Lettre du

garde des Sceaux
à un futur ministre
de la Justice
Partageons une ambition
pour la justice

Par Jean-Jacques Urvoas
Garde des Sceaux, ministre de la Justice

18 avril 2017
Lettre du garde des Sceaux à un futur ministre de la Justice

Table des matières
Introduction ______________________________________________________________ 4
Chantier I. Vite ! Une loi de programmation pour la justice (2018-2022) ! _____________ 5
Chantier II . Poursuivre le rapprochement de la justice du citoyen :
accessibilité, simplicité, efficacité, rapidité _____________________________ 9
■ Repenser le service public de la justice au profit du justiciable _______________________________________9
■ Concentrer les recours en appel et en cassation sur les questions de droit ____________________11
■ Accroître le recentrage de la justice sur son « cœur de métier » _____________________________________13
■ Réformer l’aide juridictionnelle ____________________________________________________________________________________15
■ Accompagner l’évolution des professions judiciaires _____________________________________________________17
Chantier III. Mettre la force de la technologie au service de tous _____________________ 19
■ Sécuriser et moderniser l’informatique de la justice ______________________________________________________19
■ Tenir compte de l’open data judiciaire et de ses potentialités ________________________________________22
Chantier IV. Repenser la peine et son exécution __________________________________ 26
■ Réviser le droit des peines et briser le systématisme de l’emprisonnement ____________________26
■ Favoriser et améliorer les suivis post-sentenciels ___________________________________________________________27
■ Étoffer la filière insertion et probation __________________________________________________________________________29
■ Penser le parcours en détention pour favoriser la réinsertion ________________________________________30
Chantier V. Garantir l’encellulement individuel et la dignité des conditions de détention __ 33
Chantier VI. Promouvoir une « justice de protection » et de restauration du lien social ___ 36
■ Une co-construction de la peine à développer : l’ambition de la justice restaurative _____36
■ Laisser la justice pénale des mineurs travailler_______________________________________________________________37
■ Préserver la « double casquette » du juge des enfants ____________________________________________________38
■ Améliorer les conditions de la prise en charge des mineurs___________________________________________39
Chantier VII. Amplifier la politique de recrutements massifs
et adapter les capacités de formation au sein du ministère de la Justice _____ 41
■ Combler les vacances de postes dans les juridictions, diversifier les recrutements
et renforcer les équipes autour du magistrat _________________________________________________________________41
■ Valoriser les métiers de l’administration pénitentiaire et accompagner leurs mutations ___43
Chantier VIII. Le droit comme levier de croissance _________________________________ 45
■ Développer la justice économique/justice de l’économie ______________________________________________45
■ Promouvoir le droit français : pour une politique d’influence _______________________________________47
Chantier IX. Vers une Europe de la justice ! ______________________________________ 49
■ Achever rapidement la mise en place du parquet européen __________________________________________49
■ La coopération judiciaire dans une Europe à 27 :
des outils à la disposition des autorités nationales_________________________________________________________50
■ Réinvestir l’Europe : améliorer la production législative________________________________________________51
Chantier X. Une révision constitutionnelle au service de la nation ___________________ 53
■ Consacrer des garanties d’indépendance de la justice ___________________________________________________53
■ Supprimer la Cour de justice de la République ____________________________________________________________54
■ Concrétiser la responsabilité civile du chef de l’État _____________________________________________________55
■ Réformer le Conseil constitutionnel _____________________________________________________________________________56

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Introduction
Place Vendôme, le 18 avril 2017

Madame la ministre,
Monsieur le ministre,

Tout l’art de la politique est de savoir se Certaines pousses apparaissent déjà, j’y re-
servir des conjectures. Et, dans la responsa- viendrai plus en détails ; j’ai, par exemple,
bilité que vous endossez, celles-ci vous invi- été heureux d’entendre de nombreux
teront rapidement à l’action. chefs de cour ou de juridiction recon-
naître qu’ils avaient commencé l’actuel
En effet, non seulement la justice est plus exercice budgétaire avec plus de moyens
souvent source de critiques qu’objet de féli- qu’ils n’en avaient jamais eus. Et certains
citations dans notre pays mais, de surcroît, fruits sont même formés : ainsi toutes les
la campagne électorale en a fait un regret- écoles du ministère (celle de la protection
table sujet de polémiques. judiciaire de la jeunesse à Roubaix, celle
des greffes à Dijon, celle de la magistra-
Pourtant, son essence même est la concorde ture à Bordeaux, celle de l’administration
puisque la paix véritable ne peut se pénitentiaire à Agen) fonctionnent-elles
construire au milieu des injustices de tous au maximum de leurs capacités de forma-
ordres. Et, de fait, les Hommes l’ont inven- tion tant les recrutements ont été consé-
tée dans le but de dépasser la violence, le quents.
lynchage ou la tyrannie de l’instant. C’est
pour cela qu’elle occupe une place singu- Mais des chantiers majeurs restent encore
lière dans notre organisation publique, au à mener, pour lesquels le temps m’a fait
point que Diderot écrivait : « La justice est la défaut. J’ai tenté de les identifier puis ai
seule vertu qui existe ». rassemblé expertise et technicité pour que
les diagnostics soient amplement parta-
Cependant, vous aurez probablement peu gés, au-delà des alternances. De même,
loisir d’y réfléchir, tant vous serez sollicité(e) j’ai fait évoluer bien des textes qui entra-
par les urgences. Dans l’action ministérielle, vaient notre capacité à conduire ces chan-
il manque toujours du temps. Sans doute tiers ; j’ai aussi négocié des évolutions
d’ailleurs est-ce la marque de notre socié- statutaires avec les organisations syndi-
té. Faut-il alors s’étonner que nos régimes cales partenaires pour que les personnels
politiques se soient fait une spécialité des accompagnent sereinement ces évolu-
demi-mesures, faute de pouvoir bénéficier tions. Toutefois, ces efforts préparatoires
du recul suffisant pour penser les réformes n’annoncent malheureusement pas des
vigoureuses ? concrétisations aisées ou des compromis
faciles tant la souplesse et le pragmatisme
C’est pour tenter de pallier cette carence ne figurent pas au panthéon de nos spé-
que j’ai engagé le travail que je vous remets. cialités nationales. Jules César n’avait-il
À l’occasion de mes vœux aux personnali- pas déjà identifié, dans ses Commentaires
tés du monde judiciaire, le 17 janvier 2017, sur la guerre des Gaules, que la discorde
j’avais indiqué qu’un ministre doit se com- perpétuelle des tribus gauloises consti-
porter comme un jardinier et planter des tuait leur principale faiblesse ?
graines pour que ses successeurs profitent
des arbres et récoltent les fruits qui en se- Il vous faudra donc agir sans désemparer,
ront issus. Tout au long de ces mois place avec l’élan nécessaire que permet un début
Vendôme, j’ai donc inlassablement sarclé, de quinquennat. Pour ce faire, je vous sou-
obstinément biné, opiniâtrement semé, en mets dix chantiers, tous tournés vers une
cherchant à renforcer le service public de la unique ambition : réparer le présent et pré-
justice. parer le futur.

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Chantier I
Vite ! Une loi de programmation
pour la justice (2018-2022) !

Il n’est plus temps d’ajouter des mots aux nels. Au demeurant, dans toutes mes ren-
maux. Le constat est désormais unanime- contres avec les organisations syndicales de
ment partagé : nos tribunaux n’ont pas les magistrats, de greffiers, de personnels d’in-
moyens nécessaires à leur bon fonction- sertion et de probation, de personnels ad-
nement et, au regard des retards accumu- ministratifs, de personnels de surveillance,
lés comme de l’état de vétusté constaté d’avocats ou d’éducateurs, à chaque reprise,
de notre patrimoine carcéral, les efforts la modestie du budget concentrait une large
doivent être significatifs. partie des observations Heureusement, le
Premier ministre Manuel Valls m’a entendu
Chaque jour, nous sommes contraints de en arbitrant un volume de 7 milliards d’eu-
renoncer à notre conception du service pu- ros pour le budget 2017, alors qu’il avoisi-
blic de la justice : un service dont l’accès nait les 6,2 milliards à mon arrivée.
est gratuit, répondant aux exigences plus
générales d’égalité devant la loi, de gratui- Néanmoins, et aussi paradoxal que cela
té, de neutralité, qui offre la garantie d’un puisse paraître, l’argent ne suffit pas. Il faut
accès rapide de chacun au juge pour faire en effet savoir pour quoi et comment le dé-
entendre sa cause équitablement, qui as- penser. Les effets d’aubaine, les dotations
sure une lisibilité de son action afin que qui sont attribuées alors qu’elles n’ont pas
chaque justiciable comprenne à la fois son été anticipées, trouvent des acteurs désem-
fonctionnement mais également les déci- parés au moment de définir les priorités,
sions rendues qui le concernent. de programmer les dépenses sur du moyen
terme ou de construire un projet. Autre-
Et si l’ensemble continue pourtant à fonc- ment dit, et comment savoir dépenser à
tionner, c’est uniquement parce que tous bon escient est un privilège de riches, ce
ceux qui contribuent à l’œuvre de justice ministère est techniquement démuni face à
déploient des trésors d’abnégation pour l’avenir.
que leurs conditions de travail ne pé-
nalisent pas trop gravement les attentes C’est pourquoi j’ai ardemment milité pour
de leurs concitoyens. Toutefois, chaque la préparation et l’adoption d’une loi de
jour, dans toutes les juridictions, ils sont programmation pour la justice (LPJ)
confrontés à une accumulation de diffi- qui structurerait l’action réformatrice du
cultés (frais d’affranchissement impayés, prochain quinquennat.
frais de justice réglés avec un trop grand
retard, immobilier dégradé, moyens infor- Curieusement, alors que les ministères de
matiques hors d’âge, etc.) et, dans les éta- la Défense et de l’Intérieur pratiquent ré-
blissements pénitentiaires, la lassitude de gulièrement l’exercice, celui de la Justice
personnels exténués ne peut plus être com- n’a que très peu utilisé cet outil législatif.
battue par les seules annonces annuelles de La formule répond pourtant à bien des
recrutements. avantages en ce qu’elle autorise des opéra-
tions étalées dans le temps.
Dès lors, mon ambition majeure fut de par-
venir à convaincre d’octroyer au ministère Seuls les gouvernements de M. Édouard
les moyens de fonctionner. Ma seule ob- Balladur et de M. Jean-Pierre Raffarin
session consista, tout au long de l’année, à firent appel à cette faculté ouverte par l’ar-
saisir toutes les opportunités pour obtenir ticle 34 de la Constitution : leurs ministres
dégel de crédits ou abondements exception- respectifs, M. Pierre Méhaignerie, garde

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des Sceaux de 1993 à 1995, et M. Domi- L’exercice devra toutefois être conduit
nique Perben, garde des Sceaux de 2002 de manière méthodique, afin d’éviter les
à 2005, défendirent l’adoption et l’appli- écueils déjà rencontrés par le passé ou ceux
cation d’une telle loi1. Ils furent imités qui jalonnent tout processus législatif, no-
en mars 2012 par M. Michel Mercier qui tamment budgétaire.
présenta une « loi de programmation re-
lative à l’exécution des peines » au sein de En premier lieu, il faudra judicieusement
laquelle il prévoyait un vaste programme articuler trois exercices budgétaires conco-
de construction pénitentiaire. Mais, cha- mitants qui risquent donc de se placer en
cun le reconnaît aujourd’hui sans fard, la concurrence : le projet de loi de finances
démarche procédait plus d’une pétition pour 2018, qui s’intégrera certainement
de principe que d’une réelle planification dans une loi de programmation des fi-
dans la mesure où elle était sans assurance nances publiques, et le projet de loi de pro-
d’application et, surtout, sans les crédits grammation pour la justice que j’appelle
correspondants. de mes vœux. Sans compter une éventuelle
loi de finances rectificative dont les majo-
L’idée a fait son chemin au point que, le rités parlementaires sont assez friandes au
2 juin 2016, les présidents des commis- début d’une législature
sions des lois de l’Assemblée nationale et
du Sénat ont ensemble appelé à une loi En effet, depuis 2009, la préparation du
de programmation afin que l’action du budget s’effectue dans le cadre d’une pro-
ministère se trouve « à l’abri des clivages grammation budgétaire pluriannuelle,
politiques ». De même, le 9 juin, cinq as- consistant à fixer des plafonds de dépenses
sociations et syndicats réunis au tribunal (les recettes ne sont pas concernées) sur
de grande instance de Paris ont à leur tour une base triennale dite « semi-glissante »,
réclamé une « loi de programmation plu- c’est-à-dire, selon le ministère du Budget,
riannuelle » pour la justice. un engagement « ferme – sinon l’exercice
serait vain – mais modulable ».
C’est donc avec confiance que, dans le rap-
port « En finir avec la surpopulation carcé- Il est donc plausible qu’un tel exercice
rale », remis au Parlement le 20 septembre soit conduit dès la fin de l’année 2017
2016, je plaidais en faveur du choix de la afin de guider les engagements budgé-
volonté qui passe par un « engagement lé- taires pour les trois prochaines années.
gislatif durable à la hauteur de la tâche », En conséquence, le budget du ministère
indiquant mon intention d’« agir long- de la Justice sera non seulement fixé pour
temps en commençant sans attendre ». 2018 (reprenant en cela le projet de loi de
finances arbitré à l’été) mais aussi pour les
Nourri de cette ambition et de la pré- années 2019 et 2020.
cieuse connaissance du passé, j’ai choisi
non de répéter l’exercice – médiatique – Derrière cette mécanique se masque un
mais plutôt de préparer un projet de loi risque : que le ministère n’anticipe pas
qu’il reviendra au prochain gouvernement suffisamment et ne soit pas en mesure de
d’amender, de modifier et de porter. Il me proposer au Premier ministre un texte so-
semble cependant que les orientations re- lide permettant d’obtenir une adoption
tenues dépassent les clivages politiques, à la fin de cette année 2017. D’autant
comme la justice le requiert. que la tentation sera grande de faire voter
des lois de programmation dans d’autres
secteurs gouvernementaux (défense, no-
tamment) et qu’il faut anticiper la tradi-
■ 1 Respectivement, la loi de programme no 95-9 du
6 janvier 1995 relative à la justice et la loi no 2002-
tionnelle rigueur budgétaire de début de
1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de quinquennat.
programmation pour la justice.

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Dans cet objectif, et rompant avec les tra- le redressement de la justice que vient de
ditionnelles pratiques attentistes qui ont présenter M. Philippe Bas, ou encore dans
cours les années d’élection, j’ai deman- les travaux de la Commission de suivi de la
dé au secrétaire général du ministère de détention provisoire animée par M. Bru-
coordonner la préparation d’un texte qui no Aubusson de Cavarlay, rendus le 6 dé-
concernera aussi bien les juridictions que cembre 2016.
les établissements pénitentiaires, la protec-
tion judiciaire de la jeunesse et l’adminis- Il faudra aussi se défier de la tentation
tration centrale du ministère de la Justice. de profiter de ce vecteur législatif bud-
L’instruction donnée prévoit que soient gétaire pour y adjoindre des disposi-
préparés dès le mois de mai les éléments tions juridiques éparses. D’abord parce
pour les budgets 2018, 2019 et 2020. que trop légiférer conduit à mal légifé-
rer : les lois s’accumulent et complexifient
Le défi est de taille, mais l’organisation est à l’excès les procédures, parfois même se
fille de la volonté. Une fois cet exercice contredisent ou évoluent avant que d’avoir
préparé, le prochain ministre de la Justice trouvé à s’appliquer. Ensuite, parce que
pourra poursuivre ce travail de formalisa- l’expérience démontre que la démarche ra-
tion des besoins entre les mois de juin et lentit le processus et dissipe le nécessaire
septembre en le recentrant sur la prépara- consensus. Ainsi, la loi d’orientation et de
tion de la LPJ. Ainsi, à la rentrée, le travail programmation pour la sécurité intérieure
interministériel pourra-t-il s’engager afin, (dite LOPPSI 2) a-t-elle été déposée à l’As-
par exemple, que le projet de loi soit dépo- semblée nationale le 27 mai 2009 pour
sé au Sénat pendant que l’Assemblée na- n’être promulguée au Journal officiel que le
tionale examine le projet de loi de finances. 15 mars 2011 ! Une durée qui s’explique
uniquement par le fait que, durant la pro-
Ce texte aura vocation, au-delà même de cédure parlementaire, son volume est passé
l’échéance du budget triennal, à couvrir de 46 à 142 articles !
les années 2018 à 2022 et sera donc une
loi quinquennale qui structurera toute D’un point de vue pratique, l’effort devra
l’action de la mandature en matière de porter sur une présentation qui devra être
justice, secteur gouvernemental dont la analytique afin de mieux correspondre à
remise à niveau budgétaire nécessite une une démarche programmatique (celle-là
action continue. En revanche, il n’apparaît même qui explique la majeure partie des
pas utile d’envisager une plus grande pé- chantiers qui suivent). De surcroît, une
riode dans la mesure où toutes les orien- telle approche sera moins soumise aux
tations vieillissent et nécessitent des réac- aléas des arbitrages budgétaires successifs.
tualisations. Et surtout, la LPJ devra évidemment se
concentrer sur les créations d’emplois
La loi organique du 15 avril 2009 exige et les dépenses hors masse salariale, la-
que tout projet de loi s’accompagne d’une quelle est susceptible de connaître des
étude d’impact. Les travaux déjà conduits évolutions liées à des décisions gouverne-
permettent d’éviter d’avoir recours à des mentales dont il conviendrait de ne pas
procédures trop longues, même si une assumer le financement à budget – même
concertation avec l’ensemble des acteurs accru – constant.
de la justice sera indispensable. Ainsi,
pour l’essentiel, les constats sont-ils déjà Enfin, la question de l’objectif budgétaire,
connus. Ils figurent notamment dans les au-delà de sa dimension politique de vo-
conclusions du Livre blanc sur l’immobi- lontarisme affiché, revêt une dimension
lier pénitentiaire que vient de rendre, le déterminante de crédibilité. Il semble en
4 avril dernier, la commission que prési- effet rationnel de viser une cible à 8 mil-
dait M. Jean-René Lecerf, ou dans celles liards d’euros (chiffre hors compte d’af-
de la mission sénatoriale d’information sur fectation spéciale « Pension »). Une pro-

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gression d’un milliard d’euros sur cinq ans Enfin, évidemment, le prochain ministre
tient compte à la fois de la soutenabilité aura tout intérêt à s’appuyer sur le Parle-
budgétaire, des contraintes européennes, ment tant dans l’élaboration que dans l’ap-
des besoins identifiés, de la capacité des plication de cette loi de programmation.
services du ministère à conduire les projets Une telle démarche constitue en effet un
et engager des dépenses. contrat passé entre le pouvoir exécutif et
la représentation nationale qui a d’autant
Naturellement, il ne s’agit à ce stade que plus de poids que l’Assemblée nationale et
d’une estimation dont la valeur indicative le Sénat peuvent pleinement exercer leur
est assumée. Elle ne peut pas tenir compte capacité de contrôle.
des conséquences attendues des réformes
récemment intervenues, dont certaines fi- Une telle collaboration aura notamment
gurent, par exemple, dans la loi du 18 no- pour avantage de porter le regard plus loin
vembre 2016 sur la modernisation de la encore. Car l’effort, même soutenu durant
justice du XXIe siècle. Certaines pourtant les cinq prochaines années, ne soldera pas
devraient non seulement aboutir à ralentir toutes les difficultés. Il faudra donc conti-
les flux contentieux mais aussi et surtout nuer à anticiper par exemple les coûts en-
entraîner des économies pour l’institution gendrés par le programme de construction
judiciaire. pénitentiaire et qui ne se feront sentir qu’à
partir de 2020-2021 (v. le chantier V).

Synthèse des propositions :
■ Engager dès le mois de juin la préparation de la loi de programmation
pour la justice et l’adopter d’ici la fin de l’année 2017
■ Finaliser dès le mois de mai le budget du ministère pour 2018, 2019 et 2020
■ Obtenir l’inscription de la LPJ dans le cadre du quinquennat (2018-2022)
■ Contenir la portée de la LPJ à sa seule dimension budgétaire
■ Opter pour une présentation analytique
■ Fixer un objectif à 8 milliards d’euros

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Chantier II
Poursuivre le rapprochement de la justice du citoyen :
accessibilité, simplicité, efficacité, rapidité

La justice est un idéal, là où la démocratie d’inaugurer, comme les premières pierres
est un espoir. C’est pourquoi elle a besoin que j’ai eu l’honneur de poser, démontrent
d’un espace particulier pour s’épanouir. à chaque fois un équilibre entre la fonc-
Puisque le procès est d’abord un rituel qui tionnalité et la symbolique ; car, si l’archi-
s’inscrit dans une structure bien définie, il tecture demeure le visage des institutions,
ne peut se dérouler n’importe où et impose ceux qui y travaillent comme ceux qui y
donc un lieu clos, séparé du reste de la cité passent sont leur âme.
afin de faire taire les tumultes du quotidien.
Cependant, les changements ne concernent
C’est ainsi que, dans sa titanesque étude pas que les bâtiments ; il faut en conséquence
des palais de justice de France2 réalisée en perpétuer les efforts pour rapprocher la jus-
2011, l’avocat général Étienne Madranges tice du citoyen sans rien enlever de sa force
explique que tout palais de justice suppose ou de sa solennité, bien au contraire.
l’« union du sacré et de la proximité ». Et,
longtemps, l’architecture des tribunaux Cet objectif, que la loi de programmation
fut de fait à la fois majestueuse et pesante devra promouvoir à divers titres, inclut
avec des entrées monumentales, des esca- probablement de revoir une partie de l’or-
liers imposants, des façades inspirées des ganisation judiciaire, de simplifier les pro-
temples grecs. cédures à tous les degrés de juridiction et
de simplifier le parcours d’accès au droit
La justice du XXIe siècle garde la même qui suscite aujourd’hui frustrations et in-
ambition : faire office de rempart qui pro- compréhensions chez nos concitoyens.
tège les individus et assumer d’être un Cela implique également de poursuivre
gardien qui veille au respect des règles du le recentrage de la justice sur ce que l’on
vivre-ensemble. Mais elle ne peut plus nomme sans doute un peu vite son « cœur
maintenir le citoyen à distance. D’ailleurs, de métier » : sa mission de dire le droit et,
les palais de justice que j’ai eu le plaisir par ce biais, de trancher des litiges. Enfin,
l’œuvre de justice n’est rien sans les profes-
sions associées dont il convient d’accom-
■ 2 Étienne Madranges, Les palais de justice en France, pagner le changement.
Paris, Lexis Nexis, 2011, 592 p.

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Penser le service public de la justice suppose cela qu’il est pleinement reconnu par la
de centrer la réflexion sur le justiciable et sa jurisprudence de la Cour européenne des
capacité d’accéder à l’information, au droit droits de l’homme (CEDH) et de la Cour
et à un juge. Cette dimension prime toute de justice de l’Union européenne et qu’il
autre considération. De fait, dans une so- est protégé en tant que droit fondamental
ciété démocratique fondée sur le respect par le Conseil constitutionnel. Dès lors, le
de la loi, l’accès à la justice et, plus large- fait que certains ne soient pas en mesure de
ment, au droit est l’une des conditions de faire valoir leurs droits est un échec pour la
l’effectivité du pacte social. Le droit d’agir société tout entière.
en justice conditionne l’effectivité de tous
les autres puisqu’il permet leur reconnais- Des efforts sont donc indispensables pour
sance et leur sanction. C’est d’ailleurs pour remédier à cette situation. Ainsi, ma prédé-

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cesseure avait-elle lancé une belle initiative rique du justiciable (SAUNJ) en parallèle
avec la création du service d’accueil unique des implantations physiques.
du justiciable (SAUJ), guichet d’accueil si-
tué au sein des tribunaux afin de rensei- Faut-il ensuite modifier les implantations
gner nos concitoyens, mettre à disposition géographiques des tribunaux ? Ma réponse
les formulaires idoines pour accomplir des est aussi définitive que négative. Nos ter-
démarches, saisir la justice, réaliser une de- ritoires restent en effet profondément
mande d’aide juridictionnelle, etc., et dont marqués par la brutalité de la méthode
l’existence a été consacrée dans la loi de qu’utilisa Mme Rachida Dati entre 2007
modernisation de la justice du XXIe siècle et 2009. Pourtant, une telle évolution
que j’ai défendue au Parlement. de notre carte judiciaire était réclamée :
entre 1980 et 2007, pas moins de dix rap-
D’abord déployés de manière expérimen- ports parlementaires ou de commissions
tale à partir d’octobre 2014, 349 SAUJ, d’experts l’avaient recommandée. Mais
animés par des greffiers, devraient être en les conditions dans lesquelles elle s’est dé-
place d’ici le 31 décembre 2017 au sein roulée ont suscité légitimement d’intenses
des tribunaux de grande instance, d’ins- protestations des élus comme du monde
tance et conseils de prud’hommes. La voie judiciaire. Las, rien n’y fit. Menée de ma-
ainsi tracée mérite d’être poursuivie. nière aussi pressante que déterminée, elle
a supprimé 341 juridictions (dont 178
En effet, tous les élus ont un jour été tribunaux d’instance), soit plus d’un quart
confrontés à un citoyen désemparé face des juridictions existantes.
aux nombreux outils poursuivant une
même mission : on pourrait ainsi citer Depuis cette date, les plaies se sont ci-
les 140 « maisons de la justice et du catrisées, y compris grâce aux réajuste-
droit », les multiples « antennes » ou ments auxquels a pu légitimement pro-
autres « guichets d’accès au droit », sans céder Mme Christiane Taubira entre 2014
compter les « maisons du droit », les et 2015. Pourquoi donc faudrait-il re-
« permanences d’information et d’orien- mettre l’ouvrage sur le métier ? Ces jeux
tation », les « points contact », ou les de mécanos brutalisent les territoires et
1 300 « points d’accès au droit », dont la abîment ceux qui y vivent. Sans doute
seule véritable perspective commune est conviendrait-il néanmoins de « corriger »
l’hétérogénéité. À titre d’exemple, tous certaines étrangetés qui suscitent chez nos
les points d’accès au droit ne permettent concitoyens une profonde incompréhen-
pas toujours des consultations juridiques sion, voire de vraies difficultés. Elles sont
gratuites avec des avocats ou des temps liées au fait qu’il est complexe de piloter
de médiation localement un service public de la justice
lorsque celui-ci n’est pas en lien avec les
Il faut donc encore simplifier en décidant circonscriptions de l’État. L’exemple de la
d’adosser un point d’accès au droit à cour d’appel de Grenoble est saisissant : le
chaque SAUJ, dans le but qu’un justi- seul département des Hautes-Alpes (ré-
ciable se rendant au tribunal pour obtenir gion PACA) oblige à des exercices d’acro-
des informations trouve directement sur batie puisque la réforme des extractions
place les dispositifs qui correspondront à judiciaires concerne deux directions inter-
ses besoins, offrant ainsi un véritable par- régionales des services pénitentiaires, celle
cours lisible et simplifié dans son accès au des tribunaux des affaires sociales implique
droit. La complémentarité des offres et deux directions régionales de la jeunesse,
des fonctions sera alors un atout. Et l’en- des sports et de la cohésion sociale, le fi-
semble sera amplifié par un accès massif à nancement du plan État-région pour ce
la dématérialisation des procédures, sur la- seul département se joue à Marseille, etc.
quelle on reviendra, qui permettra de faire Quant au département de l’Ardèche, rive-
naître le service d’accès unique numé- rain du Rhône et en totale synergie avec la

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Drôme sur un plan économique, il dépend droit français comme seules à même de dé-
de la cour d’appel de Nîmes : les usagers finir le contenu du procès. Ainsi, alors que
ne comprennent pas qu’ayant leur avocat à le juge est aujourd’hui tenu par les préten-
Valence et leurs procès à Privas, ils doivent tions des parties, s’agirait-il d’ajouter à ses
aller à Nîmes en appel et non à Grenoble… missions celles, si nécessaire, de requalifier
A minima, il faut corriger la situation des en droit les prétentions des parties ou de
12 départements qui sont rattachés à une soulever des moyens d’office. Cela consti-
cour d’appel qui n’est pas dans la même tuerait un biais pour purger, dès la première
région administrative qu’eux. instance, le litige dans son intégralité.

Mais je ne crois pas pertinent d’aller En effet, aujourd’hui, le juge de première
au-delà de ces ajustements. Il est préfé- instance constitue trop souvent un « tour
rable de porter l’effort sur les réformes de chauffe » au cours duquel tous les ar-
de procédure qui sont devenues, par le jeu guments ne sont pas présentés afin de se
d’une sédimentation continue, lourdes, ménager des atouts pour le juge d’appel.
exigeantes, parfois illisibles quand elles Cela contribue à dévaluer les décisions de
ne sont pas incohérentes. Leurs carences première instance et à faire douter de leur
sont, en outre, compensées par une juris- portée, à rallonger les délais procéduraux
prudence foisonnante, si bien qu’il devient et à engorger les formations d’appel. En
impérieux d’en revoir une grande partie. somme, une partie des critiques formu-
lées par les justiciables trouve sa source
La première orientation majeure rési- dans des pratiques qui pourraient être
derait dans l’unification des modes de réformées. Naturellement, cela suppose
saisines des juridictions de première plus de magistrats et de greffiers en pre-
instance. En effet, quel citoyen peut com- mière instance.
prendre aujourd’hui les différences exis-
tantes entre la saisine par déclaration au Car cette plus grande responsabilité des
greffe, par requête (simple ou conjointe), juges, qui s’imposerait également aux
par assignation, voire par comparution plaideurs, serait naturellement assise sur
personnelle ? En conséquence, une unifi- une collégialité plus développée, voire
cation des modes de saisines revient à un un recours renforcé aux juges profes-
exercice de cohérence. sionnels ou, à tout le moins et à l’image
des orientations prises ces dernières an-
Une deuxième piste serait de garantir au nées tant en matière commerciale que
justiciable une plus grande efficacité de la prud’homale, en professionnalisant les
décision de justice, ce qui réduirait l’inté- juges qui y œuvrent. Autant de gages de
rêt d’un recours en appel et donc diminue- plus de qualité rendue dans les décisions
rait globalement les délais des procédures. et, en conséquence, d’une plus grande
confiance de nos citoyens dans le proces-
Il faudrait donc repenser l’office du juge sus de justice.
par rapport aux parties, considérées dans le

Concentrer les recours en appel et en cassation sur les questions de droit

La France compte 36 cours d’appel, une Justice, ceux de l’administration péniten-
chambre détachée de cour d’appel et un tiaire et ceux de la protection juridique de
tribunal supérieur d’appel. Leur péri- la jeunesse.
mètre s’avère très variable et ne coïncide
ni avec les territoires des 13 régions ac- Une telle carte conduit à des chevauche-
tuelles ni avec ceux des 9 interrégions des ments de compétences territoriales au
services déconcentrés du ministère de la point que le bien-fondé de cette orga-

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nisation est en débat depuis longtemps. met d’assurer au citoyen la possibilité de
Nombre de structures, telles les confé- contester les décisions prises à leur égard.
rences qui rassemblent les premiers prési- Il s’agit d’une caractéristique essentielle de
dents des cours d’appel et les procureurs l’État de droit. Très différent est le « droit
généraux, soulignent par exemple que ce au juge », qui peut connaître, comme tout
découpage n’est plus totalement adapté à droit, de légitimes limitations afin de confé-
la mise en œuvre de nombreuses politiques rer une plus grande efficacité à la justice du
publiques où l’action pénale joue un rôle second degré.
de plus en plus essentiel.
On admettra sans difficulté qu’un citoyen,
Dans les derniers mois, et singulièrement confronté à un problème juridique qui
lors des questions au gouvernement3 à perturbe sa vie quotidienne, attend une
l’Assemblée nationale, j’ai pourtant réitéré réponse claire et rapide de la justice. Or
ma grande réserve face à toute évolution de celle-ci peut être retardée parce que les
la carte de ces cours, comme d’ailleurs de parties au procès déposent devant la cour
celle des tribunaux de grande instance. Je d’appel des arguments nouveaux.
demeure donc à convaincre d’autant qu’il
me semble que cette réforme devrait s’ac- En conformité avec l’accent porté sur la
compagner d’un ajustement de l’organisa- première instance, c’est l’une des voies qu’il
tion administrative du ministère entre les doit être possible d’emprunter demain :
services judiciaires et les autres directions limiter, en cas d’appel, la présentation
à réseau, ce qui n’est actuellement pas le d’autres arguments que ceux critiquant
cas. Il faudrait ensuite être certain que la exclusivement la décision du premier
fusion des responsabilités ne se traduirait juge. Il s’agit d’une conception de l’appel
pas par l’abandon des sites judiciaires ac- appelée « voie de réformation », que les
tuellement occupés par les cours d’appel. spécialistes opposent à l’appel « voie d’achè-
vement » au cours duquel l’ensemble du
En revanche, je suis favorable au fait de procès est repris à zéro, comme si la pre-
repenser notre droit au recours. Au- mière instance ne comptait pour rien. Cette
jourd’hui, les justiciables qui ont formé des vision traditionnelle française de l’appel
appels sont confrontés à des délais dispro- « voie d’achèvement » a sans aucun doute
portionnés : il faut attendre en moyenne participé à cette hausse déraisonnable du
près d’un an pour un divorce contentieux, contentieux.
près de dix-huit mois pour un appel en
matière de licenciement et même près de Parce que je suis convaincu de la perti-
vingt mois en matière de protection so- nence de cette évolution, un décret que j’ai
ciale ! Ce phénomène n’est pas récent et souhaité paraîtra dans les prochaines se-
s’explique, pour l’essentiel, par une aug- maines et constitue une première réponse
mentation très notable du nombre des en ce sens. Il encadre plus fermement la
recours. Ainsi, par exemple en matière possibilité de présenter de nouvelles de-
civile, les cours ont-elles connu une aug- mandes, impose de présenter l’ensemble
mentation de près du quart du nombre des de ses prétentions et moyens dès le premier
appels en dix ans (+ 24, 3 % entre 2004 examen de l’affaire et propose une diminu-
et 2014). tion globale des délais imposés aux parties
pour la présentation de leurs conclusions
Les étudiants en droit savent que le principe dans le cadre de la mise en état.
du droit au recours est un principe général
du droit à valeur constitutionnelle qui per- Toutefois, ce texte ne peut constituer
qu’une première étape à une réforme d’en-
vergure. Un appel qui serait concentré sur
■ 3 V. notamment celle posée par Mme Bernadette la critique en droit du jugement de pre-
Laclais, députée de Savoie, le 12 janvier 2017. mière instance aurait pour mérite d’obliger

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les parties à présenter l’ensemble de leurs son rôle renforcé en tant que cour suprême,
demandes et pièces au premier juge, sans rien ne s’opposant désormais à un filtrage
réserver inutilement leurs dernières cartes des dossiers afin de lui permettre de n’exa-
pour le juge d’appel. Dans l’intérêt de tous, miner principalement que les questions de
il améliorerait le temps de traitement des principe.
dossiers en appel, le juge d’appel bénéfi-
ciant alors de la mise en état de l’affaire, in- Pour autant, je suis conscient qu’une telle
changée, faite par le juge du premier degré. réforme est conditionnée par l’effort porté
Et c’est toute la chaîne qui en bénéficierait sur le rôle du juge de première instance et
puisque, la cour d’appel ayant déjà statué en sa capacité à appréhender, en soutien des
droit, la Cour de cassation verrait à son tour parties, le litige dans son ensemble.

Accroître le recentrage de la justice sur son « cœur de métier »

Juger n’est pas un don mais un honneur, C’est donc avec détermination que, dans
pas une source de gloire mais une exigence la loi de modernisation de la justice du
d’humilité permanente. Comme l’énon- XXIe siècle, je me suis efforcé de limiter les
çait Pierre Drai, qui fut premier président charges qui pèsent sur les magistrats : le
de la Cour de cassation, « dans un monde divorce par consentement mutuel, où par
bouleversé, déchiré, confronté à toutes les vio- hypothèse le conflit est moindre, a été confié
lences physiques et morales, et souvent impi- aux avocats, le notaire étant chargé de lui
toyable, le juge doit inspirer confiance et être, donner son caractère exécutoire ; l’homolo-
pour chacun de nos concitoyens, un recours gation par les juges d’instance des plans de
et une source d’espérance ». Juger, c’est donc rétablissement sans liquidation judiciaire a
choisir, ce qui exige de la conscience, de la été supprimée ; la procédure d’amende forfai-
compétence et du temps. taire délictuelle a été instaurée et certains dé-
lits routiers ont ainsi été forfaitisés sans rien
Seul le temps permet une maturation de changer à la politique de sécurité conduite
l’affaire dans l’esprit même des plaideurs. en ce domaine. J’ai également veillé à sou-
L’agressivité initiale s’apaise. Le conflit est lager les greffes en obtenant du Parlement le
vécu sur un mode moins passionnel, faci- transfert de la gestion des PACS aux collec-
litant ainsi l’acceptation d’une décision qui tivités et en confiant de nouvelles missions
aurait pu paraître inéquitable si elle était aux notaires en matière successorale. Dans la
intervenue dans l’instant. Il faut donc que mesure où 173 000 PACS ont été conclus en
le juge puisse disposer de la sérénité d’esprit 2013 et que les officiers d’état civil doivent
qui lui permettra d’assumer son double de- en tout état de cause intervenir pour l’indi-
voir, celui du respect de la règle de droit qui quer sur les actes d’état civil en fin de procé-
enserre son action et celui des égards dus à la dure, cette charge ne devrait pas peser sur les
personne à laquelle il s’adresse et qu’il juge. 35 885 communes.

Or, ce temps, les juges en manquent trop Pareille dynamique s’inscrit d’abord dans
souvent. Leur rôle d’arbitre social est si une volonté de simplification de la vie
utile, leur fonction de légitimation des ré- quotidienne de nos concitoyens qui
gulations sociétales est devenue si sensible sont par exemple nombreux à divorcer à
que la tendance est grande d’y recourir l’amiable (plus de la moitié des divorces de-
pour entériner toute mesure devant s’impo- puis plusieurs années) et devaient compa-
ser sans contestation possible à nos conci- raître devant un juge chargé d’homologuer
toyens. Si bien que la justice est conduite à la convention élaborée par eux-mêmes as-
intervenir parfois très loin de son cœur de sistées de leur(s) avocat(s).
métier, à savoir trancher les litiges par l’ap-
plication du droit.

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Elle a également pour ambition de déga- mettre aux magistrats du ministère public
ger du temps judiciaire supplémentaire – parmi les plus chargés au sein des pays
au profit des situations litigieuses, com- du Conseil de l’Europe4 – de consacrer
plexes, parfois douloureuses, qui méritent davantage de temps au traitement d’af-
pleinement l’intervention du juge. La faires plus complexes.
démarche se justifie d’autant plus si son
office est renforcé pour une plus grande Dans le même esprit, en matière civile,
qualité de la décision. l’intervention du juge dans le cadre de
certains contentieux, tels que la procé-
Un exemple illustrera aisément la réalité. dure d’adoption simple de majeurs non
Aujourd’hui, un même radar peut, sous vulnérables, qui a un objet essentielle-
un tunnel, identifier près de 3 000 per- ment patrimonial, ou la vérification du
sonnes en infraction en une seule journée. consentement au don de gamètes, pour-
Et comme la capacité de traitement d’un rait être écartée au profit d’une interven-
tribunal de police dans une juridiction tion notariée par exemple.
moyenne est de 2 000 affaires par an, il est
aisé d’en conclure qu’un tunnel peut à lui Surtout, la gestion des tutelles et des
seul, et en une seule journée, générer une curatelles doit être réévaluée. La loi de
fois et demie la capacité annuelle d’absorp- 20075 avait déjà pour objectif de déju-
tion d’un tribunal de police ! diciariser ce contentieux, avec une cible
de réduction de 25 % du nombre de me-
Cette étape franchie, il est désormais sures proposées. Mais la pression démo-
temps d’en explorer d’autres, sans tabou, graphique liée au vieillissement de la po-
au civil comme au pénal, et sans sacrifice pulation6 et à la faiblesse structurelle de
de la garantie essentielle dans un État de l’encadrement administratif judiciaire n’a
droit que constitue l’accès au juge. Ainsi, pas permis de résorber cette charge qui,
en matière pénale, peut-il désormais être de 508 millions d’euros en 2008, est pas-
envisagé d’étendre la procédure d’amende sée à 780 millions en 20157. Ceci a jus-
forfaitaire délictuelle à d’autres infractions tifié que tant la Cour des comptes dans
dites matérielles ou à des contentieux tech- son rapport du 16 septembre 2016 que
niques, pour lesquels les constatations ini- le Défenseur des droits dans un rapport
tiales permettent d’établir sans conteste la du 29 septembre suivant s’en émeuvent,
commission de l’infraction. appelant pour l’une à une meilleure ges-
tion de cette politique publique et pour
Je pense ainsi à certains contentieux rou- l’autre a une meilleure prise en compte
tiers, dont le défaut d’assurance ou les des droits des majeurs protégés.
délits et contraventions de conduite sous
l’empire d’un état alcoolique commis par Il faut dissiper toute inquiétude : la dé-
un primo-délinquant en deçà d’un certain judiciarisation que j’envisage en ce do-
seuil (l’Espagne y a recours et a su, en aug-
mentant la sévérité des amendes, obtenir
des résultats positifs dans la lutte contre la ■ 4 V. les rapports de la CEPEJ, dont le dernier paru
mortalité routière). Cela peut aussi être le en 2016 : les procureurs de la République français
cas des infractions en matière environne- figurent au premier rang européen en termes de
nombre de dossiers traités chaque année.
mentale, de transport routier, d’usage de
■ 5 Loi no 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme
stupéfiants, etc. de la protection juridique des majeurs.
■ 6 Selon une enquête de la Fondation Médéric-
Cela contribuera, en ne remettant nul- Alzheimer, 260 000 personnes atteintes d’Alzheimer
lement en cause ni l’efficacité de notre font l’objet d’une mesure de protection, soit
30 % des personnes atteintes et 38 % des mesures
réponse pénale ni la systématicité de la prononcées par les juges des tutelles.
sanction, à simplifier le traitement de ces ■ 7 Rapport de la Cour des comptes du 16 septembre
contentieux, parfois de masse, et à per- 2016.

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maine ne sera en rien préjudiciable aux plus de missions dont certaines sont si-
majeurs vulnérables ; au contraire, elle tuées à mi-chemin entre le juridictionnel
doit, ainsi que le juge peut le déterminer et l’administratif, voire des missions es-
au moment de l’ouverture d’une mesure, sentiellement administratives. Le juge est
garantir la protection de ceux dont les in- désormais devenu « le gardien de toutes les
térêts sont en danger. Or, en ciblant l’in- promesses », pour reprendre le titre d’un
tervention du juge sur ces situations et en ouvrage publié il y a quelques années
le libérant du suivi de certaines mesures par M. Antoine Garapon. Pour pouvoir
et du contrôle de la gestion, on garantit lui permettre d’en revenir à sa fonction
une plus grande vigilance de l’institution initiale, il faut donc faire évoluer d’autres
judiciaire. pratiques.

Il convient par exemple d’assouplir C’est ainsi que conciliation, médiation,
les règles de contrôle des patrimoines. convention de procédure participa-
Lorsque la mise en œuvre d’un contrôle tive et arbitrage ont vu leurs domaines
effectif des comptes de tutelle sera né- élargis et leurs régimes améliorés par
cessaire, il y aura lieu de mettre en place la loi de modernisation de la justice du
une délégation à des experts-comptables, XXIe siècle. De nombreux outils sont ain-
aux frais des majeurs protégés pour ceux si disponibles pour le règlement extra-ju-
bénéficiant d’un important patrimoine, diciaire des litiges. Il est impératif que le
et aux frais de l’État pour les autres. En recours à ceux-ci se développe.
dépit de la responsabilité personnelle qui
pèse actuellement sur les directeurs des Heureusement, certaines professions, ainsi
services de greffe des tribunaux d’ins- que des acteurs privés, s’en sont déjà empa-
tance, ceux-ci ne sont en effet pas en rées : des plateformes de médiation et d’ar-
mesure d’assurer une mission pour les bitrage en ligne ont par exemple été créées.
centaines de milliers de mesures concer- Des mesures d’incitation pourraient néan-
nées. La mise en place d’un dispositif de moins être prises pour favoriser le recours à
délégation, sous le contrôle des directeurs ces modes alternatifs de règlement des dif-
des services de greffe, voire d’une entité férends. Le coût de ces procédures notam-
publique non judiciaire comme les ser- ment, souvent dissuasif, pourrait être – au
vices de la direction générale des finances moins en partie – allégé par des mécanismes
publiques ou des chambres régionales de déduction ou de crédit d’impôt, par
des comptes, préserverait les intérêts des exemple. Mais, plus que jamais, les avocats
incapables majeurs en laissant au service doivent jouer un rôle de filtre – fort utile
public la responsabilité et le contrôle des pour désengorger les tribunaux de vaines
opérations. actions – en déconseillant à leurs clients la
voie contentieuse lorsqu’elle ne leur est pas
Pareille évolution des pratiques me paraît favorable ou en les orientant davantage vers
l’une des rares voies efficaces pour lutter ces modes alternatifs de résolution des diffé-
contre la dispersion et la multiplication rends. L’aide juridictionnelle pourrait en ce
des tâches des juges, notamment du siège. sens favoriser pareil mouvement.
En effet, ces magistrats cumulent toujours

Réformer l’aide juridictionnelle

Le système actuel de l’aide juridictionnelle au droit et à la justice. Et, de fait, l’accrois-
a été institué pour compenser les difficul- sement du recours à la justice est un indé-
tés des justiciables disposant des ressources niable progrès qui pèse cependant lourde-
les plus faibles et leur permettre d’accéder ment sur le système imaginé en 1991.

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Dans cette configuration, sa réforme s’ap- qu’il faut approfondir et développer. Les
parente à un serpent de mer. Un récent étudiants des universités, sous la direction
rapport de la Cour des comptes, à l’instar d’enseignants et de praticiens, fournissent
de celui remis en octobre 2014 par le dé- ces conseils dans le cadre de modules inté-
puté Jean-Yves Le Bouillonnec à ma pré- grés à leur cursus. Pour les cas où la repré-
décesseure, nous y invite. Mal organisée, sentation en justice s’impose, les cliniques
difficilement gérée, peinant face à la com- relevant des écoles d’avocats présentent
paraison en termes d’efficacité avec nos alors un intérêt : les élèves avocats pour-
voisins européens, l’aide juridictionnelle raient assurer la préparation du dossier
mérite d’être repensée tout en mainte- sous la direction d’un avocat qui plaide-
nant comme horizon la pérennité de son rait le dossier. On pourrait alors imaginer
financement. que l’aide juridictionnelle revienne à ces
cliniques. Elles rémunéreraient les avocats
Aujourd’hui, nul n’ignore que le chiffre participant à ces prestations, éventuelle-
d’affaires d’un certain nombre d’avocats ment en combinaison avec une prise en
dépend pour une part notable de l’aide ju- compte d’une partie de cette activité au
ridictionnelle, ce qui bouleverse profondé- titre de l’obligation de la formation.
ment la perspective à l’origine de son ins-
titution. Et, le 27 janvier 2017, devant la Mais d’autres systèmes sont évidemment
conférence des bâtonniers, j’avais rappelé envisageables, comme celui qui consiste
que le budget alloué en 2017 représentait à faire de la rémunération de l’avocat, par
454 millions d’euros et était promis à un définition non réglée par le client, une
accroissement exponentiel. charge déductible de son résultat. Évi-
demment, cela ne peut se concevoir que
L’aide juridictionnelle ne sera jamais une si ces missions ne représentent qu’une part
véritable rémunération car il ne s’agit pas limitée du volume d’activité de l’avocat, ce
d’un tarif, établi en considérant les coûts qui suppose donc un certain contrôle de
pertinents du service rendu et une rému- celles-ci par les ordres.
nération raisonnable selon la méthode
désormais retenue pour les prestations Il y a encore une autre piste : celle des
des officiers publics et ministériels. Si tel structures dédiées, répondant à des ap-
était le cas, ce tarif s’appliquerait à toutes pels d’offre pour des marchés d’aide juri-
les prestations du même type, quelles que dictionnelle. Je sais néanmoins que cette
soient les ressources de leur bénéficiaire ! solution n’a pas les faveurs de la profes-
sion, par crainte de voir l’indépendance de
Sans surprise, si le constat est largement l’avocat menacée. Cette indépendance est,
partagé, le consensus cesse lorsqu’il s’agit de en effet, fondamentale dans la mesure où
dire comment réformer. Il n’existe donc pas la profession d’avocat est une profession li-
de solution miracle. Une voie paraît néan- bérale particulière puisqu’elle participe à la
moins mériter une attention particulière en mission de justice.
ce qu’elle combine deux intérêts : la forma-
tion des juristes, d’une part, et la fourniture Enfin, le recours à l’assurance de protec-
de services juridiques, d’autre part. tion juridique   pourrait être étudié, afin
notamment que les fonds alloués à la pre-
Cette voie est celle des « cliniques du mière aillent en priorité dans les domaines
droit » (ainsi ont-elles été désignées par où aucune alternative n’est possible. Il
leurs créateurs) que l’on a vues apparaître pourrait ainsi être envisagé de rendre l’as-
ces dernières années dans des universités surance de protection juridique obligatoire
et dans certaines écoles d’avocat. Pour la dans un certain nombre de domaines, la
fourniture de conseils juridiques, hors conclusion de contrats notamment (et en
cadre judiciaire, les cliniques universitaires particulier de contrats d’adhésions). Cette
constituent sans doute une voie pertinente obligation trouverait sa justification dans

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le fait que la conclusion d’actes juridiques meilleure allocation des moyens, au pro-
est génératrice de risques contentieux. Elle fit notamment de l’aide en matière pénale,
aurait en outre pour avantage, en élargis- non assurable par essence.
sant le champ de l’assurance, de permettre
d’en réduire le coût. L’assurance de protec- Il reste une dernière piste qui, bien que
tion juridique pourrait en outre être auto- souvent prônée, n’a jamais été sérieuse-
risée dans des domaines où elle n’est pas ment envisagée : celle de la prise en charge
possible aujourd’hui (en matière familiale d’une consultation juridique préalable à
notamment), ce qui irait de pair avec la dé- une demande d’aide juridictionnelle. Nul
judiciarisation entamée dans cette matière. doute en effet que l’intervention d’un
professionnel pourrait corriger le « biais
Pareille extension du champ de la protec- d’optimisme » qui porte de nombreuses
tion juridique, combinée avec la subsidia- personnes à s’estimer en situation de faire
rité de l’aide juridictionnelle inscrite dans valoir des droits devant la justice.
les textes, permettrait certainement une

Accompagner l’évolution des professions judiciaires

La justice ne rime pas uniquement avec terviennent les professionnels du droit,
juge. Elle repose sur plusieurs piliers, dont et notamment les avocats. Aux côtés de
les professions judiciaires. Parmi elles, la chacune des parties, ils assurent, grâce à
profession d’avocat est sans doute celle qui leur expertise, les conditions d’une conci-
vient le plus naturellement à l’esprit. liation équilibrée des différents intérêts.

Or l’image idéalisée de l’avocat plaidant S’agissant des officiers publics et minis-
au pénal, l’avocat « combattant au verbe tériels, la loi du 6 août 2015 a profon-
nu », ne correspond plus à la réalité de dément bouleversé le secteur. Tous les
l’ensemble de la profession. L’activité ju- représentants des professions du droit
diciaire ne se résume pas au contentieux, rencontrés lors de mon arrivée à la Chan-
encore moins au seul contentieux pénal. cellerie m’avaient alors décrit la fracture
Le judiciaire ne représente en effet que générée par ce texte. Tous, presque sans
le tiers de l’activité et des ressources de la exception, avaient vécu la démarche
profession. À l’inverse, le conseil en repré- gouvernementale et les débats parlemen-
sente les deux tiers et sa place va encore taires comme une hostilité à leur égard.
s’accroître, compte tenu des autres activi- Alors même que ce n’était ni la volon-
tés désormais ouvertes aux avocats (agent té du Premier ministre ni celle du Par-
sportif, fiduciaire, etc.). lement. Il était donc de mon devoir de
chercher à restaurer la confiance, seule
En outre, la justice est négociée – et doit base possible pour pouvoir bâtir l’avenir.
de plus en plus l’être – notamment par le Je m’y suis employé sans rien modifier de
développement des modes alternatifs de la volonté du législateur. Par nature, je ne
règlement des différends. C’est vrai même considère pas la vie publique comme un
de la justice pénale avec la transaction pé- champ de bataille, les discussions qui la
nale instituée par la loi Sapin 2, mais c’est parsèment comme des guerres de mou-
bien sûr la justice civile, justice du quo- vement et les échanges avec mes interlo-
tidien, qui en forme le bastion, de façon cuteurs comme des duels sans merci. Et,
toujours plus prégnante. par tempérament, je préfère les réunions
comme celle qui se déroula dans la clai-
Dans ce cadre particulier, la justice ne se rière de Rethondes en novembre 1918
réalise que si les parties s’accordent en que celle que commémore l’ossuaire de
connaissance de cause. C’est ici qu’in- Douaumont.

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Reste que la situation n’est guère satis- conviendra donc de déterminer précisé-
faisante en ce qu’elle repose sur le pos- ment ces critères d’accès. Il importe en
tulat que toute personne diplômée doit outre de prendre davantage en compte
pouvoir être nommée sans néanmoins les spécificités locales dans la détermina-
le concrétiser puisqu’elle retient un dis- tion de l’implantation des offices à créer,
positif de liberté régulée qui ne se fonde et de revoir les modalités de transfert des
sur aucun critère solide de régulation. Il offices au sein d’une zone.

Synthèse des propositions :
■ Adosser un point d’accès au droit à chaque SAUJ
■ Créer un service d’accès unique numérique du justiciable (SAUNJ)
■ Simplifier et unifier les modes de saisine des
juridictions de première instance
■ Renforcer le rôle du juge de première instance afin de favoriser
un traitement complet du litige dès la première instance
■ Limiter la capacité à déposer de nouveaux moyens en appel
■ Recentrer le juge sur ses missions juridictionnelles
■ Réformer les tutelles majeures pour permettre un désengagement
de l’institution judiciaire des situations non conflictuelles
■ Soutenir le développement des modes non judiciaires de
règlement des conflits, notamment la conciliation de justice
■ Réformer l’aide juridictionnelle (5 hypothèses)
■ Définir les critères d’accès aux professions réglementées
et mieux tenir compte des spécificités locales

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Chantier III
Mettre la force de la technologie au service de tous

Notre vie quotidienne a été profondément évolué en adoptant les outils numériques.
transformée par l’usage de plus en plus Hélas, notre relation au service public, et
massif des nouvelles technologies. Nos ha- plus encore à celui de la justice, est restée
bitudes de consommation, nos relations largement figée par la tradition.
sociales, nos modes de travail, etc., ont

Sécuriser et moderniser l’informatique de la justice

En quelques années, l’environnement de des procédures et échanges8, permettre
travail a profondément changé : la ma- le stockage et l’archivage numérique,
jorité des salariés travaille désormais sur développer les capacités de signature
ordinateur et dispose d’un téléphone mo- électronique tout en assurant un haut
bile. Cela n’est pas sans conséquence sur niveau de sécurité.
le quotidien des individus et notamment
sur leurs usages et habitudes, comme sur Une première initiative a déjà été amorcée
le fonctionnement d’une institution telle avec le décret du 11 mars 20159, mais elle
que le ministère de la Justice. Pour autant, laisse subsister la possibilité de l’utilisation
et même si la France est devenue en 2014 de la lettre recommandée avec accusé de
la première nation européenne en matière réception, dont tous les professionnels ad-
d’administration numérique, la révolution mettent l’inefficacité et dont tout ministre
judiciaire en la matière n’a pas encore eu de la Justice est à même d’évaluer le poids
lieu, au détriment des justiciables mais budgétaire démesuré dans le fonctionne-
aussi de l’amélioration des conditions de ment des juridictions.
travail des personnels.
Évidemment, cette transformation doit
Il faut ainsi engager résolument une muta- s’accompagner d’une rénovation pro-
tion pour parvenir à la dématérialisation fonde des infrastructures informatiques,
des procédures. Tant au niveau adminis- aujourd’hui largement frappées d’obsoles-
tratif qu’organisationnel, la dématérialisa- cences, au point qu’il est par exemple de
tion permettra un gain de temps sans pareil plus en plus difficile d’acquérir des pièces
pour les personnels et une simplification de rechange face aux pannes téléphoniques
pour les citoyens, les multiples expériences qui se multiplient. Au demeurant, les pro-
qui sont conduites dans les juridictions le grès attendus ne concerneront pas seule-
démontrent à l’envi. Ce n’est donc plus une ment le public, cela visera aussi l’amélio-
option. ration des conditions de travail des per-

Il faut viser l’ensemble des procédures et
échanges internes du ministère mais aussi
avec le justiciable, les services enquêteurs ■ 8 Une convention cadre signée fin juin 2016 avec
le président du CNB a d’ailleurs pour objet de
de la police ou de la gendarmerie, les avo-
permettre d’harmoniser au niveau des cours
cats ou encore les personnes détenues (ré- d’appel les pratiques en matière de communication
servation de parloirs, communication avec électronique des différents tribunaux de leurs
l’administration, etc.). Et l’objectif doit ressorts. À ce stade, il n’est pas possible, pour des
être multiple : dématérialiser l’ensemble raisons techniques, de la rendre obligatoire en
première instance. Il faut œuvrer en ce sens.
■ 9 Décret relatif à la simplification de la procédure
civile à la communication électronique et à la
résolution amiable des différends.

■ 19 ■
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sonnels du ministère. À nouveau à titre par des effets en cascade dont il est difficile
d’exemple, le logiciel des services éducatifs de mesurer l’évolution, la modestie doit
de la protection judiciaire de la jeunesse être de mise. Mais elle ne doit entraver ni
(appelé « Game 2010 ») n’est pas adapté à l’ambition ni le réalisme.
un usage extensif de la dématérialisation.
Il est donc peu utilisé par les éducateurs Seule une refonte de ces outils garantira à
qui sont contraints de rédiger leurs rap- la fois une prise en compte des nouvelles
ports sur des outils classiques présentant exigences législatives et réglementaires
de nombreux inconvénients, notamment et l’indispensable réponse de l’action
en termes de confidentialité. publique.

Cette dématérialisation est l’objectif de Dans le même ordre d’idées, devront être
« justice.fr », portail qui a aujourd’hui regroupées au sein du service statistique
pour fonctions d’informer et de guider ministériel les diverses fonctions sta-
le justiciable mais qui lui permettra de- tistiques encore éparpillées dans les di-
main de suivre l’état d’avancement de sa rections. Comment pourrions-nous en-
procédure. À terme, cet outil, qui inclura core longtemps tolérer le fait que nous ne
des bureaux virtuels de magistrats et gref- soyons pas en mesure d’effectuer un suivi
fiers, favorisera la gestion des dossiers de de l’entier parcours pénal d’une personne
manière totalement dématérialisée, de la ou que nous ne disposions pas d’éléments
saisine des juridictions à la notification en temps réel ou prévisionnels ?
des décisions en ligne.
Plus important encore, il est réellement
Mais tout cela ne pourra se concrétiser que stratégique de prendre la mesure de la dé-
si le ministère de la Justice décide de consa- ferlante d’innovations qui frappe ce que
crer les moyens nécessaires à une muta- l’on nomme « les techniques d’enquête ju-
tion de la conception de ses systèmes diciaire ». Celles-ci correspondent aux
informatiques, lesquels, depuis toujours, moyens appliqués par les autorités compé-
sont morcelés et cloisonnés par « métier » tentes dans le cadre d’enquêtes pénales sur
entre les différentes directions (services des infractions graves, avec pour objectif
judiciaires, administration pénitentiaire, de recueillir des informations de telle sorte
protection judiciaire de la jeunesse, secré- que les personnes visées ne soient pas aler-
tariat général, etc.). Cette perspective est tées. Ce sont donc des techniques décisives
dépassée et doit être abandonnée pour une pour aider à la manifestation de la vérité.
autre approche pragmatique : partir des
besoins des justiciables. Si leur base juridique a été rénovée dans
le cadre de la loi du 3 juin 2016 que j’ai
Naturellement, au regard des carences que défendue au Parlement, il est mainte-
regrettent régulièrement les personnels nant essentiel d’en assurer une montée en
dans l’usage des programmes informa- gamme technologique. C’est l’objectif que
tiques tels que Cassiopée10, Genesis11 ou poursuit la création de l’Agence nationale
de la plateforme des interceptions judi- des techniques d’enquêtes numériques ju-
ciaires (PNIJ), et parce que l’irruption du diciaires (ANTEN-J) que nous allons créer
numérique dans notre quotidien se traduit dans les prochains jours en lieu et place
de la « délégation aux interceptions judi-
ciaires » qui existait au sein du ministère
depuis novembre 2006.
■ 10 Traitement qui permet l’enregistrement
d’informations relatives aux plaintes et Cette nouvelle agence aura pour pre-
dénonciations reçues par les magistrats dans le cadre
de procédures judiciaires.
mière mission de superviser le fonction-
■ 11 Traitement utilisé pour la gestion des personnes nement de la PNIJ. Celle-ci a connu de
détenues. réelles difficultés dans sa phase de mon-

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tée en capacité et de déploiement, je les blic. Mais personne ne conteste la faible
ai reconnues sans fard12 et ai demandé au coopération des grands acteurs indus-
Premier ministre le lancement d’une mis- triels du secteur. Or, dans bien des cas,
sion interministérielle d’audit dont l’am- cette situation profite plus aux criminels
plitude fut notable. Mais la PNIJ a plus qui utilisent le net comme nouveau ter-
d’avenir que de passé, notamment parce ritoire d’infractions, pour en faciliter la
qu’elle permet de réaliser de substantielles commission (pédophilie, terrorisme) ou
économies, d’assurer une meilleure tra- pour en commettre sur la toile (fraude
çabilité des données, de faciliter l’usage bancaire, escroquerie), qu’à la protection
du recueil de données de connexion des libertés individuelles, contrairement
et des interceptions judiciaires et d’of- au discours commercial propagé par les
frir, à terme, un outil technologique de entreprises multinationales concernées.
pointe. Aussi, puisqu’un nouveau mar- En réponse, il est nécessaire de mettre
ché devra être passé pour prendre effet en œuvre une démarche au niveau eu-
à partir de 2018, j’invite à prévoir les ropéen pour faire évoluer le cadre du
budgets nécessaires pour le main- recueil de la preuve numérique et oppo-
tien en activité de la PNIJ et assurer ser aux entreprises concernées un régime
sa montée en gamme technologique. juridique unifié et une volonté politique
affirmée. En parallèle, il faut développer
Il faudra tout autant avancer sur la ques- des solutions technologiques de déchif-
tion du « déchiffrement ». Le 11 août frement qui, si elles ne représentent pas
2015, quatre responsables européens et la panacée au regard de la course techno-
américain de la lutte contre la criminali- logique à laquelle on assiste en matière de
té (le procureur de la République de Paris, chiffrement, permettront de ne pas ac-
François Molins ; le procureur de Manhat- croître le retard actuellement connu.
tan, Cyrus Vance ; le préfet de police de
Londres, Adrien Leppard et le procureur De même, il s’avère indispensable de
de la Haute Cour espagnole, Javier Zara- consacrer les moyens nécessaires au plein
goza) publièrent dans le New York Times développement de la captation de don-
une virulente tribune accusant Apple et nées informatiques en développant une
Google d’entraver leurs enquêtes. Ils repro- solution étatique se reposant également
chaient ainsi à ces deux entreprises d’avoir sur des offres du secteur privé. Il s’agit
mis au point des systèmes de chiffrement d’une voie très précieuse pour contourner
empêchant l’accès aux données des télé- l’obstacle du chiffrement et atteindre les
phones portables équipés de leurs derniers données que les criminels souhaitent sous-
systèmes d’exploitation… soit « 96 % des traire aux yeux de la justice.
smartphones » dans le monde.
Pour conduire ce changement, des re-
Ce procédé technique, que les présidents crutements conséquents devront être
de la CNIL et du Conseil national du nu- réalisés au profit de l’ANTEN-J qui
mérique jugent à bon droit « essentiel à devra également offrir un niveau de
notre sécurité dans l’univers numérique13 », rémunération attractif dans un secteur
donne lieu à des débats animés qui op- d’activité marqué par une concurrence
posent les partisans de l’internet libre et effrénée au sein de l’État mais également
de la protection des données personnelles avec le secteur privé. Il en va du deve-
aux défenseurs du primat de l’ordre pu- nir des enquêtes judiciaires qui ne sau-
raient être moins bien dotées que celles
conduites par les services de renseigne-
ment en police administrative puisque
■ 12 V. mon propos d’installation du Comité de contrôle
de la PNIJ, le 29 novembre 2016.
seules les premières peuvent déboucher
■ 13 « En s’attaquant au chiffrement contre le terrorisme, sur une répression des crimes perpétrés
on se trompe de cible », Le Monde, 22 août 2016. ou envisagés.

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Tenir compte de l’open data judiciaire et de ses potentialités

Notre pays porte une tradition de trans- En conséquence, il faudrait doter les ju-
parence démocratique et de partage des ridictions d’un outil permettant une
informations détenues par la puissance « pseudonymisation » des décisions avant
publique. Dans le droit fil de cette tra- transmission à l’autorité gestionnaire de
dition, une politique ambitieuse a été la base de données, laquelle procédera,
engagée depuis deux ans en matière d’ou- préalablement à leur mise à disposition,
verture des données publiques. Ainsi, sinon à leur « anonymisation », du moins
l’article 21 de la loi du 7 octobre 2016 à un traitement sur la base d’une analyse
pour une République numérique a-t-il du risque de ré-identification. Ce proces-
prévu une mise à disposition exhaustive sus ne doit rien au hasard car, si l’« anony-
des décisions de justice rendues par l’en- misation » suppose la déconnexion totale
semble des juridictions. Cette volonté entre la donnée et la personne à laquelle
trouve sa source dans le droit d’accès aux elle se rattache, la « pseudonymisation »
documents administratifs (loi Cada du est une mesure technique qui consiste à
17 juillet 1978), lequel considère que les compliquer l’identification de la personne.
données produites ou détenues par les ad- Ainsi, comme le rappelle régulièrement le
ministrations, dans le cadre de leurs mis- secrétaire général de la CNIL15, en cas de
sions de service public, doivent être mises pseudonymisation, les données demeurent
à disposition du public. personnelles, c’est-à-dire qu’elles peuvent
être rattachées à un individu directe-
Évidemment, cela ne peut concerner ni ment ou indirectement identifiable qui
les informations personnelles, ni celles conserve donc ses droits sur ces données
touchant à la sécurité nationale, ni celles (par exemple, son droit d’opposition).
couvertes par les différents secrets légaux. Cette dernière conséquence juridique est
C’est pourquoi, dans le cas d’espèce, le précieuse car elle permet d’accompagner
législateur a prudemment introduit une l’innovation dans le respect des droits des
limite en prévoyant que la mise à dispo- personnes.
sition devait s’effectuer « sans préjudice des
dispositions particulières qui régissent l’accès Au-delà de ces questions d’investissements
aux décisions de justice et leur publicité ». En pour mettre en œuvre correctement des
substance, si l’accès au prononcé de la dé- dispositions législatives, l’open data judi-
cision et son obtention au greffe sont libres ciaire ouvre de nombreuses perspectives
pour les tiers, la décision sera mise à dispo- qui devront être soumises à un examen
sition du public. attentif.

De même, le choix a été fait d’opérer un En premier lieu, il pourrait favoriser l’ana-
renforcement significatif des garanties de lyse des décisions des juridictions du fond
protection de la vie privée des personnes et renforcer la prévisibilité des décisions de
concernées à l’occasion de cette mise à justice. Car la mise à disposition en ligne
disposition au public. En anticipation du de manière massive et non traitée des déci-
droit de l’Union européenne14, la loi a im- sions constitue davantage que l’habituelle
posé un double mécanisme de protection : mise à disposition de la jurisprudence.
l’anonymisation et l’« analyse du risque de Aussi peut-on envisager que certaines en-
ré-identification des personnes » (notam- treprises voudront développer des algo-
ment en cas de croisements de données). rithmes qui, utilisant la matière première

■ 14 Règlement UE 2016/679 du 27 avril 2016 qui ■ 15 V. par exemple « La jurisprudence dans le
s’appliquera en droit interne à compter du 25 mai mouvement de l’open data », La semaine juridique,
2018. 27 février 2017.

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fournie par la jurisprudence, permettraient similaires à ceux analysés. Des acteurs du
de tenter une estimation du produit espé- droit, connus sous le nom de start-up ju-
ré d’une action (par exemple le montant ridiques ou LegalTech, proposent déjà dans
de l’indemnité de licenciement ou d’une notre pays des outils qui vont dans ce sens,
prestation compensatoire en cas de di- car la perspective d’une analyse statistique
vorce). Cela conduira donc les magistrats et probabiliste des décisions de justice n’est
à normer leurs décisions, ce qui nécessite- pas nouvelle. Ce n’est pourtant pas un che-
ra formation et outils informatiques en min qui me ravit.
appui de cette démarche. Ainsi, le déve-
loppement de barèmes a-t-il déjà investi À mes yeux, la justice est avant tout une
certains champs judiciaires16 et contribué œuvre humaine. Elle est faite par des
à faire évoluer les pratiques individuelles hommes, pour des hommes. Et le droit
et collectives des acteurs judiciaires, en n’est pas qu’une simple technique, tout
proposant des outils d’aide à la décision simplement parce qu’il ne peut être détaché
et d’harmonisation à la fois non contrai- de ce qui le fonde, de ce qui en fait la ma-
gnants et très puissants. Ils remplissent des tière fondamentale : la vie d’êtres humains,
fonctions de politique publique, pour at- des situations vécues qui sont toutes singu-
teindre des objectifs ou des cibles définies, lières et qui font que la règle doit toujours
des fonctions instrumentales, lorsqu’il être adaptée. C’est ce qui rendra toujours
s’agit d’assurer ou de mesurer l’égalité des l’intervention du juriste indispensable car
citoyens devant la loi, ou encore managé- son art consiste à appréhender la réalité
riales, lorsque ces barèmes permettent de humaine en même temps qu’il procède à
mesurer la qualité des décisions rendues. l’analyse juridique et à mêler ces deux ma-
tériaux, humain et juridique.
Au demeurant, de tels outils rejoignent
la préoccupation constante d’harmoniser En revanche, l’intelligence artificielle pour-
la réparation du préjudice, et notamment rait être utilement mise à profit pour bâtir
la réparation du préjudice corporel. C’est des outils d’aide à la décision au seul bé-
pourquoi, dans le projet de modernisation néfice des magistrats afin d’explorer un
de la responsabilité civile, j’ai souhaité la dossier, la jurisprudence, les textes de loi,
constitution d’une base de données ju- etc. Il faut néanmoins à tout prix éviter le
risprudentielles permettant la définition risque d’effet performatif, tendant à uni-
d’un référentiel indicatif des préjudices formiser mécaniquement les pratiques.
corporels, définis selon une nomencla-
ture. Il s’agit avant tout d’outils statistiques Si les magistrats ne sont pas menacés
ne pouvant se dispenser d’une analyse juri- par ce phénomène, les professions judi-
dique classique qu’ils viennent enrichir ou ciaires pourraient subir la concurrence
compléter pour la rendre plus efficace. de ces outils qui automatisent l’élabora-
tion, voire la conclusion de documents et
Enfin, l’open data judiciaire pose égale- d’actes juridiques. Il est en effet assez aisé
ment la question du développement d’une aujourd’hui, pour celui qui a certaines
justice prédictive en raison du recours à compétences en informatique, de conce-
l’intelligence artificielle. voir un programme qui permette à une
personne, en entrant ses données, de rédi-
Précisons alors que le terme vise non la ger un document juridique : statut, lettre
justice elle-même mais des instruments de rupture conventionnelle d’un contrat
d’analyse de la jurisprudence et des écri- de travail, etc. Mais, à nouveau, l’inter-
tures des parties qui permettraient de pré- vention du juriste trouvera sa justifica-
dire les décisions à venir dans des litiges tion dans le travail d’analyse, et donc de
conseil, qu’il est seul à même de fournir.
C’est lui seul qui saura, par son ingéniosi-
■ 16 Par exemple en matière de pensions alimentaires. té, dépasser la simple application du droit

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et, par sa réflexion, adapter cette matière, produits de consommation lorsque leur
voire en créer de nouvelles formes. Il faut nombre baisse).
donc anticiper ce phénomène et notam-
ment adapter la formation des profes- Cette technologie n’est pas non plus ex-
sions judiciaires. clusive de l’intervention du juriste. Elle est
d’autant plus indispensable que la conclu-
Enfin, la technologie permettra sans doute sion et l’exécution, totale ou partielle, du
d’envisager l’automatisation du processus contrat revêtent un caractère totalement
de conclusion du contrat, voire d’exécu- automatique. Il est donc absolument né-
tion du contrat. Il s’agit, pour faire simple, cessaire que le contrat ait été bien conçu,
de programmer la conclusion de contrats pour éviter des difficultés considérables.
en déterminant au préalable les conditions Mais cette intervention doit se faire en
de leur conclusion. Ces conditions sont amont, au stade de la conception de l’ou-
écrites dans un programme informatique, til informatico-contractuel. Encore une
de même que certaines modalités d’exé- fois, c’est la création qui constitue l’œuvre
cution, comme notamment le versement majeure du juriste. Elle suppose d’ailleurs
d’une somme d’argent ; lorsque les condi- un travail coordonné du juriste et de l’in-
tions de conclusion du contrat sont réu- formaticien, dans un mouvement pluri-
nies, le contrat est automatiquement for- disciplinaire. Le juriste ne peut plus vivre
mé, enregistré et rendu public. Cette tech- isolé dans sa matière. Il doit au contraire
nique est notamment appelée à se déve- s’ouvrir aux autres disciplines. C’est aus-
lopper dans le monde des objets connectés si de cette manière qu’il consolidera son
qui pourraient conclure des contrats entre expertise et donc sa plus-value. Toutefois,
eux sans intervention humaine (exemple : il conviendra d’encadrer strictement ces
un réfrigérateur conclura un contrat avec pratiques en veillant notamment au res-
un commerçant pour commander des pect de la vie privée.

Synthèse des propositions :
■ Dématérialiser l’ensemble des procédures et échanges au
sein du ministère de la justice et en interministériel
■ Permettre le stockage et l’archivage numérique
■ Développer les capacités de signature électronique
■ Étoffer la sécurité des systèmes d’information (SSI) de la justice
■ Engager la mutation des infrastructures informatiques au profit
du justiciable et des conditions de travail des personnels
■ Développer un outil statistique pleinement ministériel
■ Prévoir les budgets nécessaires pour le maintien en activité
de la PNIJ et assurer sa montée en gamme technologique
■ Mettre en œuvre une démarche au niveau européen
pour faire évoluer le cadre du recueil de la preuve
numérique face aux entreprises multinationales
■ Développer des solutions technologiques de
déchiffrement et de captation informatique
■ Réaliser des recrutements conséquents au profit de l’ANTEN-J,
leur offrir un niveau de rémunération attractif

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■ Doter les juridictions d’un outil permettant une « pseudonymisation »
de l’open data judiciaire et concevoir un outil performant
de constitution de bases de données jurisprudentielles après
analyse du risque de ré-identification des personnes
■ Adapter la formation et les moyens informatiques
des magistrats, personnels de justice et professions
judiciaires au nouveau contexte technologique
■ Poursuivre la définition d’un référentiel
indicatif des préjudices corporels
■ Encadrer le développement des objets connectés en veillant au
respect de la volonté et de la vie privée des utilisateurs

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Chantier IV
Repenser la peine et son exécution

Notre pays a une vision de la peine qui la contribue à prévenir la récidive. C’est
rapproche de l’affliction, de la loi du Ta- pourquoi le droit des peines, les questions
lion : il confond la notion avec celle de pu- du recours systématique à l’emprisonne-
nition. Or la peine n’a de sens que si elle ment, de la réinsertion ou des conditions
favorise la réinsertion du condamné, tout de détention méritent aujourd’hui d’être
en prenant en compte les intérêts de la so- intégralement repensés.
ciété, les droits des victimes et, enfin, si elle

Réviser le droit des peines et briser le systématisme de l’emprisonnement

La loi, la loi pénale plus que toute autre, des aménagements de peine et de la réin-
doit être claire, prévisible, lisible, acces- sertion d’être davantage prise en compte.
sible à tous. Le justiciable doit connaître
ses droits, le juge doit être en mesure d’ap- Les dispositions concernées sont d’ailleurs
pliquer aisément des textes qu’il maîtrise éclatées entre le code pénal, le code de
parfaitement et le citoyen doit comprendre procédure pénale et différentes lois non
les décisions qui sont prises en son nom. codifiées, sans compter l’abondante juris-
prudence qui pallie trop souvent les ca-
Le droit des peines satisfait-il actuellement rences, voire les incohérences, de la loi. Si
à cette exigence de nature constitution- bien que les objectifs de prévisibilité, clarté
nelle ? D’évidence non puisque, après une et accessibilité de la loi sont loin d’être at-
grande stabilité du droit des peines, les teints pour nos concitoyens comme pour
textes se sont multipliés à partir de 2002 les magistrats et les professionnels du droit.
et une forme de confusion s’est installée au
point de le rendre complexe, voire illisible. Il s’agit désormais de répondre aux impé-
Cela se retrouve tant au stade du pronon- ratifs de rationalisation, de clarification et
cé de la peine – stade auquel les juridic- de simplification du droit existant, récla-
tions sont tiraillées entre des injonctions més par les professionnels dans l’intérêt
contradictoires du législateur – qu’à celui des justiciables.
de son exécution – devenu obscur pour le
condamné, la société et les victimes. Il est dès lors indispensable de procéder
à une profonde révision de notre droit
En effet, en raison de surenchères mé- des peines et de l’échelle des peines, afin
diatiques et politiques, de la frénésie qui d’éviter le recours trop fréquent, voire
consiste à toujours plus durcir des peines systématique, à la seule peine de l’em-
sans envisager leur application, l’échelle prisonnement. Il est grand temps de tra-
des peines n’a aujourd’hui plus de réelle duire enfin ces intentions en droit et dans
cohérence. Car le recours systématique à les faits.
l’emprisonnement ne va pas de soi ; la pri-
son doit rester une précaution plus qu’une À l’instar des préconisations du rapport
punition sans quoi elle encourt le risque « Pour une refonte du droit des peines »,
d’être vide de sens. Qui plus est, au fil remis à Mme Christiane Taubira le 18 dé-
des réformes, les durées proposées ne cor- cembre 2015 par M. Bruno Cotte, pré-
respondent plus à une philosophie de la sident honoraire de la chambre criminelle
peine appliquée avec méthode. Enfin, la de la Cour de cassation et ancien président
question des peines aujourd’hui dites al- de chambre de jugement à la Cour pé-
ternatives mérite d’être revalorisée et celle nale internationale, il faut promouvoir

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d’autres peines principales délictuelles Pour encourager l’appropriation de cette
que la peine d’emprisonnement et créer nouvelle peine et diffuser les bonnes pra-
une échelle des peines délictuelles basée tiques relevées des différents acteurs de la
sur d’autres principes que le seul quantum justice pénale, une journée d’échanges a
d’emprisonnement encouru. d’ailleurs été organisée début janvier 2017.

Dans cet esprit, la contrainte pénale repré- Pour conduire à bien cette entreprise am-
sente un outil qui mériterait d’être davan- bitieuse et nécessaire, il semble pertinent
tage utilisé par les juridictions. Je les y ai de suggérer que le Parlement, dans le
encouragées par le biais de la publication de cadre de sa fonction constitutionnelle
la circulaire de politique pénale du 2 juin d’évaluation des politiques publiques,
2016 et de mon rapport d’évaluation de la soit l’autorité pilote. Réunis dans le cadre
loi du 15 août 2014. Le suivi immédiat, d’une mission d’information qui associe-
individualisé et pluridisciplinaire que cette rait les regards de magistrats, de praticiens
mesure impose à la personne condamnée du droit et d’universitaires, les parlemen-
vise à lutter efficacement contre la récidive taires pourraient ainsi conduire ce travail
contrairement aux courtes peines d’empri- d’envergure avec le plein soutien des ad-
sonnement. ministrations du ministère de la Justice au
regard de l’ampleur de la tâche.

Favoriser et améliorer les suivis post-­sentenciels

En parallèle, il est également nécessaire de Ce code permettra également d’aborder
clarifier et moderniser les dispositions la question de la sécurité pénitentiaire, de
législatives et réglementaires relatives à l’accès au soin pour les détenus, de l’orga-
l’aménagement des peines, à la politique nisation de l’administration pénitentiaire
de réinsertion et de prévention de la ré- et des contrôles qui s’exercent sur elle.
cidive mais aussi à la classification des
établissements et aux régimes de déten- Par ailleurs, un travail d’harmonisation des
tion dans la mesure où ces éléments in- procédures régissant l’application et l’exé-
fluent sur l’exécution de la peine. cution des peines pourrait être entamé.

C’est dans cet objectif que j’ai proposé à Cette démarche impliquera nécessaire-
M. Philippe Lemaire, procureur général ment de modifier les règles existantes
près la cour d’appel d’Amiens et président en matière d’application des peines afin
du conseil d’administration de l’ENAP, de clarifier les régimes procéduraux des
de réunir les compétences nécessaires à la aménagements de peines et d’unifier les
rédaction d’un code pénitentiaire afin conditions d’octroi de ces derniers, les
de rassembler l’ensemble des dispositions obligations imposées et les motifs de re-
relatives au service public pénitentiaire et trait. Une telle réforme permettrait incon-
à la prise en charge des personnes qui lui testablement de rendre plus lisible et acces-
sont confiées par l’autorité judiciaire. sible le droit post-sentenciel.

L’entreprise de longue haleine a vocation En outre, pour rendre plus efficace cette
à rendre plus accessibles et plus lisibles politique, il convient de faire évoluer le
les textes qui régissent les structures pé- rôle de l’administration pénitentiaire et de
nitentiaires et à consacrer les droits des la juridiction de l’application des peines.
personnes détenues dans un document à Ainsi, l’intervention du directeur d’éta-
valeur législative. blissement ou des services pénitentiaires
d’insertion et de probation pourrait-elle

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être renforcée dans la construction de D’ores et déjà, quatre établissements ou
l’aménagement de la peine. quartiers présentent une densité supérieure
ou égale à 200 %, quarante et un établis-
Dans le même esprit, il devrait pouvoir sements ou quartiers ont une densité com-
être envisagé de confier davantage d’ini- prise entre 150 et 200 %, cinquante-deux
tiatives et de responsabilités aux services établissements ou quartiers pâtissent d’une
d’insertion et de probation concernant densité supérieure ou égale à 120 % et in-
les modalités d’exécution de la peine férieure à 150 % et trente et un établisse-
(modifications formelles des obligations ments ou quartiers ont une densité com-
ou interdictions des différents suivis, des prise entre 100 et 120 %.
horaires de sortie, etc.).
Hélas, cette situation vient confirmer les
Il serait également opportun que la juri- craintes que j’avais choisi d’exprimer lors
diction de jugement s’investisse concrète- de la présentation, le 20 septembre 2016,
ment dans l’exécution des peines pronon- du rapport « En finir avec la surpopulation
cées et les modalités de celle-ci. L’oppor- carcérale ». Ce « tocsin » que je sonnais
tunité d’un aménagement des peines ab alors voulait rappeler que cette situation
initio doit pouvoir être systématiquement ne relevait pas de « la seule responsabilité
recherchée. Pour cela, l’intervention des de l’administration pénitentiaire, puisque, si
services pénitentiaires d’insertion et de celle-ci est chargée de la mise en œuvre du
probation pourrait être là encore renforcée mandat judiciaire en matière d’exécution
en amont du jugement, afin d’être en me- des peines, son efficacité dépend en partie
sure de proposer à la juridiction un projet des décisions judiciaires et des contributions
d’aménagement de la peine. d’autres intervenants ».

Ces entreprises ne pourront être conduites Cela veut donc dire que la seule construc-
qu’avec un absolu engagement politique tion d’établissements ne suffira pas, aus-
du gouvernement et la volonté de bâtir si volontaire soit-elle. Je n’ai cessé de le
un consensus autour des thèmes abordés. répéter à chaque occasion qui m’était don-
En effet, le risque réside dans ce que des née. Le moment est donc probablement
postures politiques puissent annihiler les venu d’appréhender à nouveau la réalité
efforts conduits et fassent perdurer les dys- de la détention provisoire, comme Éli-
fonctionnements actuels. sabeth Guigou l’avait fait lorsqu’elle était
garde des Sceaux entre 1997 et 2000. En
Or des avancées dans ce domaine auront effet, nos maisons d’arrêt sont pleines de
des effets directs sur la capacité de la justice personnes en attente d’un jugement qui
à assumer ses fonctions et notamment celle tarde à venir. Ainsi, au 1er janvier 2017,
de réinsertion. Elles contribueront égale- 19 498 personnes non encore jugées ou
ment à une régulation de la surpopulation dont la peine est frappée d’appel étaient-
carcérale. elles incarcérées, ce qui représente 28,5 %
des personnes détenues, contre 27,2 %
Cette question sensible s’impose déjà à au 1er janvier 2016 et 25 % au 1er janvier
nous. Nous connaissons, avec 69 430 dé- 2015.
tenus au 1er mars 2017 pour une capacité
opérationnelle de 58 664 places dans les Il faut sans doute trouver un début d’ex-
établissements pénitentiaires, une suroc- plication dans le fait que la loi pénale, au
cupation « hors norme » qui s’inscrit dans fil des années, a sensiblement renforcé les
la durée. Le précédent record remontait au droits des victimes dans la procédure et ac-
1er juillet 2016 quand 69 375 personnes cru les droits de la défense, permettant de
incarcérées avaient été comptabilisées. Et il prémunir les juges contre des vérités trop
est à craindre que nous dépassions dans les vite établies. La contrepartie de ce progrès
prochaines semaines la barre des 70 000. consiste probablement dans l’augmen-

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tation du temps consacré à l’instruction. somption d’innocence, des conditions de
Ne faut-il pas à nouveau questionner les l’incarcération mais aussi des impératifs de
effets « en creux » des inflexions de pro- l’ordre public et du respect de la loi.
cédure décidées ? De même, ne faut-il pas
s’interroger sur les raisons pour lesquelles Plus que d’avoir à choisir entre un supposé
le recours au contrôle judiciaire, dont les laxisme à l’égard de la sécurité et une ex-
obligations et les mesures de contrôle ont cessive rigueur à l’encontre des personnes,
été considérablement élargies au fil du il importe à notre société de définir de
temps, n’est toujours pas privilégié à la dé- manière renouvelée les moyens de conci-
tention provisoire ? Et ce d’autant qu’une lier des exigences d’apparence opposées. À
détention provisoire injustifiée représente cette fin, il m’a semblé nécessaire de lancer
un coût indéniable, tant pour la personne une réflexion afin d’envisager d’éventuelles
poursuivie que pour la collectivité, l’in- modifications organisationnelles, législa-
demnisation étant systématique et d’un tives et réglementaires. C’est pourquoi j’ai
montant de plus en plus élevé. souhaité solliciter la commission de suivi
de la détention provisoire (CSDP). Avec
En substance, devant procéder d’une ex- l’aide de la direction des affaires crimi-
ception (suivant en cela l’article 144 du nelles et des grâces et du secrétariat général
code de procédure pénale), la détention qui lui fournira les moyens nécessaires à
provisoire semble, hélas, s’imposer en son action, elle préconisera toutes les mo-
règle. Or cette question relève à la fois de difications jugées nécessaires.
l’exercice concret des libertés, de la pré-

eWRIIHUODÀOLqUHLQVHUWLRQHWSUREDWLRQ

La probation est une notion encore trop nombreuses difficultés de fonctionne-
peu connue. Selon le Conseil de l’Europe, ment. Dans un contexte de surpopulation
il s’agit de « l’exécution en milieu ouvert de pénale, leur mission auprès des personnes
sanctions et mesures prononcées à l’encontre détenues en milieu fermé absorbe une
d’un auteur d’infraction ». En France, les grande partie de leur temps, de sorte que
mesures de probation peuvent être pro- leur disponibilité pour assurer le suivi des
noncées avant la condamnation (contrôle personnes exécutant une peine en milieu
judiciaire « socio-éducatif », assignation à ouvert est d’autant plus réduite. Et, sur-
résidence avec surveillance électronique, tout, ils connaissent un déficit d’encadre-
etc.), à titre de condamnation (travail d’in- ment et des effectifs insuffisants au regard
térêt général, sursis avec mise à l’épreuve, du nombre de condamnés à accompagner.
etc.) ou comme aménagement d’une peine
d’emprisonnement (libération condition- C’est pourquoi, en juillet 2016, j’ai dé-
nelle, surveillance électronique, place- cidé du recrutement de 100 nouveaux
ment extérieur, semi-liberté, etc.). Elles conseillers qui sont venus rejoindre les
s’exécutent en milieu ouvert (vie libre), 1 000 promis en 2013. En outre, j’ai voulu
comportent un accompagnement et des promouvoir une réforme statutaire d’am-
obligations (obligation de soins, de tra- pleur, contresignée par le président de la
vail, d’indemniser la victime, etc.) sous le République lors de la rencontre qu’il tint
contrôle d’un service de probation. à l’Élysée avec les organisations syndicales
signataires, le 26 juillet 2016.
Créés pour être le pivot d’une politique
de prévention de la récidive, en jouant Ces personnels constituent une compo-
un rôle d’interface entre l’établissement sante irréductible de la DAP qui, si elle est
pénitentiaire et le « dehors », les services numériquement plus faible que la filière
d’insertion et de probation souffrent de surveillance, n’en est pas moins impor-

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tante. Leur rôle consiste non seulement à té ces chiffres, estimant que la moyenne
suivre les personnes placées sous main de se situait sans doute plus entre 60 et 250
justice mais aussi à fédérer un réseau de personnes selon les services et les périodes,
partenaires susceptibles de leur faciliter le bien loin de la norme européenne à 60
retour à la « vie normale ». personnes par agent.

Dans cette optique, et au regard des dé- Il faudrait en outre renforcer la pluridis-
veloppements qui précèdent, il serait per- ciplinarité des métiers en mobilisant
tinent de poursuivre et amplifier cette plus de psychologues et d’assistants de
orientation avec des recrutements desti- services sociaux, afin d’accroître les effets
nés à doubler le nombre des personnels bénéfiques déjà observés.
d’insertion et de probation. L’objectif est
de réduire considérablement le nombre de En conséquence, l’organisation actuelle
dossiers suivis par agent afin de se situer de l’insertion et de la probation au sein de
dans les meilleurs standards et permettre l’administration centrale ou des directions
de déployer toutes les potentialités de la interrégionales devra sans doute connaître
filière qui s’est profondément restructurée. des évolutions dans le sens d’une plus forte
reconnaissance et en réponse à l’accroisse-
Le nombre de personnes confiées à chaque ment numérique souhaité.
conseiller est en effet le principal frein à
l’efficacité attendue. Un rapport réalisé en Dans le même élan, il s’avère incontour-
2011 par l’inspection générale des services nable d’accroître considérablement
judiciaires et l’inspection générale des fi- l’offre d’activité, de formation, d’ensei-
nances établissait à 82 personnes placées gnement et de travail aux personnes dé-
sous main de justice par conseiller. Les or- tenues.
ganisations syndicales avaient alors contes-

Penser le parcours en détention pour favoriser la réinsertion

Penser le parcours en détention, c’est po- identifiés géographiquement sur les sites,
ser les questions du lieu et du temps de ils supposent des modalités de détention
l’exécution de la peine. Or les conditions plus propices à une responsabilisation de
d’incarcération pèsent lourdement sur la personne détenue, à sa participation à
la capacité de réinsertion dans la mesure la vie quotidienne de l’établissement. En
où l’on sait que la surpopulation carcérale complément de la détention classique,
participe de la violence en prison et d’une ce régime offre des perspectives positives
forme de déshumanisation. En outre, les qu’il faut considérablement accroître dans
établissements doivent diversifier leurs le futur parc immobilier pénitentiaire.
régimes de détention afin d’offrir des Il permet en outre de valoriser le métier
conditions permettant soit d’accompa- de surveillant grâce à l’accompagnement
gner, soit de favoriser un parcours de peine actif qu’il suscite, loin des clichés d’un
vertueux. quelconque « gardiennage ». Un atout à
ne pas négliger dans une époque où la re-
Il en est ainsi des modules « Respect » connaissance devient l’un des besoins les
qu’accueillent plusieurs établissements plus affirmés de toutes les catégories pro-
(Mont-de-Marsan, Neuvic, Villepinte, fessionnelles.
Beauvais ou Liancourt) depuis 2015.
Inspirés des modules « Respeto » qui ont Dans une philosophie similaire, il convient
donné de bons résultats en Espagne, cette de poursuivre le déploiement des quar-
initiative amorce un changement dans les tiers de préparation à la sortie, dispositifs
pratiques pénitentiaires françaises. Bien que j’ai souhaité placer au cœur du pro-

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gramme immobilier initié en octobre. Par par le Congrès pénal et pénitentiaire inter-
leur architecture et leur fonctionnement, national tenu à La Haye en août 1950, « le
ils visent à favoriser la réinsertion (notam- terme désigne un établissement pénitentiaire
ment en aidant à la recherche d’emploi et dans lequel les mesures préventives contre
en permettant de sortir de prison en jour- l’évasion ne résident pas dans des obstacles
née) et à éviter les sorties sèches. Ils doivent matériels tels que murs, serrures, barreaux ou
être l’objet d’une forte innovation, tant en gardes supplémentaires ».
terme architectural que de prise en charge,
et tous les moyens nécessaires doivent être Notre pays dispose depuis longtemps
mobilisés pour accomplir cette ambition d’une exception dans le parc pénitentiaire
commune. incarnée par le centre pénitentiaire de Ca-
sabianda, en Corse. Celui-ci reçoit uni-
À l’autre bout de la chaîne chronologique quement des détenus majeurs masculins.
carcérale, comme le Livre blanc l’a préco- Mais certains pays européens ont large-
nisé, nous devons procéder à l’accroisse- ment développé ce concept. Pour l’essen-
ment des capacités des quartiers arri- tiel, il s’agit de pays scandinaves : en Suède,
vants et de la durée de l’évaluation afin 24 % des détenus sont incarcérés dans des
de mieux orienter les personnes détenues prisons sans barreaux. Ils sont 32 % en
et de leur proposer un programme d’acti- Finlande et 34 % au Danemark.
vité personnalisé, axé sur la réinsertion, la
préparation à la sortie et la prévention de M. Jean-Marie Bockel, lorsqu’il était
la récidive. Cela suppose également d’agir secrétaire d’État à la justice, avait beau-
sur la classification des établissements coup œuvré en faveur de ce concept qui
afin que ceux-ci adaptent la détention aux suppose des liens avec l’extérieur, des ac-
profils des personnes détenues. tivités et une responsabilisation des per-
sonnes détenues dans la perspective d’une
L’ensemble de ces points a fait l’objet d’un pleine réinsertion. Je partage la philoso-
travail consensuel au sein de l’adminis- phie de ce concept expérimental – Casa-
tration pénitentiaire lors d’un séminaire bianda étant de ce point de vue à la fois
national « métiers » dont j’ai souhaité la singulier et exemplaire – mais je mesure
tenue les 26 et 27 juillet derniers. Il faut aussi les réticences qu’il suscite, pour ne
désormais traduire dans les faits ces points pas dire obstacles. Pour les dépasser et
d’accord. faire admettre le concept, j’y vois un
axe d’innovation prochaine. Car inno-
Enfin, et l’idée paraîtra iconoclaste à cer- ver, c’est transgresser les normes établies,
tains, il faut lancer l’expérimentation de avant d’institutionnaliser un nouvel ordre
« prison ouverte ». Selon les termes utilisés et une nouvelle organisation.

Synthèse des propositions :
■ Entamer une profonde révision de notre droit des peines et
de l’échelle des peines, afin d’éviter le recours trop fréquent,
voire systématique, à la seule peine de l’emprisonnement
■ Solliciter le Parlement pour qu’il accomplisse cette tâche
■ Clarifier et moderniser les dispositions législatives et
réglementaires relatives à l’aménagement des peines, à la politique
de réinsertion et de prévention de la récidive mais aussi à la
classification des établissements et aux régimes de détention

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■ Procéder en conséquence à la rédaction d’un code pénitentiaire
■ Renforcer le rôle des SPIP dans le domaine des
aménagements et de l’exécution des peines
■ Impliquer davantage les juridictions de
jugement dans l’exécution des peines
■ Enrayer la progression du recours à la détention provisoire
■ Doubler le nombre de personnels d’insertion et de probation
■ Renforcer la pluridisciplinarité des métiers en mobilisant
plus de psychologues et d’assistants de services sociaux
■ Accroître considérablement l’offre d’activité, de formation,
d’enseignement et de travail aux personnes détenues
■ Diversifier les régimes de détention (promouvoir le module « Respect »,
les QPS, les quartiers arrivants, expérimenter la prison ouverte)
■ Travailler sur la classification des établissements

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Chantier V
Garantir l’encellulement individuel
et la dignité des conditions de détention

Lors de mon entrée en fonction comme – un nouveau moratoire permettant de
garde des Sceaux, j’ai indiqué vouloir décaler à 2019 l’application de l’encellule-
consacrer toute mon énergie à l’amélio- ment individuel.
ration de la justice du quotidien. C’est la
raison pour laquelle je ne m’étais donné Dans ce rapport, je défends l’idée que l’at-
qu’une seule priorité : obtenir des moyens tente n’est plus possible et que nous pou-
supplémentaires pour le ministère. vons, dans un même mouvement, mettre
fin au surpeuplement carcéral et garantir
Cette priorité valait pour les services ju- l’encellulement individuel. En effet, au né-
diciaires comme pour la protection judi- cessaire respect de la dignité des conditions
ciaire de la jeunesse ou l’administration de détention s’ajoute maintenant l’impé-
pénitentiaire. ratif de lutte contre la radicalisation vio-
lente, l’encellulement étant l’un des outils
Cette dernière assume une mission singu- pour éviter le risque de basculement vers le
lière dans notre démocratie. Les Hommes fanatisme des personnes incarcérées et de
ont inventé la justice pour dépasser la vio- propagation de l’idéologie terroriste.
lence, ils ont imaginé les tribunaux pour
nous contraindre à reconnaître nos fautes. Mon rapport se voulait donc précis, concret
Et pour tenter de les réparer, ils ont, no- et ambitieux. Ambitieux, parce qu’il dé-
tamment, conçu les prisons. De ce point passait la rituelle question du « combien
de vue, l’univers pénitentiaire est donc une de places faut-il construire ? ». Mon ap-
institution qui prépare l’avenir. proche était différente car les difficultés de
notre système pénitentiaire ne se résument
Et si la citation prêtée à Albert Camus pas au seul nombre des personnes incarcé-
« une société se juge à l’état de ses prisons » rées – ce à quoi il est pourtant trop souvent
est juste, alors il faut craindre pour la nôtre réduit. Il répondait donc à trois questions :
le verdict de la postérité. Chacun connaît, quel programme immobilier pour réali-
en effet, la situation paradoxale : d’un côté, ser l’encellulement individuel ? Comment
l’indignation face à une suroccupation en- mieux construire ? Et, surtout, comment
démique, les dénonciations de la vétusté construire autrement nos établissements ?
de bien des établissements, les condamna-
tions pour traitement dégradant en raison Concret, car il délaissait le royaume des in-
des modes d’incarcération difficiles et, de cantations pour énumérer des engagements
l’autre, l’emportement à l’idée que les pri- à court terme. Il prévoyait des financements
sonniers seraient supposément mieux trai- dès cette année 2017 et programmait des
tés que les citoyens libres les plus pauvres. réalisations pour les années à venir.

Ces maux aux sources multiples peuvent Précis, car seul un diagnostic incontestable
néanmoins se résumer à un défi : en finir peut être partagé afin d’entraîner une action
avec la surpopulation et enfin respecter le de long terme. Parce qu’elle est née de l’ac-
principe qui figure depuis 1875 dans le cumulation de nombreux facteurs depuis
code pénal : « une personne détenue par cel- des décennies, la suroccupation ne se règle-
lule ». Ce fut l’objet du rapport précité que ra pas en quelques mois. Un effort durable
j’ai présenté le 20 septembre 2016 et qui s’impose et ne sera possible que si la décision
avait été voulu par le législateur en 2014, politique procède du consensus que je crois
au moment où fut voté – contre mon avis non seulement possible, mais souhaitable.

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L’un des chapitres du rapport portait un préfets concernés. La taille des futurs éta-
regard sévère sur la politique immobilière blissements y était annoncée et les besoins
poursuivie depuis plusieurs législatures, en termes de surface affichés. Chaque pré-
comme sur la réalité de notre patrimoine fet était libre de procéder, dans le délai im-
pénitentiaire. Celui-ci est composé, pour parti, à une concertation large ou à un tra-
l’essentiel, d’établissements vétustes et de lo- vail resserré de première analyse technique,
caux très dégradés par manque d’entretien, tout cela dans le respect d’un calendrier
mais aussi d’établissements récents confron- national afin de pouvoir organiser métho-
tés à des problèmes de conception entraî- diquement la manœuvre globale.
nant des coûts finalement considérables.
Ensuite, l’ensemble des propositions trans-
Refusant les simplifications électoralistes mises par les préfets a fait l’objet d’une
qui ne profiteront à personne, d’autant étude systématique conduite par la Di-
plus qu’au lendemain des échéances, la ré- rection de l’administration pénitentiaire
alité carcérale continuera à s’imposer, j’ai et l’Agence publique pour l’immobilier
donc souhaité poursuivre le programme de la justice (APIJ). Et les élus concernés
immobilier 3 200, arbitré par Mme Chris- par les terrains identifiés ont été également
tiane Taubira. Puis, j’ai engagé la traduc- consultés afin de s’assurer de leur degré de
tion concrète d’un plan de construction connaissance et d’acceptation des projets.
sans précédent (33 établissements et 28
quartiers de préparation à la sortie) annon- Ainsi, en quatre mois et demi, vingt et un
cé par le Premier ministre le 6 octobre der- terrains techniquement solides, politique-
nier à l’École nationale de l’administration ment assumés et financièrement accessibles
pénitentiaire d’Agen. ont-ils été identifiés. Une étape technique
déterminante a donc été franchie.
Cela s’est matérialisé par la définition
d’une méthode inhabituelle de recherche En parallèle, pour assurer un diagnostic
foncière. En effet, dix ans sont en moyenne partagé, transpartisan, j’ai souhaité la rédac-
nécessaires pour construire une maison tion d’un Livre blanc sur l’immobilier péni-
d’arrêt ; or une grande partie de ce temps tentiaire. À cette fin, le 13 décembre 2016,
est consacrée à l’identification et à l’achat j’ai sollicité M. Jean-René Lecerf, président
des terrains. J’ai donc proposé d’agir dif- du conseil départemental du Nord et an-
féremment afin que seuls quelques mois cien rapporteur de la loi pénitentiaire de
s’écoulent entre l’annonce du plan et le 2009 pour présider cette démarche inno-
choix des implantations. vante pour le ministère de la Justice.

Ce travail fut conduit dans la transparence Dans la lettre de mission, je précisais les
la plus totale afin d’avancer sans masquer champs que je souhaitais voir aborder
ni les besoins, ni les intentions, ni les as- (conception architecturale, exécution de
pirations. la peine, recrutements, formation, interac-
tions avec les différents acteurs partenaires,
Ainsi, la liste des départements concernés etc.). Et, le 24 janvier 2017, à la Chan-
a-t-elle été publiée dès le 6 octobre. C’est cellerie, le Premier ministre, M. Bernard
logiquement dans les agglomérations que Cazeneuve, et moi-même avons installé la
portaient les recherches foncières, afin de commission du Livre blanc, composée de
soulager en priorité des établissements trop parlementaires, de personnels du ministère
sollicités, tout en permettant de maintenir de la Justice et des autres ministères concer-
les liens familiaux et de mieux préparer la nés, ainsi que de personnalités qualifiées.
réinsertion.
Face à un problème si grave et si ancien, je
Le cahier des charges a été rendu public, le répète, la procrastination et le déni de ré-
accompagnant une circulaire adressée aux alité ne me paraissaient désormais plus de

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Lettre du garde des Sceaux à un futur ministre de la Justice
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mise. Pour autant, j’ai à maintes reprises tion à moyen terme. Or, sur ce point, le
rappelé qu’aussi nécessaire qu’il puisse être, sous-investissement a été chronique depuis
cet agrandissement du parc pénitentiaire ne des dizaines d’années et les récents efforts
saurait constituer l’unique réponse. Il doit n’en contrebalanceront pas, à eux seuls, les
en effet se doubler d’une politique pénale effets durables que l’on observe.
et d’application des peines ambitieuse, telle
que j’ai déjà eu l’occasion de l’exposer. Indéniablement, il faut donc élaborer une
stratégie immobilière pénitentiaire basée
Dans tous les cas, le plan de construction sur le maintien de la valeur du parc qui est
doit pouvoir se poursuivre, notamment l’un des socles de la performance d’une dé-
dans sa phase d’acquisition foncière, dès la tention et du service public pénitentiaire.
fin de l’année 2017. Dans ce but, le budget
du ministère prévoit 1,158 milliard d’euros J’ai conscience de ce que, dans un contexte
en autorisation d’engagements. Mais le budgétaire contraint, les crédits d’inves-
plein essor budgétaire ne viendra qu’à par- tissement sont facilement assimilables à
tir de 2020-2021 ; ce qui devra être intégré des dépenses moins prioritaires, pouvant
dans la loi de programmation. par conséquent être différées. L’expérience
démontre qu’à court terme, cette tactique
À ce sujet, il pourrait être tentant, pour des est habile et permet de dégager des marges
raisons purement budgétaires, de recourir budgétaires ; mais elle se révèle contrepro-
au partenariat public/privé (PPP) afin de ductive pour l’immobilier car elle provoque
construire une partie des établissements des effets préjudiciables d’arrêt et de départ
prévus. S’il ne faut, a priori, rejeter aucune des opérations et programmations immo-
solution pour livrer rapidement des éta- bilières, lesquelles nécessitent pourtant du
blissements dont nous avons besoin, il me temps (délais de conception, de procédures
semble que nous avons déjà atteint un seuil de marché, de travaux, etc.). À moyen et
critique dans le domaine de la soutenabilité long termes, elle devient même dangereuse :
financière. Par exemple, selon l’estimation les impasses d’investissement se concré-
réalisée par l’administration pénitentiaire tisent sans attendre par des reports de mises
et corroborée par la Cour des comptes, le aux normes réglementaires (incendie, élec-
« nouveau programme immobilier » (NPI) tricité, accessibilité, etc.) ou fonctionnelles
engagé sous la précédente législature coû- (adéquation entre les capacités d’accueil et
tera 16,4 milliards d’euros entre 2010 la population détenue réellement hébergée,
et 2044 (valeur de janvier 2011) ! mise en cohérence des locaux en détention
avec les prescriptions législatives et orienta-
En sus de l’effort de construction, d’im- tions politiques, etc.).
portants crédits devront, en plus, être
mobilisés pour rénover l’ensemble du C’est pourquoi une programmation plu-
parc pénitentiaire. Car ne pas rénover en riannuelle est incontournable. Elle n’existe
même temps que nous bâtissons revien- d’ailleurs qu’avec une claire volonté poli-
drait à amoindrir la portée de notre ac- tique en support.

Synthèse des propositions :
■ Poursuivre le plan de construction présenté en octobre, en particulier
dans la phase d’acquisition foncière dès la fin de l’année
■ Éviter le recours aux PPP
■ Mobiliser les moyens nécessaires pour rénover
le parc immobilier pénitentiaire

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Chantier VI
Promouvoir une « justice de protection »
et de restauration du lien social

La fonction d’autorité exercée par la justice forcement au regard des légitimes attentes
lorsqu’elle sanctionne ou tranche un litige sociales et politiques. C’est ainsi le cas de
ne saurait à elle seule résumer la fonction la justice restaurative, qui ménage à la fois
sociale exercée. En effet, on ne peut occul- une place pour la victime et le condamné,
ter que, par son action comme par essence, ou encore de la justice des mineurs, qui a
elle exerce une mission déterminante de trop souvent été en proie à des préjugés ou
retissage du lien social. D’ailleurs, cette di- caricaturée.
mension doit connaître évolutions et ren-

Une co-­construction de la peine à développer :
l’ambition de la justice restaurative

Issu des pays anglo-saxons, le concept de La grande nouveauté, déclinée dans la cir-
justice restaurative suppose d’associer, en culaire du 15 mars 2017 que j’ai souhaité
sus de la réponse judiciaire, un auteur d’in- diffuser à l’ensemble des magistrats, consiste
fraction pénale et une victime (victime di- à créer une mesure spécifique, déconnectée
recte ou d’une autre affaire sans lien avec du traitement réservé à l’infraction dans le
cet auteur) afin que chacun d’eux entame cadre pénal. Par cette nouvelle possibilité
un processus de restauration absolument offerte aux juridictions, mais également aux
indispensable – à la réinsertion pour le services de la protection judiciaire de la jeu-
premier, à la nécessaire résilience pour le nesse ou de l’administration pénitentiaire,
second – grâce à l’intervention d’un tiers le législateur permet à la justice d’initier une
formé. L’ensemble repose évidemment sur démarche de soins. Car c’est une approche
la base d’une adhésion et la réussite ou quasi clinique que défend le concept de jus-
l’échec ne conditionne pas la suite judi- tice restaurative, sur un modèle similaire à
ciaire de la procédure qui l’a motivé. celui de la médiation familiale.

Ainsi, de nombreux pays ont adopté des Mais avoir créé la mesure et organisé sa
méthodes fondées sur ce principe, dont le mise en œuvre ne suffit pas : les profession-
Canada, l’Angleterre, l’Australie, l’Écosse, nels du droit doivent désormais se l’ap-
la Nouvelle-Zélande, la Norvège, les États- proprier, dépasser une posture strictement
Unis, le Japon ou la Belgique. En France, juridique pour investir ce champ promet-
le concept a d’abord inspiré des approches teur. Il nous faut donc développer les for-
plus pédagogiques intégrées aux mesures mations des professionnels du ministère
pénales existantes avant d’être introduit de la justice sur le concept de justice res-
dans le code de procédure pénale par la loi taurative et permettre que certains d’entre
du 15 août 2014 relative à l’individualisa- eux, agents de la protection judiciaire de
tion des peines et renforçant l’efficacité des la jeunesse ou de l’administration péniten-
sanctions pénales. tiaire, deviennent les animateurs directs de
cette mesure sous le label de tiers indépen-
dant imposé par la loi.

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Laisser la justice pénale des mineurs travailler

François de Sales l’a un jour affirmé : « le possibilité sérieuse dans le calendrier de
bruit ne fait pas de bien et le bien ne fait la fin de la législature, j’ai choisi d’insérer
pas de bruit ». J’en avais fait ma ligne de les dispositions les plus importantes dans
conduite pour aborder les enjeux de la jus- la loi du 3 juin 2016 et dans le texte qui
tice des mineurs. est devenu la loi du 18 novembre 2016 re-
lative à la modernisation de la justice du
Le cadre avait été posé par le chef de l’État XXIe siècle.
à l’occasion de l’audience solennelle de
rentrée de la Cour de cassation en 2013 : Elles furent adoptées sans grande difficul-
« Une loi, qui sera soumise au Parlement té et avaient pour objectifs de simplifier
au cours de l’année, clarifiera et simplifiera le dispositif de jugement des mineurs dé-
l’ordonnance de 1945, autour de quelques linquants, en privilégiant la spécialisation
principes. Le premier, c’est la nécessaire spé- des acteurs et l’efficacité de la réponse pé-
cialisation de la justice des mineurs. Le rôle nale ; mais aussi de redonner au ministère
du juge des enfants sera consolidé. Le tribu- public et aux juridictions de jugement la
nal correctionnel pour mineurs sera suppri- souplesse nécessaire à la détermination des
mé. Le deuxième principe, c’est la nécessaire orientations de politique pénale et des ré-
modernisation de la procédure. Celle-ci doit ponses à la délinquance des mineurs.
permettre d’une part au juge des enfants, ou
au tribunal pour enfants, de se prononcer ra- Ce fut ainsi le cas de la ĚŝƐƉĂƌŝƟŽŶ ĚƵ ƚƌŝ-­‐
pidement sur la culpabilité du mineur qui ďƵŶĂů ĐŽƌƌĞĐƟŽŶŶĞů ĚĞƐ ŵŝŶĞƵƌƐ͕ ũƵƌŝĚŝĐƟŽŶ
lui est présenté avec, le cas échéant, un droit ƌĠĐĞŶƚĞ ƋƵŝ ĐŽŶƐƟƚƵĂŝƚ ƵŶĞ ƐŽƵƌĐĞ ĚĞ ĐŽŵ-­‐
immédiat à la réparation pour les victimes. ƉůĞdžŝƚĠ ŝŶũƵƐƟĮĠĞ ƚŽƵƚ ĞŶ ĐŽŶĐĞƌŶĂŶƚ ŵŽŝŶƐ
Le cadre procédural doit permettre de statuer ĚĞϭйĚĞƐĐŽŶƚĞŶƟĞƵdžĚĞƐĂĚŽůĞƐĐĞŶƚƐ͘
sur la peine la mieux adaptée. Ainsi seront
conciliés les intérêts de la société, de la vic- Ce fut aussi le cas de la césure pénale qui
time et du mineur ». consiste à dissocier la reconnaissance de la
culpabilité du prononcé de la peine, remis
Le long débat sur le mariage pour tous, six mois plus tard. À ce moment-là, la gra-
puis l’adoption de la loi sur la réforme pé- vité de la peine peut tenir compte du com-
nale en ont interdit la concrétisation dans portement du jeune pendant cette période
le délai annoncé, même si des ébauches de prorogeable une fois. Cette innovation avait
textes furent préparées. Puis, les attentats été introduite par le biais d’un amende-
de 2015 vinrent à leur tour justifier le re- ment déposé dans le cadre de l’examen de la
port du dépôt d’un projet de loi. Il est vrai loi du 10 août 2011 sur la participation des
que la matière est inflammable. Pourtant, citoyens au fonctionnement de la justice
modifiée des dizaines de fois depuis la Li- pénale et le jugement des mineurs à l’ini-
bération, l’ordonnance de 1945, l’un des tiative des députés Jean-Luc Warsmann et
trois textes fondateurs de la justice pénale Sébastien Huygues, alors élus UMP. La dis-
des mineurs, est devenue illisible. Seuls position avait été votée avec l’assentiment
sept articles demeurent dans leur version du gouvernement de l’époque qui estimait
d’origine. L’ensemble  exigeait donc une ré- que cela constituait un « un grand progrès
écriture, sans se démarquer de la philoso- dans la justice des mineurs ».
phie originelle, mais en l’adaptant à notre
conception actuelle de l’éducation. De surcroît, une décision du Conseil
constitutionnel17 avait estimé contraire au
La mouture, trouvée sur mon bureau en principe d’impartialité le fait que le même
janvier 2016, correspondait à cette ambi-
tion. Elle était de qualité et méritait donc
d’être discutée. Faute de disposer d’une ■ 17 Décision n° 2011-147 QPC du 8 juillet 2011.

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juge des enfants porte une appréciation de placement prononcées dans le cadre
sur les charges existant contre un mineur pénal, qu’elles soient pré-sentencielles ou
dans le cadre de la phase d’instruction post-sentencielles. Dorénavant, le magis-
puis préside le tribunal pour enfants qui trat qui prend la décision, qui en assure le
le jugeait. La nouvelle disposition répond suivi (juge des enfants, juge d’instruction,
donc à cette observation, mais il reste à la juge des libertés et de la détention) ou l’exé-
généraliser. cution (magistrat du parquet), peut, après
en avoir évalué la nécessité, requérir direc-
Ce fut encore le cas de la suppression de la tement la force publique pour contraindre
peine de réclusion à perpétuité à l’encontre le mineur à intégrer ou réintégrer son lieu
d’un mineur. Dans les faits, cette peine de placement. La décision exceptionnelle
n’a été prononcée qu’une seule fois, lors de recourir à la force publique devra s’ap-
de l’affaire dite « Chambon-sur-Lignon ». précier au regard notamment du constat
Désormais, lorsqu’est encourue une peine avéré d’un comportement faisant échec à
de détention ou de réclusion criminelle à la mise en place effective de la mesure.
perpétuité et que la cour d’assises décide de
déroger à la réduction de moitié de la peine Au total, comme l’aurait dit Portalis, « Les
encourue par un mineur, la peine maximale codes de peuples se font avec le temps ; à pro-
pouvant être prononcée sera de trente ans prement parler, on ne les fait pas ». Cette
de détention ou réclusion criminelle. Il n’est législature aura donc conduit des réformes
donc plus possible de prononcer une peine importantes en garantissant la spécificité
de détention ou de réclusion criminelle à de la justice des mineurs, en restaurant la
perpétuité à l’égard d’un mineur de plus de dimension éducative de la justice des mi-
seize ans, quand bien même le bénéfice de neurs et en élargissant le panel des procé-
l’excuse de minorité lui aurait été refusé. dures mises à la disposition des magistrats.
Acceptons donc l’idée de laisser ces me-
Enfin, la loi donne maintenant un fonde- sures produire les effets espérés avant de
ment légal au recours à la force publique défendre l’idée qu’il faut « refonder l’or-
pour l’exécution des mesures éducatives donnance de 1945 ».

Préserver la « double casquette » du juge des enfants

Le juge des enfants a cela de particulier même juge est amené à suivre par ailleurs
qu’il dispose d’une compétence globale la victime mineure ; nul n’affirme alors que
en matière de suivi éducatif des enfants cela le rendrait plus sévère envers l’auteur.
et adolescents. Il est ainsi amené à statuer
dans le cadre judiciaire de la protection de Pour ma part, je suis convaincu que l’acte
l’enfance et dans le cadre pénal, lorsqu’il y de juger nécessite, avec une acuité particu-
a lieu. Cette particularité – précieuse – est lière lorsqu’il s’agit de mineurs, une bonne
d’ailleurs renforcée par la loi du 14 mars connaissance de la situation personnelle
2016 relative à la protection de l’enfant de chacun. Cette double approche civile et
qui intègre dans ce champ protecteur la pénale permet également la complémen-
dimension pénale du suivi éducatif. tarité des actions engagées dans chacun
des champs et des dispositifs mis en place.
D’aucuns critiquent pourtant cette spéci- Cette richesse permet en outre une meil-
ficité, estimant que le suivi d’une famille leure action de prévention de la récidive.
au titre de la protection de l’enfance par
un magistrat empêcherait celui-ci de faire C’est pourquoi il me paraît plus que né-
preuve de la fermeté nécessaire en cas cessaire de préserver la spécificité du juge
d’infractions commises par l’enfant. À des enfants dans son entièreté et de ré-
l’inverse, les critiques se taisent lorsque ce affirmer que sa « double casquette » civile

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et pénale est indispensable pour un travail sa dimension de protection pure que de
d’accompagnement de qualité, tant dans prévention de la récidive.

Améliorer les conditions de la prise en charge des mineurs

Pour renforcer le principe d’individua- Des constats similaires sont d’ailleurs éta-
lisation de la prise en charge et accroître blis dans le cadre des placements où le
la diversification des réponses, il faut pro- parc immobilier de la PJJ est particulière-
mouvoir un « sur-mesure », toujours plus ment vétuste, certaines structures devant
évolutif, pour tenir compte du parcours être totalement réhabilitées pour être
accompli par le mineur. mises aux normes, alors même que leur
nombre devrait en outre être augmenté
Cependant, dans cet objectif, les profes- et que le public concerné évolue plus vite
sionnels qui œuvrent en milieu ouvert que le temps nécessaire à la construction
se heurtent à des contraintes de deux ni- de ces structures. Or, pour une prise en
veaux. D’une part, dans certains départe- charge éducative de qualité, il faut être en
ments, il existe des listes d’attente parfois mesure de répondre à la fois aux attentes
de plusieurs mois dans le cadre des services des magistrats et aux besoins des mineurs.
de la protection judiciaire de la jeunesse Un tel chantier de rénovation, sans même
comme de ceux financés par les conseils envisager de nouvelle création, corres-
départementaux. D’autre part, pour une pond d’ores et déjà à un budget estimé
prise en charge de proximité, dont la né- à 94,5 millions d’euros, sans compter la
cessité est encore plus prégnante au regard création des emplois nécessaires pour ac-
de la complexité des nouveaux enjeux qui compagner ce travail colossal.
s’imposent à nous (notamment en ma-
tière de radicalisation des enfants ou des En substance, l’ambition portée passe
parents), les normes d’attribution de me- prioritairement par le renforcement de
sures ne paraissent plus adaptées. Il faut l’accompagnement éducatif tant dans le
donc envisager de réduire le nombre de cadre de l’assistance éducative qu’au pénal,
jeunes suivis par un même éducateur ou auquel s’ajoutent la réhabilitation du parc
permettre, dans les cas les plus difficiles, immobilier et le développement d’un
une intervention en binôme ou celle de dispositif de placement plus diversifié,
groupes d’appui créés auprès de certaines pour des réponses « sur mesure ».
directions interrégionales.
Cette diversification doit, pour sa part,
Cette préconisation révèle un criant pro- s’appuyer sur deux chantiers d’impor-
blème de moyens inadaptés aux besoins. tance : le développement des dispositifs
Le budget de la direction de la pro- d’insertion de la PJJ afin que chaque dé-
tection judiciaire de la jeunesse (PJJ) partement en dispose (notamment dans
doit donc connaître un accroissement les zones rurales) et du réseau des familles
significatif afin de supporter la création d’accueil qui nécessitera également une
de près de 800 emplois correspondant professionnalisation et un accroissement
principalement à des postes d’éduca- du nombre de celles-ci. Nous devons tout
teurs, psychologues et assistants de mettre en œuvre pour construire un avenir
service social. à notre jeunesse.

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Synthèse des propositions :
■ Promouvoir la justice restaurative et former
les personnels du ministère de la Justice
■ En matière de justice des mineurs, laisser les mesures
réformant l’ordonnance de 1945 produire leurs effets
■ Généraliser la césure du procès pénal
■ Accroître de manière significative le budget de la
DPJJ pour faciliter les prises en charge
■ Réhabiliter le parc immobilier de la PJJ pour garantir
une prise en charge des jeunes conforme aux normes
■ Réaliser des recrutements conséquents d’éducateurs, de
psychologues et d’assistants de service social au sein de la PJJ
■ Développer les dispositifs d’insertion de la PJJ
pour un meilleur maillage territorial
■ Développer le réseau des familles d’accueil et
accompagner leur professionnalisation

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Chantier VII
Amplifier la politique de recrutements massifs et adapter les
capacités de formation au sein du ministère de la Justice

Que ce soit pour les juridictions, l’admi- nitentiaires au cours de la prochaine dé-
nistration pénitentiaire ou la protection cennie (2018-2027) afin de remplacer les
judiciaire de la jeunesse (v. chantier VI), départs à la retraite et de permettre la mise
la gestion prévisionnelle des effectifs et en service des nouvelles structures prévues
des compétences devient un véritable défi par le plan encellulement individuel. Sans
pour la législature qui va s’ouvrir en raison surprise, la majeure partie de ces recrute-
d’un nombre important de départs en re- ments concerne les personnels de surveil-
traite dans les cinq prochaines années. lance, dont le nombre de départs à la re-
traite devrait doubler d’ici 2022, la plupart
Ainsi, s’agissant des fonctionnaires des de ces agents ayant été recrutés au début
services judiciaires, le nombre maximum des années 1990.
de départ en retraite devrait être atteint
en 2020. En effet, après les importants re- Les réformes déjà évoquées ne peuvent
crutements dans le corps des greffiers ces donc se concevoir et se concrétiser que
dernières années, le renouvellement des si elles s’accompagnent de recrutements
effectifs se poursuivra à un rythme élevé conséquents et d’une amélioration très
puisque ce sont 32,5 % des fonctionnaires notable des conditions de travail de
qui devraient partir en retraite dans les dix toutes les catégories de personnels du mi-
prochaines années. nistère de la Justice. Mais, au-delà de la po-
litique d’embauches massives, il s’agit de
Et, pour l’administration pénitentiaire, le renforcer l’attractivité des métiers grâce
récent Livre blanc a rappelé qu’il faudrait notamment à une politique de formation
recruter plus de 29 000 fonctionnaires pé- adaptée.

&RPEOHUOHVYDFDQFHVGHSRVWHVGDQVOHVMXULGLFWLRQVGLYHUVLÀHU
les recrutements et renforcer les équipes autour du magistrat

De la Cour de cassation à la chambre dé- véritable purge dans les administrations,
tachée de Marmande, les ressources hu- avait imposé, par exemple, la réduction
maines, matérielles, la sécurisation, l’immo- de plus de 200 emplois de magistrats alors
bilier, c’est-à-dire toutes les fonctions dites que leur charge de travail augmentait sous
« support », représentent 2,636 milliards l’effet d’une inflation législative notam-
d’euros sur les presque 7 milliards consacrés ment en matière pénale. C’est une justice
à l’ensemble des missions du ministère. affaiblie, épuisée et rabaissée par les cri-
tiques qui a été laissée au nouveau gouver-
Ces dépenses ont progressé dans les cinq nement issu des élections de 2012.
dernières années, ce qui est une réelle fier-
té. Les gouvernements de MM. Jean-Marc Cela ne sera donc pas le cas en 2017
Ayrault, Manuel Valls et Bernard Caze- puisque chaque année a été utilisée pour
neuve ont en effet mis fin à la maltraitance reconstruire ce qui avait été détruit. C’est
infligée à la justice judiciaire pendant le ainsi qu’une politique de recrutement très
quinquennat de M. Nicolas Sarkozy. Ce volontariste a été conduite. En cinq an-
dernier, convaincu des bienfaits de la ré- nées, au sein des services judiciaires, ce
vision générale des politiques publiques, sont 2 282 nouveaux magistrats qui ont

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été recrutés contre seulement 928 dans la à des étudiants méritants mais dépourvus
précédente mandature. Ainsi, la récente de moyens pour accéder à des prépara-
promotion qui vient d’intégrer l’École tions (publiques ou, surtout, privées) de
nationale de la magistrature compte 343 bénéficier ainsi de préparations spécifiques
auditeurs de justice contre 207 pour celles financées par l’État. Chaque année, un
de 2008, 137 pour celle de 2009 et 135 nombre conséquent d’entre eux intègre
en 2010. Et, le 5 février 2016, j’ai eu le l’une des deux écoles précitées, signe que
plaisir d’assister, en présence du chef de la République sait toujours favoriser l’as-
l’État, à une cérémonie historique à Bor- censeur social.
deaux puisque les 366 auditeurs de justice
formaient la plus importante promotion Par ailleurs, et pour ne parler que de la
de l’ENM depuis sa création en 1958. De magistrature, les recrutements opérés ces
même, 6 886 fonctionnaires de diverses dernières années atteignent un haut ni-
catégories ont été recrutés entre 2012 veau de diversité puisque près de 20 %
et 2017, contre 3 880 entre 2007 et 2012. des effectifs intégrant l’ENM sont issus de
Et, en ce moment même, 800 étudiants recrutements parallèles (anciens avocats
suivent leur formation à l’École nationale ou greffiers pour l’essentiel). Je pense utile
des greffes à Dijon. non seulement de préserver ce précieux ac-
quis mais encore de le développer. À cette
Pourtant, les vacances de postes demeurent fin, il est possible de dupliquer dans les
dans les juridictions dans des proportions cours d’appel et juridictions de première
encore trop importantes. Compte tenu des instance le statut de magistrat en service
temps de formation dans les différentes extraordinaire jusqu’ici réservé à la Cour
écoles du ministère, l’arrivée de promo- de cassation (détachement sur titre de per-
tions conséquentes de magistrats et fonc- sonnes justifiant d’une large expérience
tionnaires commence tout juste à se faire pour intégrer des fonctions judiciaires
sentir. Ainsi, le solde entre le nombre de pendant huit ans).
magistrats entrant dans la carrière et ceux
qui la terminent, de négatif entre 2011 Je suis également convaincu que la justice
et 2014 (- 92 en 2011), est devenu positif et le monde universitaire ont tout intérêt à
depuis 2015 (+ 30) et se confirme en 2016 nouer des relations fortes car sources d’en-
(+ 94) comme en 2017 (+ 130 attendus). richissement réciproque. J’ai franchi un
Mais, hélas, ce sont près de 400 magistrats premier pas dans cette direction en créant
et plus de 800 greffiers dont les postes le statut de juriste-assistant, permettant à
ne sont toujours pas pourvus faute de des docteurs en droit de travailler en ju-
moyens. C’est dire la priorité que consti- ridiction auprès des magistrats profession-
tue la poursuite de recrutements mas- nels à la fois pour leur apporter leur savoir
sifs, au maximum des capacités des écoles juridique et s’acculturer au fonctionne-
de formation. ment de la justice afin d’être en mesure,
au bout de trois ans, de pouvoir intégrer
Mais la réflexion ne peut se borner à cet l’École nationale de la magistrature. Mais
aspect quantitatif. Il n’est, par exemple, il faut aller plus loin dans l’établissement
pas interdit de réfléchir à la nécessité de de passerelles entre un monde judiciaire
diversifier le corps de la magistrature et (perçu comme trop fermé) et l’université.
de continuer à développer les équipes
autour du magistrat professionnel. Une autre démarche mérite d’être accen-
tuée. Celle de la création d’équipes autour
Le ministère de la Justice est certainement du magistrat. Les greffiers assistants du
l’un de ceux qui a le plus développé l’ou- magistrat, les juristes-assistants déjà évo-
verture des accès aux métiers juridiction- qués et les assistants de justice sont autant
nels. Ce sont les classes préparatoires inté- de pistes à renforcer pour parvenir à un
grées à l’ENM et à l’ENG qui permettent mode de fonctionnement pertinent.

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Enfin, pourquoi ne pas créer des greffiers sions juridictionnelles aujourd’hui assu-
juridictionnels tels qu’il s’en développe de mées par les magistrats professionnels. Ces
plus en plus en Europe. Le rapport remis missions engloberaient le champ d’activité
au garde des Sceaux en 2008 par le rec- actuel du greffier en chef et s’étendraient
teur Serge Guinchard avait déjà proposé au-delà puisque leur échoirait le juge-
de s’inspirer des Rechtspfleger allemands ment de délits peu complexes (en matière
ou autrichiens. Ce nouvel acteur judiciaire de délinquance routière par exemple) ou
serait de nature à épauler le juge, voire d’affaires civiles ne posant généralement
à s’y substituer dans certains cas claire- pas de grandes difficultés juridiques (tout
ment définis. Il s’agirait de confier à des le contentieux de modifications de la pen-
fonctionnaires ayant un haut niveau de sion alimentaire en matière familiale), libé-
connaissances juridiques18 certaines mis- rant du temps de magistrat pour se consa-
crer aux litiges complexes qui souffrent
d’un temps de traitement trop long. En-
fin, cette démarche offrirait une perspec-
■ 18 Ce qui est le cas aujourd’hui : plus de la moitié des
promotions de greffiers est titulaire d’un master 1 en tive intéressante en termes d’évolution
droit pour un concours de niveau Bac +2. des parcours de fonctionnaires de greffe.

Valoriser les métiers de l’administration pénitentiaire
et accompagner leurs mutations

L’administration pénitentiaire représente que je suis convaincu que le monde car-
50 % des effectifs du ministère et un céral est à la fois le reflet de la société et le
budget de près de deux milliards d’euros. miroir dans lequel elle se réfléchit, parce
Comme cela vient d’être rappelé, dans que l’image du geôlier d’antan n’a pas fini
les cinq à dix prochaines années, elle sera de hanter la société, je crois que cette der-
confrontée à un double défi : d’une part, nière doit y être attentive et œuvrer à une
une évolution dynamique de ses effectifs plus forte attractivité de ses métiers.
liée à l’augmentation de ses missions (en
particulier au renouvellement du parc Cela fait maintenant dix ans que je visite
d’établissements pénitentiaires) ; d’autre des établissements, que je rencontre des per-
part, un mouvement significatif de départs sonnels pénitentiaires et discute avec leurs
à la retraite, notamment des personnels de organisations syndicales. Je peux donc, avec
surveillance. ce recul, témoigner de l’engagement et du
courage de ces personnels, quelle que soit
Pareil défi exige d’abord de penser, dans la la fonction qu’ils occupent. Partout, j’ai vu
durée, la place de la prison dans la société. le sens du service public, le sang-froid et le
Celle-ci est tout à la fois un lieu de restaura- savoir-faire, la volonté du travail bien fait
tion et un lieu de réhabilitation, en un mot et le souci du respect de la déontologie. Et
un lieu de retour vers la société. Mais les je sais que l’image des surveillants, pourtant
architectes qui les dessinent le savent bien : quotidiennement confrontés à des concen-
les lieux ne sont rien, ce sont les femmes et trés de « passions tristes », n’est pas ce qu’elle
les hommes qui les font et qui leur donnent mériterait d’être.
du sens. C’est pourquoi les métiers de l’ad-
ministration pénitentiaire ne ressemblent Ministre de la Justice, j’ai estimé qu’il
définitivement à aucun autre. m’appartenait non seulement de saluer les
valeurs qui les animent mais surtout de
Ainsi, la fonction de surveillant (le terme contribuer efficacement à changer le re-
de « gardien de prison » n’existe plus depuis gard de la société sur leurs missions. Leur
1919 !) est aussi exigeante qu’utile. Parce métier a, en effet, trop souffert des préju-

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gés véhiculés par la littérature (à quelques D’une manière générale, il faut évaluer et
rares exceptions près, comme Verlaine penser la politique de recrutement et de
ou Stendhal) ou le cinéma, lesquels ne formation. Il ne suffit pas d’inscrire la pri-
traduisent ni sa réalité ni surtout son son dans la société ; il faut l’inscrire dans
absolue nécessité. Il était donc temps de un territoire. Y compris en matière de
mettre en lumière cette profession. C’est ressources humaines. C’est la raison pour
à cette fin que j’avais suggéré au président laquelle je suis favorable à une expérimen-
de la République, avec succès, d’intégrer tation, en vue d’une éventuelle généralisa-
aux côtés des armées, de la police et de tion, de concours à affectation régionale
la gendarmerie nationale, l’administration pour les personnels de surveillance.
pénitentiaire, troisième force de sécurité
intérieure du pays depuis la loi péniten- Dans le même esprit, la modernisation des
tiaire de 2009, dans le défilé du 14 juil- ressources humaines de l’administration
let. Il faut bien évidemment poursuivre pénitentiaire pour les prochaines années
et amplifier ces actions symboliques mais doit nécessairement s’accompagner d’une
au fort retentissement. D’autant qu’elles déconcentration des actes de gestion :
s’accompagnent d’une série de réformes comme le recommandait la Cour des
statutaires dont il conviendra d’achever la comptes en 2015, transférer aux établis-
mise en œuvre (filière de commandement, sements ou directions interrégionales cer-
filière insertion et probation, corps des tains actes disciplinaires ou d’avancements.
directeurs des services pénitentiaires ou
encore filière technique). Car faciliter les Enfin, dans cette relation à la société qu’il
évolutions professionnelles au sein du ser- convient d’étoffer et de nourrir, je sou-
vice public pénitentiaire, en diversifiant haite en particulier participer à la meil-
les opportunités de responsabilités, les leure connaissance du monde carcéral
métiers exercés et les cadres de vie, est une avec notamment la création de prix de
condition d’accompagnement des person- recherche, la refonte des sites internet,
nels dans leur engagement professionnel. l’organisation de visites, des démarches de
C’est le sens des efforts que j’ai conduits. sensibilisation.

Synthèse des propositions :
■ Effectuer des recrutements conséquents
■ Œuvrer à une amélioration très notable des conditions de travail
■ Renforcer l’attractivité des métiers
■ Poursuivre une politique de formation adaptée
■ Diversifier le corps de la magistrature et continuer à
développer les équipes autour du magistrat professionnel
■ Dupliquer dans les cours d’appel et juridictions de première
instance le statut de magistrat en service extraordinaire
■ Envisager la création de greffiers juridictionnels
■ Mettre en place un concours à affectation régionale
pour les personnels de surveillance
■ Déconcentrer les actes de gestion au sein de la DAP
■ Participer à la meilleure connaissance du monde carcéral par la société

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Chantier VIII
Le droit comme levier de croissance

Loin d’être antagonistes, le monde du droit Il faut donc poursuivre le développement
et de l’économie sont complémentaires. d’une justice économique à l’instar des
Pourtant, lorsqu’on parle d’économie, il pratiques qui ont cours dans d’autres pays
est fréquent d’oublier la place que prend le occidentaux. Cela passe nécessairement
droit, soit comme entrave, soit comme fa- par une promotion de notre modèle juri-
cilitateur, soit comme cadre de régulation, dique, véritable vecteur de croissance.
soit comme mode de résolution des conflits.

Développer la justice économique/justice de l’économie

L’économie ne peut être laissée aux seules tion de formation initiale et continue, elle
lois du marché, elle doit être encadrée et a aussi clarifié et renforcé les obligations
régulée par les règles de droit. Ainsi, les en- déontologiques des juges des tribunaux de
treprises ne peuvent-elles fonctionner sans commerce.
un tiers indépendant, arbitre des litiges,
qui connaisse aussi bien les lois que les Cette modernisation doit être poursuivie
règles économiques. Sans être une partie au afin que puisse exister un véritable tri-
contrat ni intervenir dans son économie, il bunal des activités économiques, présen-
est le garant de l’exercice effectif de la liberté tant les mêmes garanties d’indépendance
contractuelle, ainsi que du respect et de la et d’impartialité que les juridictions ordi-
réalisation de l’objectif économique pour- naires, mais avec une réelle expertise éco-
suivi par les parties. Et, lorsque les entre- nomique combinée à une connaissance ju-
prises anticipent des difficultés importantes ridique solide. Il ne s’agit en effet plus au-
ou qu’elles y sont confrontées, elles doivent jourd’hui de faire juger certaines personnes
pouvoir se placer sous la protection d’une par leurs pairs mais de confier une matière
autorité qui en organisera la prévention ou complexe à des juges se distinguant par
le traitement. Cette autorité, c’est le juge leur connaissance fine de celle-ci.
consulaire, institution multiséculaire, la
seule parmi les juridictions qui ait survécu, Ce tribunal des activités économiques au-
presque en l’état, à toutes les variations de rait des compétences accrues par rapport
l’histoire depuis le XVIe siècle à celles qui sont aujourd’hui les siennes,
s’étendant à tous les aspects de ces activi-
Et, si elle a ainsi perduré, c’est bien en tés, comme les baux commerciaux ou les
raison des indéniables qualités dont elle questions de propriété industrielle.
a su faire preuve. La justice commerciale
représente, dans le contexte actuel, un L’une des missions essentielles de ce tri-
réel enjeu de compétitivité et d’attractivi- bunal résiderait dans la prévention et le
té économique comme un soutien néces- traitement des difficultés des entreprises.
saire pour les entreprises en difficulté et, L’intervention du tribunal et des prati-
par conséquent, pour l’emploi. En effet, ciens de l’insolvabilité est centrale dans le
en protégeant la liberté d’entreprendre, droit français. Elle garantit l’équilibre de
elle garantit le dynamisme de notre tissu la procédure entre débiteur et créanciers
économique et, en accompagnant les en- et protège l’ordre public économique.
treprises en difficultés, elle préserve la soli- Cette préoccupation essentielle, inhé-
dité de notre tissu social. Dans cette pers- rente au droit français doit être défendue
pective, si la loi de la modernisation de la et promue, notamment dans le concert
justice du XXIe siècle a imposé une obliga- européen.

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Ce souci d’assurer une prévention et un tion de leur patrimoine immobilier pour
traitement les plus efficaces des difficultés les investisseurs, il y aurait en outre lieu de
des entreprises doit en priorité être tourné concevoir un régime plus souple pour les
vers les petites et très petites entreprises. copropriétés de commerces ou de bureaux.
Ce sont elles aujourd’hui qui sont les plus
fragiles, puisque les structures n’ayant pas De surcroît, l’accompagnement des ac-
de salarié ou au plus un ou deux salariés tivités économiques par le droit suppose
représentent 73 % des défaillances. également que les créanciers disposent de
garanties sûres et efficaces, sans néanmoins
Or le droit des entreprises en difficul- porter une atteinte excessive aux intérêts
té est aujourd’hui trop compliqué et, par du débiteur. Agir pour le renforcement de
conséquent, dissuasif pour les entrepre- la sécurité juridique, tout en équilibrant
neurs concernés. Pour être protecteur, ce protection des débiteurs ou des garants,
droit doit être facile d’accès. Il devrait d’une part, et efficacité de la sûreté pour
donc être simplifié, à destination de les créanciers, d’autre part, s’affirme sans
ces entreprises pour lesquelles un certain conteste comme une démarche propice
nombre de détails des règles actuelles sont au financement de l’économie. Or au-
non seulement inutiles mais aussi néfastes jourd’hui certaines de ces garanties ne
à la satisfaction de l’objectif poursuivi. répondent pas à ces exigences. Le droit
des sûretés doit également être réfor-
De façon générale, la constitution d’un mé, d’autant que le droit des obligations
droit de la petite entreprise devrait être a déjà été partiellement réformé par l’or-
menée. À l’heure des start-up, cet acteur donnance du 10 février 2016 relative au
indispensable de notre économie doit plus droit des contrats, au régime général et à la
que jamais concentrer toute l’attention. Il preuve des obligations.
doit être doté d’un statut unique, simple,
et protecteur, tant des intérêts de l’entre- Un projet de réforme de la responsabili-
preneur que de ses créanciers. té civile a été préparé par la Chancelle-
rie afin que les citoyens comme les acteurs
Ce droit de la petite entreprise devrait no- économiques puissent compter sur un
tamment pouvoir s’appuyer sur trois pi- droit lisible, transparent, porteur de sécu-
liers rénovés de notre droit : le droit du rité juridique et que nos règles de respon-
patrimoine, celui des garanties et celui sabilité soient adaptées aux enjeux écono-
des obligations. miques et sociaux du XXIe siècle. Ce texte
garde le souci constant du juste équilibre
En premier lieu, il est essentiel que le droit entre l’efficacité attendue par les acteurs
du patrimoine et de la propriété soit réfor- économiques et la protection que sont en
mé pour assurer une gestion sécurisée du droit d’attendre les victimes. Il doit donc
patrimoine, une adaptation à l’économie être mené à son terme.
du partage et une meilleure utilisation du
foncier. Dans cette perspective, le régime Il pourrait être accompagné de disposi-
de la publicité foncière, institué en 1955, tions relatives à la responsabilité en ma-
devrait être modernisé. De même, une tière économique. La jurisprudence rela-
réforme du droit de la copropriété paraît tive à la concurrence déloyale gagnerait à
nécessaire : l’amélioration de l’efficacité être consacrée en même temps que clari-
des processus décisionnels en copropriété fiée et le régime des pratiques restrictives
constitue de fait un levier de croissance im- de concurrence largement remanié.
portant non seulement pour les entreprises
appelées à réaliser les travaux nécessaires Sur un plan différent, la transposition de
à la modernisation des immeubles mais la directive sur la protection des secrets
également pour celles qui y ont implanté d’affaires, pilotée par le ministère de la
leurs locaux. Afin de faciliter la valorisa- Justice, incarne pour notre pays l’oppor-

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tunité d’accroître l’attractivité tant de son vente, dont le régime relève pour une part
tissu économique que de son système ju- importante d’une jurisprudence complexe,
diciaire. En consolidant les moyens juri- devrait être entreprise, dans un triple objec-
diques dont disposent les entreprises pour tif d’accessibilité, d’efficacité, et de sécurité.
protéger leur patrimoine stratégique, la
directive permet aux créateurs et aux inno- Ce sont les mots-clés d’un droit attractif
vateurs de tirer profit de leur production en matière économique : la règle de droit
intellectuelle et participe de ce fait au dé- doit être comprise par les acteurs écono-
veloppement de leur compétitivité tout en miques pour être adoptée et suivie par
les soumettant au contrôle du juge ou en eux ; elle ne doit pas être une entrave à
ménageant des capacités d’action pour les l’activité mais au contraire un vecteur de
lanceurs d’alerte. celle-ci ; elle doit assurer aux acteurs éco-
nomiques un environnement sûr, dans le-
Enfin, une réforme du droit des contrats quel le respect de leurs intérêts légitimes
spéciaux, et notamment du droit de la est garanti.

3URPRXYRLUOHGURLWIUDQoDLVSRXUXQHSROLWLTXHG·LQÁXHQFH

L’action du ministère gagnerait aussi cer- étranger et à conduire les procédures dans
tainement à s’inspirer des méthodes d’at- les conditions, notamment linguistiques,
tractivité développées par les Anglo-saxons les plus efficaces. J’ai confié une mission de
au niveau international, marquées par une préfiguration en ce sens, le 7 mars 2017, à
présence forte tant des administrations Guy Canivet, président du Haut Comité
que des acteurs de terrain lors des négocia- juridique de place.
tions internationales et au sein des institu-
tions internationales. Ainsi, la délégation Par ailleurs, si le système français de recon-
française est souvent très peu fournie lors naissance et d’exécution des décisions est
des forums et négociations à l’étranger, reconnu pour sa souplesse et son efficacité,
à l’inverse de celles de nos partenaires : il importe, dans un souci de compétition
là où la France se déplace à une ou deux internationale, de s’assurer que les déci-
personnes, nos concurrents déploient des sions rendues par les juridictions fran-
délégations beaucoup plus fournies et sont çaises pourront être reconnues et exé-
souvent épaulés par des associations pro- cutées à l’étranger dans des conditions
fessionnelles puissantes comme l’American satisfaisantes. Le règlement dit Bruxelles I
Bar Association, etc En effet, les organisa- bis offre déjà une liberté de circulation des
tions professionnelles ou fondations an- décisions au sein de l’Union européenne,
glo-saxonnes sont très présentes en sus des mais tel n’est pas le cas en dehors de ce ter-
délégations officielles, en tant qu’« obser- ritoire où les conditions sont fixées soit par
vateurs ». Tout cela contribue à peser sur le des conventions bilatérales (avec la Chine
processus international de définition de la notamment), soit par le droit national de
norme et participe à l’expansionnisme du l’État d’exécution.
droit anglo-saxon, au service d’une straté-
gie commerciale. Il est donc important que la France soit
particulièrement vigilante et investie
En outre, afin de renforcer l’attractivité du dans le cadre de la négociation menée
système judiciaire français, il est nécessaire par l’Union, au sein de la Conférence
de mettre en place à très court terme, dans de La Haye, d’une convention interna-
certaines de nos juridictions commerciales tionale en matière de reconnaissance et
et civiles, des formations de jugement d’exécution des jugements en matière
aptes à connaître des contentieux tech- civile. Dans la mesure où la position de
niques, à appliquer des règles de droit l’Union européenne fait l’objet d’une

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Lettre du garde des Sceaux à un futur ministre de la Justice
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coordination au Conseil, la France doit ter des marchés en possédant une bonne
faire valoir sa position. connaissance du cadre juridique dans le-
quel elles évoluent. Il s’agit d’un instru-
Enfin, il faut déployer les efforts néces- ment précieux pour résister aux stratégies
saires pour maintenir l’influence du droit de puissance de nos partenaires.
continental au sein de l’espace fran-
cophone. Il serait en effet dommageable Cette démarche peut d’ailleurs s’étendre
que des cabinets anglo-saxons viennent au-delà de la sphère francophone. À
supplanter nos juristes, participant ainsi à titre d’exemple, les notaires français ont
l’affaiblissement de la pertinence du droit contribué à l’établissement du système
continental et, ce faisant, à l’hégémonie cadastral chinois, ce qui constitue un
des règles commerciales anglo-saxonnes. indéniable atout pour les sociétés fran-
Car l’influence juridique permet d’asseoir çaises qui évolueront dans un cadre juri-
la capacité de nos entreprises à rempor- dique familier.

Synthèse des propositions :
■ Créer un véritable tribunal des activités économiques, aux
compétences élargies et à l’indépendance et à l’impartialité garanties
■ Concevoir un droit de la petite entreprise, accessible et protecteur
■ Mener à terme la réforme de la responsabilité civile
■ Moderniser les garanties offertes aux entreprises
■ Faciliter la gestion du patrimoine et du foncier
■ Définir une véritable politique publique d’influence du droit français
■ Renforcer l’attractivité de la procédure devant les juridictions
françaises pour les litiges commerciaux internationaux
■ Faciliter l’exécution des décisions françaises hors de l’union
européenne par des conventions internationales modernisées
■ Maintenir l’influence du droit continental
au sein de l’espace francophone

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Chantier IX
Vers une Europe de la justice !

Le projet européen traverse depuis plu- (c’est par exemple le cas d’Eurojust, l’uni-
sieurs années une profonde crise de légi- té européenne qui permet la coordination
timité. Jamais la nécessité de démontrer des enquêtes et des poursuites dans les
la plus-value des actions de l’Union euro- États membres).
péenne au profit des citoyens n’a été aus-
si forte. À ce titre, le développement de Dans les faits, cette coopération s’est
l’espace européen de liberté, de sécurité et édifiée depuis vingt ans sur le principe
de justice constitue un enjeu déterminant de la reconnaissance mutuelle des déci-
aux conséquences tout à fait perceptibles sions de justice, qui lui-même suppose la
pour nos concitoyens. En effet, la justice confiance réciproque entre les autorités
européenne pourrait mettre en exergue sa des États membres. Or cette confiance ne
dimension protectrice : dans le domaine se décrète pas, elle se construit. Et c’est
pénal, face au terrorisme, au crime orga- objectivement devenu une gageure à 27
nisé, aux réseaux de trafic de migrants, ou à 28. Il faut donc trouver le bon équi-
aux circuits financiers frauduleux ; mais libre, ne pas céder à l’illusion de l’har-
aussi la protection juridique dans le do- monisation des procédures judiciaires
maine civil, pour la justice du quotidien ou à une uniformisation, séduisante sur
(divorces, séparations, état civil), ou la le papier, mais irréalisable en pratique. Il
sécurité juridique des relations contrac- s’agit du penchant naturel de la Commis-
tuelles (transactions commerciales, litiges sion européenne, même si elle déploie de-
transfrontaliers, successions, etc.). puis quelques années des efforts louables
pour moins et mieux légiférer.
En ce domaine, la méthode revêt un in-
térêt stratégique car la coopération ju- Quarante ans après que le président Valé-
diciaire pénale cristallise l’opposition ry Giscard d’Estaing a élaboré le concept
entre deux conceptions de l’Union euro- d’espace judiciaire européen, il faut donc
péenne : l’une tendant à aller vers un mo- en revenir à une Europe des projets,
dèle supranational intégré et l’autre d’es- celle qui « ne se fait pas d’un coup », mais
sence intergouvernementale. La justice d’abord par des « solidarités de fait » qui
européenne doit donc savoir jouer sur passent par des « réalisations concrètes » :
un mouvement d’intégration lorsque tout était déjà présent dans la déclaration
cela est nécessaire (avec par exemple la de Robert Schuman du 9 mai 1950 que
création du Parquet européen) et, en pa- l’on célèbre chaque année en oubliant
rallèle, sur la coopération et la mutuali- parfois de la relire attentivement.
sation, en appui des autorités nationales

Achever rapidement la mise en place du parquet européen

La création d’un parquet européen est une le concept de parquet européen, mais aus-
idée qui remonte à 1996, date à laquelle si la marche à suivre pour sa création, « à
elle fut formulée par M. Klaus Hänsch, partir d’Eurojust », comme le souhaitait
alors président du Parlement européen, notre pays.
qui se référait à un procureur européen.
Après bien des atermoiements, le traité L’année 2016 a permis de réaliser des
de Lisbonne, entré en vigueur le 1er dé- avancées majeures car il fallait passer des
cembre 2009, a marqué une étape cardi- théories et des discours à leur mise en
nale en inscrivant dans les traités à la fois pratique. Si une négociation avait été en-

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tamée tambour battant dès juillet 2013, (JAI) auquel j’ai participé, fin mars 2017, ai-
d’aucuns mettaient en doute le fait qu’elle je signé avec douze autres ministres la lettre
aboutisse un jour. En conséquence, avec par laquelle la procédure de coopération
mon collègue allemand M. Heiko Maas, renforcée est lancée. Il faudra donc veiller à
ministre de la Justice, nous avons défi- poursuivre les efforts pour faire aboutir ce
ni une stratégie dès avril 2016, lors du projet déterminant. La France occupe une
conseil des ministres franco-allemand place particulière et doit faire montre de son
de Metz : soit il était possible de parve- plein engagement dans le processus. Des hé-
nir à une unanimité autour de ce projet sitations seraient délétères.
d’ici la fin de l’année, soit nous devions
tirer les conséquences de cette impossi- Enfin, il faut convenir que, sur le fond
bilité et aller vers une coopération ren- comme en termes de méthode, ce dossier
forcée, comme le prévoit le Traité sur le est emblématique : il symbolise à la fois les
fonctionnement de l’Union européenne. difficultés dirimantes qu’affronte l’Union
européenne en interne et le fait que l’ave-
Comme nous l’anticipions, certains États nir de la construction européenne passe
membres étaient tout simplement hostiles par des projets clairement identifiés, qui
à l’idée du Parquet européen. Il fallait donc créent une réelle valeur ajoutée par rap-
passer outre et avancer avec ceux – une majo- port à l’action des États et supposent que
rité – qui souhaitaient concrétiser ce projet. ceux disposés à avancer plus loin et plus
Aussi, en marge du dernier conseil des mi- vite puissent le faire. L’espace Schengen ne
nistres de la Justice et des Affaires intérieures s’est d’ailleurs pas créé autrement.

La coopération judiciaire dans une Europe à 27 :
des outils à la disposition des autorités nationales

Comme évoqué à l’instant, consolider les services enquêteurs ne travaillent pas
la construction de l’Europe de la justice seulement « les uns pour les autres » mais
passe par la mise à disposition des autori- « les uns avec les autres », dans le cadre
tés judiciaires des États membres d’outils d’investigations conjointes.
qui témoignent des avantages d’une coo-
pération poussée. Autre projet absolument déterminant,
l’interconnexion des casiers judiciaires
Certaines des réalisations de l’Union dans européens, à travers le système ECRIS19,
ce domaine sont connues et constituent doit permettre à n’importe quelle juri-
des succès incontestables, à l’instar du diction de connaître les antécédents ju-
mandat d’arrêt européen. Mis en place à diciaires d’un suspect ou d’un prévenu
partir de 2002, il permet la remise des au sein des autres États membres. Mais
personnes poursuivies ou condamnées en il faut approfondir le système ECRIS
quelques semaines, dans le cadre d’une afin qu’il puisse concerner les condam-
procédure exclusivement judiciaire, là où nations rendues à l’encontre des ressor-
l’extradition impliquait l’intervention de tissants de pays tiers ; c’est une condition
l’exécutif et des procédures qui pouvaient du renforcement de l’efficacité de notre
durer des années. lutte commune contre le terrorisme et la
criminalité organisée. Des négociations
Il en va de même pour les équipes com- ont d’ailleurs été conduites en 2016 dans
munes d’enquête, également créées au cette perspective.
début des années 2000, et qui renversent
la logique de l’entraide judiciaire : avec
ce dispositif, les autorités judiciaires et ■ 19 European Criminal Records Interconnexion System.

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Il faut également inclure les empreintes la traduction sont considérables. Elles
digitales au nombre des informations pèsent de plus en plus lourd dans les frais
qui devront être échangées. À défaut, de justice et conduisent bien souvent à
comment identifier avec certitude les disperser l’effort de traduction des pièces
individus concernés ? En effet, les falsifi- de justice sans aucune forme de mutua-
cations sont courantes et, dans de nom- lisation. L’échelon européen est donc le
breux États tiers à l’Union européenne, niveau adéquat pour appréhender le pro-
l’état civil est indisponible ou défaillant. blème : il faut lancer le projet de créa-
tion d’un centre européen de traduc-
Un autre enjeu des procédures judi- tion judiciaire.
ciaires transfrontalières dans l’Union eu-
ropéenne est celui de la langue. Chacun Bien entendu, les institutions euro-
sait que l’anglais est devenu une langue péennes disposent d’un tel centre : situé à
de travail répandue. Luxembourg, il est chargé de mutualiser
la traduction des documents produits par
Cependant, les procédures judiciaires n’ont l’Union européenne et ses institutions.
pas vocation à être conduites dans un an- Mais il existe un réel besoin d’une struc-
glais global et international, incompatible ture qui soit au service des autorités ju-
avec la qualité des débats, des procédures diciaires des États membres, pour la mise
et, en définitive, des décisions rendues. en œuvre des instruments de coopération
et d’entraide judiciaire. Il est en effet pa-
Dès lors, deux démarches distinctes radoxal que l’Union européenne ait déve-
doivent être combinées : d’une part, le loppé de nombreux outils de coopération
développement de véritables chambres entre autorités judiciaires, fondés sur une
internationales dans certaines juridic- communication directe entre elles, sans
tions spécialisées et, d’autre part, la né- avoir jusqu’à présent appréhendé de ma-
cessité absolue de rechercher une efficaci- nière globale la question du vecteur de
té et des économies d’échelle dans le pro- cette communication : l’existence de 24
cessus de traduction des pièces de justice langues officielles des États membres
dans le cadre de l’entraide judiciaire. dans lesquelles les procédures judiciaires
sont conduites.
En effet, les ressources mobilisées par les
juridictions pour faire face à la charge de

Réinvestir l’Europe : améliorer la production législative

La Commission européenne a lancé se noue entre ces deux instances qui tra-
en 2012 un vaste programme intitulé vaillent en parallèle. Enfin, la Commis-
« Mieux légiférer » qui implique no- sion est présente d’un bout à l’autre du
tamment une refonte des normes euro- processus et intervient en réalité comme
péennes et une réduction drastique du une sorte de troisième co-législateur.
nombre de projets législatifs en cours. Il
s’agit d’une initiative salutaire mais qui Au final, par cette incapacité à dia-
me paraît devoir être complétée par une loguer, les responsables politiques
réflexion plus large sur la manière dont la concèdent aux fonctionnaires (certes ef-
norme européenne est produite. ficaces et méritants) le soin de parvenir
à la forme définitive des actes législatifs
Officiellement, le Conseil (émanation des de l’Union européenne lors des fameux
exécutifs nationaux) et le Parlement eu- « trilogues ». Tout est une question de
ropéen œuvrent en qualité de législateur. compromis et d’équilibre qui arase bien
Néanmoins, aucun dialogue politique ne des spécificités.

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Pour illustrer mon propos, je m’en tiendrai informés du fait que le processus suivait
à la nouvelle directive sur le terrorisme son cours. Et les « trilogues » ont fait leur
qui est sur le point d’être formellement œuvre. Il y a là, sans doute, un manque
adoptée : en qualité de ministre, j’ai eu d’appropriation de la norme européenne
l’occasion de me prononcer sur ce texte en par ceux-là mêmes qui sont chargés de
mars 2016, lors d’un Conseil JAI. Cepen- l’élaborer. La situation est préoccupante.
dant, il n’a jamais été possible, au cours de
ce processus législatif, qu’un débat s’en- Il ne m’appartient pas (cela serait très
gage au niveau politique entre le Conseil et orgueilleux) de proposer une refonte
la Parlement européens. Les seuls échanges complète du processus législatif euro-
qui ont eu lieu sont intervenus au niveau péen. Pourtant, il devient indispensable
des fonctionnaires de ces deux institutions. de réintroduire un débat politique à la
Ainsi, depuis mars 2016, les ministres source de la production de la norme
de la Justice ont-ils été rapidement tenus européenne.

Synthèse des propositions :
■ Achever rapidement la mise en place du parquet européen, sous la forme
d’une coopération renforcée dont le principe est désormais acquis
■ Consolider l’échange d’informations entre casiers judiciaires
européens (ECRIS) en y intégrant les condamnations des ressortissants
d’États tiers à l’Union européenne et les empreintes digitales
■ Proposer la création d’un centre européen de traduction
judiciaire au service des juridictions des États membres
■ Réintroduire un débat politique à la source de
la production de la norme européenne

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Chantier X
Une révision constitutionnelle au service de la nation

La Constitution du 4 octobre 1958 aura chantier constitutionnel ? Bien des sujets le
bientôt 60 ans. Pour autant, la prochaine justifieraient.
législature verra-t-elle s’ouvrir un nouveau

Consacrer des garanties d’indépendance de la justice

Voilà un combat mené pendant ce quin- publiquement défendu cette révision
quennat qui n’a malheureusement pas constitutionnelle, se rétractèrent, quitte
abouti : renforcer dans la Constitution à se contredire. Le président du Sénat,
les pouvoirs de nomination et de disci- M. Gérard Larcher, ne daigna même pas
pline du Conseil supérieur de la magis- répondre à mon courrier qui l’interro-
trature (CSM) à l’égard du parquet. geait sur les motivations de la seconde
chambre.
De prime abord, le sujet paraissait
consensuel puisqu’il s’agit de répondre Ce fut à la fois une surprise et une dé-
aux meilleurs standards de démocratie. ception.
Et, de fait, l’engagement présidentiel
était pourtant simple, s’inscrivant dans Une surprise, car je pensais que plus per-
les modestes pas des révisions de 1993 sonne ne cherchait à contester l’indépen-
ou de 2008 et portant une ardente am- dance de l’autorité judiciaire ou à capo-
bition : garantir l’indispensable indépen- raliser le parquet. Et pourtant, à l’occa-
dance de l’autorité judiciaire à l’égard du sion de ce débat, sont réapparues des dé-
pouvoir exécutif. clarations nostalgiques d’une justice aux
ordres, respectueuse du pouvoir en place
Las, en dépit de multiples adjurations et de ceux qui en sont des titulaires. Cela
du chef de l’État, le projet est longtemps rappelait ceux que l’on nommait avant la
demeuré dans l’impasse. Adopté en Révolution française « les gens du Roi », le
conseil des ministres le 27 mars 2013, il bras armé de l’exécutif.
a été voté par l’Assemblée nationale en
première lecture trois mois plus tard, Une déception, car ma démarche était
le 4 juin, puis par le Sénat, le 4 juillet celle d’un compromis, soucieux de pré-
2013 ; mais sa discussion a alors été sus- server l’institution des excès du débat
pendue par le gouvernement qui estima électoral. À l’évidence, ce souci d’apai-
délicat tout rapprochement en seconde sement n’était pas partagé. Je le regrette
lecture au regard des divergences entre donc, car l’adoption de ce texte aurait
les deux textes. Trois ans plus tard, je réglé de surcroît une question statutaire
suis parvenu à convaincre le président qui pèse, depuis trop longtemps, sur les
de la République et le Premier ministre magistrats du ministère public.
qu’un compromis était possible. L’As-
semblée nationale fut donc saisie et La révision rendue impossible, il ne
adopta le projet le 26 avril 2016, à 292 reste donc que la coutume dont il faut
voix pour et 196 voix contre. La majorité souhaiter qu’elle se perpétue. En effet,
des trois cinquièmes était atteinte pour depuis quelques petites années, au mo-
un Congrès. ment de procéder aux nominations des
procureurs, les gardes des Sceaux suivent
Mais des élus, notamment sénatoriaux, sans mot dire les avis du Conseil supé-
qui avaient pourtant voté ces textes et rieur de la magistrature (CSM). Si le

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gouvernement que dirigeait M. Lionel magistrature » ? En effet, l’actuelle for-
Jospin, entre 1997 et 2002, a bel et bien mulation peut légitimement apparaître
tenu son engagement de ne jamais pas- surprenante au regard des exigences de
ser outre les avis défavorables émis par la séparation des pouvoirs. Sur le plan
le Conseil, ce ne fut pas toujours le cas. des principes, un système qui institue
Ainsi, en 2003, à cinq reprises, le garde le chef de l’État en qualité de garant de
des Sceaux nomma des procureurs à re- l’indépendance de l’autorité judiciaire –
bours du CSM et, en 2004, il y eut six alors qu’il ne possède aucune attribution
« passer outre », tout comme en 2006. spécifique en ce domaine – tout en rava-
On atteignit même le chiffre de dix en lant un organe constitutionnel comme le
2007, quand la ministre de la Justice CSM à une simple fonction d’assistance
s’autoproclamait « chef des procureurs », constitue une curiosité pour bien des ob-
au nom de « la légitimité suprême », celle servateurs occidentaux. Au demeurant,
qu’ont « confiée les Français au Président l’article 5 de la Constitution semble suf-
de la République élu » et quand la Chan- fire, lui qui dispose que « le chef de l’État
cellerie convoquait des magistrats du assure par son arbitrage le fonctionnement
parquet pour les houspiller, comme des régulier des pouvoirs publics » – dont, par
enfants un peu trop turbulents ; sans essence, fait partie la justice.
oublier ce triste épisode où l’inspection
générale des services judiciaires fut man- Partant, le Conseil supérieur de la ma-
datée, en pleine nuit, pour procéder à gistrature ne pourrait évidemment plus
des contrôles des parquetiers sommés avoir pour fonction d’« assister » le pré-
de s’expliquer. Demain, rien n’empê- sident de la République, comme le pré-
chera un ministre de procéder ainsi. voit le deuxième alinéa de l’article 64. Il
conviendrait de le reconnaître comme
Pour ces raisons, une révision est tou- « garant de l’indépendance de l’auto-
jours préférable car, ainsi que l’écrivait rité judiciaire » et d’en renouveler la
Jean Monnet dans ses Mémoires : « rien composition afin d’assurer la parité
n’est possible sans les hommes ; mais rien entre magistrats et non-magistrats et
n’est durable sans les institutions » ! d’autoriser l’élection comme président
d’un membre issu indistinctement de
De même, d’autres modifications pour- ces deux collèges.
raient accompagner cette évolution
constitutionnelle. Ainsi, ne convien- Nous n’avons rien à craindre d’une jus-
drait-il pas d’envisager de réécrire les tice indépendante ; et les thuriféraires
deux premiers alinéas de l’article 64 de de l’Ancien Régime devront apprendre
la Constitution, lesquels disposent que à vivre avec leur nostalgie car la démo-
« le président de la République est garant cratie ne s’accommode pas des tentations
de l’indépendance judiciaire » et qu’« il rétrogrades.
est assisté par le Conseil supérieur de la

Supprimer la Cour de justice de la République

En 1981, le gouvernement de M. Pierre Pourtant, comment expliquer que les
Mauroy a supprimé deux juridictions ministres ne soient pas jugés comme
d’exception : la Cour de sûreté de l’État et l’ensemble de nos concitoyens lorsqu’ils
le Tribunal permanent des forces armées. commettent des crimes ou des délits dans
Il a néanmoins laissé subsister la Haute l’exercice de leurs fonctions ?
Cour destinée à juger les membres du
gouvernement. En 1993, la Cour de justice de la
République a partiellement remplacé

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la Haute Cour. Elle est née de l’effet timent d’impunité de fait des membres
désastreux qu’eurent sur l’opinion du gouvernement et à éviter le risque
publique les décisions de non-lieu de paralysie de l’action gouvernemen-
prises par la Haute Cour de justice non tale inhérent à la soumission pure et
seulement dans l’affaire dite «  carrefour simple des ministres au droit commun.
du développement  » mais aussi et
surtout dans celle du sang contaminé, Cette Cour de justice de la République
les ministres étant alors accusés d’utiliser cumule pourtant bien des handicaps :
la lourdeur de la procédure pour assurer elle est coûteuse (son budget annuel
leur impunité de fait. avoisine le million d’euros), lente et très
peu sollicitée (cinq procès en vingt ans),
M. François Mitterrand, président de la sans compter qu’elle est décriée et que sa
République, ayant entre-temps recon- légitimité est sujette à caution. Sa com-
nu le caractère «  boiteux, bâtard et mal position hybride, mêlant parlementaires
fichu  » du mécanisme, le comité Vedel et magistrats, ne manque pas d’étonner
fut notamment chargé de proposer une quand on sait que juger est un métier.
réforme. Il préconisa la création d’une Si bien qu’en vingt-quatre ans, elle n’est
Cour de justice, distincte de la Haute pas parvenue à se construire une légiti-
Cour qui resterait compétente pour ju- mité suffisante pour s’inscrire de manière
ger du seul président de la République durable dans le paysage institutionnel
en cas de haute trahison. Il s’agissait français. De surcroît, aux faiblesses d’un
de mettre en place une juridiction de statut juridique plus improvisé que véri-
compromis, «  proche des juridictions or- tablement pensé est venue s’ajouter une
dinaires mais néanmoins spécifique  », qui jurisprudence des plus contestables. Sa
serait à la fois de nature à dissiper le sen- suppression paraît donc s’imposer.

Concrétiser la responsabilité civile du chef de l’État

Une muraille étanche existe aujourd’hui pas été reprise dans la révision consti-
entre le président de la République et tutionnelle de 2008. Une évolution est
l’autorité judiciaire. Mais si protéger la pourtant souhaitable sur ce point. En
fonction présidentielle de recours abusifs substance, elle s’avérerait d’autant plus
et fantaisistes est une indéniable néces- judicieuse que l’on cerne mal, dans ce
sité consacrée par nombre de systèmes domaine, les raisons qui pourraient jus-
juridiques démocratiques, une immunité tifier que la règle d’inviolabilité continue
judiciaire absolue n’est en revanche pas à s’appliquer.
compréhensible.
On ne peut en effet concevoir que le
Imagine-t-on par exemple les consé- chef de l’État ne réponde pas d’ac-
quences pour un éventuel créancier du tions juridictionnelles civiles comme
chef de l’État, contraint de patienter un justiciable ordinaire au cours de son
jusqu’à l’issue du mandat pour espérer mandat. Demain, nous pourrions par-
une juste prise en considération du pré- faitement imaginer qu’une commission
judice qu’il a subi ? de filtrage puisse écarter les demandes et
démarches manifestement abusives mais,
Afin de ne pas léser les intérêts des tiers, une fois cet obstacle franchi, le président
la commission Avril avait suggéré que la serait jugé comme n’importe quel autre
représentation du chef de l’État soit as- citoyen. Nous renouerions avec une
surée par un ou plusieurs mandataires vieille tradition remontant à l’ère napo-
contre lesquels les procédures seraient léonienne, qui voulait que tous les Fran-
dirigées. Mais la proposition n’a, hélas, çais soient égaux devant la loi civile.

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Réformer le Conseil constitutionnel

J’avais consacré une proposition de loi ne prêteraient-elles plus le flanc à cette
à ce sujet en mai 2013 afin de parache- critique d’être purement partisanes.
ver la mutation du Conseil en véritable Suivant le même esprit, la Constitution
« Cour constitutionnelle » française. préciserait que les membres nommés
doivent être « choisis parmi les personnes
La grande décision de 1971 consacrant qui se distinguent par leur connaissance
le bloc de constitutionnalité, l’élargis- du droit » afin de garantir leur compé-
sement de sa saisine en 1974 et enfin tence juridique sans pour autant poser
la création de la question prioritaire de de contraintes trop formelles au regard
constitutionnalité (QPC) en 2008 ont de l’expérience requise pour devenir
rendu évidemment nécessaire une ré- membre du Conseil constitutionnel. En-
forme en profondeur de l’institution afin fin, l’exigence constitutionnelle de parité
de la rendre aussi imperméable que pos- devra évidemment être prise en compte
sible aux critiques qui continuent d’af- par les autorités de nomination.
fecter sa crédibilité et qui portent tant
sur sa composition que sur les règles pro- L’augmentation du nombre des membres
cédurales applicables devant elle. du Conseil constitutionnel présenterait
un autre avantage, au regard du traite-
Il est par exemple indispensable de modi- ment du flux de questions prioritaires
fier sa composition en supprimant tous de constitutionnalité, qui consisterait
les membres de droit que sont les an- à permettre une division du Conseil en
ciens présidents de la République. Outre deux chambres pour absorber cet ac-
que cette suppression de bon sens est croissement fulgurant du contentieux.
suggérée avec force de constance – par la Il reviendrait au président du Conseil de
quasi-totalité de la doctrine –, la création désigner lors de chaque renouvellement
de la QPC a rendu la présence des anciens triennal un vice-président chargé de pré-
présidents de la République absolument sider la seconde chambre ainsi créée. Na-
contraire au droit à un procès équitable. turellement, le Conseil conserverait une
formation plénière pour les contentieux
De même, il devrait être possible d’ac- constitutionnels relevant de l’article 61
croître le nombre de ses membres, pas- de la Constitution.
sant de neuf à douze ; les trois membres
supplémentaires pourraient alors être Enfin, et à dessein de garantir une pro-
nommés par le Premier ministre, assu- cédure plus juste et plus transparente,
rant ainsi un équilibre entre les nomi- je suis favorable à la publication, en
nations du pouvoir exécutif et celles du même temps que la décision, des éven-
pouvoir législatif qui nomme d’ores et tuelles « opinions individuelles » des
déjà six membres de l’institution. membres du Conseil. Une telle mesure
conduirait le Conseil constitutionnel à
En outre, les nominations au Conseil expliciter davantage ses motivations. Le
constitutionnel seraient désormais sou- caractère contradictoire de la procédure
mises à l’avis conforme des commis- suivie dans le cadre du contrôle a priori
sions permanentes compétentes des de constitutionnalité des lois serait enfin
assemblées parlementaires émis à la affirmé, à charge pour le législateur orga-
majorité des trois cinquièmes des suf- nique de traduire ce principe autant que
frages exprimés. Ainsi, ces nominations de besoin.

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© Éditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux à un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice

Synthèse des propositions :
■ Renforcer dans la Constitution les pouvoirs de
nomination et de discipline du CSM
■ Supprimer toute référence au chef de l’État comme garant de
l’indépendance de l’autorité judiciaire et confier cette tâche au CSM
■ Réviser la composition du CSM pour créer une
parité entre magistrats et non-magistrats
■ Permettre indistinctement l’élection d’un magistrat
ou d’un non-magistrat à la tête du CSM
■ Doter cette instance d’une véritable faculté d’auto-saisine
sur toute question relative à l’indépendance de l’autorité
judiciaire, à la discipline et à la déontologie des magistrats
■ Supprimer la CJR
■ Reconnaître la responsabilité civile du président de la République
■ Supprimer les membres de droit du Conseil constitutionnel
■ Accroître le nombre de membres du Conseil constitutionnel
■ Soumettre les nominations à l’avis conforme des commissions
permanentes compétentes des assemblées parlementaires
■ Publier les éventuelles « opinions individuelles »,
développer la procédure contradictoire

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© Éditions Dalloz

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