposicin sern los sistemas
selectivos ordinarios de provisin de las plazas vacantes
(artculos 44 y 45)

La propia Ley 3/1985 se encarg de excepcionar estos


principios, permitiendo la celebracin de convocatorias ad
hoc para el acceso a la condicin de funcionario de carrera,
123
para el personal interino y contratado administrativo al
servicio de la Administracin del Principado de Asturias a la
entrada en vigor de la Ley (disposicin transitoria tercera) y
para el personal laboral (disposicin transitoria sexta).

- El Consejo de Gobierno del Principado de Asturias


formar la relacin de los puestos de trabajo (RPT)
existentes en su organizacin, que debern incluir en todo
caso la denominacin y caractersticas esenciales de los
puestos, las retribuciones que les correspondan y los
requisitos exigidos para su desempeo (artculo 30,
redaccin inicial). En la prctica, una buena parte de las
modificaciones de la RPT han servido para acomodar las
caractersticas y las retribuciones de muchos puestos de
trabajo a las caractersticas personales de trabajadores
concretos, con nombres y apellidos, en funcin de su
capacidad de influencia y del peso de las recomendaciones,
los enchufes y la intermediacin de padrinos poderosos.

- Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se


proveern de acuerdo con los siguientes procedimientos:

a) Concurso, que ser el sistema normal de provisin y


en el que se tendrn en cuenta nicamente los mritos
exigidos en la correspondiente convocatoria, Se consideraran
meritos preferentes, conforme reglamentariamente se
determine, la valoracin del trabajo desarrollado en los
anteriores puestos ocupados, los cursos de formacin y
perfeccionamiento superados en Escuelas de Administracin
Pblica, las titulaciones acadmicas y, en su caso, la
antigedad,

b) Libre designacin, cuando se trate de cubrir los


puestos que figuren como tales en la relacin
correspondiente (artculo 51, redaccin inicial)
124
La prctica administrativa en la promocin del personal
ha derivado hacia una utilizacin masiva del sistema de libre
designacin, alterando su condicin de procedimiento
extraordinario o excepcional en relacin con el concurso de
mritos.

- Los puestos de trabajo vacantes cuya provisin sea


considerada de urgente e inaplazable necesidad, podrn ser
cubiertos provisionalmente por funcionarios que renan las
condiciones exigidas en cada caso (artculo 52.1 redaccin
inicial). El contenido de este artculo se modifica por medio
de la Ley 4/1991, de 4 de abril, para establecer como plazo
mximo para este tipo de nombramiento provisional o en
comisin de servicios el de un ao.

En todo caso, se trataba de una limitacin temporal que


ya resultaba de aplicacin con anterioridad a esta reforma,
pues era una consecuencia necesaria de lo dispuesto en el
artculo 53.1 de la Ley 3/1985, que ya estableca, en su
redaccin originaria, que la provisin de los puestos de
trabajo vacantes cubiertos provisionalmente debera ser
convocada, al menos, con periodicidad anual.

Ninguna de las dos prescripciones legales se cumple


con normalidad: ni la duracin de las comisiones de servicio
se limita al plazo mximo permitido, ni se convoca la
provisin de los puestos vacantes con periodicidad, al
menos, anual (la ominosa reforma operada por medio de la
Ley del Principado de Asturias 14/2010, de 28 de diciembre,
de octava modificacin de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre,
de Ordenacin de la Funcin Pblica, sobre la que
volveremos ms adelante, ampli dicho plazo a dos aos),
con lo que se mantiene una situacin de provisionalidad en
los nombramientos manifiestamente ilegal.

125
- La oferta anual de empleo deber contener
necesariamente la totalidad de las plazas dotadas
presupuestariamente que se hallen vacantes. Una vez
publicada la oferta de empleo pblico, sern convocadas,
dentro del primer trimestre de cada ao natural las
correspondientes pruebas selectivas para el acceso a las
plazas vacantes comprometidas en la misma y hasta un diez
por ciento adicional. Las convocatorias indicaran el
calendario de realizacin de las pruebas que, en todo caso,
debern concluir antes del primero de octubre de cada ao,
sin perjuicio de los curso selectivos de formacin que se
establezcan (artculos 41 y 42, redaccin inicial)

Tambin viene siendo frecuente el incumplimiento de


estas previsiones legales, de una parte, al no incluirse la
totalidad de plazas vacantes en las ofertas anuales de
empleo pblico y, de otra, por los retrasos acumulados en el
desarrollo de las convocatorias. De ello se deriva el
mantenimiento y consolidacin de abundantes situaciones de
empleo precario, a las que ya aludimos ms arriba.

Hemos perfilado algunos de los principios y


procedimientos legales ms relevantes conforme a los que
deba desenvolverse el derecho fundamental de acceso al
empleo pblico en condiciones de igualdad en la Comunidad
Autnoma asturiana, as como varias de las manifestaciones
degenerativas del sistema del mrito consagrado en la CE,
tanto en la fase de ingreso o entrada al empleo pblico, como
en la de promocin o carrera profesional dentro del mismo.

Para una exposicin ms detenida, distinguiremos entre


aquellas que tiene una cobertura legal, ya sea directa y
expresa, ya sea indirecta u oblicua, de aquellas otras que son

126
ms bien prcticas contra legem o vulneraciones evidentes
del Derecho aplicable.

En el primer grupo, hay que incluir los llamados


procesos de consolidacin de empleo temporal, los de
funcionarizacin del personal laboral y, hasta la entrada en
vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico, los procedimientos de
acceso al empleo pblico en empresas, fundaciones y otros
entes sometidos al derecho privado.

En el segundo, la utilizacin fraudulenta de personal


interino, de contratos laborales de carcter temporal, de
nombramientos en comisin de servicios, del sistema
extraordinario de la libre designacin, as como la omisin de
convocatorias de concursos de mritos dentro de los plazos
legales establecidos, la configuracin de bases de concursos
ad personam y la formacin de tribunales de seleccin sin
condiciones de independencia e imparcialidad, entre las ms
significativas.

2.2.3. Precarizacin del empleo pblico y procesos


de consolidacin de empleo temporal.

La implantacin del Estado autonmico en la primera


mitad de la dcada de los ochenta precis de importantes
recursos de personal en un corto plazo de tiempo. Este
objetivo no pudo alcanzarse solamente con el traspaso de
trabajadores de la Administracin del Estado, ni con la
colaboracin del de las Diputaciones provinciales. De ah
que, coincidiendo con el inicio de la etapa preautonmica,
comenzara tambin un proceso generalizado de

127
reclutamiento de nuevos empleados pblicos, caracterizado
por la rapidez y el antiformalismo de los procedimientos
entrevistas, pruebas prcticas, contratos laborales o
administrativos etc.-, que permiti el acceso a los nuevos
entes y administraciones autonmicas de amplias remesas
de personal, vinculado por una relacin de empleo de
carcter temporal: personal interino, funcionario o laboral, y
contratados administrativos, fundamentalmente.

Culminado el periodo de elaboracin y aprobacin de


los diferentes Estatutos de Autonoma, el gobierno central y
los ejecutivos autonmicos se encontraron con un serio de
problema de gestin de personal, a saber, el de regularizar la
situacin de un extenso colectivo de empleados pblicos en
precario, vinculados a la prestacin de servicios y actividades
administrativas de la ms variada ndole, entre los que se
encontraban grupos de trabajadores, ms o menos amplios
segn los casos, que deban su empleo a razones de
confianza poltica con el partido poltico correspondiente o a
otro tipo de recomendaciones.

La solucin a este problema permita dos alternativas


posibles. La primera, pasaba por respetar escrupulosamente
los principios constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad para la entrada al empleo pblico, convocando
procedimientos libres para acceder a los puestos ocupados
provisionalmente, en los que pudieran participar todos los
ciudadanos que lo deseasen, siempre que cumplieran los
requisitos objetivos establecidos en las convocatorias (edad,
titulacin etc.). Esta alternativa, la nica plenamente
respetuosa con la CE, permita utilizar el sistema de concurso
oposicin con el fin de incluir una fase de concurso en el
proceso selectivo, en la que se pudieran valorar los mritos
acumulados por el personal temporal, en particular, su

128
experiencia profesional, sin impedir, con ello la participacin
de terceros interesados.

La segunda opcin, diseada, como veremos, por el


legislador estatal, consista en blanquear las vas de acceso
de ese personal temporal, estableciendo unos
procedimientos restringidos para alcanzar la condicin de
funcionarios fijos o de carrera, es decir, unas convocatorias
en los que slo podan participar los empleados previamente
contratados. En la prctica, estos procesos se convirtieron en
un mero formalismo con el que dar una apariencia de
legalidad a un resultado que ya estaba decidido de
antemano, en los que se sacrific impunemente el principio
de igualdad del artculo 23.2 de la CE77

La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la


reforma de la Funcin Pblica, despus de proclamar en su
artculo 19.1 que las Administraciones Pblicas seleccionarn
a su personal, ya sea funcionario, ya laboral, mediante
convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso,
oposicin o concurso oposicin libre, en los que se
garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de
igualdad, mrito y capacidad, as como el de publicidad;
introduce un rgimen excepcional para los contratados
administrativos de todas las Comunidades Autnomas, en su
disposicin transitoria sexta, en cuyo apartado 4 se establece
lo que sigue:

Los Consejos de Gobierno de las Comunidades


Autnomas podrn convocar pruebas especficas para el

77
Un anlisis exhaustivo sobre estos procesos puede verse en: Francisco
PUERTA SEGUIDO, La consolidacin del empleo pblico precario. Editorial
Lex Nova S.A., Valladolid, 2003.
129
personal que, al amparo de lo establecido en disposiciones
de carcter general promulgadas por las correspondientes
Comunidades Autnomas tuviesen, con anterioridad al 15 de
marzo de 1984, condicin de contratados administrativos, en
expectativa de acceso a su respectiva Funcin Pblica. Se
considerarn incluidos en el presente precepto los
contratados mediante convocatorias pblicas con
anterioridad al 15 de marzo de 1984

Como se observa, las Cortes Generales habilitan a los


Consejos de Gobierno autonmicos para convocar pruebas
especficas, es decir, mediante procedimientos restringidos,
sin competencia alguna posible por parte de terceros
interesados, dirigidas a facilitar el acceso a la condicin de
funcionario de carrera del personal que tuviera la condicin
de contratado administrativo temporal con anterioridad a la
fecha del 15 de marzo de 1.984.

No fue ese el camino seguido por la Comunidad


Autnoma asturiana, que sorpresivamente opt por una
regulacin legal propia para la consolidacin del empleo
temporal en la que, aparentemente, renunciaba a los
procedimientos restringidos, optando por procesos de
seleccin abiertos. Los acontecimientos posteriores acabaron
demostrando que la distorsin de los principios de igualdad,
mrito y capacidad se relegaba a la fase de aplicacin de la
ley, a saber, a la aprobacin de las bases de las
convocatorias de los procesos selectivos por concurso
oposicin.

En efecto, la Ley asturiana 3/1985 incorpora una


disposicin transitoria tercera en la que establece:
130
Uno. EI personal interino y contratado administrativo al
servicio de la Administracin del Principado de Asturias en la
fecha de entrada en vigor de esta Ley podr acceder a la
condicin de funcionario de carrera de la misma mediante la
superacin de las pruebas que se convoquen, en las que se
garantizaran los principios constitucionales de igualdad,
merito y capacidad, y se valorarn los servicios prestados por
los mismos a las Administraciones Pblicas.

Dos. Quienes no superen las pruebas a que se refiere


el apartado anterior o no se presenten a las mismas,
cesarn automticamente en su relacin de empleo con la
Administracin del Principado de Asturias, percibiendo una
indemnizacin por importe de una mensualidad de su
retribucin por cada ao de servicios o fraccin prestados a
la misma.

Tres. No obstante lo dispuesto en el apartado


precedente, quienes hubieran cesado al servicio de la
Administracin del Principado, como consecuencia de la
previsin en el mismo contenida, conservarn el derecho a
que les sean valorados los servicios prestados a las
Administraciones Pblicas en las dos pruebas siguientes que
sean convocadas

El anlisis comparado de ambas disposiciones, la de la


Ley estatal 30/1984 y la de la Ley asturiana 3/1985, permite
detectar las siguientes diferencias entre ambas:

- Mientras que la Ley 30/1984 posibilita la celebracin


de pruebas especficas o restringidas para que los
contratados administrativos pudieran adquirir la condicin de
funcionarios fijos, la Ley 3/1985 obliga a estos a participar en
procedimientos de seleccin abiertos a cualquier aspirante.

131
- La Ley 30/1984 acota su alcance al personal
contratado administrativo con contrato en vigor a 14 de
marzo de 1.984 y que hubiera accedido a esa condicin a
travs de una convocatoria pblica de seleccin, mientras
que la ley asturiana ampla ese mbito tambin al personal
interino, lo extiende temporalmente a todos aquellos que
estuvieran prestando sus servicios a la fecha de entrada en
vigor de dicha ley y, por ltimo, no incluye la exigencia de
que dicho personal hubiera sido contratado en convocatoria
pblica.

- La ley asturiana 3/1985 establece una especie de


clusula de salvaguarda de los mritos de aqul personal
que no superara las pruebas especficas para acceder a la
condicin de funcionario de carrera, al reconocerles el
derecho a que les fueran valorados los servicios prestados
en las dos pruebas siguientes que fueran convocadas.

Una vez se dispuso del marco legal apropiado, el paso


siguiente fue el de la convocatoria de los procedimientos de
consolidacin del personal interino y contratado
administrativo. De este modo, la Administracin autonmica
public en el BOPA de 8 de marzo de 1.988 una
convocatoria de concurso - oposicin para la provisin de
plazas de Plantilla de Personal Funcionario y Laboral, que
afectaba a un total de cuarenta y tres puestos de trabajo de
diferentes categoras profesionales: cuerpo superior de
administradores, gestin, administrativo, auxiliar, subalterno,
veterinarios, qumicos, delineantes, guardias rurales,
calculador mecangrafo, auxiliar de laboratorio, titulado
superior, guarda cuevas, conductor, vigilante de obras, oficial
1 sondista, auxiliar de enfermera y oficial 1 cocinero. Una
segunda convocatoria de idnticas caractersticas a la

132
anterior se publica en el BOPA de 2 de diciembre de 1.988,
referida a un total de veinticinco puestos de trabajo:
facultativos y especialistas sanitarios, qumicos, diplomados
en enfermera, profesor auxiliar de piano, administrativos,
auxiliares administrativos, subalternos, vigilantes, auxiliar
sanitario y mozo desinfector. El BOPA de 22 de mayo de
1.996 publica otras dos convocatorias similares para la
provisin de quince plazas de diplomados en enfermera y
seis plazas de mdicos.

Los elementos distintivos de estas convocatorias son


los siguientes:

1.Como ya adelantamos, la Administracin asturiana, a


diferencia de lo ocurrido en otras Comunidades Autnomas,
opta por un procedimiento libre y no restringido, es decir, en
el que no se cierra la participacin exclusivamente a los
trabajadores temporales que venan ocupando esos puestos,
si no que se permite participar en el proceso de seleccin a
todos los ciudadanos que quieran a hacerlo, reuniendo los
requisitos objetivos y subjetivos de las convocatorias:
nacionalidad, edad, titulacin etc.;

2. En dicho procedimiento deban concurrir


obligatoriamente los contratados administrativos y los
funcionarios interinos que ostentaran tal carcter a la fecha
de entrada en vigor de la Ley 3/1985 y continuaran en tal
situacin a la fecha de la convocatoria.

3. El procedimiento de seleccin utilizado era el de


concurso oposicin, si bien configurado con unas bases

133
claramente sesgadas hacia el personal temporal obligado a
participar, como analizaremos a continuacin78.

La fase de oposicin constaba de tres ejercicios


sucesivos, que se calificaban de 0 a 10 puntos, siendo
necesario alcanzar un mnimo de 5 puntos para aprobar.
Ahora bien, las bases de la convocatoria permitan que los
puntos obtenidos en la fase de concurso pudieran ser
aplicados para alcanzar el mnimo establecido para aprobar
en la fase de oposicin, siempre que no se hubiera obtenido
0 puntos en alguno de los ejercicios. Se trata del conocido
como efecto mochila79, declarado inconstitucional por el TC
en la sentencia 67/1989, de 18 de abril, al resolver un recurso
de amparo frente a una convocatoria de concurso oposicin
con caractersticas similares a las analizadas, realizada por la
Comunidad Autnoma de Extremadura. La cuestin que se
dilucida en la precitada sentencia se plantea por el TC en los
siguientes trminos: la base 4.1 contiene un prrafo que
dispone que los puntos obtenidos en la fase de concurso se
aplicarn si fuese necesario, a la puntuacin obtenida en
cada ejercicio de la fase de oposicin, de forma tal que,
sumados a los obtenidos en la calificacin de stos, alcance,
en su caso, la puntuacin mnima establecida para superar el
correspondiente ejercicio, siempre que en la fase de
oposicin la calificacin obtenida no sea inferior a 2,50
puntos. Los puntos de la fase de concurso, aplicados a la
fase de oposicin, se descontarn de la puntuacin

78
Un estudio de inters sobre la jurisprudencia del TC relativa a
procedimientos especficos de acceso a la funcin pblica autonmica
puede encontrarse en: Ricardo RIVERO ORTEGA, Acceso a la Funcin
Pblica Autonmica y doctrina constitucional (comentario a la STC de 11 de
febrero de 1.999). Revista de Administracin Pblica, enero abril, 2000,
pgs. 343 a 358
79
Ricardo DE VICENTE DOMINGO, El puesto de trabajo en el Derecho de la
Funcin Pblica. Tirant Lo Blanch. Valencia, 1.997, pgs.. 138 y 139
134
correspondiente de la fase de concurso, en la suma final de
calificacin global de las pruebas. Es decir, slo se sumarn
para la calificacin final los puntos de la fase de concurso
que no hayan necesitado los aspirantes para poder superar
los ejercicios de la oposicin.

El solicitante de amparo entiende que esta regulacin


favorece, de una forma arbitraria y desproporcionada, a
quienes han tenido ocasin de estar prestando previamente
servicios en la Administracin Autonmica, habindose
diseado, mixtificando el sistema de oposicin, un
mecanismo ad hoc para conseguir la finalidad de introducir
definitiva y ventajosamente en la funcin pblica extremea a
un grupo de personas previamente determinado, y se ha
hecho en trminos tales que desvirtan el principio de
igualdad de oportunidades y de "dificultades" para el ingreso
en la funcin pblica, llevando ms all de unos lmites
razonables o justificados la valoracin de un factor aislado
que se quiere convertir y de hecho se convierte en la piedra
de toque decisiva. Por ello esa regulacin violara los
derechos fundamentales contenidos en los arts. 14 y 23.2 de
la Constitucin

Fijada de este modo la controversia, el TC entra a


analizar las bases del concurso oposicin, llegando a la
conclusin de que la convocatoria impugnada consigue as
el mismo efecto prctico de concesin de ventajas y
privilegios y de restriccin de competencia externa que
persegua la prctica de pruebas restringidas para el acceso
a la funcin pblica, que fue suprimida por la legislacin
estatal, y tambin por la propia Ley de la Funcin Pblica
Extremea, cuya Disposicin transitoria establece
expresamente como limite para la consideracin como mrito

135
de los servicios prestados el que ello se haga con respeto del
principio de igualdad del art. 23.2 de la Constitucin. Sin
embargo ese lmite no ha sido respetado por este prrafo
ocho de la base 4.1, puesto que la aplicacin de los puntos
obtenidos en la fase de concurso a cada uno de los ejercicios
obligatorios de la fase de oposicin, para permitir alcanzar,
en su caso, la puntuacin mnima establecida para aqullos
en la convocatoria, supone una diferencia no razonable y
arbitraria de trato entre quienes concurren a la oposicin,
habiendo prestado un breve tiempo de servicios como
contratados e interinos y los dems opositores, a quienes en
la fase de concurso no se les valoraron otros mritos, pero a
los que adems se les exige, para no quedar eliminados, una
puntuacin que dobla la mnima exigible a los que concursan
para consolidar su propia plaza. Esta desigualdad de trato,
en cuanto al nivel de exigencia entre unos y otros opositores,
por la sola razn de la existencia o no de un perodo previo
de servicios administrativos, ha de ser estimada como
arbitraria e incompatible con los principios de mrito y
capacidad. Por ello ha de declararse que es contraria al art.
23.2 de la Constitucin y que lesiona el derecho a la igualdad
en el acceso a las funciones pblicas del solicitante de
amparo

En consecuencia, el escrpulo que pareca mantener el


legislador asturiano a la hora regular los procesos de
consolidacin del empleo temporal, exigiendo el respeto a los
principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad en
el acceso al empleo pblico, fue rpidamente defraudado por
el Gobierno autonmico aprobando convocatorias que,
utilizando palabras del TC, conseguan el mismo efecto
prctico de concesin de ventajas y privilegios y de
restriccin de competencia externa que persegua la
136
prctica de pruebas restringidas para el acceso a la funcin
pblica.

Con el agravante aadido de que, a diferencia de lo que


estableca la Ley 30/1984 para poder participar en las
pruebas especficas de consolidacin de empleo temporal, la
normativa asturiana no exiga la acreditacin de que los
contratados administrativos y temporales lo hubieran sido
mediante convocatoria pblica.

2.2.4 Laboralizacin del empleo pblico y


funcionarizacin del personal laboral.

El recurso de la Administracin Pblica al personal


contratado en rgimen laboral fue introducido en nuestro
Derecho por la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de
1964, cuyo artculo 7 sealaba que eran trabajadores al
servicio de la Administracin los contratados por sta con
dicho carcter, de acuerdo con la legislacin laboral, que les
sera plenamente aplicable. En todo caso, se regulaba como
una modalidad de empleo residual respecto del funcionarial,
que permiti, no obstante, la apertura de una va de acceso
al empleo pblico por procedimientos distintos a los de
convocatoria pblica y prcticas de pruebas selectivas,
prevista para alcanzar la condicin de funcionario de carrera.

Tras la vigencia del sistema constitucional del mrito


para el acceso al empleo pblico, definido en los artculos
23.2 y 103.3 de la CE, el TC tuvo ocasin de declarar ya en
la temprana sentencia 57/1982, de 27 de julio, que era
imprescindible distinguir entre el rgimen de personal
funcionario y el del personal laboral al servicio de las

137
Administraciones Pblicas, otorgando con ello cobertura
constitucional a la contratacin de trabajadores en rgimen
laboral, si bien con la condicin expresa de que era el
legislador, y no el Gobierno, quien deba determinar los
supuestos en los que ello era posible80.

Desatendiendo esta temprana advertencia, la Ley


30/1984, en su artculo 15, atribua al Ministerio competente
la funcin de determinar, en las respectivas relaciones de
puestos de trabajo, aquellos puestos que deban de ser
desempeados por funcionarios pblicos, en atencin a la
naturaleza de sus funciones. Este precepto, que aunque no
tena carcter bsico, servira de modelo para las leyes
dictadas en materia de funcin pblica por las diferentes
Comunidades Autnomas, permiti una expansin
prcticamente incontrolada de la clasificacin de puestos
reservados a personal laboral y, en consecuencia, del
nmero de empleados pblicos vinculados a la
Administracin con contrato de trabajo (como dato
significativo, el Informe de Personal de los Presupuestos
Generales del Principado de Asturias del ao 2013 cifra en
5.756 el nmero de empleados laborales de la Comunidad
Autnoma)

No se escapa que en esta especie de huida masiva


hacia el Derecho laboral influy, de manera determinante, la
posibilidad que ofreca de una mayor agilidad en los
procedimientos de seleccin, frente a los estipulados para el
personal funcionario, y de una relajacin de las garantas
para el cumplimiento de los principios de igualdad, mrito,
capacidad y publicidad que propiciaba, en tantas ocasiones,
la eleccin de personal de confianza poltica y, en general, de
80
Ricardo DE VICENTE DOMINGO, op. cit., pg. 77
138
la constitucin de una clientela laboral del gusto de la clase
gobernante.

Esta previsin legal del artculo 15 de la Ley 30/1984


lleg, finalmente, al TC, que acabara declarndola
inconstitucional en la sentencia 99/1987, de 11 de junio. Con
ello e, indudablemente, sin quererlo, el TC desencadena un
verdadero cataclismo en el sistema de gestin del empleo
pblico en Espaa, particularmente en la dcada de los aos
90 del pasado siglo. Se trata de la llamada funcionarizacin
del personal laboral de las distintas Administraciones
Pblicas del Estado, que puede definirse como aquellos
procesos selectivos de carcter restringido, dirigidos a
transformar el vnculo laboral de los empleados pblicos que
ocupan puestos de trabajo que deban ser cubiertos por
funcionarios, en una relacin de naturaleza funcionarial81.

La sentencia 99/1987, que resuelve un recurso de


inconstitucionalidad frente a varios preceptos y disposiciones
de la Ley 30/1984, entre ellos, el ya citado artculo 15, seala
lo que sigue: El art. 15 se refiere a las relaciones de
puestos de trabajo de la Administracin del Estado,
debiendo circunscribirse su impugnacin al ltimo inciso del
apartado 1. de este precepto, donde se encomienda al
Ministerio de la Presidencia determinar los requisitos para el

81
Un estudio exhaustivo sobre el rgimen jurdico y el proceso
selectivo restringido de funcionarizacin en: Xavier BOLTAINA
BOSCH, Los procesos de funcionarizacin del personal laboral al
servicio de las Administraciones Pblicas. Tesis doctoral dirigida por
Marta Franch i Saguer. Universitat Autnoma de Barcelona (2005)
http://www.tdx.cat/bitstream/handle/10803/5220/XBB1DE2.PDF;jses
sionid=FCA87EC7312F75B65640E94EC5157340.tdx2?sequence=1

139
desempeo de cada puesto de trabajo, debiendo
especificarse aquellos puestos que, en atencin a la
naturaleza de su contenido, se reservan a funcionarios
pblicos. Para los recurrentes la redaccin y sentido de esta
norma debiera ser contraria, si se tiene en cuenta que, en
principio, todos los puestos de la Administracin Pblica
deben ser desempeados por funcionarios, constituyendo
una excepcin su provisin por quienes no tengan tal
condicin. Por lo mismo, la norma impugnada habra
contrariado los principios constitucionales de mrito y
capacidad en el acceso a la funcin pblica (art. 103.3).

Teniendo ahora en cuenta lo antes observado sobre el


mbito objetivo de la reserva de Ley introducida por el art.
103.3 de la Constitucin, esta impugnacin ha de ser
estimada. Se deca que, en mrito de tal reserva,
corresponde slo a la Ley la regulacin del modo de
provisin de puestos de trabajo al servicio de las
Administraciones Pblicas, pues no otra cosa se desprende
de la opcin genrica de la Constitucin (arts. 103.3 y
149.1.18) en favor de un rgimen estatutario para los
servidores pblicos y de la consiguiente exigencia de que las
normas que permitan excepcionar tal previsin constitucional
sean dispuestas por el legislador, garantizndose, de este
modo, una efectiva sujecin de los rganos administrativos, a
la hora de decidir qu puestos concretos de trabajo puedan
ser cubiertos por quienes no posean la condicin de
funcionario.

No se hizo as, como se ve, en el ltimo inciso del art.


15.1 que ahora se examina. Este apoderamiento
indeterminado que la Ley confera al Ministerio de la
presidencia, a efectos de especificar cules sean los puestos
de trabajo que deban quedar reservados a funcionarios
pblicos, entraa una patente conculcacin de la reserva de
140
Ley establecida en el art. 103.3 de la Constitucin y, de este
modo, una plena renuncia del legislador a su tarea de
establecer en este punto, ciertamente crucial para la
estructura de las Administraciones pblicas y de la propia
Funcin Pblica, condiciones y lmites materiales sobre las
determinaciones concretas que puedan ser adoptadas por los
rganos de la Administracin. Tal necesario encuadramiento
legislativo de las decisiones de quienes hayan de aplicar o
desarrollar las propias normas de la Ley no viene dado en
este precepto, desde luego, por su mencin, como
pretendido criterio para las decisiones sobre esta reserva de
puestos de trabajo, a la naturaleza de su contenido propio,
imprecisa referencia que no vincula efectivamente a la
decisin administrativa. Este ltimo inciso del art. 15.1
(debiendo especificar aquellos puestos que, en atencin a la
naturaleza de su contenido, se reservan a funcionarios
pblicos) es inconstitucional y ha de ser declarado nulo

Queda claro, entonces, que el artculo 103.3 de la CE


opta por un modelo de empleo pblico servido por
funcionarios relacin estatutaria y que las excepciones a
esa regla general, en particular, los tipos o categoras de
puestos de trabajo en los que puede acudirse a la
contratacin de personal en rgimen laboral, deben estar
definidos y suficientemente acotados por la ley, sin que
resulte constitucionalmente viable realizar una especie de
deslegalizacin en este asunto a favor del poder ejecutivo.

La respuesta del legislador estatal no se hizo esperar y


a travs de la Ley 23/1988, de 28 de julio, de modificacin de
la Ley de medidas para la Reforma de la Funcin Pblica
(Ley 30/1984), se da una nueva redaccin al artculo 15,
disponiendo en la letra c) de su apartado primero que, con

141
carcter general, los puestos de trabajo de la Administracin
del Estado sern desempeados por funcionarios pblicos,
exceptuando de esa regla y pudiendo desempearse por
personal laboral los siguientes tipos de puestos:

- Los puestos de naturaleza no permanente y aquellos


cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de
carcter peridico y discontinuo.

- Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios,


as como los de vigilancia, custodia, porteo y otros anlogos;

- Los puestos de carcter instrumental correspondientes


a las reas de mantenimiento y conservacin de edificios,
equipos e instalaciones, artes grficas, encuestas, proteccin
civil y comunicacin social, as como los puestos de las reas
de expresin artstica y los vinculados directamente a su
desarrollo, servicios sociales y proteccin de menores;

- Los puestos correspondientes a reas de actividades


que requieran conocimientos tcnicos especializados cuando
no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos
miembros tengan la preparacin especfica necesaria para su
desempeo,

- Los puestos de trabajo en el extranjero con funciones


administrativas de trmite y colaboracin y auxiliares que
comporten manejo de mquinas, archivo y similares.

- Los puestos con funciones auxiliares de carcter


instrumental y apoyo administrativo.

- Asimismo, los organismos pblicos de investigacin


podrn contratar personal laboral en los trminos previstos
en el artculo 17 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de
Fomento y Coordinacin General de la Investigacin
Cientfica y Tcnica.
142
Pero, a la vez, la Ley 23/1988 incorpora a la Ley
30/1984 una nueva disposicin transitoria, la decimoquinta,
en la que se establece que el personal laboral fijo de la
Administracin del Estado que, a la entrada en vigor de dicha
ley, se hallase prestando servicios en puestos de trabajo
reservados a funcionarios en la Administracin del Estado,
podra participar en las pruebas de acceso a Cuerpos y
escalas a los que figurasen adscritos los correspondientes
puestos, siempre que tuviera la titulacin necesaria y
reuniera los requisitos exigidos, debiendo valorarse a esos
efectos como mrito los servicios efectivos prestados en su
condicin de laboral, y las pruebas selectivas superadas para
acceder a la misma.

Esta disposicin ser el detonante que provocar la


gran explosin de procedimientos de funcionarizacin de
personal laboral en todas las Administraciones Pblicas
recordamos aqu, de nuevo, la cifra que ofrece Xavier
Boltaina, de ms de 400.000 empleados laborales que
adquirieron la condicin de funcionarios en el periodo 1989-
2005 - 82

La reforma efectuada por la Ley 23/1988 se constituir


en el modelo a seguir por la gran mayora de las
Comunidades Autnomas. En Asturias, la Ley del Principado
4/1991, de 4 de abril, sobre modificacin de la Ley de 3/1985,
de Funcin Pblica, da una nueva redaccin al artculo 30, en
cuyo apartado tercero se dispone lo que sigue:

82
Xavier BOLTAINA BOSCH: La funcionarizacin del personal laboral de las
Administraciones Pblicas. Consecuencias sobre el nuevo vnculo jurdico:
un tertium genus transitorio funcionarial?, Revista de Administracin
Pblica, nm. 168, Madrid, septiembre diciembre, 2005, pg. 311

143
Con carcter general, los puestos de trabajo de la
Administracin del Principado de Asturias sern
desempeados por funcionarios pblicos.

Podrn, no obstante, ser desempeados por personal


laboral:

a) Los puestos de naturaleza no permanente y


aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer
necesidades de carcter peridico y discontinuo.
b) Los puestos cuyas actividades sean propias de
oficios, los de carcter instrumental correspondientes a las
reas de mantenimiento y de conservacin de edificios,
equipos e instalaciones, artes grficas y proteccin civil, as
como los correspondientes a reas de expresin artstica.
c) Los puestos correspondientes a reas de
actividades que requieran conocimientos tcnicos
especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de
funcionarios cuyos miembros tengan la preparacin
especfica necesaria para su desempeo.
d) Los puestos correspondientes a las reas
sanitarias y de servicios sociales.
Con las excepciones previstas anteriormente, estarn
reservados a funcionarios pblicos los puestos de trabajo que
impliquen ejercicio de autoridad, fe pblica, asesoramiento
legal y econmico, control y fiscalizacin interna de la gestin
econmico-financiera y presupuestaria, contabilidad,
tesorera y los de carcter tcnico administrativo.

Asimismo, la Ley del Principado 4/1991 aade una


disposicin transitoria nueva a la Ley 3/1985, la sexta, en la
que se da carta de naturaleza a los procedimientos de
funcionarizacin del personal laboral, con el siguiente
alcance:

1. El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de


dicha ley se hallare prestando servicios en puestos que en
las relaciones de puestos de trabajo estuvieran adscritos a
144
funcionarios podan participar, con carcter excepcional y por
una sola vez, en pruebas selectivas de acceso a los cuerpos
o escalas de funcionarios a los que figurasen adscritos los
correspondientes puestos y plazas, siempre que dispusiesen
de la titulacin necesaria y reunieran los restantes requisitos
exigidos, debiendo valorarse a esos efectos el tiempo y
servicios efectivos prestados en su condicin de laboral y las
pruebas selectivas superadas para acceder a la misma.

2. A dichos efectos, en las pruebas selectivas de


acceso a los cuerpos y escalas correspondientes, podra
incluirse un turno especial que se denominara de Plazas
afectadas por el artculo 30 de la ley de Ordenacin de la
Funcin Pblica

La regulacin de los procedimientos de funcionarizacin


del personal laboral que se hace en la ley asturiana como
sucedi, por otra parte, en el resto de las Comunidades
Autnomas del Estado - regula expresamente la posibilidad
de establecer turnos especiales de acceso a la condicin de
funcionario, es decir, procedimientos restringidos
excluyentes, en los que slo poda participar el personal
laboral que ocupaba los puestos de trabajo, posibilidad sta
que no se encontraba explicitada en la disposicin transitoria
decimoquinta de la Ley 30/1984.

Una sentencia del TC dictada bastantes aos despus,


cuando ya haba transcurrido ms de una dcada y un sin
nmero de procesos de funcionarizacin culminados, puso
freno a la continuacin de los mismos. Se trata de la
sentencia 38/2004, de 11 de marzo de 2004, que declara
inconstitucional una nueva disposicin legal emanada
precisamente de la Junta General del Principado a finales del
ao 1.996, en la que se regulaba una nueva fase de
conversin de personal laboral en funcionario, eso s, ms a

145
lo grande, al entender que no exista norma bsica estatal
que diera cobertura a dicho proceso. Volveremos sobre ella
ms adelante, al referirnos a la delirante etapa de gobierno
del Partido Popular.

En todo caso, los procedimientos restringidos para


acceder a la condicin de funcionario de carrera se llevaron a
efecto, siguiendo los normas aprobadas en el Acuerdo del
Consejo de Gobierno sobre la aplicacin de la disposicin
transitoria sexta de la Ley 4/91, de Modificacin de la Ley
3/85, de Ordenacin de la Funcin Pblica de la
Administracin del Principado de Asturias, publicado en el
BOPA de 17 de julio de 1.993, entre las que destacamos,
como ms significativas, las siguientes:

- Las pruebas selectivas para el acceso al Cuerpo o


Escala correspondiente se convocaran en Convocatoria
especfica, en turno separado e independiente y denominado
"Plazas afectadas por el artculo 30 de la Ley de Ordenacin
de la Funcin Pblica".

-Cada convocatoria incluira el nmero de plazas


correspondientes a los puestos de trabajo desempeados por
personal laboral que hubieran sido clasificados como
reservados a funcionarios y adscritos a los Cuerpos o
Escalas, relacionados en el Anexo 11 de dicho Acuerdo.

- Podan participar en las pruebas especficas que se


convocaran de acuerdo con lo dispuesto en la Disposicin
Adicional Tercera de la Ley 4/91, el personal laboral, que
estando en situacin de servicio activo a la entrada en vigor
de la precitada Ley, fuera titular de un puesto de trabajo que
en las Relaciones de Puestos de Trabajo sean adscritos a
funcionarlos.

146
- La participacin sera por una sola vez y en las
pruebas especficas a los Cuerpos o Escalas de funcionarios
a los que figuren adscritos los correspondientes puestos o
plazas.

- Entre los requisitos para la participacin en las


pruebas se establece la obligacin de aportar copia
compulsada por la Direccin Regional de la Funcin Pblica
del Contrato Laboral Indefinido, suscrito con la
Administracin del Principado de Asturias o, en su defecto,
Certificacin acreditativa de la relacin laboral expedida por
la Direccin Regional de la Funcin Pblica.

-El sistema selectivo sera el de Concurso-Oposicin,


pero permitiendo que los puntos obtenidos en la fase de
concurso se aplicaran para superar la fase de oposicin, con
el lmite mximo del diez por ciento en cada uno de los
ejercicios. Es decir, se establece el llamado efecto mochila,
en el que los puntos del concurso pueden sumarse a los de
la oposicin para poder superar sta, que ya haba sido
declarado inconstitucional por el TC en la sentencia 67/1989,
ampliamente comentada con anterioridad.

- El personal laboral que no superara las pruebas


especficas convocadas para adquirir la condicin de
funcionario, o no hubieren participado en las mismas,
permanecera en los puestos de trabajo con carcter a
extinguir. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos
de dicho personal conforme a la legislacin laboral.

En ejecucin de este Acuerdo, en los aos 1.994 y


1.995 se convocaron varios procesos selectivos de carcter
restringido para proveer plazas pertenecientes a Cuerpos y
Escalas de funcionarios, en nmero superior a 250, en los
que slo poda participar el personal laboral con contrato de

147
duracin indefinida que ya estaba desempeando
previamente esos puestos.

El examen de las bases de las convocatorias permite


identificar procesos selectivos en los que las pruebas de
seleccin previstas para el acceso a la condicin de
funcionario eran ms aparentes que reales. Este es el caso,
por ejemplo, de la convocatoria para acceder a 18 plazas del
Cuerpo Superior de Administradores, en las opciones
econmica y jurdica (BOPA 29 de septiembre de 1994), en
la que la fase de oposicin consista en la asistencia a un
curso y en la contestacin por escrito, una vez finalizado el
mismo, de dos temas entre cuatro elegidos al azar por el
aspirante, de entre los contenidos en un temario de 15
temas. A lo que se aade la posibilidad de sumar los puntos
de la fase de concurso a los de la oposicin para superar
sta.

Las caractersticas de esta convocatoria de


funcionarizacin provocaron una reaccin, sin precedentes,
de un grupo de funcionarios de carrera del Cuerpo Superior
de Administradores, en el que se integraban algunos
provenientes de las ltimas convocatorias de acceso libre,
como el autor de este trabajo, que interpusieron un recurso
contencioso administrativo frente a la misma. En el escrito
de demanda se solicitaba a la Sala de lo contencioso
administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias
(TSJA) el planteamiento de una cuestin de
inconstitucionalidad ante el TC en relacin con la disposicin
transitoria aadida a la Ley 3/1985, en la que se prevea la
introduccin de un turno especial o restringido. Detrs de los
firmantes del recurso se movan sigilosamente, asesorando e
incitando a aquellos jvenes un tanto ingenuos a defender

148
con ardor el principio de igualdad en el acceso al empleo
pblico frente al inadmisible privilegio que se quera
perpetrar, significativos integrantes del colectivo de
funcionarios patas negras, que tanto haban colaborado, por
accin u omisin, en el montaje de aquel sistema peculiar de
funcin pblica asturiana.

Finalmente, el TSJA resolvi el asunto sin


contemplaciones, negando legitimacin a los recurrentes
para impugnar la convocatoria, al considerar que no tenan
ningn inters legtimo que pudiera resultar afectado. A pesar
de ello, algunos enfrentamientos personales generados por
entonces dejaron huellas que an hoy, ms de quince aos
despus, resultan perceptibles.

En todo caso, la identidad de los participantes en esa


convocatoria de funcionarizacin revela que se trataba de
una excelente cantera de provisin de altos cargos polticos
Directores Generales, Secretarios Tcnicos etc. en los
sucesivos gobiernos de la Comunidad Autnoma.

2.2.5. Un entramado de empresas y fundaciones


ajeno al sistema del mrito.

Entre los aos 1.982 y 1.995 la Comunidad Autnoma


de Asturias cre y puso en funcionamiento un total de
dieciocho (18) empresas y fundaciones pblicas, a las que se
encomienda la gestin de diversas materias y actividades
relacionadas con las polticas desarrolladas por los sucesivos
Gobiernos asturianos. Se trata de entes instrumentales
controlados por la Administracin Pblica, pero que actan
en rgimen de Derecho privado, lo que supone que la

149
contratacin de su personal se realiza al margen de los
procedimientos reglados en la legislacin de funcin pblica.
Sus plantillas se integran por trabajadores reclutados con las
tcnicas y mecanismos propios del Derecho laboral o, dicho
de otro modo, los gestores de estos entes pblicos
seleccionan al personal a su servicio como si se tratara de
empresarios privados.

La primera sociedad constitua con esta naturaleza es la


Sociedad de Garanta Recproca de Asturias, SGR
(ASTURGAR), creada en el ao 1.982 y cuyo objeto social es
el otorgamiento de garantas personales por aval o por
cualquier otro medio admitido en derecho distinto del seguro
de caucin, a favor de sus socios para las operaciones que
estos realicen dentro del giro o trfico de sus empresas, as
como prestar servicios de asistencia y asesoramiento
financiero a aquellos. En su capital, participan, adems del
Principado de Asturias, entidades de crdito y asociaciones
empresariales.

A esta primera entidad le siguen, por orden cronolgico,


las diecisiete siguientes:

La Fundacin para el Fomento en Asturias de la


Investigacin Cientfica aplicada y la tecnologa (FICYT),
constituida en el ao 1.984 con el objeto de promover,
incentivar y promocionar actividades de investigacin,
desarrollo tecnolgico e innovacin.

La Sociedad Regional de Promocin del Principado de


Asturias S.A. (SRP), creada en el ao 1.984 para el
desarrollo industrial de Asturias, mediante la participacin en
el capital de sociedades, la captacin de recursos ajenos

150
para las mismas, el otorgamientos de avales y prstamos y la
prestacin de servicios, entre otras actividades.

La Sociedad Mixta de Gestin y Promocin del Suelo


S.A. (SOGEPSA), constituida tambin en el ao 1.984 con el
objeto social de gestionar y ejecutar el planeamiento
urbanstico para promocionar y obtener suelo edificable,
adems de realizar la actividad urbanizadora y la posible
gestin y explotacin de las obras y servicios resultantes de
la urbanizacin.

La Sociedad Regional de Turismo S.A. (SRT),


constituida en el ao 1.986 con el objeto social de prestar
servicios de asesoramiento para la promocin del sector y
actividades tursticas en el territorio asturiano.

La Ciudad Industrial Valle del Naln (VALNALON),


constitua como sociedad annima en el ao 1.987 con un
objeto social que comprende la formacin, gestin,
promocin y comercializacin de suelo y naves industriales,
la puesta en marcha y gestin de centros de empresas y
otras actividades relacionadas con stas.

La Empresa Asturiana de Servicios Agrarios S.A.


(EASA), que fue creada, al igual que la anterior, en el ao
1.987 con el fin de asesorar a explotaciones familiares y/o
entidades asociativas agrarias, en la promocin de iniciativas
que mejoren la rentabilidad del sector agrario en Asturias, as
como la proyeccin y ejecucin de infraestructuras y otros
equipamientos rurales.

La Productora de Programas del Principado de Asturias


S.A., creada tambin en el ao 1.987 con el objeto social de
gestionar las actividades que en materia de ejecucin y
programacin de televisin y radio acometiera el Principado
de Asturias.
151
La Fundacin Archivo de Indianos. Museo de la
Emigracin, constituida en el ao 1.987 con el fin de
promover, incentivar y promocionar las actividades dirigidas
al establecimiento de un Centro de estudio, investigacin y
documentacin sobre el fenmeno de la emigracin.

La Inspeccin Tcnica de Vehculos de Asturias S.A.


(ITVASA), constituida como sociedad annima en el ao
1.988 para la gestin del servicios pblico de inspeccin
tcnica de vehculos automviles en el mbito del Principado,
as como para realizar otras serie de actividades
relacionadas o complementarias de la principal.

La Sociedad para el Desarrollo de las Comarcas


Mineras S.A. (SODECO), creada en el ao 1.988 con el fin
de contribuir al desarrollo econmico de las comarcas
mineras de la zona central de Asturias y, en concreto, de
aquellos concejos o parte de los mismos, situados en el rea
de la actividad empresarial de Hulleras del Norte S.A.
(HUNOSA)

La Fundacin Nuevas Tecnologas y Cultura


(FUNDATEC), creada en 1.988 con el objeto de crear un
centro o casa de la ciencia que difundiera actividades
relacionadas con sta. Su actividad principal es la gestin del
Museo de la Minera.

La Fundacin para el Fomento de la Economa Social


(FFES), constuida en el ao 1.989 con el objeto de fomentar
la Economa Social en el territorio asturiano.

La Sociedad Regional de Recaudacin del Principado


de Asturias S.A. (SRR), creada en el ao 1.990 como
sociedad instrumental para la ejecucin material de tareas
recaudatorias.

152
Viviendas del Principado de Asturias S.A. (VIPASA),
constituida como sociedad annima en el ao 1.991 con el
objeto social de administrar el patrimonio de viviendas de
promocin pblica del Principado de Asturias, gestionar el
fondo del suelo pblico para viviendas sociales y realizar
otras actividades complementarias de las anteriores.

La Fundacin Oso Asturias, creada en el ao 1.992


para promover, incentivar, promocionar y realizar actividades
dirigidas a la conservacin, proteccin, investigacin
cientfica y recuperacin de las poblaciones de Oso Pardo
cantbrico.

La Fundacin Comarcas Mineras para la Formacin y


Promocin del Empleo (FUCOMI), creada en el ao 1.993
con el objeto de promocionar y dinamizar el empleo en las
Comarcas mineras, a travs de una poltica de formacin y
cualificacin profesional.

La Fundacin Hospital del Oriente de Asturias


Francisco Grande Covin, creada en el ao 1.995 para
contribuir a la prestacin de todo tipo de servicios de
asistencia sanitaria y social.

El nmero total de trabajadores integrados en este


entramado de empresas y fundaciones, la distribucin
pormenorizada entre cada una de ellas, as como la
naturaleza jurdica de sus contratos indefinidos, temporales
-, son datos de difcil conocimiento, por cuanto que sus
relaciones de puestos de trabajo no tienen la consideracin
legal de pblicas, ni se encuentran publicadas.

153
2.2.6. Otras adulteraciones del sistema del mrito.

Las manifestaciones patolgicas del sistema de funcin


pblica asturiano que citbamos en el apartado 2.2.2. in fine
- la utilizacin fraudulenta de personal interino, de contratos
laborales de carcter temporal, de nombramientos en
comisin de servicios, del sistema extraordinario de la libre
designacin; la omisin de convocatorias de concursos de
mritos dentro de los plazos legales establecidos, la
configuracin de bases de concursos ad personam o la
formacin de tribunales de seleccin sin condiciones de
independencia e imparcialidad - arrancan ya en los primeros
momentos de vida de la Comunidad Autnoma y van
consolidndose progresivamente a lo largo del periodo al que
nos referimos (1.983-1.995)

As, resulta una prctica habitual y constante en esos


primeros aos la de incluir en la composicin de los
tribunales de seleccin de las pruebas de acceso al empleo
pblico, a varios altos cargos polticos del Gobierno
asturiano. Una prctica que, vista desde la distancia, causa
estupor y que hoy provocara al menos, eso suponemos
reacciones contundentes cuestionando la independencia e
imparcialidad de esos rganos de seleccin.

A este respecto, citaremos algunos ejemplos


elocuentes, entre otros muchos que se podran sealar:

- En el tribunal de seleccin de la oposicin convocada


para cubrir diez plazas de auxiliar administrativo (BOPAP de
19 de abril de 1.983), se designa como presidente al
Presidente del Principado de Asturias D. Rafael Luis
Fernndez lvarez y como vocal al consejero de la
Presidencia, D. Bernardo Fernndez Prez, sobre un total de
cinco miembros, de los cuales el secretario dispone de voz
pero no de voto.
154
- En el tribunal de seleccin de la oposicin convocada
para cubrir una plaza de auxiliar de administracin general
(BOPAP de 22 de julio de 1.983) figuran como presidente D.
Bernardo Fernndez Prez, en su condicin de Consejero de
la Presidencia, y como vocal D. Faustino Gonzlez Alcalde,
en calidad de Consejero de Administracin Territorial, sobre
un total de cinco miembros, de los cuales el secretario
dispone de voz pero no de voto.

- En el tribunal de seleccin del concurso - oposicin


convocado para cubrir varios puestos de licenciado en
derecho, en ciencias econmicas, ingeniero de puertos
caminos y canales, arquitecto y tcnico de grado medio
(BOPAP de 9 de octubre de 1.984) figuran como presidente
D. Bernardo Fernndez Prez, en su condicin de Consejero
de la Presidencia, y como vocal D. Faustino Gonzlez
Alcalde, en calidad de Consejero de Administracin
Territorial, sobre un total de cinco miembros, de los cuales el
secretario dispone de voz pero no de voto.

- Convocatorias de concursos oposicin para


contratar un puesto de Director Tcnico de la Oficina Tcnica
del Instituto de Fomento Regional, un puesto de Tcnico de
dicha Oficina, un puesto de secretara de direccin adscrito a
la misma y otro de auxiliar administrativo, publicadas en
BOPAP de 2 de enero de 1.984, en cuyos tribunales de
seleccin figuran el consejero de la Presidencia, el consejero
de Administracin Territorial y el presidente del Instituto de
Fomento Regional

- Tribunal de seleccin del concurso oposicin para la


provisin de una plaza de Jefe de la Seccin Administrativa
(Personal) del Hospital General de Asturias, publicado en
BOPAP de 22 de octubre de 1984, siendo presidente D.
Bernardo Fernndez Prez, consejero de la Presidencia y

155
vocales D. Juan Luis Rodrguez Vigil, consejero de Sanidad
y el Secretario General Tcnico de esa consejera.

- Convocatoria para la provisin de siete plazas de


auxiliares de administracin general, publicada en BOPA de
31 de octubre de 1984, cuyo tribunal de seleccin est
presidido por el consejero de la Presidencia, siendo vocal el
Consejero de Interior y Administracin Territorial.

- Convocatoria para la provisin de una plaza de


Arquitecto, publicada en BOPAP de 27 de julio de 1984,
presidiendo el tribunal el consejero de la Presidencia y siendo
vocal el consejero de Ordenacin del Territorio, Vivienda y
Medio Ambiente.

- Tribunal de seleccin del concurso oposicin para la


provisin de una plaza de Jefe de la Seccin Administrativa
(Compras) del Hospital General de Asturias, publicado en
BOPAP de 19 de noviembre de 1984, siendo presidente D.
Bernardo Fernndez Prez, consejero de la Presidencia y
vocales D. Juan Luis Rodrguez Vigil, consejero de
Sanidad, el Secretario General Tcnico de esa consejera y
el Gerente del Hospital.

- Convocatoria de concurso para la contratacin de un


puesto de Tcnico de la Oficina Tcnica del Instituto de
Fomento Regional, publicada en BOPAP de 18 de febrero de
1.985, cuyo tribunal de seleccin est presidido por D.
Bernardo Fernndez Prez, consejero de la Presidencia,
figurando como vocales el presidente del Instituto de
Fomento Regional y dos consejeros de ese organismo.

- Convocatoria de concurso oposicin de 3 plazas de


Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 3 plazas de
Ingenieros Tcnicos de Obras Pblicas y 1 plaza de
Ingeniero Tcnico en Topografa, publicada en BOPAP de 21
156
de mayo de 1985, en cuyo tribunal figura como presidente D.
Bernardo Fernndez Prez, consejero de la Presidencia, y
como vocales D. Pedro Piera lvarez, consejero de Obras
Pblicas, Turismo, Transportes y Comunicaciones, el
Secretario Tcnico de la misma consejera y el Director
Regional de Obras Pblicas.

- Bases para la provisin por concurso oposicin de


una plaza de Agente Tcnico de Informacin, con destino
inicial en el Servicio de Informacin Empresarial, dependiente
de la Consejera de Industria y Comercio, publicadas en
BOPAP de 14 de octubre de 1.985, en cuyo tribunal de
seleccin figura como presidente D. Bernardo Fernndez
Prez, consejero de la Presidencia y como vocales D. Julio
Gavito Omaa, consejero de Industria y Comercio, adems
del Secretario General Tcnico de esta consejera y del
Director Regional de Minera e Industria.

- Bases para la provisin por concurso oposicin de


una plaza de Titulado Superior, especialista en Informtica,
con destino inicial en el Servicio de Apoyo Tcnico y
Proyectos, dependiente de la Consejera de Obras Pblicas,
Turismo, Transportes y Comunicaciones, publicadas en
BOPAP de 31 de octubre de 1.985, cuyo tribunal de
seleccin est presidido por D. Bernardo Fernndez Prez,
consejero de la Presidencia, figurando como vocal D. Pedro
Piera lvarez, consejero de Obras Pblicas, Turismo,
Transportes y Comunicaciones.

- Bases para la provisin por concurso oposicin de


un puesto de trabajo de Ingeniero Industrial, con destino
inicial en la Consejera de Interior y Administracin Territorial,
publicadas en BOPAP de 29 de noviembre de 1.985, en cuyo
tribunal de seleccin figura como presidente D. Bernardo
Fernndez Prez, consejero de la Presidencia y como vocal

157
D. Faustino Gonzlez Alcalde, consejero de Interior y
Administracin Territorial.

- Convocatoria de oposicin libre para la provisin de


diecisiete plazas de ordenanzas de la Administracin del
Principado de Asturias, publicada en BOPAP de 23 de enero
de 1.986, con un tribunal de seleccin presidido por D.
Bernardo Fernndez Prez, consejero de la Presidencia y en
el que figura como vocal D. Jess Cadavieco Hevia, en su
condicin de Jefe del Gabinete Tcnico de la Presidencia.

- Convocatoria de concurso oposicin para la


provisin con carcter interino de varias plazas de la plantilla,
en concreto, 2 plazas del Cuerpo Superior de
Administradores, 1 plaza de Arquitecto Superior, 1 de
Ingeniero Industrial y otra de Ingeniero de Caminos, Canales
y Puertos, publicada en BOPAP de 3 de junio de 1986, en
cuyo tribunal se integran el Director Regional de Funcin
Pblica, como presidente, y el Director Regional de Obras
Pblicas, como vocal.

Cuando se abandona esta prctica de ocupacin


poltica directa de los tribunales de seleccin, se pasa a una
segunda fase en la que an nos encontramos que se
caracteriza por una designacin totalmente discrecional de
los funcionarios que integran dichos rganos por parte de la
autoridad poltica.

Tambin coincide con el inicio de la marcha poltica de


la Autonoma asturiana la implantacin de un sistema de
carrera profesional o de ascensos configurado,
fundamentalmente, sobre la confianza personal, en lugar del
mrito y la capacidad debidamente acreditados en
procedimientos objetivos y pblicos de promocin
158
profesional. A ello contribuyen, entre otros mecanismos, la
utilizacin generalizada del procedimiento de la libre
designacin para nombrar a la cpula funcionarial Jefaturas
de Servicios y puestos asimilados - o los nombramientos
provisionales para los puestos de estructura intermedios
Jefaturas de Seccin, de Negociado o similares -,
manteniendo una situacin de precariedad claramente
intencionada, ms all de los supuestos y plazos legalmente
previstos ( no se hacen convocatorias de los puestos
singularizados vacantes con una periodicidad, al menos
anual, como estableca la ley, y se mantienen en el tiempo
los nombramientos en comisin de servicios, previstos
exclusivamente por razones de extraordinaria e inaplazable
necesidad)

De todas estas circunstancias y de las estrategias de la


poltica de personal a las que responden hablaremos ms
adelante, con ocasin de abordar el estudio de la ltima
etapa de la Autonoma asturiana (1.999 a 2.011)

2.3. El periodo de gobierno del Partido Popular:


historia de un acontecimiento sui generis dentro de la
Funcin Pblica asturiana.

Despus de doce aos consecutivos y tres legislaturas


seguidas de gobiernos del PSOE, la victoria electoral del
Partido Popular en las elecciones autonmicas del ao 1.995
permiti al partido de la alternativa conservadora formar
gobierno en Asturias, a pesar de que no dispona de la
mayora absoluta en la Junta General. Se abre aqu uno de
los periodos ms hilarantes de la historia poltica universal,
que tuvo sus momentos lgidos rebasada la mitad de la
159
legislatura, cuando el partido deja de apoyar a su propio
gobierno tras una serie de sucesos encadenados, en los que
se mezclaron desavenencias privadas, caracteres irascibles,
reacciones viscerales y hasta un famoso soneto de Quevedo
que, recitado en pblico con intencin provocadora por un
consejero del presidente Marqus, actu como una potente
carga de dinamita lrica que hizo saltar por los aires la
relaciones entre gobierno y partido.

En este contexto poltico de sainete, ocurri tambin un


suceso sorpresivo en el mbito de la poltica de personal de
la Administracin asturiana, el cual, sin embargo, ha pasado
calladamente a la intrahistoria de la Autonoma. De una
parte, por el escaso atractivo meditico que suelen tener este
tipo de asuntos y, de otra, porque hubo de esperarse al ao
2004 para conocer su desenlace definitivo, cuando ya nadie
tena inters alguno por el asunto, ni por sus causas, ni por
sus consecuencias.

Nos estamos refiriendo a la aprobacin de la Ley


4/1996, de 13 de diciembre, de artculo nico, por la que se
introdujo una nueva disposicin adicional, la octava, en la Ley
de Funcin Pblica asturiana 3/1985, con el fin de abrir un
nuevo proceso masivo de funcionarizacin del personal
laboral de la Administracin del Principado de Asturias, en la
que se deca:

Uno. El personal laboral fijo que a la entrada en vigor


de la presente Ley desempee puestos de trabajo de las
relaciones de puestos de trabajo del personal funcionario de
la Administracin del Principado de Asturias, o que en el
futuro pudiera ser incluido en las mismas, podr participar,
con carcter excepcional, en dos convocatorias para pruebas
selectivas de acceso a los cuerpos o escalas a que
estuvieran adscritos los puestos que ocupen, siempre que

160
posean la titulacin adecuada y renan los restantes
requisitos exigidos, debiendo valorarse a estos efectos el
tiempo de servicios efectivos prestados en su condicin de
personal laboral y las pruebas selectivas superadas para
acceder a la misma.

Dos. El contenido de las pruebas selectivas que se


convoquen se ajustar a los siguientes criterios:

a) Para quienes hubieran accedido a la condicin de


personal laboral fijo mediante la superacin de pruebas
selectivas convocadas con arreglo a los principios de
publicidad, igualdad, mrito y capacidad, la condicin de
funcionario de carrera podr adquirirse mediante la
superacin de un curso de formacin sobre materias
relacionadas con el conocimiento de las instituciones
pblicas y la organizacin de la Administracin.

b) Para quienes no pudieran acreditar las condiciones


de acceso en los trminos previstos en el epgrafe anterior, la
adquisicin de la condicin de funcionario de carrera
requerir la superacin de dos cursos, el primero de ellos con
contenido coincidente con el descrito en el epgrafe citado, y
el segundo que versar sobre los contenidos del temario de
las ltimas oposiciones convocadas por la Administracin del
Principado de Asturias para el acceso al Cuerpo o Escala en
el que se pretenda la integracin".

Esta ley tuvo una trayectoria parlamentaria peculiar,


pues la iniciativa legislativa parte del Grupo Parlamentario
Mixto, integrado por el diputado asturianista Xuan Xos
Snchez Vicente y fue aprobada exclusivamente con los
votos de los grupos parlamentarios de la oposicin, a saber:
adems del autor de la iniciativa, del grupo socialista y del de
Izquierda Unida. Dicho de otro modo, se trataba de una
modificacin legal acordada por la oposicin parlamentaria
161
en contra del parecer del grupo poltico que, an por
entonces, sustentaba al Gobierno de Sergio Marqus, que
obligaba a ste a poner en marcha nuevos procedimientos
restringidos para el acceso a la condicin de funcionario que
eran considerados inconstitucionales por el Ejecutivo
asturiano, como demuestran las intervenciones
parlamentarias del entonces consejero de Cooperacin
Ramn Garca Caal, recogidas en el Diario de Sesiones de
la Junta General del Principado de Asturias. La siguiente
intervencin, extrada del diario de sesiones DS083, de fecha
5 de diciembre de 1.996, es bien ilustrativa: En resumen,
Seoras, y para terminar, seor Presidente, la proposicin
de ley que pretenda corregir una discriminacin a un grupo
de personal va a provocar los siguientes despropsitos con
tan slo un artculo, una disposicin adicional y una
disposicin final: convierte con carcter excepcional,
planteado en su da para la llamada funcionarizacin del
personal que accede como laboral a puestos reservados a
funcionarios en una Administracin del Principado, en un
mecanismo indefinido de acceso a la funcin pblica, es
decir, en una puerta permanente para pervertir la ley y
nuestra Constitucin si es voluntad del Gobierno. Ya les
anuncio que no va a ser voluntad de este Gobierno el
continuar contratando personal laboral para puestos de
funcionarios. Segundo, convierte la prueba selectiva que se
prev en la ley para evitar el coladero que se podra producir
y que de hecho se produjo en la realizacin de un cursillo y
en algunos casos de dos sustituyendo la obligatoriedad de
realizar una prueba objetiva por una especie de castigo o
sacrificio de asistencia a unos cursillos impartidos, supongo,
por el Instituto "Adolfo Posada". Y en tercer lugar, atenta
directamente contra el principio racional, sensato, adems de
constitucional, de acceso a la Administracin pblica a travs
de publicidad, la igualdad, el mrito y la capacidad, dando la

162
posibilidad en el texto de que aquellos allegados afectos al
Gobierno que sea que no accedieron a su condicin de
laboral fijo mediante la superacin de pruebas selectivas
convocadas con arreglo a estos principios, es decir, los que
accedieron o que puedan acceder a travs de una
pantomima de seleccin, porque no se dio publicidad, a esos
los funcionarizamos con dos cursillos. Seor Presidente,
como no puedo -s que la benevolencia ya ha sido larga-,
creo que queda perfectamente clara la postura del Gobierno
respecto a esta ley que se ha aprobado hoy aqu por esta
Junta, y solicitamos para el futuro la sensatez y la
racionalidad para tratar temas de este tipo que afectan a
todos los gobiernos, sean de un color o sean de otro83

Aprobada la ley en los trminos y con el alcance


transcrito, fue recurrida ante TC por el Gobierno del Estado,
por entonces tambin del Partido Popular. Siete aos
despus, el Pleno del TC dicta la sentencia 38/2004, de 11
de marzo de 2004, de la que extraemos los prrafos que son,
a nuestro juicio, ms relevantes.

El TC plantea la controversia suscitada en los


siguientes trminos: La impugnacin denuncia la vulneracin
del orden constitucional de competencias al establecerse en
la disposicin adicional un sistema de acceso a la funcin
pblica al margen de la norma bsica estatal dictada al
amparo del art. 149.1.18 CE y de las excepciones que en ella
se establecen. En concreto, segn el Gobierno de la Nacin,
la vulneracin del orden competencial por la norma
impugnada derivara, en primer lugar, de la articulacin en
ella de unas pruebas de acceso que tienen carcter
restringido; y, en segundo lugar, del hecho de que el proceso
83
http://anleo.jgpa.es:8080/docuAst/STextStream?M=0&TC=04 DS083
163
selectivo que estatuye el precepto autonmico est
constituido nicamente por la realizacin de uno o dos
cursos, por lo que ni garantiza los principios de mrito y
capacidad, ni se acomoda a los sistemas de concurso,
oposicin o concurso-oposicin previstos en el art. 19.1 de la
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la funcin
pblica, precepto que tiene reconocido legalmente carcter
bsico

Seguidamente, el TC identifica los argumentos jurdicos


a manejar en orden a su pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de la disposicin impugnada:
Comenzando por el estudio del carcter bsico de la norma
estatal aducida como contraria a la disposicin impugnada,
es claro que el art. 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
de medidas de reforma de la funcin pblica, tiene el carcter
de norma bsica por venir ello expresamente declarado en el
art. 1.3 de la propia Ley. Dicha condicin ha sido, de otra
parte, puesta de manifiesto o ha constituido el punto de
partida de diversas Sentencias de este Tribunal, en las que
se han abordado cuestiones semejantes a la ahora
suscitada, tales como las SSTC 151/1992, de 19 de octubre,
y 302/1993, de 21 de octubre.

Para sentar los presupuestos jurdicos de nuestra


decisin conviene tambin traer aqu a colacin la doctrina de
este Tribunal en cuanto al carcter igualmente bsico de las
normas que excepcionan un principio general al que se ha
atribuido legalmente tal condicin de norma bsica ()
excepciones, entre las que se encuentra la disposicin
transitoria sexta, apartado 4, de la Ley 30/1984 (norma por la
que se permite a los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autnomas la posibilidad de convocar
"pruebas especficas" en determinadas circunstancias). De
todo lo expuesto resulta obligado concluir que las
164
Comunidades Autnomas slo tienen competencia para
convocar pruebas de carcter restringido si se atienen a los
requisitos que establece el apartado 4 de esta disposicin
transitoria; requisitos que, en lo que ahora interesa, son dos:
uno de carcter personal, el que las pruebas se dirijan a los
que tengan la condicin de contratados administrativos; y
otro de carcter temporal, el que dichos destinatarios
hubieran sido contratados mediante convocatorias pblicas
con anterioridad al 15 de marzo de 1984

Con estas premisas, el Pleno del TC ya se encontraba


en condiciones de decidir, razonando a este respecto del
siguiente modo: resulta obligado concluir que el sistema
de acceso a la funcin pblica diseado en el punto dos de la
disposicin adicional impugnada ha de calificarse de
restringido, cerrado o especfico, pues al establecer cules
habrn de constituir los ejercicios integrantes de las pruebas
de acceso se refiere exclusivamente a quienes, en la fecha
de entrada en vigor de la Ley de Asturias 3/1985, de 26 de
diciembre, de ordenacin de la funcin pblica de la
Administracin del Principado, tuvieran la condicin de
personal laboral fijo. Es cierto que al regular el contenido de
las pruebas selectivas se distingue entre quienes pudieran
acreditar que ingresaron como personal laboral fijo mediante
la superacin de pruebas selectivas convocadas con arreglo
a los principios de publicidad, igualdad, mrito y capacidad, y
quienes no pudieran probar que haban accedido a su
condicin laboral de tal forma, pero tambin lo es que
resultan excluidos de la posibilidad de participar en tales
pruebas los que no estn previamente unidos a la
Administracin por un vnculo laboral fijo trabado como
consecuencia de haber concurrido a convocatorias anteriores
a la entrada en vigor de la referida ley. Dicho de otro modo,
quedan excluidos los "aspirantes libres" que no prestan
servicios como personal laboral fijo, entre quienes se
165
encuentran incluso los funcionarios interinos. Es aqu donde
cabe objetar la argumentacin de la Comunidad Autnoma
del Principado de Asturias, segn la cual se trataba de
acompasar el vnculo jurdico del personal que ya se
encontraba prestando servicios a la Administracin
autonmica -como personal laboral fijo- a los requerimientos
de la relacin de puestos de trabajo, cuando sta exigiera
que los puestos de trabajo fuesen ocupados por personal
funcionario. Tal adecuacin habr de realizarse sin vulnerar
la norma bsica estatal que proscribe, salvo excepciones
tasadas, las pruebas de acceso restringidas o especficas.

6. Sentado que estamos en presencia de unas pruebas


de acceso a la funcin pblica que no pueden calificarse de
libres o abiertas, y que por lo tanto son contrarias al precepto
bsico estatal contenido en el art. 19.1 de la Ley 30/1984,
hemos de verificar si concurren en el caso regulado por la
disposicin recurrida las condiciones que excepcionalmente
permiten la convocatoria de las pruebas especficas a que se
refiere la disposicin transitoria sexta, apartado 4, de la
citada Ley. Y esta es una posibilidad que no cabe sino
rechazar, a la vista de que la disposicin legal impugnada se
refiere al personal laboral fijo (no, por tanto, a los
"contratados administrativos en expectativa de acceso a su
respectiva funcin pblica", que son los que especficamente
resultan contemplados en la norma bsica). A ello debe
unirse, adems, que el lmite temporal establecido por la Ley
30/1984 en el 15 de marzo de 1984 se ampla en la Ley
recurrida hasta la fecha de entrada en vigor de la Ley de
Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de ordenacin de la
funcin pblica de la Administracin del Principado. Por todas
estas razones ha de concluirse que el precepto impugnado,
al no haber respetado los lmites que establece la legislacin
bsica estatal, ha infringido el orden constitucional de
competencias.
166
7. La estimacin del recurso de inconstitucionalidad por
vulneracin de la competencia estatal al establecer unas
pruebas de acceso a la funcin pblica que no pueden ser
calificadas de libres (art. 19.1 de la Ley 30/1984) hace
innecesario el examen de si los cursos por los que estaran
integradas las pruebas respetan o no los principios de mrito
y capacidad, no slo erigidos en norma bsica por el
legislador estatal en el art. 19.1 de la Ley 30/1984 antes
citado, sino integrantes del sistema constitucional de funcin
pblica (art. 103.3 CE) al que todo requisito de acceso ha de
venir referido para respetar el derecho fundamental de
acceso a las funciones pblicas en condiciones de igualdad
(art. 23.2 CE)

El Gobierno del presidente Marqus y/o el grupo


parlamentario popular en la Junta General del Principado de
Asturias, haban ganado esta batalla mucho aos despus de
su suicidio poltico. Probablemente, una buena parte de sus
integrantes nunca hayan odo hablar de esta sentencia y, en
el caso de conocerla, podra sonarles a cuento chino.

3. Clientelismo laboral y gestin privada en la


Funcin Pblica asturiana: los gobiernos de lvarez
Areces (1.999 2.011)

3.1. Las claves de una poca.

La etapa poltica iniciada en el ao 1.999 con el triunfo


por mayora absoluta del candidato socialista Vicente lvarez
Areces, que se prolonga en las dos legislaturas siguientes
con el apoyo parlamentario y gubernamental de la coalicin
Izquierda Unida, presenta unos rasgos especficos que la

167
identifican como un periodo singular, claramente
diferenciado, en la evolucin de la poltica de ordenacin y
gestin del empleo pblico en Asturias. Adems de los
fenmenos y tcnicas de estricto clientelismo laboral que ya
venan marcando la situacin real de la Funcin Pblica
asturiana en periodos anteriores y que ahora se intensifican y
expanden hasta el lmite de sus posibilidades hipertrofia de
los puestos de libre designacin, generalizacin de los
nombramientos provisionales en comisin de servicios para
la cobertura de vacantes de puestos singularizados o de
ascenso, precarizacin del empleo mediante el recurso
indiscriminado de trabajadores interinos, laboralizacin de
puestos funcionariales -, se introduce ahora, de forma
intensiva y sistemtica, un nuevo lenguaje administrativo con
el que se va socavando y deslegitimando progresivamente el
viejo sistema racional burocrtico de gestin de los
servicios pblicos, ntimamente asociado hasta entonces al
reclutamiento y promocin profesional del personal conforme
a principios de igualdad, mrito y capacidad.

Con la introduccin asfixiante de esta neolengua en la


que se repiten machaconamente los sustantivos eficiencia,
calidad, productividad, cliente, evaluacin, confianza, junto a
otros especficos de una jerga administrativa indescifrable
como sinergia, implementacin, interoperatividad, que
desplazan y vuelven sospechosos a trminos clsicos como
legalidad, ciudadano, administrado, inters general,
seguridad jurdica, desembarcan en la Administracin Pblica
asturiana el conjunto de valores, tcnicas y mtodos de
gestin que se han agrupado bajo el nombre de Nueva
Gestin Pblica (NGP)84

84
Una aproximacin al marco terico de la Nueva Gestin Pblica puede
encontrase en: Manuel ARENILLA SEZ, Legitimidad y eficacia en la
168
La NGP es, en realidad, el trasunto ideolgico del
neoliberalismo econmico proyectado sobre la
Administracin Pblica, que se presenta para los grandes
operadores econmicos como un enorme botn que hay
controlar y explotar. Su discurso, que ha calado plenamente
en la opinin pblica en la medida en la que ha sido el nico
que han permitido trasmitir los grandes medios de
comunicacin de masas, asocia la ineficiencia y el despilfarro
con la burocracia administrativa y plantea como inevitable la
introduccin de tcnicas de gestin privada en la
Administracin.

La crisis fiscal del llamado Estado del Bienestar el


Estado recauda menos de lo que gasta se convierte en la
coartada perfecta para ir aligerando progresivamente el
aparato burocrtico de la prestacin directa de servicios
pblicos. El primer paso ser la privatizacin de las empresas
pblicas que prestaban servicios de naturaleza econmica
hidrocarburos, electricidad, siderurgia, transportes etc. , al
que luego seguirn otras estrategias ms sofisticadas para el
desmantelamiento de lo pblico, desde la desregulacin de
amplios sectores de actividad econmica, hasta la
orientacin de la gestin administrativa hacia intereses
sectoriales privados, que ha sido posible, fundamentalmente,
por la disolucin efectiva de algunas de las principales
garantas de la imparcialidad de los empleados pblicos.

En la Comunidad Autnoma de Asturias, la gestin


poltica de los asuntos pblicos en la ltima dcada viene
marcada por la expansin incontrolada de entes sometidos
al Derecho privado empresas y fundaciones para realizar
obras y prestar servicios pblicos que antes realizaba la

Administracin Pblica, en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, nms..


26-27, enero agosto 2003, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 2003, pgs 71 a 102
169
propia Administracin territorial a travs de sus rganos
administrativos, y por la incorporacin de tcnicas y
sistemas de evaluacin y control del personal, importadas de
la empresa privada, que han generado una nueva burocracia
especializada de evaluadores y un nuevo entramado
reticular de estructuras y procesos administrativos en los que
se ha implicado a la totalidad de los empleados pblicos. El
objetivo aparente de estos procesos de gestin de
informacin individualizada de cada uno de los trabajadores,
en los que una parte de la retribucin salarial se condicionar
a los resultados de la evaluacin del rendimiento laboral, es
la mejora de la productividad de la gestin pblica. Sus
efectos no declarados se encaminan a la consecucin de un
empleo pblico dcil a las instrucciones partidistas y, muy
probablemente, hacia un incremento de los costes
econmicos de las polticas de gestin de personal, como ya
han puesto de manifiesto las experiencias de otros pases de
nuestro entorno.85

El despliegue prctico de estrategias y mecanismos de


privatizacin de la Administracin Pblica asturiana durante
la ltima dcada se acompaa de un proceso de proselitismo
entre los empleados pblicos, incorporando a los programas
de formacin del Instituto de Administracin Pblica Adolfo
Posada cursos dirigidos a manejar los nuevos elementos

85
Francisco CARDONA PERET, Remuneracin ligada al desempeo en la
funcin pblica. Conclusiones de la experiencia internacional, en Gestin y
Anlisis de Polticas Pblicas, nms.. 26-27, enero agosto 2003, Instituto
Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2003, pgs 123 a 136
170
que guan el cambio dentro de las administraciones
pblicas86

En todo caso, los resultados de estos procesos de


supuesta desburocratizacin en la Administracin pblica
asturiana, en los que luego nos detendremos con ms calma,
vienen a confirmar las palabras premonitorias de Alejandro
Nieto en el Prlogo a la segunda edicin de El Pensamiento
Burocrtico87, en las que advierte sobre la falsedad de sus
idelogos, pues en la prctica lo pretendidamente privado
funciona con privilegios pblicos y lo pretendidamente no
funcionarial se ha convertido en un reducto burocrtico.

3.2. El paraso de los entes instrumentales.

El fenmeno de la huida del Derecho administrativo


con el fin de privatizar la gestin de reas completas de
actividad pblica, tiene ya algunas dcadas de vida. Lo
relevante ahora es que no ha parado de crecer, hasta tal
punto que su dimensin actual provoca importantes
consecuencias para el cumplimiento de la funcin
constitucional de la Administracin Pblica de servir, con
objetividad, a los intereses generales de los ciudadanos.

A este respecto, sigue siendo un cita obligada el


excursus sobre el abuso de la creacin de entes
institucionales como tcnica de huda del Derecho
Administrativo, recogido en el Volumen I del Curso de

86
Curso de Nueva Gestin Pblica, incluido en el programa de formacin
del primer trimestre de 2010 del Instituto de Administracin Pblica Adolfo
Posada, en Revista de Formacin 2010, n 1. IAAP, Gobierno del Principado
de Asturias.
87
Alejandro NIETO GARCA, El pensamiento burocrtico. Editorial Comares
S.L., Granada, 2002, pg. XV
171
Derecho Administrativo de Eduardo Garca de Enterra y T.R.
Fernndez88, especialmente, en lo que tiene de advertencia
de que los poderes pblicos, a diferencia de los empresarios
privados, no pueden dilapidar su patrimonio, ni favorecer con
l a los amigos, ni asumir los riesgos que le venga en gana o
no contabilizar sus cuentas, ni elegir como quieran a sus
empleados y a sus contratistas.

Pues bien, la enorme pltora de este tipo de entes


instrumentales empresas pblicas y fundaciones,
fundamentalmente - que han ido proliferando en los ltimos
tiempos para la gestin de materias de naturaleza pblica,
parece encaminarse a perseguir alguna, varias, cuando no
todas, de estas desviaciones proscritas a las
Administraciones Pblicas por el artculo 103.1 de la CE.

La doctrina administrativista suele reparar,


principalmente, en la elusin de la normativa de contratacin
pblica que se produce, en muchos casos, con la utilizacin
de este tipo de entes por parte de las Administraciones
Pblicas, tanto cuando se les encomienda directamente la
realizacin de actividades de gestin, construccin y
explotacin de obras pblicas89, como en las propias
contrataciones que aquellos entes deben realizar para el
cumplimiento del encargo si no disponen de medios propios

88
Eduardo GARCA DE ENTERRA y T.R. FERNNDEZ, Curso de Derecho
Administrativo, Volumen I, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1.997, pgs. 394 a
398
89
Sobre el particular, puede consultarse el trabajo: Julio V. GONZLEZ
GARCA, Medios propios de la Administracin, colaboracin
interadministrativa y sometimiento a la normativa comunitaria de
contratacin. Comentario a la sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas de 19 de abril de 2007: cuestin prejudicial
planteada por el Tribunal Supremo en el asunto Asemfo c. Tragsa y
Administracin General del Estado. Revista de Administracin Pblica, nm.
173, mayo agosto, Madrid, 2007, pgs. 217-237
172
parar ello90. Tambin se hace hincapi, con bastante
frecuencia, en la utilizacin fraudulenta de esta clase de
entes para eludir los lmites de la normativa comunitaria en
materia de dficit y deuda pblica: se trata con ello de
encontrar una financiacin extrapresupuestaria para la
realizacin de equipamientos e infraestructuras, que no
compute a efectos contables, disfrazando la deuda pblica
contrada mediante mecanismos de ingeniera financiera91

Suele repararse menos, sin embargo, en un tercer


fraude vinculado a la constitucin de este tipo de entes: el de
la contratacin de personal por procedimientos al margen de
los principios constitucionales que deben regir el acceso al
empleo pblico. Y ello, a pesar de que, a nuestro juicio,
presenta una gravedad manifiestamente mayor que los dos
anteriores, por varias razones concurrentes:

-La primera, porque los empleados de estas entidades


son el instrumento imprescindible para la ejecucin de la
actividad contractual, financiera y contable relacionada con
su objeto social.

-La segunda, porque constituye una agresin directa e


inadmisible al derecho fundamental de todos los ciudadanos
a acceder a los puestos de trabajo del sector pblico en
condiciones de igualdad.

90
J. M GIMENO FELIU, El nuevo mbito subjetivo de aplicacin de la Ley de
Contratos del Sector Pblico: luces y sombras. Revista de Administracin
Pblica, nm. 176, mayo agosto, Madrid, 2008, pgs. 9-54
91
Un interesantsimo anlisis sobre este tipo de procedimientos en relacin
con la construccin de hospitales puede verse en: Francisco Jos VILLAR
ROJAS, La concesin como modalidad de colaboracin privada en los
servicios sanitarios y sociales. Revista de Administracin Pblica, nm. 172,
enero abril, Madrid, 2007, pgs. 141-188
173
-Y la tercera, ntimamente relacionada con la anterior,
porque son una fuente incuestionable de formacin de
clientelas polticas, por agradecimiento a quien facilit el
acceso a un puesto de trabajo pblico, que degradan
severamente la calidad del sistema democrtico.

Un caso llamativo y muy clarificador sobre el modo de


contratar a sus empleados por parte de estas empresas
pblicas lo proporciona Viviendas del Principado de Asturias
S.A. (VIPASA), con el anuncio publicado en el peridico La
Nueva Espaa de 5 de diciembre de 2004, bajo la forma
annima de empresa promotora de vivienda busca Este
sorprendente modo de proceder fue revelado por el diputado
de Izquierda Unida Aurelio Martn en un debate parlamentario
en la Junta General del Principado de Asturias, ponindolo
como ejemplo de lo que sera el buen hacer de VIPASA en
materia de contratacin de su personal. La intervencin
recogida en el Diario de Sesiones de 25 de agosto de 1.998
provoca, cuando menos, estupefaccin: Sobre la
informacin, que me he intentado hacer yo con ella, haba
una pregunta que haca el seor Cuervas Mons de dnde
se han publicitado las plazas. Pues mire, el 5 de diciembre de
2004 en todos los peridicos, en todos los medios de
comunicacin de Asturias, tengo el recorte y dice
exactamente: Empresa promotora de vivienda busca
arquitecto superior, licenciado en Derecho y licenciado en
Econmicas )92

En el ao 2006 el nmero de empresas y fundaciones


pblicas con participacin mayoritaria o dominio efectivo,

92
http://anleo.jgpa.es:8080/docuAst/STextStream?M=0&TC=07 DS087
174
directo o indirecto, de la Administracin asturiana, ascenda a
cuarenta y tres (43), a saber93:

A) Empresas pblicas:
- Albancia S.L.
- Ciudad Industrial Valle del Naln S.A. (VALNALON)
- Empresa Asturiana de Servicios Agrarios S.A. (EASA,
en liquidacin)
- Empresa Pblica Sociedad de Servicios del
Principado de Asturias S.A. (SERPA)
- Gestin de Infraestructuras Culturales, Tursticas y
Deportivas del Principado de Asturias S.A. (RECREA)
- Gestin de Infraestructuras Pblicas de
Telecomunicaciones del Principado de Asturias S.A. (GIT)
- Gestin de Infraestructuras Sanitarias del Principado
de Asturias S.A. (GISPASA)
- Hostelera asturiana S.A. (HOASA)
- Inspeccin Tcnica de Vehculos del Principado de
Asturias S.A. (ITVASA)
- Parque de la Prehistoria S.A.
- Productora de Programas del Principado de Asturias
S.A.
- Radio del Principado de Asturias S.A. (RPA)
- Sedes S.A.
- Sociedad asturiana de Estudios Econmicos e
Industriales S.A. (SADEI)
- Sociedad para el Desarrollo de las Comarcas Mineras
S.A. (SODECO)
- Sociedad de Garanta Recproca de Asturias
(ASTURGAR)
- Sociedad Inmobiliaria del Real Sitio de Covadonga
S.A.

93
Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias: Informe Definitivo
sobre las Entidades del Sector Pblico Autonmico que no forman parte de
la Cuenta General del Principado de Asturias. Ejercicio 2006, pgs 1 a
3http://www.sindicastur.es/upload/informes/Informe%20Definitivo%20Sec
tor%20P%C3%BAblico%20Auton%C3%B3mico%202006.pdf

175
- Sociedad Mixta de Promocin y Gestin del Suelo
S.A. (SOGEPSA)
- Sociedad de Promocin Exterior Principado de
Asturias S.A. (ASTUREX)
- Sociedad Regional de Promocin Principado de
Asturias S.A. (SRP)
- Sociedad Regional de Recaudacin del Principado de
Asturias S.A. (SRR)
- Sociedad Regional de Turismo (SRT)
- SODECO Gestin S.L.
- SRP Participaciones S.L.
- Televisin del Principado de Asturias S.A. (TPA)
- Viviendas del Principado de Asturias S.A. (VIPASA)
- Zona de Actividades Logsticas e Industriales de
Asturias S.A. (ZALIA)
B) Fundaciones pblicas:
- Fundacin Archivo de Indianos. Museo de la
Emigracin.
- Fundacin Asturiana de Atencin y Proteccin de
Personas con discapacidades y/o dependencias (FASAD)
- Fundacin asturiana de la Energa (FAEN)
- Fundacin Barredo
- Fundacin Comarcas Mineras para la Formacin y
Promocin del Empleo (FUCOMI)
- Fundacin Oso
- Fundacin para el Fomento de la economa social
- Fundacin para el fomento de la investigacin
cientfica aplicada y la tecnologa (FICYT)
- Fundacin para la formacin, la cualificacin y el
empleo en el sector metal de Asturias (Fundacin Metal
Asturias)
- Fundacin Parque Histrico del Navia.
- Fundacin del Hospital del Oriente de Asturias
Francisco Grande Covin
- Fundacin de Investigacin sobre materiales y
materias primas (ITMA)
- Fundacin La Laboral, Centro de Arte y Creacin
Industrial

176
- Fundacin Nuevas Tecnologas y Cultura
(FUNDATEC)
- Fundacin para el progreso del Soft Computing
- Fundacin Servicio Asturiano Solucin Extrajudicial de
Conflictos (SASEC)

De este total de cuarenta y tres (43), cuatro (4) son


antiguas empresas creadas ya en la dictadura franquista con
diferentes fines y transferidas al Principado de Asturias
SEDES, para la construccin de viviendas; HOASA,
relacionada con negocios de hostelera; SADEI, para la
realizacin de estudios e informes estadsticos, demogrficos
etc., y la Sociedad Inmobiliaria del Real Sitio de Covadonga,
para la realizacin de operaciones inmobiliarias y actividades
de hostelera en ese espacio -; dieciocho (18) se
constituyeron en el periodo que discurre entre los aos 1.982
a 1.985; tres (3) en el interregno del gobierno Marqus (
1.995 1.999) - SRP Participaciones, FASAD y la Fundacin
ITMA y las dieciocho restantes (18) durante los tres
gobiernos sucesivos de lvarez Areces.

Siguiendo un orden cronolgico, las empresas y


fundaciones constituidas desde junio del ao 1.999 son las
siguientes.

- FAEN, fundacin constituida en el ao 2001, cuyo


objeto y finalidad es la promocin y desarrollo de actividades
de investigacin aplicada, desarrollo tecnolgico y formacin
de inters para la industria energtica asturiana.

- Fundacin Barredo, constituida tambin en el ao


2001 para la promocin y el desarrollo de actividades de
investigacin aplicada, desarrollo tecnolgico y formacin de
inters para las industrias extractivas.
177
- Parque de la Prehistoria, sociedad annima creada en
el ao 2002, cuyo objeto social es el estudio y
comercializacin de proyectos de carcter cultural y
cientfico, centrando su actividad principal en la ejecucin del
proyecto para la construccin del parque de la Prehistoria de
Teverga.

- Sodeco Gestin, constituida como sociedad limitada


en el ao 2002. Su objeto social se define como la
adquisicin, tenencia, administracin, disfrute y enajenacin
de acciones y participaciones sociales, la participacin en los
rganos de administracin de compaas mercantiles o de
otro tipo y la prestacin de toda clase de servicios
profesionales en materia de gestin, legal, finanzas y
consultora.

- SERPA, constituida como sociedad annima en el ao


2002 con un objeto social mltiple, que incluye la realizacin
de obras de construccin e infraestructuras, trabajos y
prestacin de servicios de desarrollo rural, de inters agrario,
de acuicultura y pesca martima, de inters ambiental,
turstico, docente, cultural y deportivo, adems de labores de
consultora, estudios y asistencias tcnicas en las materias
relacionados y otras serie de fines.

- Fundacin Metal Asturias, constituida en el ao 2003


con el objeto de desarrollar todo tipo de actividades socio
laborales dirigidas al fomento de la formacin y de la
cualificacin profesional y a la mejora del empleo en el sector
metal en Asturias.

- Albancia S.L., creada en el ao 2003 con el objeto de


prestar servicios mltiples, tanto a personas jurdicas, como a
particulares, intensivos en personal, priorizando la
contratacin de trabajadores con discapacidad para el
desarrollo de la actividad empresarial.
178
- GISPASA, constituida en el ao 2004 con el objeto
principal de construir el nuevo hospital pblico central de
Asturias (HUCA) a travs de este ente instrumental, que es el
que contrata y financia la obra, para luego arrendar el edificio
a la Administracin sanitaria.

- Fundacin SASEC, constituida en el ao 2004, siendo


su objeto el ejercicio de las funciones de mediacin y
arbitraje en beneficio de las empresas y trabajadores del
Principado de Asturias.

- GIT, sociedad annima creada en el ao 2005 cuyo


objeto social es el establecimiento y explotacin de redes de
telecomunicaciones, sus recursos asociados y la prestacin
de servicios de comunicaciones electrnicas a terceros.

- TPA, creada como sociedad annima unipersonal en


el ao 2005, siendo su objeto social la actividad propia de un
operador de televisin.

- RPA, creada como sociedad annima unipersonal en


el ao 2005, siendo su objeto social la actividad propia de un
operador de radio.

- ZALIA, sociedad annima constituida en el ao 2005


para la promocin, impulso, comercializacin y realizacin de
actividades logsticas e industriales en San Andrs de los
Tacones (concejo de Gijn/Xixn)

- ASTUREX, sociedad annima constituida en el ao


2005 con el objeto social de organizar actividades de
promocin internacional directa y otras complementarias de
aquellas.

- Fundacin La Laboral, constituida en el ao 2005 para


la promocin y difusin del arte y la creacin industrial a

179
travs de la Gestin del Centro de Arte y Creacin Industrial
la Laboral.

- Fundacin para el Progreso del Soft Computing,


constituida, al igual que la anterior, en el ao 2005, para
contribuir a la creacin y desarrollo de un centro de
investigacin cientfico tecnolgico para el progreso del Soft
Computing.

- RECREA, constituida en el ao 2006 como sociedad


annima para la provisin de todo tipo de infraestructuras y
equipamientos de ndole cultural, deportiva y turstica, as
como para su gestin y explotacin, y otra series de
actividades complementarias

- Fundacin Parque Histrico del Navia, constituida en


el ao 2006 para promover actividades tursticas, culturales y
sociales tendentes a conseguir el desarrollo del territorio
formado por las cuencas de los ros Navia y Porca.

El rgimen jurdico de aplicacin a la seleccin del


personal de estas empresas y fundaciones ha experimentado
una modificacin sustancial tras al entrada en vigor la Ley
7/2007. En efecto, el artculo 2.1 de esta ley dispone que el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico se aplicar, entre
otros, a los Organismos Pblicos, Agencias y dems
entidades de derecho pblico con personalidad jurdica
propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones pblicas. Por su parte, la disposicin
adicional primera de dicha ley seala que los principios
contenidos en los artculos 52, 53, 54, 55, 56 y 59 de la
misma sern de aplicacin a las entidades del sector pblico
estatal, autonmico y local, que no estn incluidas en el

180
artculo 2 del Estatuto y que estn definidas as en su
normativa especfica.

El artculo 55 de la Ley 7/2007 regula precisamente los


principios rectores de acceso al empleo pblico igualdad,
mrito y capacidad y la obligacin de seleccionar al
personal conforme a procedimientos que respeten dichos
principios y que garanticen: la publicidad de las convocatorias
y sus bases, la transparencia, la imparcialidad y
profesionalidad de los miembros de los rganos de seleccin,
la independencia y discrecionalidad tcnica en la actuacin
de dichos rganos, la adecuacin entre el contenido de los
procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar y la
agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de
seleccin.

Con la finalidad de determinar las entidades


pertenecientes a la Comunidad Autnoma del Principado de
Asturias incluidas en el mbito de aplicacin del artculo 2.1
de la Ley 7/2007, as como aquellas otras a las que les
resulta de aplicacin la disposicin adicional primera de dicha
Ley, procede traer a colacin el contenido ntegro del artculo
4 del Decreto Legislativo del Principado de Asturias 2/1998,
de 25 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido del
Rgimen Econmico y Presupuestario, en la medida en que
en el mismo se establece la definicin y clasificacin de las
entidades que forman parte del sector pblico autonmico:

Artculo 4.- Sector pblico autonmico.

1. Para el ejercicio de las competencias atribuidas a


la Comunidad Autnoma del Principado de Asturias se
podrn crear en los trminos establecidos en la disposicin
adicional 1. de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, sobre
rgimen jurdico de la Administracin del Principado de

181
Asturias, diferentes organismos o sociedades de acuerdo con
la siguiente clasificacin:
a) Organismos pblicos:
- organismos autnomos
- entidades pblicas
b) Empresas pblicas
c) Entes pblicos

2. La realizacin de actividades de gestin


administrativa, ejecucin, fomento o prestacin de servicios,
as como el desarrollo de actividades de contenido
econmico reservadas a la Administracin del Principado,
ser ejercida a travs de organismos pblicos del Principado,
entendiendo por tales aquellos rganos creados bajo la
dependencia o vinculacin con la Administracin del
Principado y de acuerdo con la siguiente clasificacin:

a) Organismos autnomos del Principado, que son


organismos pblicos que se rigen por el derecho
administrativo y a los que se les encomienda, en rgimen de
descentralizacin funcional y en ejecucin de programas
especficos de la actividad de una Consejera, la realizacin
de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de
servicios pblicos, pudiendo disponer para el desarrollo de
sus funciones de ingresos propios y de las dotaciones que
puedan percibir de los presupuestos generales.
b) Entidades pblicas del Principado, que son organismos
pblicos a los que se encomienda la realizacin de
actividades prestacionales, la gestin de servicios o la
produccin de bienes de inters pblico susceptibles de
contraprestacin, y que se rigen por el derecho privado,
excepto en la formacin de voluntad de sus rganos, en el
ejercicio de las potestades administrativas que tengan
atribuidas y en los aspectos que les sean de aplicacin
contenidos en esta Ley.

182
3. Los organismos pblicos del Principado tienen
personalidad jurdica diferenciada, patrimonio y tesorera
propios y autonoma de gestin, aunque su rgimen
presupuestario y de contratacin ser el que les resulte de
aplicacin de acuerdo a la normativa de la Administracin del
Principado vigente en la materia, y sin perjuicio del
sometimiento a la direccin estratgica de la Consejera a la
que estn adscritos y de la evaluacin de sus resultados por
los rganos competentes.

4. Las empresas pblicas del Principado son aquellas


sociedades mercantiles creadas al amparo del artculo 49.2
del Estatuto de Autonoma para Asturias, en cuyo capital es
mayoritaria, directa o indirectamente, la participacin del
Principado, rigindose por sus normas de creacin y las
normas vigentes del derecho mercantil, civil o laboral, salvo
en las materias en que les sea de aplicacin esta Ley y sin
perjuicio de la necesaria coordinacin de sus actuaciones
con la Consejera a la que se adscriban y con la poltica
general del Principado.

5. Los entes pblicos del Principado son aquellos


rganos de carcter institucional o representativo, o
desarrollados en coordinacin con otras Administraciones
Pblicas, tales como consorcios o fundaciones, cuyo rgimen
legal y de funcionamiento ser el que se derive de su
normativa de creacin y en los cuales la participacin del
Principado en su capital social, fondo social o aportacin
inicial sea mayoritaria

En consecuencia con lo expuesto las fundaciones y las


empresas pblicas deben quedar sometidos
inexcusablemente al cumplimiento de los principios de
seleccin de personal regulados en el artculo 55 de la Ley
7/2007. La actuacin prctica de estas entidades pone de
183
manifiesto, sin embargo que, salvo contadas excepciones
algunas convocatorias de seleccin de personal de los entes
RPA y TPA, publicadas en el BOPA -, se vienen
incumpliendo de forma sistemtica: ni existe publicidad de las
convocatorias y sus bases, ni procedimientos de seleccin
transparentes, ni se acredita la imparcialidad y
profesionalidad de los miembros de los rganos de seleccin,
ni la independencia en la actuacin de dichos rganos, ni la
adecuacin entre el contenido de los procesos selectivos y
las funciones o tareas a desarrollar.

Es decir, en la mayor parte de los casos, se vulneran de


forma manifiesta los principios constitucionales de igualdad,
mrito y capacidad, que deben regir el acceso a los puestos
de trabajo de estas entidades pblicas, de acuerdo con las
exigencias del artculo 23.2 y 103.3 de la Constitucin
espaola y, en consecuencia, no se dan las condiciones
necesarias e imprescindibles para el ejercicio de un derecho
humano fundamental en el territorio de la Comunidad
Autnoma del Principado de Asturias, pues no se conocen
convocatorias pblicas transparentes y regladas conforme a
bases objetivas y cuando, en algn caso puntual, se hacen
pblicas convocatorias de cobertura de puestos de trabajo
vinculadas a alguna de dichas entidades, estas revelan
procedimientos de seleccin manifiestamente ilegales.

Citaremos a modo de ejemplo las convocatorias de


empleo pblico efectuadas por la empresas pblica Sociedad
de Servicios del Principado de Asturias S.A. (SERPA) en su
pgina web, en las que se describe el proceso de seleccin
en los siguientes trminos: Se formar una Comisin de
Valoracin que preseleccionar un nmero de candidatos a
los que invitar a una entrevista personal. En funcin del

184
resultado de las entrevistas se valorar la conveniencia de
alguna prueba prctica94;

Otro ejemplo lo proporciona la pgina web de la


empresa RECREA 95, en la que se afirma que el proceso de
seleccin de su personal est basada en los principios
de publicidad y transparencia, imparcialidad y profesionalidad
de los miembros del rgano de seleccin, independencia y
discrecionalidad tcnica en la actuacin de los rganos de
seleccin, y adecuacin y agilidad de las pruebas de
seleccin realizadas, para lo cual todas sus ofertas de trabajo
se publican y difunden a travs del Servicio Pblico de
Empleo del Principado de Asturias (www.trabajastur.com) y
las pruebas selectivas son diseadas y llevadas a cabo por el
Departamento de Recursos Humanos de Recrea, con
independencia y discrecionalidad tcnica en actuacin y
decisin.
La mayora de las empresas y fundaciones relacionadas
no disponen en su pginas web de ninguna informacin
sobre los procedimientos que utilizan para la seleccin de su
personal, ni tampoco referencia alguna a la composicin de
sus plantillas (una excepcin parcial la encontramos con la
empresa SOGEPSA, que haca pblico que su plantilla de
personal estaba integrada por 42 trabajadores, aunque sin
realizar descripcin de categoras, ni mencin alguna a los
procesos de seleccin96)

94
http://www.serpasa.es/empleo/empleo.htm
95
http://www.recrea.asturias.es/index.php?p=40
96
http://www.sogepsa.com/index.asp?MP=15
185
3.3. La utilizacin fraudulenta de los nombramientos
en comisin de servicios97

La comisin de servicios es un procedimiento


extraordinario o excepcional previsto para la provisin de los
puestos de trabajo vacantes en casos de urgente e
inaplazable necesidad. En estos supuestos la Administracin
puede designar a un empleado pblico para que desempee
provisionalmente las funciones del puesto vacante, hasta que
se proceda a la tramitacin del procedimiento ordinario de
provisin previsto en la relacin de puestos de trabajo
concurso de mritos como sistema normal, o libre
designacin como procedimiento excepcional . La finalidad
de esta modalidad de nombramiento no es otra que asegurar
la prestacin del servicio o actividad de la que se trate
mientras se resuelve el procedimiento establecido para la
cobertura del puesto de trabajo, evitando con ello los
perjuicios que podran producirse para el inters de los
ciudadanos si el puesto se mantuviera sin ocupar durante
ese tiempo.

El Reglamento General de Ingreso del personal al


servicio de la Administracin General del Estado y de
provisin de puestos de trabajo y promocin profesional,
aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo,
distingue entre la comisin de servicios de carcter
voluntario, que es aquella que se produce cuando un puesto

97
El contenido de este apartado toma como referencia el artculo del autor:
Javier LVAREZ VILLA, La utilizacin fraudulenta de los nombramientos en
comisin de servicios: aproximacin a la prctica administrativa en el
Principado de Asturias, Revista Actualidad administrativa, 21-2009, pp.
2531-2537

186
de trabajo vacante se cubre, en caso de urgente e
inaplazable necesidad, con un funcionario que rena los
requisitos establecidos para su desempeo en la relacin de
puestos de trabajo y que voluntariamente acepte el
nombramiento, y la comisin de servicios de carcter forzoso,
que se da cuando, celebrado un concurso para la provisin
de una vacante, sta se declare desierta y sea urgente para
el servicio su provisin, en cuyo caso podr destinarse con
carcter forzoso al funcionario que preste servicios en el
mismo Departamento, en el municipio ms prximo o con
mejores facilidades de desplazamiento y que tenga menores
cargas familiares y, en igualdad de condiciones, al de menor
antigedad.

Los nombramientos en comisin de servicios, sean


voluntarios o forzosos tendrn una duracin mxima de un
ao prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el
puesto con carcter definitivo.

En la Comunidad Autnoma del Principado de Asturias


el artculo 52 de la Ley 3/1985, de Ordenacin de la Funcin
Pblica, dispona que los puestos de trabajo vacantes cuya
provisin sea considerada de urgente o inaplazable
necesidad podrn ser cubiertos provisionalmente por
funcionarios que renan las condiciones exigidas en cada
caso y de residencia ms prxima al puesto, durante un
tiempo mximo de un ao, regulacin que se complementa
con la obligacin establecida en el artculo 53 de que los
puestos de trabajo vacantes cubiertos provisionalmente
deben ser convocados, al menos, con periodicidad anual. Por
su parte, los artculos 2 y 7 del Decreto 22/1993, de 29 de
abril, por el que se aprueba el Reglamento de Provisin de
Puestos de Trabajo, Promocin Profesional y Promocin
Interna de los Funcionarios del Principado de Asturias,
complementan la regulacin, disponiendo, de un lado, que
187
los puestos de trabajo cubiertos mediante comisin de
servicios se convocarn necesariamente para su cobertura
con carcter definitivo, por los sistemas previstos en las
relaciones de puestos de trabajo, debiendo ser incluidos en la
siguiente convocatoria de provisin.

De acuerdo con lo expuesto, los nombramientos


provisionales en comisin de servicios en puestos de trabajo
vacantes se someten a dos condiciones o requisitos de
ineludible cumplimiento, que deben considerarse como
elementos reglados: el primero, la existencia de una causa
de urgente e inaplazable necesidad (formulada en la
normativa del Principado de Asturias de manera alternativa
como urgente o inaplazable necesidad) y el segundo, una
limitacin temporal o plazo de duracin mxima (dos aos
tras la aprobacin de la Ley del Principado de Asturias
14/2010, de 28 de diciembre, de octava modificacin de la
Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenacin de la Funcin
Pblica)

El primero de los requisitos reseados, la existencia de


razones de urgencia e inaplazable necesidad es el
presupuesto de hecho habilitante del nombramiento en
comisin de servicios, de ah que dichas razones deban
encontrarse suficientemente explicitadas en el expediente
tramitado al efecto con el fin de asegurar la procedencia de la
decisin y posibilitar, de paso, el control de legalidad de la
misma. Precisamente porque se trata de un elemento
reglado, la Administracin no puede realizar nombramientos
en comisin de servicios de forma discrecional, sin constatar
previamente la existencia de la causa que los legitima.
Cuando as sucede, es decir, cuando una Administracin
Pblica cubre los puestos vacantes mediante este sistema
extraordinario de provisin, sin que existan las razones
legales de urgente e inaplazable necesidad , est utilizando
188
fraudulentamente los nombramientos en comisin de
servicios, es decir, para un fin distinto al establecido en la
norma de aplicacin, que adems debe reputarse como
ilcito, a saber: como sistema ordinario para la cobertura de
los puestos vacantes, eludiendo con ello la obligacin de
efectuar las pertinentes convocatorias pblicas de provisin
por el sistema previsto en las relaciones de puestos de
trabajo ( en la mayor parte de los casos, el concurso de
mritos, aunque no son tampoco extraos los supuestos en
los que se cubren en comisin de servicios puestos
configurados en la relacin de puestos de trabajo como de
libre designacin, con el fin de nombrar con la mxima
celeridad a la persona elegida con anterioridad a la propia
publicacin de la convocatoria de provisin por este sistema,
la cual se convierte de facto en un mero ritual desprovisto
de la finalidad que la justifica, que no es otra que la de hacer
posible la participacin de todos los funcionarios que,
reuniendo los requisitos objetivos de configuracin del
puesto, deseen hacerlo)

Pero adems, estos nombramientos provisionales tiene


un lmite temporal, que es tambin un elemento objetivo
totalmente reglado, no sometido a interpretacin o juicio
discrecional alguno: su duracin no puede exceder de dos
aos desde la fecha de nombramiento. Este tope temporal se
complementa con la consiguiente obligacin de la
Administracin actuante de convocar la provisin de esos
puestos por el sistema previsto en la relacin de puestos de
trabajo en la que se encuentran clasificados. Resulta
evidente que la existencia de razones de urgencia e
inaplazable necesidad faculta a la Administracin Pblica
para proceder al nombramiento provisional o en comisin de
servicios en el puesto vacante de un empleado que rena
todos los requisitos para su desempeo, pero no legitima
para perpetuar esta situacin excepcional o extraordinaria de
189
forma permanente o sine die, ms all del plazo mximo
estipulado en la norma. De ah que la Administracin Pblica
afectada deba proceder, con la mayor diligencia posible, a
convocar los puestos vacantes cubiertos en comisin de
servicios por el procedimiento ordinario de provisin, y a
resolver las convocatorias antes de que transcurra el lmite
mximo legalmente establecido de duracin de aqullas, con
el fin de evitar prolongaciones manifiestamente irregulares de
estos nombramientos excepcionales. Se trata, con ello, de
hacer posible el cumplimiento de los principios
constitucionales de igualdad, mrito y capacidad en la carrera
o promocin profesional de los empleados pblicos.

En la Comunidad Autnoma asturiana la prctica


administrativa de la gestin de personal ha configurado un
modus operandi que arrincona el rgimen legal en el cuarto
de los trastos en desuso. Por un lado, porque se ha
generalizado de forma absolutamente indiscriminada la
utilizacin de la comisin de servicios como procedimiento de
nombramiento cada vez que se produce una vacante en un
puesto de trabajo y, por otro, porque tambin es prctica
habitual que las comisiones de servicios se prolonguen
durante varios aos, sin que los puestos vacantes sean
objeto de convocatoria pblica para su provisin con la
periodicidad requerida. Con ello, se articula un sistema de
carrera profesional sustentado en la provisin discrecional de
los puestos vacantes de ascenso o de promocin profesional
que configuran dicha carrera, totalmente ajeno a los
principios de igualdad, mrito y capacidad, vaciando de
contenido el derecho individual a la promocin profesional
que, como ha tenido ocasionar de resaltar reiteradamente el
Tribunal Constitucional, se integra tambin dentro del
derecho fundamental del artculo 23.2 de la Constitucin.

190
Nos encontramos de este modo, con un sistema de
ascensos que se lleva a efecto, ordinaria y habitualmente, a
travs de un procedimiento previsto para casos
excepcionales y extraordinarios. A este respecto, debe
tenerse en cuenta, adems, que el nombramiento en
comisin de servicios para un puesto de trabajo vacante, no
se somete a procedimiento alguno, aunque sea mnimamente
formalizado, que respete los principios de publicidad,
igualdad, mrito y capacidad, pues la eleccin del empleado
se hace de forma directa y totalmente discrecional. Las
consecuencias de la implantacin de este sistema subvertido
son especialmente gravosas para el derecho de los
empleados pblicos a la progresin en la carrera profesional
y promocin interna segn principios constitucionales de
igualdad, mrito y capacidad mediante la implantacin de
sistemas objetivos y transparentes de evaluacin,
proclamado enfticamente como derecho de carcter
individual en el artculo 14 c) del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico ( Ley 7/2007, de 12 de abril), pues no
puede ocultarse que el mismo est propiciando, en la
prctica, una carrera profesional en la que la promocin se
articula exclusivamente sobre criterios de confianza (poltica,
profesional, corporativa etc.), que son propios y
caractersticos del sistema excepcional de provisin de la
libre designacin. Pero tambin afectan, de modo muy
significativo, al funcionamiento de la Administracin conforme
al principio de legalidad, en cuanto que, a travs de l, se
estn minando las condiciones imprescindibles para que los
empleados pblicos puedan desarrollar con imparcialidad las
funciones y tareas que tienen encomendadas.

191
3.4. El concurso de mritos: un mecanismo extrao
y sospechoso.

La omisin sistemtica de las convocatorias pblicas


para la provisin de los puestos vacantes dentro de los
plazos legalmente previstos y la generalizacin de los
nombramientos en comisin de servicios, han convertido al
concurso de mritos, que es el procedimiento definido en la
ley como normal y ordinario para la provisin de los puestos
de trabajo, en un mecanismo extrao, anormal y sospechoso.
Se trata de una consecuencia inevitable de su escasez y de
la fuerza de los hechos, que ponen de manifiesto de modo
inequvoco que la promocin profesional en la Administracin
asturiana discurre obligatoriamente por caminos anormales.
Hasta tal punto es as, que puede afirmarse sin exagerar, que
para una buena parte de las nuevas generaciones de
empleados pblicos, el concurso de mritos es una figura
que han podido estudiar en los papeles, pero que carece de
toda virtualidad en la prctica.

La ltima consecuencia de este clima funcionarial en


el que se desenvuelve la Administracin asturiana del
presente, es la del recelo con el que se observan los
concursos de mritos convocados. De un lado, por la falta de
costumbre, dado el carcter extraordinario y excepcional de
estos eventos y, de otro, por la idea muy extendida de que
los mismos son procedimientos competitivos meramente
aparentes, con los que se legaliza la situacin de los
trabajadores que ya ocupaban previamente los puestos
convocados en comisin de servicios, durante varios aos
consecutivos. Las bases de las convocatorias y los
resultados de estos concursos vienen a confirmar, muy a
menudo, la veracidad de estas sospechas.

192
A este respecto, constatamos como en el ltima dcada
aos 2.000 a 2.010 slo se ha resuelto vlidamente un
nico concurso para la provisin de jefaturas de seccin y
otros puestos singularizados de los grupos A1 y A2, adscritos
a cuerpos de administracin general, como son los puestos
de letrados del Servicio Jurdico y los de inspectores de la
Inspeccin General de Servicios. La resolucin de este
concurso de mritos se public en el BOPA del 29 de
septiembre de 2001 y va acompaada de un anexo en el que
se declaran desiertos un total de veintisis puestos de
trabajo, bien por no haberse alcanzado por los aspirantes
presentados la puntuacin mnima exigida sealada en las
bases o no cumplir stos los requisitos exigidos en las
mismas, bien por no haber concurrido aspirantes para ocupar
dichos puestos.

La mayor parte de los puestos de trabajo declarados


desiertos, que no han sido amortizados por la Administracin
asturiana, se encuentran vacantes desde aquella fecha y, por
tanto, vienen siendo cubiertos por el procedimiento
excepcional de la comisin de servicios durante varios aos
consecutivos. A ello debe aadirse que, desde entonces, son
muchos los puestos adjudicados con carcter definitivo en
aquella ltima convocatoria de provisin que han quedado
vacantes, por diferentes razones (en una buena parte de los
casos, por el traslado de su titular a otro puesto distinto por el
procedimiento excepcional de la comisin de servicios), junto
al dato objetivo de la creacin de nuevos puestos en las
sucesivas relaciones de puestos de trabajo, que permanecen
cubiertos con nombramientos provisionales con
funcionarios interinos incluidos por un plazo superior al del
ao legalmente establecido.

193
Hasta tal punto es as que en el concurso de mritos
convocado para la provisin de puestos de esta tipologa en
el BOPA de 26 de octubre de 2009, se relaciona un total de
323 puestos vacantes, que se han ido acumulando a lo largo
de los aos como consecuencia del incumplimiento
continuado de la Administracin asturiana de la obligacin de
realizar convocatorias de periodicidad, al menos, anual.

La larga espera ha tenido, por lo dems, un final


abrupto, pues la base de la convocatoria referida a la
valoracin de los mritos especficos ha sido anulada en la
sentencia firme n 180/2010, de 11 de mayo de 2010, del
Juzgado de lo contencioso administrativo n 4 de Oviedo,
recada en el procedimiento ordinario n 479/2009.

Asimismo, comprobamos que en esta ltima dcada


slo ha sido resuelto un nico concurso de mritos para la
provisin de puestos de jefatura de negociado, el convocado
en BOPA de 31 de octubre de 2008, en el que se relacionan
un total de 437 puestos vacantes que se fueron acumulando
desde el ltimo concurso, cuya convocatoria ya databa del
mes de septiembre del ao 1.998 (BOPA de 14 de
septiembre de 1.998) Como se observa, ha tenido que
transcurrir una dcada completa para que se resolviera en la
Administracin asturiana un concurso de mritos para la
provisin de jefaturas de negociado, con el agravante de que
uno de los apartados de las bases de la convocatoria, en
concreto el relativo a la valoracin de los mritos especficos,
tambin ha sido anulado por la sentencia firme n 355/2009,
de 4 de noviembre de 2009, del Juzgado de lo contencioso
administrativo n 5 de Oviedo, recada en el procedimiento
ordinario n 638/08, anulacin que afecta los actos
subsiguientes dictados en su aplicacin.

194
Se trata de la segunda anulacin consecutiva de las
bases del concurso de jefaturas de negociado. La
convocatoria inmediatamente anterior, efectuada a travs de
resolucin de la entonces Consejera de Economa y
Administracin Pblica de 16 de octubre de 2006, result
infructuosa y no lleg a resolverse definitivamente, como
consecuencia de la anulacin judicial de sus bases por la
sentencia de apelacin n 248/07, de 12 de noviembre de
2007, de la Sala de lo contencioso administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Asturias (TSJA), recada en
el procedimiento de apelacin n 163/07.

El examen de estas dos resoluciones judiciales nos


sita ante algunas de las graves consecuencias que se
asocian a la utilizacin fraudulenta de los nombramientos en
comisin de servicios y del incumplimiento por parte de la
Administracin de la obligacin de convocar los puestos
vacantes en los plazos legalmente previstos.

En primer lugar, la distorsin de los concursos de


mritos por la valoracin del tiempo de trabajo desarrollado
en comisin de servicios por periodos superiores al plazo
mximo legalmente establecido. A este respecto, la sentencia
de apelacin n 248/07, de 12 de noviembre de 2007, parte
de la consideracin de que no debe puntuarse de manera
igual la experiencia profesional de quien ocupa un puesto de
trabajo de forma provisional con la de quien ha ocupado una
plaza como titular o con carcter definitivo, pues la comisin
de servicios en el Principado de Asturias tena una duracin
mxima de un ao, conforme establecan los artculos 52 de
la Ley 3/1985 y 7 del Decreto 22/1993. Sentada esta
premisa, la sentencia examinada concluye que no es
conforme a derecho que se punte la experiencia en un
puesto desempeado en comisin de servicios ms de un
ao. Con ello, se pona coto a la ventaja de quien ocupa
195
previamente el puesto convocado en comisin de servicios,
que resultara insalvable para los competidores, en muchos
casos, si se valora como mritos especficos la totalidad del
tiempo en el que ocup efectivamente dicho puesto, ms all
del lmite temporal que permite la ley.

En segundo lugar, la configuracin de bases de


convocatorias perfiladas de tal modo que favorecen
manifiestamente a los previamente comisionados. A este
respecto, la precitada sentencia dispone que los puntos
atribuidos en las bases de la convocatoria en concepto de
mritos especficos relacionados con el puesto, deben
distribuirse con unos criterios claros, en los que se
especifique que mritos concretos se tienen en cuenta y que
puntuacin se otorga a cada uno de ellos.

En ltimo trmino, las maniobras realizadas por la


Administracin para aparentar, en la forma, el cumplimiento
de las resoluciones judiciales, manteniendo, en el fondo, los
criterios discriminatorios a favor de los nombrados
discrecionalmente en comisin de servicios, fueron tambin
desbaratadas en va judicial.

Sobre este ltimo extremo, la sentencia n 355/2009 del


Juzgado de lo contencioso administrativo 5 de Oviedo,
desvela el procedimiento claramente fraudulento, seguido por
la Administracin asturiana para dar cumplimiento a la
sentencia previa del TSJA. As, en la nueva convocatoria del
concurso de mritos de jefaturas de negociado, dictada como
consecuencia de la anulacin de las bases anteriores, se
vuelve a disear el apartado referido a la valoracin de los
mritos especficos con dos acotaciones totalmente
inadmisibles, desde la perspectiva de los principios
constitucionales de igualdad, mrito y capacidad: de un lado,
estableciendo una fecha lmite de valoracin de la

196
experiencia, sin motivar o explicitar de forma razonada el
porqu de tal fecha concreta, lo que lleva al Juzgado a
declarar que, en este aspecto concreto, tal criterio resulta
arbitrario y , como tal, invlido; y la segunda, limitando la
valoracin de esa experiencia, a los efectos de su
consideracin como mrito especfico, a un ao, extremo que
tambin se declara invlido en la sentencia, mediante unos
razonamientos que merecen ser reproducidos en su
integridad, por su indudable fuerza expresiva: En efecto, si la
sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso
Administrativo del TSJ fij el techo mximo de lapso temporal
valorable a quienes estn en comisin de servicios en tan
slo un ao, lo que no puede hacer la Administracin, a la
vista de la misma, es hacer de la misma condicin a la
experiencia adquirida en puestos con destino definitivo, ya
que aqulla limitacin responde al origen discrecional de las
comisiones de servicio (sin concurrencia competitiva) a
diferencia de la experiencia adquirida en puestos con destino
definitivo ( con concurrencia competitiva). No puede tratarse
de forma igual lo desigual.

Por otra parte, no se ajusta al principio de


proporcionalidad ni equidad el valorar a efectos de
adjudicacin de destinos como funcionarios, la experiencia
adquirida en un ao de igual modo que la experiencia
adquirida en treinta aos de servicios; o como resulta
evidente el disparate, en la hiptesis de un funcionario que
ocupa un puesto en comisin de servicios tan slo durante un
ao y que tendr valorada su experiencia en la misma
medida que otro que lo ocupa en comisin de servicios
durante otro ao y adems veinte aos con destino definitivo

197
3.5 La hipertrofia de los puestos de libre
designacin.

La libre designacin es un sistema excepcional de


provisin de los puestos de trabajo reservados a funcionarios
pblicos, frente al concurso de mritos, que se configura
legalmente como el procedimiento normal u ordinario de
provisin. As lo estableca el artculo 20.1 de la Ley 30/1984,
de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin
Pblica, precepto de carcter bsico conforme al artculo 1.3
de dicha ley, en el que se seala: Los puestos de trabajo
adscritos a funcionarios se proveern de acuerdo a los
siguientes procedimientos:
a) Concurso: Constituye el sistema normal de provisin
y en l se tendrn en cuenta los mritos exigidos en la
correspondiente convocatoria, entre los que figurarn los
adecuados a las caractersticas de cada puesto de trabajo,
as como la posesin de un determinado grado personal, la
valoracin del trabajo desarrollado, los cursos de formacin y
perfeccionamiento superados y la antigedad.
b) Libre designacin: Podrn cubrirse por este sistema
aquellos puestos que se determinen en las relaciones de
puestos de trabajo, en atencin a la naturaleza de sus
funciones.
En la Administracin del Estado, sus Organismos
Autnomos, as como en las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social, slo podrn cubrirse por
este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados
y Directores regionales o provinciales, Secretaras de altos
cargos, as como aquellos otros de carcter directivo o de
especial responsabilidad para los que as se determine en los
relaciones de puestos de trabajo

198
En consonancia con lo preceptuado en la ley bsica, la
Ley del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre,
de Ordenacin de la Funcin Pblica, prescriba en su
artculo 51.1 que el concurso ser el sistema normal de
provisin y la libre designacin slo podr utilizarse para
cubrir aquellos puestos que, en atencin a la naturaleza de
sus funciones, se determinen en las relaciones de puestos de
trabajo.
Esta regulacin de los sistemas de provisin de puestos
de trabajo se mantiene vigente tras la entrada en vigor de la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico. Ms an, se puede decir que el rgimen jurdico de
provisin de puestos de trabajo se refuerza en la Ley 7/2007
por lo que se refiere a la consideracin del concurso como
sistema ordinario y la libre designacin como procedimiento
excepcional, reducindose an ms los supuestos
extraordinarios en los que resulta legalmente posible la
utilizacin de la libre designacin. As, dentro del Captulo III
de su Ttulo V, que lleva por rtulo Provisin de Puestos de
Trabajo y Movilidad, el artculo 79.1 dispone:
El concurso, como procedimiento normal de provisin
de puestos de trabajo, consistir en la valoracin de los
mritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los
candidatos por rganos colegiados de carcter tcnico...

Por su parte, el artculo 80, establece:

1.La libre designacin con convocatoria pblica


consiste en la apreciacin discrecional por el rgano
competente de la idoneidad de los candidatos en relacin con
los requisitos exigidos para el desempeo del puesto.

2. Las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en


desarrollo del presente Estatuto establecern los criterios
para determinar los puestos que por su especial
199
responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el
procedimiento de libre designacin con convocatoria
pblica....

En consecuencia con lo expuesto, el vigente Estatuto


Bsico del Empleado Pblico refuerza la configuracin de la
libre designacin como un sistema excepcional o
extraordinario para la provisin de los puestos de trabajo
reservados a los funcionarios de carrera y recorta las
posibilidades de utilizacin del mismo, al limitarlas a aquellos
puestos de trabajo en los que concurran circunstancias de
especialidad responsabilidad y confianza. Debe resaltarse
que con esta nueva regulacin legal la concurrencia de
circunstancias de especial responsabilidad y confianza en los
puestos de trabajo que se pretenda proveer de este modo es
necesariamente acumulativa y no disyuntiva como suceda
en el artculo 20.1 b) de la Ley 30/1984, en el que basta con
apreciar el carcter directivo o la especial responsabilidad.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha


interpretado la regulacin del rgimen jurdico de provisin de
los puestos de trabajo viene siendo constante, uniforme e
inequvoca, al sealar el carcter excepcional del
procedimiento de libre designacin, frente al normal u
ordinario del concurso de mritos, lo que se traduce en la
imposicin a la Administracin de la carga de justificar la
procedencia de utilizar aqul en cada caso concreto.98

98
Entre las Sentencias del Tribunal Supremo que se refieren a puestos de
Jefe de Servicio o puestos equivalentes de distintas Administraciones
Pblicas pueden citarse, entre otras muchas, las siguientes: 10 de abril de
1996 (casacin 3141/1992), 6 de noviembre de 2006 (casacin 4576/2001),
22 de enero de 2007 (casacin 7310/2001), 5 de febrero de 2007 (casacin
6336/2001), 12 de marzo de 2007 (casacin 1620/2002), 16 de julio de
2007 (casacin 1792/2004), 24 de septiembre de 2007 (casacin
5149/2002), 6 de febrero de 2008 (casacin 1490/2003), 7 de abril de 2008
200
Haciendo una sntesis de la jurisprudencia reseada
puede afirmarse que el sistema de libre designacin previsto
en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre
arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes
elementos: a) tiene carcter excepcional, en la medida en
que completa el mtodo normal de provisin que es el
concurso; b) se aplica a puestos determinados en atencin a
la naturaleza de sus funciones; c) slo entran en tal grupo los
puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona
(Secretaras de altos cargos y los de especial
responsabilidad); d) la objetivacin de los puestos de esta
ltima clase (especial responsabilidad) estar incorporada a
las relaciones de puestos de trabajo, que debern incluir, en
todo caso, la denominacin y caractersticas esenciales de
los puestos... y sern pblicas, con la consecuente
facilitacin del control; e) nicamente caso por caso y
razonndolo, cabe acudir a la libre designacin, para la cual
es necesario que la naturaleza de sus funciones lo permita,
de manera que la Administracin ha de poner de manifiesto
en la medida necesaria que revisten, por sus cometidos, la
condicin directiva o la especial responsabilidad que habilitan
el procedimiento excepcional; f) no sirven de motivacin
suficiente afirmaciones de carcter general que no
descienden al anlisis de las funciones especficas de los
puestos de trabajo, ni se detienen en su caractersticas
esenciales, tales como: dificultad, responsabilidad,
comunicacin, coordinacin, control e inspeccin, direccin

(casacin 7657/2003), 28 de mayo de 2008 (casacin 2464/2004),13 de


junio de 2008 (casacin 7097/2004), 27 de mayo de 2009 (casacin
5979/2005), 5 de junio de 2009 (casacin 3421/2006), 10 de junio de 2009
(casacin 2664/2006), 19 de junio de 2009 (casacin 4181/2005) y 13 de
julio de 2009 (casacin 7278/2005).
201
de recursos humanos y de otros conceptos semejantes e,
incluso, de confianza respecto a los cargos polticos, que dan
por supuesto que las concretas funciones de los puestos de
trabajo implican todas esas caractersticas.
En el modelo organizativo vigente en la Administracin
del Principado de Asturias, las funciones directivas y de
coordinacin, se reservan a las Direcciones Generales y a las
Secretaras Generales Tcnicas, cuyos titulares, de acuerdo
con lo que establece el artculo 10.5 de Ley 8/1991, sern
nombrados libremente por Decreto del Consejo de Gobierno.
En consecuencia, las Jefaturas de Servicio carecen por
completo de funciones directivas, limitndose a ejercer
funciones de gestin administrativa tareas y funciones
estrictamente tcnicas: gestin de expedientes de
contratacin, subvenciones, autorizaciones diversas,
procedimientos sancionadores, gestin econmica y
presupuestaria etc.-, cuyo cometido tampoco cabe calificar
de especial responsabilidad, pues se trata, en la prctica
totalidad de los puestos de trabajo, de funciones y tareas de
aplicacin ordinaria del Derecho Administrativo.
Tratndose de puestos abiertos a funcionarios del
Grupo A pertenecientes a cuerpos de administracin general,
debern ser necesariamente funciones de gestin,
inspeccin, control, estudio y propuesta de carcter
administrativo de nivel superior, que son las que se atribuyen
a los funcionarios de este Grupo en el artculo 25.1 de la Ley
del Principado de Asturias 3/1985, de 26 de diciembre, de
Ordenacin de la Funcin Pblica.
Y cuando se trate de plazas de Jefaturas de Servicio a
las que slo puedan concurrir titulados superiores de
Cuerpos de Administracin Especial, debern ser
principalmente funciones propias de la profesin para las que
habilite el ttulo exigido para el acceso a los mismos, segn la
202
Escala en que se integren, como establece el artculo 26.3 de
la Ley 3/1985.
En definitiva, la funcin directiva implica la posibilidad
de dirigir, mediante instrucciones y directrices, la labor del
resto de rganos a los que se encomienda la pura ejecucin
material de una accin administrativa cuyos designios no les
pertenece y en la determinacin de cuyo contenido no han
participado y las Jefaturas de Servicio no ostentan ese
carcter, por cuanto que, ms que impulsar o dirigir, su papel
es el de rganos que son impulsados, supervisados o
dirigidos por otros y a los que se encomiendan cuidar de la
gestin ordinaria del bloque de competencias que les viene
asignado. El Servicio se configura, de esta manera, como
una unidad administrativa que unifica e integra a otras
inferiores Secciones y Negociados - y a los puestos de
trabajo vinculados funcionalmente a las competencias que
tienen asignadas, pero sin que ello les dote de la potestad de
iniciativa o impulso general en que consiste lo directivo.
Antes bien, los Jefes de Servicio se limitan a materializar la
voluntad de otros rganos, que son los que fijan los objetivos
de la accin administrativa y controlan su ejecucin, pero no
participan en estas tareas directivas, limitndose a lo que se
puede denominar como la gestin ordinaria de los asuntos de
su competencia, mediante el desempeo de funciones de
estudio, asesoramiento, propuesta, coordinacin de las
actuaciones del servicio, todas ellas de carcter instrumental
respecto de las decisiones adoptadas en un plano superior.
A pesar de ello, la totalidad de los puestos de Jefe de
Servicio, sin excepcin alguna, se han venido nombrando en
la Administracin asturiana de manera ininterrumpida, desde
el nacimiento de la Comunidad Autnoma, por el sistema de
la libre designacin (nombramientos a dedo),

203
A esta primera estructura funcionarial de la mxima
confianza poltica del poder, se ha aadido a lo largo del
periodo que estamos analizando, un nuevo tipo de puesto de
trabajo que no se encontraba incluido dentro de la
estructuracin orgnica que, con carcter ordinario, se prev
en la Ley 8/1991 para los rganos centrales de las
Consejeras, intercalado entre los Servicios y las Secciones,
con la denominacin de Coordinador, Asesor, Analista,
Responsable o similar, y que tambin se ha venido ocupando
por el sistema digital. Si las Jefaturas de Servicio son puestos
de trabajo que carecen de funciones directivas y, con
carcter general, desarrollan tareas que tampoco pueden
reputarse como de especial responsabilidad, con mayor
razn debe negarse el desempeo de funciones directivas o
de especial responsabilidad en los puestos de trabajo de
Coordinador, Asesor, Analista o Responsable,
jerrquicamente dependientes de las Jefaturas de Servicio y,
en todo caso, de nivel orgnico inferior a stas, los cuales
tendrn encomendadas tareas y funciones estrictamente
tcnicas, de estudio, de control, de inspeccin o de gestin
administrativa. Incluso, siendo la gran mayora de estas
plazas puestos abiertos al Grupo B (actual A2), cuando sean
provistas por funcionarios de este Grupo debern ser
necesariamente las que de acuerdo con el artculo 25.2 de la
Ley 3/1985 tienen encomendadas los plazas de este Grupo:
tareas de ayuda y apoyo a los funcionarios pertenecientes a
Cuerpos del Grupo A.
A ttulo de ejemplo, observamos que en la relacin de
puestos de trabajo del personal funcionario de la
Administracin del Principado de Asturias publicada en
BOPA de 21 de marzo de 2009, son provistos por el sistema
del dedo o de la confianza personal ms del 25 por 100 por
ciento de los puestos de ascenso para el personal
funcionario. Siendo esta cifra un dato suficientemente
204
revelador para demostrar que la utilizacin de este sistema
excepcional y extraordinario como mecanismo de provisin
de puestos de trabajo desborda los lmites legales, a ello
debemos aadir que se aplicaba para la totalidad de los
puestos de trabajo clasificados a partir del nivel 26,
circunstancia que trae como consecuencia que el concurso
de mritos, que debe ser el sistema normal de provisin de
puestos de trabajo en la Administracin Pblica, slo se
utilizaba en la Administracin del Principado de Asturias
hasta las unidades administrativas del nivel 25, que es el
nivel que se asigna a las Jefaturas de Seccin en la Relacin
de Puestos de Trabajo.

Dicho de otro modo, el concurso de mritos para


puestos singularizados adscritos al Grupo A slo se aplicaba
para la provisin de un nico tipo o categora de puestos
singularizados, a saber , las Jefaturas de Seccin, de nivel
25, de tal manera que el resto de puesto singularizados con
la nica excepcin de las plazas de letrado del Servicio
Jurdico y de Inspector de la Inspeccin General de Servicios
-, a travs de los cuales se articula la carrera profesional
vertical o de ascenso de los funcionarios pblicos, se
provean por el sistema excepcional o extraordinario de libre
designacin o de confianza poltica.
Esta situacin lleg hasta el extremo de que en el total
de los puestos de trabajo adscritos a funcionarios del Grupo
A y abiertos a Cuerpos de Administracin General, era un
nmero superior los que se provean por el sistema de la libre
designacin que los que se cubran por el procedimiento
normal u ordinario del concurso de mritos. Un examen
atento de las funciones y caractersticas de los puestos de
nueva creacin de coordinadores, asesores y asimilados,
pone de manifiesto que una buena parte de los mismos no
responden a necesidades objetivas derivadas del servicio

205
pblico necesidades que, por otra parte, nunca se expresan
ni justifican en los acuerdos de creacin de estos puestos-,
sino ms bien a una poltica de personal encaminada a la
fidelizacin de los funcionarios nombrados en los mismos,
que opera como una suerte de nuevo enfeudamiento en el
que el empleado pblico se vincula personalmente al poltico
que le nombra. En este sentido, son cada vez ms
frecuentes, particularmente entre los funcionarios de los
Cuerpos Superiores, los ascensos inmediatos tras la toma de
posesin como nuevo funcionario de carrera, a puestos de
libre designacin, en una especie de carrera profesional
meterica basada exclusivamente en el enchufe personal,
que est convirtiendo la carrera profesional objetiva,
conforme a principios de mrito y capacidad, en un
instrumento en peligro de extincin en el Principado de
Asturias.
Este reino de la libre designacin, al que calificamos en
su momento como Dedocracia en el Principado99, ha sido
retratado judicialmente en varias sentencias emanadas de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Asturias (TSJA), que resuelven los recursos
planteados por varios funcionarios, entre los que se
encuentra el autor de este trabajo, por organizaciones
sindicales en particular, debemos destacar aqu la labor del
sindicato Usipa - y por la asociacin Conceyu por Otra
Funcin Pblica nAsturies. Destacamos la primera de ellas,
la sentencia n 810/09, de 30 de abril de 2009, recada en el
recurso n 1766/07, en la que se anula la utilizacin del
sistema digital de nombramiento en un total de 154 puestos
de jefatura de servicio o rango jerrquico asimilado; una

99
Javier LVAREZ VILLA, Dedocracia en el Principado, en Atlntica XXII,
revista asturiana de informacin y pensamiento, n 2, Oviedo, 2009, pgs. 4
a6
206
segunda, la sentencia n 1106/09, de 22 de junio de 2009,
dictada en el recurso n 1944/07, en la que se anula dicho
procedimiento en relacin con 41 puestos de trabajo de
diferente denominacin y categora, como coordinadores y
asesores; y una tercera, particularmente relevante, la
importantsima sentencia n 511/10, de 30 de abril de 2010,
recada en el recurso n 1079/08, que anula el uso de la libre
designacin para un total de 281 puestos de trabajo. La
especial relevancia de este ltimo fallo judicial, radica en que
a lo largo de los 62 folios que lo integran, el TSJA va
desmontando los motivos aducidos en el expediente
administrativo para acudir al nombramiento dedocrtico en
cada uno de los puestos afectados, poniendo de relieve
como, en la mayora de los casos, la Administracin
asturiana recurre a frmulas estereotipadas o a meros clichs
vacos de contenido con los que pretende dotar a las
funciones de esos puestos de una falsa apariencia de
especial responsabilidad o naturaleza directiva, de la que
realmente carecen.
Lejos de acatar con lealtad las resoluciones judiciales y
actuar en consecuencia con las exigencias del principio de
legalidad y de una jurisprudencia tan consolidada e
inequvoca, la entonces consejera del ramo, la Sra. Migoya,
proclamaba en la prensa las bondades del sistema de
nombramiento de la libre designacin frente al concurso de
mritos para la eleccin de altos funcionarios, al considerar
que es mucho ms completa desde el punto de vista de
garantizar eficacia en la gestin, aadiendo que el concurso
de mritos deja de por vida el nombramiento. La libre
designacin siempre es revocable si no se est cumpliendo
la funcin con eficacia100. De esta manera y, seguramente
sin saberlo, rescataba el pensamiento poltico del gran

100
Diario La Nueva Espaa de 30 de abril de 2010
207
cacique asturiano Posada Herrera para justificar su gestin al
frente de la Funcin Pblica asturiana, ofreciendo una
explicacin ms delatora que clarificadora, como apuntaba
con acierto el periodista Javier Morn en el mismo
peridico101.
En paralelo, el Gobierno de lvarez Areces ordenaba al
Servicio Jurdico del Principado la interposicin de recursos
de casacin ante el Tribunal Supremo, a sabiendas de que
estaban condenados al fracaso, pues la jurisprudencia del
Alto Tribunal no dejaba posibilidad alguna para su
estimacin. Se trataba con ello de ganar tiempo, trasladando
las consecuencias de la catstrofe a un momento futuro, que
probablemente se situara ya, segn sus clculos polticos,
en otra legislatura.
Como estaba cantado, las sentencias desestimatorias
de los recursos de casacin fueron llegando de forma
implacable y antes de lo previsto: entre otras, sentencias del
Tribunal Supremo de 15 de Noviembre de 2011 (recurso n
6154/2009), de 21 de Mayo de 2012 (recurso n 5754/2010),
de 31 de Julio de 2012 (recurso n 1206/2010) y 17 de
Octubre de 2012 (recurso n 191/2011)
A modo de traca final el Gobierno del Sr. Areces
impuls una ltima maniobra, que muy probablemente
guardaba en la recmara como solucin in extremis para
mantener el sistema dedocrtico vigente: la aprobacin por la
Junta General del Principado de una ley de legalizacin
(blanqueo), contando con el apoyo parlamentario
imprescindible de la coalicin de Izquierda Unida. Se trata de
la Ley del Principado de Asturias 14/2010, de 28 de
diciembre, de octava modificacin de la Ley 3/1985, de 26 de
diciembre, de Ordenacin de la Funcin Pblica, dirigida a
101
Explicacin delatora, Javier Morn. Diario La Nueva Espaa de 2 de mayo
de 2010.
208
convertir la totalidad de puestos de Jefatura de Servicio, de
letrados del Servicio Jurdico y de otros asimilados, en
puestos a dedo y que termin transformndose en un
juguete roto, entre otras razones, por su psima tcnica
legislativa, fruto de un apresuramiento acalorado poco
recomendable para cualquier legislador mnimamente
sensato.
En efecto, la sentencia del TSJA de 10 de octubre de
2012 anul una relacin de puestos de trabajo aprobada ya,
paradjicamente, por el Gobierno de lvarez Cascos, que
haba llevado en su programa electoral el rechazo explcito
de estas prcticas clientelares, por utilizar el sistema de
nombramiento por libre designacin (a dedo) de forma
generalizada y sin justificar, en la totalidad de puestos de
Jefatura de Servicio y similares, estimando ntegramente el
recurso interpuesto por cinco miembros del Conceyu por
Otra Funcin Pblica nAsturies. El fundamento de derecho
tercero de la Sentencia resulta concluyente cuando afirma lo
siguiente:

Nada argumenta la Administracin demandada sobre


la falta de motivacin limitndose a sealar la conformidad a
derecho al encontrar su apoyo en el artculo 51.3 a) de la Ley
14/2010, de 28 de diciembre, del Principado de Asturias, de
octava modificacin de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de
Ordenacin de la Funcin Pblica, en el que se dice que
Atendiendo a su especial responsabilidad y confianza, se
proveern por el sistema de libre designacin las Jefaturas
de Servicio y los puestos de trabajo directamente adscritos a
cargos nombrados por Decreto del Consejo de Gobierno

A ello tenemos que decir que, la circunstancia de que el


indicado precepto autorice la designacin de las Jefaturas de
Servicio por el sistema de libre designacin, excepcionado el
procedimiento normal de provisin de puestos de trabajo que
209
constituye el concurso, no implica que su nombramiento
puede efectuarse de forma arbitraria, sin motivar o razonar
las circunstancias que concurren en cada una de ellas, sin
que resulte bastante la simple y genrica afirmacin que se
contiene en el indicado precepto en cuyo apartado 3 se dice:
Atendiendo a su especial responsabilidad y confianza, se
proveern por el sistema de libre designacin los siguientes
puestos de trabajo: a) La Jefatura de Servicio lo que
conducira, de interpretar el precepto como lo hace la
Administracin demandada, de estimar que todas las
jefaturas de Servicio son de libre designacin, sin atender
otra consideracin o razones, pues resulta contraria al
artculo 80.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se
aprueba el Estatuto Bsico del Empleado Pblico que
dispone que las Leyes de la Funcin Pblica que se dicten en
desarrollo del presente Estatuto establecern los criterios
para determinar los puestos que por su especial
responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el
procedimiento de libre designacin, condiciones que no
cumple la disposicin en la que se apoya la resolucin
recurrida al limitarse a sealar que todas las Jefaturas de
Servicio tienen la condicin de especial responsabilidad y
confianza sin determinar las razones o criterios que
conducen a dicha estimacin genrica para todas las
Jefaturas de Servicio

De otra parte, las sentencias ganadas por el Conceyu


por Otra Funcin Pblica nAsturies, en las que se anula el
uso ilegal del sistema de libre designacin en la Sindicatura
de Cuentas sentencia del TSJA de 14 de mayo de 2010 - y
en el Consejo Consultivo del Principado de Asturias
sentencia del TSJA de 9 de diciembre de 2011 -, demuestran
que la utilizacin clientelar de los nombramientos de

210
funcionarios pblicos es un problema trasversal que afecta
tambin a los Organismos e Instituciones supuestamente
independientes, a la vez que evidencia la existencia y
funcionamiento de un mecanismo de vasos comunicantes
entre las diferentes Administraciones del Principado para
nombrar funcionarios de elite por razones de estricta
confianza personal o poltica.

3.6. La discrecionalidad poltica absoluta en la


designacin de los componentes de los rganos de
seleccin de personal
El artculo 55.2 de la Ley 7/2007 establece la obligacin
de seleccionar al personal funcionario y laboral mediante
procedimientos que garanticen, entre otros principios, el de
imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los
rganos de seleccin y el de independencia en su actuacin,
exigencias que se reiteran en el artculo 60.1 de dicha ley.

El procedimiento vigente en la Comunidad Autnoma


del Principado de Asturias para la designacin de los
miembros de los rganos de seleccin del personal, regulado
en el Decreto 68/1989, de 4 de mayo, por el que se aprueba
el Reglamento de seleccin e ingreso de personal de la
Administracin del Principado con la excepcin del
personal educativo -, otorga una discrecionalidad
prcticamente absoluta al Gobierno para elegir la
composicin de los tribunales de seleccin de personal pues,
con la salvedad de unas mnimas condiciones de obligado
cumplimiento, referidas a titulacin y especialidad, queda en
manos del rgano poltico con competencias en materia de
funcin pblica la potestad de configurar la composicin de
dichos rganos con una libertad absoluta.

211
Esta ausencia de un procedimiento suficientemente
reglado para la determinacin de la composicin de los
tribunales condiciona decisivamente su independencia, en la
medida en la que posibilita la formacin de mayoras
sensibles a directrices concretas emanadas de la autoridad
que designa y, en consecuencia, puede incidir
decisivamente sobre la imparcialidad y neutralidad poltica de
las personas elegidas, proyectando largas sombras sobre la
propia objetividad del desarrollo de los procesos selectivos.

Un sistema discrecional que ha generado situaciones


como las reflejadas en la sentencia de apelacin n 220/07,
de 26 de octubre de 2007, de la Sala de lo contencioso
administrativo del TSJA, recada en el recurso de apelacin
n 296/06, en la que declara la irregularidad del
nombramiento del presidente y de tres de los cinco vocales
del rgano de seleccin.

A este respecto, resulta especialmente llamativo que el


mbito del personal educativo se haya regulado un
procedimiento plenamente reglado para la composicin de
los rganos de seleccin, que introduce un criterio totalmente
objetivo y transparente de reclutamiento de los miembros de
los tribunales como es el del sorteo entre todos los
candidatos posibles. En efecto, en la Resolucin de 6 de abril
de 2009, de la Direccin del Instituto Asturiano de
Administraciones Pblicas Adolfo Posada, por la que se
determinan las normas por las que se regir el acto de sorteo
para la designacin de los vocales de los tribunales que han
de seleccionar a los participantes en los procedimientos
selectivos para ingreso en los Cuerpos docentes regulados
por la Ley Orgnica de Educacin que se convoquen por la
Consejera competente en materia de Educacin, se regula
un procedimiento para la eleccin por sorteo de los vocales
de dichos rganos de seleccin, que responde
212
escrupulosamente a las exigencias de los principios de
transparencia y objetividad y que garantiza la plena
imparcialidad e independencia de los miembros
seleccionados por dicho procedimiento, al no encontrarse
condicionada por la designacin personal previa de la
Administracin que convoca las pruebas selectivas.

No existe razn objetiva alguna que impida extender


este procedimiento para la composicin de los rganos de
seleccin del resto del personal funcionario y laboral del
Principado de Asturias, ms all de la de mantener el control
poltico sobre la designacin de los integrantes de tribunales
y comisiones de valoracin.

3.7. El invento de la falsa carrera profesional


Con el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aprobado
por la Ley 7/2007, de 12 de abril, desembarcan en la
legislacin espaola algunas de las tcnicas de gestin de
personal ms caractersticas del paradigma neoliberal del
empleo pblico, conocido como Nueva Gestin Pblica
(NGP)102. Varias de sus manifestaciones ya cuentan con un
largo recorrido en la historia reciente de las diferentes
Administraciones integradas en el Estado, sobre todo, la
laboralizacin de las relaciones de empleo y el reclutamiento
masivo de trabajadores a travs de entes instrumentales de
gestin privada, pero ahora toma carta de naturaleza la joya
de la corona de este arsenal dirigido a socavar el sistema
meritocrtico: la evaluacin individual del desempeo
vinculada a incentivos salariales.

102
Una aproximacin al origen y significado de la NGP puede verse en
Manuel ARENILLA SEZ, Legitimidad y eficacia de la Administracin, en
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 26 27: enero-agosto 2003,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2003, pgs. 71 a 103
213
El legislador recurre en la Exposicin de Motivos del
Estatuto a una justificacin que se funda en una especie de
razones de justicia material, que no son suficientes, sin
embargo, para disimular un tufo innegable de populismo, a
saber, que resulta injusto y contrario a la eficacia que se
dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera
que sea su rendimiento y su actitud ante el servicio. Con
esta declaracin, se quiere dar a entender que, hasta
entonces, ese trato equitativo no era posible y que no caba
remover al funcionario haragn de su puesto de trabajo. Una
conclusin manifiestamente falsa, que se propala con el
nico apoyo de la ignorancia planificada con la difusin
masiva del infundio y la ausencia total de rplica sobre la
verdad: la Ley 30/1984, en su artculo 20 ya estableca que
los funcionarios que accedieran a un puesto de trabajo por el
procedimiento de concurso, podan ser removidos por una
falta de capacidad para su desempeo manifestada por
rendimiento insuficiente, que no comporte inhibicin y que
impidiera realizar con eficacia las funciones atribuidas al
puesto.

La diferencia se encuentra en que en aquella ley la


remocin deba efectuarse previa tramitacin de un
expediente contradictorio, con audiencia de parte, mediante
resolucin motivada del rgano que realiz el nombramiento;
y, a partir de ahora, quedar condicionada a una especie de
escrutinio permanente, en el que pesar de forma decisiva el
control realizado por los funcionarios supervisores de la
confianza poltica del poder. El resultado de esta nueva
evaluacin continua afectar a la permanencia en los puesto
de trabajo obtenidos por concurso de mrito y al importe del
salario mensual del funcionario, por lo que no resulta
excesivo deducir que lo que realmente se est poniendo en
214
juego son, ni ms ni menos, que las garantas de
imparcialidad para el desempeo de las funciones, es decir,
la esencia misma de la relacin de empleo funcionarial.

La introduccin de la evaluacin del desempeo en el


mbito de las Administraciones Pblicas tiene ya una
trayectoria amplia en los pases de la OCDE. Francisco
Cardona public un estudio pionero sobre el resultado de las
experiencias de implantacin de sistemas de remuneracin
del desempeo en pases de la OCDE y de la UE103, en el
que se recogen las conclusiones de un informe encuesta
entre los pases miembros de la UE y de un posterior estudio
de la propia OCDE, basado en las respuestas ofrecidas por
los gobiernos de 11 pases miembros, ms Chile, que se
sintetizan del siguiente modo:

- Los sistemas de remuneracin ligados al desempeo


son caros y su aplicacin requiere mucho tiempo y trabajo

- En general, el porcentaje salarial atribuido a


productividad es bajo.

- En muchos casos, el sistema se introdujo con carcter


experimental con la intencin de aplicarlo despus ms
extensivamente.

- La medicin del desempeo, en particular en reas


donde no existen indicadores claramente cuantificables, es
muy difcil o imposible.

103
Francisco CARDONA PERET, Remuneracin ligada al desempeo en la
funcin pblica. Conclusiones de la experiencia internacional, en Gestin y
Anlisis de Polticas Pblicas, 26 27: enero-agosto 2003, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Madrid, 2003, pgs. 123 a 137

215
- No se han encontrado pruebas concluyentes de que la
introduccin de salarios vinculados al desempeo
comportase una mejora real del trabajo, en la gestin de los
recursos humanos y en la calidad de los servicios pblicos
prestados.

- Los incentivos de productividad no se consideraron


por los empleados pblicos como un elemento motivador.
Otras iniciativas, por el contrario, parecen tener mucha ms
influencia sobre la motivacin del personal, tales como un
trabajo satisfactorio y una cierta perspectiva de carrera
profesional.

- La introduccin de sistemas de remuneracin ligada a


la evaluacin del desempeo platea problemas de diseo y
de aplicacin, siendo los ms importantes los asociados a la
medicin del rendimiento y, especialmente, a la realizacin
de evaluaciones personales.

- Hay obstculos estructurales a la introduccin de


complementos salariales ligados al desempeo como, por
ejemplo, el subjetivismo, la falta de transparencia,
inadecuada delegacin de competencias de gestin de
personal, etc., que hacen muy difcil la confianza de los
funcionarios en el sistema de evaluacin del desempeo y su
remuneracin.

Dos aos despus, el mismo autor hace pblico un


nuevo trabajo sobre los resultados de la implantacin de
estas tcnicas en los pases de la OCDE y de la UE 104,
basado en estudios de campo ms recientes, cuyas

104
Francisco CARDONA PERET, Tendencias en la gestin de la Funcin
Pblica. Pases Unin Europea y OCDE. Universidad Internacional Menndez
y Pelayo, Seminario Nuevas perspectivas en la funcin pblica espaola. El
estatuto bsico del empleado pblico, 2006
216
conclusiones resultan, an si cabe, ms desasosegantes que
las ya expuestas en su anlisis precedente:

-Las reformas se han orientado a introducir ms


flexibilidad en la gestin de lo pblico, una gestin de los
recurso humanos ms individualizada (en la seleccin, en la
promocin, en el rgimen retributivo), mimetizando de forma
ciega modelos de gestin privada.

- Estas reformas en los sistemas de funcin pblica han


seguido, frecuentemente, pautas marcadas por modas de
gestin generalmente inventadas por la industria de la
consultora en funcin de unos intereses econmicos muy
especficos de desregulacin de los mercados, entre ellos,
del laboral, dentro del cual se incluye el sector de la funcin
pblica.

- Dichas reformas no han demostrado, con carcter


general, ninguna capacidad para conseguir un empleo
pblico ms productivo, eficaz o eficiente.

- La mayora de ellas han propiciado, sin embargo, un


mayor poder de los gestores y de los cargos polticos, con
consecuencias negativas para la neutralidad poltica de los
funcionarios y sobre el principio de imparcialidad.

- Se ha socavado la capacidad de la funcin pblica


para defender el principio de legalidad en la accin
administrativa.

- Estos cambios han ido acompaados de una


relajacin de los controles externos e internos, con la excusa
de la flexibilidad, la desburocratizacin y la autonoma de
gestin, que est ocasionado ms opacidad en la gestin de
los asuntos pblicos, con el consiguiente incremento de
fenmenos de clientelismo, nepotismo y corrupcin.

217
- La conclusin final es que todos estas manifestaciones
de desprestigio y debilitamiento del sistema del mrito en el
empleo pblico responden, sobre todo, a motivaciones
ideolgicas dirigidas a reducir y minimizar el papel del
Estado, y no a razones de mejora de la calidad y eficacia del
servicio pblico.

En esta misma lnea de reflexin, Jess ngel


Fuentetaja ha resaltado recientemente cmo en otros
sistemas de Funcin Pblica en los que ya se haba
implantado la evaluacin del desempeo se estaba
replanteando su aplicacin por sus elevados costes (sera el
caso de Estados Unidos) o se renunciaba a atribuirle efectos
sobre las retribuciones (en el caso de la Unin Europea)105

A pesar de las consecuencias desalentadoras que


auguran los estudios reseados, el legislador espaol ha
asumido con la conviccin de los conversos la causa
ideolgica de la NGP. Ha sido, paradjicamente, un gobierno
de corte socialdemcrata el que ha actuado de paladn para
su implantacin en la Funcin Pblica, circunstancia que nos
lleva a formular una pregunta que es ya clsica en la
sociologa poltica de este tiempo: quin manda realmente
aqu?

La evaluacin del desempeo se introduce en el


Estatuto Bsico del Empleado Pblico ntimamente unida a
otra novedad con la que se pretende fidelizar al trabajador a
su puesto de trabajo: la llamada carrera horizontal. La
finalidad de esta nueva modalidad de promocin profesional
consiste en hacer posible el ascenso y, consecuentemente,
la mejora retributiva, sin necesidad de cambiar de puesto de

105
Jess ngel FUENTETAJA PASTOR, El Estatuto Bsico del Empleado
Pblico. Revista de Administracin Pblica, n 174, septiembre diciembre.
Madrid, 2007, pgs. 495 a 497
218
trabajo. Con ello, se supone, mejorar la calidad del servicio
prestado, pues el trabajador se sentir motivado para ir
progresando en los diferentes grados o escalones que
configuren dicha carrera, mantenindose en el puesto que ya
desempea, que es el que mejor conoce, en el que va
adquiriendo una experiencia difcil de sustituir y, en
consecuencia, en el que desear mantenerse. El ascenso en
los diferentes escalones o grados obligar a superar las
evaluaciones del trabajo personal que pongan en prctica,
conforme a criterios, se dice, de objetividad, imparcialidad,
transparencia y no discriminacin.

No est de ms recordar en este lugar que la prctica


de la gestin de personal de las ltimas dcadas ya haba
instaurado un sistema de carrera horizontal no regulado, pero
ampliamente consolidado en la prctica, consistente en la
reclasificacin de puestos de trabajo mediante la elevacin
de su nivel y, consiguientemente, del complemento salarial
de destino, o a travs de la incorporacin de nuevos
complementos especficos dedicacin, especial,
incompatibilidad etc.-. A travs de una o varias de estas
frmulas combinadas, se ha venido y se viene otorgando
mejoras profesionales a los empleados pblicos, sin
necesidad de que participen en procedimientos competitivos
de promocin, como son los concursos de mritos. En todo
caso, los criterios determinantes para decidir estas
reclasificaciones conjugan componentes de amiguismo,
influencia corporativa, intercesin poltica o sindical o simple
azar, que nada tiene que ver con el mrito y la capacidad
demostrados en procedimientos pblicos con todas las
garantas.

219
De inmediato, los adalides de este invento de la carrera
profesional, comenzando significativamente por las
organizaciones sindicales mayoritarias que avalaron el
Estatuto, empezaron a celebrar con grandes voces y
aspavientos sus bondades y a exigir a las diferentes
Administraciones Pblicas su urgente aplicacin. El primer
paso en este proceso fue la imposicin meditica del
sincdoque mediante el que se hace pasar esa modalidad de
carrera profesional horizontal por la carrera profesional de los
empleados pblicos. Entonces, no se habla nunca de carrera
horizontal, sino de carrera profesional, tomando la parte por
el todo, de tal forma que en el mensaje que se trasmite a la
opinin pblica se insiste, machaconamente, que los
empleados pblicos empezarn a tener, a partir de ahora,
carrera profesional, si bien con la contrapartida de que
debern someterse a una evaluacin individual que traer
como resultado que los haraganes y los que no superen el
listn sern removidos de su puesto.

Se trata de un caso ms de populismo poltico


sindical, en el que los medios de formacin de masas actan
de altavoz imprescindible para extender la tergiversacin,
obteniendo a cambio el beneficio empresarial del aumento de
audiencias o tiradas que propician las noticias
sensacionalistas, en este caso, el ataque a la impunidad
profesional de los funcionarios.

En esa carrera alocada por la implantacin de la


carrera profesional y por la extensin propagandstica de la
mentira, el Gobierno del presidente Areces tom la delantera,
de forma fulgurante, a todos los poderes pblicos del Estado,
llegando al primero a una meta colocada justo en el
despeadero y convirtindose en el campen absoluto de la
incompetencia.

220
Coincidiendo con la publicacin del nuevo Estatuto
Bsico del Empleado Pblico el Ayuntamiento de
Gijn/Xixn, organiz el XIII Seminario sobre Gestin Pblica
Local, celebrado a finales del mes de abril del ao 2007 con
el oportuno ttulo de El Estatuto del Empleado Pblico y la
modernizacin de la Administracin local. Las jornadas
fueron inauguradas con la intervencin, entre otros, del
entonces consejero de Economa y Administracin Pblica
del Gobierno del Principado de Asturias, D. Jaime Rabanal,
que en su intervencin, hizo expresa alusin a la necesidad
de desterrar de la Administracin la prctica del caf para
todos, con el fin de evitar el tratar por igual a los que tiene un
rendimiento laboral distinto, resaltando la importancia de la
evaluacin del desempeo para alcanzar tan loable
objetivo.106

Pero la estrella cientfica de las jornadas era Francisco


Longo, director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de
ESADE y miembro de la comisin de expertos creada por el
Gobierno espaol para el estudio del nuevo Estatuto. Dada
su relevancia profesional y acadmica, fue el encargado de
abrir el seminario con una ponencia inaugural
verdaderamente brillante y llena de reflexiones sugestivas 107.
De entre ellas, destacamos, las siguientes:

- la advertencia sobre la necesidad de fortalecer


las dos grandes dimensiones del empleo pblico en un
estado de Derecho, a saber, el mrito imprescindible para
106
XIII Seminario sobre Gestin Pblica Local. El Estatuto del Empleado
Pblico y la modernizacin de la Administracin local. Editorial Trea S.L.,
Gijn/Xixn, 2008, pags. 13 a 17
107
El contenido ntegro de la intervencin de D. Francisco Longo se recoge
en XIII Seminario sobre Gestin Pblica Local. El Estatuto del Empleado
Pblico y la modernizacin de la Administracin local: op. cit, pgs. 28 a 35
221
preservar la seguridad jurdica, el trato igual los ciudadanos y
el buen funcionamiento de la sociedad, y la flexibilidad para
alcanzar una sistema de gestin del empleo pblico eficaz y
eficiente
- los graves defectos del Estatuto aprobado, en
cuya regulacin se desnaturaliza la profesionalizacin de los
rganos de seleccin y se elimina la imprescindible
existencia de una instancia revisora que permita detectar los
supuestos de discriminacin en los procesos de evaluacin
individual del desempeo
- el coladero o puerta falsa para el acceso al
empleo pblico que supondr la disposicin transitoria cuarta
del Estatuto, en cuanto dar lugar nuevos procesos masivos
de consolidacin de empleo temporal de naturaleza clientelar
- la oportunidad que puede comportar para una
gestin eficaz del empleo pblico la nueva carrera
horizontal, siempre que se disee de forma adecuada

En su intervencin Francisco Longo realiz una seria


admonicin a aquellos polticos que tuvieran especial prisa
en desarrollar el contenido del Estatuto Bsico no tenemos
certeza de la presencia en la sala, en ese momento, del
consejero Rabanal -, afirmando premonitoriamente que el
consejero de comunidad autnoma que quisiera ponerse la
medalla de ser el primero en presentarse ante su Parlamento
exhibiendo un acuerdo con los sindicatos para aprobar una
nueva ley autonmica de funcin pblica, pagara muy cara
su osada.

Ese consejero fue, casualmente, D. Jaime Rabanal, que


el 18 de mayo de 2007 - es decir, pocos das despus de la
advertencia del experto -, dictaba una resolucin por la que
se convocaba el procedimiento de solicitud de incorporacin
a la carrera y desarrollo profesional de los empleados
pblicos que prestan sus servicios en la Administracin del
Principado de Asturias y sus organismos pblicos, excluido el
222
personal estatutario que presta servicios en los centros e
instituciones sanitarias del Servicio de Salud del Principado
de Asturias (BOPA de 22 de mayo)

Sin encomendarse a ninguna ley autonmica previa de


desarrollo, como exige el artculo 17 del Estatuto, la precitada
resolucin pona en marcha la nueva carrera horizontal
sobre el vaco legal, abriendo un proceso de adhesin a la
carrera y desarrollo profesional de los empleados pblicos de
la Administracin del Principado de Asturias para la
aplicacin de los derechos econmicos con efectos
retroactivos a 1 de enero de 2007, relativos al primer nivel de
encuadramiento, siempre que se cumplieran los requisitos
establecidos.

En el colmo del surrealismo jurdico, la parte sustancial


de los requisitos de la convocatoria se rega por lo
establecido en un acuerdo previo de la Mesa General de
Negociacin de 27 de diciembre de 2006 sobre carrera y
desarrollo profesional de los empleados pblicos de la
Administracin del Principado de Asturias y sus organismos
pblicos, aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de
17 de mayo de 2007. La publicacin de este acuerdo,
realizada en el BOPA de 8 de marzo de 2007, haba sido
ordenada por una resolucin de fecha 14 de febrero de 2007,
de la Consejera de Salud y Servicios Sanitarios, culminado
una maniobra de distraccin del personal francamente
alucinante.

Por su parte, el acuerdo de la Mesa General de


Negociacin de 27 de diciembre de 2006, incorporaba un
apartado tercero, de redaccin particularmente intrincada y
crptica, en el que se resuelve establecer el compromiso del
desarrollo de carrera y promocin profesional, una vez se
disponga de los marcos normativos correspondientes,

223
adems del sanitario, para el resto de los empleados pblicos
de la Administracin, que cumpla los requisitos de
experiencia del primer nivel de encuadramiento y en tanto en
cuanto ste no se produzca, aplicar al mismo un pago a
cuenta de las cantidades establecidas para el personal de
dicho nivel en el anexo II de los importes establecidos en el
correspondiente grupo. El pago ser efectivo en el ejercicio
2007 y sucesivos, si bien el correspondiente al 2007 tendr
efectos retroactivos a 1 de enero del mismo ao.

A escasos das de la celebracin de las elecciones


autonmicas, el Gobierno asturiano ofreca un pago
anticipado a sus empleados pblicos, a cuenta de una futura
carrera horizontal que todava no haba llegado. Una
especie de cheque en blanco, como pronto fue bautizado
para algunas centrales sindicales que se opusieron
frontalmente a este engendro, que funcion, a tan escasa
distancia de los comicios autonmicos, como un cebo
clientelista de alto voltaje, aunque esta circunstancia slo
fuera comprendida por el partido de la leal oposicin algunos
meses despus de cosechar una nueva derrota en las urnas.

El artculo 20.5 del Estatuto Bsico del Empleado


Pblico prescribe que la aplicacin de la carrera profesional
horizontal y de las retribuciones complementarias ligadas a la
misma requerirn de la aprobacin previa de sistemas
objetivos que permitan evaluar el desempeo de los
trabajadores. Pero aqu, en un gesto de atrevimiento y
grandonismo de los que hacen poca, se tir de chequera sin
disponer de ley propia, ni de sistemas de evaluacin
previamente aprobados, si bien se opt por realizar un
ensayo evaluador en tanto llegaba el marco normativo
definitivo.

224
De esta manera se dicta la Resolucin de 20 de junio
de 2008, de la Consejera de Administraciones Pblicas y
Portavoz del Gobierno, por la que se dan instrucciones para
la ejecucin del modelo de Seguimiento de la actividad
profesional en la Administracin del Principado de Asturias,
sus Organismos y Entes Pblicos, aprobado por Acuerdo de
Consejo de Gobierno de 11 de junio de 2008. Su finalidad es
regular un sistema de evaluacin de los factores incluidos en
los tres bloques que comprende el modelo de seguimiento de
la actividad profesional de la Administracin del Principado
de Asturias, sus Organismos y Entes Pblicos, que se
realizar conforme al baremo y sistema de puntuacin que se
establece a continuacin para cada uno de los citados
factores objeto de seguimiento (BOPA de 24 de junio de
2008)

Siguiendo una jerga pastosa de muy difcil


entendimiento, se va articulando un procedimiento casi
indescifrable de baremacin de la actividad individual de los
trabajadores conforme a una larga serie de indicadores
cuantitativos y puntuaciones numricas. Un sistema
totalmente desfasado, que ya ha sido abandonado por
aquellos pases que lo introdujeron hace diez o quince aos,
como recuerda Francisco Cardona, pues el mismo
representaba una gran carga burocrtica y una
desproporcionada dedicacin de tiempo y esfuerzo que,
adems, resultaba bastante intil.108

108
Francisco CARDONA PERET, Tendencias en la gestin de la Funcin
Pblica. Pases Unin Europea y OCDE. Universidad Internacional Menndez
y Pelayo, Seminario Nuevas perspectivas en la funcin pblica espaola. El
estatuto bsico del empleado pblico, 2006

225
Este es el juguete roto que nos presentaba el Gobierno
asturiano como panacea para el estmulo de la productividad
y de la eficiencia de sus funcionarios. Un prrafo extrado del
procedimiento de Seguimiento de la actividad profesional en
la Administracin del Principado de Asturias, sus Organismos
y Entes Pblicos, aprobado por Acuerdo de Consejo de
Gobierno de 11 de junio de 2008 (BOPA de 17 de junio de
2008), da buena cuenta del cantinflismo lxico alcanzado:

El desempeo contextual es aquel que contribuye a la


eficacia de la organizacin, ayudando al contexto
organizacional, social y humano con actitudes que definen el
ambiente de trabajo y sirven como catalizadores y
facilitadores del desempeo de las tareas propias y de otros.

La valoracin se realizar individualmente para cada


trabajador por la persona responsable de UGE sobre un
cuestionario normalizado cuyo modelo ser aprobado por el
rgano competente en materia de Recursos Humanos de la
Consejera de Administraciones Pblicas y Portavoz del
Gobierno. Las personas responsables de UGE, a su vez,
sern valoradas por su superior jerrquico o por los rganos
de inspeccin con competencia al efecto, pudiendo crearse
Comits de evaluacin en aquellos mbitos que se
determinen.

A travs de la valoracin emitida por el superior


jerrquico podr constatarse la adecuacin de las actitudes
profesionales de los empleados pblicos a la eficacia de la
organizacin, as como comprobar si los distintos tems
incorporados al cuestionario resultan apropiados a la
medicin pretendida

Por su parte, la resolucin de 18 de mayo de 2007, de


adhesin a la carrera y desarrollo profesional, generar
226
tambin una secuencia casi inagotable de decisiones
judiciales en torno a la misma, el algunos casos
contradictorias y, en ocasiones, profundamente
desconcertantes y de consecuencias tan rocambolescas y
desternillantes que, sin ninguna intencin hiperblica, podran
constituir uno de los episodios ms sonados dentro de una
historia universal del absurdo jurdico, todava por escribir.
Haremos un esfuerzo para relatar sus hitos principales,
reconociendo de entrada nuestra incapacidad narrativa para
transmitir adecuadamente un grado tal de desconcierto.

La resolucin en cuestin fue recurrida por varias


organizaciones sindicales y algn empleado pblico. Uno de
los recurrentes, el sindicato Corriente Sindical de Izquierdas,
solicit la suspensin cautelar del acto, que fue concedida
inicialmente por la Sala de lo contencioso administrativo del
TSJA. La noticia salt como una bomba el da 11 de octubre
del ao 2007, fecha en la que todos los medios de
comunicacin asturianos se hicieron eco de la decisin
judicial con gran despliegue de titulares e informaciones en
las que, en general, el recurrente apareca como una especie
de villano renegado que haba quitado incomprensiblemente
el dinero a los trabajadores.

El diario La Voz de Asturias de esa fecha se preguntaba


sobre los motivos que podan haber llevado a ese sindicato a
instar una medida de tal calado, dando a entender a sus
lectores la existencias de causas inconfesables en ello: La
pregunta que todos se hacen ahora es por qu CSI present
un recurso que puede mermar la capacidad adquisitiva de los
trabajadores. En el diario la Nueva Espaa de 12 de octubre
de 2007 se recoga la respuesta colrica de los sindicatos
mayoritarios, que haban avalado ese procedimiento: La
reaccin de los sindicatos mayoritarios, firmantes del acuerdo
con el Gobierno, no se hizo esperar. CC OO (con el 24,7 por
227
ciento de la representatividad) y UGT (con el 23,7) salieron al
paso para criticar duramente a CSI, exigirle que retire su
recurso, e imputarle el impago de un plus que los
funcionarios ya vean en su bolsillo, crticas a las que se
sum la USIPA, que tambin recurrir el auto judicial

En los das sucesivos los medios de comunicacin


asturianos fueron caldeando un ambiente de reproche y
culpabilizacin del recurrente, sobre el que se pretenda
cargar la ira de los empleados pblicos, a los que se habra
privado injustamente de la carrera profesional. La cifra de
afectados bailaba de un da para otro: 20.000, 18.000 o
14.000, fueron datos que se ofrecieron por diferentes medios,
sin que nadie cuestionara cul de ellos era el cierto o, sobre
si todos muy posiblemente resultaban igual de falsos. En
todo caso, en este asunto los medios de comunicacin
trabajaron con un margen de error nada compatible con lo
que debera entenderse como una noticia fiable.

Por entonces, escribamos un artculo difundido el 14 de


octubre de 2007 en la pgina digital de informacin
alternativa www.kaosenlared.net , con el ttulo de La Carrera
profesional: mentiras, hipocresa y manipulacin109, que se
remataba con el siguiente prrafo: Finalmente y de
momento, la Sala de lo contencioso administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Asturias decidi estimar la
pretensin de la Corriente, acordando suspender la
tramitacin de esa carrera profesional tan peculiar. Pero en
el colmo del absurdo programado, los amplificadores
mediticos del Gobierno y sus aliados apuntan ahora, de
forma unnime, a la Corriente Sindical de Izquierdas
pidindole explicaciones por su actuacin. No resultara
ms lgico y sensato en unos medios que se dicen

109
http://www.kaosenlared.net/noticia.php?id_noticia=42960
228
independientes y pluralistas, pedir explicaciones al Gobierno
asturiano sobre los motivos que le llevaron a dictar en plena
campaa electoral una resolucin que afectaba a miles de
trabajadores y que ha sido suspendida por el mximo rgano
judicial de la Comunidad Autnoma por razones
estrictamente legales, e informar objetivamente a la
ciudadana sobre el contenido del Auto judicial. Pero el
comportamiento de los medios de formacin de masas
asturianos en este asunto, como en tantos otros de especial
relevancia, parece responder en palabras del viejo Marx, a la
clase de discurso autorizado por la polica y vedado por la
lgica

La descomunal presin tuvo su efecto y, apenas un mes


despus de que fuera dictado el auto judicial de paralizacin
del proceso manifiestamante ilegal, el TSJA dictaba una
nueva resolucin estimando el recurso interpuesto por el
Principado de Asturias y varias organizaciones sindicales, en
la que se acordaba levantar la suspensin cautelar
permitiendo, con ello, la continuidad de unos pagos en virtud
de una resolucin administrativa que sera anulada ms tarde
por el mismo Tribunal. El peridico La Nueva Espaa de 12
de noviembre de 2007 informaba del cambio de criterio
judicial en los siguientes trminos: La sala de lo contencioso
administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias
(TSJA) ha levantado la suspensin cautelar de la aplicacin
de la 'Carrera profesional' por entender que "generara "una
gran perturbacin de los intereses del personal afectado por
la actuacin administrativa impugnada", segn consta en el
auto judicial al que tuvo acceso.
El TSJA dict el pasado 5 de octubre la suspensin cautelar
de la aplicacin de la 'Carrera profesional' en respuesta a un
recurso presentado por CSI contra el acuerdo firmado entre
229
el Gobierno regional y los sindicatos mayoritarios UGT y CC
OO. La Administracin regional no recurri en el plazo de los
diez das previstos el auto emitido por la Sala de lo
Contencioso Administrativo en el que, en respuesta a la
peticin de medidas cautelares presentada por la Corriente
Sindical de Izquierdas, se suspendi el acuerdo de adhesin
de los funcionarios de la Administracin regional a la carrera
profesional. En el recurso a la suspensin cautelar se
personaron FSP-UGT, CC OO y USIPA, adems de la
Administracin autonmica. En el citado recurso, el
Principado y los sindicatos hicieron constar que la
suspensin acordada, de mantenerse, "afectara gravemente
al inters general, perturbando la decisin administrativa,
concordada con la mayora de los representantes sindicales".

Una aplicacin mnimamente coherente de la lgica


jurdica hubiera llevado a entender que lo que realmente
exiga el inters general era impedir que se siguieran
abonando retribuciones sin cobertura legal, pero a la vista de
la decisin del TSJA la pregunta que ha de hacerse versa
sobre el tipo de lgica que utilizaron los magistrados para
llegar a un acuerdo semejante.

Sobre todo, porque el TSJA acabara anulando la


resolucin de convocatoria de adhesin a la carrera
profesional en la sentencia n 1054/09, de 10 de junio del
ao 2009 - y en otras con distinto nmero e idntico
contenido -. Los argumentos de la Sala de lo contencioso
administrativo no podan ser otros que la aplicacin cabal del
propio Estatuto Bsico del Empleado Pblico, cuyos artculo
16 y 17 exigen la aprobacin de una ley autonmica de
funcin pblica para regular la carrera profesional y, dentro
de ella, en su caso, la modalidad denominada carrera
horizontal, hasta tal punto que el Tribunal se ve obligado a
recordar al Gobierno asturiano que no resulta legtimo en un
230
Estado de Derecho hurtar el ejercicio de la potestad
legislativa a su titular.

La sentencia volvi a generar una conmocin meditica


que fue pasando por varias fases consecutivas. En los das
inmediatos a su publicacin volvieron a reproducirse las
imprecaciones a los recurrentes, a los que se demonizaba,
de nuevo, como enemigos de la clase trabajadora a los que
haba que correr a gorrazos, en expresin del lder regional
del sindicato CCOO. Pero pasada esta manifestacin inicial
de furia proyectada sobre aquellos a los que la Justicia haba
otorgado la razn, comenzaron a abrirse paso algunas
reflexiones que apuntaban hacia el verdadero responsable
de la descomunal chapuza, que tuvieron, quiz, su punto
culminante en el editorial del principal peridico de la
autonoma, el diario La Nueva Espaa, publicado el domingo
21 de junio de 2009 bajo la rbrica Una sentencia que deja
en mal lugar al Principado y que reproducimos aqu por su
contundencia y valor testimonial:

La carrera profesional es una figura creada para


recompensar a los empleados pblicos que con ms calidad
desempean un servicio. Asturias decidi poner en prctica
ese estmulo en 2007 y beneficiar as a 14.000 funcionarios.
Una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias
acaba de anular todos los pluses econmicos que con
arreglo a la carrera profesional se venan percibiendo.

Si bien admite que los trabajadores tienen derecho a


ver reconocido ese concepto en su estructura retributiva,
determina que en el Principado lo aplica sin base normativa
para ello. El fallo es meridiano. La ley que crea la carrera
profesional, la del Empleado Pblico, es de carcter estatal.
Slo establece criterios generales y especifica expresamente
que deben ser las autonomas las que acometan su

231
desarrollo jurdico. Despus de dos aos largos, ese
desarrollo todava no est hecho en Asturias.

El Principado queda en muy mal lugar. Decidi sumarse


a toda prisa a la carrera profesional para ganarse a los
funcionarios pero empez la casa por el tejado: antes de
legislar, comenz a pagar como anticipos a cuenta
complementos a sus trabajadores. Estos, como es lgico,
aceptaron encantados la mejora. Muchos funcionarios
consideran que sus salarios son inferiores a los de
compaeros de idntico rango de otras autonomas o incluso
a los de empleados pblicos de otros sectores de la misma
Administracin asturiana. Encontraron aqu una va para ir
progresivamente equiparndose. Tenamos una cierta
debilidad en el planteamiento, pero obramos de buena fe.
Ahora lo llevaremos todo por el libro, admite el Principado,
que en el pecado lleva la penitencia.

Es que cabe otra forma de actuar para un Gobierno


que no sea abordarlo todo por el libro? Lo malo no es ya que
este proceso haya resultado, desde el punto de vista jurdico,
una gran chapuza, sino que no se atisbe urgencia alguna por
reparar los daos. Quiz sea por los 21 millones de euros
anuales que, en plena crisis, el Principado se va ahorrar con
los pagos suspendidos. Eso es al menos lo que trasluce la
nica respuesta que ha dado hasta ahora el Gobierno de
Areces ante el varapalo judicial: quitar de inmediato los
pluses de las nminas, hasta 216 euros en el caso ms
favorable. No hay plazos ni hoja de ruta, en cambio, para
solventar el desaguisado legislativo.

Lo que es un fin loable acaba convirtindose en una


calamidad por el psimo estilo y los descuidados modos con
que se lleva a la prctica. La carrera profesional en Asturias
naci viciada porque lleg en unas elecciones. Los pagos se

232
hicieron efectivos a tan slo nueve das de los pasados
comicios autonmicos. El propio Areces se encarg de dar
en persona la buena nueva a los empleados de la
Administracin general del Principado, reunidos ex profeso
para la ocasin en el edificio de Llamaquique, y a los
maestros, citados en Avils en un acto similar. Esas
desafortunadas formas justifican por s solas cualquier crtica,
por muy sincera que sea la iniciativa. De aquellos polvos
vienen estos lodos.

Lo inaudito es que desde 2007 hasta la fecha el


Ejecutivo regional no haya sido capaz de dar soporte legal a
las mejoras, incumpliendo adems el compromiso de
elaborar una ley de la Funcin Pblica que por mandato de la
Junta deba tener lista hace un ao. Asturias no se merece
esto. No se puede jugar tan frvolamente con el pan de los
funcionarios ni con el dinero de todos los asturianos. A decir
de expertos juristas, los once magistrados que firman la
sentencia han sido hasta benvolos. Con los fundamentos de
derecho en la mano, podran haber declarado nula la
resolucin que autorizaba los pagos. Simplemente la han
anulado.

El matiz no es irrelevante. La nulidad habra significado


que los beneficiados ya tendran que estar devolviendo lo
ingresado de ms, que tampoco se sabe bien si est o no
suficientemente justificado por un rendimiento superior en el
trabajo. La anulacin deja la puerta abierta para evitarlo. Los
funcionarios estn en vilo, y con razn. Si hubiera que
reintegrar cantidades, el problema se complicara. Reconocer
la carrera profesional de manera objetiva y transparente, o
sea, premiar a quien ms se esfuerce, a quien ms rinda,
sigue siendo un principio vlido. Cuesta pensar que una
Administracin capaz de ineptitudes como la que nos ha
trado hasta aqu est preparada para hacerlo. Los
233
precedentes ayudan poco a ser optimistas. Otros intentos
anteriores de distinguir a quien trabaja bien de quien trabaja
mal fenecieron por igualitarismo.

El llamado complemento de productividad acab


diluido porque todos los funcionarios perciban por ese
concepto la misma cantidad, con independencia de su
rendimiento. Lo que la funcin pblica necesita es una
reforma profunda que aumente su eficacia y que
profesionalice a quienes la integran. Que la transforme en
una carrera del mrito, y no del amiguismo.

A esto el Principado, cuyas relaciones laborales se


estn deteriorando peligrosamente, parece poco
predispuesto. Le interesan ms otros apaos, como no tener
a los mejores empleados sino a los ms dciles, fomentando
de manera exagerada los cargos de libre designacin y las
jefaturas a dedo. Si en algo contribuye a cambiar por fin este
estado de cosas, bienvenida sea la sentencia

La tercera fase tuvo por objeto la bsqueda de una


solucin ad hoc para evitar, segn los argumentos de los
portavoces ms conspicuos, que los empleados pblicos
dejaran de percibir el pago del anticipo y para que no tuvieran
que devolver lo ya cobrado. En este periodo los principales
protagonistas de la trama escenificaron una especie de
tragicomedia, en la que se iban alternando declaraciones de
pnico y propuestas de arreglo.

En las primeras declaraciones de la consejera del ramo,


la Sr. Migoya, se afirmaba que el Principado acatara la
sentencia y dejara de pagar, pero rpidamente vir hacia la
posicin contraria, asegurando que se garantizaba la
continuidad del complemento salarial. Este giro brusco
234
coincidi en el tiempo con el anuncio de varios sindicatos de
que procederan a interponer un recurso de casacin ante el
Tribunal Supremo con el fin de evitar que la sentencia del
TSJA fuera ejecutiva. Al mismo tiempo, voces autorizadas
matizaban que dicha sentencia anulaba la resolucin de
convocatoria pero no la declaraba nula, por lo que, en el peor
de los casos, debera dejar de pagarse el complemento
salarial, pero nunca obligar a devolver lo ya cobrado, en
cuanto que la anulabilidad desplegaba sus efectos a partir de
la decisin judicial y no con carcter retroactivo.

En paralelo a la disquisicin meditica sobre el alcance


real de la sentencia de la Sala de lo contencioso
administrativo del TSJA, fue cogiendo fuerza la necesidad de
legalizar cuanto antes el bodrio jurdico anulado, propalada
por los voceros del Gobierno y de los sindicatos mayoritarios,
que iban extendiendo el miedo colectivo a una resolucin del
Tribunal Supremo, la cual, segn ellos, sera pronta,
implacable y ordenara la devolucin de las cantidades
percibidas.

Como se observa, los propios recurrentes en casacin


atribuan a su accin un riesgo devastador y exigan a la
Junta General del Principado una respuesta urgente en forma
de una ley de blanqueo de la gran chapuza consumada por
el Gobierno asturiano, que sirviera de patente de corso frente
a la futura sentencia del Tribunal Supremo. Primero, prendan
fuego al monte y luego daban la voz de alarma pidiendo la
intervencin inmediata del cuerpo de bomberos
legisladores.

La teatralizacin del drama bufo, en el que tuvo un


papel principal el socio izquierdista del gobierno del PSOE,
dio como resultado la Ley 5/2009, de 29 de diciembre, del
Principado de Asturias, para Regulacin de la Carrera

235
Horizontal, publicada en el BOPA de 31 de diciembre de
2009, cuya disposicin transitoria primera, denominada
precisamente Cantidades abonadas al amparo del Acuerdo
del Consejo de Gobierno de 17 de mayo de 2007, seala en
su numeral 1 que el derecho a percibir el complemento por
incentivos al rendimiento derivado del Acuerdo de Consejo
de Gobierno de 17 de mayo de 2007 y de su normativa de
desarrollo, anterior a la presente Ley, se extingue a la fecha
de su entrada en vigor, es decir, a partir del da 1 de enero
de 2010, que es la fecha de entrada en vigor prevista en su
disposicin final segunda; pero las cantidades abonadas en
este concepto, desde el 1 de enero de 2007 hasta aquella
fecha, no deben devolverse, considerndose como anticipos,
ya abonados, de la primera categora de la carrera
profesional horizontal.

Por el medio de este proceso rocambolesco, el Juzgado


de lo contencioso administrativo n 5 de Oviedo, en la
sentencia n 48/2009, de fecha 22 de enero de 2009, dio un
golpe de efecto inesperado reconociendo el derecho a
percibir el pago anticipado de carrera profesional, despus
llamado complemento de productividad por incentivos al
rendimiento, en la cuanta correspondiente y con efectos a 1
de enero de 2007, a funcionarios que no haban presentado
solicitud formal al procedimiento de incorporacin a la carrera
y desarrollo profesional. Los argumentos de esta sentencia
responde a una lgica jurdica aplastante: la vigencia de un
Acuerdo de la Mesa General de Negociacin de 27 de
diciembre de 2006, refrendado por el Consejo de Gobierno
con el 17 de mayo de 2007, que tiene naturaleza
reglamentaria y que no exiga ninguna solicitud formal de
adhesin para percibir el complemento del que se trata,
circunstancia que lleva reconocer el derecho de los
recurrentes que cumplen con el requisitos objetivos fijado en
dicho Acuerdo: relacin de empleo fija y cinco aos de
236
antigedad, resultando indiferente el que no la hubieran
solicitado.

El mismo Juzgado volvi a repetir idnticos argumentos


en la Sentencia n 265/2009 de 8 de julio de 2009, cuando ya
haba recado la sentencia de la Sala de lo contencioso
administrativo de 10 de junio, considerando que la misma
reforzaba indiscutiblemente sus argumentos: La tesis aqu
acogida se complementa y refuerza a la vista de la irrupcin
en el escenario jurdico de la impecable Sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Asturias de 10
de junio de 2009 que declara la anulacin de la Resolucin
de fecha 18 de mayo de 2007, dictada por la Consejera de
Economa y Administracin Pblica, por la que se convoca el
procedimiento de solicitud de incorporacin a la carrera y
desarrollo profesional de los empleados pblicos.

A este respecto, si bien es cierto que existe al menos un


recurso de casacin frente a la misma, no es menos cierto
que se trata de materia de personal con dificultad para la
admisin de tal recurso, como tuvo ocasin de recordar la
Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Supremo de 9/10/2006 (rec. 2558/2005) al rechazar
nada menos que la admisin del recurso de casacin frente a
una sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de un TSJ sobre impugnacin de Acuerdo marco para
personal funcionario de un Ayuntamiento. Por ello, nada nos
impide que tengamos presente el robustecimiento de la
apariencia de buen derecho de la reclamacin planteada por
la mayor parte de los aqu recurrentes funcionarios de
carrera, ya que al fin y al cabo, el mximo rgano
jurisdiccional contencioso administrativo de nuestro mbito
autonmico, con su sentencia, firme o no, ha debilitado la
presuncin de legalidad del acto administrativo originario
(estos es, la Resolucin de 18/5/07)
237
Pues bien, dicha sentencia elimina el soporte de la tesis
de la Administracin (la Resolucin de 18/5/07) y desploma la
pretendida naturaleza de complemento vinculado a la carrera
profesional a favor de la naturaleza de anticipo de
complemento de productividad que, insistimos, la propia
Administracin ha reconocido expresamente en la ulterior
Resolucin de 4/12/07 (BOPA 10/12/07) que de forma clara y
explcita califica en su apartado IV, el pago litigioso de
Complemento de productividad por incentivos del
rendimiento, a cuenta. Y por la propia naturaleza del anticipo
a ttulo de productividad (una vez desenganchado de la
rmora de una convocatoria ilegal), bajo la concreta
perspectiva aqu enjuiciada (prisma de igualdad) admitira su
abono, eso s, sin discriminacin fundada en difusas
condiciones vinculadas a una carrera profesional sin
desarrollo legal.

Subrayamos que la Sentencia del TSJ, en cuanto anula


la Resolucin de 4/12/07 y la presente sentencia no son
contradictorias sino complementarias al abordar una misma
situacin desde distinta perspectiva. Por utilizar un smil
sencillo, desde la legalidad, puede censurarse el modo artero
que un padre utiliza para dar un suplemento de la paga
semanal a algunos de sus hijos; y puede cuestionarse si los
hijos que lo gastaron han de devolverlo o no, por el error
paterno; pero lo que resulta incuestionable desde
elementales criterios de igualdad es que debern cobrarlo
todos o ninguno

Pero como en este asunto nada es como parece, el


mismo Juez, por arrepentimiento, miedo a las consecuencias
de sus propios actos o amnesia, dio una voltereta jurdica
digna de algn espectculo de circo y fue capaz de decir

238
justamente lo contrario en un Auto de fecha 14 de enero de
2010, recado en una Pieza Separada de Extensin de
efectos de la sentencia precitada: De un lado, se dicta por la
Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Asturias
la sentencia n 1054/09, de 10 de junio de 2009, por la que
se anula la Resolucin de 18 de mayo de 2007 de la
Consejera de Economa y Administracin Pblica que
convoc el procedimiento encaminado al reconocimiento del
complemento controvertido, lo que acarrea la anulacin de la
ulterior Resolucin de 4 de diciembre de 2007 de la
Consejera de Administraciones Pblicas y Portavoz del
Gobierno que resuelve dicha convocatoria reconociendo el
derecho al cobro de los funcionarios, pago cuya extensin al
aqu recurrente es el aqu pretendido. Por tanto, se
desvanece el fundamento del trmino de comparacin
invocado en la sentencia originaria para extender su
reconocimiento al recurrente

Distinta suerte corri el personal laboral fijo que no


haba presentado la solicitud de adhesin en el plazo
sealado en la resolucin de convocatoria, pues respecto al
mismo la Sala de lo Social de TSJA, en la sentencia
2137/2009, de 26 de junio de 2009, desestim la pretensin
de que tuvieran derecho al cobro de ese anticipo a cuenta, al
estimar que, al haberse anulado aquella resolucin por la
sentencia de la Sala de lo contencioso, no caba invocar la
igualdad en la ilegalidad. Con ello, se consuma la paradoja
del distinto trato judicial ofrecido a los trabajadores de la
Administracin, segn fueran funcionarios o laborales: a los
primeros se les reconoca el derecho al cobro del
complemento, aun no habindolo solicitado, y a los segundos
no.

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Un nuevo eslabn en la cadena de despropsitos de
este proceso de la carrera profesional asturiana lo ha
venido a colocar el Tribunal Supremo. As, el Alto Tribunal,
en Auto de fecha 4 de febrero de 2010, acord inadmitir a
trmite el recurso de casacin interpuesto por los sindicatos
UGT y CCOO de Asturias frente al sentencia de la sala de lo
contencioso administrativo del TSJA de 10 de junio de
2009, que anulaba la resolucin de convocatoria de adhesin
a la carrera profesional, al entender que se trata de una
cuestin de personal en la que no est en juego el
nacimiento o extincin de la relacin de servicio, que se
encuentra exceptuada de dicho recurso en el artculo 86.2 a)
de la Ley Jurisdiccional. Esta resolucin pone en tela de
juicio, de paso, la competencia de la propia Sala del TSJA
para dictar la sentencia recurrida, pues si la resolucin de
convocatoria es un acto administrativo en materia de
personal, el conocimiento de los recurso frente a ella debi
corresponden a un Juzgado de lo contencioso
administrativo, segn dispone inequvocamente el artculo 8.2
a) de la precitada ley.

Pero como todo el proceso, de principio a fin, se


encuentra jalonado de disparates, el Tribunal Supremo no
quiso ser menos y con fecha 11 de marzo de 2010, el mismo
ponente del anterior Auto, el Sr. Sieira Mguez, dicta un
nuevo Auto referido a otro recurso de casacin frente a la
misma sentencia en el que, ahora, decide admitirlo a trmite,
entendiendo que la resolucin en cuestin establece una
regulacin que traspasa los umbrales del mero acto
administrativo, enmarcndose en el mbito de una
disposicin de carcter general, al dirigirse segn l a
una amplia pluralidad de destinatarios no individualizados y
desconocidos, que nace con vocacin de generalidad.

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Probablemente no ande desencaminado el magistrado
del Tribunal Supremo cuando parece afirmar que la
Administracin asturiana desconoce a sus propios
empleados, pero esa es otra situacin ridcula que no debera
influir en el sentido racional de las decisiones judiciales, ni
justificar cambios de criterio tan chocantes.

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