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DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
VOLUME 1
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares
VOLUME 1
Governo Federal
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Braslia, 2014
Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares
VOLUME 1
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
FICHA TCNICA
Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares
Consultor tcnico
Ruy Silva Pessoa
Apoio tcnico
Marly Matias Silva
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................ VII
PARECERISTAS................................................................................................................................... IX
VOLUME 1
PARTE I
CRESCIMENTO ECONMICO E PRODUTIVIDADE....................................................................... 13
CAPTULO 1
OS DESAFIOS DA PRODUTIVIDADE NO BRASIL................................................................................. 15
Fernanda De Negri
Luiz Ricardo Cavalcante
CAPTULO 2
PRODUO, EMPREGO E INVESTIMENTO: CRESCIMENTO E
MUDANA ESTRUTURAL NO BRASIL............................................................................................... 43
Claudio Roberto Amitrano
Marcos Antonio Macedo Cintra
Gabriel Coelho Squeff
Lucas Ferraz Vasconcelos
CAPTULO 3
CENRIOS PROSPECTIVOS PARA O CRESCIMENTO DA ECONOMIA BRASILEIRA............................... 77
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Marco Antnio F. H. Cavalcanti
PARTE II
POLTICA SETORIAL E INFRAESTRUTURA................................................................................... 93
CAPTULO 4
COMISSO NACIONAL DE PRODUTIVIDADE.................................................................................... 95
Lus Fernando Tironi
CAPTULO 5
PLANEJAMENTO INTEGRADO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE REGIONAL.......................... 105
Fabiano Mezadre Pompermayer
CAPTULO 6
MATURIDADE ORGANIZACIONAL: UMA PROPOSTA DE CLASSIFICAO
PARA SUPORTE S POLTICAS PARA EMPRESAS DE PEQUENO PORTE............................................ 125
Mauro Oddo Nogueira
CAPTULO 7
DESAFIOS ATUAIS DA PROTEO DA PROPRIEDADE INDUSTRIAL NO BRASIL................................ 147
Andr de Mello e Souza
Graziela Ferrero Zucoloto
Patrcia Porto
CAPTULO 8
FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA NO BRASIL: LIMITES DOS
MECANISMOS CONVENCIONAIS E ALTERNATIVAS A PARTIR DO
INVESTIMENTO ESTRANGEIRO E DO MERCADO DE CAPITAIS......................................................... 169
Edison Benedito da Silva Filho
PARTE III
POLTICAS SOCIAIS..................................................................................................................... 197
CAPTULO 9
TRAJETRIA E DESAFIOS DA EDUCAO BSICA NO BRASIL........................................................ 199
Lus Felipe Batista de Oliveira
Divonzir Arthur Gusso
CAPTULO 10
PREVIDNCIA: DESIGUALDADE, INCENTIVOS E IMPACTOS FISCAIS................................................. 217
Marcelo Abi-Ramia Caetano
CAPTULO 11
TRABALHO MDICO E REGULAO............................................................................................... 237
Elizabeth Diniz Barros
Luciana Mendes Servo
Roberta da Silva Vieira
Edvaldo Batista de S
CAPTULO 12
RENNCIA DE ARRECADAO FISCAL EM SADE NO BRASIL:
ELIMINAR, REDUZIR OU FOCALIZAR?............................................................................................ 259
Carlos Octvio Ock-Reis
CAPTULO 13
O TRABALHO DE SSIFO DA REFORMA AGRRIA: A ESTRATGIA DA TITULAO
DAS TERRAS DOS ASSENTAMENTOS RURAIS NA LEI NO 13.001, DE 2014....................................... 275
Brancolina Ferreira
Alexandre Arbex Valadares
Marcelo Galiza Pereira de Souza
Raimundo Pires Silva
CAPTULO 14
SALRIO MNIMO E MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL............................................................. 295
Miguel Foguel
Gabriel Ulyssea
Carlos Henrique Corseuil
CAPTULO 15
OS IMPACTOS MICRO E MACROECONMICOS DE POLTICAS PARA A FORMALIZAO:
EVIDNCIAS E IMPLICAES PARA POLTICAS PBLICAS.............................................................. 325
Gabriel Ulyssea
APRESENTAO
H cinquenta anos, quando o Ipea foi criado, os brasileiros tinham expectativa de vida de 57
anos e pouco menos de 40% dos adultos eram analfabetos. Nossa renda per capita era inferior
do Paquisto de hoje.1 Apesar de todos os percalos e oscilaes, houve notveis avanos.
Atualmente, a expectativa de vida de um recm-nascido de 74 anos, e o analfabetismo caiu
para 8,2%. Neste nterim, a renda per capita foi triplicada.
Desde o seu nascimento, em 1964, o Ipea acompanhou e influenciou o desenvolvimento
brasileiro. Inmeras polticas econmicas, setoriais, ambientais e sociais foram influenciadas
pelo instituto, a partir da elaborao de diagnsticos, montagem de bancos de dados,
avaliao de programas e desenhos de propostas, de forma direta ou indireta neste caso,
pelos seus quadros cedidos a outros rgos do Estado. Praticamente no h tema relevante
que no tenha sido examinado pelos pesquisadores do Ipea.
Nesta publicao comemorativa, ao invs de celebrar suas conquistas passadas, optou-se
por fazer aquilo que o Leitmotiv do instituto: vislumbrar o futuro e ajudar o pas a constru-lo.
O Ipea publica o Brasil em desenvolvimento desde 2005,2 e um tema escolhido a cada
edio. Nesta, buscou-se reunir contribuies para as polticas pblicas que possam ser
implementadas no horizonte da prxima dcada, nas mais diversas reas. A fim de fornecer
o pano de fundo e apontar os principais desafios, restries e oportunidades, h tambm
captulos que traam as perspectivas para cada rea. A deciso de centrar a publicao em
tais contribuies justifica-se pela misso da instituio e pelo prprio momento por que
passa a sociedade brasileira.
Nas ltimas dcadas, o Brasil se mostrou capaz de continuar o seu processo de desenvol-
vimento, reduzindo desigualdades e promovendo avanos sociais, mesmo em um ambiente
internacional e macroeconmico conturbado. H, contudo, desafios no horizonte. Em um
pas diverso, desigual e complexo como o Brasil, no poderia ser diferente. No se trata apenas
de evitar a chamada armadilha da renda mdia, que impediria os pases menos desenvolvidos
de finalmente se aproximarem dos desenvolvidos. Trata-se de corrigir distores, antecipar de-
mandas e aprimorar polticas pblicas, para que as melhorias continuem e no haja retrocessos.
Os captulos que compem esta publicao refletem a diversidade temtica e metodol-
gica do Ipea. Em textos assinados pelos pesquisadores do instituto, foram cobertos mltiplos
campos. Indo muito alm da viso ultrapassada de que o desenvolvimento se d apenas na
esfera econmica, os autores se voltam para a realidade brasileira contempornea, tratando de
uma mirade de aspectos nos mbitos social, poltico, ambiental, de segurana e internacional.
1. Brasil, US$ 2.472; Paquisto, US$ 2.494 (dados de 2010). Fonte: <http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data/mpd_2013-01.xlsx>.
2. Inicialmente, chamava-se Brasil: o estado de uma nao.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
A teoria e a experincia ensinam que no cabe uma viso fragmentada sobre o desen-
volvimento. Mesmo assim, o livro est organizado nas sees voltadas para as reas de
macroeconomia e produtividade, estudos setoriais e infraestrutura, polticas sociais, regionais
e ambientais, Estado, e relaes internacionais. Obviamente, h conexes entre esses temas, e
optou-se por agrup-los mais como um procedimento editorial, e no por acreditarmos que
possam ser tratados separadamente. No mesmo sentido, a ordem das sees, iniciando nas
questes mais relacionadas macroeconomia e finalizando com a insero do pas no mundo,
deve ser entendida como uma forma de organizar o pensamento sobre o Brasil, no refletindo
a importncia relativa das diversas reas.
Centrar o Brasil em desenvolvimento 2014 nas propostas dos pesquisadores a oportu-
nidade de dar visibilidade e consequncia sua produo. O Ipea produziu mais de 2 mil
Textos para Discusso, sendo 1 mil deles apenas na ltima dcada. Apesar do elevado nmero
de downloads e ampla circulao, por vezes as propostas de polticas pblicas esto dispersas
nos textos e nem sempre chegam aos formuladores com a agilidade necessria. Aqui reunidas,
as contribuies podem alcanar de forma integrada o seu pblico-alvo.
O agradecimento aos autores dos captulos do Brasil em desenvolvimento 2014 deve
ser estendido aos demais pesquisadores, aos pareceristas e ao pessoal de suporte tcnico.
A elaborao e publicao de um livro deste porte, em um curto intervalo de tempo, s
vivel quando h unio da instituio em torno de seu objetivo maior.
VIII
PARECERISTAS
Alexandre Marinho
Ana Paula Bruno
Anna Peliano
Aristides Monteiro Neto
Bruno Oliveira Cruz
Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Carlos Antnio Brando
Carlos Henrique Leite Corseuil
Carlos Marcos Batista
Carlos Milani
Carlos Mussi
Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza
Cleandro Henrique Krause
Constantino Cronemberger Mendes
Edison Benedito da Silva Filho
Enid Rocha Andrade Silva
Fabiano Mezadre Pompermayer
Fabio Giambiagi
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana
Gabriel Coelho Squeff
Gesmar Rosa dos Santos
Giorgio de Antoni
Giorgio Romano
Goetz Schoth
Habib Jorge Fraxe Neto
Brasil em Desenvolvimento 2014: Estado, planejamento e polticas pblicas
X
Pareceristas
XI
Parte I
1 INTRODUO
A desacelerao do crescimento econmico brasileiro no ps-crise fez emergir com fora
um debate que estava congelado ou, pelo menos, relativamente apagado das discusses
sobre economia brasileira: a produtividade. Tanto o desempenho da produtividade quanto
a influncia do comportamento desta varivel sobre a desacelerao recente do crescimento
econmico do pas so temas cada vez mais presentes.
Nos anos 2000, o pas passou por um ciclo de crescimento com distribuio de renda
que foi fortemente baseado na expanso da demanda, tanto externa por commodities quanto
domstica derivada do aumento da renda e da incorporao de mais pessoas ao mercado de
trabalho e de consumo. Depois da crise de 2008, entretanto, este ciclo parece ter se esgotado
e, exceto pela recuperao de 2010, a economia no parece capaz de um novo impulso de
crescimento. Efetivamente, mesmo as variveis demogrficas e do mercado de trabalho que
durante os ltimos anos contriburam para impulsionar o crescimento econmico chegaram
aparentemente ao seu limite ou prximo dele. Alm disso, o investimento tambm no chegou
a crescer acima do que tem sido seu patamar histrico nas ltimas dcadas, patamar este que
e isto praticamente um consenso entre os economistas insuficiente para sustentar o
crescimento da economia no longo prazo.
nesse cenrio que a produtividade volta a ganhar relevo no debate econmico brasileiro.
No porque seu desempenho no perodo recente seja diferente do observado nas ltimas dcadas,
mas porque o crescimento da produtividade se impe, novamente, como uma condio para
o crescimento da economia. De fato, no h nada de novo em relao a esta varivel: o seu
desempenho nos ltimos anos no particularmente pior ou melhor que tem sido h dcadas.
Esta, a propsito, uma das constataes reveladas neste captulo.
O captulo est dividido em trs sees alm desta introduo. A prxima seo faz uma
anlise do recente ciclo de crescimento econmico brasileiro e de seus principais motores,
a fim de argumentar que este arranjo parece no ser mais capaz de promover o crescimento
econmico no futuro. Nessa seo, argumenta-se que o crescimento da produtividade ter sim,
1. Diretora da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
2. Consultor legislativo do Senado Federal.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
um papel fundamental no crescimento futuro do pas, por inmeras razes. A terceira seo,
por sua vez, analisa o comportamento desta varivel no Brasil nas ltimas dcadas e em relao
a outros pases, a partir de estudos recentes desenvolvidos pelo Ipea. Por fim, a quarta seo
apresenta as consideraes finais deste trabalho.
16
Os Desafios da Produtividade no Brasil
200,00
150,00
100,00
50,00
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Todas Metais
Alimentos e bebidas Energia
Matrias-primas agrcolas
4. Mais precisamente, as exportaes de produtos no classificados na metodologia de agregao utilizada, na qual o petrleo representa a absoluta maioria.
17
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 2
Participao de diferentes grupos de produtos na pauta de exportaes brasileira (2000 e 2011)
(Em %)
2000 2011
5,09 4,78
6,64
8,15
36,75
8,17
13,65 53,05
12,71
17,96 18,41
14,65
claro que o aumento da demanda externa por commodities contribuiu enormemente para
a ampliao das exportaes brasileiras, que passaram a representar 1,45% das exportaes mundiais
em 2011 embora tenham retrocedido um pouco em 2012 diante de menos de 1% em 2000.
Boa parte deste aparente ganho de competitividade, no entanto, deveu-se ao aumento da
participao brasileira nas exportaes mundiais de commodities, que passou, conforme mostra
o grfico 3, de menos de 3% para quase 6% no mesmo perodo.
GRFICO 3
Market share brasileiro no comrcio mundial por grupos de produtos (2000-2011)
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
18
Os Desafios da Produtividade no Brasil
Essa mudana na composio da pauta de exportaes brasileira foi mais intensa depois
da crise internacional de 2008 e pode contribuir para explicar a queda da participao da
indstria de transformao no PIB, que pde ser verificada principalmente aps 2009.
Dado o reduzido grau de abertura da economia brasileira,5 a relao entre a pauta de exportaes
e a estrutura produtiva preponderantemente indireta. O primeiro canal de transmisso
a prpria valorizao cambial, que reduz a competitividade dos produtos industrializados
tanto no mercado externo quanto no mercado domstico, mesmo considerando as elevadas
tarifas de importao da economia brasileira. A segunda via pela influncia que a maior
rentabilidade das commodities tem sobre as decises de investimento dos agentes privados.
O fato que, logo aps o incio do ciclo de alta de commodities, entre 2009 e 2013, a indstria
de transformao perde mais de trs pontos percentuais de participao em apenas quatro
anos, dando lugar para o crescimento do setor de servios e da indstria extrativa (Squeff
e De Negri, 2014).
Alm do impulso dado pelo crescimento da demanda externa por produtos primrios,
o crescimento da demanda domstica tambm um fator relevante na explicao do ciclo de
crescimento dos anos 2000. O impulso para a demanda domstica foi dado por vrios fatores,
entre os quais, talvez os mais relevantes sejam: i) a evoluo favorvel dos termos de troca;
ii) a expanso dos programas sociais e a poltica de valorizao do salrio mnimo; iii) o aumento
do crdito na economia; e iv) os incentivos ao consumo proporcionados por vrias medidas
aps a crise de 2008.
Os termos de troca correspondem ao quociente entre os preos das exportaes e das
importaes ponderados pela participao de cada item na composio da balana comercial.
O aumento acelerado dos preos internacionais de commodities que, conforme se viu
antes, representam mais da metade da pauta de exportaes do pas indiscutivelmente
contribuiu para a evoluo favorvel dos termos de troca ao longo do ciclo de crescimento
dos anos 2000.
A evoluo favorvel dos termos de troca se manifesta, no mercado interno, no desco-
lamento entre os ndices de preos no atacado e ao consumidor que se observou ao longo do
perodo (grfico 4). O ndice de preos no atacado reflete o crescimento dos preos de insumos
e matrias-primas e muito correlacionado com os ndices de preos internacionais de
commodities.6 Nonnemberg (2005) havia identificado esta relao, logo no incio do ciclo
de alta de commodities, afirmando que apesar de o aumento dos preos das commodities no
ter sido a nica causa para a elevao do IPA, ela contribuiu para sua recente acelerao.
5. A relao entre os fluxos de comrcio (exportaes + importaes) e o PIB, no Brasil, de pouco mais de 20%, segundo dados disponveis no site
do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
6. claro que o IPA tambm muito correlacionado com o cmbio, que se valorizou nesse perodo e, portanto, teria um impacto negativo sobre a evoluo
do IPA. Entretanto, no perodo recente, o efeito dos preos de commodities sobre o IPA foi positivo e parece ter sobrepujado o efeito do cmbio (negativo).
19
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 4
Evoluo de alguns ndices de inflao (1996-2011)
450,00
411,70
400,00
350,00 309,82
300,00
249,68
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
0,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Ipeadata.
Elaborado por De Negri e Cavalcante (2014).
Obs.: base: 1996 = 100.
7. fcil verificar que, em termos nominais, a renda do trabalho da PNAD e o PIB tiveram uma evoluo muito parecida, de onde se conclui que a
diferena observada por vrios analistas na evoluo real destes indicadores se deve a diferenas nos deflatores utilizados: IPCA para a renda do
trabalho e deflator implcito para o PIB. Neri (2014) apresenta esta explicao dos deflatores para a discrepncia entre PIB e PNAD, discutida pelo
autor desde meados da dcada passada (Neri, 2007).
20
Os Desafios da Produtividade no Brasil
8. Saldo das operaes de crdito em relao ao PIB exclusive crdito para intermedirios financeiros %. Disponvel em: <http://goo.gl/X9QEt8>.
21
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 5
Taxa de investimento (como proporo do PIB em preos correntes) e nvel de utilizao da capacidade
instalada na economia brasileira (1o trimestre de 2000-4o trimestre de 2013)
(Em %)
22,0 88
86
20,0
84
18,0 82
80
16,0
78
14,0 76
74
12,0
72
10,0 70
2000/T1
2000/T4
2001/T3
2002/T2
2003/T1
2003/T4
2004/T3
2005/T2
2006/T1
2006/T4
2007/T3
2008/T2
2009/T1
2009/T4
2010/T3
2011/T2
2012/T1
2012/T4
2013/T3
Nuci Taxa de investimento (preos correntes)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Fundao Getulio Vargas (FGV). Disponveis em: <www.ipeadata.gov.br> e
<http://www.bcb.gov.br/?serietemp>.
Elaborao dos autores.
Conforme se pode observar, o Nuci, aps uma pequena reduo nos dois primeiros anos
da dcada de 2000, cresceu consistentemente (de 78% para 86%) at 2008 (grfico 5).
Por sua vez, mesmo a adoo de uma srie de medidas de estmulo ao crdito e ao investimento
no mbito da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) lanada ainda antes da crise,
em 2008 no teve efeitos importantes sobre a taxa de investimento, embora o objetivo
primordial da PDP fosse ampliar esta taxa para 21% do PIB em 2010. Evidentemente, h que
se considerarem os efeitos da crise de 2008 sobre o comportamento do investimento no pas.
Com efeito, tanto o crescimento da utilizao da capacidade instalada, quanto mudana
de inclinao da curva de taxa de investimento a partir do final de 2006, sugerem um incio de
acelerao do investimento no pas. difcil saber, no entanto, se na ausncia de crise, a taxa
de investimento teria de fato comeado a reagir de forma mais vigorosa e compatvel com o
aumento do consumo observado nos anos anteriores. O fato que, embora no tenha gerado
efeitos perversos sobre os indicadores sociais nem sobre a renda da populao, a crise reverteu
expectativas, restringiu o crdito em nvel mundial e estancou uma trajetria ascendente do
investimento que comeava a se esboar a partir de 2006.
Apesar disso, diferentemente de outros pases, o desemprego continuou caindo, assim como
os nveis de pobreza e desigualdade. Em alguma medida, isto pode ser creditado s polticas
anticclicas adotadas aps a crise financeira de 20089 a fim de minimizar os efeitos da crise
9. Tambm h que se considerar a hiptese de uma defasagem entre os efeitos da crise internacional na produo e seus efeitos no mercado de trabalho.
razovel supor que, dada a rigidez do mercado de trabalho domstico e a escassez de mo de obra qualificada observada em alguns setores, as
empresas tenham optado por postergar decises de reduo de funcionrios a espera de maior certeza quanto s perspectivas futuras da economia.
22
Os Desafios da Produtividade no Brasil
10. A comparao entre os desembolsos do BNDES e a FBCF requer alguma cautela porque o total desembolsado pelo BNDES envolve, alm
do investimento, operaes de crdito no relacionadas ao investimento, recursos no reembolsveis na rea social, aportes em fundos de
investimento e compras de participaes acionrias em empresas, por exemplo. Ainda assim, a comparao permanece vlida se se assumir que
a frao representada pelos investimentos no total desembolsado pelo banco razoavelmente constante.
23
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 6
Relao entre desembolsos do BNDES e formao bruta de capital fixo na economia brasileira (2003-2012)
(Em %)
25
23 23
20 20
17
16
15 14 14
13 13 13
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Em sntese, apesar do PSI e diferentemente do que aconteceu com o consumo, que continuou
aquecido depois da crise, o investimento cresceu pouco: cerca de 1 p.p. do PIB em 2010 e
2011, retornando depois para o mesmo patamar de 18% do PIB. A sustentao da demanda
domstica em nveis pr-crise concomitantemente a uma demanda mundial cadente, em uma
espcie de marcha forada da economia brasileira teve seus mritos, mas tambm custos
importantes. Ao estimular o consumo, por meio de vrias medidas no mbito do PBM, em
um cenrio de incerteza, no qual o investimento no reagiu de maneira expressiva (repetindo
o desempenho modesto do perodo anterior), aprofundou-se o desequilbrio entre o consumo
das famlias e do governo e a capacidade de oferta da economia, hiato que foi suprido pelo
aumento das importaes acima do crescimento do PIB.
Esse processo teve impactos: i) fiscais, derivados das desoneraes e dos emprstimos
do tesouro para o PSI; ii) monetrios com a inflao chegando sempre muito perto do teto
da meta, mesmo aps o incio de um novo ciclo de alta dos juros; e iii) nas contas externas,
pressionadas pela queda das exportaes de manufaturados e pela reduo da demanda e
dos preos das commodities e, alm disso, pelo aumento das importaes a taxas superiores ao
das exportaes.11
Paralelamente a isso, no cenrio internacional, a percepo de que os pases que compem
o acrnimo BRICs Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul seriam o novo motor do
crescimento econmico mundial no sobreviveu a uma maior durao da crise mundial.
No perodo recente, todos estes pases tiveram forte desacelerao nas suas taxas de crescimento.
Para o Brasil, a desacelerao chinesa particularmente importante, dado que atinge fortemente
as exportaes brasileiras de commodities e os preos internacionais destes produtos.
11. Entre 2008 e 2013, as exportaes cresceram 22% enquanto as importaes cresceram 39%, segundo dados do MDIC.
24
Os Desafios da Produtividade no Brasil
25
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
(1)
80,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Esses resultados so semelhantes aos obtidos pelo Boston Consulting Group (BCG), que
estimou que, entre 2000 e 2011, apenas 26% do crescimento do valor adicionado no Brasil
adveio de ganhos de produtividade (Ukon, 2013). Trata-se de uma porcentagem inferior
estimada para pases como a China, a ndia e a Rssia, nos quais, respectivamente, 93%, 82% e
40% do crescimento do valor adicionado pde ser atribudo ao crescimento da produtividade.
Essa decomposio pode ser detalhada a fim de dividir o crescimento do PIB per capita
em trs componentes: i) a produtividade do trabalho (PIB/populao ocupada); ii) a taxa
de ocupao (populao ocupada/populao economicamente ativa); e iii) a relao entre a
populao economicamente ativa e a populao. Os resultados desta decomposio mostraram
que mais de 90% do crescimento do PIB per capita no perodo 1992-2001 se deveu
produtividade do trabalho, ao passo que no perodo 2001-2009 pouco mais da metade deste
26
Os Desafios da Produtividade no Brasil
crescimento foi explicado pelos ganhos de produtividade e o restante pelo aumento das taxas
relacionadas ao mercado de trabalho e a variveis demogrficas (Cavalcante e De Negri, 2014).
Bonelli (2014) tambm usa uma decomposio mais detalhada da taxa de crescimento
do PIB que explicita aquilo que ele denomina de o imperativo da produtividade:
(2)
Em que PO a populao ocupada, PEA a populao economicamente ativa e PIA
a populao em idade ativa.
Nessa expresso, procura-se resumir as mudanas demogrficas no ltimo termo da
equao, que corresponde taxa de crescimento da PIA. O argumento fundamental pode ser
resumido nos seguintes pontos:
a relao , que corresponde ao complemento da taxa de desemprego (taxa de
ocupao), no pode crescer indefinidamente; e
a relao , no tem flutuado muito e, ainda que possa se elevar no futuro, no
contribuir de forma aprecivel para o crescimento do PIB.
Esses resultados deixam claro que uma parcela significativa do crescimento do PIB ao
longo da primeira dcada dos anos 2000 adveio da incorporao de maiores contingentes de
pessoas ao mercado de trabalho.
Apesar disso, as projees demogrficas indicam que, ao longo dos prximos anos, as
variveis demogrficas no devem contribuir, na mesma magnitude, para o crescimento
econmico. A principal razo para isto o esgotamento do bnus demogrfico, isto , do
perodo durante o qual a estrutura etria da populao caracterizada pelo menor nmero de
idosos, crianas e adolescentes em relao parcela formada pela populao em idade ativa.
Projees demogrficas com base nos dados da PNAD indicam que a PIA dever crescer at
2030, a partir de quando comear a cair (Ipea, 2012). Segundo Alves, Vasconcelos e Carvalho
(2010), por volta de 2030, o Brasil apresentar uma populao eminentemente adulta, em
que as coortes com maior participao na populao total sero justamente aquelas com idades
entre 25 e 50 anos e, por volta de 2050, a tendncia de ampliao rpida da populao idosa.
Segundo Bonelli (2014), as projees para o crescimento da PIA indicam que seu cresci-
mento dever ser da ordem de 1,1% a.a. entre 2013 e 2023 e que, portanto, o crescimento do
PIB ao longo das prximas dcadas depender fortemente do primeiro termo do lado direito da
equao 2, que corresponde ao crescimento da produtividade do trabalho, uma vez que no se
esperam contribuies significativas das taxas de ocupao e de participao nos prximos anos.
Em resumo, entre os fatores que poderiam contribuir para o aumento da oferta agregada na
economia, as variveis demogrficas relativas ao aumento na oferta de mo de obra tiveram um
papel relevante no perodo recente. O investimento, por sua vez, no cresceu da forma requerida
para a ampliao da capacidade de ofertada economia. Alm do crescimento na intensidade de
27
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
28
Os Desafios da Produtividade no Brasil
13. possvel para uma empresa ou pas aumentar o consumo intermedirio (insumos, peas e componentes) utilizado na produo de uma
mesma quantidade de produto final. Neste caso, a produo fsica permaneceria constante ao passo que o valor adicionado seria menor. Sendo
assim, tudo o mais constante, a produtividade medida por meio da produo fsica permaneceria a mesma ao passo que a produtividade medida
pelo valor adicionado cairia.
29
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
14. Tanto Messa (2014) quanto Ellery Jr. (2014) discutem as potencialidades e limitaes do clculo da PTF no nvel da firma.
30
Os Desafios da Produtividade no Brasil
Alm das questes relacionadas especificao, tambm existe uma srie de problemas de
ordem prtica decorrentes da qualidade dos dados utilizados na mensurao,15 alm de preos
relativos, deflatores e demais problemas que tambm afetam os indicadores de produtividade
do trabalho. No que diz respeito a questes especficas da PTF, Messa (2014) mostra, por
exemplo, como mudanas nos preos dos insumos podem afetar a PTF. Para ele, a utilizao,
sob determinados preos, de uma combinao de insumos mais apropriada para outro
conjunto de preos percebida como fonte de ineficincia, o que significa que uma mudana
em preos relativos pode originar mudanas na PTF sem nenhuma contrapartida em termos
de eficincia econmica no sentido estrito.
Alm da mensurao da quantidade de trabalho, cujos desafios so os mesmos enfrentados
para o clculo da produtividade do trabalho, um dos principais desafios do clculo da PTF a
mensurao do estoque de capital. Isto porque no existem sries consolidadas deste indicador,
especialmente no nvel microeconmico. A construo do estoque de capital geralmente
utiliza metodologias especficas, como as de inventrio perptuo que partem da acumulao
de valores anuais de investimento e depreciao ou variveis proxies muito imperfeitas, tais
como os gastos em energia.
O alerta sobre as limitaes existentes nos vrios indicadores de produtividade, no
entanto, no serve para desencorajar o seu uso, mas para subsidiar uma anlise mais precisa
das evidncias reveladas por cada um. Um diagnstico mais consistente da evoluo e dos
diferenciais de produtividade na economia brasileira requer que se utilizem os vrios indi-
cadores de modo complementar.
Ellery Jr. (2014) caminha nessa direo ao calcular a produtividade total dos fatores,
entre 1970 e 2011 a partir de: i) diferentes deflatores da PTF; ii) diferentes deflatores para o
investimento; iii) diversas medidas para a quantidade de trabalho; iv) incluso de indicadores
de capital humano; e v) ajuste para utilizao da capacidade instalada.
No que diz respeito ao impacto dos preos relativos na medida da PTF, Ellery Jr. (2014)
encontra que eles so significativos no curto prazo e acarretam diferenas importantes na trajetria
da PTF nos anos 2000, associados com a melhoria dos termos de troca apontada na seo 2.
Entretanto, a utilizao de dois deflatores diferentes (IGP-DI e deflator implcito) muda em apenas
5 p.p. a variao da PTF entre 1970 e 2011. A utilizao de horas trabalhadas em vez de pessoas
ocasiona um aumento no crescimento da PTF, especialmente nos anos 1980, como tambm foi
evidenciado por Barbosa Filho e Pessa (2013). Por fim, a incorporao de capital humano nas
estimativas de PTF reduz o crescimento do indicador ao longo do tempo, dado que uma parte
do crescimento do produto explicada pelo aumento da qualificao dos trabalhadores, que
mais significativa a partir dos anos 1990 (grfico 8).
15. Ellery Jr. (2014) analisa exaustivamente os diversos problemas de medida envolvidos no clculo da PTF.
31
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 8
Trajetria da PTF Brasil (1970-2011)
160
150
140
130
120
110
100
90
80
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
PTF, deflator implcito do PIB PTF, preos constantes de 1980
PTF, horas trabalhadas PTF, capital humano
PTF, capacidade instalada
Mesmo utilizando todas essas diferentes medidas, Ellery Jr. (2014) argumenta que elas
no alteram o fato central que, em qualquer uma delas, a PTF cresceu pouco no Brasil durante
esse perodo. Segundo o autor a trajetria da PTF (...) consiste em crescimento na primeira
metade da dcada de 1970, crescimento irregular na segunda metade da dcada de 1970,
queda na dcada de 1980 e uma recuperao iniciada na dcada de 1990 que foi insuficiente
para recuperar as perdas da dcada de 1980. Para ele, este movimento muito similar ao
identificado em diversos outros estudos, como Ferreira, Ellery Jr. e Gomes (2008), Gomes,
Pessa e Veloso (2003), Barbosa Filho e Pessa (2013) e Mation (2013).
Bonelli (2014) mostra que o crescimento da PTF, nos anos 2000 (de 2002 a 2013), foi de
1,3% a.a., mesma taxa observada no perodo 1975-1980 e taxa apenas inferior ao perodo do
milagre econmico. Vale lembrar que o autor no utiliza capital humano nas suas estimativas
e que este um elemento importante na explicao do crescimento do produto nos ltimos
vinte anos, mas no era to relevante no perodo anterior. Ou seja, talvez este desempenho
positivo da PTF nos anos 2000 em comparao com o perodo do milagre seja reduzido ao se
incorporar o capital humano, cujo impacto ser maior no perodo mais recente. Bonelli (2014)
tambm argumenta que o aparente desempenho positivo da PTF nos anos 2000, esconde uma
desacelerao muito forte depois da crise e, particularmente, depois de 2010, chegando a 2013
a uma taxa de crescimento prxima de zero.
Cavalcante e De Negri (2014) sintetizam os resultados obtidos por vrios autores16 em
estimativas da PTF e concluem que apesar da ausncia de uma tendncia clara para a PTF no
16. Bonelli e Bacha (2013), Bonelli e Veloso (2012), Ellery Jr. (2013), Ferreira e Veloso (2013) e Barbosa Filho, Pessa e Veloso (2010).
32
Os Desafios da Produtividade no Brasil
perodo recente, pode-se afirmar que a maioria dos trabalhos tende a sugerir um crescimento
mais acelerado desse indicador na dcada de 2000 (sobretudo aps 2003) que na dcada de
1990. Este resultado compatvel com o crescimento econmico observado no pas at a crise,
dado que, como diz Bonelli (2014), a PTF uma medida pr-cclica. Esta sntese tambm
mostra que a incluso de capital humano nas estimativas o principal fator a explicar diferentes
resultados entre elas: estimativas da PTF que no utilizam capital humano tendem a apresentar
uma tendncia mais positiva nos anos 2000 que aquelas que incluem capital humano.
Vale ressaltar que o capital humano afeta no apenas as medidas de PTF, mas tambm
as estimativas para a produtividade do trabalho, muito embora seja menos comum encontrar,
nas medidas de produtividade do trabalho, ajustes para levar em conta o capital humano.
Ellery Jr. (2014) mostra que, ao incorporar capital humano, a tendncia da produtividade
do trabalho no Brasil, nas ltimas dcadas, tornar-se mais prxima da evoluo da PTF, ou
seja, apresentar uma evoluo menos positiva que as medidas tradicionais de produtividade
do trabalho. De fato, esse autor encontra que o capital humano fundamental para explicar a
evoluo da produtividade do trabalho no perodo recente, segundo ele, 94,5% do crescimento
da produtividade do trabalho entre 1970 e 2011 foi devida ao capital humano.
Sem ajustes para capital humano, a produtividade do trabalho cresceu a uma taxa mdia
anual da ordem de 1,0% a.a. ao longo da dcada de 2000 quando aferida como o quociente
entre o valor agregado e o pessoal ocupado (Cavalcante e De Negri, 2014). Este valor converge
com os resultados obtidos por Squeff (2012) que, usando deflatores setoriais, conclui que entre
2000 e 2009, a produtividade do trabalho cresceu a uma taxa mdia anual de 1,0% ou 0,9%
se forem consideradas apenas os extremos da srie.
Embora mais recentemente Bonelli (2014) tenha estimado que a produtividade do trabalho
cresceu a uma taxa mdia anual de 2,1% entre 2002 e 2013, Bonelli e Bacha (2013) haviam
reportado um crescimento mdio anual da produtividade do trabalho da ordem de 0,67% no
perodo 2000-2009, ao passo que Bonelli e Veloso (2012, p. 48), cuja anlise restrita ao perodo
de 2003 a 2009, obtiveram uma taxa mdia anual de 1,2%. Ainda assim, Bonelli (2014) argu-
menta que a queda da produtividade observada no ps-crise tambm caracteriza a produtividade
do trabalho e que ela uma das principais responsveis pela queda do PIB no perodo recente:
comparando-se os trinios 2008-2010 e 2011-2013 conclui-se que a queda da produtividade
do trabalho (de 2,5% a.a. para 1,9% a.a.) explica quase um tero da queda do PIB.
Bonelli (2014) tambm decompe o crescimento da produtividade do trabalho, para vrios
perodos da histria brasileira, em dois componentes: o aprofundamento do capital aumento
da relao capital por trabalhador e a PTF. A partir desta decomposio, conclui-se que o
lento crescimento do capital por trabalhador explica a reduo dos ganhos de produtividade
do trabalho no perodo recente em relao a outros momentos da histria brasileira, dado que
o crescimento da PTF foi similar em alguns destes momentos.17
17. Especificamente, o autor compara o perodo de 2003 a 2013 com o quinqunio 1976-1980. Entre estes dois momentos, o crescimento da PTF
foi similar, mas o crescimento do estoque de capital por trabalhador foi muito diferente.
33
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
O que se pode concluir dessa subseo e da anlise desse conjunto de estudos que, independen-
temente da maneira como se mede a produtividade, o seu aumento tem sido menor que o que seria
necessrio para sustentar o crescimento de longo prazo da economia brasileira. Isto especialmente
relevante em funo das mudanas demogrficas que o Brasil ter frente e da resilincia da taxa de
investimento o que tambm pode ser uma das causas para o baixo crescimento da produtividade.
De fato, mesmo em perodos de mais crescimento econmico, a produtividade parcial ou
total raramente cresceu mais que 2% a.a. nas estimativas mais favorveis obtidas em subperodos
de mais crescimento como foi o perodo 2003-2008. O cenrio de longo prazo mostra, contudo,
taxas anuais de crescimento mais baixas, ainda mais se se levar em conta o capital humano, que
explicou boa parte do aumento da produtividade total ou do trabalho nas ltimas dcadas.
TABELA 1
Taxas de crescimento mdio anual da produtividade do trabalho e da PTF, segundo diversas estimativas
Produtividade do
PTF ajustada pelo
Produtividade do trabalho ajustada
Autor Perodo PTF (%) capital humano
trabalho (%) pelo capital
(%)
humano (%)
Bonelli (2014) 2003 e 2013 2,4 - 1,3 -
Ellery Jr. (2014) 1970-2011 1,6 0,34 0,721 - 0,24
Cavalcante e De Negri (2014) 2001-2009 1,17 - - -
Cavalcante e De Negri (2014) 1992-2001 1,09 - - -
Bonelli e Bacha (2013) 1993-1999 0,36 - 0,24 -
Bonelli e Bacha (2013) 2000-2009 0,67 - - -
Bonelli e Bacha (2013) 2000-2011 - - 1,03 -
Bonelli e Veloso (2012) 1995-2003 - - - 0,8 -
Bonelli e Veloso (2012) 2003-2009 1,2 - 1,7 -
Ellery Jr. (2013) 1992-2002 - - 0,91 -
Ellery Jr. (2013) 2002-2011 - - 1,40 -
Ferreira e Veloso (2013) 1993-2003 - - - - 1,2
Ferreira e Veloso (2013) 2003-2009 - - - 1,5
Squeff (2012) 2000-2009 0,9 - - -
Barbosa Filho, Pessa e Veloso (2010) 1992-1999 - - - 1,4
Barbosa Filho, Pessa e Veloso (2010) 1999-2007 - - - 0,11
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Usando o deflator implcito do PIB.
34
Os Desafios da Produtividade no Brasil
2.5
1.5
35
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
50
40 40
36
30
22
20 20 19 17
11
10 9
6 7 7
4 3 4 5
0
OCDE e Europa e Leste da sia Amrica Latina Oriente Mdio Sul da sia frica Brasil
alta renda sia Central e Pacfico e Caribe e Norte da frica Subsaariana
(exceto Brasil)
1960 2011
Os dois estudos citados antes utilizam os dados da Penn World Table 8.0, que uma
fonte tradicionalmente usada em estudos baseados em comparaes internacionais de produ-
tividade, a despeito de algumas limitaes destes dados, algumas delas ressaltadas em Ellery Jr.
(2014) e Mation (2013). Miguez e Moraes (2014), por sua vez, exploram uma fonte de dados
alternativa, chamada World Input-Output Database (WIOD), cuja abrangncia temporal
menor (de 1995 a 2009), alm de cobrir um nmero menor de pases. A desagregao setorial
das informaes permite anlises mais detalhadas sobre a relevncia da estrutura produtiva dos
pases na explicao dos diferenciais de produtividade observados.
36
Os Desafios da Produtividade no Brasil
De modo geral, os sinais apontados por Miguez e Moraes (2014), a partir dos dados da
WIOD, so muito parecidos com os que emergem dos dados da PWT, qual seja, que o Brasil
tem se distanciado da fronteira. Por sua vez, existem vrios pases menos produtivos que tm
se aproximado da fronteira e, consequentemente, do Brasil. De fato, em 1995, a produtividade
do pas mais produtivo (os Estados Unidos) era 6,6 vezes maior que a produtividade brasileira
e, em 2009, chegou a ser 7,1 vezes maior, evidenciando o afastamento do Brasil do pas lder
mesmo quando se observa o cenrio de curto prazo (tabela 2). Note-se, entretanto, que parece
ter havido alguma convergncia entre Brasil e Estados Unidos no curto perodo entre 2005
e 2009, mas no foi suficiente para superar o aumento da distncia verificado desde 1995.
Esses mesmos dados mostram a aproximao dos pases menos produtivos com o Brasil.
O Brasil tinha, em 1995, uma produtividade 8,6 vezes maior que o pas menos produtivo
(nessa amostra de 40 pases, a China era o menos produtivo) e chegou em 2009 com um nvel
de produtividade apenas trs vezes maior.
TABELA 2
Diferencial da produtividade do trabalho no Brasil em comparao com os pases mais e menos produtivos
por macrossetores (1995, 2000, 2005 e 2009)
Brasil/pas menos produtivo Pas mais produtivo/Brasil
Macrossetor
1995 2000 2005 2009 1995 2000 2005 2009
Agropecuria 5,0 5,4 4,8 4,5 16,4 21,0 24,8 21,7
Indstria extrativa 9,2 4,7 3,0 2,3 6,2 5,9 3,6 3,9
Indstria de transformao 5,4 4,2 2,9 2,1 4,7 4,9 7,4 9,0
Fornecimento de eletricidade, gs e gua 8,6 6,0 3,1 2,9 5,2 5,0 4,9 4,6
Construo 6,9 5,9 3,2 2,3 5,7 6,2 6,8 6,5
Servios 7,9 5,7 4,0 2,9 5,6 5,9 6,5 6,4
Total 8,6 6,4 4,2 3,0 6,6 6,6 7,3 7,1
Fonte: Miguez e Moraes (2014).
37
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
preciso, assim, reverter a tendncia dos ltimos anos, que foram marcados por reduzidas
taxas de crescimento da produtividade. O que esta seo procurou demonstrar, a partir
de inmeras abordagens e metodologias diferentes, que os indicadores de produtividade
agregada na economia brasileira sejam relacionados com a PTF ou com a produtividade
do trabalho no crescem de forma sustentada desde, pelo menos, o fim dos anos 1970.
Nos anos 2000, foi possvel perceber uma tendncia de crescimento at 2008, especialmente
na PTF. Todavia, este crescimento foi muito tnue se observado o cenrio de longo prazo, no
tendo sido suficiente para reverter a forte queda dos anos 1980 e, alm disso, no se sustentou
depois da crise de 2008. Este cenrio ainda mais preocupante na indstria, na qual alguns
indicadores apontam at mesmo uma queda de produtividade nos ltimos anos.
4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo deste trabalho, argumentou-se que o ciclo de crescimento e de reduo da pobreza
e da desigualdade que se observou na dcada de 2000 apoiou-se fortemente na expanso da
demanda e no foi acompanhado por uma expanso correspondente dos nveis de investimento
e de produtividade. O diagnstico sobre os fatores que impulsionaram este ciclo e sobre suas
limitaes de longo prazo serviu de base para que se argumentasse que a sustentabilidade deste
modelo requer, a partir de agora, a elevao dos nveis de produtividade da economia brasileira.
Os dados reunidos na seo 2 evidenciaram que, entre os fatores que concorreram para o
bom desempenho da economia brasileira nos anos 2000, pode-se mencionar o cenrio interna-
cional favorvel ao crescimento, especialmente nos pases em desenvolvimento exportadores de
commodities, e a expanso da demanda interna, atribuda a fatores como i) a evoluo favorvel
dos termos de troca, que aumentou o poder aquisitivo do consumidor brasileiro em relao
ao resto do mundo; ii) a expanso dos programas sociais e de valorizao do salrio mnimo;
iii) o aumento do crdito na economia; e iv) os incentivos ao consumo proporcionados por
vrias medidas aps a crise de 2008. De fato, entre 2000 e 2008, os preos de commodities
cresceram a uma taxa de 13,4% a.a. e a evoluo dos ndices de preos no atacado foi bastante
superior ao crescimento dos preos ao consumidor. Estudos citados na seo 2 estimam que as
transferncias sociais focalizadas contriburam com cerca de um tero e o aumento da renda do
trabalho com cerca de 30% para a queda da desigualdade verificada entre 2004 e 2006. Entre
o incio e o final da dcada de 2000, o crdito passou de menos de 30% do PIB para mais
de 50%. Apesar do desempenho positivo das variveis associadas demanda, demonstra-se,
tambm na seo 2, que a taxa de investimento no acompanhou o ritmo do crescimento do
consumo. Com efeito, a taxa de investimento se mostrou bastante resiliente e passou de um
nvel prximo a 17% do PIB no incio da dcada de 2000 para 18% em 2012. Argumentou-se
ento que a produtividade ter um papel fundamental para o crescimento futuro do pas, uma
vez que as variveis demogrficas relativas ao aumento na oferta de mo de obra tiveram um
papel relevante para o crescimento do PIB no perodo recente e no se espera, nos prximos
anos, que as taxas de ocupao e de participao continuem a contribuir para o crescimento
econmico da forma como se observou ao longo da ltima dcada. Portanto, ao se analisar o
recente ciclo de crescimento econmico brasileiro e seus principais motores, pode-se concluir
38
Os Desafios da Produtividade no Brasil
que o arranjo observado ao longo dos ltimos anos dificilmente continuar sendo capaz de
promover o crescimento econmico no futuro.
Na terceira seo deste captulo, demonstrou-se que as diferentes medidas de produtivi-
dade conduzem a um mesmo diagnstico: os indicadores agregados desta varivel na economia
brasileira sejam relacionados com a PTF ou com a produtividade do trabalho no crescem
de forma sustentada desde, pelo menos, o fim dos anos 1970. Mesmo em perodos de
maior crescimento econmico, a produtividade parcial ou total raramente cresceu mais
que 2% a.a. Por sua vez, a produtividade do trabalho cresceu a uma taxa mdia anual da
ordem de 1%. Ainda que os resultados sejam sensveis aos deflatores empregados refletindo,
em particular, a melhoria dos termos de troca apontada na seo 2 , ao uso de medidas
de horas trabalhadas em lugar do pessoal ocupado e incorporao de capital humano nas
estimativas (uma vez que uma parte do crescimento do produto explicada pelo aumento
da qualificao dos trabalhadores), a concluso geral que o desempenho fraco da produti-
vidade aparentemente uma caracterstica estrutural da economia brasileira. Este cenrio
ainda mais preocupante na indstria, na qual alguns indicadores apontam at mesmo uma
queda de produtividade nos ltimos anos. Alm disso, comparaes internacionais relevaram
que os indicadores de produtividade no Brasil esto se distanciando daqueles observados nos
pases mais desenvolvidos e alguns pases emergentes esto rapidamente alcanando os nveis
de produtividade brasileiros.
A reverso dessa tendncia um requisito para que a economia brasileira possa retomar
um ciclo de crescimento e incluso social. Nesse sentido, parece que, aos poucos, cristaliza-se
a percepo de que o principal desafio para a economia brasileira ao longo dos prximos anos
a elevao de seus nveis de produtividade. Este consenso fica menos evidente, porm, quando se
discutem as formas de aumentar a produtividade da economia brasileira. As diferentes pres-
cries decorrem dos diagnsticos por vezes conflitantes sobre os obstculos que limitaram
seu crescimento no perodo recente. claro que a produtividade est associada a uma srie de
fatores que envolvem as condies de infraestrutura, a qualificao da mo de obra, o capital
fsico (mquinas e equipamentos), a inovao, a estrutura produtiva, as condies de concor-
rncia e regulao, a qualidade das instituies e uma srie de outros aspectos. Contudo, a
importncia relativa destes aspectos nem sempre consensual. Alm disso, em ltima anlise,
questes de causalidade entre o crescimento e a produtividade fatalmente emergiro.
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Os Desafios da Produtividade no Brasil
41
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
NERI, M. C. O paradoxo do crescimento: somos Haiti ou China? Valor econmico, So
Paulo, 9 out. 2007. Disponvel em: <http://goo.gl/V2lJzL>.
______. As novas transformaes brasileiras. In: VELLOSO, J. P. R. (Org.). Desacorrentando
Prometeu um novo Brasil: Brasil das reformas e das oportunidades. 1. ed. Rio de Janeiro:
INAE, 2014. v. 1, p. 49-92. Disponvel em: <http://goo.gl/pw45jr>.
42
CAPTULO 2
1 INTRODUO
Este captulo apresenta trs teses sobre a evoluo da estrutura da produo, do emprego e do
investimento no Brasil entre a segunda metade dos anos 1990 e a dcada de 2000. A primeira
tese diz respeito mudana de patamar nas taxas de crescimento das principais variveis
concernentes aos trs tpicos discutidos neste trabalho, a saber, valor adicionado, vnculos
empregatcios no segmento formal do mercado de trabalho e formao bruta de capital
fixo (FBCF). Em linhas gerais, observa-se que os ritmos de expanso dos anos 2000 foram
sensivelmente superiores aqueles verificados no perodo anterior, sobretudo a partir de 2004.
A segunda tese se refere ao fato de que a referida alterao nas taxas de crescimento foi
acompanhada por significativa mudana estrutural em alguns perodos. Enquanto nos perodos
de menor ritmo de expanso (1996-2000 e 2001-2003) ocorreram fortes transformaes na
composio setorial da economia brasileira, no perodo seguinte (2004-2008), o maior dinamismo
se deu em um contexto de menor mudana estrutural.
A terceira tese do captulo que os elementos de natureza institucional e estrutural so
centrais para o processo de crescimento. Chama a ateno o fato de que o sentido das
mudanas estruturais foi bastante distinto entre os dois perodos. Entre 1996 e 2000, as polticas
de liberalizao comercial e financeira, as privatizaes, o xito da estabilizao de preos, as
diversas crises cambiais e a adoo dos regimes de cmbio flutuante e de metas de inflao
representaram as principais transformaes de ordem institucional. J no perodo entre 2001
e 2003, inaugurou-se uma fase de incerteza, seja no front externo, seja no regime de poltica
macroeconmica, seja ainda no mbito poltico. Por sua vez, na etapa de maior expanso da
atividade econmica, as polticas redistributivas, a ampliao da renda do trabalho e do crdito,
a retomada do investimento pblico e o ciclo internacional de commodities conformaram os
principais fatores de mudana.
20,0
15,0
10,0
5,0
-5,0
-10,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
PIB FBCF Emprego formal
Por fim, cabe destacar que foram agrupadas todas as variveis analisadas a partir de uma
combinao da classificao por atividade econmica do Sistema de Contas Nacionais do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) com a da indstria de transformao, segundo intensidade
tecnolgica da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Este captulo est estruturado da seguinte forma. Alm desta introduo, ele contm
cinco sees. Na seo 2, discute-se a dinmica do sistema produtivo e financeiro global
e a forma de insero do Brasil. Em seguida, apresenta-se a evoluo e composio seto-
rial do valor adicionado (seo 3), dos vnculos empregatcios e da renda do trabalho no
setor formal (seo 4) e da FBCF (seo 5). Finalmente, na ltima seo, so tecidas as
consideraes finais.
44
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
2 CONTEXTO INTERNACIONAL
Com a reao dos pases centrais, sobretudo por meio das instituies financeiras multilaterais,
e da China com um programa de investimento denominado Segunda Marcha para o Oeste
e a estabilizao do renminbi, como ncora para as moedas asiticas no enfrentamento da
crise dos pases do Sudeste Asitico (1997), da Rssia (1998), do Brasil (1999), Argentina
(2001), a economia mundial passa a se mover em duas velocidades. Entre 2000 e 2007, os
pases desenvolvidos registram taxa de crescimento mdia de 2,5% ao ano (a.a.) (grfico 2).
Os pases em desenvolvimento, por sua vez, apresentam expanso mdia de 6,2% a.a., sob a
liderana da China, com mdia de 10,5% a.a. A crise global de 2008 arrefece e condiciona
menores taxas de crescimento. Entre 2008 e 2013, os pases desenvolvidos crescem em mdia
apenas 0,5% a.a.; enquanto os pases em desenvolvimento expandem em mdia 5,6% a.a.,
com a persistncia da liderana da China, mdia de 9% a.a. (com a implementao de novo
pacote de investimento aps 2008, que acentua os desequilbrios internos).
Nesse perodo, a dinmica da renda e do emprego internacional foi apoiada em um
conjunto de circuitos interligados pelas economias centrais Estados Unidos, Japo e Unio
Europeia , asiticas e produtoras de commodities. O primeiro circuito provm da articulao
entre a economia americana com a chinesa, por meio da entrada de investimento estrangeiro
direto (IED) americano no territrio chins e exportaes de produtos manufaturados
para os Estados Unidos, conformando o espao sino-americano (Castro, 2008 e Pinto,
2010). O movimento de outsourcing em especial pela configurao de empresas rede
e/ou de migrao de corporaes americanas para a China transformada em centro
global de montagem e produo de manufatura ou nova oficina do mundo resultou
na formao de superavit comerciais crescentes com os Estados Unidos (US$ 33,8 bilhes
em 1995 e US$ 226,9 bilhes em 2009).5 O aumento das exportaes chinesas ocorre
simultaneamente a grandes ciclos de investimentos em infraestrutura urbana e residencial,
apoiados na imensa capacidade de criao de crdito do seu sistema financeiro pblico,
colocando em marcha um enorme circuito de emprego e renda. O produto interno bruto
(PIB) chins salta de US$ 728 bilhes em 1995 para US$ 5 trilhes em 2009.
O segundo circuito se consolida na integrao intra-asitica promovida pela expanso
da economia chinesa. Mediante um processo de IED complementar que distribui a produo
entre os diferentes pases asiticos, sendo que a indstria chinesa demanda peas e compo-
nentes dos pases vizinhos, transformando-os e reexportando-os, sobretudo, para os Estados
Unidos e Unio Europeia. Japo,6 Taiwan e Coreia do Sul, com estruturas produtivas mais
complexas que a chinesa, transformam-se em importantes fontes de suprimento de mquinas
e equipamentos que sustentam o ritmo de ampliao dos investimentos no setor produtivo
industrial.7 Capital e tecnologia fluem na forma de investimento estrangeiro direto e/ou na
5. Para uma discusso das cadeias produtivas globalizadas, ver Sturgeon (2002) e Sturgeon e Gereffi (2009).
6. Depois do Acordo Plaza (1985), ampliou-se o processo de deslocamento das empresas japonesas para a sia. Para a formao e dinmica deste
circuito, ver Palma (2004), Medeiros (2006) e Leo (2010).
7. A taxa de investimento da economia chinesa manteve-se em torno de 40% do PIB, a despeito de problemas metodolgicos (Medeiros, 2010).
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Economias avanadas Estados Unidos
Economias emergentes China
8. Trata-se da Associao das Naes do Sudeste Asitico, formada em 1967 por Tailndia, Filipinas, Indonsia, Malsia e Cingapura. Posteriormente,
agregaram-se Brunei (1984), Vietn (1995), Mianmar (1997), Laos (1997) e Camboja (1999).
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Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
9. Dessa forma, o sistema monetrio internacional, dlar-flexvel, voltou a ser um sistema de reservas. Em 2009, cerca de 65% das reservas em divisas
dos bancos centrais, declaradas, estavam denominadas em dlar. Para mais detalhes ver: <http://www.imf.org/external/np/sta/cofer/eng/index.htm>.
10. Pela prpria lgica de funcionamento do sistema, grande parte dessas reservas persiste aplicada em ttulos do Tesouro americano. Em dezembro
de 2009, a China detinha US$ 894,8 bilhes em ttulos do Tesouro americano; pases exportadores de petrleo, US$ 201,1 bilhes; Brasil, US$ 169,2
bilhes; Hong Kong, US$ 148,7 bilhes; Rssia, US$ 141,8 bilhes; Taiwan, US$ 116,5 bilhes. Para mais detalhes ver: <http://www.treasury.gov/
ticdata/Publish/mfhhis01.txt>.
11. Sobre os mercados de commodities, ver UNCTAD (2008; 2011), Prates (2011), Mayer (2010), Shulmeister (2009), Freitas (2009).
12. Para uma discusso dos pases em desenvolvimento na crise, ver Cintra e Prates (2011). Sobre o Brasil, ver Barbosa (2013), Cintra, Oliveira,
Schutte e Viana (2011) e Barbosa e Souza (2010). Sobre a Rssia, ver Alves (2011) e Serrano e Mazar (2014).
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
48
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
13. A partir de outubro de 1979, com a elevao da taxa de juros promovida pelo presidente do Federal Reserve, Paul Volcker, iniciou-se um processo
para recolocar a moeda americana no centro do sistema financeiro mundial, denominado diplomacia do dlar forte (Tavares e Melin, 1997). Desde
ento, o sistema monetrio internacional passou a se basear em um dlar flexvel e fiducirio, em um regime de cmbio flutuante e na crescente
liberalizao dos movimentos de capitais. Ver, entre outros, Serrano (2004), Braga e Cintra (2004), Cohen (2013), Conti, Prates e Plihon (2013),
Cintra e Martins (2013) e Helleiner (2014).
14. Sobre a dinmica dos mercados financeiros liberalizados, desregulamentados e displicentemente supervisionados, ver Torres Filho (2014),
Guttmann (2013), Rey (2013), Turner (2013), Belluzzo (2013), Farhi (2012), Cintra e Gomes (2012), Farhi e Cintra (2009) e Cintra e Cagnin (2007).
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
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Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
GRFICO 3
Fluxos de entrada e sada de IED (1995-2013)
(Em %)
3A Fluxo de entrada
0,84
0,74
0,64
0,54
0,44
0,34
0,24
0,14
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento
3B Fluxo de sada
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fonte: Unctad. World Investment Report 2014: Annex Tables. Disponvel em: <http://goo.gl/4oyrpC>.
Elaborao dos autores.
Salienta-se que a insero da economia brasileira nessas duas foras dinmicas ocorreu de
forma desequilibrada. Na financeira, houve uma ampla integrao do sofisticado sistema financeiro
domstico com o internacional, por meio da abertura da conta de capital do balano de paga-
mento. Na produtiva, uma limitada integrao da estrutura produtiva domstica com as cadeias
produtivas globais resultando em um deficit comercial crescente da indstria manufatureira
e um superavit do setor produtor de commodities alimentos, minrios e petrleo. Este ltimo
fato se soma a um fenmeno sobejamente conhecido dos pases latino-americanos, em geral,
e do Brasil, em particular, qual seja, o de que a elasticidade-renda de importaes superior
elasticidade-renda de exportaes, o que propicia o aparecimento de deficit na balana comercial.
51
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
3 VALOR ADICIONADO
Nesta seo, sero discutidas a composio e a evoluo do valor adicionado bruto (VA) entre
1995 e 2009, bem como nos subperodos propostos inicialmente, tanto de forma agregada
quanto por atividade econmica. Como mostra o grfico 4, entre 1996 e 2000, a taxa de
variao mdia do VA foi de apenas 1,9% a.a, idntica verificada no perodo 2001-2003.
No quinqunio seguinte, houve forte aumento do crescimento do VA, de modo que a mdia
verificada entre 2004 e 2008 (4,6% a.a.) representou o maior ciclo de crescimento desde os
anos 1980. Por fim, em 2009, em funo da crise financeira deflagrada no final do ano anterior,
h uma forte reverso nesta tendncia, de modo que se verificou variao negativa anual do
VA agregado (-0,3%).
GRFICO 4
Variao anual do valor adicionado bruto (VA) Brasil (1996-2013)
(Em %)
8,0
7,0
6,0
5,0 4,6
4,0
3,0
2,4
1,9 1,9
2,0
1,0
-1,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variao anual Mdia no perodo
17. Foi utilizada a expresso SIUP para designar a atividade produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana com o
intuito de facilitar a exposio.
52
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
(1)
53
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
onde:
: participao do setor i no valor adicionado total no ano t;
n: nmero de anos em cada perodo analisado; e
k: nmero total de setores.
Em outras palavras, esse ndice capta a mudana estrutural ao calcular o somatrio do
mdulo das mudanas de participao setorial ao longo de um perodo, dividindo o resultado
por dois.
Com isso, observa-se que entre 1995 e 2009 o ndice de mudana estrutural foi 7,1 e que
a maior parte da mudana estrutural da economia brasileira se deve a quatro atividades econmicas:
servios de informao, com aumento de participao; e outros servios, setor financeiro e
indstria de transformao de baixa intensidade tecnolgica, com reduo. Em conjunto, estas
quatro atividades contriburam com 60% deste total (1,4 + 0,8 + 0,9 + 1,1). No obstante,
merece destaque o aumento de participao da indstria extrativa de 0,8% para 1,8%.
A avaliao por subperodos permite apreender pormenores relevantes compreenso
da dinmica produtiva nas ltimas dcadas. Entre 1995 e 2000, o ndice de mudana estru-
tural foi elevado (7,3), sendo servios de informao (1,4), setor financeiro (1,5) e atividades
imobilirias e aluguis (1,2) as principais atividades responsveis por esta mudana. Infere-se,
portanto, que as transformaes estruturais, institucionais e conjunturais dos anos 1990 tiveram
profundos impactos na economia brasileira, corroborando as evidncias de que houve uma
grande reestruturao produtiva nesta dcada (Kupfer, 2003). Ademais, a participao elevada
do setor financeiro em 1995 (9%) sugere seu superdimensionamento em decorrncia da alta
inflao que vigorou no pas at a implementao do Plano Real. No obstante, este elevado
processo de mudana estrutural no implicou crescimento econmico, uma vez que o PIB
cresceu apenas 2% a.a. entre 1996 e 2000.
TABELA 1
Composio do valor adicionado bruto, segundo atividades econmicas anos selecionados
(Em %, preos correntes)
Atividade econmica 1995 2000 2003 2008 2009
Agropecuria 5,8 5,6 7,4 5,9 5,6
Indstria extrativa 0,8 1,6 1,7 3,2 1,8
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 8,3 7,5 7,2 6,2 6,1
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 4,1 3,9 5,3 4,5 4,9
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 4,5 4,2 4,4 4,7 4,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 1,7 1,6 1,2 1,3 1,3
SIUP 2,6 3,4 3,4 3,1 3,1
Construo civil 5,5 5,5 4,7 4,9 5,3
Comrcio 11,7 10,6 10,6 12,5 12,5
(Continua)
54
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
(Continuao)
No perodo 2000-2003, houve elevada rigidez estrutural (ndice igual a 4,8) e taxas de
crescimento econmico ainda menores que no quinqunio anterior (1,7% a.a.). Os maiores
ganhos de participao ocorreram em agropecuria, de 5,6% para 7,4%, indstria de transfor-
mao de mdia-baixa intensidade tecnolgica, de 3,9% para 5,3%, e setor financeiro, de 6%
para 7,1%. Inversamente, atividades imobilirias e aluguis (-1,7 pontos percentuais p.p.),
outros servios (-1,4 p.p.) e construo civil (-0,8 p.p.) foram as atividades que mais perderam
representatividade no VA total.
Entre 2003 e 2008, tambm houve reduzida mudana estrutural (5,3), embora ligeira-
mente maior que a verificada no comeo dos anos 2000. Todavia, a rigidez estrutural brasileira
esteve acompanhada por um forte aumento da taxa de crescimento mdia do PIB que foi de
quase 5% a.a. Parte do aumento de participao de indstria de transformao de mdia-baixa
intensidade tecnolgica e, sobretudo, da agropecuria foram anulados, resultando em nveis
em 2008 prximos queles verificados em 2000. Adicionalmente, saltam aos olhos os ganhos
de participao em comrcio (+1,9 p.p.) e na indstria extrativa (+1,5 p.p.), por um lado,
e a perpetuao do processo de reduo de relevncia de atividades imobilirias e aluguis
(-1,5 p.p.), por outro. Com relao a esta ltima atividade, vale dizer que sua participao em
2009 foi ligeiramente inferior verificada em 1995, de modo que o mencionado ganho de
2,4 p.p. ocorrido na segunda metade dos anos 1990 foi totalmente anulado nos anos 2000.
Por fim, em 2009, a despeito dos efeitos da crise financeira sobre a taxa de crescimento
do PIB, houve pequena alterao na composio do VA, de maneira que a anlise feita para o
perodo 2003-2008 permanece vlida em larga medida. A indstria extrativa a grande exceo,
uma vez que sua participao passou de 3,2% em 2008 para 1,8% em 2009. Isto decorreu da
forte queda nos preos desta atividade de 36,8%, aps uma alta de 50,3% em 2008.
Dessa forma, fica evidente que uma melhor compreenso da evoluo da estrutura produtiva
brasileira requer tambm que o efeito-preo seja expurgado da anlise, permitindo a avaliao
do crescimento real do VA e possibilitando a identificao das atividades mais dinmicas da
economia nos diferentes perodos. Estas informaes esto apresentadas na tabela 2.22
22. Enfatiza-se que as taxas de variao apresentadas na tabela 2 se referem variao do VA, ao passo que os dados de crescimento econmico no
grfico 1 dizem respeito variao do PIB. A evoluo dos impostos lquidos de subsdios explica a diferena entre os crescimentos do PIB e do VA total.
55
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
O crescimento mdio anual do VA total entre 1996 e 2009 foi de 2,7% a.a. Em consonncia
com a composio do VA, servios de informao e indstria extrativa cresceram fortemente
(6,5% a.a. e 3,9% a.a.), fruto de um timo desempenho em todo o perodo, notadamente
entre 1996 e 2000 (9,7% a.a. e 3,1% a.a.). O setor financeiro tambm cresceu bastante nestes
catorze anos (3,9%), especialmente em funo do perodo 2004-2008, a despeito de sua queda
em termos de participao no VA.
Vale destacar, entre 2001 e 2003, o bom desempenho de agropecuria tambm expresso
pelo aumento de participao no VA ao contrrio da maioria das demais atividades econ-
micas e da mdia da economia. No perodo de maior crescimento (2004-2008), destacam-se
tambm comrcio (+ 6,3% a.a.), indstria de transformao de alta e mdia-alta intensidade
tecnolgica (+ 6,2% a.a. e + 6% a.a., respectivamente), sendo estes dois ltimos casos notrios
diante do baixo dinamismo da indstria de transformao vis--vis o restante da economia.
A crise financeira fez com que nove das quinze atividades econmicas apresentassem
variaes negativas de VA, sendo a indstria de transformao de mdia-baixa (-11,9%) e
mdia-alta (-13,1%) intensidade tecnolgica os casos extremos. O setor financeiro, por seu
turno, foi na direo oposta e cresceu, surpreendentemente, 7,8% em 2009. Como resultado
destas dinmicas totalmente opostas houve uma leve queda no VA total de 0,3%.
TABELA 2
Crescimento anual mdio do valor adicionado, segundo atividades econmicas perodos selecionados
(Em %, a.a.)
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 3,3 6,1 3,7 -3,1 3,6 3,7
Indstria extrativa 3,1 6,1 5,0 -3,2 3,9 4,4
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,9 1,6 2,5 -4,3 1,2 1,4
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 0,1 1,2 3,1 -11,9 0,5 0,7
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 1,1 3,9 6,0 -13,1 2,3 3,0
Indstria de alta intensidade tecnolgica -4,3 -3,5 6,2 -3,3 -0,4 1,8
SIUP 3,0 0,1 5,0 0,9 2,9 2,9
Construo civil 2,3 -2,5 5,1 -0,7 2,0 1,9
Comrcio 1,2 -0,2 6,3 -1,0 2,5 3,3
Transporte, armazenagem e correio 2,8 0,6 4,7 -3,6 2,5 2,4
Servios de informao 9,7 4,9 5,4 0,8 6,5 4,7
Financeiro 1,0 -0,5 8,9 7,8 3,9 5,6
Atividades imobilirias e aluguis 2,8 4,1 3,6 2,6 3,3 3,7
Outros servios 1,7 1,5 4,7 3,2 2,8 3,5
APU 2,4 3,2 2,3 3,0 2,6 2,7
Total 1,9 1,9 4,6 -0,3 2,7 3,1
Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.
Elaborao dos autores.
56
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
23. Destaca-se que na tabela 3A possvel existirem casos em que a contribuio de algumas atividades para o VA total seja superior a 100% ou,
similarmente, inferior a -100%. Isto resultado do fato de que a decomposio vlida para a totalidade de atividades que compem a economia, e
normalmente ocorre em perodos de baixo ou negativo crescimento. Foi este o caso em 2009, de modo que no ser analisado com detalhe este ano.
57
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
(Continuao)
3B Em % do total
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 9,4 19,4 5,0 53,7 7,8 7,3
Indstria extrativa 1,4 4,9 2,5 30,0 2,5 3,0
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 3,4 6,1 3,8 77,3 3,2 3,2
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 0,2 2,4 3,3 154,9 0,7 1,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 2,3 8,7 6,1 179,0 3,7 4,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica -3,5 -2,6 1,8 12,1 -0,2 0,8
SIUP 4,4 0,2 4,0 -8,1 3,5 3,2
Construo civil 7,0 -7,0 5,5 10,6 4,0 3,0
Comrcio 6,4 -1,0 15,5 37,0 10,2 11,6
Transporte, armazenagem e correio 6,3 1,6 4,9 51,8 4,4 3,7
Servios de informao 6,0 9,1 4,5 -9,3 6,8 5,7
Financeiro 4,3 -1,7 13,6 -155,0 10,6 12,3
Atividades imobilirias e aluguis 17,1 22,8 7,2 -62,7 12,9 11,1
Outros servios 14,8 11,6 14,6 -132,1 16,1 16,0
APU 19,0 25,9 7,6 -139,3 14,6 13,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.
Elaborao dos autores.
4 OCUPAES E SALRIOS
Nesta seo, procurou-se analisar a evoluo do emprego formal a partir dos dados contidos
na Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
A Rais capta a dinmica do segmento formal do mercado de trabalho e, neste sentido, esto
longe de oferecer uma apreciao sobre a totalidade deste mercado, uma vez que o segmento
informal, embora em queda nos ltimos anos, absorve pouco mais de 47% do total de ocu-
pados no Brasil. No entanto, a anlise do segmento formal, tendo em vista seu extraordinrio
dinamismo no perodo recente, assim como sua produtividade elevada (ambos superiores
aos do segmento informal) se configura como elemento importante para a apreciao do
crescimento da economia brasileira.
58
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
7,0
6,0
6,0
5,0
4,4
4,1
4,0
3,0
2,0
2,0
1,0
0,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Emprego formal Mdia no perodo
59
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
20,0 600
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Emprego formal Salrio mdio real a preos de 2000
Apesar disso, se para algumas atividades a trajetria de suas participaes foi praticamente
homognea ao longo do perodo (a agropecuria, a maior parte da indstria de transformao,
transporte, armazenagem e correio, o setor financeiro e o SIUP, na via descendente, o
comrcio e os outros servios na via ascendente), para outras, as mudanas por subperodo
so bastante significativas, como informam os dados da tabela 4. Dignos de nota so os casos
da construo civil, as atividades imobilirias e o segmento de alta intensidade tecnolgica da
indstria de transformao. Todos eles sofreram perdas at o incio dos anos 2000 e a partir
de 2003 voltaram a ganhar participao na estrutura do emprego formal.
As alteraes na estrutura do mercado de trabalho formal tambm podem ser visualizadas
pelo ndice de mudana estrutural aplicado aos vnculos empregatcios registrados na Rais.
Tal como no caso do VA, alguns poucos setores respondem pela maior parte do ndice, ainda
que suas contribuies tenham, por vezes, sentidos opostos. Entre 1995 e 2009, o ndice de
mudana estrutural do emprego foi de 8,5, marca, alis, prxima verificada para o VA. Deste
valor, cerca de 67% proveio do comrcio, dos outros servios, do segmento de baixa intensidade
da indstria de transformao e das APUs. No entanto, enquanto comrcio e outros servios
tiveram contribuio positiva, as outras duas atividades puxaram o ndice para baixo.
60
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
TABELA 4
Composio do emprego formal, segundo atividades econmicas anos selecionados
(Em %)
Atividades econmicas 1995 2000 2003 2008 2009
Agropecuria 4,5 4,2 4,3 3,7 3,6
Indstria extrativa 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 11,3 10,3 10,0 9,5 9,3
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 4,6 4,0 4,0 4,2 4,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 3,9 3,3 3,1 3,5 3,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 0,9 0,8 0,7 0,8 0,8
SIUP 1,6 1,1 1,1 1,0 0,9
Construo civil 4,6 4,2 3,5 4,9 5,2
Comrcio 13,7 15,6 16,8 18,0 18,1
Transporte, armazenagem e correio 5,3 4,9 4,6 4,8 4,8
Servios de informao 1,3 1,4 1,1 1,2 1,3
Financeiro 3,0 2,1 2,0 1,9 1,8
Atividades imobilirias e aluguis 0,5 0,5 0,5 0,8 0,9
Outros servios 21,1 24,8 24,2 24,0 24,2
APU 23,3 22,5 23,7 21,2 21,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Quando a anlise feita por subperodos, ainda que existam algumas coincidncias, tais
como o impacto forte e positivo do comrcio e a modesta, porm, negativa contribuio da
agropecuria para o ndice, h tambm diferenas marcantes, como a mudana do sentido
da contribuio da indstria de transformao que de negativa, em todos os segmentos entre
1995 e 2000, passa a positiva em todos os segmentos entre 2003 e 2008. Da mesma forma,
observa-se uma significativa alterao do sentido da contribuio dos outros servios entre
estes dois perodos, pois enquanto entre 1995 e 2000 o setor contribua positivamente para a
mudana estrutural do emprego, na etapa subsequente, puxou o ndice para baixo.
Os dados da tabela 5, relativos s taxas de crescimento do emprego formal, so certamente
muito mais significativos no perodo que aqueles verificados para o VA, ainda que no neces-
sariamente em relao ao investimento, como se ver na seo dedicada a este tema, sobretudo
entre 2003 e 2008. Todavia, a anlise por subperodos tambm revela diferenas significativas
em relao aos anos que precedem e sucedem a 2000.
O desempenho do emprego no perodo foi bastante bom, alcanando a marca de
4,0% a.a. Porm, esta mdia foi muito influenciada pelo perodo 2004-2008, uma vez que
o crescimento mdio anual do emprego durante estes anos foi de 5,9% contra 2,0% entre
1996 e 2000.
61
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Do ponto de vista setorial, saltam aos olhos as diferenas entre os segmentos que apresen-
taram os melhores desempenhos em cada subperodo. Enquanto entre 1996 e 2000, comrcio,
servios de informao, atividades imobilirias e outros servios tiveram as maiores taxas de
expanso, entre 2004 e 2008, alm de todos os setores terem apresentado ampliao do
emprego, o ritmo de expanso foi significativamente mais intenso nas atividades imobilirias,
na construo civil, na indstria extrativa, nos servios de informao e nos segmentos de
mdia-alta e alta intensidade tecnolgica da indstria de transformao.
TABELA 5
Crescimento anual mdio do emprego formal, segundo atividades econmicas perodos selecionados
(Em % a.a.)
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 0,9 4,6 3,1 0,0 2,4 3,2
Indstria extrativa -0,1 3,9 10,8 1,9 4,7 7,4
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,2 3,0 5,0 2,0 2,6 4,0
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica -0,6 3,3 7,4 -0,4 3,0 5,1
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica -1,6 2,6 8,3 -1,4 2,7 5,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 0,1 2,1 7,8 -2,6 3,0 4,7
SIUP -5,4 3,2 3,3 2,7 0,1 3,2
Construo civil 0,1 -1,4 12,8 11,4 4,9 7,7
Comrcio 4,7 6,5 7,5 5,1 6,1 6,9
Transporte, armazenagem e correio 0,3 2,4 6,7 4,6 3,3 5,0
Servios de informao 2,7 -2,4 8,0 8,0 3,8 4,4
Financeiro -4,8 1,1 5,0 0,8 0,3 3,2
Atividades imobilirias e aluguis 2,0 8,2 14,5 18,5 8,8 12,8
Outros servios 5,3 3,2 5,8 5,0 5,0 4,8
APU 1,3 5,9 3,6 5,6 3,4 4,6
Total 2,0 4,0 5,9 4,5 4,0 5,1
Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.
Elaborao dos autores.
62
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
TABELA 6
Contribuio das atividades econmicas para o crescimento do emprego total perodos selecionados
(Em % do total)
Atividades CEM 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 2,0 4,8 2,1 0,0 2,4 2,4
Indstria extrativa 0,0 0,4 0,8 0,2 0,6 0,7
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,9 7,4 8,2 4,2 6,6 7,5
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica -1,4 3,3 5,1 -0,3 3,3 4,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica -3,0 2,1 4,5 -1,1 2,4 3,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 0,0 0,4 1,0 -0,5 0,6 0,7
SIUP -3,7 0,9 0,6 0,6 0,0 0,6
Construo civil 0,2 -1,4 8,8 12,3 6,0 6,9
Comrcio 33,7 25,8 21,8 20,4 24,1 22,5
Transporte, armazenagem e correio 0,7 2,9 5,3 5,0 4,1 4,7
Servios de informao 1,8 -0,8 1,6 2,2 1,2 1,1
Financeiro -6,3 0,6 1,6 0,3 0,2 1,2
Atividades imobilirias e aluguis 0,5 1,0 1,6 3,3 1,5 1,6
Outros servios 60,2 19,3 23,6 27,1 28,3 23,1
APU 14,4 33,5 13,5 26,4 18,7 19,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.
Elaborao dos autores.
Ainda que essas atividades tenham mantido a sua expressiva participao no aumento das
ocupaes entre 2004 e 2008, sua contribuio reduziu-se praticamente metade (45,4%).
Os principais destaques positivos nesta etapa ficaram por conta da construo civil e dos
segmentos de baixa intensidade tecnolgica da indstria de transformao, uma vez que as APUs,
embora continuem sendo responsveis por mais de 10% do crescimento do emprego, viram
sua contribuio reduzir-se em cerca de 1 p.p. em relao ao perodo anterior.
O desempenho do mercado de trabalho no pode ser aferido apenas a partir da dinmica
do emprego, por mais positiva que esta tenha sido. Para que se possa ter uma avaliao mais
abrangente deste mercado, necessrio que as informaes atinentes ao nvel de ocupao
sejam cotejadas com aquelas referentes evoluo dos salrios reais, tanto no que tange ao seu
nvel quanto no que diz respeito sua disperso.
No grfico 6, mostrou-se que a alterao na trajetria do emprego formal, observada a
partir de 2003, ocorreu pari passu uma mudana positiva na dinmica do salrio mdio real.
Contrariamente ao esperado por diversos pesquisadores brasileiros (Neri, Gonzaga e Camargo,
1999; 2001; Menezes-Filho e Rodrigues, 2009; Maloney e Nuez, 2003),24 o emprego cresceu
no mesmo momento e em intensidade equivalente a do aumento dos rendimentos do trabalho.
Tal fato parece ter sido fortemente influenciado pela poltica de salrio mnimo que no s
proporcionou uma mudana no patamar das remuneraes, mas tambm ocasionou uma
reduo de sua disperso relativa.
24. Para uma anlise crtica desse debate, ver Freitas (2011).
63
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 7
Evoluo dos salrios mdios reais a preos constantes de 2000 (1995-2009)
12000 6000
10000 5000
8000 4000
6000 3000
4000 2000
2000 1000
0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Agropecuria Indstria extrativa Baixa Mdia-alta
SIUP Construo civil Mdia-baixa Alta
9000 5000
8000 4500
7000 4000
3500
6000
3000
5000
2500
4000
2000
3000 1500
2000 1000
1000 500
0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Financeiro Transporte, armazenagem e correio Comrcio Outros servios
Outros servios APU Atividades imobilirias e aluguis
No obstante, os dados do grfico 7 mostram que em alguns setores esse crescimento foi
mais que proporcional, tal como na indstria extrativa, nos segmentos de mdia-alta e alta
intensidade tecnolgica da indstria de transformao, assim como no setor financeiro e APU.
Embora a desigualdade de rendimentos mensurada pelo ndice de L de Theil tenha se
reduzido sistematicamente ao longo de todo o perodo analisado, tal queda foi proporcionada,
como mostra o grfico 8, pela menor desigualdade intrassetorial.25 Isto porque a desigualdade
entre setores permaneceu praticamente constante, tendo, inclusive, aumentado em alguns anos
posteriores a 2003. Em 2009, quando os efeitos da crise financeira internacional se fizeram
sentir mais intensamente no Brasil, a desigualdade voltou a cair.
25. O L de Theil um ndice bastante simples de calcular. Uma vez que as rendas estejam dispostas em ordem crescente, basta calcular o logaritmo
neperiano da razo entre a mdia aritmtica e a mdia geomtrica, tal que, em que L corresponde ao ndice de desigualdade, () media aritmtica
das rendas e (g) respectiva mdia geomtrica. Em sua verso decomponvel por grupos, o L de Theil pode ser definido como , em que corresponde
desigualdade entre grupos e corresponde desigualdade de renda dentro de cada grupo (h) ponderada pelo peso da populao do grupo na
populao total. Para mais detalhes, veja Hoffmann (1998).
64
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
GRFICO 8
Evoluo da desigualdade salarial no Brasil, medida pelo ndice L de Theil decomposto intra
e intersetorialmente (1995-2009)
100 0,550
90
80 0,500
70
"L" de Theil
60 0,450
(Em %)
50
40 0,400
30
20 0,350
10
0 0,300
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Desigualdade intrassetorial 0,416 0,395 0,385 0,374 0,369 0,361 0,358 0,355 0,342 0,341 0,329 0,324 0,313 0,313 0,327
Desigualdade interssetorial 0,083 0,080 0,087 0,102 0,088 0,094 0,093 0,091 0,090 0,092 0,090 0,094 0,091 0,093 0,067
Desigualdade total (L) 0,499 0,475 0,472 0,475 0,457 0,455 0,451 0,446 0,432 0,433 0,420 0,418 0,404 0,407 0,394
5 INVESTIMENTO
Tendo em vista o panorama do VA e do emprego apresentados anteriormente, passa-se agora
para a discusso sobre a FBCF, que se constitui como fator fundamental do processo produ-
tivo, bem como um indicador das possibilidades futuras de mudana estrutural. Para tanto,
utilizaram-se os dados oficiais do IBGE e a desagregao setorial do investimento proposta
por Miguez et al. (2014). Embora os dados deste ltimo enriqueam a anlise da varivel em
questo, possibilitando o estudo do investimento a partir de uma nova perspectiva, tambm
impem maior restrio quanto ao horizonte de tempo. Desta forma, o perodo mais longo,
empregado nas sees anteriores, somente ser utilizado para vislumbrar o comportamento
do investimento agregado, restringindo-se, posteriormente, ao perodo entre 2000 e 2009.
O investimento expandiu-se a uma taxa mdia anual de 3,5%, de 1996 a 2013.
No entanto, este dado enganoso e esconde a intensa volatilidade do padro de inverso
verificada ao longo do perodo. No grfico 9, so destacados quatro perodos em que o inves-
timento apresentou dinmicas distintas. No primeiro perodo, entre 1996 e 2000, nota-se um
comportamento errtico, mas que apresenta, na mdia, resultado moderadamente positivo,
de 1,2% a.a. Na fase subsequente, entre 2001 e 2003, a taxa de variao da FBCF entra em
queda, retraindo-se ao ritmo de 3,2% a.a. No quinqunio seguinte, houve forte expanso do
investimento, de 10% a.a., bem acima do crescimento do valor adicionado e das ocupaes
formais (grfico 1). Por fim, a taxa de variao do investimento desacelera fortemente no
perodo posterior,26 para uma mdia anual de 4,1%, embora ainda seja significativamente
superior s taxas mdias verificadas entre 1996 e 2003.
26. Consequncia dos efeitos da crise financeira mundial, deflagrada nos Estados Unidos no ltimo trimestre de 2008.
65
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 9
Variao real da formao bruta de capital fixo (FBCF) Brasil (1996-2013)
(Em %)
25,00
20,00
15,00
10,0
10,00
5,00 4,10
1,2
0,00
-3,2
-5,00
-10,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Variao real anual Variao mdia no perodo
Nos anos de crescimento mais intenso (2004-2008), as atividades mais dinmicas foram
setor financeiro; transporte, armazenagem e correio; APU e construo civil e as que lideraram o
crescimento foram APU; transporte, armazenagem e correio; construo civil; e outros
servios. digno de nota que, em menor medida, este ciclo de investimento tambm ocorreu
na indstria de transformao de baixa, mdia-baixa e mdia-alta intensidade tecnolgica.
Este movimento est associado ao ciclo de expanso da renda, do consumo e das polticas de
redistribuio de renda.
A desagregao setorial da FBCF til para apurar o entendimento de sua evoluo. Como
pode ser visto na tabela 7, os anos 2000 foram marcados por profundas mudanas em relao
composio setorial do investimento. No incio da dcada, as quatro principais atividades
inversoras foram outros servios (12,4%), atividades imobilirias e aluguis (10,9%), indstria
de transformao de baixa intensidade tecnolgica (10,8%) e APU (10,7%), e responderam
por 44,8% do investimento. Ao final daquele decnio, as atividades econmicas que mais
investiam eram APU (14,2%); transporte, armazenagem e correio (13,7%); outros servios
(12,5%); e agropecuria (9,4%), correspondendo a 49,8% da FBCF. No outro extremo, as
quatro atividades que apresentaram menor parcela no investimento total foram SIUP (2,8%),
indstria extrativa (2,7%), indstria de transformao de alta intensidade tecnolgica (2,0%)
e setor financeiro (1,2%), representando 8,7% do total. Esta porcentagem cai para 5,9% em
2009 e o grupo das atividades menos representativas em relao FBCF passa a ser servios
de informao (2,4%), SIUP (1,7%), indstria de transformao de alta intensidade tecnolgica
(1,0%) e setor financeiro (0,8%).
66
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
TABELA 7
Composio da formao bruta de capital fixo (FBCF), segundo atividades econmicas anos selecionados
(Em %, preos correntes)
Atividade econmica 2000 2003 2008 2009
Agropecuria 8,7 12,8 10,6 9,4
Indstria extrativa 2,7 2,3 2,5 2,7
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 10,8 10,6 9,6 8,3
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 5,4 5,6 6,0 5,9
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 6,9 6,0 6,5 5,7
Indstria de alta intensidade tecnolgica 2,0 1,3 1,1 1,0
Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana 2,8 2,3 1,7 1,7
Construo civil 5,9 5,7 6,9 6,9
Comrcio 7,6 6,9 5,7 5,9
Transporte, armazenagem e correio 8,4 9,8 14,2 13,7
Servios de informao 3,6 3,1 2,6 2,4
Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados 1,2 0,2 0,8 0,8
Atividades imobilirias e aluguis 10,9 10,4 7,3 8,9
Outros servios 12,4 13,1 11,6 12,5
Administrao, sade e educao pblicas e seguridade social 10,7 9,9 12,8 14,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Miguez et al. (2014).
Elaborao dos autores.
27. Cabe destacar, conforme pode ser verificado no grfico 1, que a FBCF a varivel mais voltil entre as trs analisadas neste trabalho e, portanto,
tende a apresentar maior mudana estrutural relativa.
67
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
transformao de mdia-alta intensidade tecnolgica no VA, esta atividade apresenta leve retrao
nas ocupaes e mais marcadamente no investimento. Indstria de transformao de alta
intensidade tecnolgica, por sua vez, cai em todos os quesitos entre 2000 e 2003. O compor-
tamento da APU e do setor financeiro so particularmente interessantes. Enquanto o primeiro
ganha participao modesta no VA, contrai a participao no investimento, mas, juntamente
com comrcio, um dos nicos que expande a presena nas ocupaes. O setor financeiro, a
despeito do ganho de participao de 1,1 p.p no VA, reduz sua representatividade no emprego
(- 0,1 p.p.) e no investimento (- 1,0 p.p.).
TABELA 8
Crescimento anual mdio da formao bruta de capital fixo, segundo atividades econmicas perodos selecionados
(Em % a.a., preos constantes de 2000)
Atividade econmica 2001-2003 2004-2008 2009 2001-2009
Agropecuria 9,9 5,8 -17,0 4,3
Indstria extrativa -8,2 12,1 1,0 3,7
Indstria de baixa intensidade tecnolgica -3,9 7,8 -19,1 0,5
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica -2,1 11,5 -8,3 4,5
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica -7,6 11,8 -17,7 1,4
Indstria de alta intensidade tecnolgica -16,4 5,9 -12,0 -4,1
Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana -9,5 3,9 -6,1 -1,9
Construo civil -4,2 14,1 -6,8 5,2
Comrcio -5,9 5,8 -4,8 0,6
Transporte, armazenagem e correio 2,1 18,5 -10,2 9,3
Servios de informao -8,2 6,3 -13,2 -1,0
Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados -47,7 44,3 -5,9 -1,9
Atividades imobilirias e aluguis -4,8 2,6 12,5 1,1
Outros servios -1,3 7,3 0,0 3,6
Administrao, sade e educao pblicas e seguridade social -5,9 15,9 3,4 6,7
Total -3,2 10,0 -6,7 3,5
O perodo seguinte, entre 2004 e 2008, foi de forte crescimento do investimento e de intensas
mudanas em seu padro, com um ndice de mudana estrutural de 10,2, substancialmente
maior que o verificado no VA e nas ocupaes. Destacaram-se as atividades de transporte, arma-
zenagem e correio (2,2) e APU (1,5) pela expanso, enquanto atividades imobilirias e aluguis
(1,5) e agropecuria (1,1) chamaram a ateno pela perda de participao. Comparando-se
estas alteraes de composio com as das outras variveis de anlise, surgem diferenas
setoriais marcantes, como a da atividade de transporte, que teve um ganho de participao
bastante modesto tanto no VA, quanto nas ocupaes, mas elevou substancialmente seu peso na
FBCF e tornou-se, em 2008, o setor que concentrava a maior parcela do investimento
68
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
69
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
deste mercado; APU, com a aplicao de polticas anticclicas e o progressivo avano dos inves-
timentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); e indstria extrativa. As atividades
mais afetadas pela crise em seus planos de investimento foram a indstria (principalmente as
de baixa, mdia-alta e alta intensidade tecnolgica), a agropecuria e os servios de informao.
Desse modo, verifica-se que quase 50% do crescimento da FBCF (de 3,2% a.a.) na dcada de
2000 foi devido a apenas duas atividades, quais sejam: transporte (24,5%) e APU (22,4%) tabela
9. Suas contribuies so elevadas em funo do peso que possuem na composio do investimento
associado s altas taxas de crescimento apresentadas por ambas. No sentido oposto, a indstria de
alta intensidade tecnolgica e a SIUP foram as atividades que mais contriburam negativamente
para o aumento do investimento.
TABELA 9
Contribuio das atividades econmicas para o crescimento anual mdio da formao bruta de capital fixo
perodos selecionados
Em p.p. Em % do total
Atividade econmica
2001-2003 2004-2008 2009 2001-2009 2001-2003 2004-2008 2009 2001-2009
Agropecuria 1,0 0,7 -1,8 0,5 -30,1 6,7 26,7 13,4
Indstria extrativa -0,2 0,3 0,0 0,1 6,5 3,1 -0,4 2,7
Indstria de baixa intensidade
-0,4 0,8 -1,8 0,1 13,0 8,3 27,3 1,5
tecnolgica
Indstria de mdia-baixa intensidade
-0,1 0,7 -0,5 0,3 3,3 7,0 7,4 7,5
tecnolgica
Indstria de mdia-alta intensidade
-0,5 0,8 -1,2 0,1 15,8 8,4 17,1 2,8
tecnolgica
Indstria de alta intensidade
-0,3 0,1 -0,1 -0,1 9,4 0,8 1,9 -1,8
tecnolgica
Produo e distribuio de eletricidade
-0,3 0,1 -0,1 0,0 8,0 0,9 1,6 -1,3
e gs, gua, esgoto e limpeza urbana
Construo civil -0,2 0,9 -0,5 0,3 7,8 9,1 6,9 9,6
Comrcio -0,4 0,4 -0,3 0,0 13,3 3,9 4,1 1,1
Transporte, armazenagem e correio 0,2 1,6 -1,4 0,8 -5,4 16,0 21,6 24,5
Servios de informao -0,3 0,2 -0,3 0,0 8,9 2,0 5,1 -0,9
Intermediao financeira, seguros e
previdncia complementar e servios -0,4 0,3 0,0 0,0 11,1 3,5 0,7 -0,4
relacionados
Atividades imobilirias e aluguis -0,5 0,3 0,9 0,1 15,4 2,5 -13,6 3,1
Outros servios -0,2 0,9 0,0 0,4 4,9 8,8 0,0 12,5
Administrao, sade e educao
-0,7 1,8 0,4 0,8 21,4 17,8 -6,4 22,4
pblica, e seguridade social
Total -3,2 10,0 -6,7 3,5 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Miguez et al. (2014).
Elaborao dos autores.
A diviso em subperodos tambm revela diferenas no padro setorial de uma fase para
outra. APU, atividades imobilirias e indstria de transformao de mdia-alta intensidade
tecnolgica so os principais setores responsveis pela queda do investimento no primeiro
70
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
perodo (2000-2003). Como agropecuria e transporte foram os nicos que tiveram taxa de
variao positiva, estes setores amenizam a queda.
A situao altera-se consideravelmente no perodo seguinte. APU, que tinha sido a principal
responsvel pela queda do investimento entre 2001 e 2003 (respondendo por mais de um
quinto da retrao), passa a ser a atividade mais importante para a expanso do investimento,
representando 17,8%. A APU juntamente com transporte, construo civil e outros servios
so responsveis por 51,7% do crescimento do investimento.
A forte queda do investimento em 2009 devida, principalmente, s atividades de agrope-
curia e da indstria de baixa intensidade tecnolgica, visto que juntas respondem por mais de
50% da queda. Os setores mais importantes no sentido de amenizar a contrao do investimento
foram os de atividades imobilirias e APU, pelos motivos arrolados anteriormente.
6 CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste captulo foi fazer uma reflexo sobre a dinmica setorial da economia brasileira,
para a qual s existem informaes desagregadas at 2009, tendo em vista que o Sistema de Contas
Nacionais somente disponibiliza dados at aquele ano.
Os dados apresentados para o VA, o emprego e o investimento entre 1995 e 2009 demonstram
trs traos fundamentais da economia brasileira no perodo. Primeiro, o baixo dinamismo destas
variveis na segunda metade dos anos 1990 e a acelerao de suas respectivas taxas de crescimento
a partir de 2004. Segundo, a mudana estrutural do ltimo perodo foi menos intensa que aquela
verificada no primeiro. Terceiro, o sentido da mudana estrutural, entendido como a alterao dos
setores dinmicos e dos que lideraram o processo de crescimento, foi distinto entre os perodos.
Elementos de natureza institucional e estrutural apresentaram-se como determinantes
dos traos distintivos mencionados anteriormente. No perodo de 1996 a 2000, sobressaram
as polticas de liberalizao comercial e financeira, as privatizaes, a estabilizao de preos,
as diversas crises cambiais e a adoo dos regimes de cmbio flutuante e de metas de inflao.
No perodo de 2004 a 2008, predominaram as polticas redistributivas, a ampliao da renda do
trabalho e do crdito, a retomada do investimento pblico e o ciclo internacional de commodities.
A crise global, que se estende por sete anos, sendo denominada de Grande Recesso,
dever se arrastar por mais tempo, com inflar e desinflar de bolhas de crdito e de ativos em
diversas partes do mundo, at a configurao de novos circuitos dinmicos: geoeconmicos
e geopolticos. A macroeconomia dos ativos financeiros mostrou sinais de plena recuperao:
as cotaes das aes, dos ttulos de dvida pblica e privada dos mercados emergentes, das
commodities metlicas, do petrleo, das moedas (sobretudo dos pases menos atingidos pela
crise) voltaram a apresentar valorizao, fomentada pelas operaes de carry trade.28
Ainda assim, as polticas monetrias ultraexpansionistas dos principais bancos centrais
(Federal Reserve, Banco Central Europeu, Banco do Japo e Banco da Inglaterra) com
28. Isso , a captao de recursos em uma moeda (dlar, iene, franco suo, euro) com taxas de juros prximas de zero para aplic-los em ativos de
outros mercados, com rendimentos mais elevados. Para uma discusso detalhada destas operaes, ver, entre outros, Rossi (2010).
71
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
enorme injeo de liquidez e taxas de juros prximas de zero ou mesmo negativas (BCE) ,
no tm sido capazes de desencadear uma retomada sustentvel do produto e do emprego.
A Pacific Investment Management Co. (Pimco) popularizou o termo novo normal para
descrever uma era de crescimento econmico abaixo da mdia e de taxas de juros prximas
de zero nos pases desenvolvidos.
O comrcio internacional desacelerou, mas o fluxo de IED para os pases em desenvolvi-
mento voltou a se expandir, ultrapassando o valor registrado em 2008 e atingindo US$ 778,4
bilhes em 2013 (US$ 565,6 bilhes nos pases desenvolvidos). A crise acentuou a tendncia
de reorientao de destino do IED para as economias em desenvolvimento, que passaram de
37% dos fluxos totais em 2008 para 54% em 2013. Os fluxos de greenfield, ou seja, novas
plantas, tambm passaram a ser mais realizados em economias em desenvolvimento que em
desenvolvidas desde 2008 (UNCTAD, 2010).
As economias em desenvolvimento com a adoo das polticas anticclicas e o apoio dos
sistemas financeiros domsticos puderam retomar a trajetria de crescimento econmico,
liderado pela China, mas os desequilbrios foram se acentuando. frica do Sul, Brasil, ndia,
Indonsia e Turquia, no segundo semestre de 2013, apareceram na lista dos cinco frgeis,
com deficit em conta-corrente, baixo dinamismo do produto e do investimento, alta nos preos
domsticos. Suas moedas sofreram fortes presses baixistas e os bancos centrais forados a elevar as
taxas de juros e a intervir nos mercados de cmbio aps o anncio da reduo do programa de
compras de ttulos e hipotecas pelo Federal Reserve. A China passou a enfrentar desacelerao
econmica, elevada capacidade ociosa em inmeros setores produtivos, desalavancagem dos
governos locais e do sistema financeiro paralelo. A Rssia confrontou-se com fuga de capital
e desvalorizao do rubro.
Nesse cenrio mais complexo, as variveis analisadas para a economia brasileira tiveram
um desempenho significativamente menos favorvel, uma vez que o crescimento do VA, do
emprego e do investimento desacelerou: entre 2009 e 2013, suas taxas de variao foram 2,4%
a.a., 4,4% a.a. e 4,1% a.a., respectivamente.
Uma vez que as circunstncias externas e as mudanas institucionais/estruturais que per-
mitiram maior dinamismo da economia brasileira entre 2004 e 2008 dificilmente ocorrero nos
prximos anos, e que a crise mundial ainda repercute negativamente, vislumbra-se um cenrio
bastante adverso para o pas. A alterao desta trajetria depender de polticas domsticas
voltadas para a ampliao da infraestrutura econmica e social, notadamente transportes,
energia, mobilidade urbana, saneamento bsico, sade e educao. E requer ainda polticas de
desenvolvimento produtivo e de comrcio exterior que promovam um processo de mudana
estrutural mais profundo em direo aos setores mais dinmicos internacionalmente.
REFERNCIAS
AGLIETTA, Michel; MAAREK, Pierre. Developing the bond market in China: the next step
forward in financial reform. conomie international, v. 111, p. 29-53, 2007. Disponvel em:
<http://goo.gl/tbBRsT>.
72
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
73
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
74
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil
75
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
76
Parte II
1 INTRODUO
A construo de cenrios prospectivos para o crescimento da economia brasileira fun-
damental para auxiliar na elaborao de polticas pblicas voltadas para o longo prazo.
Este texto visa contribuir para este objetivo, por meio da apresentao e da discusso de possveis
trajetrias de crescimento do produto interno bruto (PIB) brasileiro, no perodo 2014-2030.
Ao elucidarem-se as possibilidades de crescimento do pas neste horizonte de tempo, busca-se,
de um lado, prover base para a discusso de polticas pblicas de cunho distributivo ou setorial
que naturalmente requerem estimativas do valor total dos recursos gerados pela economia
nacional e, de outro lado, procura-se ajudar na identificao dos determinantes e das eventuais
restries ao crescimento econmico sustentado do pas.
A anlise do desempenho econmico do Brasil nos ltimos anos naturalmente suscita uma
questo: o que tem impedido o pas de manter taxas mais elevadas de crescimento e diminuir
o hiato que separa a renda per capita brasileira dos nveis observados nos pases desenvolvidos?
Em 1980, a razo entre as rendas per capita do Brasil e dos Estados Unidos era 18,8%.
Trs dcadas mais tarde, esta razo se mantinha basicamente inalterada, tendo atingido pouco
mais de 21% no incio dos anos 2010.3
As taxas de crescimento de um pas so afetadas por fenmenos cclicos e fatores tendenciais.
inegvel que, em diversos momentos ao longo das ltimas dcadas, o crescimento do
PIB brasileiro foi impactado negativamente por turbulncias e choques de carter conjuntural.
Contudo, a manuteno de taxas de crescimento relativamente baixas durante perodo
prolongado de tempo indica a existncia de fragilidades domsticas de ordem estrutural que
comprometem o desempenho econmico do pas. Identificar e resolver tais fragilidades so
condies essenciais para a retomada de uma trajetria de crescimento econmico sustentado.
Uma breve visita literatura de crescimento econmico, a ser feita na primeira seo
deste captulo, parece natural quando se pretende traar possveis cenrios para a economia nas
prximas dcadas. O objetivo identificar os principais fatores que segundo a literatura
80
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
81
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
4. Apesar desta ser a viso dominante na literatura, no h consenso sobre o tema. Uma discusso interessante sobre este assunto feita em
Easterly e Levine (2001).
5. Dados dos Censos Demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, [s.d.]; 1991; 2000; 2011).
6. Dados do Ipeadata at 2008 , estendidos at 2012, por Souza-Jnior e Caetano (2013).
7. Estimativas de Barbosa-Filho e Pessa (2010), que utilizam, respectivamente, os dados originais de populao ocupada da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) e dados ajustados por horas trabalhadas mensalmente.
82
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
GRFICO 1
Estoque de capital e PTF do Brasil (1982-2012)
(ndice: 1982=100)
230
210
190
170
150
130
110
90
70
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Estoque de capital PTF sem ajustes PTF com ajustes
Por sua vez, a manuteno de um padro de crescimento baseado na acumulao de capital esbarra
na restrio de poupana nacional. Conforme mostra o grfico 2, mesmo com taxas de investimento
prximas ou inferiores a 20% do PIB nos ltimos anos, o hiato entre o investimento agregado e a
poupana nacional tem aumentado, gerando dependncia cada vez maior da poupana externa, como
forma de financiar o crescimento. Na ausncia de um processo sustentado de elevao da poupana
nacional, os crescimentos do estoque de capital e do PIB estaro inevitavelmente limitados no longo
prazo, bem como sujeitos s turbulncias de curto prazo inerentes utilizao de poupana externa.
GRFICO 2
Investimento, poupana e conta corrente Brasil (2000-2013)
(Em % do PIB)
25
20
15
10
-5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ipeadata relativo ao perodo 2010-2013, com base no Sistema de Contas
Nacionais Trimestrais (SCNT).
Elaborao dos autores.
Obs.: Investimento, neste grfico, refere-se formao bruta de capital fixo (FBCF) mais a variao de estoques. Poupana nacional a
poupana nacional bruta.
83
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
84
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
(Continuao)
Classificao
Tpicos Distncia at a fronteira1 (% em pontos)
(amostra de 189 pases)
Execuo de contratos 121 50,0
Resoluo de insolvncia 135 20,7
Nota mdia 116 53,4
Fonte: projeto Doing Business, do Banco Mundial.
Nota: 1 A distncia at a fronteira refere-se comparao com o melhor desempenho realizado em todas as economias e nos indicadores
desde sua introduo ao Doing Business. O indicador calibrado com escala de 0 a 100, com 0 representando o pior desempenho
e 100, o melhor.
85
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
8. Como explicado por Souza-Jnior e Levy (2014), o parmetro foi estimado pressupondo-se que a remunerao de cada fator de produo
seja igual sua produtividade marginal. Logo, utilizando-se os dados do Sistema de Contas Nacionais do IBGE (ano de referncia 2000), o
valor de foi fixado em 0,4, com base na parcela mdia do excedente operacional bruto excludo-se o rendimento misto na renda do
perodo 1995-2009.
86
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
GRFICO 3
Taxa de crescimento mdia anual, por perodo: PIA, PEA e populao total
(Em % a.a.)
3,5 3,29
3,0
2,49
2,5
0,0
1991-2000 2000-2010 2010-2020 2020-2030
PIA (15 anos ou +) PEA Populao
Fonte: IBGE ([s.d.]; 1991; 2000; 2011) e projees populacionais do Ipea (Camarano, 2014).
Elaborao dos autores.
Nas simulaes desta seo, trabalha-se com trs cenrios alternativos de crescimento da pro-
dutividade total dos fatores da economia. No primeiro, supe-se que a PTF aumente em 0,5% a.a.
a partir de 2014, que taxa prxima da mdia de 0,6% do perodo ps-Plano Real, at 2013, de
acordo com dados de Souza-Junior (2013). No segundo cenrio, o crescimento da PTF de 1,0%
a.a. a partir de 2014, que valor similar mdia da dcada de 2000 (0,9%). Finalmente, no terceiro
cenrio, supe-se que haja esforo maior para ampliar o crescimento da produtividade da economia
brasileira, o que resultaria, por hiptese, em taxa de crescimento da PTF de 1,5% a.a.
No que se refere ao investimento agregado da economia (formao bruta de capital fixo
FBCF), consideram-se dois cenrios. No cenrio A, supe-se que a FBCF eleve-se a uma taxa
de 2% a.a., a partir de 2014, que consistente com a manuteno ao longo dos prximos
anos da taxa de investimento da economia (FBCF/PIB) em nveis semelhantes ao observado
em 2013 (18,4%) como ser revelado a seguir. Sob este cenrio, o estoque de capital total
da economia aumenta a taxas mdias de 3,5% a.a. e 2,5% a.a., nas dcadas de 2010 e 2020,
respectivamente. O cenrio B, que pressupe crescimento da FBCF de 4% a.a., corresponde a
um maior esforo de investimento e poupana e implica crescimento mais acelerado do estoque
de capital durante a dcada atual e a prxima em torno de 3,9% a.a.
Os resultados das simulaes esto sintetizados na tabela 3. Com base nas projees de PEA,
nos dois cenrios de FBCF e correspondentes estoques de capital e nos trs cenrios para a
PTF, a tabela apresenta seis possveis trajetrias para o crescimento do PIB e do PIB per capita,
no perodo 2010-2030. O grfico 4 apresenta as taxas de investimentos previstas em cada caso.
Observa-se que, sob crescimento da FBCF de 2% a.a. a partir de 2014, o PIB pode aumentar,
em mdia, entre 2,1% a.a. e 2,9% a.a., na dcada de 2010, e entre 1,8% a.a. e 2,8% a.a., na dcada
de 2020, a depender do cenrio para a produtividade. Sob o cenrio de aumento mais forte do
investimento, as taxas de crescimento do PIB devem variar entre 2,4% a.a. e 3,1% a.a., na dcada
87
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
de 2010, e entre 2,3% a.a. e 3,3% a.a., na dcada de 2020. Cabe notar, porm, que a viabilidade do
cenrio mais otimista para o investimento depende de condies bastante favorveis para a poupana
nacional, que permitam a elevao da taxa de investimento da economia do patamar de 18,4%
observado em 2013 para valores entre 22% e 24%, nas prximas dcadas. bom lembrar que
mesmo o patamar observado recentemente para a taxa de investimento tem sido possvel apenas
devido complementao crescente nos ltimos anos da poupana interna com a poupana externa.
Esses nmeros fornecem indcios sobre os limites do possvel para a trajetria do PIB
do Brasil nas prximas duas dcadas, sob hipteses para a evoluo do investimento e da pro-
dutividade que parecem factveis luz da experincia brasileira recente. A concluso que,
na ausncia de uma ruptura significativa em relao atual estrutura de incentivos para a
poupana e o investimento e para as atividades produtivas em geral, dificilmente ser possvel
atingir taxas mdias de crescimento prximas ou superiores a 3,5% a.a.
importante ressaltar, porm, que as perspectivas para a evoluo da renda per capita no
pas so mais alvissareiras. De fato, dada a rpida desacelerao do crescimento populacional,
possvel fazer a renda per capita avanar a um ritmo razovel, mesmo diante de taxas de cres-
cimento relativamente modestas para o PIB total. Conforme revela a tabela 3, as projees de
crescimento do PIB per capita variam entre 1,3% e 2,3% a.a., para a dcada de 2010, e entre
1,5% a.a. e 3% a.a., para a dcada de 2020. Se, na dcada de 1970, crescimento de 2,5% do
PIB teria gerado aumento nulo do PIB per capita dado que a populao crescia exatamente
a esta taxa , este ritmo de crescimento do PIB ao longo da dcada de 2020 dever gerar
aumento mdio da renda per capita de 2,15% a.a.
A fim de explorar melhor a ordem de grandeza das taxas de crescimento futuras estimadas,
foram calculados os perodos de tempo necessrios para que a economia brasileira dobrasse sua
renda per capita com as taxas de crescimento estimadas para cada cenrio de investimento e
produtividade. Os resultados da tabela 4 revelam, por exemplo, que aumento de 1 ponto percentual
de crescimento da PTF no perodo 2020-2030 (cenrio A para a FBCF) seria suficiente para
reduzir de 47 para 28 anos o intervalo de tempo necessrio para dobrar o PIB per capita do Brasil.
TABELA 3
Anlise de sensibilidade da taxa de crescimento do PIB e da renda per capita a variaes nos cenrios de
investimento e PTF
Cenrios para Taxa mdia de Crescimento mdio de acordo com os cenrios para a taxa de crescimento da PTF a
a taxa mdia crescimento do partir de 2014
de crescimento estoque de capital
da FBCF consistente com o Cenrio I: Cenrio II: Cenrio III:
Perodo
(ps-2013) cenrio de FBCF PTF a partir 0,5% PTF a partir 1,0% PTF a partir 1,5%
de 2014 de 2014 de 2014
PIB per PIB per PIB per
(% a.a.) (% a.a.) PIB PIB PIB
capita capita capita
2010-2020 2,0 3,5 2,2 1,5 2,6 1,8 2,9 2,2
A
2020-2030 2,0 2,7 1,8 1,5 2,3 2,0 2,8 2,5
(Continua)
88
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
(Continuao)
Cenrios para Taxa mdia de Crescimento mdio de acordo com os cenrios para a taxa de crescimento da PTF a
a taxa mdia crescimento do partir de 2014
de crescimento estoque de capital
da FBCF consistente com o Cenrio I: Cenrio II: Cenrio III:
Perodo
(ps-2013) cenrio de FBCF PTF a partir 0,5% PTF a partir 1,0% PTF a partir 1,5%
de 2014 de 2014 de 2014
PIB per PIB per PIB per
(% a.a.) (% a.a.) PIB PIB PIB
capita capita capita
2010-2020 4,0 3,9 2,4 1,7 2,7 2,0 3,1 2,3
B
2020-2030 4,0 3,9 2,3 2,0 2,8 2,5 3,3 3,0
Elaborao dos autores.
Obs.: considerando-se que a PTF tenha tido queda de 0,6% a.a., em mdia, no perodo 2010-2013, de acordo com dados de Souza-Junior (2013).
GRFICO 4
Taxas de investimento compatveis com os cenrios (2030)
(Em % do PIB)
23,9
22,0
20,2
18,4 18,3
16,8
15,5
13,9
Poupana Investimento I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%) I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%)
Valores observados em 2013 Cenrio 2030: A (taxa de cresc. FBCF 2% a.a.) Cenrio 2030: B (taxa de cresc. FBCF 4% a.a.)
GRFICO 5
PIB per capita previsto nos seis cenrios (2030)
(ndice 2010 = 100)
168,8
158,3
155,4
145,8
143,1
134,2
I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%) I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%)
Cenrio 2030: A (taxa de cresc. FBCF 2% a.a.) Cenrio 2030: B (taxa de cresc. FBCF 4% a.a.)
89
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
TABELA 4
Nmero de anos necessrios para dobrar o PIB per capita nos doze cenrios
Cenrios para a taxa mdia de crescimento
Cenrio de PTF a partir de 2014
Perodo da FBCF (ps-2013)
(% a.a.) 0,5% 1,0% 1,5%
2010-2020 52 38 32
A 2,0
2020-2030 47 35 28
2010-2020 42 35 30
B 4,0
2020-2030 35 28 23
Elaborao dos autores.
90
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
91
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
5 CONCLUSES
Neste captulo, buscou-se elucidar as possibilidades de crescimento do Brasil no perodo
2014-2030, por meio da apresentao e da discusso de possveis trajetrias de crescimento
do PIB brasileiro, sob diferentes cenrios para a evoluo da produtividade e do investimento
agregado na economia. As simulaes apresentadas sugerem que, na ausncia de uma ruptura
significativa em relao atual estrutura de incentivos para a poupana e o investimento e para
as atividades produtivas em geral, dificilmente ser possvel atingir taxas mdias de crescimento
muito elevadas nas prximas dcadas.
Mostrou-se a importncia de estimular a acelerao do crescimento da produtividade,
com o objetivo de atingir taxas mais elevadas de crescimento da economia brasileira nas
prximas dcadas. No se pretende, no entanto, minimizar a importncia dos estmulos aos
investimentos, at porque os prprios investimentos podem aumentar a produtividade via
tecnologia incorporada no capital efeito no considerado nas simulaes realizadas. Alm
disso, h investimentos especialmente em infraestrutura e educao que geram externali-
dades positivas relevantes para o restante da economia.
92
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira
Ainda assim, para que se obtenham taxas de crescimento mais elevadas nas prximas
dcadas, no parece suficiente criar mecanismos de estmulo diretos aos investimentos, sendo
preciso atentar para questes mais complexas, que afetam diretamente a produtividade no Brasil.
Possveis canais para o aumento da produtividade agregada da economia seriam o aumento dos
investimentos em infraestrutura social, a melhoria dos indicadores de qualidade das instituies
econmicas nacionais e a maior integrao do pas economia mundial, visando-se ampliar a
importao de ideias, tecnologia e know-how do resto do mundo.
REFERNCIAS
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93
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
94
CAPTULO 4
1 INTRODUO
As aspiraes da sociedade por sade, educao, segurana, condies sanitrias, sustentabi-
lidade ambiental e mobilidade somente sero atendidas se seu provimento ocorrer em nveis
mais elevados de eficincia e produtividade. A competitividade da economia brasileira, de igual
modo, requer maior produtividade do sistema econmico. Padres mais altos de eficincia e
produtividade na economia brasileira sero atingidos com o aperfeioamento dos ambientes
normativo e regulatrio.
Para o alcance do objetivo de elevar a produtividade e a eficincia brasileira a partir do
aprimoramento do ambiente normativo e regulatrio, prope-se a criao da Comisso
Nacional de Produtividade.
Essa comisso ter por finalidade contribuir para o desenvolvimento do Estado de bem-estar
social e ambiental, por intermdio da promoo da eficincia, da eficcia e da produtividade nas
atividades governamentais e empresariais. Atuar avaliando o impacto de medidas, regulamentaes,
normativas, polticas e aes governamentais sobre a eficincia e as produtividades pblica e privada.
A partir desta avaliao, sero indicadas providncias para a eliminao de bices ao incremento da
produtividade e da eficincia na gerao de bens e servios, inclusive os governamentais.2
A Comisso Nacional de Produtividade atuar segundo as orientaes de conselho com-
posto por altos dirigentes de rgos da administrao pblica federal e por representantes da
sociedade civil. Seu corpo de servidores ser formado por servidores pblicos requisitados de
outros rgos. Poder contar com colaboradores provenientes da esfera governamental ou
privada temporariamente.
Para o melhor desempenho no cumprimento das suas finalidades, a Comisso Nacional
de Produtividade contar com o apoio da pesquisa econmica aplicada. Sero elaborados
diagnsticos e indicadores e formuladas recomendaes que contribuam para aumentar a
eficincia e a produtividade das atividades governamentais e privadas. A comisso ter por
meta a avaliao do impacto de medidas governamentais sobre a eficincia e produtividade das
atividades governamental e no governamental, e desde que vivel o far antecipadamente
adoo das medidas.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
2. O autor agradece as observaes, os comentrios e as sugestes do parecerista annimo.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
2 ANTECEDENTES
A segunda metade dos anos 1980 marca o retomar da discusso sobre a poltica industrial no
Brasil. Esgotado o modelo de substituio de importaes, restou reconhecida a necessidade de
produzir a custos competitivos internacionalmente, como condio para a nao habilitar-se ao
crescimento. Fator-chave na configurao de novo modelo de desenvolvimento industrial era
a abertura comercial. O lema da integrao competitiva sintetizava o novo modelo de desen-
volvimento a ser adotado. O desenvolvimento aconteceria em ambiente de intensificao das
relaes econmicas com as demais naes, estimulada pela abertura comercial e pela insero
de segmentos do sistema produtivo brasileiro nas cadeias produtivas mundiais. Tinha-se como
condio para viabilizar tal estratgia o alcance de elevado nvel de produtividade.
A abertura comercial avanou com a reduo das barreiras tarifrias e de outras
importao. A construo de capacidade competitiva por meio do aumento da produtividade,
porm, no logrou alcanar os patamares desejados. As intencionadas polticas industriais e de
desenvolvimento tecnolgico que se seguiram resultaram aqum do desejado e do necessrio
ao novo modelo.
No incio da dcada dos anos 1990, estabeleceu-se a poltica de competitividade com base
na melhoria da produtividade, que acompanhava o aprofundamento da abertura comercial.
A economia brasileira deveria seguir os pases industrializados ocidentais, que desenvolviam
aes de conquista de capacidade competitiva em face do avano das economias asiticas sobre
os mercados mundiais. Buscava-se o catching up. O estudo Made in America (Dertouzos, Lester
e Solow, 1989) ocasionara forte impacto, no apenas no seu pas (Estados Unidos), como
tambm nas demais naes industrializadas e em desenvolvimento.
Pases asiticos j possuam h tempos organizaes voltadas para a promoo da produti-
vidade. O Japan Productivity Center (JPC)3 foi criado em 1955, o China Productivity Center
(CPC) em Taiwan tambm de 1955, e o Asian Productivity Organization (APO)4 foi
criado em 1961. O JPC prdigo gerador de estatsticas sobre produtividade. Estas organi-
zaes realizam diagnsticos, formulam programas e assessoram o desenvolvimento de aes
voltadas para a melhoria da eficincia, da produtividade e da competitividade. As nfases
so diversas, e evoluram diversamente com o tempo. O foco original da JPC na indstria
progressivamente se voltou para servios, especialmente os servios governamentais. O CPC
foca mais em design e inovao.
A Austrlia conta com a Productivity Commission, definida como tal por Ato do
Parlamento em 1998, mas estabelecida sobre a herana de experincias anteriores, com finali-
dades diversas ainda que anlogas desenvolvidas desde 1974. Trata-se de corpo de pesquisas e
assessoramento do governo, que abrange um leque de assuntos econmicos, sociais e ambientais
que possam afetar o bem-estar dos australianos. Define como sua misso auxiliar os governos
96
Comisso Nacional de Produtividade
a produzir melhores polticas.5 Outras naes tambm contam com instncias semelhantes
informaes podem ser facilmente obtidas.
No incio dos anos 1990, lanado no Brasil o Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade (PBQP). Era componente da poltica industrial e de comrcio exterior e visava
promover o aumento da produtividade e da competitividade. Inicialmente direcionado
indstria, logo o PBQP expandiu seu foco de atuao para contemplar os servios, especial-
mente os servios pblicos.
As aes voltadas para a produtividade e a qualidade no perodo de vigncia do PBQP
vieram acompanhadas de medidas de aprofundamento da abertura comercial e empolga-
ram parcela significativa dos agentes produtivos privados, impactando tambm nichos da
atividade governamental.
A evoluo poltico-administrativa na primeira metade dos anos 1990 levou descon-
tinuidade do PBQP. Mas seu impacto foi descortinar para os agentes privados e pblicos a
importncia do tema da eficincia e da produtividade, e difundir, em larga escala, mtodos
de gesto para obt-la. Iniciativas do PBQP para o setores pblico e privado subsistem na
atualidade. Na ausncia de enquadramento institucional que o ancorasse, este programa
enquanto ao sistmica de governo teve seu alcance inibido e deixou de existir, ainda que
certas linhas de ao subsistam.
O discurso da necessidade de melhorar a eficincia nas atividades pblicas e privadas
constante em praticamente todas as iniciativas voltadas para o desenvolvimento da economia
brasileira nas ltimas dcadas. So assduas as menes a este objetivo em polticas e aes
governamentais, como tambm nas provindas das entidades empresariais propugnando pelo
desenvolvimento industrial e agropecurio, da infraestrutura fsica, bem como por polticas
pblicas para educao, sade, cincia e tecnologia. Alm dos recorrentes pleitos por medidas
de facilitao de negcios, envolvendo aspectos normativos, jurdicos, a desburocratizao.
97
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
sua competitividade. Ao mesmo tempo, 58% das empresas pesquisadas que se consideram
aptas comparao julgam sua produtividade inferior ao do concorrente internacional.
No ranking de competitividade das naes, elaborado pelo World Economic Forum
(2013), a posio brasileira em 2013 era o 56o lugar,6 embora agraciada pela influncia positiva
do fator tamanho do mercado interno (nona posio). Considerando-se quatro dos fatores nos
quais se baseia o clculo do ndice geral do ranking, de observar-se que: i) o fator inovao
na 55a posio revela-se convergente, ou neutro, em relao posio geral do pas; ii) o que
tambm ocorre com o fator sofisticao dos negcios, na 39a posio; e iii) os fatores insti-
tuies e a eficincia no mercado de bens encontram-se em posies muito aqum, em 80o e
123o lugares. Esto em situao mais desfavorvel os fatores que dependem mais diretamente
da qualidade do ambiente regulatrio e normativo.
O relatrio do Banco Mundial do Logistics Performance Index (LPI) (Banco Mundial)
compara o desempenho das naes com referncia ao comrcio internacional em vrios temas,
como infraestrutura, alfandegagem, pontualidade no embarque, rastreamento e competn-
cia logstica. A posio brasileira no ndice sntese do LPI em relao aos demais 155 pases
analisados retrocedeu da 45a para a 65a posio, de 2012 para 2014. Embora apresentando
melhoria de pontuao nestes sete quesitos entre 2007 e 2014 , em termos comparativos
com as outras naes, a posio brasileira teve retrocesso, uma vez que os outros pases tambm
melhoraram no perodo. A infraestrutura de transportes indicada, por 57% dos respondentes
na pesquisa do Ipea (De Negri e Oliveira, 2014), como tendo alta ou mdia importncia em
termos negativos para a competitividade.
Estudo que a Corporao Financeira Internacional (IFC), do Grupo Banco Mundial,
atualiza anualmente, intitulado Doing business, contm tambm indicaes da dimenso do
desafio e do esforo necessrio para reverter situao que se afigura desfavorvel em termos
de competitividade. O indicador, que composto por dez quesitos entre estes, itens como
a facilidade de abrir um negcio e os procedimentos para pagar taxas e impostos e processar
a documentao para exportao , situa o Brasil no ranking de 189 naes, em 124o lugar.7
Este, os ndices anteriores e outros mais so passveis de questionamentos metodolgicos, de
modo que comparaes so sujeitas a controvrsias.
A empresa de consultoria McKinsey (McKinsey Global Institute, 1998) comparou,
com base em estudos de caso, a produtividade da mo de obra em alguns setores produtivos
brasileiros com a produtividade destes setores nos Estados Unidos. Comparada produtivi-
dade norte-americana, a brasileira era: 69% em siderurgia, 47% em transporte areo, 45%
em telecomunicaes, 40% em bancos de varejo, 36% no automobilstico/montadoras, 35%
em construo civil, 22% em autopeas, 18% em alimentos processados e 14% em varejo de
alimentos. O estudo de natureza microeconmica e focaliza alguns setores da economia, e
seria til atualiz-lo para a atualidade, com metodologia similar.
98
Comisso Nacional de Produtividade
99
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
agncias governamentais podem ser motivadas a adotar prtica anloga, at que se consiga
com medidas estruturais determinar tendncia de reduo das filas espera de pedidos de
anlise, autorizaes, registros e concesses. Sinalizaes de prioridade de poltica devidamente
justificadas poderiam auxiliar as agncias a encontrar em expedientes como o fast track e ou-
tros um modo de reduzir o tempo de espera que convirja para atingir os objetivos de poltica.
Os agentes governamentais cotidianamente emitem regulamentaes e normas com
finalidades que visam o bem-estar das pessoas, os desenvolvimentos social e econmico e a
sustentabilidade ambiental. A observncia destes regulamentos e destas normas aferida muitas
vezes por meio de avaliaes, inspees, anlises, testes, laudos e certificaes, executados por
organizaes empresariais ou pblicas, governamentais ou no, prestadoras de servios tec-
nolgicos. As infraestruturas tcnica e institucional da prestao destes servios no Brasil so
robustas e consistentes com as referncias internacionais. Ilustrativamente, o Comit Brasileiro
de Regulamentao (CBR) assegura a consistncia da regulamentao normativa interna no
Brasil. Integrado por 24 representantes de rgos governamentais federais, o CBR atua no m-
bito do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (SINMETRO).
O quantitativo de programas de avaliao da conformidade concludos em implanta-
o e implantados, no contexto do Sistema Brasileiro de Certificao reflete a tendncia de
aumento da emisso de regulamentos e normas compulsrias e voluntrias. Este quantitativo
evoluiu de dezenove, em 1999, para 197, em 2013 (Lobo, 2013).
Outro tema a receber crescente ateno a licena social, que pode ser integrada no conceito
mais amplo da licena socioambiental. A licena social trata de assegurar a sustentabilidade de
um empreendimento, com o objetivo de eliminar ou mitigar riscos advindos das suas inter-
corrncias com os interesses de segmentos da sociedade por este impactados, e como tal pode
ser objeto de iniciativas normativas legais. Ilustrativamente, a Resoluo do Banco Central do
Brasil (BCB) no 4.327, de 25 de abril de 2014, dispe sobre as diretrizes a serem observadas
pelas instituies financeiras e pelas demais instituies autorizadas a funcionar pelo BCB para
o estabelecimento e a implementao da Poltica de Responsabilidade Socioambiental. Ainda
que se argumente que esta resoluo no tenha acrescentado, seno reafirmado, obrigaes e
responsabilidades, esta pode ser considerada exemplo de medida normativa.
H conhecimento acumulado e iniciativas colocadas em prtica em nveis local e global, de
modo que o referencial tcnico para os critrios socioambientais nas normativas governamentais
ou privadas existe. Citam-se as normas: ISO 26000 (diretriz normativa de responsabilidade
social), ISO 14001 (sistema de gesto ambiental) e ISO 45001 (sistemas de gesto da segurana
e da sade do trabalho draft) emitidas pela International Organization for Standardization
(ISSO) , SA 8000 determinada pela Social Accountability International (SAI) e OHSAS
18001 (avaliao de segurana e sade no trabalho) desenvolvida pela Occupational Health
and Safety Assessment Services (OHSAS). Voltados para o setor financeiro, os Princpios do
Equador so critrios para a concesso de financiamento, com o objetivo de assegurar que os
projetos sejam desenvolvidos de modo socialmente e ambientalmente responsvel.
100
Comisso Nacional de Produtividade
101
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
102
Comisso Nacional de Produtividade
REFERNCIAS
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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view=article&id=19663&catid=158&Itemid=8>.
104
CAPTULO 5
1 INTRODUO
Desde o incio dos anos 2000, com a consolidao da estabilidade monetria, o governo federal
pde voltar a pensar o planejamento econmico de longo prazo. Em meados desta dcada, as
condies fiscais permitiram a retomada mais efetiva dos investimentos pblicos em infraes-
trutura econmica, com o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
em 2007, como principal evidncia.
Entretanto, boa parte das obras previstas sofreu atrasos considerveis, e os projetos
careciam, em alguma medida, de uma perspectiva de integrao entre eles, o que limitou
alguns benefcios socioeconmicos previstos. Tal condio foi resultado de vinte anos de baixo
investimento em infraestrutura econmica, notadamente a de transportes, gerando passivos
enormes que no poderiam ser resolvidos em um curto espao de tempo. Este perodo de
pouco investimento provocou tambm a perda de capacidade de planejamento do Estado,
com a migrao dos tcnicos envolvidos para outras atividades, e foi agravada pelo aumento
das exigncias ambientais e de controle fiscal e social.
Especificamente para transportes, alm do PAC, o governo retomou o planejamento
de longo prazo em 2006, por meio do Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT).
Trata-se de um plano indicativo de investimentos em infraestrutura de transportes, com
horizonte at 2025. O estudo foi elaborado a pedido do Ministrio dos Transportes (MT) por
consultorias externas ao governo federal, com o apoio do Centro de Excelncia e Engenharia de
Transportes (CENTRAN), do Ministrio da Defesa (MD). Neste plano, foi possvel identificar
os investimentos necessrios de forma integrada, com sinergias entre os projetos. Porm, boa
parte deles ainda no estava em condies de iniciar a execuo das obras, por falta de projetos
de engenharia e estimativas de custos e estudos ambientais no suficientemente detalhados.
Por tal razo, no h um casamento perfeito entre os projetos de transportes do PAC e do PNLT.
Mesmo selecionando os projetos com maior grau de maturao, os investimentos do
PAC sofreram diversos atrasos, atribudos, em grande parte, baixa qualidade dos projetos e
estudos elaborados pelo governo. Reconhecendo a baixa capacidade de planejamento para tais
empreendimentos, foram retomados os programas de concesso para a rea de transportes,
com destaque para o Programa de Investimentos em Logstica (PIL) em 2012.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
2. A Lei no 5.908, de 20 de agosto de 1973, transformou esse grupo de estudos em Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, preservando
a sigla GEIPOT (Brasil, 1973).
106
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
107
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
108
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
para os principais produtos manuseveis por este servio. O terceiro ponto inovador foi, a
partir da consolidao dos resultados dos questionrios e entrevistas realizados com todos os
agentes que atuam no Porto de Santos (armadores de cabotagem, armadores de longo curso,
trading companies, empresas exportadoras e importadoras, operadores porturios, operador
ferrovirio, alfndega, sindicatos dos conferentes e dos estivadores, alm de todas as diretorias
da CODESP), identificar: os critrios adotados pelo empresariado na escolha do modal
e/ou porto nas transaes comerciais internacionais; os principais problemas encontrados pelos
agentes que operam com os portos nacionais; a viso dos armadores sobre a possibilidade de
constituio de um porto concentrador (hub port) na costa leste da Amrica do Sul; as perspec-
tivas e dificuldades encontradas pelos empresrios envolvidos na cabotagem; a avaliao que
o empresariado faz da ento situao do Porto de Santos; e as sugestes de polticas pblicas
extradas das entrevistas.
Pompermayer (1997) apresentou o desenvolvimento de um sistema computacional para
alocao de fluxos de transporte de carga multimodal e multiproduto. Este sistema foi utili-
zado para desenvolver um plano diretor de transporte de carga no estado do Rio de Janeiro
(Pompermayer e Leal, 1998), para o qual foi necessrio estimar e projetar as matrizes O/D
de carga que utilizassem as vias de transporte que cortam o estado, para ento identificar
os gargalos da rede e propor melhorias. Este trabalho foi realizado na Comisso Especial da
Matriz Insumo Produto do Estado do Rio de Janeiro, e utilizou, alm dos dados da matriz
insumo/produto estadual, indicadores de atividade econmica por municpio, registros de
importao e exportao da Secex e contagens de trfego e matrizes O/D estimadas pelo
GEIPOT na dcada de 1980. Apesar de alguns dos dados serem relativamente precrios, foi
possvel estimar matrizes O/D adequadas para avaliar o nvel de utilizao e os gargalos das
vias de transporte fluminenses.
A metodologia adotada no projeto com a EPL segue os procedimentos tpicos de
elaborao de matrizes O/D, considerando a utilizao de dados socioeconmicos para estimar
o potencial de gerao e atrao de viagens em cada local, e dados de viagens para calibrar a
distribuio entre os pontos de origem e destino, a distribuio modal e a escolha de rotas.
Esta metodologia geral conhecida na literatura de transportes como modelo de quatro etapas, e
um resumo adequado pode ser visto em Pesquisas em planejamento de transportes (Brasil, [s.d.]).
As quatro etapas consistem em: i) gerao de viagens; ii) distribuio de viagens, iii) diviso
modal; e iv) alocao de trfego. O desenvolvimento da matriz O/D foca as duas primeiras
etapas do modelo.
A matriz O/D a ser desenvolvida ter como base para as unidades locais mnimas (zonas
de trfego), para definir a gerao e a atrao de viagens, as microrregies do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). Microrregies vizinhas com gerao e/ou atrao de viagens
muito baixas podero ser agregadas a outras microrregies limtrofes e que utilizem as mesmas
vias de transporte. Assim, as matrizes O/D tero dimenso aproximada de 500 x 500.
109
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
110
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
podem cobrir um nmero maior de pontos da malha e permitem mais facilmente avaliar as
sazonalidades ao longo do dia, da semana e do ano. As contagens tambm so necessrias na
expanso dos resultados da pesquisa de campo, por cobrirem todos os veculos que passam
no segmento de via onde se fazem as entrevistas. Se a contagem cobrir todo o ano, por
exemplo, a expanso feita com base na relao nmero de veculos entrevistados (por tipo)
com o nmero total de veculos (contados). Se a contagem for em perodo reduzido, uma
semana por exemplo, a expanso deve considerar tambm dados socioeconmicos sazonais,
como produo agrcola dos produtos identificados nas entrevistas, tomando ainda o cuidado
de avaliar o nmero de dias teis, no teis e feriados ocorridos durante as entrevistas e as
contagens. Alm destas, enquetes especficas com o setor produtivo podem complementar
estas bases de dados.
Neste trabalho, a metodologia para construo da matriz O/D para o Brasil dever
considerar todas essas metodologias e informaes, na medida em que estiverem disponveis.
Como suporte para a obteno de dados necessrios construo da matriz O/D, foi
realizada uma pesquisa de campo, com entrevistas e contagem de trfego, executada pela
EPL ao longo de 2013 e 2014. A extenso, a cobertura geogrfica, o nmero de entrevistados
e o questionrio base da pesquisa de campo foram elaborados pelo Ipea com o apoio da EPL.
Os pontos de coleta de dados foram definidos de forma a priorizar rodovias de grande volume
de trfego e algumas rodovias de interligao, mesmo que de menor trfego. Neste trabalho
foram aproveitadas as informaes j levantadas em pesquisas anteriores, tais como as do
PNLT (Brasil, 2010), e contagens de trfego realizadas em 2011 (Brasil, 2011). Outra fonte
de dados em anlise a de contagem de veculos nos radares eletrnicos do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT). Alm de verificar infraes de velocidade,
estes radares contam a quantidade de veculos que por eles passam, identificando tambm o
porte do veculo. Trata-se de uma grande base de dados, coletada em mais de 4 mil pontos
das rodovias federais, e uma boa cobertura temporal, com j alguns anos de registro. A obteno
de sries histricas de viagens particularmente importante para verificar a evoluo da
demanda por transporte no tempo, em correlao a variveis mais relevantes temporalmente
que espacialmente, como renda, custo de combustveis, preo de passagem, crdito etc.
(Ortzar e Willumsen, 2011). Adicionalmente, complementam os dados obtidos em perodos
especficos, como as pesquisas de campo.
Utilizando projees macroeconmicas e populacionais de cada microrregio, alm
de dados setoriais das atividades, pode-se desenvolver metodologias para a projeo dos
potenciais de gerao e atrao de viagens. Para os casos em que no se prev grandes
alteraes na infraestrutura de transporte, as alteraes dos potenciais de gerao e atrao
de viagens j seriam suficientes para projetar o crescimento de toda a matriz O/D.
Porm, convm tambm se atualizar as impedncias de cada par O/D, em funo das
alteraes na infraestrutura de transporte. Alguns tipos de viagem, mais sensveis ao custo
de transporte, como os granis agrcolas e minerais, tendem a ser mais dependentes
112
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
113
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
MAPA 1
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de carnes entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)
MAPA 2
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de celulose e papel entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)
114
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
MAPA 3
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de mquinas, mveis e produtos das indstrias diversas entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)
MAPA 4
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de veculos entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)
115
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
116
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
Espera-se que a produo de soja brasileira cresa bastante, quase dobrando em vinte anos
nos cenrios mais otimistas. E este crescimento ser concentrado nas regies Centro-Oeste, Norte
e parte oeste da regio Nordeste. Isto deve provocar a migrao de trabalhadores de outras regies,
pressionando a infraestrutura das cidades, mas tambm gerando diversas oportunidades de negcios.
Tal movimento deve ser previsto nas polticas pblicas, que podem at mesmo intensific-lo, como
esperado com a melhoria da infraestrutura de transporte para reduzir os custos de escoamento da
produo agrcola da regio. Desta forma, os cenrios de populao e renda das famlias tambm
devem considerar estas migraes. Neste contexto, o grfico 1 apresenta as taxas de crescimento
da renda das famlias por Unidade da Federao, mdia anual, projetada para os prximos vinte
anos (cenrio mais provvel). Observa-se claramente que os estados menos desenvolvidos devero
apresentar taxas de crescimento maiores, devido maior migrao de pessoas para eles.
GRFICO 1
Taxas projetadas de crescimento anual da renda das famlias cenrio mais provvel1
(Em %)
5
4.0
4
3.6 3.6 3.5 3.5
4
3.1 3.1
3 3.0 2.9 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8
2.7 2.7
2.6 2.5 2.5 2.5
3 2.4 2.3 2.3 2.3
2.2 2.1
2.0
2 1.8
2
1
1
0
Amap
Acre
Roraima
Amazonas
Distrito Federal
Par
Tocantins
Gois
Mato Grosso
Rondnia
Sergipe
Santa Catarina
Maranho
Esprito Santo
Paraba
Pernambuco
Cear
Alagoas
Brasil
So Paulo
Paraba
Bahia
Minas Gerais
Piau
Rio de Janeiro
117
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
118
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
Alm disso, a transparncia metodolgica abre espao para aprimoramentos sucessivos a partir
de contribuies da academia e mesmo do mercado de consultorias.
Tal internalizao no traz prejuzo eficincia produtiva, pois os agentes privados
possuem menor acesso a dados que o governo. As etapas seguintes, de construo e operao da
infraestrutura de transportes, podem, ou at devem, ser repassadas iniciativa privada, para que
sejam executadas com maior flexibilidade e menor custo. Alm disso, a etapa de planejamento
envolve questes sistmicas que poderiam ser relegadas caso repassada iniciativa privada, como
a integrao entre projetos e a distribuio dos custos e benefcios indiretos.
O planejamento da infraestrutura de transportes pela EPL tambm propiciar a siste-
matizao dos gargalos logsticos e das solues possveis. Como benefcio direto, tem-se a
antecipao da resoluo dos gargalos, que demanda a elaborao de projetos detalhados,
obteno de licenas ambientais e execuo de desapropriaes, que tomam bastante tempo.
A experincia recente mostra que a urgncia em resolver os gargalos logsticos, associada falta
de projetos adequados, resultou em grandes atrasos na execuo das obras.
Mas a sistematizao dos gargalos e solues logsticos traz ainda outras vantagens.
Associada a uma metodologia transparente e previamente acordada para a avaliao das
solues, permite a priorizao dos projetos para receberem investimento pblico. Mantida
pblica a lista de projetos priorizados, facilita-se o escrutnio e a fiscalizao da sociedade.
Todo este processo proporciona ainda maior eficincia do uso de recursos pblicos, pela
integrao entre projetos e pela priorizao daqueles mais bem avaliados (por exemplo: com
maior relao benefcio/custo), evitando a criao de elefantes brancos e a execuo de
obras com poucos benefcios sociedade.
O planejamento da infraestrutura de transportes pela EPL, apoiada pela previso de
demanda estimada pelo Ipea, tambm traz benefcios alocao de riscos em projetos conce-
didos iniciativa privada. A concesso de construo e operao de rodovias, ferrovias, portos
e aeroportos tem o mrito de proporcionar maior eficincia produtiva, reduzindo os custos
destes empreendimentos (Pompermayer e Paula, 2014). Entretanto, dependendo da alocao
de riscos do projeto entre o governo e o parceiro privado, este ltimo pode exigir altas taxas de
retorno para investir seu capital. Alguns riscos so mais bem gerenciados e controlados se
assumidos pelo governo, enquanto outros, pelo parceiro privado. O exemplo mais claro para
ser assumido pelo ente privado quanto aos custos de construo e operao, dado que ele
possui muito mais conhecimento que o governo sobre esta atividade. Por sua vez, ao governo
cabe assumir os riscos ambientais, de desapropriao e, em alguma medida, o de demanda
pelo servio de transporte a ser prestado pela nova infraestrutura. Os estudos necessrios para
licenciamento ambiental e desapropriaes j fazem parte das atividades da EPL para os novos
projetos, reduzindo o risco destas tarefas nos projetos a serem concedidos.
O risco de demanda passa a ser mitigado pela maior transparncia na previso de demanda
do governo e pela uniformizao metodolgica entre os diversos projetos. Eles passaro a
contar com uma nica projeo agregada de demanda, e a parcela a ser capturada por
119
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
projeto ser estimada por uma metodologia uniforme, e sem sobreposio entre eles, isto , um
fluxo de carga que se prever passar por um trecho de ferrovia A no poderia ser considerado
na demanda futura de um trecho de rodovia B paralelo ferrovia, por exemplo. Uma melhor
previso de demanda permite tambm reduzir as demandas dos licitantes s concesses por
contrapartidas subjetivas. Por exemplo, a percepo dos interessados na concesso de que a
demanda projetada pelo governo possa estar superestimada pode lev-los a exigir que o projeto
tenha financiamento pblico a taxas de juros subsidiadas, ou mesmo que o governo assuma
riscos tpicos do parceiro privado, como o do custo de construo. Com maior confiana na
sua previso de demanda, o governo ter maior poder de barganha na negociao dos termos
da concesso junto aos interessados.
5 CONSIDERAES FINAIS
A retomada do investimento pblico federal nos anos 2000 evidenciou a necessidade de o
Estado se capacitar no planejamento de longo prazo. No setor de transporte, a caracterstica
de indstria de rede, com fortes economias de escala e escopo faz com que o planejamento
centralizado seja o mais indicado. Adicionalmente, crescentes exigncias ambientais e de
controle social demandam a elaborao de projetos melhores.
A criao da EPL e o assessoramento do Ipea na projeo de demanda de transporte regional
de cargas e passageiros buscam aumentar a capacidade do governo federal no planejamento da
infraestrutura de transportes do pas. Alm das vantagens bsicas de se ter um planejamento
centralizado, o fato desta capacitao ser internalizada no governo ainda propicia outros ganhos.
Alm de se reduzir a necessidade de contrataes sucessivas de consultorias para a realizao
dos estudos, a internalizao facilita a homogeneizao de metodologias, maior transparncia
dos mtodos, bases de dados, critrios de seleo de projetos e resultados dos estudos.
A participao do Ipea ainda propicia a evoluo das metodologias empregadas,
basicamente, de relacionadas engenharia de transportes para mais integradas a
modelagens econmicas. A modelagem integrada de setores produtivos de bens fsicos e
da infraestrutura de transporte permite, por exemplo, verificar impactos indiretos dos
investimentos pblicos, como o aumento da produo agrcola, em virtude de menores
custos de transporte no escoamento dos produtos.
Mais alm, possvel avaliar o impacto do nvel de concentrao em alguns elos da cadeia
na captura dos benefcios gerados pelos investimentos em infraestrutura de transportes.
Por exemplo, a comercializao de produtos agrcolas normalmente feita por atacadistas (ou traders),
que compram dos agricultores, consolidam as cargas, contratam o servio de transporte junto
aos transportadores e revendem aos mercados finais. Para algumas culturas, soja por exemplo,
h certa concentrao no elo dos traders, enquanto os demais so mais pulverizados. Com a
reduo dos custos de transportes pela introduo de uma ferrovia, por exemplo, possvel
que os traders capturem parte desta reduo, aumentando suas margens, em detrimento dos
120
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
REFERNCIAS
ABRAHAMSSON, T. Estimation of origin-destination matrices using traffic counts
a literature survey. Laxenburg: IIASA, 1998. (Interim report 98-021). Disponvel em:
<http://goo.gl/B7orsp>.
BRASIL. Lei no 5.908, de 20 de agosto de 1973. Autoriza o Poder Executivo a transformar
o Grupo de Estudos para Integrao da Poltica de Transportes em empresa pblica, sob a
denominao de Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT), e d outras
providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1973. Disponvel em: <http://goo.gl/70ZBje>.
______. Ministrio das Cidades. Pesquisas em planejamento de transportes. Disponvel
em: <http://goo.gl/BdJPSE>.
______. Ministrio dos Transportes. Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT)
2010. Braslia: MT, 2010.
______. ______. Pesquisa Nacional de Trfego 2011. Braslia: MT, 2011. Disponvel em:
<http://goo.gl/rqBhbW>.
121
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
122
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BNDES BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL.
Chamada Pblica BNDES/FEP Prospeco no 03/2008 transporte areo anexos.
Rio de Janeiro: BNDES, 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/xgF31i>.
______. Estudo do setor de transporte areo do Brasil relatrio consolidado. 1. ed. Rio de
Janeiro: McKinsey & Company, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/ePDs7w>.
GEERTS, J. F.; JOURQUIN, B. Freight transportation planning on the European multimodal
network: the case of the Waloon region. EJTIR, Nederland, v. 1, n. 1, p. 91-106, Mar. 2001.
Disponvel em: <http://goo.gl/M4IFDi>.
POMPERMAYER, F. M. Modelos de equilbrio espacial de preos para o mercado
oligopolizado de derivados de petrleo brasileiro. 2003. Tese (Doutorado) Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2003.
123
CAPTULO 6
1 INTRODUO
A questo da produtividade sistmica das economias passou a ocupar, nos anos recentes, papel
central no debate econmico. O Brasil, historicamente, apresenta um quadro de heterogeneidade
em sua estrutura produtiva que, a despeito dos avanos econmicos das ultimas dcadas, no
vem dando sinais de mudana. Essa situao torna-se crtica na medida em que se apresenta
como limitador das possibilidades de aprofundamento no processo recente de reduo da
profunda desigualdade econmico-social que marcam a trajetria do pas. Superar esta hete-
rogeneidade , portanto, um dos principais desafios para o futuro prximo. Ao se observar a
composio e a dinmica desta heterogeneidade fica evidente que parte significativa de sua
reproduo repousa sobre a produtividade extremamente baixa de boa parcela das empresas
de pequeno porte. A questo que se coloca, ento, como reverter esse quadro.
Neste estudo, busca-se analisar quais seriam as possibilidades estruturais para o aumento
da produtividade sistmica. A partir de uma observao dos elementos norteadores das atuais
polticas direcionadas s micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs) identifica-se que um
dos problemas centrais para sua efetividade se baseia no fato de que estas polticas, via de regra,
possuem carter horizontal, no dando conta das significativas diferenas que caracterizam
o segmento. Diante disso, apresenta-se aqui a proposta de estabelecimento de uma agenda
voltada para construo de uma metodologia de classificao das MPMEs que seja capaz de
diferenciar e direcionar as polticas pblicas de modo a que sejam capazes de ir efetivamente
ao encontro das necessidades das diferentes empresas que o compem.
2 O PROBLEMA DA PRODUTIVIDADE
A virada da primeira dcada do sculo XXI foi marcada por dois fenmenos que alteraram
significativamente o debate econmico. O primeiro deles foi uma mudana no quadro de ins-
tabilidade monetria em boa parte do mundo particularmente no Brasil, com a consolidao
do Plano Real. O segundo foi a crise global de 2008. A partir dessa nova conjuntura, a proble-
mtica macroeconmica deixou de ocupar uma posio hegemnica no cenrio econmico.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Ainda no mesmo livro, uma comparao internacional realizada por Infante explicita o
dilema da produtividade do trabalho no Brasil (tabela 2). O autor toma Portugal como refe-
rncia comparativa, considerando que, no mbito da comunidade europeia, esse pas pode ser
considerado como ocupando o limiar do desenvolvimento.
126
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
TABELA 2
Brasil e Portugal dados bsicos (2009)
Brasil Portugal
Produtividade do trabalho (US$) 26,3 49,5
Estrato de alta produtividade 100,8 102,7
Estrato de mdia produtividade 18,2 42,7
Estrato de baixa produtividade 5 25,1
Razo entre produtividades A/B 20,2 4,1
A/M 5,5 2,4
M/B 3,6 1,7
Composio do emprego (%) 100 100
Estrato alto 18 20,8
Estrato mdio 30,8 46,9
Estrato baixo 51,2 32,3
DISTRIBUO DA RENDA
Renda per capita/quintis (US$ mil PPP) 10,2 23,8
V 32,5 45,2
IV 8,8 27,2
III 5,3 26,1
II 3,1 13,4
I 1,3 6,9
Razo da Renda V/I 25 6,6
Coeficiente de Gni 57,6 38,1
POBREZA
Incidncia de pobreza absoluta 24,9 n.d
Incidncia de pobreza relativa 23,9 16,3
Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).
127
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
128
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
QUADRO 1
Atividade mais produtivas da economia (2009)
1 Petrleo e gs natural
2 Atividades imobilirias e aluguis
3 Cimento
4 Refino de petrleo e coque
5 Produo e distribuio de eletricidade, gs, gua, esgoto e limpeza urbana
6 Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados
7 Produtos farmacuticos
8 Automveis, camionetas e utilitrios
9 Produtos do fumo
10 Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica
11 Celulose e produtos de papel
12 Perfumaria, higiene e limpeza
13 Fabricao de ao e derivados
14 Outros equipamentos de transporte
15 lcool
16 Produtos e preparados qumicos diversos
17 Tintas, vernizes, esmaltes e lacas
18 Outros da indstria extrativa
19 Metalurgia de metais no-ferrosos
20 Servios de informao
21 Jornais, revistas, discos
22 Eletrodomsticos
23 Aparelhos/instrumentos mdico-hospitalar, medida e ptico
24 Material eletrnico e equipamentos de comunicaes
Fonte: Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).
QUADRO 2
Quartil de atividades menos produtivas (2009)
1 Servios domsticos
2 Artigos do vesturio e acessrios
3 Agricultura, silvicultura e explorao florestal
4 Artefatos de couro e calados
5 Pecuria e pesca
6 Servios de alojamento e alimentao
7 Produtos de madeira - exclusive mveis
8 Servios prestados s famlias e associativas
9 Servios de manuteno e reparao
10 Comrcio
11 Construo Civil
12 Outros produtos de minerais no-metlicos
Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).
129
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Observe-se que, das doze atividades constantes nos quadros 2 e 3, sete aparecem nas duas
listas (itens 1, 3, 5, 6, 8, 10 e 11 do quadro 2), enquanto nenhuma das atividades do quadro
3 faz parte da parcela mais produtiva (quadro 1).
Chama a ateno do fato de que, segundo dados dos autores, a metade mais produtiva da
economia ocupava, em 2009, to somente 6,8% do total do PO, ao passo que o quartil menos
produtivo ocupava 66,3%; ao mesmo tempo, o quartil que mais emprega trabalhadores e
cujas atividades no esto entre as mais produtivas responde por 82,5% das ocupaes do pas.
Dada a magnitude do contingente de trabalhadores alocados nas atividades menos
produtivas, de se supor que as atividades mais produtivas que, de modo geral, so pouco
intensivas em mo de obra sejam incapazes de absorver um volume de pessoas de tal ordem
que resultasse em um impacto efetivo na estrutura produtiva. Considerando-se a natureza destas
atividades, ao menos no mdio prazo, no se pode esperar que aumentos to significativos em
sua participao na estrutura produtiva sejam facilmente alcanveis. Boa parte delas so ativi-
dades intensivas em recursos naturais e voltadas para a exportao. Para que possam apresentar
crescimentos to significativos seria necessrio, em primeiro lugar, a disponibilidade desses
recursos; em segundo lugar, investimentos substanciais; e finalmente um aumento na demanda
externa ou a obteno de vantagens comparativas que permitissem um aumento expressivo da
participao no mercado global. A outra parte das atividades refere-se a produtos dependentes
da demanda interna. Um crescimento em sua participao na economia somente seria possvel
a partir do crescimento dessa demanda ou tambm da obteno de vantagens comparativas em
termos internacionais que permitissem um crescimento considervel das exportaes.
130
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
131
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
132
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
TABELA 3
Empresas e pessoas ocupadas por porte (2011)
Pessoas ocupadas
Porte Firmas (nmeros absolutos) Firmas (%) Pessoas ocupadas (%)
(nmeros absolutos)
MPEs 6.120.927 99 15.567.885 51,6
Microempresas 5.778.773 93,5 7.221.733 23,9
Sem empregados 3.784.607 61,2 0 0
Com empregados 1.994.166 32,3 7.221.733 23,9
Pequenas empresas 342.154 5,5 8.346.152 27,7
Mdias e grandes empresas 59.651 1 14.614.098 48,4
Total 6.180.578 100 30.181.983 100
Fonte: Nogueira e Oliveira (2013)
Apesar do peso expressivo na oferta de empregos, sua baixa produtividade compromete a ca-
pacidade de desempenhar de maneira efetiva o papel que muitos lhes atribuem como indutoras do
desenvolvimento econmico. Portanto, apesar dos esforos crescentes que vm sendo realizados pelas
instituies responsveis no pas pelo fomento ao segmento das MPMEs, este grupo de empresas
ainda no desenvolveu a capacidade dinmica que seria desejvel para o cumprimento desse papel.
Da a premncia para que polticas pblicas mais eficazes venham a ser formuladas e executadas.
Todavia, as polticas em vigor esbarram em uma realidade de profunda heterogeneidade
das MPMEs brasileiras e que caracterizada por diversos fatores. Sua compreenso no tarefa
trivial. A primeira dificuldade se refere clara compreenso do que esta categoria micro e
pequena empresa efetivamente representa. Atribuir genericamente a algum atributo, qualquer
que seja ele, a capacidade discriminatria capaz de caracterizar o que seria uma empresa
de pequeno porte e supor que isto seja suficiente para categorizar esse conjunto , na prtica,
o mesmo que falar genericamente em mamferos. Os mamferos constituem uma classe de
animais que engloba desde a baleia at o ornitorrinco, passando pelo morcego, pelo elefante e
pelo ser humano. Do mesmo modo, falar em MPMEs falar em empreendimentos que vo
desde uma desenvolvedora de robs para inspeo de dutos de petrleo, instalada em uma incu-
badora tecnolgica de uma instituio de pesquisa, at uma pizzaria localizada no municpio de
Paracaima, em Rondnia; desde uma importadora e distribuidora de vinhos sediada na cidade
de So Paulo at uma fbrica de bananas-passa em Trs Cachoeiras, no Rio Grande do Sul.
Em outras palavras, MPMEs no constituem uma entidade que seja passvel de caracterizao
atravs de uma nica dimenso. Essa deficincia na caracterizao da heterogeneidade das
MPMEs produz inmeros obstculos para as polticas de fomento direcionadas a essas empresas.
A partir de necessidades especficas de diferentes agentes, inmeras iniciativas vm sendo
realizadas com o intuito de categorizar e classificar essas empresas. Estes esforos acabaram por
produzir critrios diversos para a definio do porte empresarial, e as vrias entidades pblicas
e privadas que atendem ao segmento terminam por no operar segundo um critrio unificado.
O primeiro desses critrios, que o mais amplamente utilizado pela literatura, baseado
na quantidade de PO, sendo as empresas classificadas como micro, pequena, mdia ou grande
em funo do nmero de pessoas que empregam e do setor onde atuam.
133
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Outro critrio utilizado para a definio do porte das empresas tem como base o seu fatu-
ramento. Os valores de referncia mais comumente empregados so os que esto definidos no
Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (BRASIL, 2006), a chamada
Lei Geral das MPMEs, que instituiu um regime tributrio diferenciado denominado Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de
Pequeno Porte (Simples). Este critrio de classificao, bem como seus valores de referncia, por
ser a base para a poltica de benefcios fiscais que se caracteriza como o principal instrumento de
fomento s MPMEs no pas, acaba sendo utilizado tambm em outros programas e adotado
por diversos agentes governamentais entre eles o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC) e a Secretaria da Micro e Pequena Empresa (SMPE) nos trs
nveis da Federao, bem como por diversos outros agentes privados que atuam no apoio e no
oferecimento de servios especficos para o segmento. Complementarmente, as instituies
financeiras, em seus programas de crdito, geralmente, tambm adotam critrios de classificao
com base no faturamento. Contudo, muitas vezes os valores utilizados para enquadramento
diferem de forma significativa daqueles especificados na Lei Geral das Micro e Pequenas
Empresas. Mesmo porque, no caso das instituies financeiras, h o imperativo de que os valores
sejam reajustados ao menos ano a ano. Essa divergncia de critrios de enquadramento ocorre
mesmo quando se tratam de instituies financeiras controladas pelo governo federal: Banco do
Brasil, Caixa Econmica e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Finalmente, h ainda um critrio misto, que combina esses dois anteriores. Trata-se de
uma tentativa de amenizar as limitaes de ambos os critrios por meio de sua composio.
Este o critrio que vem sendo utilizado pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul) para
implementar polticas regionais de apoio ao segmento.
Desse modo, alm da diversidade de critrios gerar problemas imediatos de classificao
e, por conseguinte, de quantificao, a utilizao de diferentes critrios classificatrios pelos
diversos agentes ou grupos de agentes que tm por objetivo fomentar o segmento das MPMEs
produz descoordenao, desorientao e, em alguns casos, contraposio nas aes de estmulo
e apoio econmico-financeiro.
Seja como for, evidente que nenhum desses trs critrios tem sido capaz de dar conta das
evidentes assimetrias intersetoriais, regionais e intrassetoriais que marcam o segmento. Existem,
portanto, dessemelhanas marcantes entre as pequenas firmas que no logram ser capturadas por
esses critrios. Passar-se- a denominar como grau de maturidade organizacional esse conjunto de
dessemelhanas que pode ser traduzido como o domnio e da utilizao que cada firma possui,
tanto das tecnologias (marcadamente as tecnologias de processo) que caracterizam o estado
da tcnica de seu setor de atividade, quanto e principalmente do domnio e utilizao das
prticas (ou tecnologias) de gesto mais utilizadas em seu setor. nas diferenas de maturidade
que se acredita estar uma das razes das diferenas de produtividade do trabalho observadas entre
empresas que vo muito alm do que seria determinado apenas por diferenas de intensidade
de capital. E essa expressiva heterogeneidade na maturidade organizacional das MPMEs com-
promete seriamente a eficcia de quaisquer polticas horizontais direcionadas ao segmento.
134
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
135
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
de modo que estas sejam desenhadas de acordo com as reais necessidades das empresas que se
deseja atingir. Em segundo lugar, necessrio que as polticas contemplem um conjunto de aes
que sejam capazes de produzir um impacto sistmico.
Estamos, portanto, diante do obstculo de construir uma sistemtica capaz de mapear
tanto diferenas, quanto similaridades e, a partir delas, aglutinar pblicos-alvo especficos
capazes de responder positivamente a polticas desenhadas para suas caractersticas, capacidades
e necessidades especficas. A pergunta que se coloca que aspectos das empresas devem
ser considerados a fim de diferenci-las quanto s suas necessidades de incentivos para seu
desenvolvimento e s suas capacidades de reagir positivamente a eles.
Deve-se partir da identificao do que, em ltima anlise, se deseja para as MPMEs.
Independentemente da questo dos objetivos que foi discutida na seo anterior, aparenta-se
que o cerne da questo da sobrevivncia e do desenvolvimento das empresas se encontra
em sua capacidade de competir no mercado em que atua, ou seja, na sua competitividade.
E essa depende essencialmente da obteno de patamares de produtividade que sejam
compatveis com os que esse mercado apresenta. Todavia, de acordo com a perspectiva de
agentes econmicos, a produtividade no um objetivo em si (Castells, 2003). Em outras
palavras, o empresrio no considera o incremento da produtividade como um objetivo
primrio de seu negcio. preciso que o perceba como algo essencial sobrevivncia de sua
empresa para que direcione recursos e esforos nesse sentido. Portanto, no desenvolvimento
dessa capacidade organizacional de compreender o papel central da produtividade e, princi-
palmente, da capacidade de construir condies internas s organizaes que deem suporte
a processos de incremento da produtividade que se deve concentrar nossos esforos. Em ltima
anlise, trata-se da construo de um ambiente no qual as MPMEs sejam capazes de incorporar
o avano tcnico direcionando-o para o incremento da produtividade. Uma importante
indicao de como esses processos se articulam foi dada por Richard Nelson (1994), ao afirmar
que a nova agenda da teorizao formal sobre o crescimento deveria programar estudos das
relaes entre transformao tecnolgica, capacidades das empresas e instituies nacionais.
Mais uma vez, Castells (2003) apresenta uma referncia de qual deveria ser o ponto de
partida: a longo prazo, a produtividade a fonte de riqueza das naes. E a tecnologia,
inclusive a organizacional e a de gerenciamento, o principal fator que induz produtividade
(ibid., grifo nosso).
O fato que as tecnologias organizacionais e de gerenciamento determinam, em
grande medida, a conformao da cultura e do ambiente organizacionais, estabelecendo as
condies de trabalho e determinando a capacidade da empresa como um todo de absorver
o progresso tcnico. A teoria neoclssica atribui ao que denomina como capital humano
parte importante da responsabilidade pela produtividade, definindo-o como o conjunto
de capacidades, conhecimentos, competncias e atributos de personalidade que favorecem
a realizao de trabalho de modo a produzir valor econmico. So os atributos adquiridos
por um trabalhador por meio da educao, percia e experincia (Sullivan e Steven, 2003).
136
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
Observe-se que o conceito entendido como algo inerente a cada trabalhador, decorrente de
seus atributos individuais. Entretanto, considerando a organizao a partir de uma perspectiva
sistmica, pode-se desenvolver a ideia de capital humano organizacional. Neste caso,
os atributos que conformam o capital humano no seriam entendidos como inerentes aos
indivduos, mas sim como resultado da interao coletiva dos atributos individuais, interao
essa que se desenvolve a partir de um balizamento ou uma regulao estabelecida pelas
prticas organizacionais, isto , pelas tecnologias organizacionais e de gerenciamento adotadas
pela empresa. A observao da realidade nos mostra que, por um lado, um trabalhador
individualmente qualificado e com alto potencial de produtividade, quando empregado em
uma empresa sistemicamente improdutiva, ou seja, uma empresa rudimentar em termos
de tecnologias de gesto, no consegue desenvolver seu potencial produtivo, uma vez que
fica limitado pelas restries do ambiente em que atua. Por outro lado, um trabalhador de
baixa qualificao que atua em uma empresa dinmica, com um ambiente que favorece a
interao e a produtividade, isto , que adota tecnologias mais eficazes de gesto, capaz
de atingir nveis mais altos de produtividade em funo dos processos de interao, alm
de acabar desenvolvendo suas qualificaes individuais atravs de processos indiretos,
tais como o learning by doing. Assim, a questo da elevao do capital humano deixa de
se concentrar apenas na melhoria da qualificao do trabalhador, passando a contemplar
tambm a melhoria da qualificao da empresa como um todo.
Nas pequenas empresas, as caractersticas individuais do empreendedor tm sempre
um peso extremamente elevado na conformao da cultura organizacional e na seleo das
tecnologias de gesto adotadas. Isso algo evidente, uma vez que nessas empresas, as ativi-
dades de gesto estratgica dificilmente so compartilhadas, concentrando-se geralmente
na figura do dono. Portanto, o capital humano organizacional das MPMEs significa-
tivamente associado qualificao em tecnologias de gesto do proprietrio. No caso das
MPMEs brasileiras, essa ideia especialmente importante, uma vez que os empregadores
de baixa escolaridade2 representam mais de dois teros do total de empregadores do pas
(Squeff e Nogueira, 2013).
, portanto, na capacidade organizacional isto , no domnio das tecnologias de geren-
ciamento que se deve debruar se o que desejamos que as MPMEs sejam capazes de, em
um primeiro estgio, absorver os transbordamentos tecnolgicos que permitam o incremento
de suas produtividades e, em um estgio mais avanado, exeram elas mesmas um papel de
desenvolvedoras de novas tecnologias.
Esse entendimento remete a duas questes. A primeira diz respeito ao que, de fato, se
deve considerar como inovao para a grande maioria das MPMEs no Brasil. Resgatando
o que j foi discutido na seo anterior deste trabalho, para uma grande maioria das MPEs
brasileiras, possvel a obteno de significativos ganhos de produtividade apenas pela
incorporao de progresso tcnico j amplamente difundido, em especial os concernentes s
2. Indivduos cujo nvel de escolaridade vai, no mximo, at o Ensino Mdio completo; ou seja, um mximo de doze anos de educao formal.
137
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
3. Ex-Presidente da American Society for Quality ASQ e um dos principais tericos da gesto da qualidade.
138
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
139
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
FIGURA 1
Representao do CMMI por estgios
Em otimizao Nvel 5
Gerenciado
Nvel 4
quantitativamente
Definido Nvel 3
Gerenciado Nvel 2
Inicial Nvel 1
Elaborao do autor.
140
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
modelos descritos e que incorporaria, alm de prticas de gesto, outras caractersticas gerais
das empresas. A premissa adotada a de que empresas que se encontram em diferentes nveis
de maturidade apresentam patamares distintos em relao ao estado da tcnica de seus pro-
cessos, particularmente mas no exclusivamente no que se refere aos processos gerenciais.
Assim, suas necessidades para a reduo dos hiatos que as separam daquelas mais dinmicas
tambm so distintas. Entende-se, assim, que a formulao de um modelo de representao
que refletisse os diversos aspectos da maturidade das firmas, bem como de uma sistemtica
para seu o mapeamento e enquadramento, permitiria que fossem traadas rotas de ao dire-
cionadas a uma equalizao da produtividade das empresas de um mesmo setor, reduzindo-se,
dessa maneira, a heterogeneidade produtiva intrassetorial.
H, porm, do ponto de vista operacional, uma distino a ser considerada entre um
modelo para classificao da maturidade da gesto das MPMEs, destinado a servir de base
para programas de desenvolvimento, e os modelos de maturidade citados. Esses modelos,
alm da finalidade precpua de oferecerem um roteiro para a melhoria organizacional, so
tambm modelos de referncia para certificaes/avaliaes. Para que cumpram essa funo
necessrio que tenham uma caracterstica determinstica. Ou seja, devem estabelecer, para
cada um dos nveis de maturidade, um conjunto de requisitos objetivos e mandatrios. Assim,
para que uma empresa seja enquadrada em um determinado nvel e certificada como tal
ela deve, necessariamente, comprovar o cumprimento de todos aqueles requisitos; a ausncia
de um nico deles suficiente para o no enquadramento naquele nvel e, portanto, para a
no obteno da certificao. importante ter em mente que esses modelos referem-se a uma
capacidade especfica das empresas e que, portanto, o escopo dos processos organizacionais
neles considerados distinto daquele que aqui se pretende considerar.
Contudo, apesar da analogia conceitual modelo de maturidade organizacional a
questo colocada incorpora duas diferenas fundamentais em relao aos modelos descritos
anteriormente. Em primeiro lugar, a finalidade para a qual os modelos se destinam so com-
pletamente distintas. Em segundo lugar, o escopo aqui considerado muito mais amplo, o
que confere um grau de complexidade muito maior no s ao modelo em si, mas aos prprios
pressupostos a serem considerados em sua formulao.
Na verdade, a questo que se coloca diz respeito aos paradigmas usualmente adotados
nos sistemas classificatrios em geral. O pertencimento ou no a uma determinada classe ou
categoria estabelecido em funo de alguma propriedade ou conjunto de propriedades
comum que, necessariamente, deve estar presente em tudo aquilo que associado a essa categoria.
So, portanto, condies necessrias e suficientes para o pertencimento s categorias.
Esse princpio est implcito em todos os modelos de maturidade supracitados. No resta dvida
que um modelo dessa natureza no capaz de lidar com a complexidade e com a diversidade
do que est envolvido na questo da classificao da MPMEs que se est sugerindo estabelecer.
As limitaes impostas por essa objetivao que se tenta estabelecer nos processos classifica-
trios e de conceituao foram objeto de extensa anlise por parte de Wittgenstein. Esse pensador
141
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
ofereceu como uma alternativa muito mais consistente para os sistemas classificatrios o conceito
de semelhana de famlia (Wittgenstein, 1975). Este conceito deriva da ideia de que os membros de
uma mesma famlia no possuem uma nica caracterstica que seja comum a todos. O que existe,
na verdade, um conjunto de caractersticas diversamente distribudas entre eles que permite
caracterizar seu pertencimento a essa famlia; so caractersticas distintas que se envolvem e se cruzam
entre todos, tais como: estatura, traos fisionmicos, cor dos olhos, o andar, o temperamento, etc.
Numa famlia, alguns partilham a mesma cor do cabelo, outros partilham a mesma estatura, outros
o tom de voz, etc. Mas geralmente no h caracterstica que esteja presente em todos os membros da
famlia. O mesmo ocorre com o conceito de jogo. Chamamos prticas muito diferentes de jogo no
porque haja uma definio exata que esteja implcita em todas as aplicaes do termo, mas porque essas
diversas prticas manifestam semelhana de famlia (...) Refiro-me a jogos de tabuleiro, de cartas, de bola,
torneios esportivos etc. O que comum a todos eles? No diga: algo deve ser comum a eles, seno no
se chamariam jogos, mas veja se algo comum a eles todos. Pois se voc os contempla, no ver na
verdade algo que fosse comum a todos, mas ver semelhanas, parentescos, e at uma srie deles (Ibid.)
Pode-se representar esquematicamente a ideia conforme ilustrado no quadro 4.
Nele representa-se um conjunto de quatro atributos ou caractersticas que se distribuem
por seis indivduos que compem a famlia. Nenhum desses atributos comum a todos os
indivduos, bem como nenhum individuo possui todos os atributos. Porm, todos os indiv-
duos possuem alguns atributos que so comuns a outros indivduos e a interseco desses
atributos que define a semelhana de famlia.
QUADRO 4
Representao esquemtica da semelhana de famlia
Atributo Indivduo
1 2 3 4 5 6
A X X X
B X X X X
C X X X
D X X X
Elaborao do autor
142
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte
com vistas construo de modelo multidimensional que capte as principais variveis caracte-
rizadoras das MPMEs de forma inter-relacionada. Este estudo conceitual deve ser integrado a
informaes da nossa realidade, provavelmente resultantes de um survey destinado a entender
o universo das MPMES brasileiras. E partindo dessa interveno dos diversos agentes e dessa
combinao de conhecimentos tericos e empricos que o modelo deve ser elaborado.
Como contribuio para a construo desse modelo, as diversas referncias de modelos de
gesto baseados em nveis, bem como algumas experincias anlogas que vm sendo realizadas
em outros pases.
Uma vez estabelecido o modelo, necessrio que se disponha de dados das firmas sobres
os diversos atributos considerados no modelo a fim de se realizar seu enquadramento ou clas-
sificao. H aqui uma dificuldade adicional. Os dados e informaes estatsticas relativos s
MPMEs so consideravelmente precrios, mesmo para aquelas informaes que tradicional-
mente so coletadas do setor produtivo (PIA, PAIC, PAS, PAC, Pintec, etc.), e dificilmente
estes instrumentos seriam capazes de capturar informaes mais complexas como as necessrias
para uma representao da maturidade das firmas. Para que se possa levar a cabo a tarefa de
produzir polticas de desenvolvimento especficas para as diferentes realidades das MPMEs,
imprescindvel que seja construdo um sistema de informaes estatsticas ou se faa uma
significativa reformulao do existente capaz de subsidiar esse processo.
Aps definida uma taxionomia adequada para as MPMEs necessrio repensar adequa-
damente as modalidades de aes de incentivo. O que se percebe que as aes de incentivo
s MPMEs que vm sendo praticadas no pas, em que pesem inmeros resultados positivos,
no tm conseguido uma abrangncia compatvel com as dimenses do segmento. A questo
parece estar relacionada s modalidades de incentivo usualmente utilizadas.
A maioria das aes de incentivo s pequenas empresas se concentra em duas modalidades:
crditos subsidiados e benefcios fiscais, ou seja, nas modalidades tradicionais. Aes no tradicio-
nais, voltadas mais diretamente capacitao empresarial, comparativamente quelas, so bem
menos utilizadas. Nos anos mais recentes, estas modalidades tm se tornado mais frequentes,
especialmente a partir de inciativas do Sebrae; porm, aquelas ainda so amplamente dominantes.
5 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo foi apresentado um debate sobre as principais questes que afetam tanto a insti-
tucionalidade, quanto prpria compreenso do contexto das MPMEs no Brasil, assim como
do ambiente onde elas atuam. De reconhecida e expressiva participao na atividade econmica,
elas padecem de uma massa crtica de estudos que melhor demonstrem em quais condies se
d sua criao, como se oferece suporte a elas e como ocorre seu crescimento ou morte. Apesar
da existncia de diversos agentes governamentais nos diversos nveis federativos, e at da exis-
tncia de estruturas no governamentais de apoio que resultam em uma mirade de aes que
buscam seu desenvolvimento , as MPMEs carecem de aes coordenadas e realmente efetivas
que promovam sua sobrevivncia e, principalmente, seu crescimento.
143
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
As causas para o relativo insucesso das polticas tradicionais para as empresas de pequeno
porte se devem a diversos fatores, mas sua essncia se encaixa em grande parte do que foi
abordado neste texto.
Considerar as MPMEs como integrantes de um grupo homogneo como considerar
todos os mamferos, da baleia ao ornitorrinco, como um nico grupo e formular as mesmas
aes de preservao para espcies to distintas. Parte da avaliao que se faz das MPMEs se
mostra incompleta pela utilizao de critrios monolticos de classificao ou enquadramento,
o que resulta em promover tratamento igual a empresas que so, em sua essncia, bastante
diferentes, quer setorialmente, quer espacialmente, ou mesmo em relao a suas diversas
capacidades e dimenses. Por conta disso, o efeito mais limitante desta incapacidade de compre-
ender adequadamente as MPMEs desconsiderar o seu grau de maturidade organizacional.
As polticas pblicas para o setor carecem de atentar para a diversidade do pblico-alvo.
Elas concentram-se em instrumentos baseados em modelos tradicionais de crditos subsidiados
e benefcios fiscais, que podem gerar dependncia e desestmulo ao crescimento. As polticas
deveriam considerar o perfil do empreendedor e de seu empreendimento, a diversidade de
oportunidades e as reas de atuao, bem como promover a qualificao, a assistncia tcnica,
o acesso a mercados, a expanso do microcrdito, e, essencialmente, construir uma percepo
de Estado diferente daquela que se apresenta atualmente ao empreendedor.
Diante desse contexto, a criao de uma taxionomia que ultrapasse a mera classificao por porte,
incorporando tanto as especificidades setoriais, quanto um conjunto de atributos que caracterize
o grau de maturidade organizacional das empresas pode vir a ser uma via capaz de possibilitar o
desenvolvimento de polticas pblicas mais adequadas s especificidades de um universo to variado,
conferindo-lhes a efetividade de que agora carecem. Isso pressupe a construo de uma agenda
que contemple todo esse esforo para uma sistemtica de classificao capaz de dar conta dessa
diversidade e orientar de forma mais efetiva as polticas pblicas voltadas para o segmento no pas.
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145
CAPTULO 7
1 INTRODUO
As instituies e polticas de propriedade industrial (PI) tm implicaes significativas para o
desenvolvimento nacional em reas to distintas quanto o comrcio exterior, os investimentos
estrangeiros diretos, a produo e a disseminao de tecnologias digitais de informao e
comunicao, o acesso informao, a produo agrcola e a segurana alimentar, o acesso a
medicamentos e a sade pblica, e a proteo da biodiversidade e dos conhecimentos tradicionais
associados. Contudo, a autonomia do Estado brasileiro e sua gama de opes para a proteo
da PI em grande medida limitada por compromissos firmados em acordos internacionais,
sobretudo pelo Acordo sobre Aspectos dos Direitos de PI Relacionados ao Comrcio (TRIPS,
na sigla em ingls), que entrou em vigor em janeiro de 1995.
Embora a proteo dos direitos de PI continue ocorrendo em mbito nacional, o TRIPS
estende e especifica obrigaes relativas ao escopo, ao objeto e durao desta proteo.
Ademais, ao ser estabelecido no mbito do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT, na
sigla em ingls), o acordo assegura que os mecanismos de resoluo de controvrsias e sanes da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) sejam tambm usados para os fins de proteger a PI.
Apesar de ser o principal acordo internacional sobre os direitos de PI, o TRIPS no o
nico. Pelo contrrio, diversos outros acordos sobre a PI compem um arcabouo jurdico
internacional altamente complexo e fragmentado. Notadamente, tais acordos foram criados
em mbitos bilateral, regional, multilateral e plurilateral com finalidades e em perodos
histricos distintos, e muitas vezes no abordam prioritariamente a governana da PI, mas,
por exemplo, a do comrcio ou a da biodiversidade. Notadamente, o Brasil, como outros
pases em desenvolvimento, v inconsistncias entre o TRIPS e a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB), com implicaes importantes para o combate biopirataria e a proteo
de seu extenso patrimnio e diversidade biolgicos.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
3. Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diset do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
148
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
149
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
A alnea 5 do artigo 15 da conveno estabelece que o acesso aos recursos genticos deve
estar sujeito ao consentimento prvio fundamentado da parte contratante provedora desses
recursos, a menos que de outra forma determinado por essa parte (CDB, 1992). A CDB
associa, portanto, a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade do planeta proteo do
conhecimento tradicional. Igualmente, ela reconhece os direitos das comunidades que detm
estes conhecimentos de compartilharem os seus benefcios econmicos.
A CDB proclama ainda a soberania dos pases sobre os recursos biolgicos encontrados
em seus territrios. A alnea 1 do seu Artigo 15 reconhece os direitos soberanos dos Estados
sobre seus recursos naturais e que a autoridade para determinar o acesso a recursos genticos
pertence aos governos nacionais e est sujeita legislao nacional (CDB, 1992). A alnea 7
do mesmo artigo estabelece que
cada parte contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou polticas (...) para compar-
tilhar de forma justa e equitativa os resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos genticos
e os benefcios derivados de sua utilizao comercial e de outra natureza com a Parte Contratante
provedora desses recursos. Essa partilha deve dar-se de comum acordo (CDB, 1992).
A CDB foi originalmente assinada por 150 pases e subsequentemente ratificada por
187 pases, o que a torna um dos acordos internacionais com maior nmero de membros.
No entanto, os Estados Unidos, respondendo s presses de sua indstria de biotecnologia,
ainda no ratificaram a conveno, alegando que ela ameaa os direitos de PI garantidos no
pas (Cano, 1992, p. 381; Coghlan, 1992).
No obstante, a VII Conferncia das Partes da CDB, realizada em Kuala Lumpur, na
Malsia, em fevereiro de 2004, decidiu criar um novo grupo de trabalho (GT) com mandato
especfico para negociar os termos de um regime legalmente vinculativo sobre o direito de
comunidades autctones e locais ao controle do acesso aos recursos genticos e conhecimentos
tradicionais, assim como sobre a repartio dos benefcios oriundos destes recursos e conhe-
cimentos. Na VIII Conferncia das Partes, realizada em 2006 em Curitiba, os membros da
CDB estipularam o prazo de 2010 para a negociao de tal regime. Na X Conferncia das
Partes, realizada em 2010, em Nagoya, no Japo, aprovou-se protocolo que acrescenta CDB
esclarecimentos sobre questes relativas repartio de benefcios, definio de benefcios
monetrios e no monetrios, sugesto de modalidades de contratos e diretrizes para a criao
de mecanismos internacionais de cooperao, regulao e controle.5 O Brasil desempenhou
papel de destaque na negociao e elaborao do Protocolo de Nagoya, considerado o maior
avano relativo ao tema Inovao e biodiversidade desde a prpria CDB. No obstante, em
razo de conflito verificado em mbito domstico no Brasil acerca da aceitao do protocolo,
com setores ligados agricultura tendo impedido a sua ratificao, o pas se tornou um mero
observador das futuras decises a ele relacionadas. Ademais, apesar dos avanos alcanados
em Nagoya, o protocolo no garantiu o acesso facilitado justia em caso de descumpri-
mento nem a negao do patenteamento no exterior de recursos genticos e conhecimentos
5. Para mais informaes, ver Nagoya Protocol, disponvel em: <http://www.cbd.int/abs/text/>; e Lucena Costa (2013).
150
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
associados obtidos sem anuncia das comunidades e pases provedores destes recursos e co-
nhecimentos, conforme almejavam muitos pases em desenvolvimento. Como resultado, tal
anuncia continua sendo exigida somente pelas leis nacionais, e a repartio de benefcios
efetuada caso a caso. A XI Conferncia das Partes, realizada em 2012, em Hyderabad, ndia,
solicitou ao secretariado a convocao de um grupo de especialistas para examinar a neces-
sidade e as modalidades de um mecanismo multilateral de repartio de benefcios, e um
plano de trabalho para criao de uma Cmara de Compensao mundial para tal repartio
de benefcios (IISD, 2012).
Pases em desenvolvimento tm argumentado existir inconsistncias entre o TRIPS e a
CDB. No que tange aos recursos biolgicos, consta da alnea 3(b) do Artigo 27 do TRIPS que
os membros podem considerar como no patenteveis:
plantas e animais, exceto micro-organismos e processos essencialmente biolgicos para a
produo de plantas ou animais, excetuando-se os processos no biolgicos e microbiolgi-
cos. No obstante, os membros concedero proteo a variedades vegetais, seja por meio de
patentes, seja por meio de um sistema sui generis eficaz, seja por uma combinao de ambos.
O disposto neste subpargrafo ser revisto quatro anos aps a entrada em vigor do Acordo
Constitutivo da OMC.
A principal apreenso dos pases em desenvolvimento que o TRIPS no exige que
requerentes de patentes incorporem material gentico ou conhecimentos tradicionais ao cum-
primento das obrigaes acordadas na CDB. Notadamente, as exigncias de consentimento
prvio fundamentado da parte contratante provedora deste material e dos conhecimentos a ele
associados, assim como da repartio justa e equitativa com esta parte dos benefcios derivados
da utilizao dos mesmos, esto ausentes em TRIPS. Ademais, o TRIPS torna obrigatria a
patenteabilidade de micro-organismos, enquanto a CDB estipula que os pases so soberanos
para decidir sobre a proteo dos recursos genticos presentes em seu territrio, incluindo
micro-organismos.
Com o objetivo de conciliar TRIPS e CDB, os pases em desenvolvimento tm proposto
a emenda deste acordo, mas tal proposta tem sido rejeitada por vrios pases desenvolvidos
que no veem inconsistncias entre os dois tratados (Plahe e Nyland, 2003; UNCTAD e
ICTSD, 2005). No mbito da CDB, o Protocolo de Nagoya introduz a possibilidade de uma
regulamentao internacional que muitos pases consideram capaz de resolver o problema
entre TRIPS e CDB.
Na medida em que cresce o reconhecimento das incoerncias entre CDB e TRIPS,
alguns pases desenvolvidos tm apoiado a busca de uma soluo alternativa no mbito
da Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi). Embora os pases em desen-
volvimento desejem ainda uma soluo na OMC, por acreditar que outras instituies,
inclusive a Ompi, no ofereceriam os mecanismos apropriados para a implementao dos
direitos de propriedade exigidos, as negociaes no Conselho TRIPS no tm avanado
(UNCTAD e ICTSD, 2005).
151
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
152
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
153
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
TABELA 1
Normas do CGEN ou a ele relativas
Natureza No Data Tema foco Observao
Lei 6.001 19/12/1973 Estatuto do ndio Legislao correlata
Lei 9.279 14/05/1996 Lei de Propriedade Industrial Legislao correlata
Lei 9.456 25/04/1997 Lei de Proteo e Cultivares Legislao correlata
MP 2186-16 23/08/2001 Conveno sobre Diversidade Biolgica -
Decreto 3.945 28/09/2001 Composio do CGEN e regulamentao da MP Atrelada MP n 2.186-16
o
154
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
155
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Foi ainda criada em 2011, pelo MMA, uma norma com o intuito de aprimorar o processo
de obteno da referida autorizao junto ao CGEN. Tal regulamento permitiu a este rgo
conceder a autorizao mesmo em casos nos quais o acesso ao componente do patrimnio
gentico nacional obtido pelo titular do invento antes do requerimento da permisso legal.
At ento, a legislao anterior exigia que a autorizao fosse requerida ao CGEN antes do
acesso, o que impossibilitava a regularizao de casos de acessos realizados sem autorizao
antecipada (Agncia FAPESP, 2011).
Em proposta apresentada pelo governo brasileiro, os contratos com provedores de recursos
genticos podem ser eliminados. A proposta especifica que, quando os usurios de recursos
genticos esto baseados no Brasil, haver obrigao de contribuir para um fundo pblico de
compartilhamento de benefcios com base em uma porcentagem fixa dos benefcios derivados
de vendas comerciais ou do licenciamento de patentes. Este fundo teria por objetivo financiar
aes voltadas conservao e ao uso sustentvel da biodiversidade. Contratos seriam mantidos
apenas quando os usurios dos recursos forem instituies estrangeiras, em que o benefcio
seria negociado com o CGEN e direcionado ao fundo pblico (Vlez, 2010).
O relatrio da XIX Reunio do Comit Nacional de Biotecnologia, GT composto por
membros do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), MMA,
INPI e CGEN, entre outros, apresentou uma proposta de MP para agilizar o procedimento do
acesso, especialmente no que diz respeito pesquisa de acadmicos e instituies brasileiras;
regularizar as questes de repartio de benefcios do conhecimento associado; e restringir o
acesso a instituies de pesquisa internacionais:
A MP prev o recolhimento de 1% sobre os ganhos econmicos resultantes da pesquisa que ir
para um fundo a ser criado, semelhana de outros j existentes. O procedimento est assim
desenhado: o pesquisador dever fazer um ato declaratrio ao CGEN quando for fazer o acesso
antes da pesquisa; quem no declarar estar fora da lei e o Ibama ir agir. S ser necessrio ter
contrato e processo no CGEN quando houver explorao econmica. A proposta est em an-
damento nos nveis estratgicos e tticos nos Ministrios e ser encaminhada para a Casa Civil,
quando todos tero acesso ao texto da MP (CNB, 2011).
Em junho de 2014, aps mais de dez anos de discusso (Escobar, 2014), foi encaminhado
ao Congresso Nacional um PL que regula a pesquisa por meio de uso e acesso de recursos
genticos na biodiversidade nacional. Este PL dispe acerca da proteo, do acesso ao conheci-
mento tradicional associado e a repartio de benefcios para a conservao e o uso sustentvel
da biodiversidade. O projeto modifica o modelo de marco regulatrio atual, considerado
confuso, engessado e burocrtico, cria regras para incentivar a pesquisa cientfica, simplifica os
procedimentos atuais, assegurando o acesso pesquisa de recursos genticos, alm de fomentar
o desenvolvimento da bioindstria no pas (Brasil, 2014).
Entre os pontos de maior relevncia do projeto, destacam-se os seguintes.
1) Criao de um cadastro que substitui a necessidade de autorizaes prvias para pes-
quisa, por meio do qual o pesquisador ser isento de pedir autorizaes individuais
para cada projeto de pesquisa (Escobar, 2014).
156
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
157
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
No final dos anos 2000, o INPI questionou junto aos rgos competentes entre eles
a Advocacia-Geral da Unio (AGU) o papel da Anvisa no exame patentrio, por meio de
canais administrativos, judiciais e legislativos, ao considerar que caberia instituio parceira
lidar somente com questes relativas sade pblica, mas no aos critrios de patenteabilidade.
Segundo Shadlen (2011), por conta das divergncias de entendimento entre os dois rgos,
em diversos momentos, informaes adicionais sobre as patentes depositadas, solicitadas
pela Anvisa, no chegaram agncia, inibindo a continuidade da anlise. Ainda de acordo
com Shadlen (2011), nos casos em que a anuncia prvia era negada, verificou-se que tais
decises no tinham o seu procedimento de exame finalizado pelo INPI e permaneciam no
aguardo de uma posio dos rgos superiores competentes sobre a competncia da Anvisa
nesta anlise.6
6. Se a patente fosse negada pelo INPI, no poderia ser concedida em momento posterior.
7. Para mais informaes, ver Manifestao da CNI (CNI, 2012).
158
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
coordenado pelos dois rgos. Para esta corrente, somente o INPI tem competncia legal para
efetuar o exame tcnico de patenteabilidade, estando a Anvisa legitimada somente para analisar
questes relacionadas sade pblica, devendo restringir a sua anuncia prvia a tal escopo.
8. Para mais informaes no sentido favorvel, ver: AO 2004.51.01.517054-0, 35a Vara Federal do Rio de Janeiro, DJ 10.12.2007; AO 2004.51.01.530033-2,
39a Vara Federal do Rio de Janeiro, DJ 04.07.2007; Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, 5a Cmara de Direito Privado, AI 453.213-4/801,
DJ 12.06.2006; Tribunal Regional Federal da 2a Regio, 1a Turma Especializada, AMS 200451015138541, DJ 31.07.2008. Em sentido contrrio,
ver: Tribunal Regional Federal da 2a Regio, 1a Turma Especializada, EIAC 2004.51.01.517054-0, DJ 24.05.2013; Tribunal Regional Federal da
2a Regio, 1a Turma Especializada AI 2012.02.01.008196, DJ 07.01.2013; Tribunal Regional Federal da 2 a Regio, 2a Turma Especializada AC
2004.51.01.517054-0, DJ 07.05.2010. Decises obtidas em Barbosa e Barbosa (no prelo).
159
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
produzido pelo GTI, em que se props um novo fluxo de processamento dos pedidos, pelo
qual a participao da Anvisa deve ocorrer necessariamente por meio de uma anlise prvia
realizada pelo INPI.
Entre as concluses do grupo:9
A reviso do processo de anlise de pedidos de patentes de produtos e processos farmacuticos reforou
a necessidade de contemplar a participao da Anvisa na anuncia prvia, devendo haver uma interao
clara com o INPI nos procedimentos; e a participao da Anvisa deve ocorrer necessariamente atravs
de uma anlise prvia anlise realizada pelo INPI, considerando sua capacitao tcnico-cientfica
e com base em critrios pertinentes e relevantes anuncia prvia, com intuito de avaliar o impacto
do produto ou processo farmacutico luz da sade pblica.
No obstante, essa inverso no fluxo aumentar o nmero de pedidos que sero
encaminhados Anvisa, que precisar ser dotada de recursos humanos e tecnolgicos
necessrios para atender toda a demanda.
3.4 Os atores
Os atores brasileiros tambm se dividem em relao ao papel da anuncia prvia. A Anvisa
recebeu o apoio de grupos da sociedade civil ligados sade, como a Associao Brasileira
Interdisciplinar de AIDS (Abia) e a Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP).
Parte da associao de produtores de medicamentos genricos tambm daria grande apoio
anuncia prvia, dado que seus membros seriam diretamente afetados pela extenso da
matria patentevel. Segundo Shadlen (2011), a indstria farmacutica nacional apoiou a
anuncia prvia quando esta foi anunciada (1999) e introduzida (2001), todavia este apoio
se reduziu ao longo dos anos. Atualmente, seus representantes parecem divididos na questo,
tornando-se menos dispostos a apoiar a Anvisa devido ao desenvolvimento de crescentes
capacitaes para as inovaes incrementais. Por sua vez, transnacionais farmacuticas que
atuam no Brasil apresentam fortes crticas anuncia prvia, dado que alm de patentearem
inovaes mais substanciais, atuam tambm no desenvolvimento e patenteamento de
inovaes incrementais.
Em suma, por trs da disputa estaria um conflito mais amplo entre a promoo de ino-
vaes incrementais pelo sistema de patentes, e a minimizao dos perodos de exclusividade
no mercado, com impactos diretos nos custos de medicamentos e polticas de sade pblica,
na difuso tecnolgica e na concorrncia de mercado.
160
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
tes para produtos e processos farmacuticos. O novo texto proposto, aprovado por meio da
Resoluo RDC no 21/2013, atualiza o trmite dos pedidos de patentes e define que a Anvisa,
aps o recebimento dos arquivos do respectivo pedido encaminhado pelo INPI, examinar
apenas se os pedidos contrariam as normas ou os interesses nacionais de sade pblica. Neste
novo procedimento, a Anvisa rejeitar pedidos de patentes que: i) apresentem risco sade; e
ii) sejam de interesse para as polticas de assistncia do Sistema nico de Sade (SUS) e no
atendam aos requisitos de patenteabilidade.
4.1 Polimorfos
Polimorfismo a caracterstica de uma substncia qumica se apresentar no estado slido sob
mais de uma forma ou estrutura cristalina, em decorrncia do prprio processo de cristalizao.
Cada forma cristalina distinta da substncia original (forma amorfa), e pode ou no apresentar
propriedades diferentes, que podem ser viveis para o uso teraputico. Entretanto, em muitos
casos, as molculas com diferentes formas cristalinas podem ter caractersticas fsico-qumicas
distintas (Barbosa, s.d.).
O tema do patenteamento de molculas polimrficas controverso e gera divergncias
entre entes dos setores pblico e privado. H quem entenda que as formas polimrficas carecem
de atividade inventiva e novidade e, portanto, no so patenteveis (Albuquerque, 2011).
Existem estudos que apontam que mais de 90% das patentes polimrficas depositadas no
Brasil no preenchem os requisitos de patenteabilidade (Soares, Correia e Lage, 2010), pois
no passariam de meras descobertas.
Em reunio plenria realizada em dezembro de 2008, o Grupo Interministrarial de
Propriedade Intelectual (Gipi) adotou, por consenso, posio expressa no sentido de que os
pedidos de patentes de medicamentos envolvendo inovaes incrementais, incluindo segundo
uso e polimorfos, no faziam parte das obrigaes legais de patenteabilidade, assim como no
atendiam aos objetivos da poltica brasileira de PI, devendo, dessa forma, ser rejeitados pelas
autoridades nacionais competentes.
161
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
162
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
5 CONCLUSES
As polticas e instituies brasileiras de PI enfrentam diversos desafios para se adequar s
necessidades de desenvolvimento do pas. Certamente, as escolhas a serem feitas no se limitam
a padres mais ou menos protecionistas da PI, e no dependem somente de consideraes
tcnicas, mas tambm polticas. Entretanto, antes de se chegar a qualquer deciso no sentido
de modificao ou de manuteno da legislao nacional de PI, principalmente no que tange
s questes contraditrias abordadas neste captulo, essencial que sejam realizados estudos
mais aprofundados. Tais estudos devem ser, inclusive, interdisciplinares, com pesquisas de
dados relativos a diversas reas (econmica, jurdica, cientfica, poltica, social), possibilitando
uma avaliao global dos impactos de eventuais mudanas ou continuidades no sistema de
proteo de PI nacional. Eles se mostram essenciais para que se chegue a uma deciso bem
fundamentada e debatida, garantindo, assim, o atendimento dos requisitos constitucionais que
legitimam a proteo da PI, quais sejam, o interesse pblico e o desenvolvimento econmico
e tecnolgico do pas. Ademais, governo, empresas, academia e organizaes da sociedade
civil devem discutir de forma coordenada as possveis modificaes e adequaes da legislao
nacional de PI. essencial que a academia e a sociedade de uma forma geral aumentem a sua
presena e participao nas negociaes das diferentes questes que envolvem a PI no Brasil,
avaliando, junto com o governo e o setor empresarial, as suas implicaes para os diferentes
setores da sociedade brasileira.
163
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
164
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
indbita destes recursos, e dos conhecimentos tradicionais a eles associados, por empresas
privadas estrangeiras, que garantem o monoplio de sua explorao comercial por meio das
regras globais de PI. O desafio para o Brasil, para alm das negociaes internacionais visando
obter emendas do Acordo TRIPS e um novo regime de proteo dos recursos genticos e
conhecimentos tradicionais, alcanar um equilbrio entre a proteo de seu patrimnio
biolgico e o incentivo e a viabilizao da pesquisa e do desenvolvimento a ele relacionado.
Tal tarefa particularmente importante porque o Brasil o pas que detm a maior diversidade
biolgica do planeta (Lewinsohn e Prado, 2006).
A anuncia prvia da Anvisa uma exigncia do sistema de patenteamento brasileiro que,
independentemente de como se julgue seus mritos, tem sido foco de disputas institucionais
entre o MS e o INPI e, por conseguinte, tem gerado ineficincia institucional. A anuncia
prvia da Anvisa exclui do patenteamento inovaes incrementais no setor farmacutico.
Por um lado, isto aumenta a concorrncia de genricos neste setor, reduzindo os preos de
produtos farmacuticos e beneficiando o acesso a medicamentos essenciais. Por outro lado, a
inovao incremental justamente a que as empresas nacionais se encontram capacitadas para
realizar, e sua falta de proteo prejudica estas empresas.
Por fim, a rejeio do patenteamento de segundo uso e de polimorfos revela dilema similar.
Por um lado, ele aumenta o padro de inventividade para a concesso das patentes, dificultando
a prtica do evergreening, favorecendo a concorrncia e o maior acesso s inovaes tecnolgicas e
aos produtos essenciais como medicamentos. Por outro lado, o patenteamento de segundo uso e
polimorfos tambm geralmente se refere inovao incremental, e a ausncia de proteo deste tipo
inovao prejudica as empresas nacionais incapacitadas de realizar inovaes radicais ainda que
a previso seja de que as patentes de segundo uso seriam dominadas por empresas transnacionais.
Ademais, patentes de segundo uso e polimorfos podem, em tese, cumprir requisitos de inventividade.
Tal dilema entre oferecer mais proteo de PI, incluindo inovaes incrementais, ou menos
proteo de PI, excluindo tais inovaes, no exclusivo do Brasil, sendo compartilhado com
diversos outros pases em desenvolvimento, como a ndia e a frica do Sul. As experincias
destes pases, embora no podendo ser automaticamente replicadas, podem ser teis para a
construo de um modelo distintamente brasileiro de proteo da PI.
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Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil
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168
CAPTULO 8
1 INTRODUO
Investimentos em infraestrutura so fundamentais para o crescimento e a competitividade das
economias no mdio e longo prazo, consistindo na base material para a ampliao do bem-estar
das populaes. Alm disso, tambm oferecem a oportunidade de transformao da estrutura
produtiva da sociedade na direo de modelos mais flexveis, equilibrados e sustentveis.
Modelos estes que ganham relevncia num contexto de crescentes desafios relacionados
proviso de gua, alimentos, energia e outros servios bsicos para os estratos mais carentes
da populao mundial. Ainda, investimentos em tecnologias verdes e na infraestrutura de
baixo carbono emergem como algumas das principais solues para o esgotamento dos recursos
naturais e o agravamento do aquecimento global (World Bank, 2012; Irigoyen, 2013).
Um dos principais temas econmicos em discusso nos fruns recentes do Grupo dos
20 (G-20) a busca por fontes de financiamento consistentes para sustentar os projetos de
infraestrutura nos pases emergentes nas prximas dcadas (Callaghan e Thirlwell, 2012; G-20,
2013, p. 10-11; Brereton-Fukui, 2013). As necessidades de investimento destas economias
so crescentemente desafiadoras: o Banco Mundial estima que, para manuteno e expanso
de seu capital fixo, anualmente seriam necessrios gastos de cerca de US$ 406,7 bilhes na
sia Oriental e no Pacfico, US$ 284,4 bilhes na frica Subsaariana, US$ 81,2 bilhes na
Amrica Latina e no Caribe e US$ 78,5 bilhes no Oriente Mdio e norte da frica (World
Bank, 2012; Brereton-Fukui, 2013). Outras estimativas apontam um requerimento da ordem
de US$ 40 trilhes para atender s necessidades mundiais de infraestrutura em vinte anos
(Ottesen, 2011, p. 2-3).
Somente o governo brasileiro planeja investir quase R$ 800 bilhes no setor de infra-
estrutura do pas nos prximos quatro anos, sendo cerca de R$ 300 bilhes em transportes
e energia e R$ 500 bilhes em telecomunicaes e saneamento bsico (Leme, 2014).
Para aumentar o crescimento, o pas deveria ampliar a taxa de investimentos acima de 21%
do produto interno bruto (PIB), ou o equivalente a um aumento de 75% das necessidades
de financiamento do pas (que alcanaram R$ 144 bilhes em 2013). Se suprido por capitais
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
170
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
2. Outro argumento para dificultar a sada do BNDES de tais financiamentos o hedge (proteo) natural que as concessionrias obtm contra
o governo. Se este decidir alterar as regras da concesso ou da parceria pblico-privada (PPP), o parceiro privado poder ameaar no saldar os
compromissos assumidos com o BNDES, gerando assim prejuzos de maior vulto ao prprio setor pblico. Uma vez que a percepo de risco poltico
aumentou bastante aps as ltimas intervenes do governo brasileiro no setor eltrico, a situao atual tal que, sem a garantia de financiamento
pblico, muitas licitaes no atrairiam interessados no setor privado.
3. Sobretudo por meio de seu brao para financiamento do setor privado, a International Finance Corporation (IFC).
171
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
4. Para uma avaliao crtica da concepo financeira do projeto do TAV e seus impactos econmicos, ver Pompermayer e Paula (2014).
5. VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. uma empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes, que atua na manuteno e
expanso de malhas ferrovirias no Brasil.
172
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
GRFICO 1
Composio das fontes de recursos do BNDES (2006-2014)
(Em %)
100
8,0 6,0
90 15,6
80 37,4
46,1 49,7 52,5 52,8 53,2
70
60 67,0 66,0
52,6
50
40 39,6
29,7
28,5 27,2 26,8
30 27,7
6,3
7,0 3,6
20 8,0 4,3 3,6 3,3 4,0
9,0 16,3 7,2 12,0 4,3
7,0 9,8 7,3 7,8
10 9,1
10,0 12,0 9,1 11,6 8,6 8,4 9,7 8,6
0 5,7
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20141
Fonte: BNDES (2007; 2008; 2009; 2010; 2011; 2012; 2013; 2014).
Notas: 1 Dados atualizados at junho de 2014.
2
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo PIS-PASEP, composto pelo Programa de Integrao Social (PIS) e pelo Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP).
173
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
6. De acordo com dados da Associao Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (ANBIMA), por exemplo, ao longo da ltima
dcada, a quase totalidade das debntures emitidas por empresas brasileiras tem sido indexada ao Depsito Interfinanceiro (DI), que apresenta
variao diria e segue de perto o movimento da taxa de juros de curto prazo do pas, conhecida como Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC).
Ver Torres Filho e Macahyba (2014, p. 27) e Leme (2014).
7. Notadamente, os ttulos do Fundo de Investimento em Participaes (FIP), nas modalidades de infraestrutura e agronegcio. Ver CVM (2003a; 2003b).
174
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
fundos de penso)8 a reduzirem sua exposio taxa de juros de curto prazo e ampliarem suas
aplicaes em ttulos privados de renda fixa, de modo a assegurar s empresas locais novos
canais de financiamento a custos atrativos.
O quadro 1 a seguir apresenta as principais medidas regulatrias adotadas ao longo da
ltima dcada pelo governo brasileiro para fomentar o desenvolvimento do mercado domstico
de capitais, bem como alguns dos impactos observados.
QUADRO 1
Principais mudanas introduzidas a partir de 2001 para acelerar o desenvolvimento do mercado de capitais Brasil
Regulao Componentes
Simplificao do processo de emisso de Regulamentao dos procedimentos simplificados para emisso de debntures padronizadas,
debntures (Instruo CVM no 404/2004) destinadas negociao no novo mercado da bolsa de valores ou mercados organizados de balco
175
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
(Continuao)
Regulao Componentes
Estabelece parmetros para contratao e execuo de PPP por parte da Unio, dos estados e
Regulamentao dos contratos de PPP (Lei no
municpios
11.079/2004)
Cria o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP)
Simplificao de registro de investidores no Dispensa de requisitos para investidores no residentes no Brasil que sejam clientes de instituies
residentes (Instruo CVM no 419/2005) intermedirias registradas na CVM
Especificao de aes para facilitao da oferta pblica de ttulos de companhias abertas, fundos
Autorregulao do mercado de capitais e
de investimento e companhias estrangeiras por meio de BDRs (Brazilian Depositary Receipts)
procedimento simplificado para registro de
Reduo de custos de transao por meio da autorregulao do mercado de capitais, mediante
ofertas pblicas de ttulos (Instruo CVM no
atribuio ANBIMA de competncias de fiscalizao antes exclusivas CVM
471/2008) e celebrao de convnio
Especificao de normas de conduta e penalidades para agentes privados responsveis pela
CVM-ANBIMA (20 de agosto de 2008)
colocao de ttulos no mercado
Normas de registro para emissores de valores Facilitao dos procedimentos de registro de companhias para emisso de ttulos no mercado
mobilirios (Instruo CVM no 480/2009) de capitais
Retifica pontos obscuros ou controversos das Instrues CVM nos 400 e 476 para fins de autor-
Governana no procedimento simplificado
regulao no processo simplificado de colocao de ttulos no mercado de capitais
de emisso de valores mobilirios (Instruo
Exigncia de publicao de informaes detalhadas por parte das companhias sobre as emis-
CVM no 482/2010)
ses registradas, por meio de prospectos e suplementos
Harmonizao de demonstrativos financeiros Estabelece procedimentos para atualizao das regras de contabilizao e publicao de
com padro internacional (Instruo CVM no demonstrativos financeiros de companhias abertas, com base no novo padro contbil do
485/2010) International Accounting Standards Board (IASB)
(Continua)
176
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
(Continuao)
Regulao Componentes
Fonte: CVM (2001; 2003a; 2003b; 2004; 2005a; 2005b; 2007; 2008a; 2008b; 2009a; 2009b; 2010a; 2010b; 2012); CMN (2001); Brasil
(2004a; 2004b; 2004c; 2011; 2012).
177
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
(Magro e Campos, 2013). A este montante se somam os fundos de penso das estatais, com
ativos superiores a R$ 425 bilhes (Brasil, 2013, p. 21), e o recm-institudo Fundo de
Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP), que tem expectativa
de alcanar um patrimnio de R$ 160 bilhes at 2030 (Spinelli, 2012).
Por sua vez, o volume total de ativos dos fundos fechados de previdncia privada excede
R$ 230 bilhes (Brasil, 2013, p. 19). Existem mais de R$ 350 bilhes aplicados em fundos
abertos de previdncia, os quais, no obstante estarem sujeitos a uma maior volatilidade dos
fluxos de captao e saques, tambm mostram interesse em investimentos de maturidade mais
longa, dada a tendncia de reduo das taxas de juros no pas e a decorrente necessidade de busca
por ativos mais rentveis (Folego, 2013a). Somados todos os fundos existentes hoje, chega-se,
portanto, a um valor de mais de R$ 1 trilho em recursos que poderiam ser canalizados para
financiar a expanso do setor de infraestrutura no pas nos prximos anos.
O amplo processo de privatizao empreendido pelo governo brasileiro a partir do incio
da dcada de 1990 permitiu que os fundos de penso das estatais assumissem o controle
de importante parcela do segmento de infraestrutura no pas. Dados da Superintendncia
Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC) mostram que em junho de 2013 estas
instituies detinham um volume de ativos da ordem de R$ 82 bilhes em participaes
acionrias, concentradas, sobretudo, em grandes empresas do setor (Brasil, 2013, p. 8).
Os fundos chegaram inclusive a constituir uma sociedade comum para melhor coordenar suas
estratgias na gesto destas empresas, a Litel Participaes S.A.
No obstante, uma srie de fatores condiciona a necessidade dos fundos de penso brasi-
leiros de modificar sua estratgia de atuao, ora focada na reteno de participaes acionrias
relevantes em companhias do setor de infraestrutura. Em primeiro lugar, o fato de estes ativos
gerarem fluxos variveis de renda representa um componente mais acentuado de risco para
instituies de previdncia, uma vez que estas devem gerir seu patrimnio para fazer frente a
um fluxo futuro de pagamentos cuja trajetria, embora estvel, ser necessariamente crescente
no tempo. Em segundo lugar, o valor dos ativos dos fundos tambm estar sujeito volatili-
dade do mercado, de modo que uma desvalorizao pronunciada e persistente das aes no
mercado domstico implicar prejuzos para fundos excessivamente expostos a estes ativos,
uma vez que sero obrigados a converter parte deles em dinheiro para saldar suas obrigaes
peridicas com os beneficirios.
A manuteno de importante parcela do patrimnio dos fundos em aes tambm reduz
a liquidez de seus ativos, visto que eles no podero se desfazer de participaes acionrias
de grande porte por meio de operaes simples no mercado vista. Estas necessariamente
envolvero a negociao em bloco para outros investidores institucionais, de modo a reduzir
a incerteza e os impactos negativos da venda sobre os preos, preservando assim o valor do
patrimnio dos cotistas. Finalmente, existem muitas limitaes para a atuao ativista destes
fundos na gesto das empresas, oriundas de sua prpria capacidade institucional e das maiores
exigncias fiscalizatrias a que se acham submetidos por parte das instituies de superviso
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e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
60
50
40
30
20
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20141
9. O chamado IED greenfield consiste no montante de investimento recebido pelo pas cuja destinao exclusivamente a criao ou expanso de capacidade
produtiva das companhias estrangeiras no territrio nacional. Esta rubrica no inclui, portanto, fluxos de capital destinados ao investimento em ativos diversos
(portflio) ou incremento de caixa das empresas. Embora o fluxo de IED total seja a varivel mais relevante do ponto de vista das contas externas, a principal
vantagem em se analisar o volume de investimento greenfield a possibilidade de se alcanar uma viso mais realista dos efeitos do IED sobre a economia
nacional, uma vez que so os investimentos em estoque de capital que produzem impactos significativos sobre as variveis reais como emprego e produo.
10. Cabe notar que, nas sries de dados apresentadas no grfico 2, o volume de IED greenfield por vezes superou o total de IED recebido pelo pas,
o que seria teoricamente impossvel uma vez que o IED total consiste na soma do montante de greenfield e de portflio. A razo desta discrepncia
a origem distinta dos dados para cada rubrica. Enquanto o IED total atualizado mensalmente pelo Banco Central do Brasil (BCB) a partir do
monitoramento dos fluxos de capital recebidos pelo pas, o IED greenfield s pode ser apurado a posteriori mediante informaes publicadas pelas
empresas quanto aos seus projetos realizados no pas. Os dados apresentados neste trabalho para esta modalidade de IED seguem a metodologia
desenvolvida pelo Financial Times, que informa estes dispndios pelo valor total de cada projeto na data em que ele teve incio, dada a impossibilidade
de apurar seu fluxo de caixa no tempo. Isto tambm explica em parte porque, para alguns anos, o IED greenfield superou o volume total de IED
recebido pelo Brasil: visto que o valor informado pelo Financial Times para aqueles anos considerou o valor total dos projetos (ainda que tivessem
um cronograma de desembolsos que se estendesse por mais anos), o valor do IED greenfield superestima a quantidade real de capital ingressante
no pas para alguns anos. Este efeito, contudo, tende a ser mitigado numa srie temporal mais longa.
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Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
a prxima dcada. Isto porque, alm da elevada taxa de juros do pas, que estimula a aquisio
de ttulos pblicos de curto prazo, h um intenso movimento de consolidao do setor de
infraestrutura e produo de commodities no bojo do crescimento acelerado do investimento
nestes setores recentemente. Diversas empresas tambm vislumbram oportunidades de aquisio
de ativos pblicos, na esteira dos programas de concesses retomados principalmente a partir
de 2011. Finalmente, o Brasil pode se beneficiar de trs fatores que concorrem atualmente
para a ampliao dos investimentos privados destinados ao setor de infraestrutura nos pases
emergentes, conforme descrito a seguir.
1) H um consenso nos fruns multilaterais quanto urgncia de se ampliarem os recursos
destinados infraestrutura em nvel global: estima-se que em 2050 a populao urbana
mundial aumentar em quase 3 bilhes, sendo que destes 95% sero habitantes de
pases em desenvolvimento; e o consumo per capita de bens e servios nestas regies
aumentar de forma ainda mais rpida (Ottesen, 2011, p. 2; UNDP, 2012). Assim,
no obstante a tendncia de desacelerao do crescimento populacional no mundo, as
cidades dos pases emergentes continuaro a crescer em ritmo acelerado, tornando cada
vez mais urgentes a expanso e o aperfeioamento tecnolgico de sua infraestrutura.
2) Observa-se uma mudana de postura por parte das instituies econmicas multila-
terais e dos formuladores de polticas pblicas acerca da melhor estratgia de alocao
da renda oriunda da explorao de recursos naturais, que constituem a principal base
econmica dos pases mais pobres. At recentemente, prevalecia o consenso de que
este excedente de riqueza deveria ser investido em ativos estrangeiros denominados
em moedas fortes, constituindo assim um colcho de liquidez para os momentos
de crises e fuga de capitais no curto prazo. Asseguraria, igualmente, a proteo de
seu valor no longo prazo quando as reservas de matria-prima do pas se exaurissem
ou perdessem viabilidade econmica. No entanto, hoje os especialistas reconhecem
a vantagem de investir estes recursos na infraestrutura do prprio pas de origem, de
modo a potencializar seu crescimento futuro e tambm permitir que a populao se
beneficie de maiores ganhos de bem-estar no presente (Collier et al., 2009; Halland
e Canuto, 2013, p. 3).
3) Finalmente, a expanso monetria das economias centrais no bojo das polticas de
enfrentamento da crise internacional produziu uma substancial elevao no estoque de
liquidez dos mercados financeiros, sobretudo concentrada em investidores institucionais.
Este elevado excedente de riqueza movendo-se em busca de aplicaes mais rentveis,
aliado renovada disposio para apoiar grandes investimentos por parte dos bancos
internacionais de desenvolvimento, tambm abre uma janela de oportunidades para
o financiamento de projetos de longo prazo nos pases emergentes (Ottesen, 2011;
World Bank, 2012; Brereton-Fukui, 2013; Verssimo, 2013).
Com isso, o Brasil ainda poderia se beneficiar da atual conjuntura para atrair capitais es-
trangeiros que suprissem uma parcela importante de suas necessidades de financiamento para a
181
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
expanso do investimento no pas. Contudo, estes fatores per se ainda no so suficientes para
assegurar a canalizao dos vastos recursos disponveis hoje nos mercados financeiros para o fi-
nanciamento dos projetos de infraestrutura no mundo em desenvolvimento. Diversos entraves
econmicos e institucionais, como volatilidade do crescimento, insegurana jurdica e riscos cam-
biais e polticos, impedem que este movimento ganhe fora (Ottesen, 2011; World Bank, 2012).
H tambm o receio de muitos pases quanto emisso de dvidas por meio de instru-
mentos financeiros estruturados, uma vez que estes desempenharam um papel preponderante
na disseminao dos prejuzos do setor financeiro americano para o restante do mundo em
2008 (Ocampo e Stiglitz, 2008; Mostowfi, 2011). Finalmente, no caso especfico do Brasil,
grande parte das dificuldades se relaciona s mudanas frequentes implementadas pelo governo
nos mecanismos de controle de capitais, tais como a majorao de alquotas de impostos e
a imposio de entraves burocrticos que limitam a liberdade das empresas de alocarem os
recursos captados no exterior.
3.1 Brasil
As estatais brasileiras vinculadas ao governo federal lideram as operaes de securitizao de
recebveis no pas. A Petrobras emitiu nos Estados Unidos, em 2000, ttulos lastreados em
ativos (asset-backed securities ABS) atrelados ao seu fluxo futuro de caixa no valor de
US$ 1,5 bilho e, posteriormente, mais 200 milhes de recebveis futuros de exportaes
de petrleo para o perodo 2001-2003 (Jobst, 2006). Em 2004, foi estruturado um FIDC que
possibilitou empresa Furnas Centrais Eltricas S.A. captar no mercado local o montante de
R$ 336,35 milhes.
A Petrobras tambm assinou em 2009 um contrato de financiamento de US$ 10 bilhes
com o China Development Bank Corporation, para amortizao em dez anos, baseado no
compromisso de exportao para a China de 150 mil barris de petrleo por dia no primeiro
ano e 200 mil barris no perodo subsequente (Oliveira, 2009). Embora a Petrobras considere
estes contratos independentes, o que descaracterizaria a operao como um exemplo de secu-
ritizao, inegvel que o acordo de exportao com aquele pas diminuiu sensivelmente o
risco assumido pelo banco, refletindo-se, por sua vez, em condies mais favorveis em termos
de custo do crdito para a empresa brasileira.
3.2 ndia
Em fevereiro de 2000, a Fora-Tarefa de Infraestrutura da Comisso de Planejamento da ndia
aprovou uma proposta para securitizar fluxos de recebimento pela venda de gasolina e diesel, a
fim de financiar projetos de infraestrutura no pas. O governo do estado de Bengala Ocidental,
no leste da ndia, securitizou receitas futuras de petrleo, diesel e gs liquefeito de petrleo
(LPG), levantando 15 bilhes de rpias aproximadamente US$ 322 milhes (Jobst, 2006).
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Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
3.3 China
A China lanou no final de 2013 um plano para fomentar investimentos em infraestrutura no
pas sem comprometer os esforos de reduo da concentrao de riscos no setor bancrio, por
meio do lanamento de ttulos ABS pelas firmas operadoras de servios pblicos no mercado.
Ao longo dos prximos anos, ser emitido um total de 300 a 400 bilhes de yuans (aproxi-
madamente US$ 49-66 bilhes) em ABS, cujo fluxo de pagamentos menos voltil que o de
projetos ligados construo civil e s exportaes. Estes dois setores concentravam grande
parte dos investimentos no pas, mas agora enfrentam um acmulo de crditos problemticos
na esteira da desacelerao econmica (Jianxin e Wildau, 2013).
Para uma noo do alcance dessa medida, o montante da emisso corresponde ao valor
total autorizado para o mecanismo de emprstimos de curto prazo (Lending Facility) do
Banco Central da China, criado nos moldes das iniciativas do Federal Reserve para fornecer
liquidez ao sistema interbancrio aps o agravamento da crise de 2008. Especula-se que o
China Development Bank, principal banco responsvel pelo financiamento de projetos de
infraestrutura no pas, seja responsvel pela maior parte das quotas da emisso, transferindo
assim aos investidores parte de seus ativos no setor e aumentando sua capacidade para novos
emprstimos. Neste sentido, em novembro de 2013, o China Development Bank vendeu
8,0 bilhes de yuans (US$ 1,3 bilho) em ttulos lastreados em emprstimos do banco para a
maior empresa operadora do sistema ferrovirio estatal (Reuters, 2013).
3.4 Rssia
Embora a securitizao de ativos pblicos seja ainda incipiente na Rssia, existem iniciativas
importantes em setores como habitao popular e petrleo e gs, capitaneadas por grandes
empresas estatais do pas.
A gigante estatal de energia, Gazprom, foi uma das precursoras do desenvolvimento do
mercado de ttulos do pas quando lanou em 2004 um total de US$ 1,25 bilho em papis
lastreados em exportaes futuras de gs para a Europa (IFLR, 2004). A partir desta iniciativa
da Gazprom, o governo russo deu incio a uma srie de reformas visando adaptar a regulao da
securitizao financeira no pas aos padres internacionais, de modo a viabilizar o desenvol-
vimento do mercado domstico de ttulos.
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
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Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
a securitizao posterior destes papis. Alm disso, deveria ser incentivada a busca por fontes
privadas de financiamento com base, por exemplo, nas debntures voltadas para infraestrutura
(Lei no 12.431/2011), de forma a reduzir a hoje elevada dependncia de recursos do BNDES
para o financiamento de projetos de infraestrutura no pas (que gira em torno de 70% do
valor total destes projetos).
No obstante essas dificuldades, o movimento recente por parte do governo federal no
sentido de incentivar o mercado domstico de capitais abre novas possibilidades de investimento
em ativos de renda fixa de longo prazo, reduzindo a dependncia dos investidores institucionais
em relao aos ttulos pblicos. Assim, as melhores perspectivas para a participao dos
fundos de penso como financiadores de projetos de infraestrutura no pas ainda residem nos
mercados de ttulos securitizados (Lopes, 2012; Correia, 2013).
Num exemplo recente, a ltima rodada de concesses de rodovias federais, promovida no
final de 2013, resultou em descontos mdios de 51% para o teto dos pedgios estabelecidos
originalmente pelo governo; na rodada anterior, a mdia destes descontos alcanara 43%
(Amora, 2014). Uma vez que, segundo estudos do Ipea,13 os preos mximos estabelecidos
pelo governo se encontravam em patamares similares mdia internacional para projetos
similares, infere-se que o custo de financiamento das empresas concessionrias reduziu-se a
ponto de viabilizar a captao de recursos no sistema financeiro privado. O governo federal
poderia estimular estas empresas a ampliarem a participao do mercado de capitais no
financiamento de seus projetos, ainda que resultando num maior preo mdio oferecido
nas concesses, posto que este valor ainda estaria bastante aqum dos limites mximos
estabelecidos pelos editais.
13. Para uma comparao do valor dos pedgios cobrados nas rodovias privatizadas no Brasil com concesses similares em outros pases, ver Campos
Neto, Paula e Souza (2011).
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
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Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
Com isso, uma questo central para a construo de um novo modelo de financiamento
do investimento no pas que reduza sua dependncia do gasto pblico consiste na criao de
um mercado secundrio de ttulos corporativos e de infraestrutura. Embora fundamental para
fomentar este mercado, sobretudo por meio de garantias contratuais e emprstimos-ponte
s empresas durante a etapa inicial de operao dos projetos, o BNDES no deve operar
como um intermedirio na colocao dos ttulos no mercado, visto que seu patrimnio se
encontra excessivamente imobilizado por fora de seus ativos de renda varivel, consolidados
na BNDESPAR. Ainda, dado o gigantismo dos fundos de penso do setor pblico e seu
papel proeminente na infraestrutura do pas na forma de participaes acionrias nas maiores
empresas do setor, ser necessrio buscar novos meios para ampliar seus investimentos sem,
contudo, engessar ainda mais suas carteiras ou mesmo comprometer sua estrutura patrimonial.
A sada passa pela criao de novos ativos financeiros de maior liquidez lastreados em ativos
de infraestrutura, que possam ser livremente negociados pelos fundos de penso no mercado
de capitais. Em vez de intermedirio, o BNDES operaria como uma espcie de afianador,
atestando a viabilidade dos novos projetos e reduzindo a assimetria de informao no
mercado, de modo a diminuir os custos financeiros destes papis e viabilizar progressivamente
o desenvolvimento de um mercado secundrio de renda fixa para o setor.
14. Fundos de hedge so instituies de investimento com estrutura organizacional e legal conducente a um estilo mais agressivo de gesto de
recursos, com liberdade de exposio a riscos variados e maior alavancagem que outros fundos mtuos. Normalmente, organizam-se na forma de
sociedades com responsabilidade limitada dos scios-investidores e operam em parasos fiscais, realizando transaes em diversas praas estrangeiras
(offshore) no intuito de reduzir custos de transao e evitar o escrutnio das autoridades reguladoras.
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Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais
Apesar de o capital autorizado da instituio (US$ 100 bilhes) ainda ser pequeno diante das
necessidades do pas e das disponibilidades de outros canais como o BNDES e as instituies
multilaterais do sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU), a relevncia do NBD
para a economia brasileira dever aumentar nas prximas dcadas. Uma vez que ele operar
no apenas de forma convencional, mas tambm como catalisador de recursos estrangeiros por
meio de projetos que envolvero a participao de capital privado e de instituies de fomento
de outros pases, seu impacto positivo para o Brasil ser significativamente maior que o valor
de seus desembolsos diretos.
5 CONSIDERAES FINAIS
O cenrio atual de incerteza quanto evoluo da poltica monetria nas economias centrais,
aliada escassez de linhas de crdito de longo prazo, traz novos desafios para o financiamento
da expanso e modernizao da infraestrutura das economias emergentes. No caso especfico do
Brasil, tendo em vista a urgente necessidade de recuperao da capacidade do Estado para investir
no setor, a securitizao de ativos pblicos deve assumir crescente importncia ao longo dos
prximos anos no debate para a promoo do desenvolvimento sustentado e do bem-estar social.
Este trabalho buscou, de incio, sintetizar e analisar os principais desafios e oportunidades
enfrentados para expandir o financiamento de investimentos no setor de infraestrutura no
Brasil e fomentar o mercado domstico de capitais. A partir desse diagnstico, props-se
solucionar parte destes entraves por meio do emprego de instrumentos de securitizao na
15. A American Society of Civil Engineers (ASCE) props em 2011 ao Congresso americano a criao de um Banco Nacional de Infraestrutura destinado
especificamente ao financiamento de projetos do setor (ASCE, 2011). Uma das possveis fontes de recursos sugeridas para a capitalizao desta
instituio seria a repatriao de recursos mantidos por americanos no exterior, por meio de incentivos fiscais direcionados.
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
gesto dos ativos pblicos sobretudo, no que tange infraestrutura econmica controlada
pelo governo federal.
A securitizao de ativos pblicos oferece vantagens para o financiamento de projetos
de infraestrutura e o fortalecimento do mercado de capitais no Brasil, como atestam diversos
exemplos recentes dos BRICS e de outros pases emergentes. Contudo, para viabilizar seu pleno
desenvolvimento, necessrio aprimorar o arcabouo institucional e financeiro que fornece
suporte aos projetos de infraestrutura hoje no pas. Se bem sucedidas estas formas, a securi-
tizao de ativos pblicos poder representar uma forma de no apenas viabilizar a expanso
das PPPs e aliviar a presso sobre as finanas do setor pblico, mas tambm de potencializar
a participao do investimento estrangeiro para o financiamento destes projetos, favorecendo
a expanso da poupana domstica e o desenvolvimento do mercado brasileiro de capitais.
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de 2010, 11.196, de 21 de novembro de 2005, 8.248, de 23 de outubro de 1991, 9.648, de
27 de maio de 1998, 11.943, de 28 de maio de 2009, 9.808, de 20 de julho de 1999, 10.260,
de 12 de julho de 2001, 11.096, de 13 de janeiro de 2005, 11.180, de 23 de setembro de
2005, 11.128, de 28 de junho de 2005, 11.909, de 4 de maro de 2009, 11.371, de 28 de
novembro de 2006, 12.249, de 11 de junho de 2010, 10.150, de 21 de dezembro de 2000,
10.312, de 27 de novembro de 2001, e 12.058, de 13 de outubro de 2009, e o Decreto-Lei
no 288, de 28 de fevereiro de 1967; institui o Regime Especial de Incentivos para o Desenvol-
vimento de Usinas Nucleares (Renuclear); dispe sobre medidas tributrias relacionadas ao
Plano Nacional de Banda Larga; altera a legislao relativa iseno do Adicional ao Frete para
Renovao da Marinha Mercante (AFRMM); dispe sobre a extino do Fundo Nacional de
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de 2009, 12.453, de 21 de julho de 2011, para conceder crdito ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, 9.529, de 10 de dezembro de 1997, 11.529,
de 22 de outubro de 2007, para incluir no Programa Revitaliza do BNDES os setores que
especifica, 11.196, de 21 de novembro de 2005, 7.972, de 22 de dezembro de 1989, 12.666,
de 14 de junho de 2012, 10.260, de 12 de julho de 2001, 12.087, de 11 de novembro de
2009, 7.827, de 27 de setembro de 1989, 10.849, de 23 de maro de 2004, e 6.704, de 26 de
outubro de 1979, as Medidas Provisrias nos 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, e 2.157-5, de
24 de agosto de 2001; dispe sobre financiamento s exportaes indiretas; autoriza a Unio
a aumentar o capital social do Banco do Nordeste do Brasil S.A. e do Banco da Amaznia
S.A.; autoriza o Poder Executivo a criar a Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores
e Garantias S.A. - ABGF; autoriza a Unio a conceder subveno econmica nas operaes de
crdito do Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA e do Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste FDNE; autoriza a Unio a participar de fundos dedicados a garantir operaes
de comrcio exterior ou projetos de infraestrutura de grande vulto; revoga dispositivos das Leis
nos 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.865, de 30 de abril de 2004, e 12.545, de 14 de
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196
Parte III
POLTICAS SOCIAIS
CAPTULO 9
1 INTRODUO
Historicamente, oportunidades escolares e demandas por polticas pblicas educacionais
so itens incipientes no Brasil. As geraes mais antigas tiveram pouca experincia escolar e,
portanto, se veem limitadas ao avaliar o que ocorre, em relao a isso, com seus filhos e netos.
Tampouco a sociedade exercita demandas apropriadamente informadas e estruturadas por
polticas que ultrapassem a necessidade de expanso da proviso pblica seja por oferta direta
de servios, seja por meio de subsdios ao acesso oferta privada.
A maior parte das leis, regulamentos, configuraes e mecanismos de gesto tem sido
formulada por agentes do prprio sistema educativo: corporaes profissionais, organizaes
acadmicas, entidades polticas formadas por educadores ou pelos prprios gestores pblicos,
como o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) e a Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (Undime). S mais recentemente, e em casos limitados,
vm se firmando novos tipos de atores, destacadamente organizaes no governamentais e
fundaes privadas, alm da mobilizao de familiares e de comunidades, por vezes at esti-
muladas pelos prprios governos. Por isso, se diz que, mesmo as reivindicaes e presses mais
robustas, tendem a provocar baixa mobilizao dos atores polticos no Legislativo e no Executivo.
Claro que a educao brasileira no deixa de ser discutida no cotidiano da populao.
Afinal, boa parte da sociedade cursou ou cursar alguma etapa de ensino, o que incute nas pessoas
a noo de que sabem quais seriam os maiores problemas do sistema de ensino e, por vezes, as
levam a aderir a modelos simplistas de soluo e aperfeioamento do modelo que os seus filhos
e netos tero pela frente. Logicamente, esse contato muito maior do que, por exemplo, o que
se vivencia em termos da questo fiscal do Estado, da poltica monetria ou da previdncia do
pas, mesmo que todas elas possuam efeitos diretos ou indiretos, em prazos maiores ou menores,
na vida da populao, ou que encontrem grande espao nos jornais e na poltica.
Essas vivncias, contudo, nem sempre se concretizam em uma viso ampla e articulada
sobre as configuraes, os nveis de desempenho e os resultados efetivos do sistema de ensino
como um todo. A razo disso que, para entender os desafios que a educao tem a enfrentar,
necessrio observar como sua evoluo se deu em diferentes segmentos e provocada por
quais fatores determinantes, em termos de recortes sociodemogrficos e regionais ao longo
dos anos, o que por vezes bem distinto das percepes decorrentes das experincias individuais
especficas. Ou seja, faz-se necessrio olhar para os componentes sociais, regionais e de
funcionamento do sistema.
Ainda em um contexto de multiplicidade, deve-se atentar no apenas para questes
de acesso e permanncia, como tambm de resultados, que, por sua vez, no esgotam as formas de
se contemplar e se definir o aprendizado das crianas e jovens. Quando se escolhe um indicador
de proficincia para denotar o nvel de aprendizado em determinado recorte, opta-se por uma
observao das capacidades que uma pessoa tem de se comunicar e entender linguagens que
so e sero fundamentais para diferentes e mltiplas situaes, prximas ou no da formalidade
acadmica. Assim, pode-se dizer que a proficincia de uma criana em matemtica ou portugus,
ainda que sinttica como medida de aprendizado, resume as possibilidades que ela tem de
atingir outros conhecimentos. Este o outro lado da mesma moeda; na falsa dicotomia entre
aprendizado e conhecimento, de fato, a complementaridade o que prevalece.
O propsito deste captulo demonstrar sucintamente o atual estgio da educao
brasileira quanto aos seus principais indicadores e desafios, e elencar algumas propostas para
os formuladores de poltica pblica dos prximos anos. Em termos de recursos, dados do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) mostram que
o investimento pblico em educao representa mais de 6% do PIB.3 Esses valores tm se
superado e, de 2000 a 2012, tambm se tornaram mais equitativos. Em termos de gasto por
aluno, os valores eram onze vezes maiores para os alunos da educao superior em relao
aos da educao bsica. Atualmente, essa relao apenas 3,7 vezes maior (Brasil, 2014a).
Isso retrata uma dimenso do que se discute ao longo do texto: a necessidade de incluir todos
os segmentos da sociedade foi um trao das mudanas educacionais nas ltimas duas dcadas
no pas. Porm, ainda resta o enorme desafio e a obrigao poltica de se buscar essa incluso
com qualidade.
Nesse sentido, comum se lembrar da ocorrncia de certo mito, aquele que diz que a
educao pblica foi boa no passado e, atualmente, no mais. No entanto, o que os principais
indicadores educacionais demonstram que isso parcialmente correto. A educao pblica do
passado era para poucos, encontrava-se regionalmente concentrada e socialmente segmentada.
Em 1950, por exemplo, metade da populao era analfabeta, e o pas vislumbrava o desejo de
se modernizar economicamente, construir uma nova capital sem, contudo, resolver o problema
da incluso educacional, que pases da Amrica do Norte, Europa e at mesmo vizinhos
latino-americanos ultrapassaram ainda no sculo XIX e incio do sculo XX.
3. Em termos de investimento pblico direto (quando se excluem aposentadorias e reformas, penses, recursos para bolsa de estudo e financiamento
estudantil, despesas com juros e encargos da dvida e amortizaes da dvida da rea educacional e a modalidade de aplicao: transferncias
correntes e de capital ao setor privado), os valores foram de 5,5 % do PIB em 2012 (INEP, 2013b).
200
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
4. Pela poltica editorial do livro Brasil em Desenvolvimento, evitou-se a exposio exagerada de tabelas e grficos. Foi utilizada a exposio de
dados ao longo do texto, concentrada em informaes pblicas. No entanto, boa parte deles foi extrada dos microdados do IBGE ou das sinopses
estatsticas do INEP.
5. Nesse caso, optou-se por incluir as crianas de 6 anos para comparao com o acesso de 2012, no fim do pargrafo, no ensino fundamental de 9 anos.
Essa mudana se deu a partir de 2005, com a incluso de um ano a mais no ensino fundamental, em algumas regies, com prazo final para o ajuste de
todas as redes de escola, se esgotando em 2010 (Brasil, 2014b).
6. Em 2012, pelos dados da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE), com
correo de idade escolar pelos anos completos em 30 de junho. Os clculos apresentados ao longo desse captulo fazem essa correo.
7. Contudo, os resultados em termos de frequncia lquida ou adequao idade-srie, discutidos posteriormente, so heterogneos em termos
regionais e de renda.
201
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Assim, a resultante deste processo foi o aumento expressivo no nmero de anos de estudo
alcanados pela populao adulta com mais de 25 anos. Em mdia, esse nmero dobrou em
trinta anos, j que saiu de 3,8 para 7,6 anos em 2012, como se v no grfico 1 e na tabela 1.
Isso cada vez mais prximo da formao proporcionada pelo ensino fundamental (EF).
Entre os jovens de 15 a 30 anos, no entanto, os resultados so superiores. J se pode ver a
concluso dessa etapa8 entre aqueles que possuem entre 15 e 17 anos, nas reas urbanas, mas
principalmente entre os que, em geral e em termos relativos, pouco frequentam estabelecimentos
de ensino, j que so jovens mais maduros, com 25 a 29 anos.
Aps a redemocratizao, os gastos com educao saram de 3,8% do PIB em 1990 e j
alcana patamar muito prximo a mdia dos pases membros da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que gira em torno dos 6% do PIB. De acordo
com Lisboa e Latif (2013, p.27), os gastos com educao so at mesmo superiores aos desses
pases quando se observa a participao nos gastos pblicos.9 Para esses autores, atualmente,
o maior desafio do pas est em melhorar a qualidade dos gastos e entender as regras e os
incentivos presentes no sistema que so geradores de resultados de aprendizado ainda ruins.
Em termos comparativos, deve-se notar que praticamente nenhum pas destina 10% ou mais
de seu PIB em gastos com educao (Banco Mundial, 2014). De 2008 pra c, apenas quatro
pases fizeram isso. No entanto, trata-se de naes que possuem economias que so minsculas
e/ou so muito peculiares em termos de qualidade do dado: Timor Leste, Lesoto, Cuba e So
Tom e Prncipe (Patu, 2014).
GRFICO 1
Porcentagem de analfabetos com 15 anos ou mais, frequncia escolar bruta entre 7 e 14 anos, frequncia
escolar bruta entre 15 e 17 anos e mdia de anos de estudo das pessoas com 25 anos ou mais
100 10
Analfabetos, frequncia e defasagem (%)
90
80 8
70
Anos de estudo
60 6
50
40 4
30
20 2
10
0 0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
8. Esses jovens estudaram parte de suas vidas em um EF de nove anos e outra parte quando a etapa possua oito anos.
9. Gastos de 16,8% no Brasil contra 13% nos pases da OCDE.
202
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
TABELA 1
Mdia de anos de estudo, entre jovens, por faixa etria e situao censitria (1995, 2003 e 2012)
15 a 17 anos
1995 2003 2012
Rural 5,04 6,71 7,22
Urbano 6,34 7,59 8,02
Total 6,27 7,55 8,00
18 a 24 anos
1995 2003 2012
Rural 5,70 7,21 8,54
Urbano 7,73 9,32 10,19
Total 7,63 9,26 10,15
25 a 29 anos
1995 2003 2012
Rural 5,39 6,52 7,80
Urbano 7,86 9,01 10,71
Total 7,75 8,93 10,63
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao dos autores.
Assim, ainda que o acesso tenha aumentado e a populao tenha atingido maiores nveis
de instruo, no h como negar que persistem muitos desafios relacionados permanncia em
estabelecimentos de ensino de todo esse pblico em etapas posteriores. Uma expresso disso
que, ao longo da vida estudantil, uma ainda inquietante proporo de alunos acumula atrasos
com respeito srie que deveria frequentar. Isso tem melhorado expressivamente ao longo
dos anos. O grfico 2 mostra que a porcentagem de jovens que frequentam sries adequadas,
em cada idade, cada vez menor quanto mais velhos so esses alunos. Certamente esse
problema tpico das escolas de meados do sculo XX em vrias partes do mundo j precisava
estar superado. Em especial, um sintoma tanto de que os estudantes no esto alcanando
os nveis de proficincia esperados em cada etapa da escolarizao como de que as escolas os
esto penalizando com seguidas reprovaes e desestmulos progresso nos estudos.
Trata-se, no entanto, de uma situao que vem se arrefecendo ao longo dos anos.
A interpretao do grfico 2 deve ser feita por duas anlises. A primeira leva em considerao
o simples patamar de alunos adequados srie que frequentam, onde o mais relevante
a altura de cada curva. A segunda observa a inclinao de cada curva e mostra o quanto a
defasagem afeta com mais intensidade os mais velhos do que os mais novos. Logo, quanto
mais inclinada a curva, maior a intensidade da defasagem entre os mais velhos.
No primeiro, v-se uma ntida melhora nos ltimos vinte anos. Em 1990, 76% possuam idade
adequada para a srie que frequentavam. J em 2012, 95% das crianas encontravam-se na
idade correta. O mesmo ocorreu com os alunos de 17 anos, dos quais apenas 30% atingiam o final do
ensino mdio (EM) na idade adequada. Atualmente, o resultado mais que dobrou, chegando a 62%.
203
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 2
Taxa de adequao da idade para a srie
100
90
80
70
60
% 50
40
30
20
10
0
9 anos 10 anos 11 anos 12 anos 13 anos 14 anos 15 anos 16 anos 17 anos
Idade
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao dos autores.
204
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
pertencentes ao quartil mais pobre estavam com mais de um ano em atraso10 no EF e mais
de 30% no EM. Por sua vez, apenas 7% daqueles que compem o quartil mais rico estavam
fora da srie adequada no EF e 15% no EM. Como esperado, portanto, entre os jovens de
18 a 24 anos, 80% j possuem EM completo entre os 25% mais ricos da populao e apenas
28% esto na mesma condio no primeiro quarto da distribuio. Em termos geogrficos,
a maior distoro se encontra no meio rural com 27% do EF e 29% do EM, contra 19% do
EF e 24% do EM urbano. Disparidade semelhante encontrada ao se comparar as regies
Norte e Nordeste, com as demais regies do pas.
Um corolrio emerge em ainda elevados dados de evaso, especialmente no EM (Barros
e Mendona, 2008). De 2007 a 2012, a evaso reduziu de 13,2 para 9,1% nessa etapa, de
3,2 para 1,4% entre o 1o e 5o anos do EF e de 6,7 para 4,1% entre os alunos do 6o ao 9o
anos do EF (INEP, 2013a). Ou seja, o EM uma etapa que apresenta duas grandes questes
estruturais. Uma relacionada ao acmulo dos problemas de evaso e repetncia das etapas
anteriores; e outra relacionada inpcia de acompanhar as trajetrias dos jovens atuais.
Isso ocorre porque os egressos do EM no necessariamente desejam se matricular em um
curso superior. Logo, a tradio singular de currculos ecumnicos, amplos e excessivamente
pretensiosos , na maioria das vezes, algo que no dialoga com as necessidades de cidadania
e de trabalho que essas pessoas tero em suas vidas. A esse respeito, alguns autores apontam
para a necessidade de se prover vias de escolha ao jovem, valorizando seus interesses e
competncias pessoais (Schwartzman, 2010).
Por mais que importantes avanos tenham sido detectados nessas ltimas dcadas, ainda
existem muitos desafios de incluso e, sobretudo, de qualidade. Isto se d porque uma simples
elevao da escolaridade da populao no constitui condio suficiente que denote maior nvel
de aprendizado. Os avanos necessrios nesse sentido sero vistos na prxima seo.
Por fim, e no menos importante, ainda resta abordar alguns gargalos na educao infantil.
A universalizao do ensino de 4 a 17 anos, prevista na Emenda Constitucional
no 59 de 2009 e no Plano Nacional de Educao (PNE) e projetada para 2016, configura-se
uma rdua misso de curto prazo para os gestores educacionais. Pela PNAD 2012, em
torno de 17% das crianas de 4 e 5 anos no frequentam a pr-escola, uma no participao
tambm muito prxima da que se v entre os adolescentes de 15 e 17 anos.11 Entre 0 e 3
anos, menos de 30% frequentam creches ou algum estabelecimento semelhante, o que
extremamente preocupante no apenas pela questo de cumprimento de metas 12 mas,
sobretudo, pela questo de gnero e incluso das mes no mercado de trabalho em melhores
condies de competio.
10. Em geral, as estatsticas que levam em conta a adequao idade-srie, como no grfico 2, consideram adequados aqueles com dois anos ou menos
de atraso. No entanto, nesse pargrafo, foram considerados aqueles que possuem um ano ou mais de atraso, o que eleva a porcentagem de distorcidos,
alm das estatsticas oficiais. Alm disso, ao corrigirmos a idade da PNAD pela idade em 30 de junho, opta-se por maior rigor nesse indicador.
11. Aproximadamente 18% de acordo com a PNAD 2012.
12. Prevista em 50% at o final da vigncia do Plano.
205
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
70,0
4,00
Aprovao (%)
60,0
50,0 3,00
40,0
2,00
30,0
20,0
1,00
10,0
0,0 0,00
2005 2007 2009 2011
206
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
207
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
208
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
levarem-se em conta as caractersticas das famlias dos alunos. Para o autor, entre 10% e 30%
das diferenas de notas obtidas pelos alunos da rede pblica ocorre devido a diferenas entre
escolas.15 O restante da variao ocorre dentro das escolas, ou seja, devido a diferenas entre
os alunos e suas famlias. Aumentar o nmero de horas dos alunos em sala de aula, tambm
seria uma maneira de aumentar a qualidade do ensino, mesmo que se aumente o nmero de
alunos por classe, pois o tamanho da turma no parece afetar o desempenho do aluno em
nenhuma srie.
Nos municpios, Corbucci e Zen (2013) tambm encontram grande papel das caractersticas
extrnsecas16 escola no desempenho educacional, no caso o IDEB.
Muitos autores da literatura especfica atribuem a maior parte da heterogeneidade em educao
aos atributos adscritos e familiares (Albernaz, Ferreira e Franco, 2002), pouco influenciveis
por quaisquer polticas pblicas de curto prazo. No entanto, parte no desprezvel pode ser
revertida pela adoo de polticas adequadas (Medeiros e Oliveira, 2013; Alves e Soares, 2007).
Entre estas, destacam-se aes voltadas para o dia a dia da escola, como a traduo das avaliaes
para a prtica escolar, gesto do tempo e levantamentos sobre experincias que do certo ou errado.
Outras so mais direcionadas em questes mais sistmicas, abordadas na seo seguinte.
No nvel escolar, importante buscar entender quais mecanismos esto por trs da maior
incidncia de repetncia entre meninos que entre meninas (Menezes-Filho, 2007; Gomes-Neto
e Hanushek, 1996; Oliveira e Soares, 2012). O que a literatura mostra que esse diferencial
persiste, mesmo aps serem adicionados controles socioeconmicos, regionais e demogrficos.
Um tema de pesquisa estaria em encontrar variveis no observadas, relacionadas prtica das
professoras em aplicar, mais aos meninos, esse instrumento, por algum mau comportamento,
por exemplo. Esse tema poderia ser abordado tambm em pesquisas qualitativas, em que
tambm poderia ser observado o papel dos conselhos de classe no processo de repetncia.
Esse tradicional instituto, presente em muitas escolas, muitas vezes decisivo no encaminhamento
e direo das crianas que podem, por pouco, serem aprovadas ou reprovadas.
4 OS DESAFIOS DO SISTEMA
Em uma breve recapitulao sobre o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro, pode-se
dizer que as instituies educacionais deram conta, no passado, de direcionar e operacionalizar
o esforo de aumentar o acesso escola. Contudo, hoje, elas se mostram desgastadas e exigem
complexas mudanas e inovaes para enfrentar o repto de conferir, com equidade, o padro
de qualidade necessrio para viabilizar insero adequada do Brasil no sculo XXI. E, desde
logo, cabe chamar a ateno para o fato de que um sistema educacional desse porte requer
um arcabouo de formao de polticas pblicas e de gesto em vrias instncias que pouco
encontra espao em meio crise federativa que vive o pas.
15. Encontradas em variveis como nmero de computadores na escola, processo de seleo do diretor e dos alunos, escolaridade, idade e salrio
dos professores.
16. Em um nvel mais agregado, essas caractersticas seriam renda per capita e condies de moradia, entre outras.
209
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
O trao mais saliente do sistema sua baixa efetividade, parcialmente decorrente da atual
fragmentao dos seus encargos de gesto, tanto no divisor pblico-privado como entre os nveis
da federao. Desde logo, o alunado dos vrios nveis e ciclos se distribui desigualmente entre
as instncias federativas, com algumas variaes de regio a regio; e essa repartio, em geral,
discrepa dos recursos fiscais e de capacidade administrativa e pedaggica de que cada nvel de
gesto pode dispor. Como j dito, a repartio de encargos no EF a mais crtica, quando se
levam em conta as sries iniciais e finais, a localizao e o impacto do sofrvel desempenho das
escolas sobre todo o futuro trajeto escolar dos jovens. A participao privada na educao bsica
reduzida, exceto na educao infantil. Ao contrrio, majoritria na educao superior e na
formao profissional anterior ao EM tcnico. E, em cada um desses segmentos, a capacidade
reguladora do Estado tem sido modesta e muito diferenciada potencialmente, seria maior
no primeiro e mais modesta no segundo.
A partir da Constituio de 1988 (CF/1988), porm, ocorrem dois movimentos
importantes. A Carta Magna abre espao para processos de descentralizao que resultam no
sistema educativo (Abrucio, 2010), em deslocar os encargos com a educao infantil e funda-
mental dos estados para os municpios. Entretanto, com isso, deu-se um movimento em que
o sistema poltico levou multiplicao do nmero de municpios, sem que boa parte deles
tivesse condies adequadas para dar conta de seus encargos, seja em termos financeiros, seja
em capacidade tcnica e administrativa. Sempre se espera que a Unio e os estados provejam
suporte complementar e mecanismos de colaborao, mas os casos em que isto se efetiva
acabam sendo escassos.
Na CF/1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) no Ttulo VI
em especial , determina-se que haveria um regime de colaborao entre os entes federados
para integrar suas iniciativas e recursos em vrias questes alm da proviso de acesso e da
busca de qualidade dos servios educacionais (Araujo, 2010). Para tanto, depositou-se grande
expectativa em mecanismos como, entre outros, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio/Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEF/FUNDEB),
o PNE e programas federais como o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao e
o Plano de Aes Articuladas (PAR) para dar rumo e instrumentalidade a tal regime. Isso se
realizaria mediante articulao sistmica e fortalecimento das capacidades de gesto dos entes
federados e, especialmente, pela reduo de parte importante das disparidades intraestaduais
de financiamento da educao bsica.
Constata-se, aps algum tempo, que subsistem insuficincias e constries, como as que
limitam a oferta de educao infantil e de educao de jovens e adultos; baixa cooperao
tcnica e gerencial entre estados e municpios e, ainda, escassos mecanismos de intercmbio
de experincias e de iniciativas inovadoras. Sobretudo, no entanto, persistem carncias agudas de
capacidade poltico-pedaggica e, notadamente, de escala para empreendimentos destinados
melhoria da eficincia e da efetividade das redes escolares locais e de iniciativas consequentes
de interveno sobre os padres de qualidade da educao.
210
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
As dificuldades so maiores, claro, com as sries finais nas regies menos desenvolvidas.
E isso limita a capacidade de absoro dos encargos pelos municpios em geral de menor
porte e poder fiscal. No conjunto do pas, quase dois teros das matrculas nas sries iniciais
urbanas esto em escolas municipais e um sexto em escolas municipais rurais (INEP, 2013c).
Norte e Nordeste apresentam ndices de municipalizao relativamente mais altos em ambas as
etapas. O mesmo ocorre tambm na regio Sul, para as sries iniciais apenas, em que o Paran
incrementa esse ndice justamente por alcanar mais articulao no processo de repartio
entre estado e municpios.
A geografia dos indicadores de acesso e permanncia muito semelhante, como seria de
se esperar, quela dos indicadores de padres de qualidade das escolas e de desempenho dos
alunos nas aprendizagens bsicas. Desde logo, h as bem conhecidas disparidades nos resultados
obtidos a partir da Prova Brasil, que se destacam quando as observam na tabela de pontuao
em matemtica como proxy da aquisio de competncias de raciocnio e compreenso de
relaes abstratas (Oliveira, Sakowski e Gusso, 2013).
Outra vez, as constries de articulao nas polticas pblicas mas tambm dificuldades
em engendrar novas vises e formulaes estratgicas , desta vez, maiores, entre Unio e
estados, tm postergado reformas substantivas nas estruturas do EM, que se refletem nas etapas
correspondentes da Educao de Jovens e Adultos (EJA). Ao tempo em que a Unio focou
seus recursos e empenho poltico e operacional no enfrentamento dos desafios da educao
profissional e tecnolgica, estruturas curriculares, regime escolar e competncias pedaggicas
inovadoras ou mesmo de ruptura no conseguem ser formuladas no presente contexto
institucional e de recursos tcnico-gerenciais das secretarias estaduais de educao.
Conquanto o desenho dessas polticas e a efetividade de implantao dependa, ao cabo,
da qualidade e da capacidade poltica dos atores envolvidos e de quanto e como as famlias
e organizaes polticas se envolvem com os temas da educao tem muita importncia o
acervo de informaes e conhecimento e o repertrio de experincias acumuladas pelos agentes
que constituem e operam o sistema educacional. Naqueles com melhores resultados, esses
fatores constituem elemento fundamental dos aparatos decisrios em todos os nveis de gesto.
Na questo da interao da escola com os sistemas de avaliao de larga escala, faz-se
necessrio promover um alinhamento entre o que avaliado e o que ensinado e, princi-
palmente, esperado receber em cada etapa de ensino. A diviso rgida por disciplina e o path
dependence que ainda parece resistir na diviso entre os anos iniciais e finais do EF, guarda
grande semelhana com a diviso, de dcadas passadas, existente entre Primrio e Ginsio.
Isso inibe a expectativa de se obter direitos de aprendizagem bem definidos, quando os
professores de cada disciplina dos anos finais, pouco integram seus contedos e prticas docentes.
Essa estrutura rgida de organizao escolar se concretiza na alta repetio verificada no 6o ano
do EF, a maior entre todas as sries dessa etapa (TPE, 2014).
Atualmente, o IDEB e a Prova Brasil fornecem muito mais subsdios, em termos de
diagnstico dos problemas, do que de ao e interveno pedaggica. Logo, resta avanar
211
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
212
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
capazes de prover informaes para todas as instncias decisrias das de nvel nacional at as
de gesto escolar e das atividades de ensino-aprendizagem na base do sistema.
213
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
elevados que os atuais, alm de maior relacionamento com universidades e seus estudantes,
onde outros interessados em exercer a profisso possam se entusiasmar com a deciso, ainda
antes da concluso de seus cursos superiores.
Faz-se necessrio, elevar o nvel de informao disponvel aos gestores, formuladores
de polticas pblicas e comunidade, a respeito de um sistema que trace e oriente objetivos de
aprendizagem com base em polticas pblicas respaldadas por evidncias slidas. Isso deve se
dar a partir de polticas que transformem mensuraes de proficincia em aes de iniciativas
pedaggicas, como retornos das prprias avaliaes, que no so um fim em si mesmo. Existe
a necessidade, portanto, de se promover um maior alinhamento entre o que diagnosticado,
em nveis mais agregados, e o dia a dia da relao dos professores com os alunos, na transmisso
do conhecimento. Aliado a isso, fazem-se necessrios o uso de instrumentos que possibilitem
o estmulo de competncias no cognitivas dos jovens e um foco cada vez maior na educao
infantil, para que a distoro de fluxo e aprendizado, verificada em etapas subsequentes, seja
cada vez menor, bem como os retornos obtidos pelos jovens ao ingressarem no mercado de
trabalho. Essas alteraes podem ser desencadeadas pelo governo federal, que pode se con-
centrar cada vez mais nas distintas maneiras de se avaliar e permitir trocas de experincias
no sistema, e tambm em como fomentar maior participao estadual na qualidade da
educao dos municpios.
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L. A dinmica federativa da educao brasileira: diagnstico e propostas de
aperfeioamento. In: OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (Org.). Educao e federalismo no
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ALVES, M. T. G.; SOARES, J. F. As pesquisas sobre o efeito das escolas: contribuies metodo-
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ARAUJO, G. C. Constituio, federao e propostas para o novo Plano Nacional de Educao:
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BARROS, R. P.; MENDONA, R. Abandono e evaso no ensino mdio no Brasil: magnitude
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SAE, 2013. Disponvel em: <http://tinyurl.com/SAEjuv>.
214
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil
215
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
216
CAPTULO 10
1 INTRODUO
A previdncia social brasileira includos o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e
as aposentadorias e penses de servidores pblicos e militares despendeu no ano de 2012
a quantia equivalente a 11,3% do produto interno bruto (PIB) e arrecadou 8,2%. Volumes
financeiros dessa magnitude tm efeitos em diversas reas da anlise econmica. Do ponto de
vista distributivo, h estratos sociais que se beneficiam do recebimento das transferncias
previdencirias, enquanto outros pagam as contribuies para seu financiamento. A identificao
dos grupos beneficiados e pagadores permite visualizar o impacto da previdncia sobre questes
de equidade. A estratificao social pode se dar em vrias dimenses: regio, renda, situao
de domiclio, gnero, raa, setores de atividade econmica, grupos etrios etc. Isso fornece
previdncia social um amplo campo de atuao em questes distributivas.
Outra rea de anlise so os incentivos e a eficincia econmica. Dois temas destacam-se
nessa esfera. Primeiramente, cabe identificar como a previdncia influencia a deciso dos
indivduos ou grupos familiares de ofertar trabalho. Em outras palavras, averiguar se o rece-
bimento de uma aposentadoria ou penso altera a deciso dos agentes econmicos sobre sua
permanncia no mercado de trabalho. Em segundo lugar, investigar se o recebimento de um
benefcio previdencirio ou mesmo a expectativa do seu usufruto no futuro modifica o
comportamento de poupana das famlias.2 Essas duas questes afetam as condies de oferta
e produto potencial da economia no longo prazo. Em tese, quanto mais pessoas trabalharem
e quanto mais poupana houver, maior ser o produto potencial do pas.
O terceiro e ltimo efeito sobre a anlise econmica a solvncia fiscal de curto e longo
prazo das contas previdencirias. Do ponto de vista esttico, esse aspecto chama ateno porque
o financiamento das despesas previdencirias no nvel observado no Brasil exige carga tributria
elevada e impe custos de oportunidade relacionados aos recursos que deixam de destinar a
outras reas, como sade, educao, infraestrutura ou segurana, para citar alguns exemplos.
Na perspectiva dinmica, o acelerado processo de envelhecimento populacional pelo qual passa
o pas indica que o volume de recursos necessrios ao financiamento das contas previdencirias
ser crescente.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa e coordenador de Previdncia e Assistncia Social da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
2. A questo da influncia da previdncia sobre a poupana enquadra-se tanto na esfera dos incentivos quanto na macroeconmica. Neste captulo
optou-se por consider-la na seo de macroeconomia.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
3. Importante ressaltar que em vrios Entes da Federao, inclusive no governo federal, a gesto do RPPS no unificada, ainda que as regras referentes
s condies de acesso aos benefcios, sua frmula de clculo e mecanismos de indexao sejam os mesmos para os diversos servidores pblicos.
Na Unio, por exemplo, cada poder concede e mantm seus benefcios de modo independente dos demais. Alm disso, em um mesmo poder, possvel
que a concesso e a manuteno das aposentadorias e penses se faam por rgos separados. Por exemplo, no Poder Legislativo, as atividades de
concesso e manuteno so feitas de modo independente entre Cmara, Senado e Tribunal de Contas da Unio (TCU).
4. Esses dois regimes previdencirios contm regras bastante detalhadas dos seus desenhos de plano. Nesse sentido, foge ao escopo deste artigo a
descrio pormenorizada de todas essas regras de modo exaustivo. Optou-se por apresentar somente seus principais aspectos.
218
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
QUADRO 1
Caractersticas do desenho do plano previdencirio do RGPS
Regra Normatizao
Empregado: 8% a 11% do salrio, a depender da remunerao, limitada a um teto
de R$ 4.390,24 por ms.
Excees aplicam-se a microempreendedor individual, contribuintes individuais e plano
simplificado.
Empregador: 20% sobre o total da folha, sem limite do teto de R$ 4.390,24. Excees Legal para as alquotas, mas
Alquotas de contribuio
aplicam-se ao sistema financeiro, empregadores domsticos, entidades filantrpicas, o teto constitucional.
clubes de futebol, exportao da produo rural, pequenas empresas (Simples Nacional),
Olimpada e desonerao da folha para setores especficos. Neste ltimo caso, substitui-se
a contribuio patronal sobre a folha por outra sobre o faturamento.
Aposentados e pensionistas no contribuem.
Aposentadoria por tempo de contribuio: 35 anos para homens e trinta anos para mulheres.
Idade urbana: 65 anos para homens e 60 anos para mulheres. Para ambos os sexos,
deve haver quinze anos de contribuio.
Idade rural: 60 anos para homens e 55 anos para mulheres, com quinze anos de
exerccio de atividade rural sem necessidade de contribuio. Constitucional para as apo-
Condies de acesso sentadorias. Legal para as
Condies especiais aplicam-se a professores no universitrios, deficientes fsicos e penses por morte.
trabalhadores expostos a agentes nocivos.
Penso por morte: cnjuges e filhos menores de 21 anos so elegveis ao benefcio
sem necessidade de comprovao de dependncia econmica. No se exige carncia,
tempo mnimo de matrimnio tampouco idade mnima para o vivo ou a viva.
Aposentadoria por invalidez e penso por morte em atividade: mdia dos 80% maiores
salrios de contribuio de julho de 1994 at o momento da concesso do benefcio.
Os salrios de contribuio so corrigidos pela inflao de preos. O valor da penso
independe da quantidade de cotistas.
Aposentadoria rural: um salrio mnimo (SM).
Aposentadoria por tempo de contribuio: mdia dos 80% maiores salrios de contri-
buio de julho de 1994 at a aposentao. Os salrios de contribuio so corrigidos
pela inflao de preos. Essa mdia multiplica-se pelo fator previdencirio, que funo
crescente da idade de aposentadoria e do tempo de contribuio.
Frmula de clculo Aposentadoria por idade: mdia dos 80% maiores salrios de contribuio de julho Legal.
de 1994 at o momento da aposentadoria. Os salrios de contribuio so corrigidos
pela inflao de preos. Essa mdia multiplica-se por 0,7 acrescido de 0,01 para cada
ano de contribuio. Por exemplo, quem contribuiu por vinte anos ter seu benefcio
equivalente a 90% da mdia.
Piso de qualquer benefcio previdencirio: o SM.
Penso por morte na aposentadoria: 100% do valor da aposentadoria do beneficirio
falecido independentemente da quantidade de cotistas.
Pode-se acumular a prpria aposentadoria do RGPS com a penso gerada pelo RGPS
ou RPPS, sem reduo no valor dos benefcios.
Benefcio mnimo corrige-se de acordo com o SM.
Regras de indexao Benefcios superiores ao SM corrigem-se anualmente de acordo com a inflao de Constitucional.
preos ou em percentual superior.
Fonte: Brasil (1988); legislao federal.
Elaborao do autor.
219
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
220
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
QUADRO 2
Caractersticas do desenho do plano previdencirio do RPPS
Regra Normatizao
Servidor: mnimo equivalente contribuio do servidor ativo da Unio (11%).
Mximo de 14% definido por jurisprudncia.
Constitucional para piso,
Alquotas de contribuio Ente: mximo igual ao dobro da contribuio do servidor.
jurisprudncia para teto.
Aposentados e pensionistas contribuem com a mesma alquota do servidor
ativo, mas somente sobre a parcela do salrio que excede o teto do RGPS.
Aposentadorias voluntrias
Tipo I: i) 60 anos para homens e 55 anos para mulheres; ii) tempo de contribuio
de 35 anos para homens e de trinta anos para mulheres; iii) dez anos de efetivo
exerccio no servio pblico; e iv) cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria.
Tipo II: i) 65 anos para homens e 60 anos para mulheres; ii) dez anos de
efetivo exerccio no servio pblico; e iii) cinco anos no cargo em que se der
Condies de acesso Constitucional.
a aposentadoria.
Aposentadoria compulsria aos 70 anos.
Regras de transio permitem aposentadorias em condies menos restritas
aos servidores que ingressaram at 1998.
Condies especiais aplicam-se a professores do ensino no universitrio,
militares e policiais.
Teto de benefcio equivale ao teto do RGPS caso o ente da Federao tenha
institudo previdncia complementar. Seno, ser uma proporo do subsdio
de ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Constituio Federal (CF),
Artigo 37, inciso XI. O teto do RGPS somente se aplica aos servidores que Constitucional, exceto para a
ingressaram no ente aps a instituio da sua previdncia complementar. especificao do perodo de
Regra permanente para aposentadorias: mdia dos 80% maiores salrios de clculo entre julho de 1994 e o
Frmula de clculo
contribuio de julho de 1994 at a aposentadoria. Salrios de contribuio momento da aposentadoria e a
so corrigidos pela inflao de preos. seleo dos 80% maiores salrios
Regras de transio aplicam-se a servidores que ingressaram at 2003 com de contribuio.
possibilidade de receber aposentadoria equivalente ao ltimo salrio.
Penso por morte: integralidade at o teto do RGPS. A partir desse valor,
recebe-se 70% de taxa de reposio.
Regra permanente para aqueles que ingressaram aps 2003: inflao de preos.
H regras de transio que permitem paridade (correo no mesmo momento
Regras de indexao Constitucional.
e no mesmo percentual) com os servidores ativos que ingressaram no servio
pblico antes de 2003.
Fonte: Constituio e Legislao Federal.
Elaborao do autor.
5. Alm das normas citadas, a EC no 47, de 5 de julho de 2005, e a EC no 70, de 29 de maro de 2012, tambm alteraram a normatizao previdenciria,
mas se restringiram a regras de transio para os servidores que ingressaram antes da EC no 20/1998 ou da EC no 41/2003. Cabe ressaltar
tambm que vrios estados aprovaram sua previdncia complementar por meio de lei local.
221
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
QUADRO 3
Regras aplicveis ao servidor pblico federal do Poder Executivo civil
Aposentadoria aos 60
Data de ingresso anos e 55 anos para Frmula de clculo do benefcio Regras de indexao Teto igual ao RGPS
homens e mulheres
Regras de transio
permitem paridade
Regras de transio
Regras de transio permitem (correo do benefcio No. Somente se optar pela
Antes da EC no 20/1998 permitem antecipar
recebimento do ltimo salrio. no mesmo momento e previdncia complementar.
aposentadoria.
na mesma proporo do
servidor ativo).
Entre a EC no 20/1998 e a EC Regras de transio permitem Regras de transio permitem No. Somente se optar pela
Sim.
no 41/2003 recebimento do ltimo salrio. paridade. previdncia complementar.
Entre a EC no 41/2003 e a
autorizao de funciona-
mento da Fundao de Mdia dos 80% maiores
No. Somente se optar pela
Previdncia Complementar do Sim. salrios de contribuio entre Anual pela inflao de preos.
previdncia complementar.
Servidor Pblico Federal do julho de 1994 e aposentao.
Poder Executivo (FUNPRESP-Exe)
em 4/2/2013
Mdia dos 80% maiores
Aps autorizao do funciona- Anual pela inflao de
Sim. salrios de contribuio entre Sim.
mento da FUNPRESP-Exe preos.
julho de 1994 e aposentao.
Fonte: Brasil (1988); regulamento da FUNPRESP-Exe.
Elaborao do autor.
6. H de se tomar cuidado em relao convergncia de RPPS e RGPS no que diz respeito frmula de clculo, dado que neste se aplica o fator
previdencirio; naquele, no.
222
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
223
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
A anlise pode terminar nesse ponto com a identificao de um ranking com ordenao
dos grupos mais beneficiados at os mais prejudicados. possvel que prossiga para um
campo normativo no qual se faa juzo de valor ao estabelecer um grau de progressividade ou
regressividade da previdncia.
Vrios estudos procuraram realizar mensurao dos efeitos distributivos da previdncia
brasileira. O quadro 4 apresenta um resumo desses trabalhos no que diz respeito ao mtodo
adotado, estratificao social utilizada e s concluses s quais chegaram.
QUADRO 4
Resumo dos estudos sobre efeitos distributivos da previdncia social brasileira
Estudo Mtodo Estratificao social Concluso
Ano de nascimento, regies, anos de A previdncia progressiva porque a TIR maior
TIR entre fluxo de estudo, modalidade de contribuio para as pessoas das regies mais pobres e de
Afonso e Fernandes
contribuies e (servidor pblico, empregado domstico, menor nvel educacional.
(2005)
benefcios. empregado do setor financeiro, demais Tambm infere, mas no quantifica que a TIR do
empregados, conta prpria). RPPS deve superar a do RGPS.
Sistema previdencirio regressivo no pas como um
Diviso dos indivduos por nvel de renda
todo, exceto nas UFs de So Paulo, Paran, Santa
Decomposio do domiciliar per capita, componente da renda
Hoffmann (2009) Catarina e Rio Grande do Sul. A regressividade
ndice de Gini. (salrios, aposentadorias, aluguel etc.) e
deve-se dualidade do regime previdencirio com
Unidade da Federao (UF).
regras especiais para o RPPS.
Origem do rendimento (trabalho principal,
Decomposio do
Ferreira (2006) outros trabalhos, aposentadorias e pen- Previdncia regressiva.
ndice de Gini.
ses, aluguis, doaes, juros etc.).
Gnero: Previdncia regressiva para homens, mas
Clculo do ndice Gnero, dummy para beneficirios de inconclusiva para mulheres.
Moura, Tafner e Jesus
de Gini e de Theil previdncia, anos de estudo, idade, raa, Faixa etria: progressiva para os mais jovens,
(2007)
contrafatual. local de residncia e UF. regressiva para os intermedirios e inconclusiva
para os mais velhos.
ndice de Gini Contribuies previdencirias so neutras.
antes e aps RPPS regressivo, mas perde regressividade ao
Renda antes e aps tributos, servios pblicos
tributao, longo do tempo. RGPS progressivo, mas perde
Silveira et al. (2013) de sade e educao e transferncias
educao, sade progressividade ao longo do tempo. Isso decorre
previdencirias e assistenciais.
pblica, previdncia da reduo dos benefcios do RPPS e do aumento
e assistncia. do RGPS.
Categorias de contribuintes, nvel de
TIR entre fluxo de renda, sexo, atividade (professores ou
contribuies e demais), clientela (urbana ou rural), tipo Previdncia progressiva porque os estratos de
Caetano (2006)
benefcios somen- de aposentadoria, tempo de contribuio menor rendimento tendem a ter TIR maior.
te para o RGPS. e idade de entrada em aposentadoria
programada.
Decomposio
do ndice de Gini
Caetano e Monasterio Previdncia progressiva porque distribui renda
e econometria Municpios, microrregies e mesorregies.
(2014) das regies mais ricas para as mais pobres.
somente para o
RGPS.
Decomposio Benefcios do RGPS, benefcios do RPPS
Medeiros e Souza dos fatores do aqum do teto do RGPS, benefcios do
RGPS progressivo e RPPS regressivo.
(2013) coeficiente de RPPS alm do teto do RGPS, demais
Gini. rendas no previdencirias.
Elaborao do autor.
224
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
7. A CF de 1988 estabeleceu que o piso do benefcio previdencirio fosse o SM (Artigo 201) e as aposentadorias rurais poderiam ser requeridas aos
60 anos e 55 anos por homens e mulheres, respectivamente. A Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, regulamentou os mandamentos constitucionais.
Trs foram as alteraes em relao s regras anteriores: aumento do valor do benefcio de 50% para 100% do SM; reduo da idade mnima
de aposentadoria de 65 anos para ambos os sexos para 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); e extenso da possibilidade de recebimento do
benefcio por indivduo, e no mais por grupo familiar.
225
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
afirma, com base nos dados da Pesquisa Mensal de Emprego do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (PME/IBGE), que o acesso mais rpido s aposentadorias por parte dos homens
residentes nas regies metropolitanas (RMs) faz com que nessas regies a participao no mercado
de trabalho de homens mais velhos seja inferior ao observado no restante do pas.
Em relao aos artigos sobre a oferta familiar de trabalho, Camargo e Reis (2008), com
o uso dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE entre
1981 e 1999, concluem que a maior renda da aposentadoria aumentou o salrio de reserva
dos trabalhadores no qualificados, mesmo que os benefcios sejam recebidos por membros
da famlia no participantes da Populao Economicamente Ativa (PEA). O maior salrio de
reserva aumentou a presso salarial, o desemprego e afetou as decises de participao dos
trabalhadores ao torn-los mais seletivos quanto s propostas de emprego.
Reis e Camargo (2007), com dados da PNAD 2003, concluem que o recebimento das
aposentadorias e penses reduz a participao dos jovens pessoas com idade entre 15 e 21
anos no mercado de trabalho, mas aumenta a proporo dos que estudam, embora eleve
tambm a quantidade de jovens que nem estudam, nem trabalham. Entretanto, o impacto
maior sobre a probabilidade de frequentarem a escola e acumularem capital humano que sobre
a probabilidade de no participarem do mercado de trabalho e sequer estudarem. Na mesma
linha do trabalho anterior, conclui-se que o recebimento de transferncias previdencirias por
uma famlia afeta a deciso de oferta de trabalho de todos os seus membros, mesmo daqueles
no diretamente beneficiados pelo pagamento das aposentadorias e penses.
Resultados semelhantes so encontrados em Carvalho-Filho (2012), o qual afirma que a
reduo das idades de aposentadoria e o aumento do valor dos benefcios das aposentadorias
rurais no Brasil no incio dos anos 1990 permitiram o crescimento da escolaridade e a dimi-
nuio da participao no mercado de trabalho de jovens entre 10 e 14 anos, apesar de os
efeitos serem distintos por sexo e mais fortes entre as meninas.
Em suma, os estudos empricos realizados acerca do efeito da previdncia sobre a deciso de
ofertar trabalho no Brasil indicam que os incentivos so para a reduo seja do prprio trabalhador
que recebe o benefcio, seja de membros de sua famlia. Isso tem consequncias tanto positivas quanto
negativas. negativo ao induzir a sada do mercado de trabalho de algum ainda em plena capacidade
para contribuir para a gerao de riqueza do pas, mas positivo ao fazer com que crianas retardem o
ingresso no mercado de trabalho e passem mais tempo nos estudos e na acumulao de capital humano.
226
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
Este estudo mostra-se reticente aplicao desse raciocnio para a previdncia por amplo
conjunto de motivos. Primeiramente, para o governo gastar mais com benefcios previdencirios,
h necessidade de se tributar mais. Resultado conhecido do modelo keynesiano simplificado
que o multiplicador do oramento equilibrado unitrio, ou seja, a expanso da demanda
agregada o prprio aumento do gasto governamental sem qualquer transbordamento.
Mais ainda, ao se considerar que a ampliao do gasto pblico deu-se por meio de transferncia
s famlias como o caso das aposentadorias , e no de um consumo do governo, o mul-
tiplicador do oramento equilibrado nulo, isto , em nada amplia a demanda agregada.
Um contra-argumento para a existncia de multiplicador diferente de zero seria o fato de que as
famlias que recebem as aposentadorias teriam propenso marginal a consumir superior quelas
que pagam as contribuies. Contudo, a perspectiva de diferena das propenses marginais
a consumir no muito vlida para a realidade brasileira por conta do volume expressivo de
pagamento de benefcios previdencirios para servidores pblicos e militares nos percentis mais
altos da distribuio da renda nacional. Alm disso, a previdncia do INSS tem como parte
expressiva do seu pblico a massa de trabalhadores do setor formal do mercado de trabalho,
a includas as pessoas de melhor rendimento que logram se aposentar na faixa dos 50 anos.
Em segundo lugar, h efeitos de deslocamentos que reduzem a magnitude do efeito
multiplicador. Gasto governamental maior tende a elevar as taxas de juros. Isso diminui a
demanda por investimento produtivo, isto , a formao bruta de capital fixo. Alm disso, o
aumento dos juros ao atrair divisas tende a apreciar a moeda nacional, o que implicaria reduo
da demanda por exportaes e aumento das importaes. Em terceiro lugar, a expanso da
demanda agregada no necessariamente se reflete em aumento do PIB, caso haja limitaes nas
condies de oferta. Essa parece ser a situao de uma economia na qual a taxa de desemprego
atinge recordes histricos de baixa, a inflao avizinha-se do teto da meta e o deficit em conta
corrente do balano de pagamentos situa-se prximo a 4% do PIB.
Alm da discusso acerca da magnitude de um eventual efeito multiplicador do gasto
previdencirio, h de se atentar para duas restries para o uso da previdncia como instrumento
de estabilizao macroeconmica. Em primeiro lugar, a elevao dos gastos previdencirios
tem efeitos permanentes. Em relao s polticas de estabilizao, mais interessante o uso de
instrumentos anticclicos que elevem a demanda agregada nos perodos de recesso e a restrinjam
em pocas de expanso da atividade econmica. A segunda restrio refere-se eficincia do
gasto previdencirio como forma de dinamizao da demanda agregada. Ainda que se admita
a existncia de efeito multiplicador do gasto com aposentadorias, h de se comparar com o
efeito multiplicador do gasto pblico em atividades alternativas.8
8. Ipea (2010) apresenta efeitos multiplicadores para diferentes modalidades de gastos governamentais. Esse trabalho considera a elasticidade da oferta
infinita, ou seja, preos rgidos e nenhuma limitao referente ao nvel de emprego e inflao. Tampouco o estudo considera os efeitos deslocamentos
referentes necessidade de aumento de tributos para o financiamento do maior gasto previdencirio e aqueles ligados ao aumento dos juros e
valorizao cambial. Com essas hipteses de ausncia de restries de oferta e de efeitos deslocamentos, o multiplicador atinge seu valor mximo.
Nessas condies, o efeito multiplicador dos gastos do RGPS foi 1,23 e do RPPS, 0,88. A diferena decorre das propenses marginais a consumir entre
os beneficirios dos dois regimes. O nico multiplicador inferior ao do RPPS foi o dos juros da dvida pblica, equivalente a 0,71. Gastos com sade,
educao, outros consumos da administrao pblica, exportaes de commodities, Bolsa Famlia e benefcios de prestao continuada (assistenciais)
tiveram maiores multiplicadores que o do RGPS. Cabe assinalar que esses multiplicadores seriam menores caso se considerassem as restries de oferta
e os efeitos deslocamentos descritos anteriormente.
227
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
certo que a previdncia pode levar a uma nova composio da demanda tanto
em termos regionais porque a regio receptora de benefcios no necessariamente a
pagadora de contribuies como setorial visto que estimularia a procura dos bens
e servios consumidos pelos aposentados em detrimento daqueles demandados pelos
contribuintes; entretanto, parece difcil identificar a previdncia como instrumento
potencializador de demanda da economia como um todo.
A segunda implicao macroeconmica da previdncia se daria sobre a formao
de poupana privada. Houve muita discusso sobre esse tpico na virada do sculo XX
para o XXI, porque um conjunto de estudiosos do tema analisava a possibilidade de
transio do financiamento do RGPS de repartio para capitalizao com inspirao
nas reformas previdencirias observadas poca na Amrica Latina, em especial no caso
chileno. Oliveira, Beltro e David (1998) afirmam que os mecanismos que geram a for-
mao de poupana privada no so claros porque so determinados por muitas variveis
em um perodo longo de tempo, o que dificulta a identificao das relaes de causa e
efeito. Tambm apontaram que o impacto da transio de regimes previdencirios sobre
a formao de poupana agregada, e no somente familiar, seria ambguo e de difcil
comprovao emprica.
Por seu turno, houve o desenvolvimento de modelos macroeconmicos com funda-
mentos microeconmicos baseados em geraes superpostas (Menezes e Barreto, 1999;
Barreto e Oliveira, 2001). De acordo com essa perspectiva, regimes previdencirios
na forma de repartio que oferecem benefcios previdencirios elevados em relao
renda mdia atuariam como inibidores da formao de poupana das famlias, porque a
garantia de recebimento de aposentadoria capaz de repor boa parte da renda reduziria a
necessidade de formao de poupana para a velhice. O tema da relao entre previdncia
e poupana privada saiu da pauta de pesquisa brasileira no incio deste sculo e foi
retomado em Brito e Carvalho (2013). Esses autores, por meio da mesma linha metodo-
lgica das geraes superpostas, concluem que o regime previdencirio brasileiro reduz
os incentivos formao de poupana. Cabe ressaltar que todos esses estudos baseiam-se
em modelos tericos, mas no realizam testes economtricos para a comprovao dos
efeitos da previdncia sobre a poupana privada.
Em relao poupana pblica, h bastante tempo j se identifica que a previdncia
a reduz (Giambiagi, 2009; Giambiagi et al., 2007; Velloso et al., 2013). Alm disso,
os prprios dados contbeis demonstram que a previdncia absorve grande parte do
oramento pblico. Conforme se observa na tabela 1, o deficit da previdncia pblica
brasileira situou-se na faixa de 3% do PIB no binio 2011-2012.
228
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
TABELA 1
Arrecadao, despesa e resultado previdencirio RGPS e RPPS (2011-2012)
2011 2012
RGPS R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB
Receitas 259.036 5,9 275.765 6,3
Despesas 296.483 6,8 316.590 7,2
Resultado (37.446) (0,9) (40.825) (0,9)
RPPS
Unio
Receitas 25.957 0,6 24.985 0,6
Despesas 83.377 1,9 82.546 1,9
Resultado (57.420) (1,3) (57.561) (1,3)
Estados e municpios
Receitas 55.502 1,3 58.826 1,3
Despesas 89.323 2,0 97.327 2,2
Resultado (33.821) (0,8) (38.502) (0,9)
Total
Receitas 340.495 7,8 359.576 8,2
Despesas 469.183 10,8 496.463 11,3
Resultado (128.688) (2,9) (136.887) (3,1)
Fonte: Ipeadata; Brasil (2013a; 2013b).
Elaborao do autor.
Obs.: valores deflacionados pelo deflator implcito do PIB. Os valores em R$ milhes correspondem a 2012.
O volume de despesas, no longo prazo, deve crescer em relao ao atual patamar de 11%
do PIB, em decorrncia do acelerado processo de envelhecimento populacional. De acordo com
projees do IBGE, as pessoas de 65 anos ou mais que, em 2014, perfizeram 7,6% da populao
devem representar 22,6% dos brasileiros em 2050 e 26,8% em 2060. Estudos oficiais indicam
que a despesa total do RGPS deve alcanar 13,25% do PIB em 2050 (Brasil, 2014c) e o deficit
atuarial do RPPS dos servidores civis da Unio totalizou R$ 1,1 trilho em 2014 (Brasil, 2014a).
Vale ressaltar que esse ltimo nmero exclui os militares e servidores dos entes subnacionais.
A dinmica demogrfica, entretanto, no o nico determinante da evoluo da despesa
previdenciria. A histria recente indica que a despesa do RGPS, depois de descontada a
inflao, cresceu no perodo entre 2001 e 2013 a uma taxa anual que, em mdia, foi 2,1%
superior quela observada para o envelhecimento populacional. Em todo o perodo analisado,
somente nos anos de 2008 e 2011, a despesa real do RGPS elevou-se a um patamar inferior
taxa de crescimento da populao de 65 anos ou mais, conforme se observa no grfico 1.9
9. O comportamento peculiar no ano de 2008, em que houve queda real da despesa previdenciria, merece explicao em separado. Dois fatores so,
em grande parte, a causa dessa reduo. Primeiramente, houve divergncia entre o deflator implcito do PIB, que atingiu 8,3%, e o ndice de correo
dos benefcios superiores ao SM, que foi equivalente a 5,0%. O segundo fator foi a queda no estoque total de auxlios-doena previdencirios em
8,0% na comparao entre o final do perodo de 2008 e 2007. Esses dois fatores foram meramente temporrios, o que explica o retorno tendncia
do crescimento real da despesa previdenciria nos anos posteriores.
229
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Em outras palavras, dado que a populao idosa deve crescer em um nvel superior ao PIB e
o gasto previdencirio apresenta histrico recente de crescimento superior ao envelhecimento
populacional, aponta-se para um frgil quadro no qual a dinmica demogrfica somente
um dos determinantes da evoluo do gasto previdencirio que justificam a acentuada
elevao das despesas apontadas nas projees oficiais. Para Rocha e Caetano (2008) e Caetano
(2013), regras que levam sobreindexao dos benefcios, baixas idades de aposentadoria e
concesso de penses por morte fora dos padres internacionais explicam os elevados gastos
da previdncia brasileira.
GRFICO 1
Crescimento real da despesa do RGPS e da populao idosa (2001-2013)
(Em %)
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: AEPS Infologo, disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/>; Ipeadata; IBGE: Projeo da populao, disponvel em:
<http://goo.gl/i6RPjg>.
Elaborao do autor.
230
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
231
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
5 CONSIDERAES FINAIS
Este texto apresentou as diversas normas que regem a previdncia social brasileira com a
diferenciao de regimes para os servidores pblicos e trabalhadores do setor privado. Ponto
importante a enfatizar a grande quantidade de regras estabelecidas na Constituio, o
que implica a necessidade de processo legislativo mais complexo, via EC, para a alterao
de regras previdencirias.
10. H outros casos marcantes. Por exemplo, os militares que ingressaram antes de 2001 ainda podem gerar penses vitalcias para suas filhas, caso
tenham optado pelo pagamento de contribuio especfica para esse benefcio.
232
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
REFERNCIAS
AFONSO, L. E.; FERNANDES, R. Uma estimativa dos aspectos distributivos da previdncia
social no Brasil. Revista brasileira de economia, Rio de Janeiro, v. 59, n. 3, p. 295-334, 2005.
BARRETO, F. A.; OLIVEIRA, L. G. S. Transio para regimes previdencirios de capitalizao
e seus efeitos macroeconmicos de longo prazo no Brasil. Estudos econmicos, So Paulo,
v. 31, n. 1, p. 57-87, 2001.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Congresso Nacional, 1988.
Disponvel em: <http://goo.gl/mNrEW6>.
______. Ministrio da Fazenda. Relatrio resumido da execuo oramentria do governo
federal e outros demonstrativos. Braslia: MF, jan. 2013a.
______. Ministrio da Previdncia Social. Anurio estatstico da Previdncia Social 2012.
Braslia: MPS, 2013b. Disponvel em: <http://goo.gl/a9K7GU>. Acesso em: maio 2014.
______. Avaliao atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos servidores civis.
Braslia: MPS, 2014a. Disponvel em: <http://goo.gl/l7BnWO>. Acesso em: abr. 2014.
______. Boletim estatstico da Previdncia Social. Braslia: MPS, 2014b. v. 19, n. 1.
Disponvel em: <http://goo.gl/RQvzLl>. Acesso em: mar. 2014.
______. Projees atuariais para o Regime Geral de Previdncia Social. Braslia: MPS,
2014c. Disponvel em: <http://goo.gl/xLdd4G>. Acesso em: abr. 2014.
______. Sete estados j instituram previdncia complementar para o funcionalismo. Blog da
Previdncia Social, 2014d. Disponvel em: <http://goo.gl/7kIYFE>. Acesso em: jun. 2014.
BRITO, R.; CARVALHO, C. Macroeconomic effects of the demographic transition in
Brazil. Rio de Janeiro: PUC-RJ/INSPER, 2013. Mimeografado.
233
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
234
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais
235
CAPTULO 11
1 APRESENTAO
O termo regulao, aplicado s relaes econmicas, refere-se a mecanismos que ordenam
o funcionamento do mercado, a produo, a distribuio e o consumo de bens e servios.
Diz respeito interao entre os agentes econmicos, sejam eles do mercado, sejam do Estado,
cuja interveno s se justificaria se existissem falhas de mercado.
H, na literatura econmica, uma ampla aceitao de que a rea da sade marcada por
intensas falhas de mercado (Relman e Reinhardt, 1986; Donaldson e Gerard, 1993; Castro,
2002; Oliveira e Elias, 2012) e que a regulao estatal imprescindvel para assegurar o acesso
equitativo a servios e bens necessrios s populaes, do que decorre o fato de que em todos os
pases os governos intervm no mercado de bens e servios de sade (Drger, Dal Poz e Evans,
2006). Esta interveno, em geral, se orienta oferta e pode se dirigir aos preos, qualidade,
localizao de servios, s condies de trabalho, aos salrios.
Nesse sentido, assegurar o nmero adequado e a distribuio dos profissionais no territrio
exige que o Estado planeje e promova aes para garantir que o processo de formao
e de localizao de profissionais atenda s necessidades assistenciais de sade da populao e
assegure o acesso equitativo a servios essenciais.
Este captulo pretende discutir possveis aes regulatrias do trabalho mdico. O texto
inicia com um resumo das experincias internacionais, com foco na distribuio geogrfica;
a seguir, apresenta indicadores econmicos de escassez e discute os problemas e as aes de
regulao da atuao deste profissional no Brasil, apontando os avanos e limitaes; os aspectos
regulatrios do acesso e da qualidade da formao de mdicos so tratados na penltima seo.
Nas consideraes finais, so mencionadas algumas questes relevantes, ainda no includas
entre as preocupaes regulatrias at ento adotadas no Brasil.
1. Pesquisadora snior no Programa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
2. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
3. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
4. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Disoc do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
238
Trabalho Mdico e Regulao
3 ESCASSEZ DE MDICOS
O papel do profissional mdico tem sido objeto de intenso debate, particularmente pela centra-
lidade que lhe tem sido conferida no sistema de sade brasileiro. Em 2013, esta questo esteve
centrada na adequao quantitativa e qualitativa dos profissionais para atender as necessidades
do sistema de sade, particularmente do Sistema nico de Sade (SUS).
Vieira e Servo (2014) fazem referncia aos estudos nacionais. Alguns deles abordam essa
questo por meio de parmetros normativos, definidos por comparaes internacionais, entre
regies do pas ou por especialidades, a partir do que se delimita a necessidade quantitativa
desse profissional. Havia concordncia sobre a distribuio inadequada desses profissionais
no territrio, mas uma divergncia sobre a necessidade de ampliar o quantitativo geral de
mdicos no Brasil. Essa discordncia era principalmente destacada nos trabalhos dos conselhos
de medicina, que afirmavam no haver escassez absoluta. Outros estudos adotam uma
perspectiva econmica e analisam indicadores de escassez, como por exemplo, os diferenciais
de remunerao entre profissionais de diferentes categorias.
Vieira e Servo (2014) adotam essa abordagem e apresentam outros indicadores de escassez
relacionados remunerao, comparando mdicos com duas outras ocupaes da rea de
sade (cirurgio-dentista e enfermeiros) e outras ocupaes de nvel superior (engenheiros
e rea jurdica). Os resultados apontam que:
a) ao longo dos anos 2000, a remunerao-hora mdia e mediana dos mdicos havia
crescido mais rapidamente que aquela das outras ocupaes, particularmente a partir
de 2006;
b) no setor formal, o nvel da remunerao mdia e mediana era menor apenas que as
dos profissionais da rea jurdica, mas, quando eram excludas as ocupaes relacio-
nadas ao setor pblico, particularmente procuradores, desembargadores e juzes, estas
diferenas ficavam bem menores;
239
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
5. O Cdigo de Deontologia Mdica (1945) foi aprovado durante o IV Congresso Sindicalista Mdico Brasileiro, em 24 de outubro de 1944, e oficializado
pelo Decreto-lei no 7.955, de 13 de setembro de 1945.
240
Trabalho Mdico e Regulao
6. Mdicos que atuam no setor privado so aqueles com alguma relao de trabalho, tanto formal quanto informal. Mdicos que trabalham em
consultrio particular so trabalhadores autnomos ou empregadores.
241
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
242
Trabalho Mdico e Regulao
A proposta de criao da Carreira de Estado do Mdico deve ser implementada, como parte de
uma necessria poltica pblica de sade, para melhorar o acesso da populao aos atendimentos
mdicos, especialmente no interior e em zonas urbanas de difcil provimento. No Brasil, no h
falta de mdicos, mas concentrao de profissionais pela ausncia de polticas como esta que
estimulem a fixao nos vazios assistenciais, garantindo a equidade no cuidado de Norte a Sul
(AMB, CFM e Fenam, 2010).
No Congresso Nacional tramita, desde 2009, uma Proposta de Emenda Constituio
(PEC) que estabelece diretrizes para a organizao da carreira de mdico de Estado. Esta PEC
introduz no texto constitucional um artigo que determina que no servio pblico federal,
estadual e municipal a medicina privativa dos membros da carreira nica de mdico de
Estado, organizada e mantida pela Unio (Brasil, 2009, Artigo 2o) e que o mdico de Estado
exercer seu cargo em regime de dedicao exclusiva e no poder exercer outro cargo ou
funo pblica, salvo uma de magistrio, na forma desta Constituio (Brasil, 2009, Artigo
2o, inciso II). Define tambm a remunerao por meio de um artigo, a ser acrescentado ao
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), a remunerao inicial da carreira
e sua forma de reajuste. Definir a remunerao e sua forma de reajuste como ADCT algo
altamente questionvel, por diferenciar os mdicos em relao aos demais servidores do SUS
e das demais carreiras do Executivo federal.
O Conselho Federal de Medicina (CFM) entende que apenas a criao da carreira
federal para mdicos permitiria assegurar a presena de mdicos em reas remotas e periferias
das grandes cidades, uma vez que a permanncia do mdico nestas localidades teria tempo
determinado e a movimentao para outras localidades teria regras de promoo e progresso
previamente definidas, a exemplo dos juzes federais.
Nos ltimos anos, o governo vem desenvolvendo algumas aes relacionadas ampliao de
disponibilidade de profissionais em reas remotas. O Programa de Valorizao dos Profissionais
da Ateno Bsica (PROVAB), institudo em 2011,7 tem como objetivo assegurar a composio
de equipes multiprofissionais no mbito da estratgia Sade da Famlia, priorizando reas em
que a cobertura mais difcil, com base em critrios previamente definidos.8 Busca recrutar
profissionais mdicos, enfermeiros e cirurgies-dentistas que j tenham concludo a graduao
na respectiva rea e que sejam portadores de registro profissional junto ao respectivo conselho
de classe. A contratao era inicialmente efetivada pelos municpios, com a remunerao
correspondente dos profissionais das equipes de sade da famlia em atividade, e recebiam,
adicionalmente, bolsa do Ministrio da Sade (MS), fazendo jus a curso de especializao em
sade da famlia, com durao de um ano, sob responsabilidade das universidades pblicas
participantes do Sistema Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS), com superviso distncia
e presencial e bnus em seleo de residncia mdica aos aprovados.
7. Para mais informaes, consultar a Portaria Interministerial MS/MEC no 2.087, de 1o de setembro de 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/atvHfQ>.
8. Para mais informaes, consultar a Portaria GM/MS no 1.377, de 13 de junho de 2011.
243
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Em 2012, apenas 381 mdicos aderiram, dos quais 350 obtiveram conceito satisfatrio
para recebimento de pontuao de 10% nas provas de admisso para residncia. O edital
para seleo em janeiro de 2013 foi dirigido apenas a mdicos e introduziu uma nova forma
de operao: contratos realizados diretamente pelo MS e padronizao da remunerao em
mbito nacional, por meio de bolsa no valor de R$ 10 mil. Esta nova modalidade provocou
adeso mais ampla de profissionais, com 3,8 mil mdicos atuando em 1,3 mil municpios.
No edital seguinte, relativo a 2014, o MS inovou mais uma vez, permitindo que os mdicos
participantes do PROVAB h no mximo um ano possam migrar ao final deste perodo para o
Programa Mais Mdicos (criado em 2013, com condies similares) e continuar trabalhando
por mais tempo no mesmo local.
Os dois mais recentes (e importantes) dispositivos legais relacionados ao trabalho mdico
surgiram no cenrio nacional em 2013. Destinaram-se a definir e regular o ato profissional do
mdico e seu exerccio profissional, por meio da chamada Lei do Ato Mdico,9 e a intervir nos
processos de formao e de alocao de profissionais em localidades descobertas, instituindo
o Programa Mais Mdicos.10
A Lei do Ato Mdico11 foi aprovada depois de mais de uma dcada de tramitao no
Congresso Nacional, sendo marcada por um intenso debate com outras categorias profissionais
e com o governo sobre a extenso das atividades privativas do mdico pretendida, que subordi-
naria o trabalho de outras categorias profissionais prescrio mdica. O projeto, finalmente
aprovado pelo Congresso Nacional, foi sancionado pela presidente da Repblica com vetos,
posteriormente aceitos pelo Legislativo. Os itens vetados diziam respeito ao monoplio mdico
para a realizao de diagnsticos e prescrio de tratamentos, a indicao de rteses e prteses
no temporrias, prescrio de rteses e prteses oftalmolgicas, realizao de alguns proce-
dimentos invasivos e exigncia de prescrio mdica para alguns procedimentos (Ipea, 2014).
Na Exposio de Motivos com a justificativa dos vetos, o Executivo afirma que a atribuio
de exclusividade aos mdicos para formulao do diagnstico nosolgico e a respectiva
prescrio teraputica
inviabiliza a manuteno de aes preconizadas em protocolos e diretrizes clnicas estabelecidas no
Sistema nico de Sade e em rotinas e protocolos consagrados nos estabelecimentos privados de
sade. Da forma como foi redigido, o inciso I impediria a continuidade de inmeros programas do
Sistema nico de Sade que funcionam a partir da atuao integrada dos profissionais de sade,
contando, inclusive, com a realizao do diagnstico nosolgico por profissionais de outras reas que
no a mdica (Brasil, 2013c).
A apreciao dos vetos pelo Congresso Nacional foi acompanhada de intensas manifestaes
contrrias ou favorveis a sua aprovao. De um lado, os mdicos e suas entidades de
9. Para mais informaes, consultar a Lei no 12.842, de 10 de julho de 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/iMXEQq>.
10. Para mais informaes, consultar a Lei no 12.871, de 22 de outubro de 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/RHbhOO>.
11. Para mais informaes, consultar a Lei no 12.842, de 10 de julho de 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/uNfZPN>.
244
Trabalho Mdico e Regulao
12. Para ter um vislumbre dessa situao, ler a reportagem publicada pelo G1 em 20 de agosto de 2013, intitulada Congresso conclui votao dos
vetos de Dilma a quatro projetos. Disponvel em: <http://goo.gl/CEulhS>.
245
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
13. No Senado, est em tramitao, desde 2011, o Projeto de Lei no 34, que pretende regular o exerccio de profisses de sade por estrangeiros
em reas carentes desses profissionais (Brasil, 2011b, ementa), estabelecendo as condies em que ser permitido e definindo que os conselhos
regionais de fiscalizao do exerccio profissional das profisses daro inscrio provisria aos profissionais estrangeiros que, nas condies previstas
na lei, possuam contrato de trabalho ou de servio com organizaes dos governos federal, estaduais ou municipais e que portem visto temporrio
pelo perodo de quatro anos, no mximo.
246
Trabalho Mdico e Regulao
14. A Lei no 10.260/2001 estabelece que o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) poder abater mensalmente 1% do saldo devedor consolidado,
includos os juros devidos no perodo e independentemente da data de contratao do financiamento, dos estudantes que, ao conclurem o curso,
exercerem a profisso como mdico integrante de equipe de sade da famlia oficialmente cadastrada, com atuao em reas e regies com carncia
e dificuldade de reteno desse profissional, definidas como prioritrias pelo Ministrio da Sade (Brasil, 2001, Artigo 6o, inciso II).
15. Criado pelo governo federal em 2004 e institucionalizado pela Lei no 11.096, em 13 de janeiro de 2005.
16. Para mais informaes, consultar a ntegra do projeto de lei em: <http://goo.gl/PBY9qk>.
247
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
248
Trabalho Mdico e Regulao
no exame.17 Todos os formados naquele ano e os mdicos que ainda no tinham registro no
CREMESP deveriam fazer a prova. Estavam dispensados os mdicos que j possussem
inscrio em outros conselhos regionais e que solicitassem inscrio secundria, ou transferncia
para o conselho, assim como mdicos que j possuam inscrio ou pedido de inscrio em
andamento. Para a entidade, o objetivo da medida fiscalizar a qualidade do ensino e ajudar
as universidades a aperfeioarem os seus cursos. Os resultados verificados nos exames dos anos
anteriores eram preocupantes: em 2010, 43% dos participantes foram reprovados (a prova
prtica reprovou 68%), e em 2011, 46% dos recm-formados no conseguiram aprovao
(Costa, 2012).
Em 2012, primeiro ano em que a prova se tornou obrigatria para todos os recm-
-formados, o ndice de reprovao foi de 54,5%, e entre os 2.843 mdicos formados em So
Paulo em 2013, este ndice foi ainda maior, 59,2%.18 Realizada neste ano tambm por 485
mdicos formados em outros estados e que pretendiam fazer residncia mdica ou exercer
a medicina no estado de So Paulo, reprovou 350 candidatos, um ndice de 72,2% (Yarak,
2014). reas como clnica e pediatria tiveram o pior desempenho na prova obrigatria em
So Paulo. O ndice de reprovao de egressos de instituies de ensino privadas foi mais
que o dobro daqueles oriundos de escolas pblicas: 71% ante 33,9% (Reolom, 2014).
So resultados que reforam os argumentos das entidades de representao da categoria
quanto baixa qualidade do ensino mdico. H, porm, uma discusso em andamento
sobre os contedos e sobre o que deve ser objeto da avaliao, ou seja, qual prova permitiria
avaliar os profissionais mdicos que devem atuar no sistema brasileiro de sade, com toda
sua diversidade e especificidade.
O MEC mantm, h uma dcada, o Sinaes,19 formado por trs avaliaes principais: das
instituies, dos cursos e do desempenho dos estudantes. Com uma srie de instrumentos,
busca avaliar todos os aspectos que giram em torno destes trs eixos, entre eles: o ensino, a
pesquisa, a extenso, a responsabilidade social, o desempenho dos alunos, a gesto da instituio,
o corpo docente e as instalaes.
O Enade, que integra o Sinaes, tem o objetivo de aferir o rendimento dos alunos dos
cursos de graduao em relao aos contedos programticos previstos nas diretrizes curriculares
dos cursos de graduao, o desenvolvimento de competncias e habilidades necessrias
ao aprofundamento da formao geral e profissional, bem como o nvel de atualizao dos
estudantes com relao realidade brasileira e mundial. Constitui um componente curricular
obrigatrio, sendo inscrita no histrico escolar do estudante somente a situao regular com
relao a tal obrigao. Todavia, o exame no tem como objetivo a avaliao individual do
aluno, mas aferir a qualidade dos cursos de graduao, por meio de uma composio entre as
avaliaes dos diversos alunos de cada instituio.
17. Para mais informaes, consultar a publicao intitulada Exame do Cremesp obrigatrio para registro profissional de mdicos na pgina
eletrnica do conselho: <http://goo.gl/pHXI2j>.
18. Para ser aprovado, o examinando deveria acertar pelo menos 60% das 120 questes da prova.
19. Criado pela Lei no 10.861, de 14 de abril de 2004.
249
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
250
Trabalho Mdico e Regulao
6 CONSIDERAES FINAIS
Historicamente, o Estado brasileiro no se ocupou da regulao sobre a prtica do exerccio da
medicina, atribuda ao Conselho Federal de Medicina. Com exceo da regulao da jornada
de trabalho de servidores ocupantes de cargos efetivos integrantes das categorias funcionais de
mdico em rgos da administrao pblica federal,24 poucas medidas tm sido implementadas.
Padres de operao do setor privado prestador de servios de sade no tm sido objeto de
interveno estatal, exceo da relativamente recente regulao sobre as empresas de sade
suplementar. Tambm no tm sido objeto de regulao as relaes entre os sistemas pblico
e privado de sade. Igualmente, as intervenes sobre autorizao e localizao do exerccio
da medicina no tm sido objeto de regulao: o que tem sido feito a criao de estmulos
(especialmente salariais) em programas de governos, visando assegurar a presena de mdicos,
por tempo determinado, em localidades desassistidas.
Aes regulatrias tm sido desenvolvidas no campo da formao profissional, envolvendo,
por exemplo, autorizao para o funcionamento de cursos de medicina e o estabelecimento
de parmetros curriculares. Mais recentemente, alguns programas governamentais buscaram
estimular a adequao da formao de mdicos s necessidades do sistema pblico de sade,
buscando induzir a escolha por algumas especialidades e a abertura de cursos de medicina em
regies do pas onde a presena de mdicos mais rarefeita. A expectativa que estas medidas
constituam um contraponto s tendncias de mercado e assegurem a disponibilidade de
22. Para mais informaes, ver Resoluo CNS no 287, de 8 de outubro de 1998.
23. Para mais informaes, ver a apresentao Mais Mdicos: expanso da residncia mdica e multiprofissional. Disponvel em: <http://goo.gl/I10mvw>.
24. Para mais informaes, ver Lei no 3.999, de 15 de dezembro de 1961; Lei no 9.436, de 5 de fevereiro de 1997; e Lei no 12.702, de 7 de agosto de 2012.
251
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
25. Conforme informaes disponibilizadas no banco de dados da Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), OECD.StatExtracts.
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257
CAPTULO 12
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) definiu a sade como dever do Estado e direito
do cidado. Pela letra da lei, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), todo cidado possui
este direito de acordo com suas necessidades sociais, independentemente da sua capacidade de
pagamento, da sua insero no mercado de trabalho ou da sua condio de sade.
Parece evidente que o Estado deveria ter concentrado seus esforos para construir e fortalecer
o sistema pblico nos ltimos 25 anos. Notou-se, entretanto, que os planos de sade contaram
com pesados incentivos governamentais, cujos subsdios favoreceram e favorecem o consumo
de bens e servios privados (Ock-Reis e Santos, 2011; Dain et al., 2001).
Desse modo, de modo diverso do esquema beverediano e similar ao modelo privado
estadunidense,2 o sistema de sade brasileiro passou a funcionar como sistema duplicado e
paralelo na esteira da privatizao, como defendem Andrade e Salles Dias Filho (2009), do
antigo seguro social (Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INAMPS).
Para os defensores do SUS no fcil lidar com essa contradio.3 Segundo Tuohy,
Flood e Stabile (2004), o mercado pode agravar as distores deste tipo de sistema, dado
que o aumento do gasto privado e do poder econmico acabam corroendo a sustentabili-
dade do financiamento estatal, conduzindo a um crculo vicioso, caracterizado pela queda
relativa do custeio e do investimento na sade pblica. E, de igual modo importante como
demonstrado por Wasem e Greb (2009) , a regulao de sistema duplicado muito mais
complexa para o Estado, uma vez que o mercado cobre tambm servios ofertados pelo
setor pblico (OECD, 2004b).4 No toa que h certo consenso entre os analistas de
polticas de sade de que os maiores desafios (do SUS) so polticos, pois supem a garantia
1.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Sobre as caractersticas desses modelos de proteo social na rea da sade, sugere-se a leitura de Brown e Glied (2009) e Marmor,
Freeman e Okma (2005).
3. Essa contradio j foi explorada na literatura especializada, entre outras, que problematizou o fenmeno da universalizao excludente
(Faveret Filho e Oliveira, 1990).
4. O termo duplicado deve ser utilizado neste estudo com reservas. Na prtica, as operadoras no reproduzem exatamente o padro de oferta
do Sistema nico de Sade (SUS). Entretanto, legalmente de maneira diversa do caso canadense, por exemplo , o mercado de planos de
sade brasileiro pode oferecer servios prestados pelo SUS. Contudo, dada a busca pelo lucro, acaba-se excluindo a prestao de alguns servios,
selecionando-se riscos e pacientes: guisa de ilustrao, as operadoras no oferecem, geralmente, procedimentos de alta complexidade e elevado
custo, como hemodilise e transplantes de determinados rgos e tecidos.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
2 DEBATE INCONCLUSO
Alguns pases como Austrlia, Canad e Estados Unidos oferecem, ao seu modo, incentivos
governamentais aos contribuintes, mediante a reduo de impostos, para o consumo de planos
privados de sade (Mossialos e Thomson, 2002). Tal incentivo representa gasto tributrio se
percebido enquanto imposto no recolhido ou gasto pblico no aplicado diretamente nas polticas
de sade (Villela, 1981). Expressando vises antagnicas, este poderia tanto reforar a poltica
de conteno de custos no setor pblico, quanto promover a rentabilidade do setor privado, ou,
ainda, compensar os efeitos negativos da carga tributria e do abuso do usurio (Pauly, 1986).
Sem entrar no mrito dos subsdios destinados oferta neste texto (indstria farmacutica
e hospitais filantrpicos), o Brasil segue esta tendncia mundial, uma vez que no apenas
5. Grosso modo, considerando-se que a cobertura da ateno mdica da fora de trabalho social e politicamente relevante para o governo (exerccio
de legitimidade), dado que o mercado de servios de sade apresenta trajetria de custos e preos crescentes, ou o Estado amplia os mecanismos
de interveno ou subsidia atividades privadas socialmente importantes (Bayer e Leys, 1986).
260
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
os gastos com planos de sade, mas tambm com profissionais de sade, clnicas e hospitais,
podem ser abatidos da base de clculo do imposto a pagar para a pessoa fsica e a pessoa
jurdica , o que reduz a arrecadao do governo federal.6
Uma vez que os mecanismos privados de financiamento tendem a afetar o oramento
pblico aplicado na sade (Flood, Stabile e Tuohy, 2002),7 pode-se questionar, de um lado,
se a renncia subtrai recursos do SUS que poderiam incrementar sua qualidade; de outro,
se restringe o acesso a este sistema,8 medida que sua aplicao piora a distribuio do gasto
pblico per capita para certos grupos da populao (Medici, 1990).
No contexto do sistema pblico e privado brasileiro duplicado e paralelo , considerando-se
os impactos deste subsdio sobre o financiamento do SUS e a equidade do sistema, parece
aceitvel que o Estado atenue o conflito distributivo (Nogueira, 2011), decorrente da aplicao
de subsdios aos estratos superiores de renda, que acabam favorecendo o faturamento do
mercado de planos de sade. Contudo, o ponto a ser destacado, na atual conjuntura histrica,
repousa na seguinte constatao: a evidncia deste conflito no parece encorajar a adoo de
medidas governamentais no curto prazo.
1) No plano terico, a renncia no vista enquanto pea-chave para a reproduo do
sistema duplicado e paralelo. Afinal de contas, no se trata de desonerao fiscal qualquer;
pelo contrrio, esta foi e essencial para a estrutura e a dinmica do mercado de
planos de sade (Ock-Reis, 2012).
2) No plano poltico, apesar de o governo federal combater a pobreza e a desigualdade
(Campello e Neri, 2014), contrariar determinados interesses enraizados na relao
Estado/sociedade poderia gerar realinhamentos imprevisveis no ciclo eleitoral.
No primeiro momento, a legitimidade de reduo, eliminao ou focalizao do
subsdio poderia ser contestada pela classe mdia, que tem influncia na opinio
pblica; pelos trabalhadores do setor pblico,9 privado e das empresas de economia
mista, que perderiam todo ou parte do subsdio; pelos empregadores, que sofreriam
aumento do custo da mo de obra, embora com a possibilidade de proteger-se via
remarcao de preos; pelas operadoras de planos de sade, por clnicas e hospitais
privados e pelos profissionais de sade, que perderiam tambm parte da sua receita,
uma vez que o gasto tributrio funciona como patrocnio para o consumo de bens
e servios privados (Andreazzi et al., 2010).
6. Os itens escolhidos para a iseno do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) variaram ao longo do tempo, mas o consumo de medicamentos
das famlias no faz parte deste rol desde 1992 (Almeida, 1998).
7. Pesariam a seu favor os registros administrativos relacionados ao gasto tributrio dos agentes econmicos do setor, cujas informaes poderiam
ser teis para fins tributrios (Andreazzi e Ock-Reis, 2007). verdade que existem outros mecanismos fiscalizadores capazes de agir nesta direo.
Por exemplo, a prpria Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), a qual, outrora, funcionou como fonte de custeio do SUS.
8. Julian Le Grand, professor de poltica social da London School of Economics and Political Science, distingue cinco tipos de equidade ligados
distribuio da despesa pblica; entre estes, aquele que objetiva a igualdade da despesa pblica per capita (Porto, 1995).
9. No se pode deixar de registrar que os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio isto , o ncleo do poder decisrio do Estado brasileiro
so cobertos por planos privados de sade ou por formas hbridas como os planos de autogesto e contam com benefcios da renncia de
arrecadao fiscal. Alm disso, seus membros recebem incentivos da Unio, sob a forma de salrio indireto, para o consumo de bens e servios
privados de sade (Ock-Reis e Santos, 2011, anexo).
261
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Em que pese o realismo desse cenrio, para reverter esse quadro, uma alternativa seria
ampliar os recursos financeiros e melhorar a qualidade do SUS; este serviria como polo
de atrao para segmentos da clientela da medicina privada, tendo-se como resultado a
reduo dos gastos das famlias e dos empregadores. Se, de um lado, isto poderia permitir
o apoio poltico para reduzir, eliminar ou focalizar a renncia, de outro, exigiria que
o prprio gasto tributrio fosse alocado na ateno primria (preveno) e na ateno
secundria (exames, consultas especializadas e cirurgias ambulatoriais) para melhorar,
substancialmente, as condies de acesso e utilizao do SUS.10 Entretanto, se este caminho
parece crvel, sua extenso e sua profundidade dependem do crescimento da economia e
da produtividade deste sistema,11 do carter anticclico da poltica fiscal e da primazia da
carreira de Estado na gesto dos recursos humanos do Ministrio da Sade (MS) e das
esferas subnacionais.12
De qualquer maneira, no recomendvel naturalizar a renncia aceit-la como natural,
uma vez que resultou da ao humana, condicionada por interesses econmicos e polticos,
em certo perodo histrico , tampouco manter desregulada sua aplicao afastada de
valores, normas e prticas que possibilitem o exerccio do controle governamental sob o marco
constitucional do SUS. Afinal de contas, a renncia pode gerar situao to regressiva da tica
das finanas pblicas ao favorecer os estratos superiores de renda e o mercado de planos de
sade , que alguns pases impuseram tetos ou desenharam polticas para reduzir ou focalizar
sua incidncia (OECD, 2004a).
Nessa linha, parece oportuno refletir sobre a regulamentao dos gastos tributrios em
sade, mas antes na prxima seo se examinar sua magnitude entre 2003 e 2012, com
destaque para a anlise da renncia associada aos gastos com planos de sade.
10. Apesar da restrio oramentria das contas pblicas devido ao pesado custo financeiro da dvida interna (Freitas, 2010) , uma eliminao,
reduo ou focalizao no pode ser implantada, tendo-se por objetivo ampliar o superavit primrio do governo federal. Em sentido inverso, sua
alocao deve ser internalizada no SUS, ou, em ltima instncia, na melhoria dos programas da medicina previdenciria presentes na previdncia
pblica (auxlio-doena, invalidez etc.).
11. A despeito de toda problemtica envolvida para mensurar a produtividade dos servios de sade sobretudo se parametrizada pela eficcia
do tratamento mdico , pode-se afirmar, a partir da literatura especializada, que existem sim alternativas concretas no plano administrativo, para
diminuir os impactos deletrios das filas do SUS sobre a sade e o bem-estar da populao brasileira (Marinho, 2004).
12. importante considerar a possibilidade de cancelar os efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) na rea da sade. Tal mecanismo
oramentrio permite ao governo federal desvincular at 20% das receitas do oramento da seguridade social excetuando-se as previdencirias
para o oramento fiscal. A partir disto, tais recursos podem ser usados, guisa de ilustrao, para o pagamento de juros da dvida pblica.
262
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
Em particular, tendo-se como base os dados oficiais da Receita Federal do Brasil (RFB),
estimou-se a renncia associada aos planos de sade, calculada ad hoc, a partir do modelo
completo do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF)13 e a partir de proxy das despesas
mdicas dos empregadores, por meio da Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ).
Inicialmente, comparando-se o gasto direto (MS) com o gasto indireto (renncia fiscal),
nota-se que o Estado deixou de arrecadar R$ 18,3 bilhes em 2012, o que representa 23%
dos R$ 80 bilhes aplicados pelo ministrio.14 Esta proporo diminuiu ao longo do perodo,
uma vez que significou quase um tero do gasto direto em 2006 (tabela 1).
TABELA 1
Proporo do gasto tributrio em sade sobre a despesa do MS (2003-2012)
MS1 Gasto tributrio em sade
Ano %
(R$ milhes) (R$ milhes)
2003 27.181 7.172 26
2004 32.703 8.819 27
2005 37.146 9.563 26
2006 40.750 12.453 31
2007 44.304 12.185 28
2008 48.670 13.770 28
2009 58.270 13.595 23
2010 61.965 14.422 23
2011 72.332 15.807 22
2012 80.063 18.313 23
Vale dizer, com o fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF)
em fins de 2007, seria de se esperar o crescimento dos gastos tributrios em relao aos do MS.
Entretanto, em termos reais, os gastos diretos quase dobraram no perodo e depois de 2009
cresceram em ritmo superior aos gastos indiretos e ao prprio produto interno bruto (PIB).
Considerando-se que os gestores do SUS tm alertado para seu subfinanciamento, destaca-se
a soma dos gastos indireto e indireto despercebida por boa parte dos analistas de polticas
de sade , que totaliza R$ 98,3 bilhes em 2012 (tabela 2).
263
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
TABELA 2
Crescimento real: PIB, MS, gasto tributrio em sade e gasto federal total em sade (2003-2012)
(Em R$ milhes de 2012, deflacionados pela mdia anual do IPCA/IBGE1)
Ano PIB ndice MS2 ndice Gasto tributrio em sade ndice Gasto federal total em sade3 ndice
Elaborao: Diest/Ipea.
Notas:1 IPCA - ndice Nacional de Preos ao Consumidor, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
2
Despesas com aes e servios pblicos de sade, em conformidade com a LC no 141, que regulamentou a EC no 29/2000, sancionada
pela Presidncia da Repblica, em 13 de janeiro de 2012.
3
Soma dos gastos diretos (MS) e indiretos (gasto tributrio em sade) em sade.
4
Conforme Vieira (2013).
264
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
(Continuao)
Hospitais Total
IRPF IRPJ Medicamentos
Ano % % % filantrpicos4 % (R$ %
(R$ milhes) (R$ milhes) (R$ milhes)
(R$ milhes) milhes)
2010 6.813 47,2 2.657 18,4 2.844 19,8 2.109 14,6 14.422 100,0
2011 7.716 48,8 2.937 18,6 2.896 18,3 2.258 14,3 15.807 100,0
20125 8.756 47,8 3.345 18,27 3.510 19,2 2.695 14,7 18.313 100,0
Fonte: RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
Notas: Abatimento das despesas mdicas da renda tributvel.
Abatimento da assistncia mdica, odontolgica e farmacutica aos empregados do lucro tributvel.
Desonerao fiscal sobre o Programa de Integrao Social (PIS) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
4
Desonerao fiscal sobre o IRPJ: a Contribuio sobre o Lucro Lquido (CSLL) e a Cofins, excluda a renncia de arrecadao previdenciria.
5
O Decreto no 7.988, de 17 de abril de 2013, regulamentou os Artigos 1o a 13 da Lei no 12.715, de 17 de setembro de 2012, que
dispem sobre o Programa Nacional de Apoio Ateno Oncolgica (PRONON) e o Programa Nacional de Apoio Ateno da Sade
da Pessoa com Deficincia (Pronas/PCD), que sero implementados mediante incentivos fiscais por instituies sem fins lucrativos.
Em 2012, tais programas receberam incentivos na ordem de R$ 7 milhes (0,04% do total).
TABELA 4
Crescimento real: gasto tributrio em sade (2003-2012)
(Em R$ milhes de 2012, deflacionados pela mdia anual do IPCA/IBGE)
Ano IRPF ndice IRPJ ndice Medicamentos ndice Hospitais filantrpicos ndice Total ndice
2003 6.051 100 1.878 100 1.811 100 1.849 100 11.589 100
2004 6.846 113 1.966 105 2.218 122 2.214 120 13.243 114
2005 7.069 117 2.136 114 2.461 136 1.922 104 13.588 117
2006 7.957 131 2.371 126 4.729 261 2.098 114 17.155 148
2007 8.581 142 2.772 148 2.792 154 1.924 104 16.070 139
2008 9.366 155 2.716 145 2.869 158 2.195 119 17.148 148
2009 8.111 134 2.718 145 3.191 176 2.210 120 16.230 140
2010 7.680 127 2.995 160 3.206 177 2.377 129 16.257 140
2011 8.167 135 3.108 166 3.065 169 2.390 129 16.730 144
2012 1
8.756 145 3.345 178 3.510 194 2.695 146 18.313 158
Fonte: RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
Nota: 1 No conjunto, a renncia de arrecadao fiscal associada ao PRONON e ao Pronas/PCD foi relativamente baixa em 2012 (R$ 7 milhes).
265
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
TABELA 5
IRPF: distribuio segundo tipo de gasto tributrio em sade Brasil (2003-2012)
Hospitais Hospitais Profissio-
Planos de Profissionais
clnicas clnicas nais sade Total
Ano % % sade % sade Brasil % % %
Brasil exterior exterior (R$ milhes)
(R$ milhes) (R$ milhes)
(R$ milhes) (R$ milhes) (R$ milhes)
2003 715 19,1 14 0,37 1.940 51,8 1.020 27,2 55 1,5 3.745 100,0
2004 870 19,1 17 0,37 2.363 51,8 1.242 27,2 66 1,4 4.558 100,0
2005 897 18,0 16 0,32 2.736 55,0 1.268 25,5 58 1,2 4.975 100,0
2006 1.055 18,3 16 0,28 3.232 56,0 1.414 24,5 58 1,0 5.776 100,0
2007 1.535 23,6 25 0,38 3.586 55,1 1.173 18,0 188 2,9 6.507 100,0
2008 1.817 24,2 30 0,40 4.309 57,3 1.247 16,6 118 1,6 7.521 100,0
2009 1.511 22,2 13 0,19 4.132 60,8 1.101 16,2 38 0,6 6.795 100,0
2010 1.318 19,3 10 0,15 4.318 63,4 1.157 17,0 10 0,2 6.813 100,0
2011 1.586 20,6 12 0,15 4.830 62,6 1.282 16,6 6 0,1 7.716 100,0
2012 1.615 18,4 12 0,14 5.773 65,9 1.351 15,4 5 0,1 8.756 100,0
Fonte: RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
TABELA 6
IRPF: crescimento real segundo tipo de gasto tributrio em sade Brasil (2003-2012)
(Em R$ milhes de 2012, deflacionados pela mdia anual do IPCA/IBGE)
Profis-
Hospitais Hospitais Profissionais
Planos de sionais
Ano e clnicas ndice e clnicas ndice ndice de sade ndice ndice Total ndice
sade de sade
(Brasil) (exterior) (Brasil)
(exterior)
2003 1.155 100 23 100 3.135 100 1.648 100 89 100 6.050 100
2004 1.307 113 26 113 3.548 113 1.865 113 99 112 6.845 113
2005 1.275 110 23 100 3.887 124 1.802 109 82 93 7.069 117
2007 2.024 175 33 144 4.729 151 1.547 94 248 279 8.581 142
2008 2.263 196 37 166 5.366 171 1.553 94 147 165 9.366 155
Fonte: RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
266
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
responderam por 10,5% do faturamento das operadoras,15 que cada vez mais se concentram,
centralizam e internacionalizam.
GRFICO 1
Proporo do gasto tributrio com planos de sade sobre o gasto tributrio relacionado ao IRPF e ao IRPJ
(2003-2012)
(Em R$ bilhes correntes)
14
12
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
TABELA 7
Proporo do gasto tributrio com planos de sade sobre o faturamento do mercado de planos de sade
(2003-2012)1
Gasto tributrio com planos de sade Faturamento
Ano %
(R$ milhes) (R$ milhes)
2003 3.102 28.743 9,3
2004 3.672 32.629 8,9
2005 4.239 37.270 8,8
2006 4.953 42.626 8,6
2007 5.688 52.206 9,2
2008 6.490 60.684 9,4
2009 6.409 65.810 10,3
2010 6.975 74.598 10,7
2011 7.767 84.657 10,9
2012 9.118 95.417 10,5
Fonte: RFB e ANS.
Elaborao: Diest/Ipea.
Nota: 1 Soma da receita de contraprestaes das operadoras mdico-hospitalares e das operadoras exclusivamente odontolgicas.
15. Considere-se que o contribuinte pagou seu imposto em dia (modelo completo) e gastou com plano de sade R$ 10,00, em 2011. Deste total, no
atual quadro institucional, aproximadamente R$ 1,00 foi pago pelo governo por meio da renncia de arrecadao fiscal. Em suma, como o contribuinte
e seu empregador podem abater parte de seus gastos com sade ao diminuir a base de clculo do IRPF e do Imposto de Renda Pessoa Jurdica
(IRPJ) , o governo acaba contribuindo com parte do custeio dos planos privados de sade. Esta lgica se reproduz no plano agregado e indica a
participao da renncia na composio do faturamento do mercado.
267
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
268
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
3) Os lobbies tendem a conservar e a agravar tal iniquidade, dado que o poder econmico
pode corroer as sustentabilidades econmica e poltica do SUS no Congresso Nacional.
4) Os subsdios no desafogam completamente os servios mdico-hospitalares do
SUS,16 dado que os usurios de planos de sade utilizam seus servios (vacinao,
urgncia e emergncia, banco de sangue, transplante, hemodilise, servios de alto
custo e de complexidade tecnolgica). Dessa maneira, paradoxalmente, o sistema
acaba socializando parte dos custos das operadoras a exemplo do contencioso em
torno do ressarcimento.
Essas hipteses merecem ser verificadas empiricamente, mas so to marcantes que uma
justificativa aceitvel para o MS preencher esta lacuna normativa deveria partir da suspeita que
a renncia de arrecadao fiscal pode afetar o financiamento do SUS e a equidade do sistema
de sade. Em especial, se se considerar o carter progressivo do SUS e seus efeitos positivos
sobre a desconcentrao de renda:
o fato de que os 40% mais pobres se apropriam de cerca da metade dos gastos com internaes hospi-
talares e de 45% das despesas com procedimentos ambulatoriais frente a uma participao da ordem
de 10% para os 20% mais ricos. Na composio do total das despesas, cabe a metade mais pobre
pouco mais de 55% frente a uma participao de 1/5 para os 30% mais ricos (Silveira, 2013, p. 56).
Caso o governo queira radicalizar a carta constitucional em defesa da universalidade e da
integralidade do SUS, outras pressuposies deveriam ser consideradas pelo MS, tendo-se em
mente as contradies encerradas na articulao entre o padro de financiamento pblico e o
mercado de planos de sade.
1) O gasto tributrio foi e pea-chave para a reproduo do sistema duplicado e paralelo.
2) O subsdio associado ao mercado de planos de sade no influencia a calibragem da
poltica de reajustes de preos dos planos individuais praticada pela ANS por exem-
plo, a Anvisa monitora a reduo do preo dos medicamentos, a partir da desonerao
fiscal patrocinada pelo governo voltada indstria farmacutica.
3) O montante da renncia associado ao IRPF e ao IRPJ no controlado pelo MS,
tampouco pelo Ministrio da Fazenda condicionada pela renda, este depende,
exclusivamente, do nvel de gastos com sade dos contribuintes e dos empregadores.17
Na atual correlao de foras, no existe soluo nica, muito menos de corte tecnocrtico,
para definir o papel do MS nessa questo. Por isto, evitando-se a judicializao deste
processo, a aproximao do governo junto sociedade civil essencial neste debate. Em busca
da equidade, o Estado deve dialogar com o Conselho Nacional de Sade (CNS) para discutir
16. No movimento contraditrio do mix pblico/privado, os subsdios voltados para o setor privado podem aumentar de maneira descontrolada a
procura global por servios de sade, duplicando muitas vezes sua oferta. Pior: os usurios de planos de sade, uma vez favorecidos pela renncia,
podem fazer, por exemplo, exames diagnsticos com mais rapidez, permitindo-os furar a fila do SUS, em geral, nos servios de alta complexidade
(Ock-Reis, 2012).
17. A rigor, o governo no controla o destino, tampouco o teto dos gastos tributrios, que so definidos pelos planos e seguros de sade, pelos prestadores
de servios de sade das redes contratadas e pelos consumidores ou seja, no necessariamente a partir das prioridades do governo federal.
269
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
a natureza e avaliar os impactos do gasto tributrio sobre o SUS e o prprio sistema de sade
brasileiro pblico e privado/paralelo e duplicado.
Semelhante rea de educao, possvel, tecnicamente, estabelecer um teto ou planejar
a eliminao/reduo do gasto tributrio em sade. Com base nas experincias internacionais, a
focalizao poderia, de igual modo, ser medida introdutria de fcil aplicao: seja em relao
faixa etria, ao nvel de renda, aos itens de gastos (mdicos, hospitais ou planos de sade),
ou, ainda, s prprias condies de sade.
Em suma, o MS no pode desistir do seu papel de regular o gasto tributrio em sade,
cujo desenho depender do projeto institucional do governo para o setor, bem como do seu
poder de barganha para superar os conflitos distributivos na arena setorial e para resistir sua
captura pelo mercado de planos de sade.18
5 CONSIDERAES FINAIS
O bloco histrico sanitarista deve lutar para ampliar o financiamento, melhorar a gesto e forta-
lecer a participao social do SUS, mas, ao mesmo tempo, na crtica privatizao, deve propor
a criao de estruturas institucionais e mecanismos regulatrios que permitam atrair segmentos
da clientela da medicina privada para o SUS, bem como reduzir o gasto dos trabalhadores, das
famlias e dos idosos com planos de sade, servios mdico-hospitalares e remdios.
Na tentativa de fortalecer o SUS e reorientar o modelo de ateno, o gasto tributrio
associado aos planos de sade que alcanou R$ 9,1 bilhes em 2012 poderia ajudar no
crescimento das transferncias para a ateno bsica e a mdia complexidade do MS.
Seria necessrio, assim, convencer o governo e a sociedade acerca das externalidades positivas
da eliminao, da reduo ou da focalizao dos subsdios, desde que tais recursos sejam
aplicados na ateno primria (Programa Sade da Famlia PSF, promoo e preveno sade
etc.) e na mdia complexidade (unidades de pronto atendimento, prtica clnica com profissionais
especializados e recursos tecnolgicos de apoios diagnstico e teraputico etc.) do SUS. Afinal de
contas, a converso de gasto pblico indireto em direto na rea da sade teria mais sentido clnico
e epidemiolgico se contribusse para negar e superar o atual modelo de ateno assistencial; em
outras palavras, se fustigasse o sistema duplicado e paralelo, que estimula a superproduo e o con-
sumo desenfreado de bens e servios de sade (Coelho, 2013; Nunes, 2013) e que (...) responde
s condies crnicas na lgica da ateno s condies agudas, [e], ao final de um perodo mais
longo, [pode determinar] resultados sanitrios e econmicos desastrosos (CONASS, 2014, p. 12).
Entretanto, na atual conjuntura, considerando-se as vicissitudes do ciclo eleitoral, existe
grau de indeterminao quanto disposio da atual coalizo governamental em alocar os
subsdios fiscais para o SUS, visando-se melhoria do seu acesso e da sua qualidade. Parece
aceitvel, ao menos, que o MS se disponha a regular e a avaliar o gasto tributrio em sade.
18. Os planos de sade tambm tm interesse na aprovao de nomes para os diretores da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), que precisam
ter a aprovao do Senado Federal; na contratao, com recursos pblicos, de planos de sade privados para o funcionalismo pblico; na aprovao
de leis estaduais que permitam contratos, parcerias e convnios para a utilizao de equipamentos pblicos pelos planos (Scheffer e Bahia, 2013).
270
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?
Para colaborar com o debate sobre o carter da poltica regulatria do ministrio e para
aperfeioar a avaliao dos efeitos da renncia sobre o financiamento do SUS e a equidade do
sistema de sade brasileiro, da tica da economia da sade e das finanas pblicas parece ser
necessrio investigar os seguintes tpicos:
a magnitude do gasto tributrio em sade (microdados);
a magnitude e a distribuio do gasto pblico federal em sade direto e indireto;
o desenho da poltica regulatria do gasto tributrio em sade;
o impacto do gasto tributrio sobre o gasto das famlias com bens e servios privados
de sade;
impacto do gasto tributrio sobre a demanda do mercado de planos de sade;
o impacto do gasto tributrio sobre a lucratividade do mercado de planos de sade; e
as receitas tributrias que, de outra forma, seriam sonegadas relativas prestao
de servios mdico-hospitalares.
Ao propor essa agenda de pesquisa, quer-se impedir que esse debate continue inconcluso.
O que precisa ser verificado um conjunto de evidncias que, neste momento, esto indicando
a seguinte concluso: a renncia da arrecadao fiscal induz o crescimento do mercado de
planos de sade em detrimento do fortalecimento do SUS e, tambm, gera situao de
injustia distributiva, ao favorecer os estratos superiores de renda e determinadas atividades
econmicas lucrativas.
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274
CAPTULO 13
1. Coordenadora da rea de Desenvolvimento Rural da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
3. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental.
4. Assistente de Pesquisa III da Coordenao de Desenvolvimento Rural da Disoc/Ipea.
5. A definio de agronegcio aqui adotada, extrada de Delgado (2012), refere-se associao do grande capital industrial com a grande
propriedade fundiria, sob a gide do capital financeiro e com o patrocnio de polticas do Estado.
6. A institucionalizao do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) foi a partir de 1965.
7. Outros fatores, alm do crdito, contriburam para o investimento crescente em terra com fins especulativos e como reserva de valor: segurana
ante a instabilidade econmica e ao processo inflacionrio galopante na poca; valorizao sistemtica da terra, inclusive em decorrncia de
investimentos do poder pblico; reduo do Imposto de Renda; permisso legal para que ganhos obtidos em outros setores fossem aplicados na
agricultura sem tributao; acesso a outros subsdios da poltica agrcola (para compra de maquinrio, insumos qumicos etc.); Imposto Territorial
Rural (ITR) Reduzido; entre outras vantagens.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
8. Essa tendncia de alta, observada em todo o pas, foi mais acentuada na regio centro-sul por exemplo, nos estados de So Paulo e Mato Grosso
do Sul. No caso do estado paulista, a convergncia de capitais em busca de terras ocorreu, principalmente, no setor canavieiro, em decorrncia do
estmulo do poder pblico ao lcool, dos bons preos internacionais do acar e, tambm, do processo de concentrao e fuso de capital, com
participao de grandes grupos estrangeiros, que tm dado ao setor nova configurao. Em Mato Grosso, tal convergncia resultou sobretudo da
expanso da cana e da soja (FGV, 2013).
276
O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
capitais, mas que tambm se pauta pela apropriao de terras para fins especulativos (compra
e posterior venda). A despeito, porm, do discurso modernizante, de nfase na tecnologia e
na pesquisa cientfica, que serve de legenda a esse momento da grande agricultura brasileira,
as demandas do setor tm-se concentrado sobretudo em questes fundirias, notadamente em
oposio aos dispositivos legais, que visam garantir o acesso terra aos trabalhadores rurais
como a desapropriao por descumprimento da funo social da propriedade e que estabe-
lecem reconhecimento e proteo da posse da terra em favor de indgenas, remanescentes de
quilombos e outros povos e comunidades tradicionais.9
O estudo que se segue pretende abordar uma recente iniciativa do Estado, no campo
legislativo, que vai ao encontro dos anseios do grande agronegcio por ampliao do estoque
de terras para a apropriao privada, nos marcos de um mercado fundirio cujo funcionamento
tem gerado, historicamente, um padro altamente concentrador da propriedade. Trata-se da
Lei no 13.001, de 2014, que, entre outras clusulas muitas delas favorveis aos assentados
da reforma agrria , introduz uma poltica de titulao das terras dos assentamentos que, em
curto prazo, dever lanar grandes extenses de terras pblicas federais no mercado de terras.
Este captulo, em sua ltima seo, buscar oferecer estimativas do impacto desta mudana,
a partir de uma interpretao dos efeitos da lei e de uma conceituao jurdica dos elementos
de ao do Estado que ela envolve. A seo seguinte, por sua vez, prope a anlise de alguns
artigos da Lei no 13.001/2014, luz dos quais possvel sustentar que ela pe em curso uma
estratgia de titulao das terras da reforma agrria, deflagrando um processo que poder,
presumivelmente, ensejar um novo ciclo de concentrao.
9. Essas reivindicaes se encontram expostas claramente no documento O que esperamos do prximo presidente 2015-1018, da Confederao
Nacional da Agricultura (CNA). Disponvel em: <http://goo.gl/L4W6WY>.
10. Tais condies, as mesmas j oferecidas aos beneficirios do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), abrangem a atualizao taxa de
0,5% ao ano dos valores concedidos, descontadas as amortizaes ou os rebates, que podem chegar a 96% do total da dvida.
11. Os crditos de instalao que excedam esse valor podem ser liquidados mediante um rebate de 80% sobre o saldo devedor total, acrescido de
um desconto fixo de R$ 2 mil, observado o limite de R$ 12 mil para a soma destes abatimentos (Brasil, 2014a, Artigo 2o, pargrafo 2o, inciso II);
a lei ainda prev condies de renegociao das dvidas relativas a tais crditos.
12. A lista completa das linhas dos crditos de instalao consta no pargrafo 1o do Artigo 2o da Lei no 13.001/2014.
277
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
13. As dvidas remanescentes do antigo Programa Especial de Crdito para Reforma Agrria (Procera) substitudo em 1996 pelo PRONAF ficam
tambm suscetveis remisso, caso o saldo devido pelo muturio seja inferior a R$10 mil, ou a condies mais favorveis de renegociao, com
rebates e bnus de adimplncia, se o dbito exceder este valor.
14. So remitidos os saldos devedores de produtores rurais que, entre 2003 e 2004, receberam crdito pelo Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
desde que o valor contratado no exceda a R$ 2,5 mil; , ademais, prorrogada para dezembro de 2019, sob condies definidas na lei, a quitao de
operaes contratadas at o fim de 2012, vencidas e no pagas, sob a modalidade formao de estoque, do PAA. A lei concede descontos e autoriza
a rolagem de dvidas inscritas na Dvida Ativa da Unio (DAU) e contradas no mbito do programa Cdula da Terra e do Programa de Cooperao
Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer), e instaura a possibilidade de adoo de medidas de estmulo liquidao ou
renegociao de outras operaes de crdito rural, tambm inscritas na DAU, dentro de prazos e condies especficas. Para dar exemplo de grupos que
se beneficiam de outros dispositivos da Lei no 13.001/2014 e no incluem assentados e pequenos produtores, cabe citar a autorizao concesso
de rebates para liquidao de operaes de crdito rural que tenham sido contratadas at dezembro de 2006, no valor de at R$ 100 mil por
muturio, e que concirnam a empreendimentos situados na rea de abrangncia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene);
alm disso, a lei autoriza o Poder Executivo a instituir linha de crdito rural com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
(FNE) e do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) para operaes de crdito rural com risco compartilhado ou integral do
Tesouro Nacional ou dos fundos constitucionais de at R$ 200 mil por muturio.
15. Para mais informaes, ver, por exemplo, matria publicada na pgina eletrnica do Senado, intitulada Titularidade da terra exigida pela MP 636
no consenso entre deputados, disponvel em: <http://goo.gl/rvS4bj>. Acesso em: 15 jul. 2014.
16. Institudo pelo Artigo 50 do Estatuto da Terra, o mdulo fiscal corresponde rea mnima necessria para o sustento de uma famlia de
trabalhadores rurais. Considerando um conjunto de fatores, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) define a unidade
de mdulo fiscal (MF) para cada municpio especificamente; a medida varia de um mnimo de 5 ha a um mximo de 110 ha.
278
O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
17. Para mais informaes, ver, por exemplo, matria publicada na pgina eletrnica do Senado, intitulada Movimento social e parlamentares
defendem mudanas na MP 636, disponvel em: <http://goo.gl/Dnwzoi>.
18. Para mais informaes, ver o artigo Terra legal e nossa vrzea: duas concepes diversas de polticas de regularizao fundiria e acesso terra,
no Boletim regional, urbano e ambiental, publicao do Ipea, p. 27-35. Disponvel em: <http://goo.gl/oTsjJs>.
19. Ver, por exemplo, o Artigo 15 da Lei no 11.952/2009 e o pargrafo 1o do Artigo 17 da Lei no 8.629/1993, com redao estabelecida pela
Lei no 13.001/2014 (Artigo 10).
279
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
20. Entidade representante do agronegcio que postulou a incluso dessa poltica na pauta do Incra e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA). Para mais informaes, ver notcia na pgina eletrnica da entidade, disponvel em: <http://goo.gl/vpmiQJ>. Acesso em: 20 jul. 2014.
21. Estudo recente de empresa Informa Economics FNP, de consultoria especializada em agronegcios, afirma, por exemplo, que o preo mdio
por hectare no pas subiu 227,6% entre o primeiro bimestre de 2003 e o ltimo bimestre de 2012. Ver, a este respeito o site disponvel em:
<http://informaecon-fnp.com/noticia/8791>. Estudos anteriores mostram que, de 2000 a 2006, os preos reais de venda da terra no Brasil
cresceram a taxas anuais de 10,61% (pastagem) e 10,16% (lavoura) (Gasques, Bastos e Valdes, 2008).
22. Entre outros problemas, a Pesquisa sobre a qualidade de vida dos assentamentos da reforma agrria, realizada pelo Incra, em 2010, mostra que 21%
das famlias afirmavam no ter gua suficiente para consumo ao longo do ano e que apenas 43% delas tinham acesso a energia eltrica (Incra, 2010).
23. Ver nota de rodap 18.
280
O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
24. Para uma sucinta e excelente exposio desses conceitos, ver Nesi (2011).
25. Para mais informaes, ver Incra (2006, Artigo 3o, pargrafo 2o).
26. Para mais informaes, ver Incra (2006, Artigo 4o).
27. Conforme dispe a Lei no 10.267, de 28 de agosto de 2001.
281
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Nos projetos ambientalmente diferenciados, sobre cujas terras no pode haver ttulo
particular de domnio, a relao dos assentados com as reas que ocupam regulada por um
terceiro instrumento: o contrato de concesso de direito real de uso. Tendo sido originalmente
institudo no Decreto-lei no 271, de 1967, que dispunha sobre loteamento urbano e outras
matrias, este instrumento teve sua aplicao estendida, por meio do Artigo 7o da Lei no 11.481,
de 2007, para criar a modalidade de concesso de uso de terrenos pblicos, como direito real
resolvel, em vista de objetivos especficos concernentes regularizao fundiria, ao cultivo
da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas e preservao das comunidades tradicionais
e seus meios de subsistncia (Brasil, 2007). O carter resolvel da CDRU diz respeito ao
compromisso que o concessionrio assume de no conferir ao imvel uma destinao diversa
da que ajustada no termo. Quer isto dizer que o usufruto pleno do terreno concedido sob
CDRU, nos projetos ambientalmente diferenciados, est condicionado ao cumprimento da
funo socioambiental da terra, que inclui, entre seus princpios gerais,28 o respeito aos modos
comunitrios tradicionais de ocupao e explorao do solo e o desempenho de atividades
produtivas de baixo impacto ecolgico.
A regulamentao29 que institui a CDRU como instrumento que protege a condio das
comunidades tradicionais em relao s suas terras como no caso dos PAEs e que disciplina
a adoo de prticas produtivas sustentveis em assentamentos criados em reas preservadas
como no caso dos PDS no restringe aos projetos ambientalmente diferenciados sua aplicao.
Ela faculta ao Incra a possibilidade de estender a CDRU a outros tipos de projeto de assentamento.
Na medida em que obriga o concessionrio a manter a utilizao do bem pblico segundo
o termo que originou sua posse e veda a transmisso da propriedade da terra embora, como
direito de uso, seja transacionvel, sob anuncia do Incra, e transfervel por sucesso legtima ,
a CDRU tem sido considerada o meio mais adequado para conservar o patrimnio fundirio
sob o domnio da Unio e promover o acesso terra sem incorrer em risco de reconcentrar
reas reformadas. O parecer de uma procuradoria especializada do Incra30 chancela a adequao
deste contrato ao interesse pblico, salientando que ele confere destinao de terras pblicas
para fins de reforma agrria um instrumento seguro, que protege o patrimnio pblico com
vistas a dar terra uma funo socioambiental (Nesi, 2011, p. 81).
Se, por um lado, o ttulo de domnio converte o beneficirio da poltica de reforma agrria
em proprietrio garantindo-lhe o direito de propor aes judiciais de defesa contra ameaa
de terceiros sobre sua propriedade , por outro lado, ao converter a terra de bem pblico em
bem privado, este instrumento retira do seu titular a proteo jurdica e o acesso a determinadas
polticas pblicas diferenciadas que a propriedade da terra em nome do Estado concedia-lhe.
Com a terra voltando ao mercado fundirio, o pequeno produtor, agora na condio de pequeno
proprietrio, dificilmente dispor de meios suficientes para fazer frente a presses imobilirias e
28. Excederia o escopo deste captulo empreender um esforo de detalhamento das modalidades de assentamento ambientalmente diferenciados.
29. Para mais informaes, ver, principalmente, a Norma de Execuo Incra no 30/2006.
30. Parecer da Procuradoria Regional de Santarm (SR-30) no Processo Administrativo n0 54501.022270/2007-34, relativamente aos contratos de
concesso de direito real de uso com beneficirios do Projeto Agroextrativista de Juriti Velho.
282
O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
a assdios especulativos, que podem no apenas rebaixar o valor de sua terra em uma eventual
transao, como tambm torn-la invivel economicamente pelos mecanismos mesmos de mercado.
Noutras palavras, se, por um lado inserido em um projeto de reforma agrria, o pequeno produtor
pode, como parte desse coletivo, contar com a proteo do Estado contra danos que
podem advir da vizinhana de grandes propriedades como o avano forado das estremas,
o represamento indevido das guas que o abastecem, a pulverizao de veneno sobre suas culturas
etc. , por outro lado, como pequeno proprietrio, ele pode ver-se isolado frente a estes prejuzos
e no obter para seu direito seno uma proteo relativa, cuja efetividade, em certos contextos de
disputa, talvez se revele apenas proporcional ao tamanho diminuto de sua terra.
A CDRU, entretanto, na medida em que confere ao beneficirio um direito real, faculta-lhes
os meios de pleitear a proteo jurdica sobre a estabilidade de sua posse e mostra-se,
deste ponto de vista, superior ao CCU, que se limita a ser contrato administrativo, a prazo
fixo, que estabelece uma obrigao. Isto significa que, do ponto de vista do direito, a CDRU
garante a seus beneficirios as mesmas dimenses protetivas quanto estabilidade na terra e
lhes permite ainda transmiti-la a seus descendentes. As prerrogativas adicionais que o ttulo
de domnio oferece ao proprietrio esto ligadas dimenso mercantil da terra como valor de
troca, reserva de valor ou bem dado em garantia a uma dvida e no tm relao objetiva
com os propsitos da reforma agrria, que dizem respeito a equidade e justia na distribuio
fundiria, a segurana e estabilidade para as famlias na posse da terra em que vivem e produzem,
e, sobretudo, a uma concepo da terra como fator de socializao, e no de poder.
A Lei no 13.001/2014 assegura aos beneficirios da reforma agrria o direito futuro de
adquirir o ttulo de domnio ou a CDRU aps o fim do prazo do contrato de concesso de uso
(Brasil, 2014a, Artigo 10);31 contudo, alguns de seus dispositivos indicam que a poltica fundiria
que nela se esboa tendente titulao privada dos lotes dos assentamentos de reforma agrria
e potencialmente subsidiria de um processo de expanso do mercado de terras.
Um desses dispositivos j foi referido mais atrs: o Artigo 2o condiciona a transmisso
da propriedade da moradia transferncia da titularidade do lote isto , adeso do
beneficirio da reforma agrria titulao. Para ter reconhecimento legal do direito sobre sua
habitao, o assentado deve anuir com a titulao. Outra restrio se coloca aos optantes pela
CDRU: o falecimento de um concessionrio da CDRU implica a transferncia, processada
administrativamente, da posse do imvel a seus herdeiros ou legatrios (Brasil, 2014a, Artigo 18,
pargrafos 9o e 10), mas estes no podero fracion-lo. Em certo sentido, tal limitao confere
CDRU um carter excludente no que tange ao problema da sucesso familiar no meio rural.
Cumpre no perder de vista que, em virtude da forte concentrao da propriedade no pas, os
pequenos produtores dispem de reas muito reduzidas, que, fracionadas, no chegam a ter
extenso suficiente para seguir sendo economicamente viveis. Isto significa, antes de mais,
que o problema da sucesso, raiz de boa parte da migrao de jovens rurais, a quem a falta de
perspectiva de acesso terra prpria acaba por impor uma estratgia de sobrevivncia dissociada
283
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
do meio rural, est intrinsecamente conectado concentrao fundiria. Mas, parte disto,
seria infrutfero para a reforma agrria que a repartio dos lotes nos processos de sucesso
familiar engendrasse uma proliferao de minifndios. A questo, porm, que, se a atual
poltica de reforma agrria no dispe de mecanismos especficos que assegurem o acesso
terra para descendentes de seus beneficirios muitos entre os acampados e novos assentados
so filhas e filhos de assentados , a Lei no 13.001/2014 tampouco se prope a tal objetivo.
Com a proibio dos fracionamentos, ela se limita a oferecer uma regulao restritiva a esses
efeitos, ainda que d reconhecimento, sob condies especficas,32 s reas onde j tenham
ocorrido desmembramentos e remembramentos.
Uma dessas condies reitera uma diretriz fundiria introduzida pela Lei no 13.001/2014:
os lotes a serem distribudos pelo Programa Nacional de Reforma Agrria no podero ter rea
superior a 2 MFs ou inferior frao mnima de parcelamento (FMP).33 Esta regra, cumpre notar,
no diverge dos fatos: em cerca de 80% dos 9,1 mil projetos de reforma agrria cadastrados no
Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) do Incra, as reas mdias dos lotes
familiares est abaixo de 1 MF. No seria, decerto, adequado afirmar que o dispositivo inserido
pela Lei no 13.001/2014 agrava tal cenrio cujas causas devem ser atribudas s dinmicas
polticas, sociais e econmicas que conservam e reproduzem a concentrao fundiria , mas,
ao estipular tal limitao, a lei como que relega o problema da sucesso a um impasse definitivo
e constrange ainda mais, no espao e no tempo, os horizontes da poltica de reforma agrria.
Conquanto a regra de limitao da rea dos lotes a 2 MFs abranja tanto as terras sob o
regime de CDRU quanto aquelas a serem tituladas, resta claro que, para efeitos de sucesso e
fracionamento das reas, a opo pelo ttulo de domnio se prope, mais uma vez, ao beneficirio
como uma vantagem: em caso de desacordo na famlia, a venda do lote e a consequente
converso do patrimnio em valor monetrio facilitariam sua partilha entre os descendentes, ainda
que, no gerando recurso suficiente para aquisio de outra, deva provavelmente determin-los
a abandonar no apenas a terra familiar, mas tambm o campo. Se este movimento se tornar
regra entre as famlias, no ser surpresa que as restries da CDRU acabem por alimentar o
novo ciclo concentracionista da propriedade fundiria, que, como visto anteriormente, poderia
ganhar impulso com a generalizao dos ttulos de domnio. Ademais, as vantagens relativas
do ttulo tornam-se mais patentes com a proibio do fracionamento de reas em regime de
CDRU para efeito de sucesso hereditria. Embora esta restrio seja justificvel vista do
aparato legal existente, na medida em que no caberia atribuir ao concessionrio a prerrogativa
de transmitir um direito real de uso, que, a rigor, compete ao ente que detm o domnio real
ou a propriedade da rea Unio , no estaria previamente vedada pela lei a possibilidade de
instituir uma regulamentao que autorizasse e disciplinasse o eventual parcelamento de uma
rea sob CDRU, definindo, por exemplo, beneficirios, limites e contrapartidas.
32. Tais condies esto elencadas nos incisos do pargrafo 1o do Artigo 18-A da Lei no 8.629/1993, com nova redao dada pelo Artigo 10
da Lei no 13.001/2014: o beneficirio no pode possuir outro imvel e deve preencher os requisitos legais que definem o perfil de assentado;
alm disso, o parcelamento ou reagrupamento deve ser anterior a 27 de dezembro de 2013 e no pode ter resultado em uma rea de extenso
superior a 2 MFs (Brasil, 1993). O texto acima deter-se- um pouco mais na anlise desta ltima exigncia.
33. Para mais informaes, ver o caput do Artigo 18-A da Lei no 8.629/1993, com nova redao dada pelo Artigo 10 da Lei no 13.001/2014.
284
O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
A regra que fixa o limite de 2 MFs para os lotes de reforma agrria comparece ainda em
outro dispositivo34 da Lei no 13.001/2014, cuja redao se afigura como tentativa de oferecer
resposta s preocupaes externadas pelos movimentos sociais rurais quanto ao risco de haver,
a partir da poltica de titulao, a reconcentrao da terra. A lei prev que, ao trmino do prazo
de dez anos de inegociabilidade, o imvel objeto de ttulo de domnio somente poder ser
alienado se sua rea no vier a integrar imvel rural de extenso superior a 2 MFs. O propsito
contido nesta delimitao decerto o de impedir que reas recm-tituladas, oriundas de projetos
de reforma agrria, sejam rapidamente absorvidas por grandes propriedades e, destarte,
precipitem os efeitos concentracionistas de que a poltica de titulao parece estar imbuda.
No entanto, alm do fato de, definindo o limite mximo de 2 MFs, a regra valer-se do padro
fundirio dominante nos assentamentos onde, como visto, 80% dos lotes tm at 1 MF ,
ela se atm a regular apenas a primeira transao da qual o imvel titulado negociado.
Isto significa que no h qualquer impedimento explcito na lei para que a mesma rea titulada,
uma vez integrada por meio da venda a um imvel de at 2 MFs, venha a ser, na transao
seguinte que pode ocorrer, por exemplo, um dia aps a primeira , adquirida por uma grande
propriedade. As insuficincias do texto legal do margem a considerar que tal restrio no
apenas tmida, mas tambm inofensiva.
A Lei no 13.001/2014 no especifica as condies de aquisio dos ttulos de domnio
pelos beneficirios de reforma agrria que adiram a esta alternativa, mas prev que o valor da
alienao35 ser definido com base em um valor mnimo, estabelecido em planilha referencial
de preos, sobre o qual uma regulao subsequente dever fixar redutores, rebates ou bnus de
adimplncia, em condies de pagamento e carncia que no podero ser superiores s j
praticadas no mbito do programa Banco da Terra e revistas por lei complementar, promulgada
em maio de 2014.36 Que as regras para concesso e aquisio de ttulos de domnio inscritas
na Lei no 13.001/2014 sejam, com efeito, parte de uma poltica de titulao, isto fica demons-
trado pela redao do pargrafo 6o do Artigo 18 da Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993,
alterada pela Lei no 13.001/2014, segundo a qual as condies de pagamento nela previstas
alcanaro os ttulos de domnio cujos prazos de carncia de dez anos no expiraram.
Isto quer dizer que as clusulas referentes titulao inseridas na Lei no 13.001/2014 exprimem
efetivamente uma orientao poltica que no apenas se projeta para alm do curto prazo,
como tambm contm um dispositivo de universalizao.
Como foi visto anteriormente, uma norma especfica da lei o pargrafo 7o do Artigo 18
da Lei no 8.629/1993, com redao dada pela Lei no 13.001/2014 refora essa interpretao,
na medida em que prev que a alienao de lotes de at 1 (um) mdulo fiscal, em projetos de
assentamento criados em terras devolutas discriminadas e registadas em nome do Incra ou da
34. Trata-se do pargrafo 1o do Artigo 22 da Lei no 8.629/1993, cuja redao foi estabelecia pelo Artigo 10 da Lei no 13.001/2014.
35. Para mais informaes, ver Brasil (2014a, Artigo 10, pargrafos 5o e 6o), que introduz nova redao no Artigo 18-A da Lei no 8.629/1993.
36. O Banco da Terra oferece crdito a produtores que desejem adquirir terra prpria sob mais facilitadas condies de pagamento, elencadas no Artigo
7o da Lei Complementar no 93, de 1998, que criou o programa; a Lei Complementar no 145 redefiniu tais condies, estabelecendo prazo de amortizao
de 35 anos (incluindo carncia mnima de 36 meses), juros limitados a 12% ao ano, com redutores de at 50% sobre as parcelas de amortizao do
principal e sobre os encargos financeiros (Brasil, 2014b).
285
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Unio, ocorrer de forma gratuita (Brasil, 1993). Tal diretriz, ainda pendente de regulamentao,
dever produzir um expressivo impacto fundirio e social sobre toda a longa obra da reforma
agrria no pas. A seo seguinte deste captulo prope um conjunto de estimativas a fim de
dar nmero e dimenso a essa consequncia.
37. Projeo feita de acordo com os dados do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) do Incra, de dezembro de 2013.
38. As estimativas subsequentes contemplaro tambm essa exceo.
39. Os projetos relativos a comunidades e povos tradicionais, como as comunidades remanescentes de quilombos (CRQs), os projetos de comunidades
de fundo de pasto (PFPs) e outros, que no esto includos entre os chamados projetos ambientalmente diferenciados, sero considerados nos
clculos referentes ao impacto fundirio da Lei no 13.001/2014, exceto se forem excludos por outro critrio (rea mdia dos lotes inferior a 1 MF,
projetos federais e criados em terras pblicas).
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O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
Antes, porm, de oferecer uma quantificao de tal impacto, convm examinar os elementos
conceituais que integram esse trecho da lei e analisar as formas de obteno de terra, uma vez que
os modos pelos quais o Incra adquire terras para a reforma agrria esto, em regra, conectados
com o estatuto legal que caracteriza estas reas antes da criao dos projetos.
So chamadas devolutas as terras que no receberam nenhuma destinao pelo poder
pblico e sobre as quais no vigora ttulo privado legtimo, ainda que possam estar sob a posse
de particulares. Para lhes conferir localizao e limites precisos, o Estado deve demarcar as
terras devolutas e separ-las de outras propriedades ou seja, discrimin-las. A discriminao
de terras, cujo processo regulado pela Lei no 6.383/1976, pode ocorrer por via administrativa
ou, se as circunstncias o exigirem, por via judicial. Atendidos os requisitos tcnicos e legais
deste processo, a terra pode ser registrada em nome da Unio (ou de um rgo federal).
Essa distino impe um primeiro ajuste de critrios: uma vez que o pargrafo 7o fala
especificamente em terras em nome da Unio ou do Incra, convm excluir do cmputo de
suas consequncias os dados relativos a projetos criados em terras estaduais ou terras sob
anterior domnio privado. Para atender primeira exigncia, as terras estaduais sero excludas
da contagem de dados a partir da identificao dos assentamentos por tipo de projeto: se um
projeto se encontra cadastrado no Sipra como projeto estadual, subentende-se que ele foi criado
em terra estadual e que, portanto, no ser atingido pelos efeitos do normativo em estudo.
Alm dos projetos estaduais convencionais (PEs), a base do Sipra inclui ainda um pequeno
nmero de projetos estaduais-polo (PEs-polo), projetos estaduais de assentamento sustentveis
(PEAs), projetos estaduais de assentamento agroextrativistas (Peaex) e florestas estaduais (Floes);
todo este conjunto ser, em princpio, excludo dos clculos de impacto. No est afastada,
certamente, a possibilidade de que os estados venham a construir legislao que reproduza,
para os projetos situados em terras sob seu domnio legal, a poltica de alienao de lotes de
assentamento que a Lei no 13.001/2014 anuncia para projetos em terras federais.
Em segundo lugar, necessrio verificar se, ao tempo da criao do projeto, a terra estava
sob domnio pblico (federal) ou sob domnio privado. Para os propsitos limitados e preliminares
deste estudo, seria exagero enfrentar a inexaurvel tarefa de levantar o estatuto jurdico-legal
anterior de cada uma das reas em que foram criados projetos de assentamento. Por esta razo,
nas estimativas que se vo seguir mais adiante, adotar-se- a informao sobre as formas de
obteno das terras como indicativo do seu estatuto jurdico-legal precedente, presumindo,
assim, que determinadas formas de obteno se relacionam destinao de terras devolutas
discriminadas e registradas em nome da Unio a assentamentos de reforma agrria.
Constam nos registros do Sipra treze formas gerais de obteno de terras: adjudicao,
arrecadao, cesso, compra e venda, confisco, dao, desapropriao, discriminao, doao,
incorporao, reconhecimento, reverso de domnio e transferncia. Alm destas, subsistem
o registro provisrio identificado pela legenda Em obteno termo de cooperao tcnica com
a SPU e a categoria outros, para os casos particulares no arrolados na classificao geral.
Em princpio, desprezando-se as circunstncias ou excepcionalidades eventualmente supervenientes
287
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
em cada processo, considerar-se- que as terras adquiridas por meio da mesma modalidade de
obteno tinham idntico estatuto jurdico-legal anterior isto , eram ou pblicas ou privadas.
Para delimitar o universo de anlise, afastar-se-o dos clculos os projetos cujas formas de
obteno permitem presumir que a terra estava sob o domnio privado antes da criao do assen-
tamento. De incio, podem ser enquadrados nessa situao os projetos cujas formas de obteno
da terra foram a adjudicao, a compra e venda, o confisco, a dao, a doao e a desapropriao.
A adjudicao corresponde ao ato judicial pelo qual a propriedade de um imvel, com
os direitos de domnio e posse, transferida de seu dono para o credor. No caso dos assenta-
mentos, a destinao de um imvel rural reforma agrria precedida por sua penhora, em
ao judicial de execuo proposta pela Unio ou por seus rgos, em decorrncia de dvida
pendente.40 Dado que, na origem da adjudicao, est uma dvida da qual a Unio credora,
est claro que as terras obtidas por este instrumento tocavam a domnio privado. Na compra e
venda,41 evidente o reconhecimento de ttulo privado legtimo sobre o imvel rural adquirido
pelo Incra junto ao proprietrio, com vistas implantao de um assentamento. Tambm o
confisco42 no pode incidir seno em terras de propriedade privada. A dao43 de imveis
em pagamento de dbitos inscritos em dvida ativa e relativos ao Imposto sobre Propriedade
Territorial Rural (ITR), contribuio sindical rural e a outros tributos tem igualmente por
objeto terras sob domnio privado: o Incra recebe os imveis a ttulo de quitao dos dbitos e
os integra ao seu patrimnio. A doao, seja por processo judicial, seja por escritura pblica,44
tambm uma forma de obteno de terra, cujo objeto um imvel rural de propriedade
particular. A desapropriao45 por interesse social, para fins de reforma agrria, assemelha-se
a uma compra forada, na medida em que gera indenizao em favor do proprietrio e recai
sobre imveis particulares que no cumprem sua funo social.
Pode-se afirmar que, de modo geral, as demais formas de obteno aplicam-se a terras
pblicas. A arrecadao , por definio, o ato pelo qual a Unio incorpora a seu patrimnio
uma terra devoluta aps o processo discriminatrio realizado pelo Incra.46 A cesso, que pode
ser gratuita ou no, concerne transferncia da posse de um bem pblico de uma entidade
ou um rgo pblico a outra, a fim de que o cessionrio o utilize segundo termo ajustado
entre elas, por tempo certo ou indeterminado. Discriminao, como visto, o processo
mesmo pelo qual se restituem efetivamente ao patrimnio da Unio as terras devolutas.
40. Recente instrumento, a Portaria no 12/2014, publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU), em 22 de maio de 2014, pela Advocacia-Geral da Unio
(AGU) e pelo MDA, regula os processos de adjudicao de imveis rurais penhorados em ao judicial movida pela Unio ou por alguma de suas
autarquias ou fundaes, visando sua destinao reforma agrria.
41. Reguladas pelo Decreto no 433, de 24 de janeiro de 1992.
42. A expropriao, sem indenizao, de terras onde forem flagradas culturas ilegais de plantas psicotrpicas ou explorao do trabalho escravo
determinada pelo Artigo 243 da Constituio Federal. A incluso da referncia a trabalho escravo neste dispositivo decorreu da Emenda
Constitucional no 81/2014.
43. Regulada pelo Decreto-Lei no 1766/1980.
44. A doao prevista como forma de aquisio de imveis para reforma agrria desde o Estatuto da Terra (Lei no 4.504/1964, Artigo 17, alnea b).
O Sipra distingue entre doao e doao por escritura pblica, mas, para os fins propostos neste estudo, as informaes referentes a tais
modalidades podem ser excludas da base de anlise.
45. Referida no Artigo 184 da Constituio Federal e regulada pela Lei no 8.629/1993.
46. Procedimento regulado pelo Artigo 28 da Lei no 6.383/1976.
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O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
A incorporao confunde-se com esta modalidade, na medida em que toca ao ato pelo qual
so integradas ao patrimnio pblico as terras devolutas federais ilegalmente ocupadas e as
que no esto ocupadas47 para subsequente destinao a assentamentos rurais. Sob o nome de
reconhecimento, registram-se na base do Sipra duas formas de obteno. A primeira refere-se
a projetos originalmente estaduais ou criados por outras instituies pblicas, que, a partir do
reconhecimento do Incra, passam a contar com as polticas pblicas que compem o programa
nacional de reforma agrria.48 Como foi visto, pertencendo aos estados as terras desses projetos,
os dados atinentes a eles no sero computados no impacto fundirio e social que este estudo
projeta: tais projetos sero excludos em funo de seu tipo (PEs, PEAs etc.). De outra parte,
classifica-se como reconhecimento o ato pelo qual o Incra confere estatuto de assentamento
s terras ocupadas por povos e comunidades tradicionais como ribeirinhos e extrativistas ,
em geral outorgando-lhes a condio de assentamentos ambientalmente diferenciados (Flona,
Resex etc.). Reverso de domnio se define pela reverso posse do poder pblico de terras
de sua propriedade indevidamente ocupadas por terceiros.49 A transferncia50 tange a imveis
rurais pertencentes Unio que, no se prestando utilizao prevista em lei, podem ser
repassados ao Incra para instalao de assentamento. Por fim, as terras que figuram no Sipra
sob a classificao em obteno correspondem a reas includas no patrimnio da Unio que,
sob gesto da Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e mediante termo de cooperao
tcnica, constituem espaos de interveno fundiria em favor da garantia de acesso terra a
comunidades tradicionais; tais reas passam a integrar a base do Incra quando, por estratgia
da poltica pblica, so convertidas em assentamentos de reforma agrria.
A princpio, essa diviso entre projetos criados em terra pblica e projetos criados em terra
de anterior domnio privado introduziria um segundo filtro para a delimitao do universo dos
dados, cuja anlise deve oferecer uma estimativa dos efeitos do pargrafo 7o, inserido no Artigo
18 da Lei no 8.629/1993 pela Lei no 13.001/2014. Ficariam, pois, excludos: todos os projetos
criados em terras estaduais (identificados por tipo de projeto) e todos os projetos cujas terras
foram obtidas por formas presumivelmente relacionadas aquisio de imveis de anterior
propriedade particular adjudicao, compra e venda, confisco, dao, doao e desapropriao.
No excessivo ressaltar que esta definio pode no ser rigorosamente precisa, na medida em que no
contempla o exame do histrico de cada projeto especfico, alm de a distino conceitual de
algumas das formas de obteno de terras ser bastante tnue. A efetivao das regras de titulao
constantes na Lei no 13.001/2014 depende ainda de normatizao administrativa especfica: a
criao, determinada pela Portaria Incra/MDA no 356/2014,51 de um grupo de trabalho para
elaborar proposta de regulamentao daquela lei, o que demonstra que as previses contidas neste
dispositivo precisam ainda se desdobrar em definies mais precisas para produzirem resultados
concretos ou para, ademais, dar ensejo a estimativas mais corretas.
289
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Por essas razes, antes de proceder aplicao desses filtros nos dados, adotar-se-, como
critrio geral de delimitao do universo, a rea mdia dos lotes por projeto, definida a partir
da diviso da rea total pelo nmero de famlias correspondente capacidade do projeto.52
Como o texto do pargrafo 7o estabelece a alienao gratuita de lotes de at 1 MF de rea,
cotejou-se a rea mdia por famlia, encontrada para cada projeto, com a medida do mdulo
fiscal fixado pelo Incra para o municpio onde o projeto est instalado. Nos casos em que a
rea mdia dos lotes de um projeto de assentamento se mostrou superior ao mdulo fiscal do
municpio, o projeto foi excludo do universo de anlise, ficando subtendido que, em virtude
de sua rea, seus lotes no sero atingidos pelos efeitos mais imediatos deste pargrafo isto
, no sero suscetveis alienao gratuita; em outras palavras, a titulao de domnio dever,
neles, dar-se pela via onerosa, ainda a ser regulamentada.
necessrio, ainda, fazer preceder uma ltima ressalva apresentao dos resultados: a
Instruo Normativa Incra no 30/2006 (IN no 30/2006) estabelece expressamente, no pargrafo
1o do seu Artigo 4o, que no ser outorgado TD aos beneficirios de Projeto de Desenvolvi-
mento Sustentvel PDS, Projeto Agroextrativista PAE, Projeto de Assentamento Florestal
PAF e outros, definidos pela Autarquia (Incra, 2006); aos beneficirios destes projetos, o
acesso terra ser consolidado pela concesso de direito real de uso. De incio, no se pode
prever se esta norma, de carter administrativo, ser acolhida na regulamentao da Lei
no 13.001/2014, ou se esta, como lei ordinria, se sobrepe quela norma e, pois, estende seus
efeitos aos casos que, nela, so referidos como exceo. Por isso, nas estimativas que se vo
seguir, sero includos totais com e sem os projetos ambientalmente diferenciados; e, entre
estes, alm dos tipos de projeto mencionados na IN no 30/2006, sero arroladas ainda as Resex
e as Flonas que constam nos dados do Sipra.
De outra parte, os clculos no levaro em conta, como fator de excluso, o ano de
criao dos assentamentos. Na medida em que a poltica de titulao que desponta na
Lei no 13.001/2014 fixa o prazo de dez anos para aquisio do ttulo, pode-se considerar
que, em curto prazo, ela abrange todo o universo de assentamentos, independentemente
da data de criao dos projetos.
Os critrios a serem empregados, portanto, referem-se: i) rea mdia dos lotes de cada
projeto abaixo da unidade de mdulo fiscal (1 MF) do respectivo municpio; ii) ao projeto no
cadastrado como estadual na base do Sipra; e iii) ao projeto criado em terra cujo estatuto de
domnio anterior seja presumivelmente pblico, segundo a forma de obteno.
Considerando, portanto, como primeiro critrio, apenas a rea mdia dos lotes de cada
projeto e a limitao unidade do mdulo fiscal (1 MF) do respectivo municpio, nota-se que
a titulao recairia sobre uma rea total de 28,3 milhes de hectares, 32% de toda a terra da
reforma agrria. Se, destes nmeros, se retirassem os projetos ambientalmente diferenciados,
a rea passvel de ser titulada seria de 25,5 milhes de hectares.
52. Como os dados referentes ao nmero de famlias assentadas esto mais sujeitos a variaes, em funo do recorrente assentamento de novas
famlias em projetos criados em anos anteriores, optou-se por trabalhar com a informao mais estvel da capacidade fsica dos projetos.
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O Trabalho de Ssifo da Reforma Agrria: a estratgia da titulao das terras dos assentamentos rurais na Lei no 13.001, de 2014
4 CONCLUSO
vista dos critrios utilizados, portanto, esse seria, pode-se dizer, o efeito mnimo que o par-
grafo 7o desencadearia em curto prazo. Conquanto possa parecer relativamente baixo ante os 88
milhes de hectares que somam todos os projetos da reforma agrria em execuo, tal efeito se
afigura j significativamente destrutivo: excluindo-se os projetos ambientalmente diferenciados,
a rea 6,8 milhes representaria 84% de toda a terra pblica federal destinada a projetos
de reforma agrria nos ltimos vinte anos. A perspectiva dessa alienao em larga escala das
terras pblicas onde foram criados os assentamentos suficiente para reiterar a ideia de que
a reforma agrria brasileira se tem caraterizado por um verdadeiro trabalho de Ssifo: a tarefa
longa, exaustiva e difcil de mover a pedra da concentrao fundiria do pas , de tempos em
tempos, desfeita antes de se dar por completa, e todos os seus esforos so anulados quando
outras foras fazem rolar sua obra ladeira abaixo de volta ao passado.
No suprfluo lembrar que, considerando as previses de titulao contidas na Lei no
13.001/2014, todo o patrimnio da reforma agrria, por via onerosa ou no, independente-
mente da extenso dos lotes e, mesmo, do grau efetivo de consolidao dos projetos, poder
ser revertido ao mercado privado de terras. A orientao que parece presidir a esta iniciativa
aponta para uma concepo individualizante e focalizada da poltica de reforma agrria:
assimilando-a cada vez mais a polticas de transferncia de renda e tornando-a uma espcie
de poltica de terra mnima, tal tendncia destitui em boa medida a reforma agrria de seu
carter estratgico, dificulta a constituio de reas reformadas ante a concentrao fundiria
e frustra antecipadamente a possibilidade de faz-la servir como instrumento de ao pblica,
capaz, entre outras coisas, de operar a regulao indireta do preo da terra e de converter os
assentamentos em reas protegidas, voltadas produo de alimentos. A introduo dos
dispositivos sobre titulao em uma lei que, em princpio, vem satisfazer demandas importantes
relativas poltica de crditos para assentados enseja a interpretao de que a promessa de
alienao das terras da reforma agrria o preo poltico a se pagar pela anistia.
291
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
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294
CAPTULO 14
1 INTRODUO
Criado h mais de setenta anos, o salrio mnimo um dos mais antigos e importantes instru-
mentos da poltica pblica brasileira. Institudo como piso para os salrios na poca em que
o pas ainda se encontrava no incio da sua industrializao, a importncia do salrio mnimo
se ampliou durante sua histria para alm do mercado de trabalho. Ao longo do tempo, seu
valor passou a ser utilizado, ainda que informalmente, como indexador de variados tipos de
contrato na economia (por exemplo, aluguis) e como piso de pagamento de diversas transfe-
rncias pblicas, tais como as previdencirias, as do seguro-desemprego, as de abono salarial
e as de programas sociais, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Para se ter uma
ideia de sua abrangncia atual, em 2012, cerca de 14 milhes de trabalhadores tinham remu-
nerao laboral igual ao salrio mnimo, e aproximadamente 18 milhes recebiam o valor do
mnimo na forma de aposentadoria, penso ou outros programas sociais.5 Se consideradas as
pessoas que fazem parte das famlias em que h pelo menos um recebedor de salrio mnimo,
sua cobertura alcana 75 milhes de brasileiros (38% da populao).
O salrio mnimo pode ser usado com diversos objetivos. Em geral, ele no apenas visto
como um instrumento redutor de pobreza e desigualdade, mas tambm tem servido em vrios
pases e perodos como uma ferramenta de poltica macroeconmica, notadamente de controle
inflacionrio. Seus efeitos sobre estas dimenses so potencialmente extensos e variados, o que
se deve a sua capacidade de afetar um conjunto amplo de variveis da economia. Por exemplo,
como piso salarial, ele pode influenciar os salrios, o nvel de emprego, a taxa de informalidade
e a deciso das pessoas de participar ou no deste mercado. J como piso das transferncias
pblicas, ele impacta diretamente tanto a renda dos recebedores destas transferncias quanto
os gastos pblicos.
1. Os autores agradecem a Mara Albuquerque Penna Franco e Nadine Neumann pelo timo trabalho de assistncia de pesquisa na elaborao deste
captulo. Agradecem tambm as sugestes enviadas por um parecerista annimo. Todos os erros remanescentes so de inteira responsabilidade dos autores.
2. Coordenador da rea de Trabalho da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
3. Pesquisador da Disoc do Ipea.
4. Diretor Adjunto da Disoc do Ipea.
5. Esses nmeros foram compilados pelos autores com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE). Para captar os recebedores do mnimo pela via de outros programas sociais, utilizou-se o valor reportado no quesito do questionrio
que capta o que foi recebido pelo indivduo na forma de juros, dividendos e transferncias pblicas que no as de aposentadoria. A hiptese que
quem reportou receber exatamente o valor do salrio mnimo neste quesito um beneficirio de algum programa social. Cabe observar que, como
esses nmeros foram obtidos a partir de uma pesquisa domiciliar, eles no necessariamente coincidem com os das bases administrativas do governo.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Apesar de sua longa histria, o salrio mnimo permanece como um dos instrumentos
de poltica pblica mais debatidos no Brasil. Grosso modo, as controvrsias existentes em torno
da poltica do mnimo advm de trs grandes fontes. A primeira est relacionada aos prprios
objetivos no uso da poltica, que nem sempre so confluentes. Por exemplo, muitos temem
que ajustes elevados no valor do salrio mnimo gerem aumentos significativos no consumo
e no deficit pblico que pressionem a taxa de inflao. Por outro lado, menores ajustes no
mnimo podem no ter impacto sobre os nveis de pobreza e desigualdade. A segunda est
associada complexidade dos seus efeitos sobre as diversas dimenses econmicas poten-
cialmente afetadas por sua poltica. A capacidade de afetar a estrutura salarial e de renda da
economia faz o salrio mnimo extrapolar seu objetivo redutor de pobreza, tornando-o um
instrumento com alcance muito mais geral e diverso. Seus efeitos diretos e indiretos sobre
a distribuio salarial e de renda podem alterar os nveis de demanda por bens e servios
de diferentes tipos de trabalhadores e famlias, e, neste sentido, aumentos no mnimo so
capazes de influenciar um conjunto amplo de variveis macroeconmicas, tais como o nvel
de emprego, a demanda por bens e servios de vrios setores, a taxa de inflao, a demanda
por crdito, entre outras. Por exemplo, dependendo de quais faixas de renda so mais impactadas
por elevaes do valor do mnimo, o consumo de certos tipos de bens tender a subir,
impulsionando o emprego e pressionando os preos dos setores produtores destes bens.6
Este choque de preos, alm de alterar os preos relativos da economia, pode prejudicar o
prprio ganho inicial de poder de compra dos aumentos do mnimo e gerar uma presso
mais geral sobre a taxa de inflao. A terceira fonte de debate tem a ver com a comparao
do custo-efetividade da poltica do mnimo vis--vis o de outras polticas de reduo de
pobreza e desigualdade. Embora se conhea pouco sobre estas comparaes, alguns propem
que polticas alternativas poderiam alcanar a mesma reduo de pobreza e desigualdade
com custos menores ou uma reduo ainda maior nestas dimenses com os mesmos custos.7
Estas fontes de controvrsia so antigas e s sero assentadas com a continuidade do debate
sobre o tema, para o qual este estudo pretende contribuir.
Especificamente, este captulo est dedicado a traar um panorama da relao entre o
salrio mnimo e o mercado de trabalho brasileiro nas ltimas dcadas. O foco nesta relao
se deve no apenas complexidade de estudar o mnimo em toda a sua abrangncia, mas
tambm por ser o mercado de trabalho o lcus precpuo por onde boa parte dos efeitos
do mnimo se d. Sem embargo, dependendo da direo e da magnitude de seus impactos
sobre os salrios, o emprego, a informalidade e a taxa de participao, os nveis de pobreza,
desigualdade, consumo e inflao sero afetados de forma diferenciada pelos ajustes no
valor do salrio mnimo.
6. Ver Santos et al. (2014) sobre indcios de influncia do mnimo na inflao de servios no Brasil. Sobre o efeito do mnimo sobre a inflao em
geral, ver Lemos (2006).
7. Paes de Barros (2007) demonstra a maior efetividade do Programa Bolsa Famlia em relao ao salrio mnimo para o combate pobreza e
desigualdade. O autor usa dados de 2005 e diversas medidas de pobreza e desigualdade. Osrio et al. (2011) provm evidencias de que a concluso
de Paes de Barros deve continuar valendo pelo menos at 2009. Os autores reportam que em 2009 os benefcios do Bolsa Famlia constituem uma
parcela expressiva da renda dos domiclios mais pobres. J rendimentos atrelados ao salrio mnimo tem um peso reduzido, sobretudo entre os
domiclios extremamente pobres.
296
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
Sero trabalhadas, de forma distinta, duas classes de temas relacionados aos efeitos do
mnimo sobre o mercado de trabalho. Dada a disponibilidade de estudos recentes sobre
efeitos redistributivos do mnimo nos rendimentos, este trabalho se limitar a reportar os
resultados destes estudos. J para efeitos sobre desemprego, informalidade e salrios, no
h resultados para anos recentes, o que serviu de incentivo para gerar novos resultados que
sero reportados aqui.8
O captulo est dividido em mais cinco sees. Na prxima, discutem-se os mais impor-
tantes objetivos que tm orientado os pases, inclusive o Brasil, na conduo da poltica de
salrio mnimo. Seguindo o foco deste captulo, esta seo tambm contm uma discusso
dos principais efeitos do mnimo sobre o mercado de trabalho. Um breve histrico sobre
a evoluo do valor do salrio mnimo no Brasil ser apresentado na terceira seo. Esta ser
seguida por uma descrio do perfil do trabalhador que recebe salrio mnimo no Brasil.
A quinta seo contm uma anlise dos efeitos do salrio mnimo no mercado de trabalho.
Especificamente, sero analisados seus impactos sobre desemprego, informalidade e
inatividade para o conjunto das principais regies metropolitanas do pas. Uma anlise dos
impactos sobre a distribuio de salrios tambm est includa, porm abrangendo o pas
como um todo. A sexta e conclusiva seo est dedicada aos comentrios finais, que incluem
uma discusso sobre algumas possveis alternativas de aperfeioamento para a poltica do
salrio mnimo no pas.
8. H resultados disponveis para a dcada de 1990, coletados tanto em Corseuil e Servo (2002) como em Foguel e Ulyssea (2006).
9. A demanda por trabalho das empresas negativamente relacionada ao salrio. Assim, um valor para o salrio mnimo acima do salrio de mercado
o qual determinado pelas foras de demanda e oferta de trabalho leva as empresas a reduzirem o nvel de emprego.
10. O poder de estabelecer o salrio nasceria ou de uma situao em que s h uma nica empresa contratando mo de obra em uma localidade um
caso extremo conhecido como monopsnio, em que outras empresas no podem ou conseguem entrar no mercado , ou da existncia de algum tipo
de imperfeio nas informaes sobre as vagas disponibilizadas pelas vrias empresas da economia. Neste ltimo caso, cria-se um contexto no qual
os empregadores utilizam o salrio como instrumento para aumentar a taxa de contrao e reduzir a rotatividade da mo de obra nas suas empresas.
11. At meados da dcada de 1990, a maior parte dos estudos encontrava um efeito negativo sobre o nvel de emprego. A partir de ento, com a publicao
de trabalhos inovadores nesta rea especialmente Card e Kruger (1994; 1995) uma srie de estudos passaram a revelar efeitos nulos ou at positivos
do mnimo. O debate tanto terico quanto emprico sobre os efeitos do mnimo continua em aberto (Flinn, 2010; Neumark e Wascher, 2010).
297
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
de renda. Em uma situao como esta, com ganhadores e perdedores, os impactos do salrio
mnimo sobre a pobreza e a desigualdade tornam-se ambguos.
Aumentos do mnimo tambm podem gerar migrao de trabalhadores do setor formal para
o informal. Se estes deslocamentos no envolverem um perodo de desemprego ou inatividade,
a perda de renda no total e, neste sentido, o impacto negativo do mnimo torna-se menor.12
No entanto, se os trabalhadores que forem para a informalidade terminarem com salrios mais baixos,
h um aumento inequvoco na desigualdade e, pelo menos potencialmente, tambm na pobreza.
No Brasil, assim como em outros pases em desenvolvimento, observa-se um contin-
gente expressivo de trabalhadores informais que recebem o salrio mnimo. Embora um
tanto intrigante pois, em princpio, a legislao do mnimo no seria cumprida no setor
informal , este fenmeno torna todo o contexto mais complexo, j que ajustes no valor do
mnimo podem gerar aumento do descumprimento da sua legislao, redues ou elevaes
de emprego neste setor e at mesmo deslocamentos de trabalhadores do informal para o
formal. Levando-se todos estes aspectos em considerao, no possvel predizer os efeitos
finais do salrio mnimo nem sobre o nvel nem sobre a composio do emprego entre os
setores formal e informal.
Na medida em que o salrio influencia a decises das pessoas de entrar e permanecer no
mercado de trabalho, o valor do mnimo tambm pode afetar a taxa de participao neste mercado,
pelo menos de certos grupos de trabalhadores. Em princpio, elevaes no mnimo aumentam a
oferta de trabalho, pois tendem a levar as pessoas inativas a buscar trabalho e as j ocupadas a no
deixarem o mercado de trabalho. Este efeito sobre a oferta de trabalho positivo para a economia,
uma vez que permite utilizar mais amplamente os recursos humanos disponveis. Entretanto,
para que ele se concretize, necessrio que o lado da demanda o corrobore. Como discutido
anteriormente, os empregadores podem decidir aumentar ou reduzir sua mo de obra a partir de
elevaes do salrio mnimo. No primeiro caso, o aumento da taxa de participao decorrente
da elevao no mnimo ratificado, produzindo crescimento do emprego; j no segundo, ocorre
uma queda no nvel de ocupao e, se as pessoas perceberem que est mais difcil obter emprego,
pode ocorrer at mesmo um desestmulo a entrar ou permanecer no mercado de trabalho.
Como se v, difcil dizer de antemo a direo dos efeitos do salrio mnimo sobre
uma variedade de dimenses do mercado de trabalho. Assim, para conhecer melhor estes
impactos, necessrio realizar uma investigao emprica, que ser apresentada na seo 5
deste captulo. Especificamente, l sero analisados os impactos do salrio mnimo sobre
o desemprego, a informalidade, a participao no mercado de trabalho e a distribuio de
salrios em geral.
12. H vrios estudos tericos que procuraram incorporar os efeitos da existncia de um setor no coberto pela legislao do salrio mnimo.
Talvez o mais conhecido deles seja Mincer (1976), que permite que os trabalhadores migrem do setor formal para o informal passando pelo desemprego
ou pela inatividade.
298
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
13. Uma descrio detalhada da implantao do salrio no mundo pode ser encontrada em Starr (1981).
14. A Constituio de 1934 j reconhecia a necessidade de estabelecer um piso salarial para os trabalhadores no pas. O salrio mnimo propriamente
dito foi institudo pela Lei no 185 de 1936 e pelo Decreto-Lei no 399 de 1938.
15. Quando foi criado, o salrio mnimo referia-se ao trabalhador individual e as dimenses que compunham as necessidades bsicas eram:
alimentao, moradia, vesturio, higiene e transporte. A Constituio de 1988 amplia esta abrangncia, ao incluir as necessidades bsicas da
famlia do trabalhador e as dimenses de sade, educao, lazer e previdncia social.
16. No total, foram 22 regies e cinquenta sub-regies. Saboia (1984) faz uma descrio histrica da introduo do salrio mnimo no Brasil.
17. Os valores foram deflacionados com respeito ao ms de maio de 2014. Para tanto, utilizou-se como deflator uma verso modificada do ndice
Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) do IBGE. Vale dizer que o mtodo faz uso de uma correo para a inflao medida pelo INPC em julho de
1994. Para mais detalhes sobre esta correo, ver Corseuil e Foguel (2002).
299
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 1
Evoluo do salrio mnimo real mensal (1984-2013)
(Em R$ de maio de 2014)
800
700
600
500
400
300
200
Maio/1984
Jun./1985
Jul./1986
Ago./1987
Set./1988
Out./1989
Nov./1990
Dez./1991
Jan./1993
Fev./1994
Mar./1995
Abr./1996
Maio/1997
Jun./1998
Jul./1999
Ago./2000
Set./2001
Out./2002
Nov./2003
Dez./2004
Jan./2006
Fev./2007
Mar./2008
Abr./2009
Maio/2010
Jun./2011
Jul./2012
Ago./2013
Valor real mensal Mdia mvel de doze meses
J a segunda fase caracterizada pela recuperao do valor do mnimo: desde maio de 1995,
o salrio mnimo tem sido reajustado anualmente, sempre incorporando um ganho em seu valor
real. Um olhar mais atento a esta segunda fase revela um aumento na tendncia de recuperao
do valor do salrio mnimo em torno de 2005. De fato, o crescimento anual mdio do valor real do
salrio mnimo passa de 2,7%, entre 1995 e 2004, para 5,7%, entre 2005 e 2013.18 A partir de
2007, passa a vigorar um acordo para os reajustes anuais do mnimo que determina que a cada
reajuste se deve repor a inflao do ano anterior e adicionar o crescimento (positivo) do produto
interno bruto (PIB) real de dois anos antes. Em fevereiro de 2011, este acordo ganhou o status
de lei com validade at 2015, trazendo previsibilidade para os ajustes seguintes.
Assim, aps um longo perodo em que foi utilizado como um instrumento de poltica
macroeconmica, a estabilizao de preos que se seguiu entrada do Plano Real abriu espao
para que o salrio mnimo passasse a ser mais empregado como um instrumento redistributivo.
Seu valor em termos reais em maio de 2014 era 126% maior que o de abril de 1995 e 16% mais
elevado que no momento da sua unificao. Outra forma de confirmar a valorizao do mnimo
nesta fase pela comparao de seu valor com a renda domiciliar per capita (RDPC) e com o
rendimento mdio do trabalho (RMT) no Brasil: entre 1995 e 2012, o valor relativo do mnimo
passou de cerca de 50% para 70% da RDPC e de aproximadamente 25% para 45% do RMT.
18. Esse clculo foi feito a partir das variaes anuais do valor real do salrio mnimo entre os meses de julho de dois anos consecutivos.
300
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre 1995 e 2012.19 Todos os resultados
se referem a trabalhadores com mais de 15 anos de idade. Devido a erros de reportagem
inevitveis em pesquisas domiciliares, considera-se recebedor de salrio mnimo os indivduos
que reportaram ter rendimento do trabalho principal entre 0,95 e 1,05 do valor estabelecido
para o mnimo na semana de referncia da PNAD.
A anlise se inicia com as propores de empregados do setor privado com e sem carteira
de trabalho assinada que so recebedores de salrio mnimo.20 Como se pode observar no
grfico 2, o salrio mnimo vem se tornando cada vez mais importante para ambos os grupos:
entre 1995 e 2012, houve um aumento de 40% na parcela que percebia o salrio mnimo e,
nesse ltimo ano, esta proporo correspondia a quase um quinto de todos empregados do
setor privado no pas. O grfico 2 tambm revela que a proporo de empregados sem carteira
assinada que recebem o mnimo mais alta que a de empregados com carteira. A existncia
desta diferena intrigante, j que, em princpio, no se esperaria que o setor informal utilizasse
o salrio mnimo como referncia. As razes por trs deste fenmeno ainda no so conhe-
cidas plenamente, mas uma possvel explicao que o salrio mnimo facilita as negociaes
salariais para pelo menos uma parte dos empregadores e empregados que esto neste setor.21
Qualquer que seja a explicao, as evidncias mostram que o salrio mnimo uma remunerao
de referncia importante tanto no setor formal quanto no informal.22
GRFICO 2
Proporo de empregados com e sem carteira que recebem salrio mnimo (1995-2012)
(Em %)
25
22,7
21,3
20,7 20,7
20 19,4
18,2 18,7 18,7
16,6 17,5 16,7
15,0
15 13,6 13,9 14,3 14,1 13,6 16,0
12,2 14,9 15,0 15,2
13,8
12,8
10 10,8
10,0
8,4 8,6
7,2 7,1 6,6 7,0
5
0
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
19. A rea rural da regio Norte foi excluda, pois as informaes dos domiclios nela localizados s passaram a ser coletadas na PNAD a partir de 2004.
20. Restringe-se a anlise a esses dois grupos porque, embora tambm se observe uma pequena frao de trabalhadores por conta prpria cujos rendimentos
so iguais ao mnimo, so os assalariados com e sem carteira os mais diretamente afetados pela poltica de salrio mnimo no mercado de trabalho.
21. H uma teoria que prope que uma das funes do salrio mnimo aumentar o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes com
empregadores (Flinn, 2010). Outra possvel explicao que o no uso do mnimo pode gerar um nvel de rotatividade da mo de obra muito elevada
para os que empregam trabalhadores informais (Card e Krueger, 1995). H tambm argumentos baseados em uma noo de justia, que faria
com que o piso do setor formal seja seguido tambm no setor informal. Ver Foguel (1997) e referncias l citadas.
22. A importncia do salrio mnimo no setor informal no um fenmeno novo no Brasil. J na dcada de 1970, a literatura econmica brasileira
debateu esta relao, que foi batizada de efeito farol. Ver, a este respeito, Macedo e Garcia (1978; 1980), Souza e Baltar (1979; 1980) e Velloso (1988).
301
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Apesar de ainda se observar essa diferena de importncia entre os setores formal e informal
no perodo recente, o grfico 2 mostra que ela vem tendendo a se reduzir ao longo do tempo:
comparando os binios 1995-1996 e 2011-2012, a parcela dos com carteira recebedores do
mnimo quase dobrou, ao passo que a parcela correspondente entre os sem carteira cresceu,
porm apenas 15%. Parte deste movimento decorre do prprio processo de formalizao que
vem ocorrendo no mercado de trabalho brasileiro na ltima dcada.23 Como o salrio mnimo
representa o piso remuneratrio no setor formal, a prpria elevao da taxa de formalidade
tende a fazer com que a proporo de trabalhadores com carteira recebedores do piso aumente.
Apesar de haver uma parcela significativa de trabalhadores recebendo uma remunerao
igual ao salrio mnimo, no se pode dizer que sua legislao cumprida no mercado de trabalho
brasileiro. Um indicador que comprova este descumprimento a alta proporo de empregados
sem carteira cujos salrios se situam abaixo do valor do mnimo. Como mostra o grfico 3,
j em 1995, 22% dos sem carteira recebiam um salrio menor que o mnimo e, entre 1995 e
2006, esta parcela se elevou, chegando a representar mais de 38% deste grupo. Embora tenha
cado a partir de ento, ela correspondia a 32%, em 2012 ou seja, quase um tero dos salrios
pagos aos sem carteira estavam abaixo do valor do piso salarial nacional. Como mencionado
na segunda seo deste captulo, o grau de descumprimento da legislao trabalhista est, pelo
menos potencialmente, relacionado distncia entre o valor do mnimo e a produtividade
do trabalho. Neste sentido, se a produtividade de alguns grupos de trabalhadores no estiver
acompanhando o aumento do valor real do salrio mnimo que vem ocorrendo desde 1995,
parte do descumprimento observado pode ser explicado por este descasamento entre
produtividade e valor do mnimo.
GRFICO 3
Proporo de empregados sem carteira que recebem abaixo do salrio mnimo (1995-2012)
(Em %)
40
38,5 38,2
37,0
34,8 34,3 34,7 33,7
35
32,8
31,8
30,3 30,2
30
27,0
26,1
25
22,6 23,2
22,4
20
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
23. Esse processo tem sido explicado tanto por fatores ligados ao lado da demanda por trabalho (crescimento econmico, aumento da fiscalizao
trabalhista e facilidade de acesso ao crdito) quanto pelo lado da oferta de trabalho (aumento da escolarizao da fora de trabalho). Alguns estudos
que tem se debruado sobre este tema so: Cato, Pags e Rosales (2009), Mello e Santos (2009), Corseuil, Moura e Ramos (2011), Fajnzylber,
Maloney e Montes-Rojas (2011), Corseuil e Foguel (2012), Barbosa Filho e Moura (2012).
302
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
A tabela 1 apresenta o perfil dos trabalhadores que ganham um salrio mnimo para o
perodo de 1995-2012. As caractersticas que compem este perfil so gnero, cor, se chefe
de famlia, faixa etria, grupo de escolaridade, regio geogrfica, se mora em rea urbana/rural
ou metropolitana, posio na ocupao e setor de atividade. Para caracterizar os ganhadores de
salrio mnimo, foi calculado como este grupo est distribudo dentro de cada uma destas carac-
tersticas. Para efeito de comparao, computou-se tambm esta medida para os trabalhadores
que fazem parte do grupo de no ganhadores do mnimo ou seja, os que tm rendimento do
trabalho abaixo e acima do mnimo. A razo das propores entre ganhadores e no ganhadores
do mnimo por atributo tambm apresentada na tabela 1. Sempre que este indicador assumir
um valor menor (maior) que 1, a proporo no grupo de recebedores do mnimo ser menor
(maior) que a proporo no grupo de no recebedores para o atributo em foco ou seja,
haver uma sub(super)-representao dos recebedores em relao ao restante dos trabalhadores.
Um aumento (diminuio) neste indicador entre os anos mostra que a parcela dos recebedores do
mnimo para aquele atributo cresceu (reduziu-se) mais que a parcela no grupo de no recebedores.
TABELA 1
Distribuio dos recebedores e no recebedores de salrio mnimo por caracterstica do trabalhador
(Em %)
Salrio mnimo Acima ou abaixo Salrio mnimo Acima ou abaixo
(A)/(B) (A)/(B)
(A) do mnimo (B) (A) do mnimo (B)
Gnero
Homem 50,3 63,5 0,79 49,2 59,6 0,83
Mulher 49,7 36,5 1,36 50,8 40,4 1,26
Cor/raa
Branca 43,8 58,4 0,75 36,8 51,3 0,72
Preta 8,1 4,9 1,66 10,9 8,3 1,32
Parda 48,0 36,6 1,31 52,0 40,1 1,30
Idade
15 a 24 anos 37,2 23,9 1,56 24,3 16,5 1,47
25 a 49 anos 48,4 60,7 0,80 57,7 62,4 0,93
50 anos ou mais 14,3 15,5 0,93 18,0 21,1 0,85
Condio na famlia
Chefe de famlia 34,0 49,3 0,69 39,1 48,0 0,82
Escolaridade (em anos de estudo)
0 a 4 anos 57,7 45,2 1,28 26,8 19,7 1,36
5 a 8 anos 28,6 25,6 1,12 26,3 21,1 1,24
9 a 11 anos 12,1 18,4 0,66 40,1 37,7 1,06
12 anos ou mais 1,5 10,8 0,14 6,9 21,5 0,32
Regio
Centro Oeste 8,6 6,8 1,28 8,3 8,1 1,03
Nordeste 34,1 25,9 1,32 37,6 21,9 1,71
Norte 5,1 4,1 1,25 8,3 5,8 1,44
Sudeste 39,1 45,7 0,85 35,7 47,0 0,76
Sul 13,1 17,6 0,74 10,1 17,2 0,59
rea
Rural 21,8 21,0 1,04 12,3 11,1 1,10
Urbano 78,2 79,0 0,99 87,7 88,9 0,99
(Continua)
303
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
(Continuao)
Salrio mnimo Acima ou abaixo Salrio mnimo Acima ou abaixo
(A)/(B) (A)/(B)
(A) do mnimo (B) (A) do mnimo (B)
Metropolitano 25,2 32,5 0,77 26,9 34,1 0,79
No metropolitana 74,8 67,5 1,11 73,1 65,9 1,11
Posio na ocupao
Trabalhador com carteira 22,9 32,4 0,71 42,8 41,8 1,02
Trabalhador sem carteira 31,0 15,3 2,03 22,7 14,4 1,58
Conta prpria 18,7 25,5 0,73 15,1 22,5 0,67
Empregador 0,6 4,8 0,13 0,9 4,6 0,19
Domstico com carteira 5,2 1,1 4,71 5,9 1,4 4,13
Domstico sem carteira 17,3 4,8 3,63 6,3 4,7 1,34
Funcionrio pblico/militar 4,3 7,7 0,56 6,3 8,1 0,77
No remunerado 0,0 8,5 0,00 0,0 2,5 0,00
Setor de atividade
Administrao pblica 4,1 5,4 0,76 7,0 5,6 1,24
Agricultura 20,1 20,9 0,96 9,7 10,0 0,97
Comrcio 14,8 17,3 0,86 20,1 18,4 1,09
Construo 4,7 7,0 0,67 8,5 9,3 0,91
Transporte 1,7 4,8 0,36 3,3 6,4 0,52
Indstria 12,2 16,7 0,73 12,3 15,1 0,81
Servios 42,3 27,9 1,52 39,3 35,2 1,12
Fonte: microdados da PNAD/IBGE.
Elaborao dos autores.
Iniciando pelo gnero do trabalhador, v-se que os recebedores do mnimo esto igual-
mente distribudos entre os sexos. No entanto, uma vez que os homens so a maioria entre os
no recebedores, h uma super-representao de mulheres no primeiro grupo. Esta caiu nas
ltimas dcadas, pois o aumento verificado na participao feminina no mercado de trabalho
se deu mais entre as no recebedoras do piso.
As parcelas de trabalhadores pretos e pardos aumentaram entre os recebedores do mnimo, com
queda da participao dos brancos neste grupo. No entanto, a comparao com os no ganhadores
mostra que as mudanas na composio dos recebedores do piso seguiram o que ocorreu no restante
do mercado de trabalho para brancos e pardos; porm, o aumento da participao dos negros entre
os recebedores foi menor que o observado no mercado de trabalho em termos mais gerais.
Na composio etria dos dois grupos, observa-se um aumento relativo entre os recebedores
do mnimo somente para o grupo de adultos entre 25 e 49 anos ou seja, apenas para este grupo
houve um aumento de representao entre os ganhadores do mnimo vis--vis o de no ganhadores.
Apesar disto, os jovens permanecem super-representados no grupo de ganhadores do piso, com quase
50% a mais de peso neste grupo (24,3%), em comparao com o dos no ganhadores (16,5%).
A posio de chefe de famlia tornou-se mais importante tanto em termos absolutos quanto rela-
tivos entre os ganhadores de salrio mnimo. Note-se, no entanto, que, apesar deste aumento de
importncia, os chefes representam menos de 40% dos trabalhadores de salrio mnimo.24 Assim,
tanto os efeitos positivos quanto negativos do mnimo sobre a renda do trabalho da famlia tendem
a se abater preponderantemente sobre os membros secundrios da famlia.
24. Usando a PNAD de 1989, Reis e Ramos (1993) tambm mostram que os recebedores de salrio mnimo eram majoritariamente formados por
membros secundrios das famlias.
304
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
Uma das mudanas mais expressivas no perfil do trabalhador de salrio mnimo no Brasil se deu
na dimenso educacional. A tabela 1 mostra que, entre 1995 e 2012, houve uma queda marcante
de 57,7% para 26,8% na participao dos trabalhadores entre zero e quatro anos de estudo, uma
certa estabilidade da frao dos com cinco a oito anos de escolaridade e um aumento significativo
das parcelas tanto do grupo entre nove e onze anos de estudo (de 12,1% para 40,1%) quanto o do
grupo com pelo menos um ano de estudo universitrio (de 1,5% para 6,5%). Esta mudana de
composio educacional tambm se deu para os demais trabalhadores; porm, o grfico 4 mostra
que as principais mudanas relativas na composio educacional dos recebedores ocorreram para
os grupos mais educados e se deram de forma gradual. Novamente, parte da explicao deve residir
na relao entre o valor do salrio mnimo e o nvel de produtividade ou qualificao exigido
para contratar (e manter) um trabalhador que ganha o mnimo. Assim, apesar de se observar um
aumento geral da qualificao da mo de obra no Brasil nas ltimas dcadas, provvel que os
empregadores estejam exigindo um nvel de qualificao ainda maior para os postos de trabalho
que so tipicamente ocupados por trabalhadores que recebem o piso salarial da economia.
GRFICO 4
Razo da proporo dos recebedores e no recebedores de salrio mnimo por grupo educacional (1995-2012)
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
305
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
1,9
1,7
1,5
1,3
1,1
0,9
0,7
0,5
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
306
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1995 2012
Como se pode ver, h uma migrao dos trabalhadores de salrio mnimo para as partes mais
altas da distribuio de renda. De fato, exceo do segundo dcimo, ocorre uma queda da parcela
de recebedores que se encontram nos cinco primeiros dcimos da distribuio e um aumento para
os cinco dcimos superiores. Em termos agregados, em 1995, 68% do grupo de trabalhadores do
mnimo encontravam-se abaixo da mediana da distribuio de renda per capita, ao passo que em
2012 esta parcela se reduziu para 57%. Quando se olha apenas para os dois primeiros dcimos,
esta queda foi de 20% para 16% e, no caso dos 10% mais pobres, de 9% para 4%.
25. Essa distribuio baseada no ordenamento de todas as pessoas segundo a renda domiciliar per capita. Esta medida de renda obtida pela
soma dos rendimentos de todas as fontes (trabalho e no trabalho), dividida pelo nmero de membros do domiclio.
307
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
26. Esse ltimo estudo simula o efeito do mnimo separadamente para o rendimento do trabalho e as rendas no derivadas do trabalho, como
aposentadorias e penses.
308
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
instrumento de poltica como o salrio mnimo, que pode ter impactos diretos e indiretos em
toda a economia.
Neste captulo, optou-se por seguir boa parte da literatura ver, por exemplo, Card e Krueger
(1995) e definir como grupo de tratamento os trabalhadores que tinham rendimentos entre o antigo e
o novo valor do salrio mnimo, no ms anterior ao aumento. Como grupo de controle, foram utilizados
os trabalhadores que no ms anterior ao aumento recebiam entre 1,5 e 2,5 salrios mnimos (do novo
valor). Isto feito para cada episdio de aumento do salrio mnimo desde 2003 at 2013. Assim, o
procedimento utilizado aqui contrasta a evoluo de um dado indicador (exemplo: probabilidade de
transitar para a informalidade) antes e depois de episdios de aumento do mnimo, para aqueles que
foram diretamente afetados (grupo de tratamento) e aqueles que no o foram (grupo de controle).
O ideal seria que o grupo de controle fosse idntico ao grupo de tratamento, diferindo apenas
em relao ao grau de exposio a aumentos do salrio mnimo. No entanto, isto claramente no
acontece no procedimento aqui utilizado. Para contornar esta dificuldade, utiliza-se uma srie de
variveis individuais (gnero, raa, idade, se chefe de famlia, escolaridade, entre outras) para
controlar por diferenas de caractersticas observveis entre os dois grupos.27
5.1.1 Resultados
Analisando primeiro os efeitos de aumento do salrio mnimo sobre transies para o desemprego,
os grficos 7 e 8 mostram que aumentos do salrio mnimo elevam a probabilidade de um
empregado passar para o desemprego, quando este pertence ao grupo diretamente afetado.
Isto ocorre para transies que olham para o destino do trabalhador um ms aps o aumento
do mnimo (curto prazo), mas estatisticamente igual a 0 para transies que olham a posio
de destino em um horizonte de dez a onze meses, aps um episdio de aumento do mnimo.28
Da mesma forma, elevaes do mnimo no parecem induzir um aumento das transies para
o desemprego quando so considerados apenas os trabalhadores com carteira, uma vez que os
resultados no so estatisticamente significantes.
Para entender como esses efeitos esto distribudos entre trabalhadores com diferentes nveis de
qualificao, desagrega-se a anlise em quatro faixas de escolaridade: zero a quatro, cinco a oito, nove
a onze, e doze ou mais anos de estudo; e trs faixas etrias: at 24 anos (jovens), 25 a 54 (adultos),
e 55 ou mais anos de idade (idosos).29
No que diz respeito ao recorte por educao, os resultados mostram que os efeitos foram
estatisticamente iguais a 0 para a maior parte dos grupos e dos horizontes de tempo conside-
rados (curto e mdio prazos).30 A exceo parece ser o grupo de nove a onze anos de estudo,
27. Para controlar por diferenas de caractersticas no observveis, porm constantes no tempo, utiliza-se tambm uma variante do mtodo de
DD com efeitos fixos de indivduos. Os resultados no mudam quando se incluem efeitos fixos, e, por isso, sero discutidos apenas os resultados do
mtodo de DD convencional, sem efeitos fixos.
28. A utilizao de dez meses se deve ao fato de que, para alguns anos, o aumento subsequente do mnimo ocorreu onze meses aps o episdio
para o qual se quer medir o efeito em foco.
29. As tabelas com as estimativas do efeito do mnimo para essa desagregao por grupos de escolaridade e faixa etria encontram-se nos apndices
A e B, respectivamente.
30. Como a maior parte das estimativas do efeito so estatisticamente nulas para o grupo de doze ou mais anos de estudo, no sero comentados
os efeitos do mnimo para este grupo.
309
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
GRFICO 7
Efeitos do mnimo sobre transies de empregado para desempregado (2003-2013)
7A Efeitos no ms seguinte ao aumento
0.060
0.050
0.040
0.030
0.020
0.010
0.000
-0.010
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
0.120
0.110
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
-0.020
-0.040
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: efeito se refere ao estimador de diferenas-em-diferenas. O IC (95%) representa o intervalo de 95% de confiana.
310
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
GRFICO 8
Efeitos sobre transies de empregado formal para desempregado (2003-2013)
8A Efeitos no ms seguinte ao aumento
0.040
0.035
0.030
0.025
0.020
0.015
0.010
0.005
0.000
-0.005
-0.010
-0.015
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
0.120
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
-0.020
-0.040
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: efeito se refere ao estimador de diferenas-em-diferenas. O IC (95%) representa o intervalo de 95% de confiana.
311
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
0.070
0.060
0.050
0.040
0.030
0.020
0.010
0.000
-0.010
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
0.120
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
-0.020
-0.040
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: efeito se refere ao estimador de diferenas-em-diferenas. O IC (95%) representa o intervalo de 95% de confiana.
31. Isso se deve primordialmente ao fenmeno do atrito amostral, em que as unidades de observao da pesquisa tendem a desaparecer da amostra
ao longo do tempo.
312
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
da fora de trabalho. No caso das transies de curto prazo (um ms aps os aumentos
do mnimo), aparece uma tendncia de aumento no perodo ps-crise internacional
(aps 2009) para os empregados em geral. J para trabalhadores com carteira, esta
tendncia teve incio em 2006. No caso das transies de mdio prazo, a elevao
ocorre marcadamente no perodo ps-crise. Em todos os casos, os efeitos do mnimo
sobre a inatividade so elevados, representando entre 2% e 5%, no curto prazo, e
entre 4% e 8%, no mdio prazo dos empregados (em geral ou com carteira) afetados
pelos aumentos do salrio mnimo.
No caso dos trabalhadores de baixa qualificao (zero a quatro anos de estudo),
o efeito existe (no sentido estatstico) apenas para as transies entre empregados e
inatividade no curto prazo (um ms depois dos episdios de aumento do mnimo).
Os efeitos negativos sobre os trabalhadores de cinco a oito anos de estudo aparecem
de forma mais clara e consistente nas transies de empregados para inativos tanto no
horizonte de curto quanto no de mdio prazo. Para este grupo, somente se detecta um
impacto significativo nas transies de com carteira para fora da fora de trabalho nos
ltimos aumentos do salrio mnimo. Por fim, os efeitos so bastante pronunciados
para o grupo de nove a onze anos de estudo, nos dois horizontes temporais considerados.
Os efeitos so de forma geral mais fortes e mais consistentemente significativos do
ponto de vista estatstico quando so considerados todos os empregados, embora a
diferena para os trabalhadores com carteira no seja muito grande.
As estimativas por faixa etria mostram que as transies de empregados para
inatividade em decorrncia de aumentos do mnimo afetam tambm os jovens, alm
dos adultos, sobretudo no curto prazo.
GRFICO 10
Efeitos do mnimo sobre transies de empregado para fora da PEA (2003-2013)
10A Efeitos no ms seguinte ao aumento
0.070
0.060
0.050
0.040
0.030
0.020
0.010
0.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
313
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
0.120
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: efeito se refere ao estimador de diferenas-em-diferenas. O IC (95%) representa o intervalo de 95% de confiana.
GRFICO 11
Efeitos sobre transies de empregado formal para fora da PEA (2003-2013)
11A Efeitos no ms seguinte ao aumento
0.060
0.050
0.040
0.030
0.020
0.010
0.000
-0.010
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
-0.020
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IC (95%) Efeito
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Obs.: efeito se refere ao estimador de diferenas-em-diferenas. O IC (95%) representa o intervalo de 95% de confiana.
314
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
5.1.2 Discusso
Os efeitos apresentados na subseo anterior chamam ateno para alguns efeitos adversos
de aumentos do salrio mnimo. Em particular, os impactos observados para as transies
para fora da fora de trabalho so preocupantes, pois podem refletir um efeito-expulso
do salrio mnimo. Isto porque, alm de representar um preo de referncia importante
no mercado de trabalho em geral, o salrio mnimo especialmente relevante para certos
segmentos da mo de obra. Assim, quando o mnimo passa a aumentar de forma sistemtica
e expressiva, caso a produtividade desta mo de obra no acompanhe tal crescimento,
possvel que ocorra uma expulso dos indivduos dos postos que recebem o mnimo.
De acordo com os resultados discutidos anteriormente, isso tem ocorrido em direo
a postos informais (e que, portanto, no tm que necessariamente seguir a legislao do
mnimo), mas mais pronunciadamente para fora da fora de trabalho. Os efeitos adversos
praticamente no aparecem para os trabalhadores de zero a quatro anos de estudo, mas
tm atingido de forma contundente e sistemtica os trabalhadores de cinco a oito e de
nove a onze anos de estudo, com estes ltimos absorvendo os maiores impactos negativos.
Esse fato surpreende na medida em que se esperaria que o salrio mnimo funcionasse
como preo de referncia do segmento menos qualificado da mo de obra. Na seo 4, mostra-se
que os trabalhadores recebedores do mnimo tm aumentado sua escolaridade de forma
muito mais rpida que o resto da fora de trabalho. Em particular, trabalhadores com cinco a
onze anos de estudo correspondem hoje a dois teros dos recebedores do mnimo, sendo que
apenas o grupo de nove a onze corresponde a 40%. Assim, em conjunto, os resultados deste
trabalho parecem sugerir que o salrio mnimo cresceu em ritmo to superior ao crescimento
da produtividade dos trabalhadores menos qualificados, que fez com que o grupo de referncia
para estes postos de trabalho tenha mudado de forma substancial nas ltimas dcadas.
Hoje, este grupo parece estar concentrado em trabalhadores com o ensino fundamental ou
mdio completo. Por esta razo, so estes os trabalhadores que tm sido mais afetados de
forma adversa por aumentos do mnimo, com efeitos negativos sobre sua empregabilidade,
induzindo maiores transies para a informalidade, mas principalmente para a inatividade.
Resta tentar entender o que se passa com o grupo de trabalhadores de zero a quatro anos
de estudo, que em tese deveriam ser os mais afetados. Uma possibilidade que a diminuio
expressiva deste grupo na fora de trabalho desde a dcada de 1990 acarretou um processo
de seleo onde permaneceram empregados os trabalhadores mais produtivos neste grupo.
Esta mais alta produtividade pode ser especfica para determinadas tarefas, advindas de
habilidades no correlacionadas com a escolaridade. A escassez deste grupo pode ter
aumentado o seu poder de barganha, que ainda pode ter sido majorado pelo possvel
processo seletivo recm-descrito. Neste caso, talvez pelo mais alto poder de barganha dos
trabalhadores remanescentes neste grupo, no se consegue detectar efeitos do salrio mnimo.
315
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
6 REFLEXES PROSPECTIVAS
Os resultados da seo anterior indicam que os aumentos do valor do salrio mnimo na
ltima dcada parecem ter afetado alguns indicadores do mercado de trabalho. Como se
viu, h evidncias de crescimento de informalidade e diminuio na taxa de participao em
decorrncia dos aumentos recentes do salrio mnimo. Estas evidncias so compatveis com a
hiptese de que o valor do salrio mnimo avanou mais rpido que a produtividade de parte
da fora de trabalho brasileira, que parece se ver obrigada a migrar para o setor informal ou
se retirar do mercado de trabalho.
Os resultados desagregados por nveis de escolaridade apontam que os dois segmentos da
fora de trabalho mais afetados so aqueles com at o segundo ciclo do ensino fundamental
completo (de cinco a oito anos de estudo) e com at o ensino mdio completo (nove a onze).
Este resultado sugere que estes grupos, e no o de zero a quatro anos de estudo, tm seu salrio
de alguma forma determinado pelo mnimo. Outra evidncia, documentada na seo 4, que
se alinha a esta hiptese a inverso do peso dos trabalhadores com baixo e mdio nvel de
escolaridade entre os recebedores de salrio mnimo.
Esse aparente descompasso entre a evoluo da produtividade do trabalho (ou ao menos
da produtividade de parte da fora de trabalho) e a evoluo do salrio mnimo poderia ser
minimizado se a base de clculo dos futuros reajustes do mnimo passasse a ser pautada por
uma medida de produtividade do trabalho em vez do PIB, que incorpora a produtividade
de outros fatores de produo, tais como terra e capital. Em princpio, a medida de produtividade
ideal seria aquela que reflete os ganhos de produtividade dos trabalhadores mais diretamente
afetados pelo mnimo, mas no h dados que permitam este clculo de forma razovel.
Sendo assim, uma soluo intermediria seria utilizar a produtividade mdia do trabalho na
economia. possvel, no entanto, que esta modificao implique uma diminuio no ritmo
de crescimento no valor do mnimo, caso a produtividade do trabalho esteja avanando de
forma mais lenta que a produtividade de outros fatores.
De todo modo, independentemente da frmula a ser adotada, necessrio pensar em
alternativas para aumentar a produtividade dos trabalhadores. Isto bom para o desempenho
da economia e, no caso da poltica de reajuste atual, atuaria no sentido de minimizar o
descompasso entre o mnimo e a produtividade do trabalho, minimizando tambm os efeitos
adversos deste.
O grande esforo recente feito na rea de ensino tcnico profissionalizante pode atuar para
o aumento da produtividade de parte dos trabalhadores, especialmente a dos que tm at o
ensino mdio completo, que um dos segmentos mais afetados pelos reajustes do mnimo.
A questo que uma poltica de qualificao em nvel mdio ou equivalente atende aqueles que
tm a formao bsica completa. Um desafio maior est no grupo de trabalhadores ainda sem
esta formao bsica e, portanto, com maiores dificuldades de absorver este tipo de treinamento.
Vale ressaltar que, por trs do efeito do mnimo para a inatividade, pode haver um
movimento de trabalhadores buscando mais qualificao, de forma a assegurar o seu espao
316
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
no mercado de trabalho. O fato de este efeito na transio para a inatividade ser significativo
entre os jovens pode ser um indcio desta procura por maior qualificao. Sendo o caso, este
movimento para a inatividade teria uma conotao menos preocupante. Este permanece como
um ponto importante para investigaes futuras.
Em suma, do ponto de vista do mercado de trabalho, h evidncias de que a poltica de
valorizao do salrio mnimo observada nos ltimos anos pode ter produzido efeitos positivos
sobre a distribuio de salrios, mas negativos sobre informalidade e inatividade. Mais ainda,
possvel que quanto mais fortes os aumentos de valores do mnimo que no estejam diretamente
ligados a ganhos de produtividade do trabalho, mais intensos os efeitos adversos sobre infor-
malidade e inatividade e mais fracos os efeitos positivos de reduo da desigualdade de salrios.
REFERNCIAS
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CORSEUIL, C.H.; SERVO, L. Salrio mnimo e bem-estar social no brasil: uma resenha
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FAJNZYLBER, P.; MALONEY, W.; MONTES-ROJAS, G. Does formality improve micro-firm
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v. 94, n. 2, p. 262-276, Mar. 2011.
317
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
318
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Polticas sociais:
acompanhamento e anlise. Braslia, n. 19, 2011.
319
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
APNDICE A
TABELA A.1
Estimativas do efeito do salrio mnimo por grupo de escolaridade um ms aps os aumentos (2003-2014)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
0 a 4 anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0.02982 0.02541 0.01531 -0,00058 0.01801 0.01551 0.02981 -0,00456 0,00634 0,00259 -0,00392 0.03922
Inativo 0.05453 0.04142 0.02902 0,0133 0,00793 0.04023 0,00673 0,0168 0.05863 0.02892 0,0228 0.05423
De com carteira para:
Informal4 0,007 -0,0072 0,0412 0,0261 0.08763 0.09193 -0,0305 0,0393 0,00368 -0,00151 0,0399 -0,0002
Desempregado 0,001 -0,0054 0,0015 -0,012 0,0124 0,00959 0,00347 -0.01181 0,00386 0,000917 -0,00655 0,0236
Inativo 0.0330 1
0,0254 0,0193 -0,0213 0,0221 0,0192 0,0034 0,00566 0.05622 0.03683 -0,00561 0.04481
5 a 8 anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0.04413 0.02782 0.01862 0,0139 0,00346 0,0158 0,0114 0,00408 0,0113 0,00855 0,00623 0.01582
Inativo 0.0402 3
0.0331 2
0,00481 0.0206 1
0.0285 2
0.0219 2
0.02521 0.04203 0.05163 0.03393 0.04363 0.07233
De com carteira para:
Informal4 0.04561 0.05632 0.04422 0,0233 0.05883 0.03461 0.05533 0.02911 0.03872 0.03252 0,0187 0,0132
Desempregado 0,0185 0.0167 1
0,0128 0,0115 -0,00475 0.0171 1
0,0136 0,00803 -0,00259 0,00481 -0,000894 0.02172
Inativo 0,0178 0,0232 0,00481 0,017 0,00695 0,0138 0,0191 0.03983 0.04183 0,0166 0.04273 0.05573
9 a 11 anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0.04923 0,0151 0.02612 0.02853 0.03253 0.02052 0.01381 0.03083 0.03403 0.01563 0.01331 0.01843
Inativo 0.04893 0.06543 0.03123 0.02323 0.01551 0.03193 0.02172 0.02983 0.04243 0.04773 0.04613 0.03683
De com carteira para:
Informal4 0,0195 0,021 0.05523 0.03312 0,00273 0.02712 0.02892 0.02953 0.02512 0.01521 0.03663 0.03033
Desempregado 0.0332 1
0,0022 0,0142 0.01881 0.02552 0,0162 0,0122 0.02323 0.02113 0.01622 0,00179 0.01713
Inativo 0.04252 0.03261 0,00751 0,0133 0,00649 0.02573 0.02432 0.02543 0.03013 0.03563 0.03983 0.02933
12 ou mais anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0,0668 0,0234 0,0288 0,0165 -0,00081 -0.01711 0,0419 0,024 0,014 0.06083 0,017 0,000848
Inativo 0,0665 0,0405 0,0157 0,0449 0,0338 0,0232 0,00281 0.0277 2
0,0212 0.0431 1
0.08023 0.06673
De com carteira para:
Informal4 0,00457 0,0118 0,101 0.2012 -0,0394 -0,0372 0,0769 0.1071 0,0362 0,0253 0,00919 0,0386
Desempregado 0,0379 0,0474 0,00925 0,00224 -0,0116 -0,00809 0,0238 0,00477 0,0198 0.07252 0,0174 -0,00333
Inativo 0,0433 0,0322 0,0569 -0,00275 -0,00552 -0,0144 -0,0181 0,0217 0,0113 0,0296 0.1053 0.04421
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Nvel de significncia = 10%.
2
Nvel de significncia = 5%.
3
Nvel de significncia = 1%.
4
Informal refere-se aos trabalhadores sem carteira e conta prpria.
320
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
TABELA A.2
Estimativas do efeito do salrio mnimo por grupo de escolaridade onze meses aps os aumentos (2003-2013)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
0 a 4 anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0,00355 0.08173 0,045 0,0128 0,00548 0,0026 0,0185 0.02291 -0,00752 0,0331 0,023
Inativo 0,04 0.1183 0.08932 0.06302 0,0185 -0,0396 0,0496 0,000108 0,0369 0,0427 0,0362
De com carteira para:
Informal4 0,00541 0.09362 0,0451 0.09372 0,0715 0,0628 -0,0185 0.08291 0,0637 -0.1002 0,00676
Desempregado -0,018 0,00896 0,0272 0,00414 0,0177 -0,027 -0,00571 0,0286 -0,00835 0,005 0,0295
Inativo 0,0253 0.1052 0,00948 0,0521 -0,0277 -0,0129 0,0242 0,0427 0,00126 0,0348 0,0332
5 a 8 anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0.07892 0.08863 0,00129 0,0187 0,0199 0,0278 0,0296 -0,0131 0,0164 0.02952 0.02702
Inativo 0.1093 0.07912 0.05731 0.04361 0.07242 0.05331 0.07822 0,0235 0,0203 0.07763 0.09853
De com carteira para:
Informal4 0,0358 0.1172 0,0494 0,00468 0,0475 0,0679 0.09742 0.09183 0,0569 -0,0109 0,0291
Desempregado 0,0481 0.1222
0,00293 0,00761 -0,00619 0.0411 2
0,0281 -0,00572 0,0227 0.04732 0,0233
Inativo 0,0628 0,068 0,0602 0,0259 0,0461 0,0366 0,0569 0,016 0,0416 0.0759 2
0.07683
9 a 11 anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0,0388 0.07073 0,0331 0.05473 0.05803 0,0261 -0,00889 0.03122 0,0162 0.02752 0.03123
Inativo 0.0472 1
0.0481 1
0.1103
0.0546 3
0.0897 3
0.0681 3
0.0361 1
0.0401 2
0.0905 3
0.0702 3
0.07123
De com carteira para:
Informal4 0.1122 0,0418 0,0169 0,0405 0.06582 0.07032 -0,0178 0.04792 0,0129 0,0222 0,0239
Desempregado 0.07071 0.1033 -0,00306 0.04911 0.07333 0,0203 -0,0094 0.03622 0,0128 0.03772 0.03353
Inativo 0,0525 0,0367 0,0385 0.07043 0.08773 0.08143 0,00428 0.05253 0.07243 0.06913 0.07313
12 ou mais anos de estudo
De empregado para:
Desempregado 0,139 0,0268 -0,0191 0,0185 0,0426 0,0356 0,0227 0,0137 0,043 0,018 -0,0105
Inativo 0,0261 0.1071
0,0412 0.0986 2
0,0353 0,0511 0,0465 0,0132 0,0471 0.0817 2
0.1173
De com carteira para:
Informal4 0,198 -0,0233 -0,0589 0.2932 0,148 0,104 0,115 -0,0221 0,0409 0.1312 0,0233
Desempregado 0,111 0,0242 0,00224 0,16 0,0212 0,0569 0,0809 -0,022 0,0679 0,0306 -0,027
Inativo -0.2122 -0,0242 -0.05941 0,17 0,123 -0,0148 0,0717 0,0745 0,000529 0,0723 0.1142
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Nvel de significncia = 10%.
2
Nvel de significncia = 5%.
3
Nvel de significncia = 1%.
4
Informal refere-se aos trabalhadores sem carteira e conta prpria.
321
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
APNDICE B
TABELA B.1
Estimativas do efeito do salrio mnimo por faixa etria um ms aps os aumentos (2003-2014)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
At 24 anos
De empregado para:
Desempregado 0.05373 0.02801 0.03442 0,0204 0,0214 0,0209 0,0185 0.03763 0.04523 0.02112 -5,64E-05 0,0125
Inativo 0.03433 0.06623 0,0165 0.03883 0,00737 0.02201 0.03052 0.02151 0.04683 0.05683 0.04773 0.06883
De com carteira para:
Informal4 0,0229 0,0331 0.07333 0,00744 0,0129 0,0285 0.05833 0.04943 0,00488 0,00857 0.04042 -0,0018
Desempregado 0,0308 0,0126 0,0166 0,00275 0,0116 0,0205 0,0182 0.02691 0,0162 0.02441 -0,00742 0,0195
Inativo 0,0229 0,0209 -0,00707 0,0134 -0,0116 0,017 0,0154 0.02442 0.04312 0.03422 0.05813 0.05383
25 a 54 anos
De empregado para:
Desempregado 0.02733 0.01502 0.009061 0,00802 0.01363 0,00788 0.01372 0,00453 0.008832 0.009903 0.01022 0.01733
Inativo 0.05563 0.03473 0.01432 0.01241 0.01973 0.02793 0.01492 0.03693 0.04103 0.02973 0.04183 0.04483
De com carteira para:
Informal4 0.03082 0,0199 0.04953 0.03863 0.04343 0.04623 0.02542 0.03733 0.03453 0.02713 0.02373 0.03183
Desempregado 0,00904 0,000681 0,00599 0,00288 0,00884 0,00446 0,00579 0,00281 0.009291 0.008141 0,00349 0.01453
Inativo 0.03403 0.02812 0.01581 0,00558 0.01461 0.01582 0.02173 0.03163 0.02763 0.02073 0.03383 0.03193
55 anos ou mais
De empregado para:
Desempregado 0,0416 -0,00787 0,0184 -0,00306 -0,00257 0,00401 0,021 0 0,0102 0,00252 -0,0176 0,0258
Inativo 0,0505 0,0492 0.0470 1
0.0629 1
0,00458 0,0296 0,012 0,0183 0.0632 1
0,00944 0,0263 0,0238
De com carteira para:
Informal4 0,0218 -0,0127 -0,0155 -0,0128 0,064 0,0673 -0,0158 0,0736 0,0466 0,000164 0,0482 0,0395
Desempregado -0,00931 0 0 0 -0,000555 0,00953 0,00474 0 0,00861 -0,003 -0,0168 0,00364
Inativo 0,0736 0,0329 0,0188 -0,0195 0,00127 0,0358 -0,0345 0,0154 0.08842 0,0062 -0,00417 0,0367
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Nvel de significncia = 10%.
2
Nvel de significncia = 5%.
3
Nvel de significncia = 1%.
4
Informal refere-se aos trabalhadores sem carteira e conta prpria.
322
Salrio Mnimo e Mercado de Trabalho no Brasil
TABELA B.2
Estimativas do efeito do salrio mnimo por faixa etria onze meses aps os aumentos (2003-2013)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
At 24 anos
De empregado para:
Desempregado 0.07852 0.1013 0,0248 0,0268 -0,0128 0,0467 -0,0156 0.03991 0,0333 0,0118 0,0305
Inativo 0.0633 1
0.0672 2
0.1393
0.0838 3
0.0595 1
0,0473 0,0408 0,0364 0.1183
0.0790 2
0.1023
Informal4 0.1933 0,012 0,0676 0,0276 0,0456 0,0313 -0,00109 0,0374 0.06391 0.07591 0.07362
Desempregado 0.1242 0.1012 0,000706 0,0429 0,0128 0,0214 -0,0159 0.04201 0,00686 0,0123 0.04781
Inativo 0,0523 0,0315 0.1413 0.09162 0,0461 0,033 0,0325 0.06491 0.1093 0.08022 0.09973
25 a 54 anos
De empregado para:
Desempregado 0,0208 0.05443 0,00826 0,0188 0.04463 0,00741 0,0132 0,000873 0,00451 0.02662 0.01101
Inativo 0.06293 0.05933 0.03891 0.04603 0.08063 0.04973 0.05343 0.02402 0.04883 0.07203 0.07233
Informal4 0,0407 0.08133 0,0103 0.05653 0.05392 0.06823 0.04982 0.06373 0,0228 -0,00655 0,0251
55 anos ou mais
De empregado para:
Desempregado 0,0552 0,015 0,00796 -0,0107 0 -0,01 -0,0405 0,0185 0,0207 -0,0249 0,0142
Informal4 -0,0814 0,168 0,053 0,067 0,0853 0,0651 -0,0669 0,0873 0,0333 0,00449 -0.08421
Desempregado 0,0413 -0,0483 0,0618 -0,00816 0 -0,0239 -0,0634 0,0144 0,0401 -0,0262 0,028
Fonte: PME/IBGE.
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Nvel de significncia = 10%.
2
Nvel de significncia = 5%.
3
Nvel de significncia = 1%.
4
informal refere-se aos trabalhadores sem carteira e conta prpria.
323
CAPTULO 15
1 INTRODUO
Apesar da forte queda na informalidade do trabalho observada no pas na ltima dcada, o grau
de informalidade entre as empresas continua sendo extremamente elevado, passando de 69%, em
2009, para 66,7%, em 2012.3 A persistncia deste elevado grau de informalidade no Brasil tem
suscitado, ao longo dos anos, intenso debate acerca de quais seriam as melhores polticas para
lidar com este fenmeno. possvel classificar as polticas disponveis em dois grandes grupos:
aquelas que visam coibir as atividades informais e aumentam assim o custo da informalidade;
e aquelas que objetivam reduzir os custos da formalidade ou aumentar seus benefcios.
A primeira abordagem deriva de uma viso do setor informal em que este deletrio para
o crescimento. Em particular, a informalidade seria prejudicial porque confere s empresas
informais menos produtivas a habilidade de competir com seus pares formais devido
s vantagens de custo advindas do enforcement imperfeito das instituies existentes ver,
por exemplo, Farrell (2004). A segunda abordagem considera as empresas informais como
empreendimentos potencialmente produtivos, que no se formalizam e prosperam em razo dos
altos custos burocrticos e da ineficincia das instituies existentes.4 Apesar da existncia de
vasta literatura sobre informalidade, ainda no h consenso acerca de qual viso e qual tipo
de poltica seriam mais adequadas.
O objetivo deste captulo contribuir para o debate acerca das melhoras polticas para
promover a formalizao na economia brasileira, tendo-se em vista suas consequncias micro
e macroeconmicas. Para tanto, utiliza-se o arcabouo de avaliao ex ante desenvolvido em
Ulyssea (2013), que permite avaliar de forma integrada os impactos das diferentes polticas
disponveis no tocante tanto s empresas quanto economia como um todo, bem como seus
efeitos sobre bem-estar agregado.
1. Este captulo se baseia no Texto para Discusso no 1.900 (Informalidade e desempenho econmico: uma anlise dos impactos micro e
macroeconmicos de polticas para a formalizao).
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
3. Tabulao do autor a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). Define-se o grau de informalidade das empresas como a proporo de empreendedores (conta prpria e empregadores) que no possuem
Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ).
4. Esta segunda viso remonta ao trabalho de De Soto (1989) e, mais recentemente, linha de pesquisa derivada da iniciativa Doing Business, do
Banco Mundial ver Djankov et al. (2002), entre outros. Para uma discusso um pouco mais geral sobre as diferentes vises acerca do papel de
empresas informais no desenvolvimento econmico, ver La Porta e Shleifer (2008).
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
O arcabouo para avaliao ex ante utilizado neste captulo consiste de duas partes
fundamentais. A primeira, um modelo de equilbrio que descreve o comportamento das
empresas brasileiras e que incorpora diferentes aspectos institucionais relevantes para suas
decises, no que diz respeito produo e formalizao. Em particular, o modelo permite
que as firmas explorem duas margens de informalidade: i) registrar ou no seu negcio
(margem extensiva); e ii) registrar ou no seus trabalhadores (margem intensiva). A incluso
da margem intensiva aspecto importante, pois esta corresponde a uma parcela substancial
do emprego informal no Brasil.
A segunda parte diz respeito estimao dos parmetros estruturais do modelo, o que
permite a realizao de simulaes de diferentes polticas de formalizao. O modelo esti-
mado com dados brasileiros e pode ser utilizado como laboratrio para realizar avaliaes ex
ante de diferentes polticas de formalizao. Em particular, so analisadas quatro polticas:
i) aumento da fiscalizao sobre as atividades de empresas informais; ii) maior incidncia
da fiscalizao no tocante s empresas formais que contratam trabalhadores informais;
iii) redues no custo de formalizao (custo de entrada); e iv) redues no custo de permanecer
formal (imposto sobre a folha).
De maneira geral, os resultados revelam que h importantes trade-offs entre os efeitos
sobre as firmas e os indicadores agregados da economia. Comparando-se as duas abordagens,
polticas que visam aumentar os custos da informalidade tm pior desempenho no que diz
respeito aos indicadores de impacto em nvel das empresas, mas apresentam desempenho
melhor quando considerados os indicadores agregados. Cabe ressaltar, no entanto, que
embora todos os instrumentos de poltica considerados produzam redues em ao menos
uma dimenso de informalidade na economia nem sempre estas vm acompanhadas de
maior bem-estar. Assim, redues no grau de informalidade no necessariamente implicam
melhoras no bem-estar da economia.
Examinando-se instrumentos de poltica especficos, os resultados revelam que reduzir
os custos de entrada no setor formal e aumentar a fiscalizao sobre firmas informais so
aqueles que apresentam os melhores impactos em termos de bem-estar. Os determinantes
de seu bom desempenho so, no entanto, completamente diferentes. No primeiro caso, os
ganhos de bem-estar advm da eliminao de parte do peso-morto gerado pelas barreiras
entrada no setor formal, o que gera maior competio, formalizao e elevaes no salrio
mdio. Ainda que informalidade entre as firmas seja substancialmente reduzida, isto no
ocorre com os trabalhadores, devido existncia da margem intensiva da informalidade.
No caso de aumentos da fiscalizao sobre firmas informais, os ganhos de bem-estar provm
quase que exclusivamente do substancial aumento das receitas tributrias. Este aumento de
receitas ocorre devido substancial queda na informalidade, o que mais que compensa os
efeitos negativos sobre as firmas.
O restante do captulo est organizado da seguinte forma. A seo 2 apresenta a intuio
e a ideia geral do modelo. A seo 3 apresenta os dados utilizados, discute em linhas gerais o
326
Os Impactos Micro e Macroeconmicos de Polticas para a Formalizao: evidncias e implicaes para polticas pblicas
mtodo de estimao e apresenta o quo bem o modelo se ajusta aos dados. A seo 4 discute
os resultados das simulaes, e a seo 5 conclui com as implicaes para a formulao de
polticas pblicas para a formalizao.
327
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Se o empreendedor decide ser informal, ele paga custo de entrada menor e evita todos
os impostos inerentes formalidade. Porm, a empresa informal tambm se depara com pro-
babilidade de deteco por parte do governo. Se detectada, a empresa informal sofre sanes
que podem, por exemplo, implicar o pagamento de multas ou at mesmo seu fechamento.
Novamente, supe-se que esta probabilidade de deteco crescente no tamanho da empresa.
Assim, a informalidade impe limite ao crescimento das empresas, pois se crescerem
muito sero detectadas pelos fiscais do governo e penalizadas. Portanto, empreendedores
muito produtivos sempre escolhero estar no setor formal, pois a informalidade representaria
barreira a seu crescimento. Em suma, ser formal implica custos de entrada e permanncia mais
altos; porm, as empresas no enfrentam qualquer limite ao seu crescimento. Ser informal
significa menores custos de entrada e nenhum custo de permanncia associado a impostos,
mas as empresas enfrentam barreira ao crescimento pelo mecanismo descrito anteriormente.
Por fim, no momento em que esto decidindo se entram no setor formal ou informal,
os potenciais empreendedores enfrentam incertezas quanto sua verdadeira produtividade,
pois observam apenas um sinal desta. Assim, decidem entrar ou no com base em expec-
tativa do quo produtivos sero caso o faam. Muitos dos que entram so surpreendidos
com choques negativos e saem imediatamente, sem produzir. Dessa forma, alguns entram
e so surpreendidos com choques positivos, at mesmo no setor informal. Isto implica que
o modelo gera uma regio de sobreposio das distribuies de produtividade de empresas
formais e informais, embora as empresas formais sejam mais produtivas em mdia.
3 ESTIMAO DO MODELO
6. Para descrio mais detalhada da Pesquisa de Economia Informal Urbana (ECINF), ver De Paula e Scheinkman (2010).
7. Em 2003, a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) continha mais de 2,1 milhes de empresas. Por razes prticas, o autor deste captulo
utiliza amostra aleatria a partir do conjunto original de dados.
328
Os Impactos Micro e Macroeconmicos de Polticas para a Formalizao: evidncias e implicaes para polticas pblicas
TABELA 1
Comparao da Rais e da ECINF
Formal (Rais) Formal (ECINF) Informal (ECINF)
Composio setorial (%)
Servios 41,9 42,5 53,7
Indstria 12,6 7,9 8,9
Comrcio 45,5 49,6 37,4
TABELA 2
Estatsticas descritivas da ECINF
Formal Informal
Mdia DP Mdia DP
Escolaridade (proprietrio)
0 a 8 anos 0,287 - 0,614 -
9 a 11 anos 0,391 - 0,292 -
12 ou mais 0,322 - 0,094 -
Composio setorial
Servios 0,394 - 0,402 -
Indstria 0,078 - 0,11 -
Comrcio 0,439 - 0,281 -
Construo 0,049 - 0,16 -
Salrio1 0,777 1,232 0,594 0,925
Idade (meses) 110,01 98,53 106,04 105,68
Nmero dos trabalhadores 2,72 1,73 1,28 0,72
Observaes 6,632 42,032
Fonte: dados da ECINF/IBGE de 2003.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Salrio
normalizado pelo salrio mdio dos homens, trabalhadores assalariados, de 25 a 49 anos de idade, de acordo com os dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2003.
329
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
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Os Impactos Micro e Macroeconmicos de Polticas para a Formalizao: evidncias e implicaes para polticas pblicas
8. O valor total de uma empresa, nesse contexto, computado como o valor presente da soma do fluxo esperado de lucros futuros, lquido dos custos de entrada.
331
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
Redues no imposto sobre a folha tm forte efeito positivo sobre salrios, o que ocasiona
efeitos lquidos extremamente negativos no tocante a todos os grupos de firmas, mas especial-
mente os incumbentes informais (tabela 4, terceira linha). Os incumbentes formais tambm
apresentam efeitos mdios negativos (segunda linha), porm h grande heterogeneidade neste
grupo. As firmas formais pequenas so as grandes prejudicadas pela maior competio que
gera maiores salrios, enquanto as firmas maiores na verdade se beneficiam.
TABELA 4
Impactos individuais sobre as empresas: redues nos custos da formalidade
Custo de entrada Imposto sobre a folha Ambos
Mdia DP Mdia DP Mdia DP
Todas -0,010 0,082 -0,171 0,108 -0,182 0,142
Empresas que permanecem informais -0,053 0,011 -0,051 0,068 -0,103 0,082
Empresas que permanecem formais -0,030 0,004 -0,215 0,032 -0,25 0,034
Empresas que formalizam: informal para formal 0,194 0,126 0,072 0,175 0,072 0,176
Proporo que formaliza 0,123 - 0,087 - 0,172 -
Elaborao do autor.
Obs.: a mdia e o desvio-padro dizem respeito aos MTEs individuais das empresas; os efeitos so medidos como variao percentual em
relao ao valor da empresa no cenrio-base, antes da introduo da poltica.
A tabela 5 apresenta os impactos no tocante maior fiscalizao sobre as empresas formais, para coibir
a contratao informal, e maior fiscalizao sobre as empresas informais. A tabela revela que aumentar
a fiscalizao governamental sobre as empresas formais isto , margem intensiva tem efeito mdio
praticamente nulo sobre as empresas (primeira linha). Isto ocorre porque esta poltica afeta apenas as
empresas formais de menor tamanho, que dependem do emprego informal como forma de reduzir custos,
ao tornarem os incumbentes informais e as empresas formais mais produtivas basicamente inalteradas.
Aumentar a fiscalizao sobre as empresas informais (margem extensiva) tem impacto mdio
muito mais forte (tabela 5, primeiras duas colunas), uma vez que esta poltica afeta diretamente a
maior parte das empresas na economia no cenrio-base, as empresas informais representam 68,3%
de todas as empresas na economia. O efeito mdio sobre as empresas informais que permanecem no
setor informal e que fazem a transio para o setor formal extremamente negativo, especialmente
para o primeiro grupo, como seria esperado. A transio para o setor formal bastante elevada: 23,4%
das empresas informais formalizam-se. Estas empresas que realizam a transio informal-formal so
aquelas que poderiam ter sido formais j no cenrio base, mas optaram por operar no setor informal
para desfrutar das vantagens de custo advindas do no cumprimentos das legislaes trabalhista e fiscal.
A partir do momento em que se torna proibitivamente caro ser informal, estas empresas migram para
o setor formal, ainda que os custos de entrada permaneam inalterados.
H tambm efeitos positivos sobre incumbentes formais decorrentes da reduo na presso
competitiva oriunda de empresas informais, mas este efeito , na mdia, quase nulo. Novamente, tal
efeito mdio esconde bastante heterogeneidade: as empresas formais de menor porte so aquelas que
de fato se beneficiam da poltica de maior fiscalizao sobre as informais, enquanto as firmas de maior
porte so pouco afetadas. Isto indica que so exatamente as empresas formais menos produtivas que
esto mais expostas competio das informais.
332
Os Impactos Micro e Macroeconmicos de Polticas para a Formalizao: evidncias e implicaes para polticas pblicas
TABELA 5
Impactos individuais sobre as empresas: aumentos na intensidade de fiscalizao do governo
(margens intensiva e extensiva)
Margem extensiva Margem intensiva Ambas
Mdia DP Mdia DP Mdia DP
Todas -0,472 0,309 -0,003 0,059 -0,486 0,289
Empresas que permanecem informais 0,008 0,004 -0,07 0,069 -0,043 0,059
Empresas que permanecem formais -0,677 0,003 0,000 0,000 -0,667 0,003
Empresas que formalizam: informal para formal -0,185 0,279 0,144 0,135 -0,263 0,319
Proporo que formaliza 0,234 - 0,061 - 0,246 -
Elaborao do autor.
9. Rocha, Ulyssea e Rachter (2014) demonstram isso empiricamente no contexto brasileiro, ao analisarem os impactos do Programa do
Microempreendedor Individual (MEI).
333
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
334
Os Impactos Micro e Macroeconmicos de Polticas para a Formalizao: evidncias e implicaes para polticas pblicas
2,0
1,5
1,0
0,5
-0,5
- 0,49
- 0,65
-1,0
Elaborao do autor.
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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
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338
Os Impactos Micro e Macroeconmicos de Polticas para a Formalizao: evidncias e implicaes para polticas pblicas
APNDICE A
DADOS
Os dois conjuntos de dados utilizados neste capitulo so a ECINF e a Rais, base de dados
administrativos coletados pelo MTE. Nesta seo, apenas se descrevem os filtros utilizados nas
duas bases de dados para chegar na amostra final utilizada nas estimativas.
Em ambos os conjuntos de dados, apenas foram mantidas as empresas que pertenciam
aos setores de servios, indstria ou comrcio, excluindo-se todas as demais empresas. Foram
excludas tambm as empresas do setor pblico e aquelas que apresentavam massa salarial igual
a 0. Como a Rais contm o de empresas formais, utiliza-se amostra aleatria simples de 25%
do conjunto de dados originais. Quanto ECINF, alguns filtros adicionais foram aplicados.
Muitas das observaes concernem a trabalhadores por conta prpria, vendedores ambulantes
e outros empreendimentos que no correspondem definio padro da empresa e, portanto,
foram excludas. Para obter a unidade mais comparvel de anlise com as empresas formais
cobertas pela Rais, excluram-se tambm os empreendedores que declararam ter outro emprego.
Finalmente, para excluir outliers remanescentes, realizou-se trimming nos percentis 1% e 99%
das distribuies de idade e receita.
339
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira de Souza
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Barbara Pimentel (estagiria)
Jessyka Mendes de Carvalho Vsquez (estagiria)
Karen Aparecida Rosa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Capa
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Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
I SBN 857811235 - 0
9 788578 112356