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2016v9n1p37
Recebido em 28/maio/2014
Aprovado em 26/novembro/2015
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Revista GUAL, Florianpolis, v. 9, n. 1, p. 37-59, jan. 2016 www.gual.ufsc.br
MANAGERIALISM NA GESTO UNIVERSITRIA: IMPLICAES DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SEGUNDO A PERCEPO DE GESTORES DE UMA UNIVERSIDADE PBLICA
DOI: http://dx.doi.org/10.5007/1983-4535.2016v9n1p37
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RESUMO
ABSTRACT
The transition from the bureaucratic public administration model to a more effective
managerial model requires a new kind of behavior within public universities. As a response to
demands of a new more competitive for better performance there is a growing trend among
universities of incorporating managerial approaches oriented by the market, and characterized
as managerialism. However, such practices have identified as inappropriate losing much of its
effectiveness by neglecting the organizational complexity of universities, especially the public
ones. The purpose of this study is to analyze the contributions and limitations of the strategic
planning incorporated by a public university. The results indicate the existence of a consensus
among the central administration and the academic units related to the need for a
professionalization of public management. It is also stressed that the ambiguity of public
policies and overload of regulations together with the complexity of the academic
organization ended up being serious barriers to the success of managerial practices like the
strategic planning. The main conclusions reveal that the success of such managerial approach
requires the adjustment of the rationality implicit in the model to the specificities of the
academic organizations, as a condition by which the efforts can generate the expected
benefits.
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1 INTRODUO
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Espera-se que os achados deste estudo possam contribuir para o alcance de resultados
mais efetivos quando da adoo do PE por parte de organizaes universitrias, em especial,
as pblicas. Em se tratando de organizaes no tradicionais estima-se, ainda, que a
experincia analisada possa estimular e lanar pistas para a promoo das devidas adequaes
em modelos gerencialistas, quando aplicados no contexto universitrio.
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ressaltado por meio da incluso do item eficincia na Constituio Federal em 1999 (MELO,
SOUZA, CAMPELO e FERASSO, 2012).
No entanto, a adoo indiscriminada na gesto pblica de metodologias de gesto
embasadas em premissas racionais oriundas de empresas privadas pode ser apontada como
uma das principais falhas da NAP (STER, 2011). Tais transformaes podem ser
catastrficas gesto universitria, na medida em que representam a adoo de novos estilos
de gesto e valores, um tanto contraditrios ao papel social e contexto organizacional
identificado na maioria das universidades pblicas.
Embora algumas metodologias de gesto possam se revelar proveitosas, em se
tratando de universidades pblicas, h alguns cuidados que no podem ser ignorados por
administradores pblicos. Um deles est relacionado ao desafio que se apresenta mudar uma
cultura to enraizada na gesto das organizaes pblicas, entre elas, a universidade (MELO
et al., 2012). Outro aspecto a ser considerado no aprimoramento da gesto destas
organizaes, diz respeito ao reconhecimento da complexidade organizacional que lhe
intrnseca (ETZIONI, 1964; MINTZBERG, 1994). Por fim, um ltimo cuidado est
relacionado ao entendimento equivocado de que a transposio de tcnicas gerencialistas
utilizadas por organizaes privadas para organizaes pblicas, apresentar resultados
equivalentes.
Diferente das atividades de uma empresa privada, as atividades do governo possuem
uma natureza complexa, interconectada e, muitas vezes, ambgua (SAMPAIO; LANIADO,
2009). Alm das especificidades de gesto presentes na gesto pblica, as universidades
pblicas ainda possuem a complexidade natural de organizaes acadmicas (ETZIONI,
1964). Ressalta-se, ainda, a dependncia administrativa pblica, submetida copiosa
legislao e, por conseguinte, a falta de gesto autnoma (VIEIRA e VIEIRA, 2004). Tais
elementos dificultam sobremaneira a gesto universitria, bem como a efetividade dos
mecanismos adotados nesse processo. Todavia, a ausncia de metodologias de gesto
apropriadas s suas necessidades, assim como a necessidade de um melhor desempenho
organizacional, tm levado muitas universidades a adotarem prticas de gesto oriundas do
mercado na sua gesto, nem sempre com resultados satisfatrios.
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Diante da presso gerada por um ambiente cada vez mais competitivo, globalizado e
tecnolgico, tem aumentado a preocupao com a eficincia e eficcia por parte das
organizaes universitrias (MEYER e MEYER, 2013). Alm da preocupao dos gestores
universitrios h, ainda, a presso por parte do governo na avaliao do sistema de ensino
superior e por parte da prpria sociedade, que cobram pela qualidade dos servios prestados.
Uma vez que no existe uma teoria da administrao universitria (KELLER, 1983), a
gesto das universidades tem se valido de modelos e paradigmas criados para outros contextos
organizacionais (MEYER, 2014). Assim, tornou-se comum a adoo de prticas gerenciais de
origem empresarial na gesto universitria, as quais so identificadas como managerialism.
Trata-se de um fenmeno amplamente adotado no mundo capitalista, caracterizado pela
adoo de metodologias de gesto essencialmente racionais, com foco em controle, eficincia
e mxima rentabilidade (QUIGGIN, 2003) que exaltam uma mecanicidade e uma
previsibilidade que no se aplicam a muitas organizaes (LOCKER e SPENDER, 2011),
podendo tornar-se impraticveis em organizaes pblicas.
Parker (2002) define managerialism como o desenvolvimento e adoo, por parte das
empresas, de abordagens de cunho gerencialista baseadas em princpios racionalistas, cujo
objetivo maior a maximizao do controle e da eficincia. Por detrs deste conceito repousa
a crena de que h mais similaridades do que diferenas entre as organizaes, o que
facilitaria a otimizao do desempenho organizacional por meio da adoo de prticas de
gesto (QUIGGIN, 2003). Nesta perspectiva, a prtica do managerialism considera que a
administrao uma prtica que pode ser transferida a toda e qualquer organizao
(STACEY, 2010), independente de suas caractersticas (MEYER, 2014).
Em acordo com este entendimento, diversas metodologias de gesto oriundas do
mercado tm sido absorvidas pela universidade (MINTZBERG; McHUGH, 1985). Pode-se
considerar como prticas deste tipo, o Planejamento Estratgico (STEINER, 1979; BORGES;
ARAJO, 2001), o Oramento (LEITE et al., 2008; ATKISON et al., 2000), o Sistema ISO
(SOUZA; COLLAZIOL, 2006), entre outros.
A adoo do PE por parte de IES, por exemplo, algo que j acontece h algum
tempo, porm, no deixa de ser relativamente novo para o setor (BORGES, ARAJO, 2001).
Ao observar-se o PE em uma IES, verifica-se um hiato entre o que planejado e o que
efetivamente realizado, ou seja, uma dicotomia entre a inteno e a ao (MEYER, 2005).
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Duas razes para a ocorrncia deste fato podem ser destacadas. A primeira delas est
relacionada diferena entre as organizaes empresariais e as acadmicas, pois, algumas
organizaes como o caso de universidades, hospitais, instituies pblicas, entre outras
possuem especificidades as quais podem influenciar na aplicabilidade e efetividade dos
resultados decorrentes de prticas, essencialmente, racionais (PASCUCI e MEYER, 2013). A
segunda razo diz respeito ao amadorismo gerencial evidenciado em organizaes
acadmicas, considerando-se que os cargos de gesto geralmente so ocupados por
acadmicos, os quais, nem sempre so escolhidos por sua experincia nestas atividades
(MEYER e MEYER, 2013). Portanto, parece plausvel a considerao de McDaniel (2007) ao
defender que o fato de prticas de gesto empresariais adotadas em organizaes no
tradicionais serem menos eficazes do que o esperado se justifica, no pela aplicao incorreta
de seus princpios, mas sim, pela desconsiderao da natureza complexa destas organizaes.
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3 METODOLOGIA
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1994). Este PE conseguiu assumir apenas um carter simblico (MEYER, 2005), pois, no
chegou a ser reconhecido pelas demais pr-reitorias nem, tampouco, chegar s UA.
Resultados pouco exitosos da primeira experincia estimularam adequaes tanto
processuais quanto de contedo na sua reviso. Uma das medidas adotadas foi integrar o PE
ao PDI por acreditar-se que o respaldo legal concentraria esforos em prol dos objetivos
institucionais. Assim, o novo PE-PDI, horizonte 2010-2014 teve como foco a integrao de
reas Administrativas e Unidades Acadmicas.
A elaborao do PE-PDI 2010-2014 contou com a participao de representantes de
todas as UA, inclusive representantes da comunidade externa. Apesar dos mais de 130
participantes no workshop de formulao, nem todas as reas enviaram representantes, com
implicaes negativas na conduo das aes. A fase de formulao foi dividida em duas
etapas: na primeira voltada definio da Misso, Viso Institucional, diagnose e Matriz
SWOT os participantes foram divididos aleatoriamente em grupos visando dispersar
coalizes internas; na segunda etapa os participantes foram agrupados por expertise
procurando-se, ainda, desfazer grupos internos de poder. Os cinco grupos da segunda etapa
representaram as cinco reas estratgicas definidas para a IES: Ensino, Pesquisa, Extenso,
Assistncia e Gesto e, para cada uma delas definiu-se um Objetivo Estratgico,
desmembrado em Estratgias e estas, em Projetos Estratgicos.
A fase seguinte buscou validar Projetos e aes deles decorrentes com as reas
efetivamente responsveis pela sua implementao. Isto ocorreu devido diversidade de
expectativas e a ausncia de critrios durante a formulao, que resultou em estratgias e
projetos inviveis e outros que se tornaram obsoletos em pouco tempo. At o final de 2014, a
contratualizao das Estratgias e Projetos junto s reas (administrativas e UA) tinha
avanado muito, mas, ainda no estava concluda devido a divergncias, descontinuidade de
gestores (administrativos e acadmicos), no institucionalizao do PE, entre outros aspectos.
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Caractersticas de Complexidade
Caracterstica Evidncias na Universidade
Organizacional
todavia, que mesmo um modelo participativo pode apresentar limitaes numa organizao
pluralista como a universidade, especialmente, quando pblica. A adoo do modelo
participativo visava minimizar resistncias (Relato E2), mas, o mesmo entrevistado
reconheceu as limitaes do modelo participativo ao constatar que no houve uma
participao crtica, s interesses individuais (Relato E2).
A caracterstica profissional da organizao universitria, destacada por Mintzberg
(1994), tambm foi evidenciada nas dificuldades da IES em implantar o PE. De Acordo com
um entrevistado, voc lida com atores com uma capacidade de interveno muito grande [...]
que tem uma formao muito elevada (E3). Alm de ser um grupo muito heterogneo, [...]
com muitas vontades e desejos diferentes (E5), a natureza pblica da universidade apresenta
um desafio adicional por tratar-se de profissionais especialistas, autnomos e, ainda, com
garantia de estabilidade, como j destacado por Vieira e Vieira (2004).
Portanto, pode-se compreender que a caracterstica essencialmente poltica do PE
destacada por Pettigrew (1973) assume uma dimenso exponencial em organizaes
universitrias, em especial, nas pblicas. Apesar do processo participativo e da busca pelo
consenso na Universidade estudada, a transformao de intenes em aes s teve incio a
partir de um intenso processo de interao, negociao e pactuao (E2) entre as reas,
etapa esta no prevista no modelo formal. A partir desta necessidade, a Universidade
estabeleceu nova etapa no processo de formulao, denominada de contratualizao, com
objetivo de validar as estratgias definidas inicialmente, pois, segundo um entrevistado, a
pactuao permite que voc estabelea metas que so realmente factveis (E3).
A pactuao representou uma forma de estabelecer co-responsabilidade e enfrentar o
forte aspecto poltico. Este comportamento apontado como um dos grandes desafios de
gestores universitrios, como destacou um entrevistado, ao afirmar que [...] voc tem o cara
do Centro que no apoiou o reitor, por exemplo, a ele pode ser inimigo e falar no vou fazer
ou vou boicotar o processo (E2). Alguns comportamentos internos demonstraram, segundo
relatos, tratar-se de uma poltica quase que partidria (E4). O aspecto poltico j
destacado na organizao acadmica por Baldridge (1983), por exemplo, exaltado, segundo
um entrevistado, pela descontinuidade poltica e administrativa (Relato E1) caracterstica de
IES pblicas.
Os aspectos decorrentes da complexidade organizacional representam, em grande
parte, as limitaes identificadas na adoo do PE na Universidade. Um resumo das
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Evidncias
Representantes da... Limitaes identificadas no PE...
de...
- Resistncia s metodologias de gesto oriundas do Organizao
mercado profissional
- Falta de autonomia para definio de metas
- Dissociao entre Administrao e UA
- Forte vis poltico inviabiliza aes e torna o processo Sistema
moroso poltico
- Apoio de docentes Depende da boa vontade (E6)
- Interferncia do modelo de deciso colegiada
- Atores internos e externos que interferem no processo
decisrio
- Poder de interveno das UA Sistema
Alta administrao
- Autonomia das UA frouxamente
- PE deve ser vendido s unidades articulado
- Recursos financeiros como mecanismo de barganha
- Ambigidade dos objetivos institucionais Anarquia
- A tica ultrapassada de eficcia por parte da gesto organizada
pblica que gera pesados mecanismos de controle
- Questes jurdicas contraditrias que regem o setor
pblico.
- O planejamento vem a reboque do oramento (PPAi).
Sistema
- Dificuldade de controle e avaliao
complexo
- Multiplicidade de interesses e objetivos na UA Organizao
- Perda de conexo de Departamentos com objetivos profissional
institucionais
- Excesso de burocracia e normas.
- Membros das UA criam mini-sistemas polticos Sistema
- Plano simblico e aes dependem de articulaes poltico
polticas
- Influncia negativa de diferenas polticas no PE
- Caracterstica poltica da distribuio de recursos
Sistema
Unidades Acadmicas - PE visa atender grupos
frouxamente
- Morosidade devido s relaes de dependncia
articulado
- Ambigidade de objetivos institucionais Anarquia
- Dissociao entre PE e oramento organizada
- Sectarismo Departamental (E6)
- Dicotomia entre inteno e ao
- Predomnio aes reativas e corretivas ao invs de
planejamento
Sistema
- Descrdito por parte dos professores quanto ao PE
complexo
Quadro 3 Limitaes do PE versus Complexidade Organizacional.
Fonte: Elaborado pelos autores.
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5 DISCUSSO
Pareceu ser consenso por parte da alta administrao e das UA que o PE uma
metodologia de gesto que pode contribuir para a profissionalizao da gesto pblica.
Porm, os desafios que se apresentam para que a adoo desta metodologia de gesto
apresente resultados mais efetivos so muitos e, no necessariamente, dependem apenas da
gesto das universidades pblicas, mas, adentram outras instncias do setor pblico.
A dissociao entre planejamento e oramento, por exemplo, destacado pela maioria
dos entrevistados como sendo uma das principais barreiras institucionalizao do
planejamento em IES pblicas (E3). Soma-se a isso o fato da universidade pblica no
possuir um oramento prprio j que o planejamento acarreado pelo Plano Plurianual (E1)
que, somado a outros fatores, limita significativamente a autonomia das universidades
pblicas, como j destacaram Sleutjes e Oliveira (1998). Portanto, a primeira grande limitao
encontrada por universidades pblicas no uso efetivo do PE contradiz uma de suas premissas
bsicas que a integrao entre metas e recursos financeiros (MINTZBERG, 1994).
Outro aspecto que no pode ser ignorado diz respeito s especificidades da
organizao universitria pblica (ETZIONI, 1964, por exemplo), assim, como destacou
McDaniel (2006) parece equivocado esperar que a replicao de um modelo empresarial
permita o alcance de resultados similares em universidades e, se acrescenta aqui,
especialmente, nas de natureza pblica. Uma das limitaes decorrentes da complexidade
organizacional identificada na Universidade foi a dificuldade de implementao de uma
gesto de longo prazo, nos termos de Ginsberg (2011). A este respeito, um entrevistado
afirmou que o alcance de resultados poderia contribuir para aumentar a credibilidade do PE,
mas, em universidades pblicas isso complicado, pois o PE no alcana resultados no curto
prazo (Relato E3).
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6 CONSIDERAES FINAIS
Esse estudo teve como objetivo verificar, com base nos conceitos de complexidade
organizacional e de gesto estratgica, quais as contribuies e limitaes da adoo do
Planejamento Estratgico em uma universidade pblica.
Os principais resultados do estudo permitiram constatar que a complexidade
organizacional da universidade apresenta significativas limitaes adoo do PE. Entre elas
esto a ausncia de cultura de planejamento e avaliao, o forte vis poltico, os jogos de
interesse, a falta de integrao entre as reas administrativas e unidades acadmicas, a
autonomia profissional, o poder compartilhado e a resistncia s mudanas. Constatou-se
tambm que a percepo das contribuies do planejamento estimula os gestores acadmicos
a persistirem no uso desta metodologia de gesto. Dentre estas contribuies destacou-se o
direcionamento para o futuro e a motivao, decorrentes do PE.
A natureza pblica da universidade pesquisada demonstrou impactar diretamente nos
resultados de sua gesto. Questes jurdicas que regem o setor pblico e a atual tica baseada
em eficcia que gera pesados instrumentos de controle se constituem grandes limitadores. Em
especial, destaca-se a limitada autonomia e a ausncia de um oramento prprio que acaba
engessando a gesto universitria.
Aspectos como os apontados, originais do modelo de gesto pblico, dentre outros
aspectos, dificultam o alcance de resultados efetivos por meio da adoo de metodologias
oriundas do mercado, como o PE, em instituies pblicas como a universidade. consenso
entre os gestores que a profissionalizao da gesto pblica essencial, todavia, h muito que
ser aprimorado para permitir resultados efetivos na adoo de tais metodologias de gesto.
Enquanto a gesto universitria no possui arcabouo terico e metodologias prprias de
gesto, constata-se que as metodologias oriundas do mercado necessitam ser constantemente
adequadas realidade interna da universidade. Caso contrrio, embora possam representar
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uma gesto moderna, tais metodologias desempenharo um papel muito mais simblico do
que contributivo.
A gesto das caractersticas complexas da organizao universitria se constitui um
grande desafio para os seus gestores. Trata-se de temtica relevante que carece de estudos
mais sistemticos e aprofundados no mbito das IES pblicas. Neste particular, sugere-se a
realizao de estudos de caso envolvendo universidades e outros tipos de IES tendo como
foco o exame das prticas estratgicas no mbito organizacional e, em especial, na rea
acadmica. Nestes estudos, uma das atenes poderiam se voltar para a extenso em que essas
prticas e seus resultados se derivam de planos estratgicos formalmente estabelecidos ou de
iniciativas que emergem em diferentes reas e nveis organizacionais.
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