Education Policy Analysis Archives/Archivos

Analticos de Polticas Educativas

ISSN: 1068-2341
epaa@alperin.ca
Arizona State University
Estados Unidos

Terigi, Flavia
Cuatro Concepciones Sobre el Planeamiento Educativo en la Reforma Educativa Argentina de los
Noventa
Education Policy Analysis Archives/Archivos Analticos de Polticas Educativas, vol. 15, enero, 2007,
pp. 1-16
Arizona State University
Arizona, Estados Unidos

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=275020546010

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 Archivos Analticos de Polticas Educativas
Revista Acadmica evaluada por pares
Editor: Sherman Dorn
College of Education
University of South Florida
Editores Asociados para Espaol y Portugus

Gustavo Fischman
Arizona State University

Pablo Gentili
Laboratorio de Polticas Publicas
Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Volumen 15 Nmero 10 Mayo 2 , 2007 ISSN 10682341

Cuatro Concepciones Sobre el Planeamiento Educativo en la Reforma

Educativa Argentina de los Noventa

Flavia Terigi
Universidad de Buenos Aires y Universidad Nacional de General Sarmiento
Citacin: Terigi, Flavia (2007). Cuatro concepciones sobre el planeamiento
educativo en la reforma educativa argentina de los noventa. Archivos Analticos de
Polticas Educativas, 15 (10). Recuperado [fecha] de http://epaa.asu.edu/epaa/

Resumen
El trabajo analiza cuatro rasgos que adquiri el planeamiento en la reforma del
sistema educativo argentino a partir de la sancin de la Ley Federal de Educacin:
primero, el planeamiento se entendi como una funcin orientada al cambio, en
desmedro de la planificacin de la consolidacin de los sistemas escolares; segundo,
el planeamiento estuvo sostenido por una visin aplicacionista y progresiva de los
cambios, segn la cual los cambios tienen un impacto previsible en las instituciones
y actores; tercero, el planeamiento se refiri a polticas centrales con intencin de
homogeneizacin y de ordenamiento, en desmedro del carcter federal que se
pretenda adquiriera el sistema educativo; y cuarto, se consolid una divisin del
trabajo entre la Nacin y las provincias, entre planificacin y ejecucin, y entre
aspectos tcnicos y polticos de las reformas.

Los lectores/as pueden copiar, mostrar, y distribuir este articulo, siempre y cuando se de
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conjuntamente por el Mary Lou Fulton College of Education at Arizona State University y el College of
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Latinoamericano de Polticas Educativas (OLPED) del Laboratorio de Polticas Pblicas (LPP). Los
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 2

Four conceptions about Educational Planning in Argentinas Educational

Reform of the 1990s.
Abstract:
This article analyses four patterns of planning in the educational reform in
Argentina since the approval of the Federal Law of Education: first, planning
focused on change, without enough attention to measures that could be useful to
consolidate the educational system; second, planning was anchored in a vision of
change that may be described as applicable and progressive, as if the impact that
change may have on institutions and agents could be predicted; third, planning
focused on centralized policies in order to homogenize and organize the systems,
despite the goal of bringing the educational system under the jurisdiction of a
federal-government-type system; and fourth, a work division was established
between the Nation and the provinces, between planning and execution, and
between technical and political issues of the reforms.

Las Concepciones Sobre El Planeamiento Educativo en la Reforma

Educativa Argentina de los Noventa

En la dcada de 1990 tuvieron lugar en el mbito educativo de la Repblica Argentina

una serie de medidas estructuradas alrededor de tres leyes sancionadas por entonces: la Ley
24049 o de Transferencia de los servicios educativos de la Nacin a las provincias, que complet
un proceso iniciado por la ltima dictadura militar; la Ley 24195 o Ley Federal de Educacin, que
modific la estructura del sistema educativo y las competencias de la Nacin y las provincias en
el manejo de la educacin; y la Ley 24521 o Ley de Educacin Superior, que reorganiz el nivel
terciario, en especial el sistema universitario.1 Las tres leyes fueron el corazn normativo de lo
que se plante como una reforma completa de la educacin argentina; este artculo se propone
analizar los procesos de planeamiento de tal reforma.
Las dos primeras leyes modificaron de manera sustantiva las atribuciones de las
provincias en el manejo y gestin de la educacin. En el caso de la Ley de Transferencia, an hoy
se discute si se trat de una medida de ajuste estructural regida por un criterio de maximizacin
del ahorro pblico del gobierno nacional (Candia, 2004; Morduchowicz, 2005), o si fue inspirada
por la voluntad de descentralizar el gobierno del sistema mediante la devolucin de las escuelas
(Aguerrondo, 2003),2 pero se coincide en sealar que uno de los efectos ms importantes de esta
Ley fue el incremento de la carga fiscal y de gestin que experimentaron las administraciones
educativas de las provincias. En el caso de la Ley Federal de Educacin, sta redistribuy las
responsabilidades entre el gobierno nacional y los de las provincias, estableciendo la gestin
directa de los servicios educativos como responsabilidad exclusiva de las provincias, al mismo
tiempo que se estableca la reforma de la estructura del sistema escolar. La aplicacin de esta Ley
se realiz a travs de un complejo mecanismo de debate en el Consejo Federal de Educacin
integrado por los ministros de educacin de las provincias y presidido por el ministro nacional
que otorgaba al gobierno nacional la iniciativa con respecto a las polticas principales.

1 Las tres normas pueden ser consultadas en el Buscador de Normativa Educativa de la Direccin

de Programacin Educativa del Ministerio de Educacin de la Ciudad de Buenos Aires:

http://200.32.104.185/normeduc
2 Candia caracteriza esta devolucin como hbrida, en tanto combina un nivel central que sigue

financiando una parte importante de la educacin con niveles subnacionales que detentan un alto grado
de autonoma en la asignacin de estos recursos y en el ejercicio de las dems funciones asociadas a la
provisin de los servicios educativos (Candia, 2004: 191).
Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 3

Tanto en los procesos previos a la sancin de estas leyes como en los vinculados con su
aplicacin, las provincias crearon equipos tcnicos con funciones de diseo, desarrollo y
evaluacin de polticas educativas. Precisamente uno de los propsitos (y de los saldos
interesantes) de la Reforma de la dcada del noventa es que se han producido cambios en los
planteles de la administracin pblica en cada una de las provincias, en especial para funciones
de planeamiento, y que la calificacin promedio de los funcionarios del rea educativa se ha
elevado, aun si se experimentan dificultades como consecuencia de que el personal debidamente
calificado en los diferentes niveles de las administraciones educativas es an insuficiente (IIPE,
1999).
Debido a la importancia que, tanto durante los noventa como para el futuro del sistema
educativo argentino, puede tener esta eventual capacidad instalada, es del mayor inters analizar
los modos de entender el planeamiento educativo que constituyeron el marco conceptual y
metodolgico de aquellos equipos. Este artculo plantea cuatro rasgos que ha tomado el modo de
entender el planeamiento en la reforma educativa argentina: a) una identificacin entre
planeamiento y cambio; b) una visin aplicacionista de los cambios; c) una concepcin del
planeamiento como funcin centralizada y homogeneizadora; y d) una divisin del trabajo entre
planificacin y ejecucin, reproducida en la divisin de funciones que, para ciertos temas, se
instal entre la Nacin y las provincias.
A continuacin haremos referencia a cada uno de estos rasgos.

Identificacin entre Planeamiento y Cambio

El primer supuesto bajo el cual se constituyeron los equipos tcnicos en las

administraciones provinciales es una identificacin entre planeamiento y cambio. Durante los
noventa, se hizo planeamiento para el cambio; se planificaron las reformas; se planific para
introducir novedades o innovaciones en el sistema. Ello sucedi en desmedro de la planificacin
de la continuidad del sistema y de la consolidacin de los cambios que se introducan.
Las condiciones del momento polticoeducativo traccionaban hacia la identificacin
entre planeamiento y reforma. En efecto, la dcada del noventa estuvo signada por la expansin
y transformacin estructural del sistema. La Ley Federal de Educacin ampli los compromisos
del Estado al extender la obligatoriedad de los tradicionales siete aos de la escuela primaria a
diez, resultado de la suma de los nueve aos de la educacin general bsica ms el preescolar o
sala de cinco aos que pasa a ser tambin obligatorio.3 La transferencia del manejo de las
escuelas desde la Nacin hacia las provincias que tuvo lugar en esa dcada cerr el proceso
iniciado por la dictadura militar dos dcadas antes, incrementando materialmente la
responsabilidad de las provincias al obligar a stas a extender servicios educativos que
histricamente haban estado a cargo de la Nacin, tal es el caso de buena parte de la educacin
media y de las escuelas normales. La casi totalidad de las provincias4 y la Ciudad de Buenos Aires
sufrieron un brutal cambio de escala en sus sistemas educativos como consecuencia de la
transferencia, con las sobrecargas que ello supuso para los procesos de administracin del
sistema. Todos estos procesos requirieron adecuaciones de las estructuras de gobierno de las

3 En el Apndice de este artculo se incluye un diagrama que permite comparar la estructura

terica del sistema escolar argentino antes y despus de la Ley Federal de Educacin, y de la
recientemente sancionada Ley de Educacin Nacional a la que nos referiremos en el apartado final,
incluyendo las decisiones relativas a la obligatoriedad escolar. Decimos estructura terica porque, como
se ver, la estructura real que fue adoptando el sistema escolar en cada provincia impide hablar de una
organizacin unificada.
4 La provincia de Ro Negro gestionaba la educacin media y la formacin docente desde mucho

antes.
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 4

provincias, entre las cuales ocup un lugar de privilegio la expansin del planeamiento como
funcin de la poltica pblica en educacin.5
Pero adems, se transfiri a las provincias un sistema que inmediatamente deba
comenzar a transformarse estructuralmente. Se transfera el mismo sistema que se pretenda
transformar de acuerdo con las discusiones previas a la sancin de la Ley, desarrolladas sobre
todo en el Congreso Pedaggico Nacional6 que tuvo lugar en plena recuperacin democrtica.
En aquellas condiciones, result inevitable que la expansin del planeamiento tuviera lugar de la
mano de la preocupacin por la implementacin de una reforma.
Ms de una dcada despus, y en un contexto completamente diferente (aunque
previsible por entonces, y advertido por muchos), en el que los recursos financierosque no
alcanzaron para consolidar la Reforma en todas las provincias y en todos los nivelesno son
suficientes para asegurar la educacin a que todos tienen derecho, se imponen en el anlisis
algunos de los efectos de no haber prestado suficiente atencin a este otro objeto del
planeamiento, la consolidacin, que tambin debe ser planificada. Polticas plurianuales de inversin
en infraestructura, polticas de formulacin de digestos normativos armonizados, de adecuacin
de los sistemas administrativos, o de consolidacin de los cambios curriculares, estuvieron
ausentes o fueron incumplidas por casi todas las administraciones, incluida la nacional.
Por otro lado, la identificacin entre planeamiento y cambio estuvo signada por una
imagen progresiva del cambio, segn la cual los avances logrados en los procesos de reforma no
experimentaran retrocesos. Y, aunque todo proceso de cambio tiene fases progresivas y
regresivas, en el caso particular de la Argentina, la estrategia de implementacin de la Reforma y
la fenomenal crisis del Estado que estall a fines del ao 2001que determin la incapacidad de
sostener los ritmos de inversin requeridos para la implementacin de la Leyhacen que la
educacin argentina se haya encontrado, a diez aos de la Ley Federal de Educacin, frente al

5 A fin de no apartarnos del objeto de nuestro anlisis, dejamos fuera de tratamiento el problema
financiero que se gener a las provincias como consecuencia de la transferencia. Sin embargo, su impacto
no debe desconocerse. Un caso puede permitir dimensionar la cuestin: para la Ciudad de Buenos Aires,
el costo de los servicios educativos involucrados en la transferencia represent el 58% del presupuesto
total de los programas presupuestarios de la Ciudad, y el 27% del gasto total en educacin de la
jurisdiccin. Pese a ello, ningn valor originado en la transferencia de servicios educativos se aadi a los
157 millones de pesos que la Ciudad perciba en concepto de coparticipacin federal, que es el sistema de
distribucin de ingresos federales en Argentina (Pesce, 1997).
Para el conjunto, resulta vlida la conclusin del Informe Argentina elaborado por la CTERA (la
Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina, una de las dos entidades
nacionales que representan sindicalmente a los docentes) para el proyecto de investigacin intersindical
Las reformas educativas en los pases del Cono Sur: Las transferencias a las provincias de
establecimientos y personal que revistaban en jurisdiccin del gobierno nacional no fueron acompaadas
de asignaciones presupuestarias equivalentes a los costos reales de estos servicios. En particular, si se
considera el deterioro acumulado durante la dcada del 80 en la infraestructura fsica y las
remuneraciones del personal junto con el crecimiento de la demanda (CTERA, 2005: 111).
6 El Congreso Pedaggico Nacional fue un largo proceso de debate acerca del futuro de la

educacin argentina que se desarroll en los primeros aos de la recuperacin democrtica; fue
convocado por una Ley de 1984 y cerr en una Asamblea final en 1988. Sus debates establecieron algunos
de los consensos que se esperaba trasladar luego a la legislacin; segn Tedesco y Tenti Fanfani, este
evento permiti que diversos actores sociales discutieran las dimensiones ms relevantes del sistema
educativo y se pusiera de manifiesto la existencia de un fuerte consenso acerca de la necesidad de
sancionar una nueva ley general para ordenar el desarrollo de la educacin bsica (Tedesco y Tenti
Fanfani, 2004: 23). Este Congreso de fines del siglo veinte fue planteado como una reedicin del que
haba tenido lugar en 1882, en el que se debati acerca de las ideas y principios que deban regir la
educacin pblica argentina, y cuyas resoluciones suelen considerarse un antecedente de la legislacin
escolar nacional (en particular, la Ley 1420) que rigi hasta la sancin de la Ley Federal de Educacin.
Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 5

riesgo de perder los avances y mejoras que parecieron producirse en las primeras fases de la
Reforma.
Daremos un ejemplo de ello. En el marco de la extensin de la obligatoriedad que
estableci la Ley Federal de Educacin, se produjo la incorporacin de una gran cantidad de
adolescentes al sistema educativo en el conjunto del pas. Entre 1991 y 2001, el crecimiento de la
tasa de escolarizacin de la poblacin de 6 a 12 aos, a nivel nacional, fue de 1 punto porcentual,
mientras que para la poblacin de 13 y 14 aos el incremento fue de 7 y 12 puntos porcentuales,
respectivamente (Pascual, 2006). Esto expresa una mejora en la incorporacin al sistema
educativo en edades que coinciden con la extensin de la obligatoriedad escolar que marcaba la
Ley Federal. Sin embargo, estos logros iniciales se vieron rpidamente amenazados: en una
muestra de seguimiento, se encontr que ms del 20% de los alumnos que haban ingresado a
octavo ao de la EGB en 1997 en la Provincia de Buenos Aires (la mayor jurisdiccin del pas),
haba abandonado o no promovi el noveno ao en 1998 (CTERA, 2005). Al mismo tiempo, el
anlisis realizado por Pascual revela un fenmeno nuevo: la anticipacin de los problemas de
rendimiento caractersticos de los dos primeros aos del secundario al sptimo ao en aquellas
provincias que adoptaron en forma predominante los modelos de estructura de seis y nueve aos
de duracin (Pascual, 2006). Considerando que los problemas de rendimiento son, en la dinmica
del sistema educativo argentino, la antesala de la desercin, no sorprende que, tras los
incrementos sealados, la tasa de escolarizacin en las edades subsiguientes no haya
experimentado mejoras sustantivas.
Nuestro anlisis pone el acento en la ausencia de planificacin de polticas (de iniciativas,
de previsin de recursos, de adecuaciones normativas, etc.) que aseguraran la continuidad de las
funciones histricas del sistema educativo y la consolidacin de los cambios. Si tomramos los
logros de la centenaria escuela primaria argentina como un activo, puede afirmarse que lo que no
hizo la Reforma es proteger ese activo y proyectarlo hacia delante; en cambio, est cada vez ms
presente la preocupacin por las situaciones de creciente exclusin y por la inadecuacin entre lo
que los alumnos aprenden en las escuelas y lo que requieren para seguir estudiando, y para
participar plenamente en los asuntos del colectivo social. Convencionalmente, en Argentina se
piensa que el planeamiento se ocupa del cambio y las reas del gobierno ocupadas de la lnea y de
la gestin se ocupan del mantenimiento del sistema. Desde la perspectiva de nuestro anlisis, una
leccin de la dcada del noventa es que el planeamiento debe ocuparse tambin de la
consolidacin y del mantenimiento de los sistemas escolares.

Visin Aplicacionista de los Cambios

El planeamiento de la Reforma tuvo lugar desde una visin que podramos llamar
aplicacionista de los cambios, segn la cual los cambios que se planifican a nivel central, si han
estado bien diseados, tienen un impacto previsible en el sistema educativo y en la prctica
cotidiana de las escuelas.
Segn esta interpretacin, las prescripciones expresadas en una Ley general acordada en el
plano poltico se concretan a nivel jurisdiccional y terminan aplicndose a nivel de las instituciones.
Que se "aplican" quiere decir que, si bien tienen lugar algunas modificaciones, stas son solamente
ajustes vinculados con las condiciones ms concretas que caracterizan a cada nivel que interviene, y
no transformaciones operadas por actores presentes en dichos niveles que puedan comprometer el
sentido de los cambios.
Este modo aplicacionista de entender la poltica educativa tiene que ser rebatido. La
sancin de una normativa que establece cambios estructurales en un sistema escolar debe ser
acompaada con estrategias sostenidas en el tiempo y en diferentes niveles de la administracin
del sistema, incluyendo el escolar. Estos requerimientos implican que la norma (la Ley, en este
caso) tiene que tener un altsimo nivel de acuerdo poltico, de modo que sea posible contar con
que los esfuerzos que su implementacin demanda van a sostenerse en el tiempo.
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 6

Aqu se enfrenta un problema, identificado por Elmore (1996), pues los acuerdos se
logran con mayor facilidad cuando la norma establece condiciones generales (cuanto mayor el
detalle de la norma, ms asuntos se hacen susceptibles de desacuerdo), pero cuando las
disposiciones normativas carecen de suficiente detalle como para prescribir plenamente las
acciones, es mayor la probabilidad de que las acciones efectivamente desarrolladas no coincidan
con las postulaciones formales. La estrategia de la reforma educativa de la Argentina no
consider debidamente este problema. En principio, no asegur una de las condiciones bsicas
de una reforma de largo plazo, como son los acuerdos iniciales: a pesar de que el largo proceso
de debate educativo abierto con el Congreso Pedaggico Nacional acerc algunos puntos de
acuerdo importantes entre diversos sectores, la Ley finalmente sancionada no cont con
aprobacin unnime porque avanzaba sobre cuestiones estructurales que no haban sido
suficientemente debatidas y cuya factibilidad no se haba analizado con seriedad. Por ejemplo, no
se hizo pblico ningn trabajo de planeamiento, previo a la sancin de la Ley, que hubiera analizado
los requerimientos de inversin que supona su implementacin y que hubiera plasmado esos
requerimientos en un plan plurianual de inversiones acordado por los partidos polticos con
representacin parlamentaria.
Estamos poniendo el acento en la ausencia de compromisos de poltica pblica de largo
plazo, apoyados en insumos provistos por el planeamiento. Junto con ello, diremos que la
estrategia de la Reforma procedi como si se contara con un cmulo de certezas acerca de los
resultados de las polticas propuestas, y en consecuencia no tuvo capacidad para anticipar la
diversidad de modalidades que fue tomando la implementacin de la Ley Federal de Educacin
en cada provincia,7 ni para discriminar la diversidad enriquecedorao por lo menos aceptable
de la que terminara produciendo profundos desacoplamientos en el sistema educativo nacional.
El desacoplamiento del sistema (junto con la persistencia de la desigualdad) forma parte de todos
los diagnsticos que se presentaron al Ministerio de Educacin nacional en el ao 2003, diez
aos despus de la sancin de la Ley Federal de Educacin.8
Esta incapacidad de anticipacin sorprende, toda vez que las formulaciones conceptuales
de los ms prominentes responsables de la Reforma adscribanno slo antes, sino tambin
duranteal enfoque del llamado planeamiento estratgico. El planeamiento de la Reforma estableci
una imagenobjetivo del sistema escolar y, en funcin de ella, dise lneas destinadas a que la
realidad se acercara al modelo, defendiendo inclusive la legitimidad de muchas decisiones que

7 En 1993, la Ley Federal de Educacin cambi el modelo institucional vigente hasta entonces en

Argentina (que sostena una escuela primaria de siete aos y una escuela media de cinco o seis aos segn
la modalidad) y estableci una Educacin General Bsica, organizada en tres ciclos, obligatoria y de nueve
aos de duracin, seguida de un ciclo Polimodal de tres aos. La implementacin de esta nueva estructura
se realiz con modalidades y ritmos diferentes en cada jurisdiccin. Si bien hubo acuerdos y
negociaciones en el marco del Consejo Federal de Cultura y Educacin (quecomo se dijorene a
todos los ministros de educacin, provinciales y nacional), los mrgenes de autonoma fueron muy altos y
las modalidades de implementacin muy diversas, lo que dio como resultado la situacin presente: un
anlisis realizado por el Ministerio Nacional de Educacin revela la coexistencia de alrededor de 55
combinaciones diferentes, en todo el pas, de lo que fuera hasta ese momento la oferta educativa de los
niveles primario y secundario (Hirschberg et al., 2005). El resultado es elocuente de la falta de previsin
que estamos sealando en este trabajo.
8 A fines del ao 2003, el Ministro de Educacin de la Nacin convoc a diez expertos en el rea

educativa para que formularan diagnsticos de la situacin de la educacin en el pas y propuestas para su
superacin. El resultado de esa consulta, coordinada por el Instituto Internacional de Planeamiento
Educativo (IIPEBuenos Aires), es un volumen que contiene diez trabajos que, ms all de sus
antagonismos y matices, asumieron como problema principal el estado de fragmentacin en que se
encontraba el sistema educativo nacional (Tedesco, 2005). La proliferacin de modelos organizacionales
ha provocado importantes dificultades paraentre otros asuntosla homologacin de los estudios, la
circulacin del personal docente y el diseo de polticas generales.
Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 7

desmontaron institucionalmente segmentos enteros del sistema. Pero la estrategia de un

planeamiento que se pretenda estratgico no puede reducirse a establecer puntos de partida y de
llegada, y a secuenciar los pasos entre uno y otro. Un enfoque estratgico debera ser tambin
situacional, en el sentido de operar con una lgica que permita reorientar permanentemente las
acciones en funcin de los datos que se relevan acerca de su impacto, tanto si es el previsto, como si
tienen lugar consecuencias diferentes.
Precisamente porque se trata de procesos transformadores, en los que los cambios no son
metas a alcanzar a posteriori de la ejecucin de determinadas acciones sino son parte de la
dinmica misma de tales acciones, la estrategia transformadora debera estar diseada de manera
tal que no slo no resulte destructiva de lo existente, sino que a partir de ello permita la
capitalizacin de los logros parciales. Una consecuencia de la incapacidad de la Reforma para
capitalizar logros parciales y redefinir sus pasos futuros es que numerosos procesos
transformadores han quedado a mitad de camino, comprometiendo la consistencia interna del
sistema educativo y su estabilidad en el tiempo.9

El Planeamiento como Funcin Centralizada y Homogeneizadora

Argentina es un Estado federal cuya organizacin poltica distribuye poderes entre el

gobierno nacional y los gobiernos provinciales. En esa distribucin, la educacin se ubica en una
zona gris, en la que tanto el Estado nacional como las provincias tienen competencias y
facultades concurrentes (Candia, 2004). Segn Almandoz, en Argentina el federalismo
establecido constitucionalmente convive con un sistema centralista informal de poder,
establecido al amparo de un crecimiento social y econmico desequilibrado (Almandoz, 2000).
Una mirada del planeamiento en el marco de la Reforma lo revela como una funcin referida a
polticas cuyos contenidos se definen centralmente y con intencin de homogenizacin o de
ordenamiento, en desmedro de la posibilidad de planificar la diversificacin en un marco de
equidad.
Aguerrondo, especialista en planeamiento educativo que fuera Subsecretaria del
Ministerio Nacional de Educacin durante una parte importante del proceso de aplicacin de la
Ley Federal de Educacin, caracteriza el patrn general de implementacin que se defini de la
siguiente manera: a) el Ministerio Nacional de Educacin determinaba la relevancia de una
actividad, un acuerdo, etc., y preparaba un primer borrador de una propuesta; b) esta propuesta
era discutida por los equipos tcnicos y polticos de las provincias antes de llegar a un acuerdo en
el Consejo Federal de Educacin. Esta discusin involucraba entre dos y cinco debates; y c) la
propuesta final era implementada por las provincias y sostenida por programas especficos del
ministerio nacional, que tambin provea asistencia tcnica y financiera (Aguerrondo, 2003).
En general, en la Reforma argentina el planeamiento aparece asociado al nivel central y es
pensado para polticas que son de escala global y a las que se asigna una funcin ordenadora u
homogenizadora. Los resultados de este planeamiento centralizado, sin embargo, son
desalentadores. A ms de diez aos de la Ley Federal de Educacin y con procesos de
planeamiento frreamente conducidos desde el nivel nacional (por ejemplo, en las polticas
curricularesvase al respecto Braslavsky (1998), en la transformacin de la formacin

9 La Ley Federal de Educacin estableci la obligatoriedad de sala de 5 aos para todo el

territorio de la Repblica Argentina. Esta aprobacin tuvo un efecto inmediato sobre las salas de tres y
cuatro aos que, segn datos de la Organizacin de Estados Iberoamericanos, tendieron a cerrarse en
favor de la posibilidad de expandir las salas de 5 aos. http://www.oei.es/observatorio.htm (Fecha de
consulta: noviembre de 2006).
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 8

docente o en los operativos nacionales de evaluacin), el resultado paradjico es que nuestro pas
tiene un sistema fabulosamente diversificado.
Pero esa diversificacin no es producto de la accin racional del Estado nacional en
asociacin con los estados provinciales, ni del propsito deliberado de tener una oferta escolar
que d respuestas a diferentes requerimientos; parece ms bien el producto de no haber podido
establecer algunos ordenamientos comunes en un sistema que se ha ido conformando por
etapas, con regulaciones diferentes en cada una de ellas, y al que la implementacin de la Ley
Federal de Educacin le imprimi un impulso desconfigurador.
En forma complementaria, el discurso de la crtica de la Reforma ha planteado una suerte
de antinomia entre polticas centrales y autonomas provinciales como si fueran asuntos
antitticos. Hay aqu una pregunta genuina para instalar en trminos de poltica educativa, a ms
de diez aos de experiencia en los intentos por construir el federalismo educativo: de qu manera
el Estado nacional define polticas con una direccionalidad clara, que aseguren la equidad en el
sistema y su integracin y estabilidad en el tiempo, al mismo tiempo que se respetan y an
amplan los mrgenes para que las estrategias del desarrollo concreto de estas polticas tengan
definicin local, que se garantice apropiacin por parte de los gobiernos provinciales y, sobre esa
base, se haga posible algn grado de calidad educativa comn.

Divisin del Trabajo de Planificacin y Ejecucin entre la Nacin y las Provincias

En la reforma educativa argentina se verifica una divisin del trabajo entre las instancias
de planificacin y las de ejecucin, divisin propia del desarrollo del planeamiento educativo a
partir de la dcada del sesenta y que, en el marco de la aplicacin de la Ley Federal de Educacin,
se reprodujo en la distribucin real (ms all de la normativa) de estas funciones entre la Nacin
y las provincias.
La divisin de funciones entre quienes planifican y quienes ejecutan est planteada desde
la dcada del 60 por las visiones desarrollistas del planeamiento educativo. En la Reforma
argentina, tal divisin del trabajo se plasm en el organigrama de las instancias de administracin
y manejo de la educacin en muchas provincias, que presentan un sector de la estructura
dedicado a la gestin y administracin del sistema escolar, y una dependencia especializada en el
planeamiento con relaciones indirectas con el gobierno del sistema,10 y fuertes relaciones con el
gobierno nacional.
Cuando, en el marco de los procesos de transferencia de servicios educativos, la Nacin
se desprendi de las funciones ejecutivas con respecto a las escuelas, no realiz una delegacin
correlativa de la funcin de planificacin para los servicios que transfera. A travs del
financiamiento, ejerci un firme control del Consejo Federal de Educacin y, por su intermedio,
de las administraciones provinciales que ms requeran el auxilio financiero nacional,11
preservando para s las funciones de planeamiento y evaluacin y enfrentando a las provincias
con los problemas de la gestin cotidiana de los sistemas escolares.
Esta situacin ha generado una enorme tensin entre planificacin y desarrollo de las
polticas concretas, que est lejos de haber sido saldada. Revisando las polticas nacionales ligadas
a la implementacin de la Ley Federal de Educacin, se encuentran polticas donde las funciones

10 En determinadas provincias, adems, el gobierno del sistema est distribuido entre dos

instancias, los Ministerios de Educacin y los Consejos Provinciales de Educacin, que guardan entre s
relaciones usualmente antagnicas.
11 Las provincias ms pobres, con menor organizacin de sus aparatos administrativos, con

menos recursos y experiencia en proyectos de cambio, tuvieron dificultades para usar los mayores
mrgenes de maniobra que en teora se les abrieron como consecuencia de la descentralizacin. sta es
una de las conclusiones sobre el caso argentino de un estudio comparativo sobre las reformas educativas
de los noventa en Argentina, Chile y Uruguay (Carnoy, 2004).
Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 9

de planificacin, ejecucin y evaluacin permanecen en la esfera del Ministerio nacional (tal fue
el caso del Plan Social Educativo), y otras polticas, donde el Ministerio se reserva la
planificacinsocializada formalmente a travs del circuito de las consultas federales,
delegando las funciones ejecutivas en las provinciasello sucedi con el programa curricular y
con la poltica de evaluacin. Las polticas genuinamente provinciales se han orientado sobre
todo a la contrastacin con la poltica nacional (tal el caso, por ejemplo, del Sistema Participativo
de Evaluacin de los Aprendizajes de la Ciudad de Buenos Aires, que desde 1995 se contrapone
a los supuestos de los operativos nacionales de evaluacin), o a la determinacin de formas
locales de resolucin del cambio estructural (tal es el caso de las diferentes versiones del Tercer
Ciclo de la EGB en las provincias que han implementado la reforma estructural que plantea la
Ley Federal de Educacin).

Perspectivas

El proceso de transformacin de la educacin argentina que tuvo lugar en los noventa

reconoce un punto de arranque en la transferencia de los servicios educativos de la Nacin a las
provincias. As como an se discute si se trat de una medida de ajuste estructural o una medida
fortalecedora del federalismo, tambin se discute si la reforma educativa en su conjunto fue
expresin de la perspectiva neoliberal que se asigna al gobierno peronista de los noventa (vase,
por ejemplo, CTERA, 2005) o si fue a contrapelo de esa tendencia (vase en este sentido Decibe,
2003b).12
Lo que no parece discutible es que, tras veinte aos ininterrumpidos de gobiernos
constitucionales, el futuro de la educacin argentina est fuertemente condicionado por un
presente en el que las desigualdades del sistema se han acentuado, probablemente en proporcin
menor al agravamiento de la brecha entre quienes ms tienen y quienes menos tienen en la
sociedad, pero ciertamente en una escala que compromete el futuro de las generaciones en edad
escolar. A ms de una dcada de la sancin de la Ley Federal de Educacin, que deba establecer
las bases para el desarrollo futuro de un sistema escolar que asegurara ms aos de escolarizacin
y lo hiciera mejorando su calidad, el sistema se muestra desarticulado y con fuertes desniveles en
cuanto a las oportunidades de escolarizacin y los aprendizajes reales.13 La variedad
organizacional que muestran los sistemas educativos provinciales, lejos de expresar opciones
estratgicas por organizaciones diversas que garanticen resultados comunes, es el resultado de un
proceso de transformacin institucional desacoplado e inconcluso, que fracas en el
establecimiento de bases homogneas para el cumplimiento de los derechos educativos de la
poblacin.
En la Repblica Argentina se planific e impuls una reforma que requera fuertes
consensos, una inversin sostenida en el tiempo y una importante capacidad estratgica para
leer los procesos histricos. Ninguno de esos tres elementos estuvo presente, ms all de que
los impulsores de la Reforma hayan llegado a creer que ello estaba en los inicios y se perdi
luego. Se plante una reforma inaugural y se despleg una estrategia centralizadora en el marco
de un discurso sobre la descentralizacin; se revisti todo ello de la legitimidad que da el
conocimiento experto y se lo impuls con la potencia de los recursos; se trabaj para el cambio y
se descuid la consolidacin.
A pesar de todo lo sealado hasta aqu, este trabajo no comparte la mirada histrica de
un sistema pretendidamente igualitario que habra sido destruido por la Ley Federal de

12Recurdese que Susana Decibe fue ministra nacional durante la Reforma.

13Desde luego, la reciente sancin de la Ley de Educacin Nacional (a la que nos referiremos en
el apartado final) no modifica esta situacin, pues la sancin normativa es un marco de posibilidad, y no
reemplaza la realizacin efectiva de las polticas que se requieren.
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 10

Educacin. El sistema educativo argentino produca desigualdad antes de la Reforma de los

noventa y la sancin de la Ley Federal de Educacin, y las problemticas previas que enfrentaba
cada sistema educativo jurisdiccional eran importantes. S sostiene la conviccin de que los
procesos de la dcada del noventa contribuyeron a acentuar algunos de los problemas previos y
produjeron un importante desacoplamiento del sistema, que se ha diversificado como si fuera
federal, pero carece de las regulaciones que un sistema de tales caractersticas requiere para que la
diversidad no devenga en diferenciacin o atomizacin.14 Como consecuencia, la Reforma ha
contribuido a acentuar la desigualdad, desigualdad que conspira contra la posibilidad de
homologar los aprendizajes que realizan los alumnos y alumnas en los establecimientos
educativos en Argentina.
Porque esa historia est all, porque hubo un clima de poca en el que el saber
pedaggico apareci fundando racionalmente estrategias que a la larga se mostraron por lo
menos insuficientes para asegurar lo que prometan, quienes formamos parte del sector
educativo debemos producir algo del orden de la identificacin de responsabilidades. Asumirlas
no nos inhibir de realizar propuestas para el futuro: les dar una base de legitimidad que, por el
contrario, ser cuestionable si se opta por proponer una nueva ola de polticas educativas sin dar
cuenta del pasado reciente.
Durante el ao 2006, a velocidad asombrosa, el gobierno nacional impuls un proceso
que culmin con la derogacin de la Ley Federal de Educacin y la aprobacin de la nueva Ley de
Educacin Nacional (Ley 26206). En los inicios de ese proceso, el gobierno nacional proclam un
perodo de evaluacin de la situacin de la educacin argentina y de debate de las
transformaciones que sta requera. Sin embargo, los procedimientos concretos propuestos por
el Gobierno redujeron la amplia participacin anunciada a jornadas escolares, a rondas de
consultas y a encuestas de opinin cuya representatividad es nula; se redujo la necesaria
participacin de la sociedad en un asunto de extrema importancia para todos y todas a
mecanismos de consulta y a encuestas de opinin (Terigi, 2006).
El resultado es una nueva ley que lleva el nombre oportuno de Ley de Educacin
Nacional. En relacin con la temtica de este artculo, preocupa la falta de planeamiento preciso
detrs de muchas de las iniciativas incluidas en esta nueva ley. Es destacable la iniciativa del
Ministerio Nacional de Educacin de incluir nuevamente en su estructura un rea dedicada al
planeamiento, ms all del rango que decidi conferirle (hoy es una Subsecretara).15 Pero la nueva
ley consagra numerosas iniciativas del ms diverso calibre y alcance (desde una nueva extensin
de la obligatoriedad, incluyendo ahora la educacin secundaria,16 hasta un canal educativo
nacional, pasando por la incorporacin de asignaturas al currculo comn y la prolongacin de la
jornada escolar), todo lo cual carece de una base de planeamiento que pueda exhibirse sobre los
problemas que estn por detrs de cada una de estas iniciativas.
Las reflexiones que se realicen en estos tiempos no deberan caer en la tentacin de
discutir pblicamente qu hacer para adelante sin un anlisis de lo que sucedi para atrs.
Por el contrario, el anlisis que se reclama tiene que restituir la dimensin poltica de la

14 La ex Ministra de Educacin de Argentina Susana Decibe (responsable de la cartera educativa

durante la segunda mitad de la dcada del noventa) seal el incompleto e inmaduro basamento jurdico
como pas federal que a su juicio afecta la autoridad del sistema educativo argentino (Decibe, 2003a).
15 Durante ms de una dcada el Ministerio Nacional de Educacin careci de oficina de

planeamiento, distribuyndose dicha funcin en varias instancias con fuerte peso en la determinacin de
las polticas. Durante muchos aos, estas instancias trabajaron con agendas propias que no volvieron a
tener la convergencia que exhibieron durante los primeros aos de la Reforma. Recuperar el planeamiento
como funcin del ministerio nacional es, en este marco, una decisin acertada.
16 Se recuerda que en el Apndice de este artculo se ofrece el cotejo de la estructura de la Ley de

Educacin Nacional con la propuesta por la Ley Federal de Educacin y con la vigente antes de esta
ltima.
Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 11

participacin de los diversos sectoresen especial, de los intelectuales y dirigentes del campo
educativoen la definicin, el impulso o el sostenimiento de las polticas educativas de los
noventa.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 13

Apndice

Comparacin de la Estructura del Sistema Educativo Argentino en los Distintos

Ordenamientos Legales de su Desarrollo Histrico
Edad (en aos) 0a4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Estructura
histrica del Nivel Inicial Nivel Primario Nivel Secundario
sistema
educativo
argentino

Estructura
establecida por Nivel Educacin General Bsica Educacin
la Ley Federal Inicial Polimodal
de Educacin

Estructura
establecida por Nivel Educacin Primaria Educacin
( secundaria
la Ley 26206 de Inicial (*)
Educacin
Nacional

Educacin obligatoria

(*) Para definir la ubicacin del 7 ao de escolaridad en uno u otro nivel se ha abierto un
perodo de seis aos a contar a partir de la sancin de la Ley 26206 (ocurrida en diciembre de 2006).
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 14

Datos Biogrficos de la Autora

Flavia Terigi es Profesora de Psicologa y Aprendizaje de la Facultad de Ciencias

Exactas y Naturales de la Universidad de Buenos Aires; investigadoradocente de la
Universidad Nacional de General Sarmiento; Docente de postgrado en las Universidades
de Buenos Aires, Comahue, Crdoba y Entre Ros; y de la Universidad Di Tella. Fue
Subsecretaria de Educacin del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires de
junio de 2003 hasta abril de 2006, y antes Directora General de Planeamiento de la
misma Secretara. Ha realizado consultoras para el Instituto Internacional de
Planeamiento educativo (IIPEBuenos Aires), la Organizacin de Estados
Iberoamericanos (sede Madrid) y el Programa para la Reforma de la Educacin en
Amrica Latina (PREAL, sede ORT Uruguay). Trabaja en temas de curriculum,
formacin docente y psicologa educacional. Es la autora de Curriculum: itinerarios para
aprehender un territorio, compiladora de Diez miradas sobre la escuela primaria y coautora de La
formacin de maestros y profesores: hoja de ruta, entre otros numerosos libros y artculos
publicados.
Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 15, No. 10 15

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Editores
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Pablo Gentili Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Asistentes editoriales: Rafael O. Serrano (ASU) & Lucia Terra (UBC)

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Claudio Almonacid Avila Dalila Andrade de Oliveira
UMCE, Chile UFMG, Brasil
Alejandra Birgin Sigfredo Chiroque
FLACSO-UBA, Argentina IPP, Per
Mariano Fernndez Enguita Gaudncio Frigotto
Universidad de Salamanca. Espaa UERJ, Brasil
Roberto Leher Nilma Lino Gomes
UFRJ, Brasil UFMG, Brasil
Pia Lindquist Wong Mara Loreto Egaa
CSUS, USA PIIE, Chile
Alma Maldonado Jos Felipe Martnez Fernndez
University of Arizona, USA UCLA, USA
Imanol Ordorika Vanilda Paiva
IIE-UNAM, Mxico UERJ, Brasil
Miguel A. Pereyra Mnica Pini
Universidad de Granada, Espaa UNSAM, Argentina
Romualdo Portella de Oliveira Paula Razquin
Universidade de So Paulo, Brasil UNESCO, Francia
Jos Ignacio Rivas Flores Diana Rhoten
Universidad de Mlaga, Espaa SSRC, USA
Jos Gimeno Sacristn Daniel Schugurensky
Universidad de Valencia, Espaa UT-OISE Canad
Susan Street Nelly P. Stromquist
CIESAS Occidente,Mxico USC, USA
Daniel Surez Antonio Teodoro
LPP-UBA, Argentina Universidade Lusfona, Lisboa
Jurjo Torres Santom Llian do Valle
Universidad de la Corua, Espaa UERJ, Brasil
Concepciones sobre el Planeamiento en la Reforma Educativa Argentina 16

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