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18 avril 2017
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
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ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice
Introduction
Place Vendme, le 18 avril 2017
Madame la ministre,
Monsieur le ministre,
Tout lart de la politique est de savoir se Certaines pousses apparaissent dj, jy re-
servir des conjectures. Et, dans la responsa- viendrai plus en dtails ; jai, par exemple,
bilit que vous endossez, celles-ci vous invi- t heureux dentendre de nombreux
teront rapidement laction. chefs de cour ou de juridiction recon-
natre quils avaient commenc lactuel
En effet, non seulement la justice est plus exercice budgtaire avec plus de moyens
souvent source de critiques quobjet de fli- quils nen avaient jamais eus. Et certains
citations dans notre pays mais, de surcrot, fruits sont mme forms : ainsi toutes les
la campagne lectorale en a fait un regret- coles du ministre (celle de la protection
table sujet de polmiques. judiciaire de la jeunesse Roubaix, celle
des greffes Dijon, celle de la magistra-
Pourtant, son essence mme est la concorde ture Bordeaux, celle de ladministration
puisque la paix vritable ne peut se pnitentiaire Agen) fonctionnent-elles
construire au milieu des injustices de tous au maximum de leurs capacits de forma-
ordres. Et, de fait, les Hommes lont inven- tion tant les recrutements ont t cons-
te dans le but de dpasser la violence, le quents.
lynchage ou la tyrannie de linstant. Cest
pour cela quelle occupe une place singu- Mais des chantiers majeurs restent encore
lire dans notre organisation publique, au mener, pour lesquels le temps ma fait
point que Diderot crivait : La justice est la dfaut. Jai tent de les identifier puis ai
seule vertu qui existe . rassembl expertise et technicit pour que
les diagnostics soient amplement parta-
Cependant, vous aurez probablement peu gs, au-del des alternances. De mme,
loisir dy rflchir, tant vous serez sollicit(e) jai fait voluer bien des textes qui entra-
par les urgences. Dans laction ministrielle, vaient notre capacit conduire ces chan-
il manque toujours du temps. Sans doute tiers ; jai aussi ngoci des volutions
dailleurs est-ce la marque de notre soci- statutaires avec les organisations syndi-
t. Faut-il alors stonner que nos rgimes cales partenaires pour que les personnels
politiques se soient fait une spcialit des accompagnent sereinement ces volu-
demi-mesures, faute de pouvoir bnficier tions. Toutefois, ces efforts prparatoires
du recul suffisant pour penser les rformes nannoncent malheureusement pas des
vigoureuses ? concrtisations aises ou des compromis
faciles tant la souplesse et le pragmatisme
Cest pour tenter de pallier cette carence ne figurent pas au panthon de nos sp-
que jai engag le travail que je vous remets. cialits nationales. Jules Csar navait-il
loccasion de mes vux aux personnali- pas dj identifi, dans ses Commentaires
ts du monde judiciaire, le 17 janvier 2017, sur la guerre des Gaules, que la discorde
javais indiqu quun ministre doit se com- perptuelle des tribus gauloises consti-
porter comme un jardinier et planter des tuait leur principale faiblesse ?
graines pour que ses successeurs profitent
des arbres et rcoltent les fruits qui en se- Il vous faudra donc agir sans dsemparer,
ront issus. Tout au long de ces mois place avec llan ncessaire que permet un dbut
Vendme, jai donc inlassablement sarcl, de quinquennat. Pour ce faire, je vous sou-
obstinment bin, opinitrement sem, en mets dix chantiers, tous tourns vers une
cherchant renforcer le service public de la unique ambition : rparer le prsent et pr-
justice. parer le futur.
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Partageons une ambition pour la justice
Chantier I
Vite ! Une loi de programmation
pour la justice (2018-2022) !
Il nest plus temps dajouter des mots aux nels. Au demeurant, dans toutes mes ren-
maux. Le constat est dsormais unanime- contres avec les organisations syndicales de
ment partag : nos tribunaux nont pas les magistrats, de greffiers, de personnels din-
moyens ncessaires leur bon fonction- sertion et de probation, de personnels ad-
nement et, au regard des retards accumu- ministratifs, de personnels de surveillance,
ls comme de ltat de vtust constat davocats ou dducateurs, chaque reprise,
de notre patrimoine carcral, les efforts la modestie du budget concentrait une large
doivent tre significatifs. partie des observations Heureusement, le
Premier ministre Manuel Valls ma entendu
Chaque jour, nous sommes contraints de en arbitrant un volume de 7 milliards deu-
renoncer notre conception du service pu- ros pour le budget 2017, alors quil avoisi-
blic de la justice : un service dont laccs nait les 6,2 milliards mon arrive.
est gratuit, rpondant aux exigences plus
gnrales dgalit devant la loi, de gratui- Nanmoins, et aussi paradoxal que cela
t, de neutralit, qui offre la garantie dun puisse paratre, largent ne suffit pas. Il faut
accs rapide de chacun au juge pour faire en effet savoir pour quoi et comment le d-
entendre sa cause quitablement, qui as- penser. Les effets daubaine, les dotations
sure une lisibilit de son action afin que qui sont attribues alors quelles nont pas
chaque justiciable comprenne la fois son t anticipes, trouvent des acteurs dsem-
fonctionnement mais galement les dci- pars au moment de dfinir les priorits,
sions rendues qui le concernent. de programmer les dpenses sur du moyen
terme ou de construire un projet. Autre-
Et si lensemble continue pourtant fonc- ment dit, et comment savoir dpenser
tionner, cest uniquement parce que tous bon escient est un privilge de riches, ce
ceux qui contribuent luvre de justice ministre est techniquement dmuni face
dploient des trsors dabngation pour lavenir.
que leurs conditions de travail ne p-
nalisent pas trop gravement les attentes Cest pourquoi jai ardemment milit pour
de leurs concitoyens. Toutefois, chaque la prparation et ladoption dune loi de
jour, dans toutes les juridictions, ils sont programmation pour la justice (LPJ)
confronts une accumulation de diffi- qui structurerait laction rformatrice du
cults (frais daffranchissement impays, prochain quinquennat.
frais de justice rgls avec un trop grand
retard, immobilier dgrad, moyens infor- Curieusement, alors que les ministres de
matiques hors dge, etc.) et, dans les ta- la Dfense et de lIntrieur pratiquent r-
blissements pnitentiaires, la lassitude de gulirement lexercice, celui de la Justice
personnels extnus ne peut plus tre com- na que trs peu utilis cet outil lgislatif.
battue par les seules annonces annuelles de La formule rpond pourtant bien des
recrutements. avantages en ce quelle autorise des opra-
tions tales dans le temps.
Ds lors, mon ambition majeure fut de par-
venir convaincre doctroyer au ministre Seuls les gouvernements de M. douard
les moyens de fonctionner. Ma seule ob- Balladur et de M. Jean-Pierre Raffarin
session consista, tout au long de lanne, firent appel cette facult ouverte par lar-
saisir toutes les opportunits pour obtenir ticle 34 de la Constitution : leurs ministres
dgel de crdits ou abondements exception- respectifs, M. Pierre Mhaignerie, garde
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des Sceaux de 1993 1995, et M. Domi- Lexercice devra toutefois tre conduit
nique Perben, garde des Sceaux de 2002 de manire mthodique, afin dviter les
2005, dfendirent ladoption et lappli- cueils dj rencontrs par le pass ou ceux
cation dune telle loi1. Ils furent imits qui jalonnent tout processus lgislatif, no-
en mars 2012 par M. Michel Mercier qui tamment budgtaire.
prsenta une loi de programmation re-
lative lexcution des peines au sein de En premier lieu, il faudra judicieusement
laquelle il prvoyait un vaste programme articuler trois exercices budgtaires conco-
de construction pnitentiaire. Mais, cha- mitants qui risquent donc de se placer en
cun le reconnat aujourdhui sans fard, la concurrence : le projet de loi de finances
dmarche procdait plus dune ptition pour 2018, qui sintgrera certainement
de principe que dune relle planification dans une loi de programmation des fi-
dans la mesure o elle tait sans assurance nances publiques, et le projet de loi de pro-
dapplication et, surtout, sans les crdits grammation pour la justice que jappelle
correspondants. de mes vux. Sans compter une ventuelle
loi de finances rectificative dont les majo-
Lide a fait son chemin au point que, le rits parlementaires sont assez friandes au
2 juin 2016, les prsidents des commis- dbut dune lgislature
sions des lois de lAssemble nationale et
du Snat ont ensemble appel une loi En effet, depuis 2009, la prparation du
de programmation afin que laction du budget seffectue dans le cadre dune pro-
ministre se trouve labri des clivages grammation budgtaire pluriannuelle,
politiques . De mme, le 9 juin, cinq as- consistant fixer des plafonds de dpenses
sociations et syndicats runis au tribunal (les recettes ne sont pas concernes) sur
de grande instance de Paris ont leur tour une base triennale dite semi-glissante ,
rclam une loi de programmation plu- cest--dire, selon le ministre du Budget,
riannuelle pour la justice. un engagement ferme sinon lexercice
serait vain mais modulable .
Cest donc avec confiance que, dans le rap-
port En finir avec la surpopulation carc- Il est donc plausible quun tel exercice
rale , remis au Parlement le 20 septembre soit conduit ds la fin de lanne 2017
2016, je plaidais en faveur du choix de la afin de guider les engagements budg-
volont qui passe par un engagement l- taires pour les trois prochaines annes.
gislatif durable la hauteur de la tche , En consquence, le budget du ministre
indiquant mon intention d agir long- de la Justice sera non seulement fix pour
temps en commenant sans attendre . 2018 (reprenant en cela le projet de loi de
finances arbitr lt) mais aussi pour les
Nourri de cette ambition et de la pr- annes 2019 et 2020.
cieuse connaissance du pass, jai choisi
non de rpter lexercice mdiatique Derrire cette mcanique se masque un
mais plutt de prparer un projet de loi risque : que le ministre nanticipe pas
quil reviendra au prochain gouvernement suffisamment et ne soit pas en mesure de
damender, de modifier et de porter. Il me proposer au Premier ministre un texte so-
semble cependant que les orientations re- lide permettant dobtenir une adoption
tenues dpassent les clivages politiques, la fin de cette anne 2017. Dautant
comme la justice le requiert. que la tentation sera grande de faire voter
des lois de programmation dans dautres
secteurs gouvernementaux (dfense, no-
tamment) et quil faut anticiper la tradi-
1 Respectivement, la loi de programme no 95-9 du
6 janvier 1995 relative la justice et la loi no 2002-
tionnelle rigueur budgtaire de dbut de
1138 du 9 septembre 2002 dorientation et de quinquennat.
programmation pour la justice.
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Dans cet objectif, et rompant avec les tra- le redressement de la justice que vient de
ditionnelles pratiques attentistes qui ont prsenter M. Philippe Bas, ou encore dans
cours les annes dlection, jai deman- les travaux de la Commission de suivi de la
d au secrtaire gnral du ministre de dtention provisoire anime par M. Bru-
coordonner la prparation dun texte qui no Aubusson de Cavarlay, rendus le 6 d-
concernera aussi bien les juridictions que cembre 2016.
les tablissements pnitentiaires, la protec-
tion judiciaire de la jeunesse et ladminis- Il faudra aussi se dfier de la tentation
tration centrale du ministre de la Justice. de profiter de ce vecteur lgislatif bud-
Linstruction donne prvoit que soient gtaire pour y adjoindre des disposi-
prpars ds le mois de mai les lments tions juridiques parses. Dabord parce
pour les budgets 2018, 2019 et 2020. que trop lgifrer conduit mal lgif-
rer : les lois saccumulent et complexifient
Le dfi est de taille, mais lorganisation est lexcs les procdures, parfois mme se
fille de la volont. Une fois cet exercice contredisent ou voluent avant que davoir
prpar, le prochain ministre de la Justice trouv sappliquer. Ensuite, parce que
pourra poursuivre ce travail de formalisa- lexprience dmontre que la dmarche ra-
tion des besoins entre les mois de juin et lentit le processus et dissipe le ncessaire
septembre en le recentrant sur la prpara- consensus. Ainsi, la loi dorientation et de
tion de la LPJ. Ainsi, la rentre, le travail programmation pour la scurit intrieure
interministriel pourra-t-il sengager afin, (dite LOPPSI 2) a-t-elle t dpose lAs-
par exemple, que le projet de loi soit dpo- semble nationale le 27 mai 2009 pour
s au Snat pendant que lAssemble na- ntre promulgue au Journal officiel que le
tionale examine le projet de loi de finances. 15 mars 2011 ! Une dure qui sexplique
uniquement par le fait que, durant la pro-
Ce texte aura vocation, au-del mme de cdure parlementaire, son volume est pass
lchance du budget triennal, couvrir de 46 142 articles !
les annes 2018 2022 et sera donc une
loi quinquennale qui structurera toute Dun point de vue pratique, leffort devra
laction de la mandature en matire de porter sur une prsentation qui devra tre
justice, secteur gouvernemental dont la analytique afin de mieux correspondre
remise niveau budgtaire ncessite une une dmarche programmatique (celle-l
action continue. En revanche, il napparat mme qui explique la majeure partie des
pas utile denvisager une plus grande p- chantiers qui suivent). De surcrot, une
riode dans la mesure o toutes les orien- telle approche sera moins soumise aux
tations vieillissent et ncessitent des rac- alas des arbitrages budgtaires successifs.
tualisations. Et surtout, la LPJ devra videmment se
concentrer sur les crations demplois
La loi organique du 15 avril 2009 exige et les dpenses hors masse salariale, la-
que tout projet de loi saccompagne dune quelle est susceptible de connatre des
tude dimpact. Les travaux dj conduits volutions lies des dcisions gouverne-
permettent dviter davoir recours des mentales dont il conviendrait de ne pas
procdures trop longues, mme si une assumer le financement budget mme
concertation avec lensemble des acteurs accru constant.
de la justice sera indispensable. Ainsi,
pour lessentiel, les constats sont-ils dj Enfin, la question de lobjectif budgtaire,
connus. Ils figurent notamment dans les au-del de sa dimension politique de vo-
conclusions du Livre blanc sur limmobi- lontarisme affich, revt une dimension
lier pnitentiaire que vient de rendre, le dterminante de crdibilit. Il semble en
4 avril dernier, la commission que prsi- effet rationnel de viser une cible 8 mil-
dait M. Jean-Ren Lecerf, ou dans celles liards deuros (chiffre hors compte daf-
de la mission snatoriale dinformation sur fectation spciale Pension ). Une pro-
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gression dun milliard deuros sur cinq ans Enfin, videmment, le prochain ministre
tient compte la fois de la soutenabilit aura tout intrt sappuyer sur le Parle-
budgtaire, des contraintes europennes, ment tant dans llaboration que dans lap-
des besoins identifis, de la capacit des plication de cette loi de programmation.
services du ministre conduire les projets Une telle dmarche constitue en effet un
et engager des dpenses. contrat pass entre le pouvoir excutif et
la reprsentation nationale qui a dautant
Naturellement, il ne sagit ce stade que plus de poids que lAssemble nationale et
dune estimation dont la valeur indicative le Snat peuvent pleinement exercer leur
est assume. Elle ne peut pas tenir compte capacit de contrle.
des consquences attendues des rformes
rcemment intervenues, dont certaines fi- Une telle collaboration aura notamment
gurent, par exemple, dans la loi du 18 no- pour avantage de porter le regard plus loin
vembre 2016 sur la modernisation de la encore. Car leffort, mme soutenu durant
justice du XXIe sicle. Certaines pourtant les cinq prochaines annes, ne soldera pas
devraient non seulement aboutir ralentir toutes les difficults. Il faudra donc conti-
les flux contentieux mais aussi et surtout nuer anticiper par exemple les cots en-
entraner des conomies pour linstitution gendrs par le programme de construction
judiciaire. pnitentiaire et qui ne se feront sentir qu
partir de 2020-2021 (v. le chantier V).
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Chantier II
Poursuivre le rapprochement de la justice du citoyen :
accessibilit, simplicit, efficacit, rapidit
5HSHQVHUOHVHUYLFHSXEOLFGHODMXVWLFHDXSURWGXMXVWLFLDEOH
Penser le service public de la justice suppose cela quil est pleinement reconnu par la
de centrer la rflexion sur le justiciable et sa jurisprudence de la Cour europenne des
capacit daccder linformation, au droit droits de lhomme (CEDH) et de la Cour
et un juge. Cette dimension prime toute de justice de lUnion europenne et quil
autre considration. De fait, dans une so- est protg en tant que droit fondamental
cit dmocratique fonde sur le respect par le Conseil constitutionnel. Ds lors, le
de la loi, laccs la justice et, plus large- fait que certains ne soient pas en mesure de
ment, au droit est lune des conditions de faire valoir leurs droits est un chec pour la
leffectivit du pacte social. Le droit dagir socit tout entire.
en justice conditionne leffectivit de tous
les autres puisquil permet leur reconnais- Des efforts sont donc indispensables pour
sance et leur sanction. Cest dailleurs pour remdier cette situation. Ainsi, ma prd-
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cesseure avait-elle lanc une belle initiative rique du justiciable (SAUNJ) en parallle
avec la cration du service daccueil unique des implantations physiques.
du justiciable (SAUJ), guichet daccueil si-
tu au sein des tribunaux afin de rensei- Faut-il ensuite modifier les implantations
gner nos concitoyens, mettre disposition gographiques des tribunaux ? Ma rponse
les formulaires idoines pour accomplir des est aussi dfinitive que ngative. Nos ter-
dmarches, saisir la justice, raliser une de- ritoires restent en effet profondment
mande daide juridictionnelle, etc., et dont marqus par la brutalit de la mthode
lexistence a t consacre dans la loi de quutilisa Mme Rachida Dati entre 2007
modernisation de la justice du XXIe sicle et 2009. Pourtant, une telle volution
que jai dfendue au Parlement. de notre carte judiciaire tait rclame :
entre 1980 et 2007, pas moins de dix rap-
Dabord dploys de manire exprimen- ports parlementaires ou de commissions
tale partir doctobre 2014, 349 SAUJ, dexperts lavaient recommande. Mais
anims par des greffiers, devraient tre en les conditions dans lesquelles elle sest d-
place dici le 31 dcembre 2017 au sein roule ont suscit lgitimement dintenses
des tribunaux de grande instance, dins- protestations des lus comme du monde
tance et conseils de prudhommes. La voie judiciaire. Las, rien ny fit. Mene de ma-
ainsi trace mrite dtre poursuivie. nire aussi pressante que dtermine, elle
a supprim 341 juridictions (dont 178
En effet, tous les lus ont un jour t tribunaux dinstance), soit plus dun quart
confronts un citoyen dsempar face des juridictions existantes.
aux nombreux outils poursuivant une
mme mission : on pourrait ainsi citer Depuis cette date, les plaies se sont ci-
les 140 maisons de la justice et du catrises, y compris grce aux rajuste-
droit , les multiples antennes ou ments auxquels a pu lgitimement pro-
autres guichets daccs au droit , sans cder Mme Christiane Taubira entre 2014
compter les maisons du droit , les et 2015. Pourquoi donc faudrait-il re-
permanences dinformation et dorien- mettre louvrage sur le mtier ? Ces jeux
tation , les points contact , ou les de mcanos brutalisent les territoires et
1 300 points daccs au droit , dont la abment ceux qui y vivent. Sans doute
seule vritable perspective commune est conviendrait-il nanmoins de corriger
lhtrognit. titre dexemple, tous certaines trangets qui suscitent chez nos
les points daccs au droit ne permettent concitoyens une profonde incomprhen-
pas toujours des consultations juridiques sion, voire de vraies difficults. Elles sont
gratuites avec des avocats ou des temps lies au fait quil est complexe de piloter
de mdiation localement un service public de la justice
lorsque celui-ci nest pas en lien avec les
Il faut donc encore simplifier en dcidant circonscriptions de ltat. Lexemple de la
dadosser un point daccs au droit cour dappel de Grenoble est saisissant : le
chaque SAUJ, dans le but quun justi- seul dpartement des Hautes-Alpes (r-
ciable se rendant au tribunal pour obtenir gion PACA) oblige des exercices dacro-
des informations trouve directement sur batie puisque la rforme des extractions
place les dispositifs qui correspondront judiciaires concerne deux directions inter-
ses besoins, offrant ainsi un vritable par- rgionales des services pnitentiaires, celle
cours lisible et simplifi dans son accs au des tribunaux des affaires sociales implique
droit. La complmentarit des offres et deux directions rgionales de la jeunesse,
des fonctions sera alors un atout. Et len- des sports et de la cohsion sociale, le fi-
semble sera amplifi par un accs massif nancement du plan tat-rgion pour ce
la dmatrialisation des procdures, sur la- seul dpartement se joue Marseille, etc.
quelle on reviendra, qui permettra de faire Quant au dpartement de lArdche, rive-
natre le service daccs unique num- rain du Rhne et en totale synergie avec la
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Drme sur un plan conomique, il dpend droit franais comme seules mme de d-
de la cour dappel de Nmes : les usagers finir le contenu du procs. Ainsi, alors que
ne comprennent pas quayant leur avocat le juge est aujourdhui tenu par les prten-
Valence et leurs procs Privas, ils doivent tions des parties, sagirait-il dajouter ses
aller Nmes en appel et non Grenoble missions celles, si ncessaire, de requalifier
A minima, il faut corriger la situation des en droit les prtentions des parties ou de
12 dpartements qui sont rattachs une soulever des moyens doffice. Cela consti-
cour dappel qui nest pas dans la mme tuerait un biais pour purger, ds la premire
rgion administrative queux. instance, le litige dans son intgralit.
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les parties prsenter lensemble de leurs son rle renforc en tant que cour suprme,
demandes et pices au premier juge, sans rien ne sopposant dsormais un filtrage
rserver inutilement leurs dernires cartes des dossiers afin de lui permettre de nexa-
pour le juge dappel. Dans lintrt de tous, miner principalement que les questions de
il amliorerait le temps de traitement des principe.
dossiers en appel, le juge dappel bnfi-
ciant alors de la mise en tat de laffaire, in- Pour autant, je suis conscient quune telle
change, faite par le juge du premier degr. rforme est conditionne par leffort port
Et cest toute la chane qui en bnficierait sur le rle du juge de premire instance et
puisque, la cour dappel ayant dj statu en sa capacit apprhender, en soutien des
droit, la Cour de cassation verrait son tour parties, le litige dans son ensemble.
Juger nest pas un don mais un honneur, Cest donc avec dtermination que, dans
pas une source de gloire mais une exigence la loi de modernisation de la justice du
dhumilit permanente. Comme lnon- XXIe sicle, je me suis efforc de limiter les
ait Pierre Drai, qui fut premier prsident charges qui psent sur les magistrats : le
de la Cour de cassation, dans un monde divorce par consentement mutuel, o par
boulevers, dchir, confront toutes les vio- hypothse le conflit est moindre, a t confi
lences physiques et morales, et souvent impi- aux avocats, le notaire tant charg de lui
toyable, le juge doit inspirer confiance et tre, donner son caractre excutoire ; lhomolo-
pour chacun de nos concitoyens, un recours gation par les juges dinstance des plans de
et une source desprance . Juger, cest donc rtablissement sans liquidation judiciaire a
choisir, ce qui exige de la conscience, de la t supprime ; la procdure damende forfai-
comptence et du temps. taire dlictuelle a t instaure et certains d-
lits routiers ont ainsi t forfaitiss sans rien
Seul le temps permet une maturation de changer la politique de scurit conduite
laffaire dans lesprit mme des plaideurs. en ce domaine. Jai galement veill sou-
Lagressivit initiale sapaise. Le conflit est lager les greffes en obtenant du Parlement le
vcu sur un mode moins passionnel, faci- transfert de la gestion des PACS aux collec-
litant ainsi lacceptation dune dcision qui tivits et en confiant de nouvelles missions
aurait pu paratre inquitable si elle tait aux notaires en matire successorale. Dans la
intervenue dans linstant. Il faut donc que mesure o 173 000 PACS ont t conclus en
le juge puisse disposer de la srnit desprit 2013 et que les officiers dtat civil doivent
qui lui permettra dassumer son double de- en tout tat de cause intervenir pour lindi-
voir, celui du respect de la rgle de droit qui quer sur les actes dtat civil en fin de proc-
enserre son action et celui des gards dus la dure, cette charge ne devrait pas peser sur les
personne laquelle il sadresse et quil juge. 35 885 communes.
Or, ce temps, les juges en manquent trop Pareille dynamique sinscrit dabord dans
souvent. Leur rle darbitre social est si une volont de simplification de la vie
utile, leur fonction de lgitimation des r- quotidienne de nos concitoyens qui
gulations socitales est devenue si sensible sont par exemple nombreux divorcer
que la tendance est grande dy recourir lamiable (plus de la moiti des divorces de-
pour entriner toute mesure devant simpo- puis plusieurs annes) et devaient compa-
ser sans contestation possible nos conci- ratre devant un juge charg dhomologuer
toyens. Si bien que la justice est conduite la convention labore par eux-mmes as-
intervenir parfois trs loin de son cur de sistes de leur(s) avocat(s).
mtier, savoir trancher les litiges par lap-
plication du droit.
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Elle a galement pour ambition de dga- mettre aux magistrats du ministre public
ger du temps judiciaire supplmentaire parmi les plus chargs au sein des pays
au profit des situations litigieuses, com- du Conseil de lEurope4 de consacrer
plexes, parfois douloureuses, qui mritent davantage de temps au traitement daf-
pleinement lintervention du juge. La faires plus complexes.
dmarche se justifie dautant plus si son
office est renforc pour une plus grande Dans le mme esprit, en matire civile,
qualit de la dcision. lintervention du juge dans le cadre de
certains contentieux, tels que la proc-
Un exemple illustrera aisment la ralit. dure dadoption simple de majeurs non
Aujourdhui, un mme radar peut, sous vulnrables, qui a un objet essentielle-
un tunnel, identifier prs de 3 000 per- ment patrimonial, ou la vrification du
sonnes en infraction en une seule journe. consentement au don de gamtes, pour-
Et comme la capacit de traitement dun rait tre carte au profit dune interven-
tribunal de police dans une juridiction tion notarie par exemple.
moyenne est de 2 000 affaires par an, il est
ais den conclure quun tunnel peut lui Surtout, la gestion des tutelles et des
seul, et en une seule journe, gnrer une curatelles doit tre rvalue. La loi de
fois et demie la capacit annuelle dabsorp- 20075 avait dj pour objectif de dju-
tion dun tribunal de police ! diciariser ce contentieux, avec une cible
de rduction de 25 % du nombre de me-
Cette tape franchie, il est dsormais sures proposes. Mais la pression dmo-
temps den explorer dautres, sans tabou, graphique lie au vieillissement de la po-
au civil comme au pnal, et sans sacrifice pulation6 et la faiblesse structurelle de
de la garantie essentielle dans un tat de lencadrement administratif judiciaire na
droit que constitue laccs au juge. Ainsi, pas permis de rsorber cette charge qui,
en matire pnale, peut-il dsormais tre de 508 millions deuros en 2008, est pas-
envisag dtendre la procdure damende se 780 millions en 20157. Ceci a jus-
forfaitaire dlictuelle dautres infractions tifi que tant la Cour des comptes dans
dites matrielles ou des contentieux tech- son rapport du 16 septembre 2016 que
niques, pour lesquels les constatations ini- le Dfenseur des droits dans un rapport
tiales permettent dtablir sans conteste la du 29 septembre suivant sen meuvent,
commission de linfraction. appelant pour lune une meilleure ges-
tion de cette politique publique et pour
Je pense ainsi certains contentieux rou- lautre a une meilleure prise en compte
tiers, dont le dfaut dassurance ou les des droits des majeurs protgs.
dlits et contraventions de conduite sous
lempire dun tat alcoolique commis par Il faut dissiper toute inquitude : la d-
un primo-dlinquant en de dun certain judiciarisation que jenvisage en ce do-
seuil (lEspagne y a recours et a su, en aug-
mentant la svrit des amendes, obtenir
des rsultats positifs dans la lutte contre la 4 V. les rapports de la CEPEJ, dont le dernier paru
mortalit routire). Cela peut aussi tre le en 2016 : les procureurs de la Rpublique franais
cas des infractions en matire environne- figurent au premier rang europen en termes de
nombre de dossiers traits chaque anne.
mentale, de transport routier, dusage de
5 Loi no 2007-308 du 5 mars 2007 portant rforme
stupfiants, etc. de la protection juridique des majeurs.
6 Selon une enqute de la Fondation Mdric-
Cela contribuera, en ne remettant nul- Alzheimer, 260 000 personnes atteintes dAlzheimer
lement en cause ni lefficacit de notre font lobjet dune mesure de protection, soit
30 % des personnes atteintes et 38 % des mesures
rponse pnale ni la systmaticit de la prononces par les juges des tutelles.
sanction, simplifier le traitement de ces 7 Rapport de la Cour des comptes du 16 septembre
contentieux, parfois de masse, et per- 2016.
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maine ne sera en rien prjudiciable aux plus de missions dont certaines sont si-
majeurs vulnrables ; au contraire, elle tues mi-chemin entre le juridictionnel
doit, ainsi que le juge peut le dterminer et ladministratif, voire des missions es-
au moment de louverture dune mesure, sentiellement administratives. Le juge est
garantir la protection de ceux dont les in- dsormais devenu le gardien de toutes les
trts sont en danger. Or, en ciblant lin- promesses , pour reprendre le titre dun
tervention du juge sur ces situations et en ouvrage publi il y a quelques annes
le librant du suivi de certaines mesures par M. Antoine Garapon. Pour pouvoir
et du contrle de la gestion, on garantit lui permettre den revenir sa fonction
une plus grande vigilance de linstitution initiale, il faut donc faire voluer dautres
judiciaire. pratiques.
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Dans cette configuration, sa rforme sap- quil faut approfondir et dvelopper. Les
parente un serpent de mer. Un rcent tudiants des universits, sous la direction
rapport de la Cour des comptes, linstar denseignants et de praticiens, fournissent
de celui remis en octobre 2014 par le d- ces conseils dans le cadre de modules int-
put Jean-Yves Le Bouillonnec ma pr- grs leur cursus. Pour les cas o la repr-
dcesseure, nous y invite. Mal organise, sentation en justice simpose, les cliniques
difficilement gre, peinant face la com- relevant des coles davocats prsentent
paraison en termes defficacit avec nos alors un intrt : les lves avocats pour-
voisins europens, laide juridictionnelle raient assurer la prparation du dossier
mrite dtre repense tout en mainte- sous la direction dun avocat qui plaide-
nant comme horizon la prennit de son rait le dossier. On pourrait alors imaginer
financement. que laide juridictionnelle revienne ces
cliniques. Elles rmunreraient les avocats
Aujourdhui, nul nignore que le chiffre participant ces prestations, ventuelle-
daffaires dun certain nombre davocats ment en combinaison avec une prise en
dpend pour une part notable de laide ju- compte dune partie de cette activit au
ridictionnelle, ce qui bouleverse profond- titre de lobligation de la formation.
ment la perspective lorigine de son ins-
titution. Et, le 27 janvier 2017, devant la Mais dautres systmes sont videmment
confrence des btonniers, javais rappel envisageables, comme celui qui consiste
que le budget allou en 2017 reprsentait faire de la rmunration de lavocat, par
454 millions deuros et tait promis un dfinition non rgle par le client, une
accroissement exponentiel. charge dductible de son rsultat. vi-
demment, cela ne peut se concevoir que
Laide juridictionnelle ne sera jamais une si ces missions ne reprsentent quune part
vritable rmunration car il ne sagit pas limite du volume dactivit de lavocat, ce
dun tarif, tabli en considrant les cots qui suppose donc un certain contrle de
pertinents du service rendu et une rmu- celles-ci par les ordres.
nration raisonnable selon la mthode
dsormais retenue pour les prestations Il y a encore une autre piste : celle des
des officiers publics et ministriels. Si tel structures ddies, rpondant des ap-
tait le cas, ce tarif sappliquerait toutes pels doffre pour des marchs daide juri-
les prestations du mme type, quelles que dictionnelle. Je sais nanmoins que cette
soient les ressources de leur bnficiaire ! solution na pas les faveurs de la profes-
sion, par crainte de voir lindpendance de
Sans surprise, si le constat est largement lavocat menace. Cette indpendance est,
partag, le consensus cesse lorsquil sagit de en effet, fondamentale dans la mesure o
dire comment rformer. Il nexiste donc pas la profession davocat est une profession li-
de solution miracle. Une voie parat nan- brale particulire puisquelle participe la
moins mriter une attention particulire en mission de justice.
ce quelle combine deux intrts : la forma-
tion des juristes, dune part, et la fourniture Enfin, le recours lassurance de protec-
de services juridiques, dautre part. tion juridique pourrait tre tudi, afin
notamment que les fonds allous la pre-
Cette voie est celle des cliniques du mire aillent en priorit dans les domaines
droit (ainsi ont-elles t dsignes par o aucune alternative nest possible. Il
leurs crateurs) que lon a vues apparatre pourrait ainsi tre envisag de rendre las-
ces dernires annes dans des universits surance de protection juridique obligatoire
et dans certaines coles davocat. Pour la dans un certain nombre de domaines, la
fourniture de conseils juridiques, hors conclusion de contrats notamment (et en
cadre judiciaire, les cliniques universitaires particulier de contrats dadhsions). Cette
constituent sans doute une voie pertinente obligation trouverait sa justification dans
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le fait que la conclusion dactes juridiques meilleure allocation des moyens, au pro-
est gnratrice de risques contentieux. Elle fit notamment de laide en matire pnale,
aurait en outre pour avantage, en largis- non assurable par essence.
sant le champ de lassurance, de permettre
den rduire le cot. Lassurance de protec- Il reste une dernire piste qui, bien que
tion juridique pourrait en outre tre auto- souvent prne, na jamais t srieuse-
rise dans des domaines o elle nest pas ment envisage : celle de la prise en charge
possible aujourdhui (en matire familiale dune consultation juridique pralable
notamment), ce qui irait de pair avec la d- une demande daide juridictionnelle. Nul
judiciarisation entame dans cette matire. doute en effet que lintervention dun
professionnel pourrait corriger le biais
Pareille extension du champ de la protec- doptimisme qui porte de nombreuses
tion juridique, combine avec la subsidia- personnes sestimer en situation de faire
rit de laide juridictionnelle inscrite dans valoir des droits devant la justice.
les textes, permettrait certainement une
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Reste que la situation nest gure satis- conviendra donc de dterminer prcis-
faisante en ce quelle repose sur le pos- ment ces critres daccs. Il importe en
tulat que toute personne diplme doit outre de prendre davantage en compte
pouvoir tre nomme sans nanmoins les spcificits locales dans la dtermina-
le concrtiser puisquelle retient un dis- tion de limplantation des offices crer,
positif de libert rgule qui ne se fonde et de revoir les modalits de transfert des
sur aucun critre solide de rgulation. Il offices au sein dune zone.
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Chantier III
Mettre la force de la technologie au service de tous
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sonnels du ministre. nouveau titre par des effets en cascade dont il est difficile
dexemple, le logiciel des services ducatifs de mesurer lvolution, la modestie doit
de la protection judiciaire de la jeunesse tre de mise. Mais elle ne doit entraver ni
(appel Game 2010 ) nest pas adapt lambition ni le ralisme.
un usage extensif de la dmatrialisation.
Il est donc peu utilis par les ducateurs Seule une refonte de ces outils garantira
qui sont contraints de rdiger leurs rap- la fois une prise en compte des nouvelles
ports sur des outils classiques prsentant exigences lgislatives et rglementaires
de nombreux inconvnients, notamment et lindispensable rponse de laction
en termes de confidentialit. publique.
Cette dmatrialisation est lobjectif de Dans le mme ordre dides, devront tre
justice.fr , portail qui a aujourdhui regroupes au sein du service statistique
pour fonctions dinformer et de guider ministriel les diverses fonctions sta-
le justiciable mais qui lui permettra de- tistiques encore parpilles dans les di-
main de suivre ltat davancement de sa rections. Comment pourrions-nous en-
procdure. terme, cet outil, qui inclura core longtemps tolrer le fait que nous ne
des bureaux virtuels de magistrats et gref- soyons pas en mesure deffectuer un suivi
fiers, favorisera la gestion des dossiers de de lentier parcours pnal dune personne
manire totalement dmatrialise, de la ou que nous ne disposions pas dlments
saisine des juridictions la notification en temps rel ou prvisionnels ?
des dcisions en ligne.
Plus important encore, il est rellement
Mais tout cela ne pourra se concrtiser que stratgique de prendre la mesure de la d-
si le ministre de la Justice dcide de consa- ferlante dinnovations qui frappe ce que
crer les moyens ncessaires une muta- lon nomme les techniques denqute ju-
tion de la conception de ses systmes diciaire . Celles-ci correspondent aux
informatiques, lesquels, depuis toujours, moyens appliqus par les autorits comp-
sont morcels et cloisonns par mtier tentes dans le cadre denqutes pnales sur
entre les diffrentes directions (services des infractions graves, avec pour objectif
judiciaires, administration pnitentiaire, de recueillir des informations de telle sorte
protection judiciaire de la jeunesse, secr- que les personnes vises ne soient pas aler-
tariat gnral, etc.). Cette perspective est tes. Ce sont donc des techniques dcisives
dpasse et doit tre abandonne pour une pour aider la manifestation de la vrit.
autre approche pragmatique : partir des
besoins des justiciables. Si leur base juridique a t rnove dans
le cadre de la loi du 3 juin 2016 que jai
Naturellement, au regard des carences que dfendue au Parlement, il est mainte-
regrettent rgulirement les personnels nant essentiel den assurer une monte en
dans lusage des programmes informa- gamme technologique. Cest lobjectif que
tiques tels que Cassiope10, Genesis11 ou poursuit la cration de lAgence nationale
de la plateforme des interceptions judi- des techniques denqutes numriques ju-
ciaires (PNIJ), et parce que lirruption du diciaires (ANTEN-J) que nous allons crer
numrique dans notre quotidien se traduit dans les prochains jours en lieu et place
de la dlgation aux interceptions judi-
ciaires qui existait au sein du ministre
depuis novembre 2006.
10 Traitement qui permet lenregistrement
dinformations relatives aux plaintes et Cette nouvelle agence aura pour pre-
dnonciations reues par les magistrats dans le cadre
de procdures judiciaires.
mire mission de superviser le fonction-
11 Traitement utilis pour la gestion des personnes nement de la PNIJ. Celle-ci a connu de
dtenues. relles difficults dans sa phase de mon-
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Notre pays porte une tradition de trans- En consquence, il faudrait doter les ju-
parence dmocratique et de partage des ridictions dun outil permettant une
informations dtenues par la puissance pseudonymisation des dcisions avant
publique. Dans le droit fil de cette tra- transmission lautorit gestionnaire de
dition, une politique ambitieuse a t la base de donnes, laquelle procdera,
engage depuis deux ans en matire dou- pralablement leur mise disposition,
verture des donnes publiques. Ainsi, sinon leur anonymisation , du moins
larticle 21 de la loi du 7 octobre 2016 un traitement sur la base dune analyse
pour une Rpublique numrique a-t-il du risque de r-identification. Ce proces-
prvu une mise disposition exhaustive sus ne doit rien au hasard car, si l anony-
des dcisions de justice rendues par len- misation suppose la dconnexion totale
semble des juridictions. Cette volont entre la donne et la personne laquelle
trouve sa source dans le droit daccs aux elle se rattache, la pseudonymisation
documents administratifs (loi Cada du est une mesure technique qui consiste
17 juillet 1978), lequel considre que les compliquer lidentification de la personne.
donnes produites ou dtenues par les ad- Ainsi, comme le rappelle rgulirement le
ministrations, dans le cadre de leurs mis- secrtaire gnral de la CNIL15, en cas de
sions de service public, doivent tre mises pseudonymisation, les donnes demeurent
disposition du public. personnelles, cest--dire quelles peuvent
tre rattaches un individu directe-
videmment, cela ne peut concerner ni ment ou indirectement identifiable qui
les informations personnelles, ni celles conserve donc ses droits sur ces donnes
touchant la scurit nationale, ni celles (par exemple, son droit dopposition).
couvertes par les diffrents secrets lgaux. Cette dernire consquence juridique est
Cest pourquoi, dans le cas despce, le prcieuse car elle permet daccompagner
lgislateur a prudemment introduit une linnovation dans le respect des droits des
limite en prvoyant que la mise dispo- personnes.
sition devait seffectuer sans prjudice des
dispositions particulires qui rgissent laccs Au-del de ces questions dinvestissements
aux dcisions de justice et leur publicit . En pour mettre en uvre correctement des
substance, si laccs au prononc de la d- dispositions lgislatives, lopen data judi-
cision et son obtention au greffe sont libres ciaire ouvre de nombreuses perspectives
pour les tiers, la dcision sera mise dispo- qui devront tre soumises un examen
sition du public. attentif.
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et, par sa rflexion, adapter cette matire, produits de consommation lorsque leur
voire en crer de nouvelles formes. Il faut nombre baisse).
donc anticiper ce phnomne et notam-
ment adapter la formation des profes- Cette technologie nest pas non plus ex-
sions judiciaires. clusive de lintervention du juriste. Elle est
dautant plus indispensable que la conclu-
Enfin, la technologie permettra sans doute sion et lexcution, totale ou partielle, du
denvisager lautomatisation du processus contrat revtent un caractre totalement
de conclusion du contrat, voire dexcu- automatique. Il est donc absolument n-
tion du contrat. Il sagit, pour faire simple, cessaire que le contrat ait t bien conu,
de programmer la conclusion de contrats pour viter des difficults considrables.
en dterminant au pralable les conditions Mais cette intervention doit se faire en
de leur conclusion. Ces conditions sont amont, au stade de la conception de lou-
crites dans un programme informatique, til informatico-contractuel. Encore une
de mme que certaines modalits dex- fois, cest la cration qui constitue luvre
cution, comme notamment le versement majeure du juriste. Elle suppose dailleurs
dune somme dargent ; lorsque les condi- un travail coordonn du juriste et de lin-
tions de conclusion du contrat sont ru- formaticien, dans un mouvement pluri-
nies, le contrat est automatiquement for- disciplinaire. Le juriste ne peut plus vivre
m, enregistr et rendu public. Cette tech- isol dans sa matire. Il doit au contraire
nique est notamment appele se dve- souvrir aux autres disciplines. Cest aus-
lopper dans le monde des objets connects si de cette manire quil consolidera son
qui pourraient conclure des contrats entre expertise et donc sa plus-value. Toutefois,
eux sans intervention humaine (exemple : il conviendra dencadrer strictement ces
un rfrigrateur conclura un contrat avec pratiques en veillant notamment au res-
un commerant pour commander des pect de la vie prive.
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Chantier IV
Repenser la peine et son excution
Notre pays a une vision de la peine qui la contribue prvenir la rcidive. Cest
rapproche de laffliction, de la loi du Ta- pourquoi le droit des peines, les questions
lion : il confond la notion avec celle de pu- du recours systmatique lemprisonne-
nition. Or la peine na de sens que si elle ment, de la rinsertion ou des conditions
favorise la rinsertion du condamn, tout de dtention mritent aujourdhui dtre
en prenant en compte les intrts de la so- intgralement repenss.
cit, les droits des victimes et, enfin, si elle
La loi, la loi pnale plus que toute autre, des amnagements de peine et de la rin-
doit tre claire, prvisible, lisible, acces- sertion dtre davantage prise en compte.
sible tous. Le justiciable doit connatre
ses droits, le juge doit tre en mesure dap- Les dispositions concernes sont dailleurs
pliquer aisment des textes quil matrise clates entre le code pnal, le code de
parfaitement et le citoyen doit comprendre procdure pnale et diffrentes lois non
les dcisions qui sont prises en son nom. codifies, sans compter labondante juris-
prudence qui pallie trop souvent les ca-
Le droit des peines satisfait-il actuellement rences, voire les incohrences, de la loi. Si
cette exigence de nature constitution- bien que les objectifs de prvisibilit, clart
nelle ? Dvidence non puisque, aprs une et accessibilit de la loi sont loin dtre at-
grande stabilit du droit des peines, les teints pour nos concitoyens comme pour
textes se sont multiplis partir de 2002 les magistrats et les professionnels du droit.
et une forme de confusion sest installe au
point de le rendre complexe, voire illisible. Il sagit dsormais de rpondre aux imp-
Cela se retrouve tant au stade du pronon- ratifs de rationalisation, de clarification et
c de la peine stade auquel les juridic- de simplification du droit existant, rcla-
tions sont tirailles entre des injonctions ms par les professionnels dans lintrt
contradictoires du lgislateur qu celui des justiciables.
de son excution devenu obscur pour le
condamn, la socit et les victimes. Il est ds lors indispensable de procder
une profonde rvision de notre droit
En effet, en raison de surenchres m- des peines et de lchelle des peines, afin
diatiques et politiques, de la frnsie qui dviter le recours trop frquent, voire
consiste toujours plus durcir des peines systmatique, la seule peine de lem-
sans envisager leur application, lchelle prisonnement. Il est grand temps de tra-
des peines na aujourdhui plus de relle duire enfin ces intentions en droit et dans
cohrence. Car le recours systmatique les faits.
lemprisonnement ne va pas de soi ; la pri-
son doit rester une prcaution plus quune linstar des prconisations du rapport
punition sans quoi elle encourt le risque Pour une refonte du droit des peines ,
dtre vide de sens. Qui plus est, au fil remis Mme Christiane Taubira le 18 d-
des rformes, les dures proposes ne cor- cembre 2015 par M. Bruno Cotte, pr-
respondent plus une philosophie de la sident honoraire de la chambre criminelle
peine applique avec mthode. Enfin, la de la Cour de cassation et ancien prsident
question des peines aujourdhui dites al- de chambre de jugement la Cour p-
ternatives mrite dtre revalorise et celle nale internationale, il faut promouvoir
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ditions Dalloz
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Dans cet esprit, la contrainte pnale repr- Pour conduire bien cette entreprise am-
sente un outil qui mriterait dtre davan- bitieuse et ncessaire, il semble pertinent
tage utilis par les juridictions. Je les y ai de suggrer que le Parlement, dans le
encourages par le biais de la publication de cadre de sa fonction constitutionnelle
la circulaire de politique pnale du 2 juin dvaluation des politiques publiques,
2016 et de mon rapport dvaluation de la soit lautorit pilote. Runis dans le cadre
loi du 15 aot 2014. Le suivi immdiat, dune mission dinformation qui associe-
individualis et pluridisciplinaire que cette rait les regards de magistrats, de praticiens
mesure impose la personne condamne du droit et duniversitaires, les parlemen-
vise lutter efficacement contre la rcidive taires pourraient ainsi conduire ce travail
contrairement aux courtes peines dempri- denvergure avec le plein soutien des ad-
sonnement. ministrations du ministre de la Justice au
regard de lampleur de la tche.
Cest dans cet objectif que jai propos Cette dmarche impliquera ncessaire-
M. Philippe Lemaire, procureur gnral ment de modifier les rgles existantes
prs la cour dappel dAmiens et prsident en matire dapplication des peines afin
du conseil dadministration de lENAP, de clarifier les rgimes procduraux des
de runir les comptences ncessaires la amnagements de peines et dunifier les
rdaction dun code pnitentiaire afin conditions doctroi de ces derniers, les
de rassembler lensemble des dispositions obligations imposes et les motifs de re-
relatives au service public pnitentiaire et trait. Une telle rforme permettrait incon-
la prise en charge des personnes qui lui testablement de rendre plus lisible et acces-
sont confies par lautorit judiciaire. sible le droit post-sentenciel.
Lentreprise de longue haleine a vocation En outre, pour rendre plus efficace cette
rendre plus accessibles et plus lisibles politique, il convient de faire voluer le
les textes qui rgissent les structures p- rle de ladministration pnitentiaire et de
nitentiaires et consacrer les droits des la juridiction de lapplication des peines.
personnes dtenues dans un document Ainsi, lintervention du directeur dta-
valeur lgislative. blissement ou des services pnitentiaires
dinsertion et de probation pourrait-elle
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Ces entreprises ne pourront tre conduites Cela veut donc dire que la seule construc-
quavec un absolu engagement politique tion dtablissements ne suffira pas, aus-
du gouvernement et la volont de btir si volontaire soit-elle. Je nai cess de le
un consensus autour des thmes abords. rpter chaque occasion qui mtait don-
En effet, le risque rside dans ce que des ne. Le moment est donc probablement
postures politiques puissent annihiler les venu dapprhender nouveau la ralit
efforts conduits et fassent perdurer les dys- de la dtention provisoire, comme li-
fonctionnements actuels. sabeth Guigou lavait fait lorsquelle tait
garde des Sceaux entre 1997 et 2000. En
Or des avances dans ce domaine auront effet, nos maisons darrt sont pleines de
des effets directs sur la capacit de la justice personnes en attente dun jugement qui
assumer ses fonctions et notamment celle tarde venir. Ainsi, au 1er janvier 2017,
de rinsertion. Elles contribueront gale- 19 498 personnes non encore juges ou
ment une rgulation de la surpopulation dont la peine est frappe dappel taient-
carcrale. elles incarcres, ce qui reprsente 28,5 %
des personnes dtenues, contre 27,2 %
Cette question sensible simpose dj au 1er janvier 2016 et 25 % au 1er janvier
nous. Nous connaissons, avec 69 430 d- 2015.
tenus au 1er mars 2017 pour une capacit
oprationnelle de 58 664 places dans les Il faut sans doute trouver un dbut dex-
tablissements pnitentiaires, une suroc- plication dans le fait que la loi pnale, au
cupation hors norme qui sinscrit dans fil des annes, a sensiblement renforc les
la dure. Le prcdent record remontait au droits des victimes dans la procdure et ac-
1er juillet 2016 quand 69 375 personnes cru les droits de la dfense, permettant de
incarcres avaient t comptabilises. Et il prmunir les juges contre des vrits trop
est craindre que nous dpassions dans les vite tablies. La contrepartie de ce progrs
prochaines semaines la barre des 70 000. consiste probablement dans laugmen-
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eWRIIHUODOLqUHLQVHUWLRQHWSUREDWLRQ
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tante. Leur rle consiste non seulement t ces chiffres, estimant que la moyenne
suivre les personnes places sous main de se situait sans doute plus entre 60 et 250
justice mais aussi fdrer un rseau de personnes selon les services et les priodes,
partenaires susceptibles de leur faciliter le bien loin de la norme europenne 60
retour la vie normale . personnes par agent.
Penser le parcours en dtention, cest po- identifis gographiquement sur les sites,
ser les questions du lieu et du temps de ils supposent des modalits de dtention
lexcution de la peine. Or les conditions plus propices une responsabilisation de
dincarcration psent lourdement sur la personne dtenue, sa participation
la capacit de rinsertion dans la mesure la vie quotidienne de ltablissement. En
o lon sait que la surpopulation carcrale complment de la dtention classique,
participe de la violence en prison et dune ce rgime offre des perspectives positives
forme de dshumanisation. En outre, les quil faut considrablement accrotre dans
tablissements doivent diversifier leurs le futur parc immobilier pnitentiaire.
rgimes de dtention afin doffrir des Il permet en outre de valoriser le mtier
conditions permettant soit daccompa- de surveillant grce laccompagnement
gner, soit de favoriser un parcours de peine actif quil suscite, loin des clichs dun
vertueux. quelconque gardiennage . Un atout
ne pas ngliger dans une poque o la re-
Il en est ainsi des modules Respect connaissance devient lun des besoins les
quaccueillent plusieurs tablissements plus affirms de toutes les catgories pro-
(Mont-de-Marsan, Neuvic, Villepinte, fessionnelles.
Beauvais ou Liancourt) depuis 2015.
Inspirs des modules Respeto qui ont Dans une philosophie similaire, il convient
donn de bons rsultats en Espagne, cette de poursuivre le dploiement des quar-
initiative amorce un changement dans les tiers de prparation la sortie, dispositifs
pratiques pnitentiaires franaises. Bien que jai souhait placer au cur du pro-
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gramme immobilier initi en octobre. Par par le Congrs pnal et pnitentiaire inter-
leur architecture et leur fonctionnement, national tenu La Haye en aot 1950, le
ils visent favoriser la rinsertion (notam- terme dsigne un tablissement pnitentiaire
ment en aidant la recherche demploi et dans lequel les mesures prventives contre
en permettant de sortir de prison en jour- lvasion ne rsident pas dans des obstacles
ne) et viter les sorties sches. Ils doivent matriels tels que murs, serrures, barreaux ou
tre lobjet dune forte innovation, tant en gardes supplmentaires .
terme architectural que de prise en charge,
et tous les moyens ncessaires doivent tre Notre pays dispose depuis longtemps
mobiliss pour accomplir cette ambition dune exception dans le parc pnitentiaire
commune. incarne par le centre pnitentiaire de Ca-
sabianda, en Corse. Celui-ci reoit uni-
lautre bout de la chane chronologique quement des dtenus majeurs masculins.
carcrale, comme le Livre blanc la prco- Mais certains pays europens ont large-
nis, nous devons procder laccroisse- ment dvelopp ce concept. Pour lessen-
ment des capacits des quartiers arri- tiel, il sagit de pays scandinaves : en Sude,
vants et de la dure de lvaluation afin 24 % des dtenus sont incarcrs dans des
de mieux orienter les personnes dtenues prisons sans barreaux. Ils sont 32 % en
et de leur proposer un programme dacti- Finlande et 34 % au Danemark.
vit personnalis, ax sur la rinsertion, la
prparation la sortie et la prvention de M. Jean-Marie Bockel, lorsquil tait
la rcidive. Cela suppose galement dagir secrtaire dtat la justice, avait beau-
sur la classification des tablissements coup uvr en faveur de ce concept qui
afin que ceux-ci adaptent la dtention aux suppose des liens avec lextrieur, des ac-
profils des personnes dtenues. tivits et une responsabilisation des per-
sonnes dtenues dans la perspective dune
Lensemble de ces points a fait lobjet dun pleine rinsertion. Je partage la philoso-
travail consensuel au sein de ladminis- phie de ce concept exprimental Casa-
tration pnitentiaire lors dun sminaire bianda tant de ce point de vue la fois
national mtiers dont jai souhait la singulier et exemplaire mais je mesure
tenue les 26 et 27 juillet derniers. Il faut aussi les rticences quil suscite, pour ne
dsormais traduire dans les faits ces points pas dire obstacles. Pour les dpasser et
daccord. faire admettre le concept, jy vois un
axe dinnovation prochaine. Car inno-
Enfin, et lide paratra iconoclaste cer- ver, cest transgresser les normes tablies,
tains, il faut lancer lexprimentation de avant dinstitutionnaliser un nouvel ordre
prison ouverte . Selon les termes utiliss et une nouvelle organisation.
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Chantier V
Garantir lencellulement individuel
et la dignit des conditions de dtention
Ces maux aux sources multiples peuvent Prcis, car seul un diagnostic incontestable
nanmoins se rsumer un dfi : en finir peut tre partag afin dentraner une action
avec la surpopulation et enfin respecter le de long terme. Parce quelle est ne de lac-
principe qui figure depuis 1875 dans le cumulation de nombreux facteurs depuis
code pnal : une personne dtenue par cel- des dcennies, la suroccupation ne se rgle-
lule . Ce fut lobjet du rapport prcit que ra pas en quelques mois. Un effort durable
jai prsent le 20 septembre 2016 et qui simpose et ne sera possible que si la dcision
avait t voulu par le lgislateur en 2014, politique procde du consensus que je crois
au moment o fut vot contre mon avis non seulement possible, mais souhaitable.
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ditions Dalloz
Lettre du garde des Sceaux un futur ministre de la Justice
Partageons une ambition pour la justice
Lun des chapitres du rapport portait un prfets concerns. La taille des futurs ta-
regard svre sur la politique immobilire blissements y tait annonce et les besoins
poursuivie depuis plusieurs lgislatures, en termes de surface affichs. Chaque pr-
comme sur la ralit de notre patrimoine fet tait libre de procder, dans le dlai im-
pnitentiaire. Celui-ci est compos, pour parti, une concertation large ou un tra-
lessentiel, dtablissements vtustes et de lo- vail resserr de premire analyse technique,
caux trs dgrads par manque dentretien, tout cela dans le respect dun calendrier
mais aussi dtablissements rcents confron- national afin de pouvoir organiser mtho-
ts des problmes de conception entra- diquement la manuvre globale.
nant des cots finalement considrables.
Ensuite, lensemble des propositions trans-
Refusant les simplifications lectoralistes mises par les prfets a fait lobjet dune
qui ne profiteront personne, dautant tude systmatique conduite par la Di-
plus quau lendemain des chances, la r- rection de ladministration pnitentiaire
alit carcrale continuera simposer, jai et lAgence publique pour limmobilier
donc souhait poursuivre le programme de la justice (APIJ). Et les lus concerns
immobilier 3 200, arbitr par Mme Chris- par les terrains identifis ont t galement
tiane Taubira. Puis, jai engag la traduc- consults afin de sassurer de leur degr de
tion concrte dun plan de construction connaissance et dacceptation des projets.
sans prcdent (33 tablissements et 28
quartiers de prparation la sortie) annon- Ainsi, en quatre mois et demi, vingt et un
c par le Premier ministre le 6 octobre der- terrains techniquement solides, politique-
nier lcole nationale de ladministration ment assums et financirement accessibles
pnitentiaire dAgen. ont-ils t identifis. Une tape technique
dterminante a donc t franchie.
Cela sest matrialis par la dfinition
dune mthode inhabituelle de recherche En parallle, pour assurer un diagnostic
foncire. En effet, dix ans sont en moyenne partag, transpartisan, jai souhait la rdac-
ncessaires pour construire une maison tion dun Livre blanc sur limmobilier pni-
darrt ; or une grande partie de ce temps tentiaire. cette fin, le 13 dcembre 2016,
est consacre lidentification et lachat jai sollicit M. Jean-Ren Lecerf, prsident
des terrains. Jai donc propos dagir dif- du conseil dpartemental du Nord et an-
fremment afin que seuls quelques mois cien rapporteur de la loi pnitentiaire de
scoulent entre lannonce du plan et le 2009 pour prsider cette dmarche inno-
choix des implantations. vante pour le ministre de la Justice.
Ce travail fut conduit dans la transparence Dans la lettre de mission, je prcisais les
la plus totale afin davancer sans masquer champs que je souhaitais voir aborder
ni les besoins, ni les intentions, ni les as- (conception architecturale, excution de
pirations. la peine, recrutements, formation, interac-
tions avec les diffrents acteurs partenaires,
Ainsi, la liste des dpartements concerns etc.). Et, le 24 janvier 2017, la Chan-
a-t-elle t publie ds le 6 octobre. Cest cellerie, le Premier ministre, M. Bernard
logiquement dans les agglomrations que Cazeneuve, et moi-mme avons install la
portaient les recherches foncires, afin de commission du Livre blanc, compose de
soulager en priorit des tablissements trop parlementaires, de personnels du ministre
sollicits, tout en permettant de maintenir de la Justice et des autres ministres concer-
les liens familiaux et de mieux prparer la ns, ainsi que de personnalits qualifies.
rinsertion.
Face un problme si grave et si ancien, je
Le cahier des charges a t rendu public, le rpte, la procrastination et le dni de r-
accompagnant une circulaire adresse aux alit ne me paraissaient dsormais plus de
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ditions Dalloz
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Partageons une ambition pour la justice
mise. Pour autant, jai maintes reprises tion moyen terme. Or, sur ce point, le
rappel quaussi ncessaire quil puisse tre, sous-investissement a t chronique depuis
cet agrandissement du parc pnitentiaire ne des dizaines dannes et les rcents efforts
saurait constituer lunique rponse. Il doit nen contrebalanceront pas, eux seuls, les
en effet se doubler dune politique pnale effets durables que lon observe.
et dapplication des peines ambitieuse, telle
que jai dj eu loccasion de lexposer. Indniablement, il faut donc laborer une
stratgie immobilire pnitentiaire base
Dans tous les cas, le plan de construction sur le maintien de la valeur du parc qui est
doit pouvoir se poursuivre, notamment lun des socles de la performance dune d-
dans sa phase dacquisition foncire, ds la tention et du service public pnitentiaire.
fin de lanne 2017. Dans ce but, le budget
du ministre prvoit 1,158 milliard deuros Jai conscience de ce que, dans un contexte
en autorisation dengagements. Mais le budgtaire contraint, les crdits dinves-
plein essor budgtaire ne viendra qu par- tissement sont facilement assimilables
tir de 2020-2021 ; ce qui devra tre intgr des dpenses moins prioritaires, pouvant
dans la loi de programmation. par consquent tre diffres. Lexprience
dmontre qu court terme, cette tactique
ce sujet, il pourrait tre tentant, pour des est habile et permet de dgager des marges
raisons purement budgtaires, de recourir budgtaires ; mais elle se rvle contrepro-
au partenariat public/priv (PPP) afin de ductive pour limmobilier car elle provoque
construire une partie des tablissements des effets prjudiciables darrt et de dpart
prvus. Sil ne faut, a priori, rejeter aucune des oprations et programmations immo-
solution pour livrer rapidement des ta- bilires, lesquelles ncessitent pourtant du
blissements dont nous avons besoin, il me temps (dlais de conception, de procdures
semble que nous avons dj atteint un seuil de march, de travaux, etc.). moyen et
critique dans le domaine de la soutenabilit long termes, elle devient mme dangereuse :
financire. Par exemple, selon lestimation les impasses dinvestissement se concr-
ralise par ladministration pnitentiaire tisent sans attendre par des reports de mises
et corrobore par la Cour des comptes, le aux normes rglementaires (incendie, lec-
nouveau programme immobilier (NPI) tricit, accessibilit, etc.) ou fonctionnelles
engag sous la prcdente lgislature co- (adquation entre les capacits daccueil et
tera 16,4 milliards deuros entre 2010 la population dtenue rellement hberge,
et 2044 (valeur de janvier 2011) ! mise en cohrence des locaux en dtention
avec les prescriptions lgislatives et orienta-
En sus de leffort de construction, dim- tions politiques, etc.).
portants crdits devront, en plus, tre
mobiliss pour rnover lensemble du Cest pourquoi une programmation plu-
parc pnitentiaire. Car ne pas rnover en riannuelle est incontournable. Elle nexiste
mme temps que nous btissons revien- dailleurs quavec une claire volont poli-
drait amoindrir la porte de notre ac- tique en support.
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ditions Dalloz
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Chantier VI
Promouvoir une justice de protection
et de restauration du lien social
La fonction dautorit exerce par la justice forcement au regard des lgitimes attentes
lorsquelle sanctionne ou tranche un litige sociales et politiques. Cest ainsi le cas de
ne saurait elle seule rsumer la fonction la justice restaurative, qui mnage la fois
sociale exerce. En effet, on ne peut occul- une place pour la victime et le condamn,
ter que, par son action comme par essence, ou encore de la justice des mineurs, qui a
elle exerce une mission dterminante de trop souvent t en proie des prjugs ou
retissage du lien social. Dailleurs, cette di- caricature.
mension doit connatre volutions et ren-
Issu des pays anglo-saxons, le concept de La grande nouveaut, dcline dans la cir-
justice restaurative suppose dassocier, en culaire du 15 mars 2017 que jai souhait
sus de la rponse judiciaire, un auteur din- diffuser lensemble des magistrats, consiste
fraction pnale et une victime (victime di- crer une mesure spcifique, dconnecte
recte ou dune autre affaire sans lien avec du traitement rserv linfraction dans le
cet auteur) afin que chacun deux entame cadre pnal. Par cette nouvelle possibilit
un processus de restauration absolument offerte aux juridictions, mais galement aux
indispensable la rinsertion pour le services de la protection judiciaire de la jeu-
premier, la ncessaire rsilience pour le nesse ou de ladministration pnitentiaire,
second grce lintervention dun tiers le lgislateur permet la justice dinitier une
form. Lensemble repose videmment sur dmarche de soins. Car cest une approche
la base dune adhsion et la russite ou quasi clinique que dfend le concept de jus-
lchec ne conditionne pas la suite judi- tice restaurative, sur un modle similaire
ciaire de la procdure qui la motiv. celui de la mdiation familiale.
Ainsi, de nombreux pays ont adopt des Mais avoir cr la mesure et organis sa
mthodes fondes sur ce principe, dont le mise en uvre ne suffit pas : les profession-
Canada, lAngleterre, lAustralie, lcosse, nels du droit doivent dsormais se lap-
la Nouvelle-Zlande, la Norvge, les tats- proprier, dpasser une posture strictement
Unis, le Japon ou la Belgique. En France, juridique pour investir ce champ promet-
le concept a dabord inspir des approches teur. Il nous faut donc dvelopper les for-
plus pdagogiques intgres aux mesures mations des professionnels du ministre
pnales existantes avant dtre introduit de la justice sur le concept de justice res-
dans le code de procdure pnale par la loi taurative et permettre que certains dentre
du 15 aot 2014 relative lindividualisa- eux, agents de la protection judiciaire de
tion des peines et renforant lefficacit des la jeunesse ou de ladministration pniten-
sanctions pnales. tiaire, deviennent les animateurs directs de
cette mesure sous le label de tiers indpen-
dant impos par la loi.
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juge des enfants porte une apprciation de placement prononces dans le cadre
sur les charges existant contre un mineur pnal, quelles soient pr-sentencielles ou
dans le cadre de la phase dinstruction post-sentencielles. Dornavant, le magis-
puis prside le tribunal pour enfants qui trat qui prend la dcision, qui en assure le
le jugeait. La nouvelle disposition rpond suivi (juge des enfants, juge dinstruction,
donc cette observation, mais il reste la juge des liberts et de la dtention) ou lex-
gnraliser. cution (magistrat du parquet), peut, aprs
en avoir valu la ncessit, requrir direc-
Ce fut encore le cas de la suppression de la tement la force publique pour contraindre
peine de rclusion perptuit lencontre le mineur intgrer ou rintgrer son lieu
dun mineur. Dans les faits, cette peine de placement. La dcision exceptionnelle
na t prononce quune seule fois, lors de recourir la force publique devra sap-
de laffaire dite Chambon-sur-Lignon . prcier au regard notamment du constat
Dsormais, lorsquest encourue une peine avr dun comportement faisant chec
de dtention ou de rclusion criminelle la mise en place effective de la mesure.
perptuit et que la cour dassises dcide de
droger la rduction de moiti de la peine Au total, comme laurait dit Portalis, Les
encourue par un mineur, la peine maximale codes de peuples se font avec le temps ; pro-
pouvant tre prononce sera de trente ans prement parler, on ne les fait pas . Cette
de dtention ou rclusion criminelle. Il nest lgislature aura donc conduit des rformes
donc plus possible de prononcer une peine importantes en garantissant la spcificit
de dtention ou de rclusion criminelle de la justice des mineurs, en restaurant la
perptuit lgard dun mineur de plus de dimension ducative de la justice des mi-
seize ans, quand bien mme le bnfice de neurs et en largissant le panel des proc-
lexcuse de minorit lui aurait t refus. dures mises la disposition des magistrats.
Acceptons donc lide de laisser ces me-
Enfin, la loi donne maintenant un fonde- sures produire les effets esprs avant de
ment lgal au recours la force publique dfendre lide quil faut refonder lor-
pour lexcution des mesures ducatives donnance de 1945 .
Le juge des enfants a cela de particulier mme juge est amen suivre par ailleurs
quil dispose dune comptence globale la victime mineure ; nul naffirme alors que
en matire de suivi ducatif des enfants cela le rendrait plus svre envers lauteur.
et adolescents. Il est ainsi amen statuer
dans le cadre judiciaire de la protection de Pour ma part, je suis convaincu que lacte
lenfance et dans le cadre pnal, lorsquil y de juger ncessite, avec une acuit particu-
a lieu. Cette particularit prcieuse est lire lorsquil sagit de mineurs, une bonne
dailleurs renforce par la loi du 14 mars connaissance de la situation personnelle
2016 relative la protection de lenfant de chacun. Cette double approche civile et
qui intgre dans ce champ protecteur la pnale permet galement la complmen-
dimension pnale du suivi ducatif. tarit des actions engages dans chacun
des champs et des dispositifs mis en place.
Daucuns critiquent pourtant cette spci- Cette richesse permet en outre une meil-
ficit, estimant que le suivi dune famille leure action de prvention de la rcidive.
au titre de la protection de lenfance par
un magistrat empcherait celui-ci de faire Cest pourquoi il me parat plus que n-
preuve de la fermet ncessaire en cas cessaire de prserver la spcificit du juge
dinfractions commises par lenfant. des enfants dans son entiret et de r-
linverse, les critiques se taisent lorsque ce affirmer que sa double casquette civile
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Pour renforcer le principe dindividua- Des constats similaires sont dailleurs ta-
lisation de la prise en charge et accrotre blis dans le cadre des placements o le
la diversification des rponses, il faut pro- parc immobilier de la PJJ est particulire-
mouvoir un sur-mesure , toujours plus ment vtuste, certaines structures devant
volutif, pour tenir compte du parcours tre totalement rhabilites pour tre
accompli par le mineur. mises aux normes, alors mme que leur
nombre devrait en outre tre augment
Cependant, dans cet objectif, les profes- et que le public concern volue plus vite
sionnels qui uvrent en milieu ouvert que le temps ncessaire la construction
se heurtent des contraintes de deux ni- de ces structures. Or, pour une prise en
veaux. Dune part, dans certains dparte- charge ducative de qualit, il faut tre en
ments, il existe des listes dattente parfois mesure de rpondre la fois aux attentes
de plusieurs mois dans le cadre des services des magistrats et aux besoins des mineurs.
de la protection judiciaire de la jeunesse Un tel chantier de rnovation, sans mme
comme de ceux financs par les conseils envisager de nouvelle cration, corres-
dpartementaux. Dautre part, pour une pond dores et dj un budget estim
prise en charge de proximit, dont la n- 94,5 millions deuros, sans compter la
cessit est encore plus prgnante au regard cration des emplois ncessaires pour ac-
de la complexit des nouveaux enjeux qui compagner ce travail colossal.
simposent nous (notamment en ma-
tire de radicalisation des enfants ou des En substance, lambition porte passe
parents), les normes dattribution de me- prioritairement par le renforcement de
sures ne paraissent plus adaptes. Il faut laccompagnement ducatif tant dans le
donc envisager de rduire le nombre de cadre de lassistance ducative quau pnal,
jeunes suivis par un mme ducateur ou auquel sajoutent la rhabilitation du parc
permettre, dans les cas les plus difficiles, immobilier et le dveloppement dun
une intervention en binme ou celle de dispositif de placement plus diversifi,
groupes dappui crs auprs de certaines pour des rponses sur mesure .
directions interrgionales.
Cette diversification doit, pour sa part,
Cette prconisation rvle un criant pro- sappuyer sur deux chantiers dimpor-
blme de moyens inadapts aux besoins. tance : le dveloppement des dispositifs
Le budget de la direction de la pro- dinsertion de la PJJ afin que chaque d-
tection judiciaire de la jeunesse (PJJ) partement en dispose (notamment dans
doit donc connatre un accroissement les zones rurales) et du rseau des familles
significatif afin de supporter la cration daccueil qui ncessitera galement une
de prs de 800 emplois correspondant professionnalisation et un accroissement
principalement des postes dduca- du nombre de celles-ci. Nous devons tout
teurs, psychologues et assistants de mettre en uvre pour construire un avenir
service social. notre jeunesse.
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Chantier VII
Amplifier la politique de recrutements massifs et adapter les
capacits de formation au sein du ministre de la Justice
&RPEOHUOHVYDFDQFHVGHSRVWHVGDQVOHVMXULGLFWLRQVGLYHUVLHU
les recrutements et renforcer les quipes autour du magistrat
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t recruts contre seulement 928 dans la des tudiants mritants mais dpourvus
prcdente mandature. Ainsi, la rcente de moyens pour accder des prpara-
promotion qui vient dintgrer lcole tions (publiques ou, surtout, prives) de
nationale de la magistrature compte 343 bnficier ainsi de prparations spcifiques
auditeurs de justice contre 207 pour celles finances par ltat. Chaque anne, un
de 2008, 137 pour celle de 2009 et 135 nombre consquent dentre eux intgre
en 2010. Et, le 5 fvrier 2016, jai eu le lune des deux coles prcites, signe que
plaisir dassister, en prsence du chef de la Rpublique sait toujours favoriser las-
ltat, une crmonie historique Bor- censeur social.
deaux puisque les 366 auditeurs de justice
formaient la plus importante promotion Par ailleurs, et pour ne parler que de la
de lENM depuis sa cration en 1958. De magistrature, les recrutements oprs ces
mme, 6 886 fonctionnaires de diverses dernires annes atteignent un haut ni-
catgories ont t recruts entre 2012 veau de diversit puisque prs de 20 %
et 2017, contre 3 880 entre 2007 et 2012. des effectifs intgrant lENM sont issus de
Et, en ce moment mme, 800 tudiants recrutements parallles (anciens avocats
suivent leur formation lcole nationale ou greffiers pour lessentiel). Je pense utile
des greffes Dijon. non seulement de prserver ce prcieux ac-
quis mais encore de le dvelopper. cette
Pourtant, les vacances de postes demeurent fin, il est possible de dupliquer dans les
dans les juridictions dans des proportions cours dappel et juridictions de premire
encore trop importantes. Compte tenu des instance le statut de magistrat en service
temps de formation dans les diffrentes extraordinaire jusquici rserv la Cour
coles du ministre, larrive de promo- de cassation (dtachement sur titre de per-
tions consquentes de magistrats et fonc- sonnes justifiant dune large exprience
tionnaires commence tout juste se faire pour intgrer des fonctions judiciaires
sentir. Ainsi, le solde entre le nombre de pendant huit ans).
magistrats entrant dans la carrire et ceux
qui la terminent, de ngatif entre 2011 Je suis galement convaincu que la justice
et 2014 (- 92 en 2011), est devenu positif et le monde universitaire ont tout intrt
depuis 2015 (+ 30) et se confirme en 2016 nouer des relations fortes car sources den-
(+ 94) comme en 2017 (+ 130 attendus). richissement rciproque. Jai franchi un
Mais, hlas, ce sont prs de 400 magistrats premier pas dans cette direction en crant
et plus de 800 greffiers dont les postes le statut de juriste-assistant, permettant
ne sont toujours pas pourvus faute de des docteurs en droit de travailler en ju-
moyens. Cest dire la priorit que consti- ridiction auprs des magistrats profession-
tue la poursuite de recrutements mas- nels la fois pour leur apporter leur savoir
sifs, au maximum des capacits des coles juridique et sacculturer au fonctionne-
de formation. ment de la justice afin dtre en mesure,
au bout de trois ans, de pouvoir intgrer
Mais la rflexion ne peut se borner cet lcole nationale de la magistrature. Mais
aspect quantitatif. Il nest, par exemple, il faut aller plus loin dans ltablissement
pas interdit de rflchir la ncessit de de passerelles entre un monde judiciaire
diversifier le corps de la magistrature et (peru comme trop ferm) et luniversit.
de continuer dvelopper les quipes
autour du magistrat professionnel. Une autre dmarche mrite dtre accen-
tue. Celle de la cration dquipes autour
Le ministre de la Justice est certainement du magistrat. Les greffiers assistants du
lun de ceux qui a le plus dvelopp lou- magistrat, les juristes-assistants dj vo-
verture des accs aux mtiers juridiction- qus et les assistants de justice sont autant
nels. Ce sont les classes prparatoires int- de pistes renforcer pour parvenir un
gres lENM et lENG qui permettent mode de fonctionnement pertinent.
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Enfin, pourquoi ne pas crer des greffiers sions juridictionnelles aujourdhui assu-
juridictionnels tels quil sen dveloppe de mes par les magistrats professionnels. Ces
plus en plus en Europe. Le rapport remis missions engloberaient le champ dactivit
au garde des Sceaux en 2008 par le rec- actuel du greffier en chef et stendraient
teur Serge Guinchard avait dj propos au-del puisque leur choirait le juge-
de sinspirer des Rechtspfleger allemands ment de dlits peu complexes (en matire
ou autrichiens. Ce nouvel acteur judiciaire de dlinquance routire par exemple) ou
serait de nature pauler le juge, voire daffaires civiles ne posant gnralement
sy substituer dans certains cas claire- pas de grandes difficults juridiques (tout
ment dfinis. Il sagirait de confier des le contentieux de modifications de la pen-
fonctionnaires ayant un haut niveau de sion alimentaire en matire familiale), lib-
connaissances juridiques18 certaines mis- rant du temps de magistrat pour se consa-
crer aux litiges complexes qui souffrent
dun temps de traitement trop long. En-
fin, cette dmarche offrirait une perspec-
18 Ce qui est le cas aujourdhui : plus de la moiti des
promotions de greffiers est titulaire dun master 1 en tive intressante en termes dvolution
droit pour un concours de niveau Bac +2. des parcours de fonctionnaires de greffe.
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Chantier VIII
Le droit comme levier de croissance
Lconomie ne peut tre laisse aux seules tion de formation initiale et continue, elle
lois du march, elle doit tre encadre et a aussi clarifi et renforc les obligations
rgule par les rgles de droit. Ainsi, les en- dontologiques des juges des tribunaux de
treprises ne peuvent-elles fonctionner sans commerce.
un tiers indpendant, arbitre des litiges,
qui connaisse aussi bien les lois que les Cette modernisation doit tre poursuivie
rgles conomiques. Sans tre une partie au afin que puisse exister un vritable tri-
contrat ni intervenir dans son conomie, il bunal des activits conomiques, prsen-
est le garant de lexercice effectif de la libert tant les mmes garanties dindpendance
contractuelle, ainsi que du respect et de la et dimpartialit que les juridictions ordi-
ralisation de lobjectif conomique pour- naires, mais avec une relle expertise co-
suivi par les parties. Et, lorsque les entre- nomique combine une connaissance ju-
prises anticipent des difficults importantes ridique solide. Il ne sagit en effet plus au-
ou quelles y sont confrontes, elles doivent jourdhui de faire juger certaines personnes
pouvoir se placer sous la protection dune par leurs pairs mais de confier une matire
autorit qui en organisera la prvention ou complexe des juges se distinguant par
le traitement. Cette autorit, cest le juge leur connaissance fine de celle-ci.
consulaire, institution multisculaire, la
seule parmi les juridictions qui ait survcu, Ce tribunal des activits conomiques au-
presque en ltat, toutes les variations de rait des comptences accrues par rapport
lhistoire depuis le XVIe sicle celles qui sont aujourdhui les siennes,
stendant tous les aspects de ces activi-
Et, si elle a ainsi perdur, cest bien en ts, comme les baux commerciaux ou les
raison des indniables qualits dont elle questions de proprit industrielle.
a su faire preuve. La justice commerciale
reprsente, dans le contexte actuel, un Lune des missions essentielles de ce tri-
rel enjeu de comptitivit et dattractivi- bunal rsiderait dans la prvention et le
t conomique comme un soutien nces- traitement des difficults des entreprises.
saire pour les entreprises en difficult et, Lintervention du tribunal et des prati-
par consquent, pour lemploi. En effet, ciens de linsolvabilit est centrale dans le
en protgeant la libert dentreprendre, droit franais. Elle garantit lquilibre de
elle garantit le dynamisme de notre tissu la procdure entre dbiteur et cranciers
conomique et, en accompagnant les en- et protge lordre public conomique.
treprises en difficults, elle prserve la soli- Cette proccupation essentielle, inh-
dit de notre tissu social. Dans cette pers- rente au droit franais doit tre dfendue
pective, si la loi de la modernisation de la et promue, notamment dans le concert
justice du XXIe sicle a impos une obliga- europen.
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tunit daccrotre lattractivit tant de son vente, dont le rgime relve pour une part
tissu conomique que de son systme ju- importante dune jurisprudence complexe,
diciaire. En consolidant les moyens juri- devrait tre entreprise, dans un triple objec-
diques dont disposent les entreprises pour tif daccessibilit, defficacit, et de scurit.
protger leur patrimoine stratgique, la
directive permet aux crateurs et aux inno- Ce sont les mots-cls dun droit attractif
vateurs de tirer profit de leur production en matire conomique : la rgle de droit
intellectuelle et participe de ce fait au d- doit tre comprise par les acteurs cono-
veloppement de leur comptitivit tout en miques pour tre adopte et suivie par
les soumettant au contrle du juge ou en eux ; elle ne doit pas tre une entrave
mnageant des capacits daction pour les lactivit mais au contraire un vecteur de
lanceurs dalerte. celle-ci ; elle doit assurer aux acteurs co-
nomiques un environnement sr, dans le-
Enfin, une rforme du droit des contrats quel le respect de leurs intrts lgitimes
spciaux, et notamment du droit de la est garanti.
3URPRXYRLUOHGURLWIUDQoDLVSRXUXQHSROLWLTXHGLQXHQFH
Laction du ministre gagnerait aussi cer- tranger et conduire les procdures dans
tainement sinspirer des mthodes dat- les conditions, notamment linguistiques,
tractivit dveloppes par les Anglo-saxons les plus efficaces. Jai confi une mission de
au niveau international, marques par une prfiguration en ce sens, le 7 mars 2017,
prsence forte tant des administrations Guy Canivet, prsident du Haut Comit
que des acteurs de terrain lors des ngocia- juridique de place.
tions internationales et au sein des institu-
tions internationales. Ainsi, la dlgation Par ailleurs, si le systme franais de recon-
franaise est souvent trs peu fournie lors naissance et dexcution des dcisions est
des forums et ngociations ltranger, reconnu pour sa souplesse et son efficacit,
linverse de celles de nos partenaires : il importe, dans un souci de comptition
l o la France se dplace une ou deux internationale, de sassurer que les dci-
personnes, nos concurrents dploient des sions rendues par les juridictions fran-
dlgations beaucoup plus fournies et sont aises pourront tre reconnues et ex-
souvent pauls par des associations pro- cutes ltranger dans des conditions
fessionnelles puissantes comme lAmerican satisfaisantes. Le rglement dit Bruxelles I
Bar Association, etc En effet, les organisa- bis offre dj une libert de circulation des
tions professionnelles ou fondations an- dcisions au sein de lUnion europenne,
glo-saxonnes sont trs prsentes en sus des mais tel nest pas le cas en dehors de ce ter-
dlgations officielles, en tant qu obser- ritoire o les conditions sont fixes soit par
vateurs . Tout cela contribue peser sur le des conventions bilatrales (avec la Chine
processus international de dfinition de la notamment), soit par le droit national de
norme et participe lexpansionnisme du ltat dexcution.
droit anglo-saxon, au service dune strat-
gie commerciale. Il est donc important que la France soit
particulirement vigilante et investie
En outre, afin de renforcer lattractivit du dans le cadre de la ngociation mene
systme judiciaire franais, il est ncessaire par lUnion, au sein de la Confrence
de mettre en place trs court terme, dans de La Haye, dune convention interna-
certaines de nos juridictions commerciales tionale en matire de reconnaissance et
et civiles, des formations de jugement dexcution des jugements en matire
aptes connatre des contentieux tech- civile. Dans la mesure o la position de
niques, appliquer des rgles de droit lUnion europenne fait lobjet dune
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coordination au Conseil, la France doit ter des marchs en possdant une bonne
faire valoir sa position. connaissance du cadre juridique dans le-
quel elles voluent. Il sagit dun instru-
Enfin, il faut dployer les efforts nces- ment prcieux pour rsister aux stratgies
saires pour maintenir linfluence du droit de puissance de nos partenaires.
continental au sein de lespace fran-
cophone. Il serait en effet dommageable Cette dmarche peut dailleurs stendre
que des cabinets anglo-saxons viennent au-del de la sphre francophone.
supplanter nos juristes, participant ainsi titre dexemple, les notaires franais ont
laffaiblissement de la pertinence du droit contribu ltablissement du systme
continental et, ce faisant, lhgmonie cadastral chinois, ce qui constitue un
des rgles commerciales anglo-saxonnes. indniable atout pour les socits fran-
Car linfluence juridique permet dasseoir aises qui volueront dans un cadre juri-
la capacit de nos entreprises rempor- dique familier.
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Chantier IX
Vers une Europe de la justice !
Le projet europen traverse depuis plu- (cest par exemple le cas dEurojust, luni-
sieurs annes une profonde crise de lgi- t europenne qui permet la coordination
timit. Jamais la ncessit de dmontrer des enqutes et des poursuites dans les
la plus-value des actions de lUnion euro- tats membres).
penne au profit des citoyens na t aus-
si forte. ce titre, le dveloppement de Dans les faits, cette coopration sest
lespace europen de libert, de scurit et difie depuis vingt ans sur le principe
de justice constitue un enjeu dterminant de la reconnaissance mutuelle des dci-
aux consquences tout fait perceptibles sions de justice, qui lui-mme suppose la
pour nos concitoyens. En effet, la justice confiance rciproque entre les autorits
europenne pourrait mettre en exergue sa des tats membres. Or cette confiance ne
dimension protectrice : dans le domaine se dcrte pas, elle se construit. Et cest
pnal, face au terrorisme, au crime orga- objectivement devenu une gageure 27
nis, aux rseaux de trafic de migrants, ou 28. Il faut donc trouver le bon qui-
aux circuits financiers frauduleux ; mais libre, ne pas cder lillusion de lhar-
aussi la protection juridique dans le do- monisation des procdures judiciaires
maine civil, pour la justice du quotidien ou une uniformisation, sduisante sur
(divorces, sparations, tat civil), ou la le papier, mais irralisable en pratique. Il
scurit juridique des relations contrac- sagit du penchant naturel de la Commis-
tuelles (transactions commerciales, litiges sion europenne, mme si elle dploie de-
transfrontaliers, successions, etc.). puis quelques annes des efforts louables
pour moins et mieux lgifrer.
En ce domaine, la mthode revt un in-
trt stratgique car la coopration ju- Quarante ans aprs que le prsident Val-
diciaire pnale cristallise lopposition ry Giscard dEstaing a labor le concept
entre deux conceptions de lUnion euro- despace judiciaire europen, il faut donc
penne : lune tendant aller vers un mo- en revenir une Europe des projets,
dle supranational intgr et lautre des- celle qui ne se fait pas dun coup , mais
sence intergouvernementale. La justice dabord par des solidarits de fait qui
europenne doit donc savoir jouer sur passent par des ralisations concrtes :
un mouvement dintgration lorsque tout tait dj prsent dans la dclaration
cela est ncessaire (avec par exemple la de Robert Schuman du 9 mai 1950 que
cration du Parquet europen) et, en pa- lon clbre chaque anne en oubliant
rallle, sur la coopration et la mutuali- parfois de la relire attentivement.
sation, en appui des autorits nationales
La cration dun parquet europen est une le concept de parquet europen, mais aus-
ide qui remonte 1996, date laquelle si la marche suivre pour sa cration,
elle fut formule par M. Klaus Hnsch, partir dEurojust , comme le souhaitait
alors prsident du Parlement europen, notre pays.
qui se rfrait un procureur europen.
Aprs bien des atermoiements, le trait Lanne 2016 a permis de raliser des
de Lisbonne, entr en vigueur le 1er d- avances majeures car il fallait passer des
cembre 2009, a marqu une tape cardi- thories et des discours leur mise en
nale en inscrivant dans les traits la fois pratique. Si une ngociation avait t en-
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tame tambour battant ds juillet 2013, (JAI) auquel jai particip, fin mars 2017, ai-
daucuns mettaient en doute le fait quelle je sign avec douze autres ministres la lettre
aboutisse un jour. En consquence, avec par laquelle la procdure de coopration
mon collgue allemand M. Heiko Maas, renforce est lance. Il faudra donc veiller
ministre de la Justice, nous avons dfi- poursuivre les efforts pour faire aboutir ce
ni une stratgie ds avril 2016, lors du projet dterminant. La France occupe une
conseil des ministres franco-allemand place particulire et doit faire montre de son
de Metz : soit il tait possible de parve- plein engagement dans le processus. Des h-
nir une unanimit autour de ce projet sitations seraient dltres.
dici la fin de lanne, soit nous devions
tirer les consquences de cette impossi- Enfin, il faut convenir que, sur le fond
bilit et aller vers une coopration ren- comme en termes de mthode, ce dossier
force, comme le prvoit le Trait sur le est emblmatique : il symbolise la fois les
fonctionnement de lUnion europenne. difficults dirimantes quaffronte lUnion
europenne en interne et le fait que lave-
Comme nous lanticipions, certains tats nir de la construction europenne passe
membres taient tout simplement hostiles par des projets clairement identifis, qui
lide du Parquet europen. Il fallait donc crent une relle valeur ajoute par rap-
passer outre et avancer avec ceux une majo- port laction des tats et supposent que
rit qui souhaitaient concrtiser ce projet. ceux disposs avancer plus loin et plus
Aussi, en marge du dernier conseil des mi- vite puissent le faire. Lespace Schengen ne
nistres de la Justice et des Affaires intrieures sest dailleurs pas cr autrement.
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La Commission europenne a lanc se noue entre ces deux instances qui tra-
en 2012 un vaste programme intitul vaillent en parallle. Enfin, la Commis-
Mieux lgifrer qui implique no- sion est prsente dun bout lautre du
tamment une refonte des normes euro- processus et intervient en ralit comme
pennes et une rduction drastique du une sorte de troisime co-lgislateur.
nombre de projets lgislatifs en cours. Il
sagit dune initiative salutaire mais qui Au final, par cette incapacit dia-
me parat devoir tre complte par une loguer, les responsables politiques
rflexion plus large sur la manire dont la concdent aux fonctionnaires (certes ef-
norme europenne est produite. ficaces et mritants) le soin de parvenir
la forme dfinitive des actes lgislatifs
Officiellement, le Conseil (manation des de lUnion europenne lors des fameux
excutifs nationaux) et le Parlement eu- trilogues . Tout est une question de
ropen uvrent en qualit de lgislateur. compromis et dquilibre qui arase bien
Nanmoins, aucun dialogue politique ne des spcificits.
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Pour illustrer mon propos, je men tiendrai informs du fait que le processus suivait
la nouvelle directive sur le terrorisme son cours. Et les trilogues ont fait leur
qui est sur le point dtre formellement uvre. Il y a l, sans doute, un manque
adopte : en qualit de ministre, jai eu dappropriation de la norme europenne
loccasion de me prononcer sur ce texte en par ceux-l mmes qui sont chargs de
mars 2016, lors dun Conseil JAI. Cepen- llaborer. La situation est proccupante.
dant, il na jamais t possible, au cours de
ce processus lgislatif, quun dbat sen- Il ne mappartient pas (cela serait trs
gage au niveau politique entre le Conseil et orgueilleux) de proposer une refonte
la Parlement europens. Les seuls changes complte du processus lgislatif euro-
qui ont eu lieu sont intervenus au niveau pen. Pourtant, il devient indispensable
des fonctionnaires de ces deux institutions. de rintroduire un dbat politique la
Ainsi, depuis mars 2016, les ministres source de la production de la norme
de la Justice ont-ils t rapidement tenus europenne.
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Chantier X
Une rvision constitutionnelle au service de la nation
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la Haute Cour. Elle est ne de leffet timent dimpunit de fait des membres
dsastreux queurent sur lopinion du gouvernement et viter le risque
publique les dcisions de non-lieu de paralysie de laction gouvernemen-
prises par la Haute Cour de justice non tale inhrent la soumission pure et
seulement dans laffaire dite carrefour simple des ministres au droit commun.
du dveloppement mais aussi et
surtout dans celle du sang contamin, Cette Cour de justice de la Rpublique
les ministres tant alors accuss dutiliser cumule pourtant bien des handicaps :
la lourdeur de la procdure pour assurer elle est coteuse (son budget annuel
leur impunit de fait. avoisine le million deuros), lente et trs
peu sollicite (cinq procs en vingt ans),
M. Franois Mitterrand, prsident de la sans compter quelle est dcrie et que sa
Rpublique, ayant entre-temps recon- lgitimit est sujette caution. Sa com-
nu le caractre boiteux, btard et mal position hybride, mlant parlementaires
fichu du mcanisme, le comit Vedel et magistrats, ne manque pas dtonner
fut notamment charg de proposer une quand on sait que juger est un mtier.
rforme. Il prconisa la cration dune Si bien quen vingt-quatre ans, elle nest
Cour de justice, distincte de la Haute pas parvenue se construire une lgiti-
Cour qui resterait comptente pour ju- mit suffisante pour sinscrire de manire
ger du seul prsident de la Rpublique durable dans le paysage institutionnel
en cas de haute trahison. Il sagissait franais. De surcrot, aux faiblesses dun
de mettre en place une juridiction de statut juridique plus improvis que vri-
compromis, proche des juridictions or- tablement pens est venue sajouter une
dinaires mais nanmoins spcifique , qui jurisprudence des plus contestables. Sa
serait la fois de nature dissiper le sen- suppression parat donc simposer.
Une muraille tanche existe aujourdhui pas t reprise dans la rvision consti-
entre le prsident de la Rpublique et tutionnelle de 2008. Une volution est
lautorit judiciaire. Mais si protger la pourtant souhaitable sur ce point. En
fonction prsidentielle de recours abusifs substance, elle savrerait dautant plus
et fantaisistes est une indniable nces- judicieuse que lon cerne mal, dans ce
sit consacre par nombre de systmes domaine, les raisons qui pourraient jus-
juridiques dmocratiques, une immunit tifier que la rgle dinviolabilit continue
judiciaire absolue nest en revanche pas sappliquer.
comprhensible.
On ne peut en effet concevoir que le
Imagine-t-on par exemple les cons- chef de ltat ne rponde pas dac-
quences pour un ventuel crancier du tions juridictionnelles civiles comme
chef de ltat, contraint de patienter un justiciable ordinaire au cours de son
jusqu lissue du mandat pour esprer mandat. Demain, nous pourrions par-
une juste prise en considration du pr- faitement imaginer quune commission
judice quil a subi ? de filtrage puisse carter les demandes et
dmarches manifestement abusives mais,
Afin de ne pas lser les intrts des tiers, une fois cet obstacle franchi, le prsident
la commission Avril avait suggr que la serait jug comme nimporte quel autre
reprsentation du chef de ltat soit as- citoyen. Nous renouerions avec une
sure par un ou plusieurs mandataires vieille tradition remontant lre napo-
contre lesquels les procdures seraient lonienne, qui voulait que tous les Fran-
diriges. Mais la proposition na, hlas, ais soient gaux devant la loi civile.
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