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LOS INGRESOS POR CANON

Y REGALAS EN TIEMPOS DE CRISIS


Generacin, distribucin
y transferencias

XXVI
Ciclo de
Formacin
LOS INGRESOS POR
CANON Y REGALAS EN Presentacin
TIEMPO DE CRISIS Desde el 2013 hasta la actualidad, el precio internacional de los metales, principal dina-
mizador del sector extractivo en los ltimos aos, continu mostrando una tendencia a
Generacin, distribucin la baja. Asimismo, aunque de manera ms abrupta, el precio del petrleo redujo su valor
y transferencias a la mitad en seis meses, desde el segundo semestre del ao 2014 en adelante, lo que ha
tenido claros efectos en el aporte fiscal del sector extractivo. En el panorama internacional
se mantiene la expectativa de lo que pueda suceder con la economa china, que registr su
menor crecimiento en 14 aos, y con el bloque europeo, que an no disipa las dudas que
existen sobre l.

As, ya es bastante claro que el ciclo de precios altos de las materias primas finaliz y que
hemos entrado en un nuevo escenario. Se estima que el ciclo anterior abarc los aos 2004 a
2014, periodo en el que se incrementaron la inversin, la produccin, las reservas internacio-
nales, los ingresos para las empresas y la recaudacin fiscal del sector extractivo. Esto le permi-
ti al Estado peruano distribuir esos recursos entre sus diferentes niveles de gobierno y llevar
adelante diversos programas y proyectos en la fase inicial del proceso de descentralizacin.
Presidente del Directorio
Federico Tenorio En los diez aos del boom, 2004-2014, las industrias extractivas registraron un dinamismo
econmico extraordinario, gracias a un contexto internacional de precios muy favorable y
Coordinacin Ejecutiva a importantes inversiones privadas que se concretaron en ese sector; pero, al mismo tiem-
po, fueron aos de intenso debate y controversia. Por el lado econmico se gener una
Eduardo Balln polmica alrededor de la aplicacin de la Ley de Regalas Mineras y la negativa de las em-
Epifanio Baca presas que tienen contratos de estabilidad jurdica o contratos de estabilidad tributaria a
cumplir con dichos pagos, as como frente a la posterior propuesta de crear un impuesto a
las sobreganancias de las empresas mineras; situacin que luego fue revertida a travs de
Coordinacin de Edicin
la instauracin del gravamen minero, con resultados poco auspiciosos. En el campo social,
Irma Pflcker V. los conflictos entre empresas y comunidades locales se extendieron en varias regiones del
pas, debido a que estas perciben que sus derechos econmicos y sociales son vulnerados
Elaboracin de Contenidos frente a un Estado con poca capacidad y voluntad para hacer cumplir las normas socioam-
bientales, las que estn siendo discutidas por su permisividad excesiva.
Gustavo vila
Epifanio Baca Es claro que ahora estamos en un contexto de menores precios, cuyas consecuencias se
relacionan fundamentalmente con menores ingresos para el Estado peruano, afectando
Diseo, Diagramacin asimismo su posterior distribucin mediante mecanismos como el canon.

e Ilustraciones
One Concept
ndice
Presentacin
Hecho en el Depsito Legal I. GENERACIN Y DISTRIBUCIN DE LA RENTA EN EL SECTOR EXTRACTIVO 2012-2015
en la Biblioteca Nacional del
1. El esquema tributario vigente
Per N 2016-10123
2. La produccin de minerales e hidrocarburos
3. Los precios de los minerales e hidrocarburos
Impreso en:
4. Los ingresos para el Estado peruano
Sinco Diseo E.I.R.L.
5. Evaluacin de las medidas tributarias del gobierno de Ollanta Humala
Jr. Huaraz 449 Brea
6. Esquema de distribucin del canon
Telfono: 998037046
sinco.design@yahoo.es II. TRANSFERENCIAS DEL CANON A LAS REGIONES
1. Transferencias del canon al 2016
Primera edicin 2. La recentralizacin del presupuesto pblico
Lima - Per 3. Impactos regionales de la cada del canon y de la recentralizacin
Agosto 2016 4. Perspectivas fiscales y financiamiento subnacional
Tiraje: 1,000 ejemplares
Anexos
I. GENERACIN Y DISTRIBUCIN DE LA RENTA
EN EL SECTOR EXTRACTIVO 2012-2015

1. El esquema tributario vigente


El artculo 77 de la Constitucin Poltica del Per extrae petrleo recibirn canon petrolero, constituido
establece que las regiones de donde se extraen los por la suma del 15% del valor de los recursos extrados
recursos deben recibir parte de los ingresos y rentas ms el 50% del IR que pagan las empresas petroleras.
que recauda el gobierno nacional por su explotacin: Adicionalmente, para participar de la renta que gene-
ra el Consorcio Camisea, la regin del Cusco percibe el
canon gasfero, constituido por el 50% de las regalas
gasferas y el 50% del IR que pagan las empresas ope-
Corresponde a las respectivas circunscrip- radoras de dicho proyecto.
ciones, conforme a ley, recibir una partici-
pacin adecuada del total de los ingresos Con el fin de captar parte de la renta que genera el
y rentas obtenidos por el Estado en la ex- sector minero, el Estado peruano aplica el impuesto a
plotacin de los recursos naturales en cada la renta, las regalas mineras instauradas en el 2005
zona en calidad de canon. y modificadas en el 2011, el impuesto especial a la
minera y el gravamen especial a la minera; estos dos
ltimos en vigencia desde el 2011, como parte de la
Por esta razn, un porcentaje de la renta que ingresa reforma al esquema tributario minero. Los sectores
al fisco por las actividades minero-extractivas debe petrolero y gasfero, adems del IR, pagan regalas pe-
retornar a las regiones productoras. troleras. Los impuestos indirectos como el Impuesto
General a las Ventas (IGV) o el Impuesto Selectivo al
De otro lado, el canon al que se refiere el citado artcu- Consumo (ISC), entre otros, constituyen instrumentos
lo de la Constitucin peruana es definido en la Ley del de poltica fiscal y no forman parte de la renta mine-
Canon, Ley 27506, como: ra1. De igual manera, el pago por derecho de vigencia
constituye un costo administrativo relacionado, como
su nombre lo indica, a la vigencia de una concesin,
La participacin efectiva y adecuada de la que para exploracin y/o explotacin, y por ende inde-
gozan los gobiernos regionales y locales del pendiente de la obtencin de renta.
total de los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado por la explotacin econmica de los re-
cursos naturales. a. Impuesto a la renta
El Impuesto a la Renta de Tercera Categora (IR), co-
El reglamento de esta ley es an ms preciso en sus rrespondiente a las rentas empresariales, grava las
definiciones, determinando que las regiones mineras operaciones o ingresos de las personas naturales y
recibirn el canon minero, constituido por un monto jurdicas que desarrollan actividades comerciales, de
equivalente al 50% del Impuesto a la Renta de Terce- manufactura, de servicios o de explotacin de recur-
ra Categora (IR) que pagan las empresas que extraen sos naturales. Generalmente estas rentas se producen
los recursos; mientras que las regiones de donde se por la participacin conjunta del capital y el trabajo2.

1. Campodnico, Humberto. Renta petrolera y minera en pases seleccionados de Amrica Latina. Santiago de Chile: CEPAL, 2008.
2. http://guiatributaria.sunat.gob.pe/tipos-de-contribuyente/regimen-general-del-impuesto-a-la-renta-para-empresas-y-negocios-3ra-categoria.html

3
El monto de este impuesto para los perceptores domi- La base de clculo. La regala minera se calcula so-
ciliados en el pas se determinaba aplicando una tasa bre la utilidad operativa, ya no sobre el valor del con-
del 30% sobre su renta neta. A partir del 2015 esta centrado. La utilidad operativa es el resultado de la
tasa ha sido modificada, siendo de 28% para los aos siguiente frmula:
2015 y 2016, de 27% para el periodo 2017-2018, y de
26% del 2019 en adelante3.

( (
4
Ingresos Costo de Gastos
b. Regala minera por ventas ventas + operativos

La regala minera, que rega desde el 2005 hasta la


aprobacin de las nuevas medidas tributarias en el La tasa efectiva. Se establece en funcin al margen
2011, estaba definida como una contraprestacin operativo del trimestre, que es definido de la siguien-
econmica mediante la cual los titulares (tambin ce- te manera:
sionarios) de concesiones mineras estaban obligados
a pagar mensualmente al Estado por la explotacin
de los recursos minerales metlicos y no metlicos. Utilidad operativa
Margen Operativo =
Ingresos por ventas
El monto se estimaba sobre el valor del concentrado
de mineral o su equivalente y, segn el reglamento
de la ley, la base de clculo era el valor bruto de las El perodo. El clculo de la regala se efecta ahora
ventas del concentrado o su equivalente, o del com- con frecuencia trimestral para los periodos enero-mar-
ponente minero. El pago se realizaba segn las esca- zo, abril-junio, julio-septiembre y octubre-diciembre5.
las siguientes:
As, de manera secuencial, la estimacin de la rega-
Hasta US$ 60 millones de ventas anuales: 1%. la minera parte por definir la utilidad operativa para
luego estimar la tasa por aplicar, la que vara de 1% al
Por el exceso de US$ 60 millones hasta US$ 120 12%, dependiendo del margen operativo.
millones de ventas anuales: 2%.
Por el exceso de US$ 120 millones: 3%.

En el caso de los pequeos productores y mineros


artesanales, la regala se estableci en 0%, segn lo
Unidad
Operativa
= Ingresos
por ventas ( costo de ventas +
gastos operativos )
sealado en el artculo 10 de la Ley 28258, Ley de Re-
gala Minera. Por otra parte, es importante recordar c. Regala petrolera
que el monto pagado por este concepto, de acuerdo
al artculo 11 de esta ley y al artculo 10 de su regla- Es la contraprestacin pagada por las compaas ex-
mento (D. S. 157-2004-EF), es considerado como cos- tractivas del sector petrolero al Estado peruano por
to para efectos de clculo del IR en el ejercicio corres- la explotacin de hidrocarburos en el territorio nacio-
pondiente, y se calcula de manera mensual. nal. Se determina como un porcentaje del valor del
recurso extrado, y es variable segn cada contrato.
De acuerdo a Perupetro, las regalas varan desde
La regala minera revisada (2011) 15% a 45%.
La Ley 29788 modifica la Ley 28258 y, especficamen-
te, la base de clculo, la tasa y la periodicidad de pago d. Impuesto Especial a la Minera
de la regala. La Ley 29789, de septiembre del 2011, crea el Im-
puesto Especial a la Minera (IEM), el cual grava la

3. http://www.sunat.gob.pe/legislacion/renta/ley/capvii.htm
4. Art. 2 de la Ley 29788.
5. Art. 2 de la Ley 29788.

4
utilidad operativa proveniente de las ventas de los e. Gravamen Especial a la Minera
recursos minerales metlicos. Este instrumento tiene
un esquema similar al de la regala minera, aunque En vista de que el gobierno actual ofreci respetar el
con tasas menores. marco jurdico establecido para la inversin minera,
no poda aplicar un nuevo impuesto a las empresas
Este nuevo impuesto es aplicable a las empresas que generalmente las ms grandes que cuentan con
no cuentan con contratos de garantas y medidas de contratos de garantas y medidas de promocin a la
promocin a la inversin. En este caso, el Estado pe- inversin. Por dicha razn, tuvo que negociar un gra-
ruano s obtiene ingresos adicionales, producto de vamen especial (GEM) cuya aplicacin se efecta en
una mayor participacin en la renta minera, los cua- mrito y a partir de la suscripcin de convenios con el
les son manejados por el gobierno nacional. El monto Estado; lo que, en cierta forma, alude a su carcter de
que se pague tambin ser considerado como gasto acuerdo poltico, producto de la negociacin con las
para efectos del IR en el ejercicio correspondiente. empresas. En este caso, los pagos tambin son dedu-
cibles como gasto para efectos del IR (ver cuadro 1).

Cuadro 1
Tasa impositiva marginal segn el margen operativo para el
Impuesto Especial a la Minera y el Gravamen Especial a la Minera

Fuente: Ley 29789 y Ley 29790.

5
2. La produccin de minerales e hidrocarburos
Lo que recaude el gobierno nacional, para ser distri- la produccin de cobre aument en ms del 30%, la
buido luego a las zonas productoras, depender prin- de plata en ms de 17% y la de zinc en casi 11%. Por el
cipalmente del nivel de produccin y de los precios. contrario, la produccin de oro disminuy en casi 15%
Con excepcin del oro y el estao, la produccin mi- (ver cuadro 2).
nera se ha incrementado. Entre los aos 2012 y 2015,
Cuadro 2
Volumen de produccin de los principales minerales, 2012-2015
En miles de toneladas / En toneladas para oro y plata
Variacin
2012 2013 2014 2015 2012-2015
Cobre 1,299 1,376 1,378 1,701 30.95%
Oro 162 151 140 138 -14.81%
Plata 3,481 3,674 3,778 4,091 17.52%
Zinc 1,281 1,351 1,319 1,421 10.93%
Plomo 249 266 278 316 26.91%
Estao 26 23 23 20 -23.08%
Hierro 6,685 6,681 7,193 7,321 9.51%
Molibedno 17 18 17 19 11.76%
Fuente: MINEM

El sector minero en los prximos aos


Cul es la perspectiva?

Desde el 2012, el sector minero se vio impulsado, cada ao, por la puesta en marcha de uno o
dos proyectos mineros, lo cual se tradujo en mayores niveles de produccin. Estos proyectos
han sido Constancia (2014), Las Bambas (2015), la ampliacin de Cerro Verde (2016), la expan-
sin de Toromocho (2016 o 2017) y Ta Mara (2016). Solo en el 2015 la tasa de crecimiento de
la produccin de cobre (23.4%) responde a los nuevos proyectos cuprferos de Toromocho y
Constancia, as como a la recuperacin de Antamina.

Para el ao 2016 se espera obtener una mayor produccin de cobre impulsada por la amplia-
cin de Cerro Verde y el mayor nivel productivo de Las Bambas. El crecimiento del sector en
el 2017 (9.4%) se basara en la creciente produccin de este ltimo proyecto. Se estima que
para ese ao la produccin de cobre se habr duplicado.

El inicio de nuevos proyectos representa importantes ingresos para el fisco, como regalas e
impuesto a la renta. Sin embargo, desde el 2016 en adelante se identifican proyectos pero
con menor fuerza, lo cual afectar la dinmica minera, acostumbrada en los ltimos aos a
mayores inversiones. Se acab el ciclo de las grandes inversiones mineras?

6
Cuadro 3
Produccin de cobre (en miles de TMF)

2014 2015 2016 2017*

Antamina 362 412 428 450


Southern Peru 319 322 296 300
Cerro Verde 235 256 550 575
Antapaccay 167 203 201 210
Toromocho 70 182 182 200
Constancia 0 106 125 130
Las Bambas - 7 250 462
Resto de empresas 224 213 208 223

TOTAL 1,378 1,701 2,240 2,550


Fuente: Reporte de Inflacin, marzo 2016. BCR.
* Proyeccin

Con respecto a la produccin de hidrocarburos, la de les y fue descendiendo paulatinamente para ubicarse
petrleo mantiene una tendencia decreciente desde hoy en da por debajo de los dos millones de barriles.
hace varios aos (2012-2015), a pesar de un incremen- El inicio del Consorcio Camisea marc un incremento
to en el 2014. En el 2015 la produccin de petrleo sustancial en la produccin de gas natural (GN) y de
fue inferior a los 20 millones de barriles, cuando en lquidos de gas natural (LGN). Entre los aos 2012 y
el 2012 haba sido de poco ms de 24 millones. Solo 2015 la produccin de GN promedi los 450 millones
para consignar el dato, a inicios de la dcada pasada la de MMBTU y los 35 millones de barriles en el caso de
produccin se aproximaba a los 35 millones de barri- los LGN.

Cuadro 4
Volumen de produccin de los hidrocarburos, 2012-2015
En millones de barriles / En millones de MMBTU para gas natural

Fuente: Perupetro.

3. Los precios de los minerales e hidrocarburos


Estos mostraron una tendencia a la baja en el perio- dos los precios de los minerales, sobre todo del cobre
do 2012-2015. En general, los correspondientes a las y del oro, que son los principales metales de expor-
materias primas tuvieron niveles altos entre los aos tacin, y que han bajado en ms del 30%. La misma
2004 y 2014, lo cual fue calificado como ciclo de pre- situacin ha experimentado el zinc, con casi el 50%
cios de las materias primas. Sin embargo, ese ciclo ha de reduccin. La menor demanda internacional, prin-
llegado a su fin, y muestra de ello es el descenso de to- cipalmente de China, explica esta cada de los precios.

7
Cuadro 5
Precios de exportacin de los minerales, promedio anual, 2012-2015
En libras la unidad de mineral / En onzas para el oro y la plata

Fuente: MINEM.

En lo que se refiere a los hidrocarburos la figura es do, unos ms que otros, pero en general han perdido
similar. Como mencionamos, el ciclo de precios altos en promedio la mitad de su valor entre los aos 2012
termin, aunque en este sector se hizo evidente a y 2015.
partir de la mitad del 2014. Los precios se han reduci-

Cuadro 6
Precios promedio anual, 2012-2015
Dlar por barril / En dlares la unidad de MMBTU para el gas natural

Fuente: Perupetro.

En suma, la produccin de minerales e hidrocarbu- es transferido a las zonas productoras, sea tambin
ros muestra en la mayora de los casos igual nivel o menor. En el 2012 se extraan en valor casi S/. 33 mil
incremento en el periodo 2012-2015, con excepcin millones por minerales e hidrocarburos, monto que
del oro, el estao y el petrleo. En cuanto a los pre- al 2015 asciende a S/. 21.5 mil millones, es decir, 34%
cios, todos se han reducido, quedando claro que el menos. No necesariamente la recaudacin va a caer
ciclo de precios altos lleg definitivamente a su fin. en la misma proporcin, pero con certeza se reduci-
r, dado el menor ingreso que obtienen las empresas
Si en valor se extraen menos recursos, se espera que extractivas.
lo que recaude el gobierno nacional, y que luego

8
Grfico 1
Valor de produccin minera e hidrocarburifera / En millones de dlares

Fuentes: MINEM, Perupetro.

Adems de que se est extrayendo menos en valor, de ellos se extrae la mitad del valor total de los recur-
es importante tener en cuenta los porcentajes de pro- sos mineros. Se espera que los que aportan ms valor
duccin por regiones, para tener una idea de cmo reciban ms transferencias. Situacin similar se da en
se distribuirn los recursos que recauda el gobierno el caso de los hidrocarburos, donde Cusco y Piura re-
nacional. As, los principales departamentos mineros salta claramente, sobre todo el primero, por tener el
son ncash, Arequipa, Cajamarca y La Libertad, pues Consorcio Camisea dentro de su territorio.

Grfico 2
Valor de produccin minera e hidrocarburfera segn regiones (En porcentaje)

Valor de produccin minera Valor de produccin hidrocarburfera

Fuente: MINEM / BCRP / PERUPETRO

9
4. Los ingresos para el Estado peruano
Hemos sealado al inicio de la presente seccin los Esto se explica principalmente por la reduccin de
mecanismos por los cuales el gobierno nacional ob- los precios. Se estima que en el 2015 la renta minera
tiene ingresos del sector extractivo: impuestos, rega- sufri una cada del 24% respecto al ao previo, lle-
las y gravamen. Lo que obtiene el Estado por la ex- gando a S/. 4,205 millones, siendo el componente que
traccin de recursos mineros est compuesto por el ms influye en la disminucin del IR.
Impuesto a la Renta (IR), las Regalas Mineras (RM), el
Gravamen Especial a la Minera (GM) y el Impuesto Es- Para tener una mirada comparativa, el grfico a conti-
pecial a la Minera (IEM). Los tres ltimos tienen como nuacin muestra lo que ha capturado el Estado desde
base de clculo a la utilidad operativa, definida como el 2003 y que el monto recaudado entre el 2012 y el
las ventas menos el costo de estas, ms otras agrega- 2015 es inferior al de aos anteriores, cuando los pre-
ciones y deducciones. A partir del 2012 la captura de cios estuvieron ms altos.
la renta por parte del Estado muestra un descenso,
como podemos ver en el grfico 3.

Grfico 3
Renta minera capturada por el Estado, 2003-2015 (En millones de soles)

Fuentes: Transparencia Econmica, SUNAT.

En el sector hidrocarburos la renta obtenida est com- aos tambin ha aumentado la recaudacin por IR, de
puesta por las regalas y por el IR. Esta se ha ido incre- la mano de la mayor utilidad que vienen obteniendo
mentando en proporcin a la mayor extraccin en va- las empresas asociadas al Consorcio Camisea, lote 88
lor y en volumen del sector, destacando el aporte por y lote 56: Hunt Oil, Pluspetrol Camisea, Pluspetrol lote
ambos tributos del Consorcio Camisea. En los ltimos 56 S.A., entre otras.

10
Grfico 4
Renta hidrocarburfera capturada por el Estado, 2004-2015 (En millones de soles)

Fuentes: Perupetro, SUNAT.

Y los precios hacia dnde van?


Se recuperarn en el corto plazo?
Es ms o menos claro que parte de la dinmica del sector extractivo, que se tradujo en importantes utilidades
para las empresas y en ingresos para el Estado peruano, fue explicada por los altos precios que se registraron
entre los aos 2006 y 2012. La expectativa por la posible recuperacin de estos en un mediano plazo despierta
inters, en la medida en que el pasado boom de precios permiti impulsar el crecimiento econmico de los
pases con notable dotacin de recursos mineros.

Segn datos del Banco Mundial, se espera un ligero incremento de los precios de los minerales, aunque no en
los niveles mximos del boom de precios. En el caso particular del oro, su precio est empezando a mostrar
una tendencia al alza, aunque moderada, y se estima en un promedio por encima de los US$ 1,200 la onza. Por
su parte, entre el 2012 y el 2014, el precio del petrleo se ubic en 100 dlares el barril, para luego estar entre
40 y 50 dlares. Se proyecta que dicho precio se mantendr en los prximos dos a tres aos.

Grfico 5
Proyeccin de precios de minerales 2006 -2019

Fuente: Banco Mundial.

11
5. Evaluacin de las medidas tributarias del gobierno de Ollanta Humala
Una de las principales crticas al nuevo esquema tri- gastos al momento de calcular la base imponible de
butario minero aplicado desde el 2011 es que los nue- las empresas. Es decir, si bien el gobierno nacional
vos instrumentos impuesto especial a la minera y obtiene ms ingresos por los nuevos instrumentos, la
gravamen especial a la minera se descuentan como recaudacin del IR se ve afectada.

El objetivo del nuevo esquema tributario minero

Luego de la negociacin del gobierno nacional y las empre-


sas mineras, el anuncio oficial fue que el nuevo esquema por
aplicarse generara recursos adicionales al fisco. El primer
ministro anunci que con este esquema no solo se recauda-
ran S/. 3,000 millones adicionales, sino que adems facilita-
ra la inversin en el sector.

Este esquema buscaba capturar parte de las ganancias ex-


traordinarias que obtenan las mineras, producto de los pre-
cios altos que venan dndose en aos anteriores. La expec-
tativa era que los precios se mantendran por algunos aos
ms. Sin embargo, estos empezaron a descender a partir
del 2012.

Fuente: Agencia Andina, 25 de agosto del 2016.

As, los nuevos instrumentos IEM y GEM permitie- la recaudacin por IR, lo cual debemos considerar al
ron al Estado peruano obtener ingresos adicionales momento de analizar finalmente cul fue el resultado
por S/. 4,184 millones, pero tuvieron un impacto en de su aplicacin.

Cuadro 7
Recaudacin por Gravamen e Impuesto Especial a la Minera, 2011-2015
En millones de soles

Fuente: SUNAT.

12
De acuerdo a ley, el IR est constituido por el 30% de ca el 30% y se obtiene el IR. Es importante precisar que
la utilidad o ganancia obtenida por la empresa. Para la utilidad financiera contable de una empresa puede
fines tributarios, la base neta imponible se calcula en diferir de la estimada con criterios tributarios, que es
funcin de las agregaciones y deducciones tributarias la base imponible, puesto que el ente tributario nacio-
que se le hacen a la utilidad arrojada por los estados nal interpreta algunas partidas como factibles o no de
financieros antes de impuesto. A dicha base se le apli- ser consideradas al momento del clculo.

La reduccin de la tasa del IR


y la reactivacin de la economa

Con el objetivo de reactivar la economa,


el gobierno nacional dio la Ley 30296, la
cual entre diversas medidas establece que
la tasa del IR pasa de 30% a 28% para los
aos 2015 y 2016, a 27% para los aos 2017
y 2018 y a 26% para el ao 2019 y los suce-
sivos. Entre los aos 2014 y 2015 el IR se ha
reducido en ms de S/. 5,400 millones.

Si el IEM y el GEM no hubiesen sido descontados del as, nos permite determinar como ejercicio cul fue
IR, este hubiese sido 5.7% mayor en promedio entre el impacto, desde el 2011, de la aplicacin de estos
los aos 2012 y 2015. Es decir, dichos mecanismos mecanismos en las transferencias por canon minero.
afectaron al IR en S/. 1,255 millones desde que fue- Conviene remarcar que el Estudio IV ofrece informa-
ron aplicados. As, desde el 2012 hasta diciembre del cin por empresas, a diferencia de los anteriores que
2015, el efecto neto de una recaudacin adicional de proveen, en algunos casos, informacin agrupada.
S/. 2,793 millones (S/. 3,990 millones menos S/. 1,197
millones), fue un ingreso anual promedio de solo S/. De esta manera, para el 2013, este cuarto estudio da
700 millones. Para el clculo no consideramos el 2011, cuenta del aporte de S/. 1,189 millones por IEM y GEM
por no ser un ao completo. para 29 empresas distribuidas en 15 departamentos.
El 30% de dicho monto es el impacto que tienen estos
La reduccin de los precios influy en la menor recau- mecanismos impositivos sobre el canon minero trans-
dacin proveniente del sector minero y, por ende, es ferido a dichos departamentos.
complicado saber cul fue el impacto final aislado por
la aplicacin de los nuevos instrumentos. Lo que s es Este monto proporcionado por el Estudio IV de EITI es
claro es que hubo un impacto en la recaudacin por muy similar a lo que registra la SUNAT, por lo que es
IR, afectando en consecuencia la futura transferencia una buena referencia para saber el impacto que re-
de canon minero a las regiones. present la aplicacin del IEM y GEM en el canon mi-
nero. As, el que se transfiri en el 2014 fue menor en
Los Estudios de Conciliacin Nacional III y IV, elabo- S/. 178.4 millones, lo que se tradujo en una reduccin
rados en el marco de la iniciativa EITI, brindan datos aproximada de 5.7%, aunque este porcentaje vara
sobre lo que le corresponde pagar a las empresas por regin, siendo las ms afectadas segn el monto
mineras por IEM y GEM. Esta informacin difiere de las de ncash, Arequipa y La Libertad, con reduccio-
la proporcionada por la SUNAT, toda vez que all se nes de 8.9%, 6.6% y 5.1%, respectivamente.
consignan los pagos efectivamente realizados. An

13
Cuadro 8
Estimacin del impacto del GEM y del IEM en la transferencia por canon minero 2014

Nota: Los datos de IEM y GEM de las empresas con operaciones en ms de una regin han sido estimados en
funcin del valor de produccin de dichas empresas.

Fuente: Transparencia Econmica, EITI.

A partir de los datos agregados que ofrece la SUNAT un promedio bastante similar6, la variacin del canon
por IEM y GEM, que como mencionamos son muy si- minero se explica por la cada internacional de los pre-
milares a los que brindan los estudios EITI, podemos cios de los minerales o por el incremento de los costos
desagregar la variacin que ha sufrido el canon mi- de extraccin.
nero en los ltimos aos. As, contamos con los da-
tos de las transferencias por canon minero y sabemos Un 82% de la variacin del canon minero en los lti-
el impacto que lo afecta por la aplicacin del GEM e mos tres aos es explicado por las dos razones men-
IEM. Entonces, en un escenario donde el volumen de cionadas. El resto, 18% en promedio, se explica por la
extraccin nacional de minerales se ha mantenido en aplicacin de las medidas tributarias (ver grfico 6).

6. Para mayor detalle revisar: Vigilancia de las Industrias Extractivas: Reporte Nacional 19: Balance 2004-2014. Grupo Propuesta Ciudadana, julio 2015. Dis-
ponible en: http://www.propuestaciudadana.org.pe/sites/default/files/publicaciones/archivos/Reporte%2019%20Vigilancia%20de%20las%20Industrias%20
Extractivas.pdf

14
Grfico 6
Desagregacin de la variacin del canon minero 2013 - 2015

Fuente: Elaboracin propia. Transparencia Econmica, EITI.

Sera importante conocer ms informacin sobre los te mayor injerencia las empresas son tomadoras de
precios o sobre los costos de extraccin, con el fin de precios, y donde los costos son una variable sobre
conocer mejor el impacto real de cada uno, donde los la cual las empresas tienen un manejo bastante claro.
precios son una variable externa sobre la cual no exis-

6. Esquema de distribucin del canon


De los distintos tipos de impuestos y regalas que pagan las empresas mineras y de hidrocarburos en el Per, solo
algunos se comparten con los gobiernos regionales y las municipalidades. Estos son los siguientes:

a. El canon
Ya hemos mencionado que la Ley 27506, Ley de Ca- Es decir, el canon no es un pago adicional, sino un me-
non de junio del 2001, define a este como la parti- canismo de distribucin de la renta obtenida por el
cipacin efectiva y adecuada de la que gozan los go- gobierno de las industrias extractivas. De acuerdo al
biernos regionales y locales del total de los ingresos sector, existen distintos tipos de canon.
y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin
econmica de los recursos naturales.

15
a.1 El canon minero
Creado por la Ley 27506, Ley de Canon, y conforma- las municipalidades de las regiones productoras de
do por el 50% del IR que pagan las empresas mine- acuerdo al siguiente esquema, orientado a beneficiar
ras. Este se transfiere a los gobiernos regionales y a ms al lugar donde se realiza la extraccin.

Grfico 7
Esquema de la distribucin del canon minero

Universidades
nacionales del Municipalidad
departamento del distrito
productor
5% 10%

Departamento Gobierno
Regional
50 % productor
20% Municipalidad
de la provincia
productora
25%
Municipalidad
Gobierno del departamento
50 % central productor
40%

Fuente y elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

a.2 El canon gasfero


Al igual que el canon minero, el canon gasfero se cre por la Ley de Canon del 2001 y est conformado por el 50%
del IR pagado por las empresas gasferas, ms el 50% de las regalas que tambin deben pagar.

50%
Canon 50%
Impuesto
Gasfero Regalas
a la renta

a.3 El canon petrolero cin entre las provincias y distritos. Al aprobarse la Ley
de Canon, estos esquemas existentes se mantuvieron.
A diferencia del canon minero y del gasfero, el petrole-
ro ya exista antes de la Ley de Canon del 2001, y estaba Ley de homologacin del canon petrolero
conformado por el 10% del valor de produccin apli-
cando esta figura al departamento de Loreto. Cuando El 2 de junio del 2011 se public la Ley 29693 con el
se cre el departamento de Ucayali (1980), se le asign objetivo de homologar la asignacin por canon pe-
un 2.5% del valor de la produccin de Loreto al que se trolero a las regiones productoras, de manera similar
llam sobrecanon. Tambin se crearon un canon para al esquema vigente para el canon gasfero, el cual
Piura y un sobrecanon para Tumbes. Cada uno de estos -como ya se ha dicho est conformado por un por-
departamentos tena su propio esquema de distribu- centaje del IR y un porcentaje de las regalas.

16
Grfico 8

Fuente y elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

b. Regala minera
Todo el monto recaudado por este concepto se distribuye a los gobiernos regionales y locales de acuerdo a la
siguiente frmula:

Grfico 9

Regala
minera

80% 15% 5%

Municipalidades Universidades
provinciales y Gobierno regional nacionales de la
distritales de la regin productora
regin productora

Fuente y elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

17
II. TRANSFERENCIAS DEL CANON A LAS REGIONES

1. Transferencias del canon al 2016


En concordancia con el fin del sper ciclo de las ma- una tendencia sostenida a la baja. As, de alcanzar un
terias primas, descrito en el captulo anterior, a par- monto mximo de S/. 10,070 millones en el ao 2012,
tir del 2013 las transferencias por canon asociado a pasaron a S/. 6,011 millones en el 2015, lo que signifi-
la actividad minera y de hidrocarburos han seguido ca una disminucin del 40% (ver grfico 10).

Grfico 10
Transferencias acreditadas por concepto de canon 2004 - 2015

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

El principal componente de esta cada en los ingresos Es ms o menos claro que el fin del sper ciclo est llevan-
por las actividades extractivas es el canon minero, cuyas do a que las transferencias del canon minero y petrolero
transferencias pasaron de S/. 5,124 millones en el 2012 a retomen las magnitudes que tenan al inicio de dicho ci-
S/. 2,260 en el 2015, lo que significa un descenso del 56%. clo, en los aos 2005 y 2006. Por consiguiente, han dismi-
Las proyecciones del Ministerio de Economa y Finanzas nuido los recursos de los gobiernos regionales y munici-
(MEF) para el ao 2016 arrojan una cifra an menor: S/. palidades de las zonas productoras, lo que se traduce en
1,551 millones, tal como se muestra en el grfico 11. menor inversin y menor empleo en las obras pblicas.
Grfico 11
Transferencia por canon minero 2004-2016 (En millones de soles)

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

18
Como consecuencia de la cada de los recursos del ca- En este escenario, en el cual las transferencias por
non, el ao 2015 aparece como el punto ms bajo en canon no se recuperarn en el mediano plazo, los
la participacin de estos recursos en el presupuesto gobiernos subnacionales debern adaptarse a esta
de inversiones de los gobiernos regionales y de las nueva realidad de recursos ms escasos y negociar
municipalidades. En el primer caso, la importancia del con el gobierno nacional para conseguir recursos adi-
canon pas de 30% en el 2012 a 15% en el 2015, mien- cionales necesarios para sus inversiones. Este concen-
tras que en las municipalidades se redujo de 50% a tra hoy la mayor parte del presupuesto total y de las
30% en el mismo periodo (ver grfico 12). inversiones, tal como veremos seguidamente.

Grfico 12
Porcentaje de las inversiones financiadas con recursos del canon
Por tipo de entidad pblica

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

2. La recentralizacin del presupuesto pblico


El presupuesto de 2016 aparece como el ms centra- minerales e hidrocarburos y, por otro lado, por la deci-
lista de los ltimos 15 aos, confirmando as una pol- sin poltica del gobierno de Humala de retener para
tica de recentralizacin en este aspecto. La participa- el gobierno central gran parte de los incrementos en
cin del gobierno nacional en el presupuesto pblico el presupuesto a partir del ao fiscal 2014. As, en el
total pasa de 67% en el ao 2013 al 75.3% en el ao 2012 el presupuesto pblico aument en S/. 7,074 mi-
2016, mientras que los gobiernos regionales y locales llones, de los cuales el MEF distribuy el 66% entre los
ven disminuir su participacin del 33% al 24.7% (ver gobiernos subnacionales. En cambio, en el 2014 y el
grfico 13). 2015 el presupuesto aumenta en S/. 10,560 millones
y S/. 12,177 millones, respectivamente, de los cuales
Esta tendencia recentralista en la distribucin del pre- el gobierno central se queda prcticamente con el
supuesto se inicia en el ao 2014 y est asociado con 100%. El ao 2016 ocurre lo mismo con los cerca de
dos hechos. Por un lado, los recursos del canon para S/. 9,000 millones de recursos adicionales que trae el
los gobiernos regionales y locales disminuyen drsti- presupuesto.
camente como producto de la cada de precios de los

19
Grfico 13
Distribucin del presupuesto pblico por nivel de gobierno

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

Es ms o menos evidente que esta decisin del gobier- La disminucin relativa de los gastos corrientes en los
no tuvo como una de sus motivaciones las dificultades gobiernos locales y gobiernos regionales afecta nega-
del aparato estatal para producir un fuerte impulso tivamente la efectividad de los gastos de capital. Es
del gasto contracclico, interesada y principalmente decir, la escasez del gasto corriente en relacin al gas-
atribuidas a la supuesta ineficacia de los gobiernos to de capital se traduce en servicios de educacin o
subnacionales en ejecutar las inversiones previstas7. de salud inoperativos o de mala calidad.
Los graves hechos de corrupcin que se encontraron
en los aos 2013 y 2014 en algunas regiones (ncash, Las municipalidades son las ms castigadas por la re-
Tumbes, Cajamarca, Pasco, entre otras) y que termi- centralizacin del presupuesto. Su partida asignada
naron con autoridades y funcionarios denunciados, y para el 2016 disminuye en 6%, con lo cual acusa re-
algunos encarcelados, fueron utilizados para justificar cortes por tercer ao consecutivo. En el otro extremo,
la decisin gubernamental. el presupuesto total y el del gobierno nacional crecen
constantemente.
La mayor recentralizacin se produce en los gastos de
capital que sirven para financiar las inversiones, pero Considerando que las municipalidades representan al
tambin se dan en los gastos corrientes. La participa- Estado en las localidades, la consecutiva disminucin
cin del gobierno nacional en el manejo de los pri- de sus recursos y las altas expectativas de la pobla-
meros ha pasado del 55% en el 2013 al 74.7% en el cin frente a las autoridades recientemente electas
2016. En el caso del gasto corriente, las cifras pasaron configuran un escenario de conflictividad y protestas
de 63% en el 2013 al 68.8% en el 2016. sociales por los impactos que la reduccin del presu-
puesto tiene en la paralizacin y/o postergacin de
Entre el 2010 y el 2016 el gobierno nacional duplica su obras y por su consiguiente efecto en el empleo e in-
presupuesto tanto para gastos de capital como para gresos de la gente.
gastos corrientes, mientras que no ocurre lo mismo
para los gobiernos descentralizados. La diferencia es La cada del presupuesto de los gobiernos locales es
mayor en el gasto de capital, en perjuicio de las muni- resultado principalmente de la disminucin de los
cipalidades y gobiernos regionales (ver anexos 2 y 3). recursos del canon, del sobrecanon, de las regalas y

7. http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=4224&Itemid=101958&lang=es

20
de las participaciones, cuyo monto pas de S/. 8,269 se ha propuesto ningn mecanismo de compensa-
millones en el 2013 a S/. 3,777 millones en el 2016. cin (ver grfico 15).
La disminucin acumulada de los recursos del ca-
non para las municipalidades en los tres aos fiscales En lugar de corregir el sesgo recentralizador en la
(2014-2016) es de 68.7%, lo cual considerando que distribucin del presupuesto, que viene generando
el canon es la fuente ms importante en las regiones descontento y protestas en las regiones y municipios,
donde hay explotacin de recursos mineros o de hi- el gobierno ha persistido en aprobar leyes que acen-
drocarburos nos ha llevado a una situacin realmen- tan su manejo centralista. De este modo, el gobierno
te crtica que el MEF no considera importante, ya que cuenta con un mayor margen de maniobra para asig-
no obstante los reclamos de las municipalidades no narlo en funcin a sus intereses polticos.

Grfico 14
Variacin del PIA en los tres niveles de gobierno, respecto al ao anterior (En porcentajes)

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

-20%

-30%

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

Grfico 15
Variacin del PIA en los gobiernos locales segn fuente de financiamiento (En porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

21
3. Impactos regionales de la cada del canon y la recentralizacin
En qu medida la desaceleracin del crecimiento regiones como Cusco, Ica, Piura y Arequipa (ver gr-
econmico descrito se viene manifestando en las fico 16).
regiones? Cul es el impacto de la drstica disminu-
cin de los recursos del canon en las economas re- Sin embargo, al primer trimestre del 2015, diez de las
gionales? El dinamismo econmico de las regiones, 23 regiones que tiene el pas acusaban crecimiento
que fue motivo de admiracin y optimismo durante econmico negativo, y en el trimestre anterior fue-
los aos del auge, empez a dar seales de agota- ron seis9. Esto estara mostrando que la desacele-
miento desde fines del 2014 e inicios del 2015. En racin del crecimiento ya est presente en algunas
un estudio reciente8 resaltamos el hecho de que en regiones, comenzando por Loreto, Piura, Tumbes y
el periodo 2011-2013 un grupo de diez regiones se- Ucayali. Son las regiones con importante presencia
leccionadas haba registrado una tasa media de cre- de actividades extractivas las que vienen registran-
cimiento anual de 5.8%. Asimismo, con los datos del do una mayor desaceleracin de sus economas? Los
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) datos muestran que no hay una correlacin clara en-
calculamos que en el periodo 2007-2014 el PBI de las tre ambas variables, pues cinco de las regiones con
23 regiones del pas (sin incluir Lima) creci 38% en mayor crecimiento no tienen actividades extractivas
promedio, destacando el dinamismo econmico de (Ver grfico 16).

Grfico 16
Crecimiento regional: Variacin del ICAE 1T-2015
(En porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

8. Baca, Epifanio. Impactos econmicos de la crisis de las materias primas en el Per. Lima: DESCO, 2015.
9. El ICAE es el ndice compuesto de actividad econmica que publica el Instituto Peruano de Economa.

22
Cuadro 9
Resultados 2015 del ICAE

Fuente: IPE.

Los datos del ao 2015 completo muestran el resul- Segn el reporte de inflacin del BCRP de mayo del
tado siguiente: hay ocho regiones con crecimiento 2015, el gasto de inversin de los gobiernos locales
negativo o cercano a cero (La Libertad, Huancaveli- disminuy en -43% y el de los gobiernos regionales
ca, Puno, Lambayeque, San Martn, Amazonas, Lo- en -35%, lo que tiene un importante impacto en el
reto y Tumbes) y cinco con alta tasa de crecimiento empleo y en la economa local, principalmente en
(Apurmac, Madre de Dios, Cusco, Junn y ncash), lo aquellas regiones cuyos mercados son pequeos y
cual se explica principalmente por el incremento de dependientes del gasto pblico.
la produccin minera. En Apurmac es consecuencia
del inicio de la produccin del proyecto Las Bambas, Estos datos parecen sugerir que estamos ante una
en Cusco del inicio del proyecto minero Constancia, tendencia decreciente de las inversiones pblicas,
en ncash de la recuperacin de la produccin de ya que en el ao 2014 las correspondientes a los go-
Antamina y en Madre de Dios de la produccin de biernos regionales bajaron en -11% respecto al 2013,
oro. mientras que las de las municipalidades en -1%. En
el ao 2015 las inversiones de los gobiernos regio-
Cules son los factores que explican la desacelera- nales disminuyeron en 6% adicional (ver grfico 17).
cin o estancamiento de las economas regionales? Los reclamos de las autoridades locales y la protesta
Un primer factor presente en la mayora de regiones social creciente son un indicador del malestar que
es la disminucin del gasto de inversin pblica por viene generando esta situacin, tal como ocurri re-
parte de los gobiernos regionales y municipalidades, cientemente en la regin amaznica de Loreto, fuer-
tanto debido a los recortes presupuestales como a temente impactada por la disminucin del canon
problemas en la gestin de las nuevas autoridades. petrolero.

23
Grfico 17
Gastos de inversin ejecutados por los gobiernos regionales (en millones de soles)

Fuente: Elaboracin propia. Portal de Transparencia Econmica MEF.

4. Perspectivas fiscales y el financiamiento subnacional


Las proyecciones del Marco Macroeconmico Mul- tidos que disputaron la segunda vuelta sin afectar
tianual (MMM) 2017-2019 estiman una ligera recu- la sostenibilidad fiscal. Ambos grupos polticos han
peracin del crecimiento econmico para el 2016, planteado reactivar la economa, aplicar un impulso
con 3.8%, y para los prximos tres aos un promedio fiscal y promover la formalizacin de las Mypes, pero
de 4.2%, basado en el mayor dinamismo del sector con estrategias diferentes. El pas cuenta con ahorros
minero (hasta el 2017), la ejecucin de megaproyec- generados en aos anteriores y con el fondo de esta-
tos de infraestructura y una recuperacin del sector bilizacin fiscal que ambos han considerado utilizar.
no primario de la economa. Tal como ha ocurrido en
los ltimos tres aos, cuando las proyecciones del Peruanos por el Kambio (PPK) propone disminuir im-
MEF pecaron de optimistas y no se cumplieron, y puestos y aumentar la inversin pblica, con nfasis
considerando que en los prximos aos tendremos en agua y saneamiento, lo que no cuadra para una
un contexto externo no favorable, las cifras publica- economa cuyos ingresos disminuyen y tiene un d-
das persisten en una equvoca confianza, como lo ha ficit fiscal creciente. La rebaja del IGV hasta llegar al
hecho notar con sutileza el propio Consejo Fiscal10. 15% en tres aos tendra un costo fiscal anual de S/.
500 millones, sin contar lo que representara la exo-
La situacin fiscal actual es poco propicia para la neracin del pago de IR a la reinversin de utilidades
aplicacin de las propuestas ofrecidas por los par- de las empresas. Los crticos han sealado que no

10. Informe 002-2016-CF. Opinin del Consejo Fiscal sobre el Marco Macroeconmico Multianual 2017-2019.

24
hay evidencia de que la rebaja de impuestos contri- impulso fiscal ofrecido por los candidatos seran ma-
buya a mejorar la recaudacin y aumentar la presin nejados desde el gobierno central.
tributaria hasta 20%11.
En vista de que la descentralizacin ha estado prcti-
Por su parte Fuerza Popular plante la llamada tribu- camente ausente en las propuestas de los dos candi-
tacin cero por dos aos para las pequeas y micro datos, es poco probable que se emprendan reformas
empresas que empiezan un negocio, con lo cual logra- orientadas a mejorar la capacidad de gestin de los
ran su formalizacin. Por el lado fiscal propuso aplicar gobiernos descentralizados y menos que se les dote
un impulso equivalente al 1.5% del PBI, utilizando el de mayores recursos financieros, salvo el 1% del IGV
fondo de estabilizacin y los ahorros disponibles. Para ofrecido por el fujimorismo. Lo que se viene es un
las municipalidades ofrecieron entregarles un punto mayor gasto en las regiones controlado desde el go-
porcentual del IGV adicional, entre otras promesas de bierno central y un mayor impulso a las inversiones
sesgo populista. mediante las APP.

Con los ingresos a la baja un mayor gasto solo puede El mayor desafo del prximo gobierno es, por un lado,
financiarse a costa de un mayor endeudamiento, lle- incrementar la base de los ingresos fiscales estructura-
vando el ratio deuda/PBI por encima del 25.2% pro- les que financien las inversiones futuras y las reformas
yectado para el 2016 por el ltimo MMM. en curso (educacin, salud, seguridad ciudadana, refor-
zamiento de Servir y de Contralora) y, por el otro, tener
En este contexto de disminucin de los ingresos tota- un manejo prudente de los ahorros acumulados para
les, y en particular de los provenientes de las industrias dinamizar la actividad econmica a travs de un mayor
extractivas, los gobiernos subnacionales no deben es- gasto pblico. Se requiere fortalecer a la SUNAT y tomar
perar que mejoren, con excepcin de aquellas regio- medidas para disminuir los gastos tributarios, combatir
nes donde la produccin minera viene aumentando la evasin y elusin de empresas transnacionales que
(Junn, Arequipa, Apurmac). Los gastos asociados al transfieren recursos hacia parasos fiscales, etc.

11. http://propuestaciudadana.org.pe/wp-content/uploads/2016/04/NDA-30.pdf

25
ANEXOS
Anexo 1
Distribucin del presupuesto (PIA) por nivel de gobierno
(En porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

Anexo 2
Distribucin de los gastos de capital por nivel de gobierno

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

26
Anexo 3
Distribucin de los gastos corrientes por nivel de gobierno

Fuente: Elaboracin propia. MEF.

27
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