CRIES Anuario2014 1

Atlntico vs. Pacfico?
:
Amrica Latina y el Caribe,
los cambios regionales y
los desafos globales
Anuario de la Integracin Regional de
Amrica Latina y el Caribe, No. 10, 2014
Coordinadores
Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)
Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)
Haroldo Ramanzini Jnior (UFU e INCT-INEU, So Paulo)
Atlntico vs. Pacco?:
Amrica Latina y el Caribe,
Anuario de la Integracin Regional de
Amrica Latina y el Caribe, No. 10, 2014
Coordinadores
Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)
Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)
Haroldo Ramanzini Jnior (UFU e INCT-INEU, So Paulo)
Coordinadora Regional de
Investigaciones Econmias y Sociales
1
Indice
Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe, No. 10, 2014

Coordinadores: Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires), Laneydi Martnez
(CEHSEU, La Habana) y Haroldo Ramanzini Jnior (UFU e INCT-INEU, So Paulo)
ISBN 980-317-196-8
ISSN - 1317-0953
Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales,

Buenos Aires, Argentina
Diseo, coordinacin grfica: www.imagentres.com
Pedidos: Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES)

Oficina Argentina - Lavalle 1619, Piso 9 Ofic. A (1048)
Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Argentina, Telfono: (54 11) 4372-8351 - e-mail: info@cries.org
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2 Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Indice
Atlntico vs. Pacfico?: Amrica Latina y el Caribe,

los cambios regionales y los desafos globales
Presentacin
Andrs Serbin, Laneydi Martnez y Haroldo Ramanzini Jnior .............. 7
1ra. Seccin: Tendencias globales y transformaciones

regionales
Atlntico vs. Pacfico?: Mega-acuerdos e implicaciones
geo-estratgicas para Amrica Latina y el Caribe
Andrs Serbin ..................................................................................................... 15
Amrica Latina y el Caribe ante el nuevo contexto
de la economa mundial: Los cambios en la
interrelacin econmica con Estados Unidos y China
Laneydi Martnez .............................................................................................. 73
2da. Seccin. Dinmicas del regionalismo: abierto,

post-liberal, post-hegemnico?
New paradigm, greater collaboration? The Caribbean and Latin
America in a globalizing world
Annita Deloris Montoute ............................................................................... 109
O funcionamento do Mercosul como coalizo internacional
Walter Antonio Desider Neto ...................................................................... 129
El ALBA: una discusin de su modelo,
sus resultados y sus perspectivas
Jos Briceo Ruiz ............................................................................................... 151
El acuerdo Petrocaribe en el marco de la Cooperacin
Sur Sur y su relevancia poltica y econmica
Ma. Florencia Lpez Canellas y Davide Villani ......................................... 179
The Pacific Alliance Casts Its Cloud over Latin America
Detlef Nolte y Leslie Wehner .......................................................................... 207
Multilateralismo en transicin: La UNASUR
Sandra Borda ..................................................................................................... 223
Anuario de Integracin 10 | Ao 2014 3

Indice
Entraves e perspectivas atuais democratizao da integrao
Andina: o caso do Parlamento Andino
Bruno Theodoro Luciano, Karina Lilia Pasquariello Mariano
y Regiane Nitsch Bressan ............................................................................... 249
3ra. Seccin. Actores regionales y actores externos en la

nueva etapa del regionalismo latinoamericano y caribeo
Seguridad e interregionalismo entre
la UE-ALC: Ms problemas que poltica
Francisco J. Verdes-Montenegro Escnez ................................................. 279
La Alianza Transpacfico en la estrategia de
Estados Unidos para Amrica Latina y el Caribe
Luis Ren Fernndez Tabo ............................................................................ 317
Reflexes sobre a relao China e Amrica Latina
Marcos Cordeiro Pires y Gustavo Enrique Santilln ............................... 343
O Brasil e a Integrao Sul-Americana
Marcelo Passini Mariano, Haroldo Ramanzini Jnior
y Rafael Augusto Ribeiro de Almeida ......................................................... 381
Os limites da parceria estratgica Brasil-Unio Europeia nos planos
inter-regional e multilateral
Miriam Gomes Saraiva ...................................................................................399
The Mexican Agenda in Latin America: the Pacific Alliance
Natalia Saltalamacchia Ziccardi ................................................................ 421
4ta. Seccin. Los desafos globales

As Tenses Emergentes entre o Brasil e a China:
o G-20 e a Amrica do Sul
Corival Alves do Carmo y Cristina Soreanu Pecequilo .......................... 439
The Caribbean and the G20: The Search
for an Engagement Framework
Georgina Chami ............................................................................................... 465
Seguridad y defensa en Suramrica: regionalismo,
cooperacin y autonoma en el marco de UNASUR
Jos Antonio Sanahuja y Francisco J.
Verdes-Montenegro Escnez ........................................................................ 487
Seguridad, defensa e integracin regional en Amrica del Sur
Jos Manuel Ugarte ........................................................................................ 531

Responsabilidade de proteger: o debate na Amrica Latina

Andrei Serbin Pont y Juliana Rodrigues .................................................... 547
Cambio climtico, seguridad alimentaria y ciudades
Gian Carlo Delgado Ramos ......................................................................... 567
Environmental Governance in Small Island Developing States
Asha Singh ........................................................................................................ 599
5ta. Seccin. In memoriam

Homenaje a Daniel van Eeuwen
Jos Briceo ....................................................................................................... 623
Homenaje a Norman Girvan. La deuda es impagable
(The Debt is Unpayable): For Norman Girvan
D. Alissa Trotz ..................................................................................................... 627
The integration of the Caribbean Community (CARICOM) is
incomplete and has come to a virtual standstill
Interview to Norman Girvan
Laneydi Martnez ............................................................................................ 633

Indice
Dedicado a la memoria de
Daniel van Eeuwen y de
Norman Girvan

Atlntico vs.
sia-Pacfico? Amrica
Latina y el Caribe,
Andrs Serbin, Laneydi Martnez

y Haroldo Ramanzini Jnior
7
Andrs Serbin, Lanyedi Martnez
8
Anuario de Integracin 10 | Ao 2014

Presentacin
Atlntico vs. sia-Pacfico? Amrica Latina y el Caribe,

Amrica Latina y El Caribe atraviesan,
al igual que el sistema interna-
cional, por profundas transformaciones. Los cambios en curso afec-
tan tanto la dinmica regional, como el entorno global, generando
un conjunto de escenarios de devenir incierto.
En el marco regional, la conformacin de la Comunidad de Estados

de Amrica Latina y el Caribe (CELAC), de la Unin de Naciones de
Amrica del Sur (UNASUR), de la Alianza Bolivariana de los Pueblos
de Amrica (ALBA), a la par de cambios recientes en el Mercado
Comn del Sur (MERCOSUR), ilustrados por la creacin del Fondo
de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), del Tribunal
Permanente de Revisin y del Parlamento del MERCOSUR, son
elementos significativos que marcan estas transformaciones, en el
contexto de una serie de nuevas formas de regionalismo calificadas
como post-liberales o post-hegemnicas y que hemos tratado en
el volumen anterior del Anuario. Simultneamente, factores como
el cuestionamiento de la presencia hegemnica y protagnica
de los Estados Unidos en el mbito hemisfrico1 y en el global,
la valorizacin en la ltima dcada de los commodities agrcolas
y minerales, el incremento del comercio y de las inversiones con
China y la intensificacin de los flujos de comercio intra-regional,
han potenciado e impulsado el ritmo de las transformaciones, en
la medida que posibilitaron un mayor margen de maniobra para
los pases de Amrica Latina y el Caribe, en especial en relacin
a sus polticas exteriores. En este contexto, se ha fortalecido en
algunas instituciones regionales el nfasis en la autonoma y el
desarrollo, junto con la creciente percepcin de que la integracin
y la cooperacin regional exigen un conjunto de iniciativas que las
fuerzas del mercado no pueden impulsar por si solas. Sin embargo,
cambios recientes en la economa mundial como el creciente peso
de las economas emergentes, la recuperacin de la economa
estadounidense y de algunas reas de la eurozona, y la desaceleracin
del crecimiento econmico de China, articuladas a implicaciones
geopolticas sustantivas, comienzan a generar un nuevo entorno
internacional en cuyo marco los avances regionales de la dcada
precedente pueden enfrentar nuevos retos y desafos. A este cuadro,
cabe agregar una posible reconfiguracin de la cartografa poltica
de la regin a raz de las elecciones que se desarrollan en algunos de
pases claves que inciden sobre esta dinmica. Los cambios polticos a
nivel nacional pueden afectar seriamente el carcter eminentemente
inter-gubernamental (cuando no predominantemente inter-
presidencial) de algunos de estos procesos y pueden dar lugar a
avances o retrocesos de los mismos.

Por otra parte, las iniciativas y las instituciones de cooperacin regional
que enfatizan la importancia de la apertura a la globalizacin y la

relevancia de los mercados y de la liberalizacin comercial, imponen
asimismo una serie de retos al desarrollo y a las caractersticas
distintivas de estos procesos. La creacin de la Alianza del Pacfico
en 2012, constituye una cabal expresin de existen en la regin otras
percepciones acerca del regionalismo y de los desafos que impone
la dinmica global, expresados en el establecimiento de acuerdos de
libre comercio tanto con los Estados Unidos (a casi una dcada de
la cancelacin del ALCA en la Cumbre de las Amricas de 2005), con
la Unin Europea (a diferencia del acuerdo inter-regional promovido
con MERCOSUR que se encuentra estancado hace 15 aos), y los
acuerdos con China y con pases del ASEAN. La priorizacin de
estos iniciativas, en algunos casos de carcter predominantemente
econmico y en otros con un importante componente geopoltico,
con foco en la apertura comercial y en la integracin de los pases
miembros en las cadenas globales de valor, se contrapone con
frecuencia a la priorizacin de una agenda poltica centrada en el
fortalecimiento del Estado y de la soberana nacional, y en la bsqueda
de una mayor autonoma de los esfuerzos impulsados por UNASUR,
MERCOSUR y ALBA, no obstante sus diferencias. Simultneamente a
la convergencia evidenciada en la regin con la creacin de la CELAC,
emergen diferencias y superposiciones entre las nuevas instituciones
en desarrollo en la regin y de los intereses expresados en las polticas
exteriores de los pases que la componen, en las vas a seguir para
impulsar un desarrollo autnomo de la regin y un mayor peso de
la misma en el sistema internacional. En este marco, a las tensiones y
fracturas internas de la regin, se suman las fuerzas centrfugas que
imponen los focos de dinamismo econmico del Atlntico, como un
mbito histrico de relacin con la regin, y del Asia-Pacfico, como
un rea emergente pero de creciente incidencia sobre la misma,
particularmente ante la posibilidad de una serie de mega-acuerdos
regionales como el Tratado transatlntico de Comercio e Inversin
(TTIP, de acuerdo a sus siglas en ingls) , el Tratado Transpacfico
(TTP, de acuerdo a sus siglas en ingls) o el Regional Comprehensive
Economic Partnership (RCEP) en la regin del Asia/Pacfico, entre
otros de menor escala, que incluiran eventualmente, y de manera
marginal, a algunos pases de Amrica Latina y el Caribe.
Estas tensiones y fracturas signan un panorama incierto para el

desarrollo futuro de la regin, condicionada no slo por los cambios
de las tendencias predominantes de la economa internacional, sino
tambin por la re-estructuracin global de las relaciones de poder y
las implicaciones geo-polticas consecuentes.

La comprensin del desarrollo de estos procesos, tanto a nivel
Atlntico vs. sia-Pacfico? Amrica Latina y el Caribe,

regional como en su articulacin con la dinmica global, y de su
impacto tanto sobre las instituciones como sobre las polticas
exteriores de los pases de la regin, requieren de un esfuerzo
sostenido y multidisciplinario de investigacin y de anlisis a nivel
regional que intentamos reflejar, en una etapa inicial, en este nmero
del Anuario de Integracin de Amrica Latina y el Caribe, bajo un ttulo
provocador de Atlntico vs. Pacfico?: Amrica Latina y el Caribe, los
cambios regionales y los desafos globales.
En esta perspectiva, el presente nmero del Anuario se ha organizado

en torno a cinco secciones. La primera bajo el ttulo Tendencias
globales y transformaciones regionales incluye dos captulos
que analizan tanto el impacto de los mega-acuerdos actualmente en
negociacin en el Atlntico y el Pacifico, como el papel de los Estados
Unidos y de China en la economa mundial y en su impacto sobre
Amrica Latina y el Caribe. La segunda seccin rene un conjunto
de estudios en torno a las caractersticas que asume actualmente el
regionalismo, entre las opciones planteadas por la emergencia de
regionalismos post-liberales y post-hegemnicos, y la persistencia
del regionalismo abierto, bajo el ttulo Dinmicas del regionalismo:
abierto, post-liberal, post-hegemnico?. Esta seccin incluye
siete captulos que abordan procesos regionales especficos, desde
perspectivas y enfoques diversos la CELAC, MERCOSUR, el ALBA,
Petrocaribe, la Alianza del Pacfico, UNASUR y el Parlamento Andino.
La tercera seccin se aboca a analizar el rol de los actores regionales
ms relevantes y de los actores externos con el ttulo Actores
regionales y actores externos en la nueva etapa del regionalismo
latinoamericano y caribeo, e incluye captulos sobre la Unin
Europea, la Alianza Transpacfica, las relaciones de China con Amrica
Latina, el rol de Brasil en la integracin sudamericana y sus relaciones
con la Unin Europea, y la agenda de Mxico frente a la Alianza del
Pacfico. La cuarta seccin, titulada Los desafos globales, orientada
hacia los temas de la agenda global y su impacto en la regin,
incluye captulos sobre el G-20, sobre temas de seguridad y defensa
particularmente en Amrica del Sur, sobre la aplicabilidad del
principio de Responsabilidad de Proteger en la regin, sobre cambio
climtico, seguridad alimentaria y ciudades, y sobre la gobernanza
ambiental en los estados insulares en desarrollo. Finalmente, la
quinta seccin In memoriam rinde homenaje a dos figuras
acadmicas relevantes vinculadas a los procesos de integracin en
Amrica Latina y el Caribe y a muchos de los proyectos y programas
desarrollados por CRIES, en las ltimas dos dcadas, en este mbito
los recientemente fallecidos profesores Daniel van Eeuwen, de la
Universidad de Aix-en-Provence, y Norman Girvan, de la Universidad
de las Indias Occidentales. Ambos contribuyeron, desde sus

respectivas instituciones y espacios regionales, al debate sobre la
integracin en Amrica Latina, en el primer caso, y sobre el Caribe,
en el segundo, y sern recordados por las venideras generaciones,
tanto en el mundo acadmico de habla francesa y de habla inglesa,
como en el mundo hispano parlante, como pioneros y referentes
fundamentales del pensamiento sobre la integracin de la regin. El
presente volumen est dedicado a la memoria de ambos.
Con excepcin de la ltima seccin, preparada a expresa solicitud

de los editores del presente volumen, todos los trabajos publicados
han sido evaluados por evaluadores externos de diferentes pases
de toda la regin, a quienes extendemos nuestro ms profundo
agradecimiento por su dedicacin, por su rigor y por su eficiente
labor.
El presente volumen da continuidad a las actividades del rea de

trabajo sobre integracin regional de CRIES, que tiene entre sus
objetivos el seguimiento y el anlisis de las temticas relativas a la
integracin y a los procesos de regionalismo en Amrica Latina y
el Caribe, con el apoyo de la Secretara General de CRIES y con la
participacin de investigadores de Amrica Latina y el Caribe. Un
especial agradecimiento le debemos a otras instituciones de la
red CRIES que han apoyado esta iniciativa el Centro de Estudios
Hemisfricos y de los Estados Unidos (CEHSEU) de la Universidad de
La Habana; la Universidad Federal de Uberlndia (UFU), el Instituto
de Estudios Econmicos e Internacionales (IEEI) de la Universidad
Estadual de Sao Paulo (UNESP) y el Instituto de Ciencia y Tecnologa
para Estudios sobre Estados Unidos (INCT-INEU) de Brasil. Sin su apoyo,
este esfuerzo que, desde sus inicios, no cuenta con financiamiento
propio pero si con el compromiso sostenido de los participantes de
la red CRIES como un think tank regional, no hubiera sido posible.
Andrs Serbin, Laneydi Martnez y

Haroldo Ramanzini Jnior
Notas
1. Ver al respecto de las transformaciones hemisfricas Hershberg, Eric;
Andrs Serbin y Tullo Vigevani (eds.) El hemisferio en transformacin:
Regionalismo, multilateralismo y polticas exteriores en un entorno
cambiante, edicin especial de Pensamiento Propio, No. 39, enero-
julio 2014, ao 19, accesible en www.cries.org

Seccin I
Tendencias globales
y transformaciones
regionales
Andrs Serbin
Laneydi Martnez
13
Atlntico vs. Pacfico?:
Mega-acuerdos e
implicaciones
geo-estratgicas para
Amrica Latina
y el Caribe1
Andrs Serbin
Presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES). Doctor en Ciencias Polticas y Profesor
Titular jubilado de la Universidad Central de Venezuela; Investigador
Emrito del CONICYT del mismo pas; Presidente Emrito y fundador
del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos (INVESP),
y actualmente Consejero del Consejo Argentino de Relaciones
Internacionales (CARI). Ha sido Director de Asuntos del Caribe del
Sistema Econmico Latinoamericano (SELA) y asesor, en varias
ocasiones, del Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela y de
diversos organismos internacionales. Asimismo, ha sido profesor e
investigador invitado en diversas universidades de los EEUU (Harvard,
Pennsylvania y FIU), Gran Bretaa (Warwick) y Francia (Sorbonne III y
Marseille/Aix en Provence); y en diversas
universidades de Amrica Latina y el Caribe.
e-mail: aserbin@cries.org
15
Andrs Serbin

Introduccin

A princpios de la dcada del noventa, el padre Xavier Gorostiaga,
fundador de CRIES, sealaba que la profundidad y rapidez de
los cambios globales hacen de los aos noventa una coyuntura
estratgica: se est definiendo a corto plazo la correlacin de fuerzas
que dominarn el comienzo del siglo XXI. Ms de veinte aos
despus, pese a cambios significativos, la correlacin de fuerzas a
nivel internacional sigue sin presentar una definicin clara, pese a
la disminucin del peso del Norte y a la creciente emergencia del
Sur. En este contexto, Amrica Latina y el Caribe se enfrentan a un
escenario internacional que contina plagado de incertidumbres y
que enfrenta a la regin con un complejo y cambiante entorno global,
en el marco del proceso de re-estructuracin del poder mundial.
De hecho, entre incertidumbres y expectativas se cierra un ao

marcado por grandes cambios en la economa internacional. Entre
ellos, en particular, el desplazamiento progresivo del foco de la
dinmica econmica global del Ocano Atlntico al Ocano Pacfico,
solo comparable con el cambio del eje econmico del Mediterrneo
al Atlntico en el siglo XVI (Albertoni 2012) y las interrogantes que se
abren en torno a las transformaciones que acompaan este proceso.
El surgimiento y el desarrollo de la regin de Asia-Pacfico hacen

que sta asuma una posicin privilegiada, ofreciendo a los pases de
Amrica Latina una gran oportunidad, pese a que el Atlntico an
sigue siendo el principal foco de la economa global2. Sin embargo,
hay muchos ms factores en juego que ubican a Amrica Latina y
el Caribe en el marco de una compleja dinmica de interrelaciones
y articulaciones entre el Atlntico y el Pacfico. De hecho, pese a su
papel marginal en la dinmica mundial y a su situacin perifrica en
trminos de su incidencia sobre la agenda global3, Amrica Latina y
el Caribe se ubican geogrfica, econmica y geopolticamente en el
cruce de dos iniciativas trascendentes que, de concretarse, marcarn
las transformaciones del sistema internacional en los prximos aos
y desafiarn los mecanismos de gobernanza global hasta ahora
existentes: por el lado del Atlntico, la Asociacin Trasatlntica de
Comercio e Inversin (TTIP, segn sus siglas en ingls) que, desde
2013 promueven, con poca transparencia y alto secretismo, los
Estados Unidos y la Unin Europea y, por el lado del emergente
Pacfico y, ms especficamente, de la regin del Asia-Pacfico, el
Acuerdo de Asociacin Transpacfico (TTP, segn sus siglas en ingls)
que impulsan ms recientemente los Estados Unidos junto con
algunos pases como Japn, pero con la exclusin, hasta el momento,
de otros actores relevantes de la regin como China.

Amrica Latina y el Caribe se encuentran, en este marco, en una
Andrs Serbin
encrucijada, signada por sus propias fracturas y divisiones, pese al

impulso adquirido en los aos reciente por el crecimiento de sus
economas, por una mayor autonoma de los Estados Unidos y por
un mayor relacionamiento econmico con China, junto con una
multiplicacin de iniciativas regionales, y una creciente vinculacin
con diversos bloques que renen a las economas emergentes. En
este contexto, sin embargo, en trminos econmicos, conceptuales
(por no mencionar ideolgicos) y geopolticos, se desmarcan las
dinmicas de la nueva fase de regionalismo post-liberal, post-
hegemnico o post-comercial, entre los pases que miran al Atlntico,
y la revitalizacin de los acuerdos de libre comercio modelados en
la dcada del noventa entre los pases que miran el Pacfico y, en
especial, la Alianza del Pacfico establecida en 2012.
En el marco de estas transformaciones globales y regionales, el

presente artculo analiza el impacto de las dinmicas globales entre
el Atlntico y el Pacfico y la insercin de Amrica Latina y el Caribe en
estos procesos, teniendo en cuenta que ante este nuevo escenario,se
abren una serie de interrogantes acerca de si la regin, a travs de los
procesos de regionalismo que recientemente ha vivido, se encuentra
preparada para enfrentar colectivamente los nuevos desafos que se le
presentan o si los prximos aos tendern a profundizar las fracturas
y divisiones internas existentes y a mantener, independientemente
de algunos actores con proyeccin global, la relativa marginalidad
de la regin.
1. Los desafos de un entorno internacional

cambiante
Los desafos que enfrenta a futuro la regin combinan dimensiones
de carcter endgeno y exgeno, en el marco de la globalizacin y de
la creciente interdependencia y transnacionalizacin de muchos de
ellos. En un reciente informe, Bitar identifica una serie de tendencias
mundiales que implicarn retos cruciales para Amrica Latina y el
Caribe (Bitar 2014:12). Frente a estas tendencias, el informe seala
la necesidad de que la regin refuerce su capacidad prospectiva
en funcin de cinco objetivos relevantes la gobernabilidad
democrtica con ciudadanos empoderados; la transformacin
productiva para la competitividad; la inclusin social para reducir
la desigualdad; el desarrollo sostenible y el cambio climtico, y la
integracin y las nuevas alianzas en un mundo multipolar (Bitar 2014:
31-50).

En funcin del presente captulo nos remitiremos fundamentalmente

al anlisis del ltimo punto, en relacin con los cambios del entorno
internacional y de la integracin regional que puedan posibilitar u
obstaculizar una insercin ms ventajosa de Amrica Latina y el
Caribe.
Los desafos exgenos de la regin se asocian al hecho de que el

sistema internacional est atravesando un perodo de transicin hacia
una nueva etapa cuyas caractersticas siguen siendo imprecisas. Es
posible que por mucho tiempo predominen fuertes incertidumbres
con respecto a las modalidades e instituciones de la gobernanza
global. Junto con los cambios en el mbito de la geo-economa, con
la emergencia de Asia-Pacfico como foco de dinamismo econmico;
de nuevos actores y potencias emergentes y de nuevas agrupaciones
de pases que ponen en cuestin la tradicional hegemona de
Occidente con el surgimiento de los BRICS, de IBSA, del MIKTA4,
junto a la creacin del G-20 y la expansin de la influencia de actores
no-estatales que incluyen corporaciones y movimientos sociales
transnacionales y organizaciones no-gubernamentales de carcter
internacional y de creciente peso e influencia, asistimos a mutaciones
geopolticas significativas (Serbin 2013). Estas mutaciones se asocian
con los cambios en las relaciones de poder, los reordenamientos en
poltica exterior de algunos de los actores ms relevantes del sistema,
la complejizacin del cuadro de actores internacionales, el despliegue
de nuevas amenazas y riesgos transnacionales, y una serie de cambios
en el orden internacional que tienden, a corto plazo, a profundizar
su transformacin en un sistema multipolar y policntrico. En el
marco de esta profunda mutacin, el sistema confronta dificultades
y obstculos para impulsar mecanismos eficientes de gobernanza
global y se enfrenta con una crisis prolongada del multilateralismo
encarnado en la ONU y en diversos foros y organismos globales y
regionales.
Todo ello, en el marco de una aceleracin vertiginosa de los procesos

de cambios demogrficos, medioambientales y tecnolgicos y
del desarrollo de una interconexin indita entre las sociedades y
estados del planeta que genera un incremento del flujo de los bienes,
de las personas, de las ideas pero tambin de un amplio espectro
de amenazas y riesgos. Esta dinmica y sus impactos regionales
se articulan fundamentalmente con las carencias y falencias de un
sistema internacional que ha dado lugar, luego del fin de la Guerra
Fra, a la multiplicacin de focos de conflicto en el mbito global
y a una diversificacin de las fuentes de tensiones y riesgos de
todo orden, a los que se suma el debilitamiento de la llamada pax
americana y las dificultades del poder hegemnico tradicional de
contener y limitar el impacto de un complejo espectro de amenazas.

En este contexto, desde principios del siglo XXI, Amrica Latina y el
Andrs Serbin
Caribe han desarrollado una creciente autonoma y un crecimiento

econmico sostenido, que slo recientemente comienzan a mostrar
signos de agotamiento. El incremento de la capacidad de potenciar
su desarrollo autnomo choca con este conjunto de nuevos desafos,
particularmente en el mbito poltico y geo-econmico.
Un proceso global que, en este marco, ha tenido un impacto

significativo sobre la regin ha sido el crecimiento econmico
asitico y particularmente, el de China, al punto de que este pas
ha devenido en un actor con la mayor capacidad de influencia en
la interaccin entre los desarrollos globales y los regionales (King et
al 2012), recuperando progresivamente el lugar que ocupaba en el
mundo en el siglo XV.
En Amrica Latina en general y en Amrica del Sur en particular,

China se ha convertido en un actor crucial en tanto el crecimiento
econmico de muchos pases de la regin est asociado al desarrollo
de este pas y a su demanda de commodities (Fernndez 2012;
Vadell 2012). En la dcada pasada el crecimiento de China, la India
y la regin del Asia-Pacfico ha implicado una mayor demanda de
productos primarios de Amrica Latina, al punto que el crecimiento
chino se ha convertido en un factor determinante en los ndices de
crecimiento de algunos de sus principales socios latinoamericanos
(Sevares 2011: 35), en base a una mayor demanda y mayores precios
de los productos primarios que exporta Amrica Latina, con un fuerte
nfasis en los productos agrcolas y los recursos naturales5.
Por otra parte, es necesario mencionar el papel de Estados Unidos en

la regin, cuyo comercio con algunos pases ha declinado pero cuya
presencia econmica y poltica sigue siendo crucial para algunos
estados, particularmente en el Norte de Amrica Latina y el Caribe. En
este sentido, si bien durante la Guerra Fra, Amrica Latina ocup un
lugar estratgico en la agenda de seguridad de Estados Unidos, en el
sistema post bipolar la regin ha ido perdiendo relevancia. El ataque
terrorista del 11 de septiembre de 2001 gener nuevas preferencias
estratgicas para el gobierno de Washington, orientadas a cuestiones
de seguridad, terrorismo y narcotrfico, tendencia que se profundiz
con la guerra contra Irak en 2003. Efectivamente su inters en Amrica
Latina y el Caribe se vio reducido, pero no eliminado. Ello se refleja en
la relacin que mantuvo y mantiene con ciertos pases con quienes
existe consenso respecto al modelo de desarrollo y democracia, as
como en su solicitud para ingresar a la Alianza del Pacfico como
observador (Oyarzn y Rojas 2014: 24).

A su vez, el shifting wealth del sistema internacional sealado

por la OCDE ha dado lugar a un ascenso de Amrica Latina como
regin y de algunas de sus economas en el marco global (como
Brasil y Mxico) en respuesta a la crisis de la zona del Euro (Valdez
2014: 90-91; Sanahuja 2014:166). En este marco, se ha producido
un importante reequilibrio de las relaciones birregionales entre
Amrica Latina y el Caribe y la UE, atenuando algunas de sus clsicas
asimetras (Sanahuja 2014: 168).
Consecuentemente la lgica del inter-regionalismo promovido por

la Unin Europea y la interrelacin birregional han cambiado del
original nfasis en los acuerdos de asociacin con Chile, Mxico y
MERCOSUR, (sin mencionar SICA y la CAN que se desarrollan a otra
velocidad) , a una bilateralidad selectiva que privilegia las asociaciones
estratgicas con Brasil y con Mxico como las dos economas ms
relevantes de la regin, y hacia una compleja relacin con la CELAC,
dada su heterogeneidad y debilidad institucional, pero no poltica
(Valdez 2014: 9495). Sin embargo, la UE aparece como una opcin
menos relevante para la diversificacin de las relaciones exteriores
(de Amrica Latina), frente a las oportunidades que se perciben en la
regin Asia-Pacfico (Sanahuja 2014:169)6.
En este marco, los cambios globales relacionados con tendencias

econmicas diferenciadas en los EEUU y en China han afectado de
distintas maneras a diferentes regiones de Amrica Latina y el Caribe
(Rojas Aravena 2013:12). En un escenario internacional signado por
una mayor diversificacin del poder econmico y por la presencia
de dos fuerzas rectoras los Estados Unidos y China las polticas
externas de los pases de Amrica Latina y el Caribe se encuentran
frente a la disyuntiva de buscar articular una combinacin adecuada
de iniciativas de relacionamiento con China y el rea de Asia-Pacfico
en general, y, a la vez, con los Estados Unidos y la Unin Europea
(Bitar 2013:37), sin descartar otros actores relevantes, en el marco de
una mayor interrelacin Sur-Sur.
En este contexto, deberan surgir iniciativas de mayor coordinacin

y articulacin en torno a la divisin entre Este y Oeste en el
marco regional, acercando a los pases del Atlntico y del Pacfico,
particularmente a travs de mecanismos como la CELAC. Sin
embargo, como veremos ms adelante, numerosas interrogantes
surgen en torno a esta posibilidad y a la proyeccin e insercin futura
de la regin frente a estos nuevos desafos globales (Rojas Aravena
2013: 11-12), dada la diversidad y la complejidad de los procesos
del regionalismo en Amrica Latina y el Caribe, y las dificultades y
obstculos para articular una voz colectiva frente a la dinmica de los
cambios globales.

De la euforia al fin de fiesta?: La nueva coyuntura
Andrs Serbin
De acuerdo a un informe reciente de la CEPAL, en los prximos

aos, Amrica Latina y el Caribe se enfrentan a un nuevo panorama
internacional que ser menos favorable para sostener tasas de
crecimiento elevadas en comparacin con los primeros aos del
siglo XXI, previos a la crisis financiera internacional, en tanto se han
producido cambios en la economa mundial que apuntan hacia un
menor crecimiento futuro. Entre los pases desarrollados, solo la
economa estadounidense muestra signos claros de recuperacin. En
la zona del euro hay un panorama bastante heterogneo: mientras
Alemania y un conjunto limitado de pases estn comenzando a crecer,
las economas de la periferia europea estn todava lejos de superar
las dificultades derivadas de la crisis. Japn, en tanto, ha empezado a
recuperarse de manera muy lenta, con bastante variabilidad. Asimismo,
el escenario de una recuperacin de la economa estadounidense ms
rpida que la observada hasta la actualidad aumenta la probabilidad
de que se profundice el por ahora muy gradual retiro de los estmulos
monetarios. La disminucin del ritmo de crecimiento del comercio
mundial que trae aparejado el bajo crecimiento de los Estados Unidos
no solo afectara el comercio internacional, sino que tambin tendra
un impacto negativo (que ya ha comenzado a observarse) en los
precios de los productos bsicos, agravado por las perspectivas de las
propias economas en desarrollo, en especial de China. En el caso de la
economa china, dada su importancia creciente en el comercio global,
en especial de productos bsicos, la desaceleracin de su crecimiento
y la perspectiva de un cambio de su patrn de desarrollo, a favor
de una mayor importancia del consumo y una menor relevancia
de la inversin, abren la posibilidad de una reduccin del ritmo de
crecimiento de la demanda de productos bsicos y de menores
precios en un futuro prximo, junto a un cambio en la composicin de
la demanda a favor de aquellos bienes ms ligados al consumo, como
los alimentos, y en contra de aquellos ms vinculados a la inversin,
como los metales.
En suma, al igual que las economas emergentes en general, Amrica

Latina y el Caribe enfrentan un contexto en el que menguan los
factores externos que impulsaron su crecimiento, sobre todo hasta la
crisis financiera internacional, y debern redefinir sus estrategias de
desarrollo para adecuarlas a un menor dinamismo de los volmenes
comerciados y a la moderacin de los precios internacionales de los
productos que exporta; al mismo tiempo, las bajas tasas de inters
internacionales se normalizarn paulatinamente, lo que en ciertos
casos podra dificultar las condiciones de acceso a los mercados
financieros internacionales, con consecuencias variables para los
diversos pases de la regin (CEPAL 2014:82-83).

En consecuencia, los niveles de crecimiento econmico y de

autonoma que han adquirido los pases de la regin y que actuaron
de factores propicios para promover la creacin y el desarrollo de
una serie de organizaciones y de acuerdos regionales en los primeros
aos de este siglo, pueden verse amenazados por el cambio en las
tendencias globales de la economa internacional, afectando muchos
de los procesos impulsados en aos anteriores, con todos sus logros
y falencias7.
Dos procesos se interponen, sin embargo, como potenciales

obstculos en los prximos aos para el desarrollo y el crecimiento de
la regin. Por un lado, la heterogeneidad y diversidad de los procesos
de regionalizacin que abren interrogantes sobre su capacidad
de generar interlocuciones colectivas e intercambios externos
favorables a la regin en su conjunto, y por otro, las nuevas dinmicas
trans-regionales que pueden afectar estas interlocuciones.
2. Capacidades y fracturas regionales
Una regin en transformacin

Desde la dcada del cincuenta, tres etapas claramente diferenciadas
caracterizaron la evolucin del regionalismo en Amrica Latina.
Una primera fase, entre los 60 y los 80, se desarroll en torno a la
aspiracin de adquirir una creciente autonoma regional a travs de
la creacin de mercados regionales y al desarrollo de estrategias de
industrializacin y de substitucin de importaciones. Una segunda
etapa cobra impulso entre la dcada del ochenta y la del noventa,
al introducirse un enfoque neoliberal en los procesos regionales
focalizado sobre la liberalizacin comercial, la apertura econmica
y la erradicacin de barreras comerciales, fuertemente influido
por el llamado Consenso de Washington y por la concepcin de
regionalismo abierto de la CEPAL. El comercio, las inversiones y
los temas econmicos se convirtieron, en este contexto, en temas
predominantes de la nueva agenda regional. Sin embargo, con la
cancelacin del proyecto del rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA/FTAA) luego de la Cumbre de las Amricas realizada en Mar
del Plata en 2005, comenzaron a a surgir nuevas modalidades de
cooperacin y concertacin poltica regional y de integracin social
y econmica, con un nfasis en el retorno a un rol ms activo del
Estado, a una focalizacin en una agenda social y de desarrollo, y a una
acentuacin de la coordinacin poltica regional. Estas nuevas formas

de regionalismo fueron calificadas como post-neoliberales o post-
Andrs Serbin
hegemnicas o postcomerciales8 en el marco del establecimiento

de nuevas organizaciones regionales como la UNASUR, el ALBA y la
CELAC, con la exclusin de los Estados Unidos y de Canad.
En este contexto, los grandes cambios que ha experimentado el

sistema internacional se han reflejado marcadamente en la regin,
histricamente signada tanto por la relacin atlntica con los pases
europeos y con los Estados Unidos, en el marco de una triangulacin
transatlntica (Grabendorff 2005a; Grabendorff 2005b) que impuls
y disemin valores y modelos del Norte en lo que Rouqui (1989)
denomin el extremo Occidente. Estados Unidos, sin embargo, como
ya sealamos, ha reorientado sus prioridades estratgicas y, fuera
de sus regiones ms vecinas, tiende a prestar menor importancia a
Amrica Latina en su conjunto. Consecuentemente, en conjuncin
con el ascenso al poder de gobiernos de izquierda y de centro-
izquierda, la autonoma de algunos de los pases de la regin se ha
incrementado significativamente. Por otra parte, la crisis financiera de
2008 y sus secuelas en la UE afectaron la presencia europea en el rea.
A su vez, el mayor margen de autonoma regional posibilit que los
vnculos entre los propios pases latinoamericanos se incrementaran,
pero no necesariamente en el marco de un proceso nico y coherente
de integracin regional. Por otra parte, China, India, Corea y otros
pases asiticos se agregaron a la presencia tradicional de Japn en
el rea, circunscribiendo predominantemente sus vnculos al mbito
econmico. Otros actores como Rusia e Irn establecieron vnculos
ms estrechos con la regin. Y Amrica Latina ha buscado tambin
nuevos socios en un mundo que se caracteriz, hasta la coyuntura
actual, por el ascenso del resto que apunta Zakaria (2009), a
travs de la vinculacin con diversos actores y con agrupaciones de
economas emergentes como los ya citados BRICS o los MIKTA.
Sin embargo, el impacto de estos cambios ha sido ms bien gradual.

Las relaciones tradicionales conservan una cierta inercia y tienden
a mantener hbitos y prcticas que responden a pocas anteriores.
Hay pases latinoamericanos que siguen mirando a Estados Unidos
con ojos tradicionales, sea como aliado o como enemigo histrico;
y en Washington algunos sectores siguen lamentando la falta de
atencin hacia la regin (Hershberg, Serbin y Vigevani 2014). Por su
parte, los europeos, que conservan su presencia, particularmente
econmica, en la regin, no parecen siempre conscientes de la
necesidad de buscar un cierto reequilibrio en las relaciones mutuas
y tienden a mantener su aspiracin a ver en la regin su propio
espejo poltico, econmico y social (Sanahuja et al., 2014). Mientras
que vnculos ms estrechos con frica recin empiezan a despuntar,
los vnculos con Asia, y especialmente con China y la India, se

incrementan conservando un perfil marcadamente econmico (van

Klaveren 2012: 148-149), con algunas notables excepciones que
analizamos ms adelante. Sin embargo, es necesario subrayar el
papel de dos procesos ya mencionados que se destacan claramente
la creciente vinculacin econmica de China con Amrica Latina
y el Caribe en general y con los pases del Cono Sur en particular,
dnde ha desplazado, en algunos casos como Brasil y Argentina, a
los Estados Unidos como principal socio comercial, y, en segundo
lugar, la creciente atraccin de los pases de la regin hacia el rea
Asia-Pacfico, en competencia con el ncleo y eje tradicional de la
globalizacin econmica centrada en la cuenca Atlntica.
En el marco de esta dinmica internacional, en el transcurso

de los primeros aos de este siglo han sido creadas diferentes
organizaciones en la regin, basadas en enfoques polticos,
econmicos e ideolgicos distintivos. En el ao 2004, a partir del
Tratado de Comercio entre los Pueblos (TCP) entre Cuba y Venezuela,
se conform la Alternativa Bolivariana de los Pueblos de Amrica
(posteriormente transformada en Alianza Bolivariana de los Pueblos
de Amrica) (ALBA) como un esquema de asistencia y de cooperacin
Sur-Sur, con un fuerte contenido ideolgico anti-estadounidense
(Briceo 2014). En mayo de 2008, en Brasilia y en continuidad con la
experiencia de la Comunidad de Naciones de Sudamrica (CNS), se
conform la Unin de Naciones de Amrica del Sur (UNASUR), que
incluy a los 12 estados sudamericanos, incorporando a Guyana y
Surinam, tradicionalmente vinculadas a la Comunidad del Caribe
(CARICOM). Y en febrero de 2010 en Cancn se comenz a gestar,
con la participacin de todos los gobiernos de Amrica Latina y del
Caribe, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe
(CELAC) constituida formalmente en diciembre de 2011, en funcin
de una propuesta de crear un organismo inter-americano que, al igual
que el ALBA y UNASUR, excluyese a los Estados Unidos y a Canad
(Serbin 2010). La CELAC asimil la experiencia del Grupo Ro como
un mbito de coordinacin y consulta poltica, con un significativo
impacto en la prevencin y superacin de algunos conflictos, tanto
intra como inter-estatales en la regin. Pero tambin impuls y
profundiz una serie de iniciativas de relacionamiento extra-regional
que apuntan a una interlocucin con actores atlnticos referenciales,
como la Unin Europea, y con nuevos actores emergentes en la
estructura multipolar del sistema internacional, como China, India
y Rusia (Portales 2014). Finalmente, la Alianza del Pacfico, basada
en acuerdos entre Colombia, Chile, Per y Mxico, con la potencial
inclusin prxima de algunos otros pases de la regin (Costa Rica y
Panam) como miembros, ha despuntado en 2012, originariamente
como una respuesta y un contrapeso poltico a los otros procesos
regionales en curso y como una reactualizacin de un acuerdo

de libre comercio entre estos cuatro pases, con la expectativa de
Andrs Serbin
incorporarse a los beneficios que pueda proporcionar el Tratado

Trans-Pacfico (TTP) promovido por los Estados Unidos9.
Hemos analizado en otros estudios algunas de las caractersticas

del multilateralismo latinoamericano y caribeo y de las agendas
temticas predominantes en estos procesos, por lo que no vamos
a detenernos en su anlisis detallado (Serbin, Martnez y Ramanzini
2012).
Sin embargo, es importante resaltar, como un tema relevante de la

agenda de estos procesos regionales el tema de la cooperacin
Sur-Sur, que abre el debate entre las posiciones que la conciben
como un complemento a la cooperacin Norte-Sur y como tal,
parte de una cooperacin triangular de convergencia con ejes en
Amrica del Norte, Unin Europea y Amrica Latina (Grabendorff
1984), y aqullas que la perciben en trminos propios, en funcin de
que el espacio de la cooperacin debera consolidarse en s mismo
en el Sur Global, antes de avanzar en una cooperacin triangular
(Suarez Fernndez-Coronado 2011). Es importante sealar, en este
contexto, que la reunin de los BRICS en Brasil, en julio de 2014, no
slo dio pie a la creacin de un banco de desarrollo y a un fondo de
reserva entre sus miembros, sino que tambin agiliz la interlocucin
poltica ms all de Brasil con organismos como la UNASUR y,
particularmente en el caso de China, con la CELAC.
La agenda regional de temas mltiples que incorpora esta nueva

fase de regionalismo, con avances significativos y a diverso nivel
en su abordaje colectivo, responde asimismo, a los retos y desafos
que imponen los cambios globales y sus repercusiones hemisfricas
y regionales. Por un lado, en el mbito geopoltico, a la tendencia
predominante a un mayor distanciamiento de los Estados Unidos y
a la exclusin de ste pas (y de Canad) de la mayora de las nuevas
organizaciones emergentes en la regin y, por otro, a la persistencia
de avanzar, tanto en el plano inter-grupal como bilateral, en las
relaciones con la Unin Europea, a travs de diversos acuerdos en
el marco de SICA y de la CELAC, y de los acuerdos de asociacin
estratgica bilaterales de algunos de los principales actores
regionales como Mxico y Brasil.
Sin embargo, como bien sealan Rojas Aravena (2013: 7) y Carrin

(2012: 70), desde la regin, y ms all de la coincidencia en torno a
una agenda temtica, existen diversas perspectivas, asociadas con los
intereses y visiones de los distintos pases, y no se configura an una
visin unificada frente a las transformaciones y a los retos globales.
Una muestra evidente de ello es la falta de coordinacin de los tres

miembros latinoamericanos del G-20 Argentina, Brasil y Mxico, en

el mbito de este grupo.
El surgimiento de esta nueva fase de regionalismo ampliamente

tratada por la literatura regional reciente con todas sus
complejidades y su actual diversidad y heterogeneidad, no slo
ha dado lugar a una transformacin de la cartografa geopoltica
del hemisferio y a la emergencia de nuevos enfoques en torno a la
integracin regional, sino que tambin ha afectado la formulacin
e implementacin de las polticas exteriores de algunos de los
principales actores de las Amricas y el relacionamiento regional con
otros actores del espacio atlntico y de Asia-Pacfico, tanto a nivel
multilateral como bilateral. Aunque su sostenibilidad y consolidacin
institucional comienzan a plantear algunas dudas, el panorama de
organizaciones que ha emergido ha afectado decisivamente la
configuracin de la regin y del hemisferio.
En este marco, como ya sealamos oportunamente en otros

trabajos (Serbin 2009; 2014), en la reciente dcada, en la regin han
emergido tres liderazgos destacados Venezuela, Brasil y Mxico,
con capacidades diferenciadas, a las que tal vez haya que sumar la
rivalidad/asociacin estratgica de Argentina con Brasil como un
factor de incidencia importante en Amrica del Sur. Hemos analizado
en otro lugar, las polticas exteriores de estos actores tanto en trminos
de la ambigedad de Brasil en torno a las aspiraciones simultneas de
asumir un liderazgo regional y un papel global, con sus implicaciones
en trminos de los alcances de UNASUR y de la CELAC como plataformas
regionales y de la importancia asignada a agrupaciones como IBSA o
los BRICS en el mbito global, como de los altibajos de Mxico en sus
relaciones con Amrica Latina y sus aspiraciones globales, signadas
por sus vnculos con los EEUU, tanto en funcin de su papel en la
ONU como de su pertenencia al MIKTA, y de la declinacin progresiva
del liderazgo asumido por la diplomacia petrolera de Venezuela y de
su proyeccin a travs del ALBA, del programa Petrocaribe y de su
adhesin a MERCOSUR (Serbin 2011 y 2014).
La CELAC como interlocutor global

Tanto Brasil, inicialmente, como Venezuela y Mxico han sido factores
fundamentales en la configuracin de la CELAC en 2011, en un
intento de hacer confluir los intereses de Amrica Latina y el Caribe
como un interlocutor global reconocido por otras regiones y otros
poderes, no obstante el hecho de que cada uno de estos actores se
encuentra condicionado por sus respectivos espacios geopolticos y
por modelos y estrategias propias de insercin internacional.

La CELAC, luego de que la mayora de los mandatarios de los pases
Andrs Serbin
que la componen se resistiera a crear una estructura permanente

que le diera sostenibilidad institucional, como lo haba propuesto el
presidente Chvez en un intento de reciclar tanto el foro ms informal
del Grupo Ro como un mecanismo de consulta y concertacin como
el Sistema Econmica Latinoamericano (SELA), ha quedado bajo la
conduccin de una troika de pases renovable cada ao, a la que
recientemente se ha sumado el plus uno de un mandatario del
Caribe. A ms de tres aos de su creacin y bajo la presidencia de
Cuba hasta febrero de 2014, cuando este pas fue reemplazado por
Costa Rica, son difciles de evaluar sus perspectivas a futuro, aunque
muchos analistas lo consideran, debido a la exclusin de Estados
Unidos y de Canad, como una alternativa o una competencia
a la OEA. La presidencia actual a cargo de Costa Rica, pese a las
declaraciones del recientemente electo presidente de este pas Luis
Guillermo Sols, parecieran tender a desenfatizar para este ao, el rol
protagnico de la CELAC.
Sin embargo, la CELAC es el primer intento de concertacin y dilogo

permanente de los 33 pases de la regin de Amrica Latina y el
Caribe (Sanahuja et al. 2013), que nace con la voluntad de reforzar
las capacidades de reaccin coordinada a los desafos de un mundo
en cambio en todos los mbitos (Serbin 2014). Uno de sus objetivos
primordiales, como lo expresa la Declaracin de Cancn, subraya la
aspiracin regional de reafirmar su presencia en los foros de los que
forma parte y pronunciarse en los grandes temas y acontecimientos
de la agenda global (Llenderozas 2014: 131-132). El regionalismo es
una meta clara del proyecto, pero a la vez expresa con intensidad
y de manera explcita el objetivo de fortalecer la vinculacin con
el entorno internacional como un mecanismo para promover los
intereses de sus pases miembros en los organismos multilaterales
y como un mbito que facilite la coordinacin de respuestas a los
principales temas de la agenda internacional10.
Por los roles que desempea en el sistema regional de concertacin,

y por su proyeccin en el sistema internacional en sus relaciones
externas y en su concertacin en temas de la agenda global como
el multilateralismo eficaz, drogas, paz y seguridad, lucha contra el
hambre y la pobreza, reforma de las Naciones Unidas la CELAC
puede concretar, de consolidarse la voluntad de concertacin
manifestada por sus pases miembros, una aportacin esencial a
la gobernanza regional y global con repercusiones en la propia
regin, en el hemisferio, y en el sistema global, particularmente
en la Organizacin de Naciones Unidas. De hecho, prcticamente
no hay temas que queden fuera de la agenda poltica de la CELAC
(Llenderozas 2014:136).

La CELAC ha impulsado una serie de visitas, reuniones y cumbres con

India, China, Rusia y la Unin Europea11, en bsqueda de coordinacin
y asociacin y, ms recientemente, ha convergido en una Cumbre de
los BRICS en Brasil.
Tema aparte es la relacin con los EEUU y el sistema interamericano.

Pese a que los EEUU siguen siendo el actor externo ms
importante para todos los pases de Amrica Latina y el Caribe, su
desentendimiento estratgico reciente y su concentracin en las
relaciones con sus vecinos ms cercanos, hacen que la materializacin
de un vnculo CELAC-EEUU a corto plazo sea muy baja o nula, mientras
que la OEA, pese a significativas transformaciones, es percibida por
algunos pases de la regin como un instrumento de los EEUU en
competencia eventual con la CELAC (Hershberg, Serbin y Vigevani
2014; Portales 2014).
En su conjunto, no todos los pases de la regin presenten polticas

convergentes, no slo en el marco hemisfrico y global, sino tambin
en el mbito regional latinoamericano. En cada caso, persisten los
intereses nacionales y el principio de la soberana nacional que guan
su actuacin en el campo internacional12.
La transformacin de la cartografa hemisfrica ha dado lugar a

nuevas formas de expresin del multilateralismo en la regin, a
nuevas modalidades y enfoques en el desarrollo del regionalismo y de
la integracin regional, y a nuevas articulaciones entre las tensiones
y conflictos que se estructuran en una nueva arquitectura de poder.
En este contexto, es importante analizar tanto la reconfiguracin
poltica de la regin y el posicionamiento respectivo de algunos
actores relevantes frente a los foros tradicionales y, en particular
frente a un foro hemisfrico como la OEA, como frente a las nuevas
estructuras regionales emergentes y a las relaciones transatlnticas
y transpacficas. Asimismo, es fundamental comprender, en el marco
de esta dinmica de reconfiguracin en curso, los rasgos distintivos
en trminos de prioridades nacionales, mecanismos de toma de
decisiones y convergencias y divergencias con otros actores de las
polticas exteriores de algunos Estados del hemisferio.
En este sentido, ms all de la disminucin de la influencia

estratgica de los EEUU y de la persistencia de las negociaciones,
en diversas instancias, con la Unin Europea (Grabendorff 2014),
Amrica Latina y el Caribe, frecuentemente bajo el liderazgo de Brasil
y, eventualmente de Argentina, Mxico y Venezuela, han promovido
vnculos institucionales con otras regiones como frica, Asia y los
pases rabes. Como ejemplos baste nombrar los casos de ZOPACAS,
la Zona de Paz y Seguridad en el Atlntico Sur (Erthal Abdenur

2014:118-111), de ASPA un foro de coordinacin poltica y un
Andrs Serbin
mecanismo de cooperacin entre la regin y los pases rabes; las

cumbres de Amrica del Sur con frica, con nfasis en los temas de
energa, minera, comercio e inversiones, o las relaciones de la Alianza
del Pacfico con los pases asiticos como mercados muy apetecidos
y con relaciones poco desarrolladas an (Carrin 2012:75).
Tanto los EEUU como la UE, aunque puedan ser reas en declive
coyuntural en relacin al ascenso de Asia, continan siendo los
mercados de mayor renta pr cpita ms importantes para las
exportaciones regionales, y la principal fuente de IED, en particular
en sectores manufactureros y de servicios, y persisten como
socios de gran relevancia para promover inversiones y empleo
de calidad a travs de la transferencia de tecnologa. Por otra
parte, en lo que se refiere a los mercados emergentes de Asia y a
los Estados Unidos, a travs de la propuesta de mega-acuerdos
como el Acuerdo Transpacfico (TTP), y el Acuerdo de Comercio
e Inversiones del Atlntico Norte (TTIP), existe un importante
potencial de triangulacin econmica que vindica la estrategia,
planteada desde ambas regiones, de promover una red de acuerdos
de asociacin. De hecho, la estrategia de acuerdos comerciales que
han perseguido distintos actores de la regin ha creado una base
adecuada para la triangulacin productiva, en particular entre los
pases latinoamericanos que han firmado acuerdos con la UE y con
los Estados Unidos, a la par de seguir formando parte de esquemas
de integracin regional (Sanahuja 2014:185).
En la actualidad, Amrica Latina y el Caribe se caracterizan por su

pluralismo, por la heterogeneidad poltica y por ser un espacio en
el que conviven proyectos polticos, sociales y econmicos muy
diferentes, sobre un teln de fondo de estabilidad y credibilidad
democrticas. A su vez, el fortalecimiento de la identidad
latinoamericana (y en particular la sudamericana) con la creacin
de mecanismos de concertacin poltica regional al margen de los
EEUU y del espacio iberoamericano; la progresiva diversificacin de
las polticas exteriores latinoamericanas y el surgimiento de Brasil
como potencia global, ejerciendo un liderazgo suave sobre la regin
y la percepcin general de que Amrica Latina se ha constituido
en un actor global, fiable y necesario, lo que se ha materializado en el
progresivo establecimiento de relaciones estables y de cooperacin
igualitaria con todos los actores globales, constituyen aspectos
de significativa relevancia. A ello ha contribuido, en los ltimos
tiempos, el ms limitado impacto de la crisis financiera en la regin,
y el hecho de que haya sido la primera crisis totalmente exgena
que ha encontrado a la mayora de los pases latinoamericanos con
los deberes hechos, y en condiciones de ser parte de la solucin

(Sanahuja et al. 2013) , en el marco de un entorno internacional

favorable que ha permitido, hasta muy recientemente, un crecimiento
sostenido de la mayora de los pases de la regin.
Pese a este cuadro de situacin, y a la existencia de una nueva agenda

multilateral en construccin, no se ha desarrollado, hasta el momento,
una accin coordinada ni una estrategia comn de la regin en el mbito
internacional, particularmente en relacin a los temas de una agenda
global ni en relacin a la emergencia de mega-acuerdos que tienden
a reconfigurar el sistema internacional, ni ha existido un esfuerzo
colectivo sostenido en este sentido. Hasta ahora, el multilateralismo
en la regin ha tenido un carcter predominantemente introspectivo,
con una focalizacin en una agenda centrada en los temas y bienes
pblicos regionales, ms que una orientacin proactiva hacia el
sistema global, con excepcin tal vez de la proyeccin alcanzada
por la cooperacin Sur-Sur en el marco de la relacin entre Brasil y
frica, entre otras. Sin embargo, pese a la proliferacin de Cumbres
y la abundancia de nuevos mecanismos regionales, tambin existen
serias dudas respecto a su capacidad para contribuir, a corto plazo,
a una efectiva gobernanza regional, pues prevalece la tendencia de
enfrentar introspectiva y reactivamente las crisis regionales o los
conflictos y tensiones inter-estatales (Serbin 2010).
3. El Atlntico vs. el Pacfico en la agenda de los

regionalismos latinoamericanos: el desafo de
los mega-acuerdos en marcha
En este contexto, al panorama econmico internacional que tiende
actualmente a la desaceleracin y que, eventualmente, puede revertir
el proceso de crecimiento logrado por la regin en los ltimos aos,
se suman las diversas fracturas internas de Amrica Latina y el Caribe
para articular una respuesta colectiva frente a los desafos que impone
el sistema global, por un lado, y las tendencias centrfugas que puedan
imponer dos nuevos procesos en ciernes los mega-acuerdos del
TTIP y el Acuerdo de Asociacin Trans-Pacfico (TTP) que complejizan
el cuadro de articulaciones extra-regionales, por otro.
Las fracturas interna y las tendencias globales

En relacin al primer tema, es de sealar que en diciembre de 2013,
ALBA y Petrocaribe constituyeron una Zona Econmica Exclusiva.
Aunque no existen mayores precisiones al respecto, en julio de

2014, en Caracas, en una reunin conjunta ALBA, Petrocaribe
Andrs Serbin
y MERCOSUR, esta ltima organizacin se integr al esquema

como Zona Econmica Complementaria. El MERCOSUR, ALBA
y Petrocaribe representan en conjunto la cuarta economa del
mundo con 408 millones de habitantes, un PIB de 3 billones 887 mil
millones de dlares y una amplia disponibilidad de bienes naturales.
Sin embargo, como seala Altmann-Borbn (2013) en la poltica
regional hay tirantez por posiciones estrictamente ideolgicas en
cuyo marco los miembros del ALBA definen a la Alianza del Pacifico
como el enemigo, situacin que inhibe an ms a la integracin
y tensiona el dilogo poltico, y que impacta negativamente en
UNASUR y CELAC, los dos principales foros polticos regionales. No
obstante, ya desde 2010, el ALBA muestra una agenda menos activa
que la desarrollada hasta 2009, y luego de la muerte del Presidente
Hugo Chvez no se vislumbra un liderazgo evidente en torno a los
principios que organizaron al mecanismo.
Es evidente, por otra parte, que la materializacin de estos acuerdos

y bloques regionales responde principalmente a la necesidad
geopoltica de contrabalancear y acotar el surgimiento de la Alianza
del Pacfico como un modelo que responde a la concepcin de
regionalismo abierto, y a la fractura existente entre los procesos de
regionalismo post-hegemnico en el rea Atlntica, por un lado,
y los acuerdos de libre comercio en el rea Pacfica y su respectiva
articulacin con los mega-acuerdos, por otro. El ALBA, como
potencial ncleo ideolgico de la convergencia atlntica plantea
una serie de interrogantes sobre los verdaderos alcances de la
integracin latinoamericana y caribea, en un marco de creciente
fractura regional. Estas interrogantes responden tanto a las actuales
(y crecientes) limitaciones de la economa petrolera venezolana,
en tanto Venezuela aparece como el impulsor y financista principal
de este esquema de cooperacin, como al decreciente atractivo
regional de este esquema, originariamente orientado por el rechazo
a la firma de acuerdos de libre comercio que reflejen una concepcin
comercialista (Katz 2006). Mientras que el MERCOSUR, pese a las
frecuentes identificaciones con este enfoque comercialista se
encuentra trabado tanto por las dificultades por las que atraviesa la
relacin estratgica entre Brasil y Argentina, como por los dificultosos
avances en la firma de un acuerdo bi-regional con la Unin Europea.
Por contrapartida, el surgimiento de la Alianza del Pacfico (AP),

integrada por Chile, Colombia, Mxico y Per, puede tener, en la
medida que se consolide, un fuerte impacto sobre el proceso de
integracin regional en Amrica Latina en base a un enfoque diferente.
La AP revaloriza el comercio y la economa, por contraposicin al
rechazo del ALBA a los Tratados de Libre Comercio (TLC). Asimismo,

la Alianza surge con el nimo de vincularse al mundo globalizado,

especialmente a Asia-Pacfico. La presencia de Mxico en la AP rompe
por la va de los hechos la disyuntiva entre Amrica del Sur o Amrica
Latina en su conjunto13. Desde esta perspectiva, el surgimiento de la
Alianza supone un desafo para el proyecto de Brasil de consolidar la
integracin regional en torno a UNASUR (Malamud, C. 2012:1).
Unas pocas cifras ilustran el significado de la Alianza. Los cuatro

pases que la forman tienen una poblacin de 207 millones de
habitantes (casi el 35% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe),
un PIB de 2,1 billones de dlares y un PIB per cpita cercano a los
13.000 dlares. Sus exportaciones representan el 55% del total de
Amrica Latina y el Caribe, superando en volumen al MERCOSUR.
Prueba del aperturismo de estos pases es, como ya sealamos, que
todos ellos tienen TLC firmados con EEUU y diferentes tratados con la
UE. Chile, Mxico y Per integran el Foro de Cooperacin Econmica
Asia Pacfico (APEC). Con su ingreso al Acuerdo de Asociacin
Transpacfico (TPP, en sus siglas inglesas), Mxico se suma a Chile y
Per que ya formaban parte del mismo. Sin embargo, es de sealar
que el comercio intra-regional de la Alianza no llega a un 8%.
Por otra parte, los ltimos aos han marcado una serie de tendencias
claras, tanto en el mbito de Asia-Pacfico, como en el espacio
latinoamericano y su relacin con este mbito. Consecuentemente,
en el nuevo mapa del poder global, la regin del Pacfico detenta
una posicin privilegiada. Para Amrica Latina, abre una gran
oportunidad: el foro de los Acuerdos de Cooperacin Econmica Asia-
Pacfico (APEC), en el que participan pases de la regin y la creacin
de la Alianza del Pacfico, son pasos importantes en este sentido.
Asimismo, la Alianza debera servir al conjunto de Amrica Latina
para facilitar la relacin con Asia, con la TPP, con el ASEAN, y con la
Asociacin Econmica Comprensiva Regional (RCEP), promovida por
China, la cual los pases de la regin deberan considerar en forma
conjunta y estratgica (Bitar 2013: 37-39). No obstante, como seala
Ardila (2012:20), hasta la actualidad, la estrategia latinoamericana de
insercin en Asia-Pacfico carece de claridad, abriendo interrogantes
acerca de si existe una estrategia conjunta o si son ms bien una serie
de acciones que requeriran del fortalecimiento entre los mismos
pases de la regin y dentro de cada uno de ellos.
Por otra parte, en lo que respecta a su relacin con la UE, la Alianza

tambin implica una diferencia con otros proyectos de integracin
regional o subregional existentes, ya que todos sus miembros, tienen
firmados Tratados de Asociacin (Chile y Mxico) o Tratados Multi-
partes (Colombia y Per). Incluso los dos pases observadores con
aspiracin a una rpida incorporacin (Costa Rica y Panam) forman

parte del Tratado de Asociacin UE con Amrica Central. En este
Andrs Serbin
marco, pueden abrirse vas de cooperacin birregional hasta ahora

inditas (Malamud, C. 2012).
A diferencia de lo que ocurre con otros procesos de integracin

regional o subregional, en principio, la Alianza se enfrenta
abiertamente con la globalizacin, buscando una insercin ms
ventajosa en el sistema econmico internacional. Otro de los
objetivos centrales es que el bloque apuesta a convertirse en una
plataforma de proyeccin poltica y comercial con miras al mundo,
dando especial importancia a la regin Asia Pacfico. Este aspecto es
central en el futuro de la AP, dado que los pases que integran dicho
proceso parecen leer de forma correcta los cambios estructurales
que se dieron en la economa, comercio y geopoltica mundial en los
ltimos aos (Bartesaghi 2014).
Los mega-acuerdos y sus implicaciones geopolticas

En el contexto de estos cambios en la regin y de la aparente fractura
entre los pases del Atlntico y del Pacfico, una serie de desafos
exgenos terminan por complejizar la situacin, con el desarrollo
de un conjunto de mega-acuerdos en un entorno de desaceleracin
econmica que, en principio, no priorizan o no incluyen en su
horizonte prospectivo los esquemas surgidos en Amrica Latina
y el Caribe en las dos ltimas dcadas. En este sentido, dos mega-
acuerdos inter-regionales impulsados por los Estados Unidos,
pueden contribuir a ahondar esta fractura, introduciendo la presin
de fuerzas centrfugas, sin descartar la incidencia, a largo plazo,
de un mega-acuerdo promovido por China en el marco de ASEAN
y las secuelas de un fortalecimiento del grupo BRICS a raz de las
decisiones tomadas en julio de 2014 en la reunin de Brasilia, como
otros elementos a ser tomados en consideracin.
Las negociaciones de mega-acuerdos interregionales ocupan

hoy un lugar central en la agenda de las relaciones comerciales
internacionales, pero son negociaciones que se insertan en un
marco de fuertes incertidumbres con respecto a su futura evolucin
y representan un significativo potencial para fragmentar el sistema
comercial internacional y afectar su gobernanza (Pea 2014a). La
posibilidad de que los mega-acuerdos en curso muchos de los
cuales son de carcter preferencial puedan concretarse sin que se
hubiera restablecido la fortaleza y eficacia del sistema multilateral
global puede afectar a la gobernanza global. Es aqu donde puede
residir precisamente el efecto negativo de una red de mega-acuerdos
comerciales preferenciales inserta en un sistema multilateral global

debilitado, al introducir un factor adicional de debilitamiento de las

condiciones de gobernanza global.
Guillermo Valles, director de la divisin sobre comercio internacional

de bienes y servicios de la UNCTAD, seala que para evaluar su
factibilidad y posible impacto, es necesario distinguir entre los
diferentes mega-acuerdos en curso de negociacin, dado que tienen
caractersticas, socios, tradicin y alcance muy diferente. En su propia
categorizacin destaca tres:
El TTP (Trans Pacific Partnership), que abarca 12 pases, fue

iniciado en 2006 por Brunei, Singapur, Nueva Zelanda y Chile;
ampliado en 2010 a EE.UU., Australia, Malasia, Vietnam y Per. En
2013 acept la participacin de Mxico, Canad y Japn, y Corea
acaba de terminar consultas con el grupo. Representa slo el
11% de la poblacin mundial, abarca 38% del PIB y ms del 23%
de las exportaciones mundiales. Las negociaciones estn muy
avanzadas. El principal desafo parecera estar en la apertura de
la agricultura japonesa y del mercado automotor americano.
El TTIP (Trans Atlantic Investment Partnership) es una iniciativa

bilateral entre EE.UU. y la UE lanzada en junio de 2013. Con una
poblacin parecida a la del TPP, abarca el 45% del Producto
mundial, el 40% de las exportaciones y el 32% de la IED. Es de
sealar, sin embargo, que el 60% del comercio transatlntico se
desarrolla entre empresas transnacionales (inter firm trade).
El RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership). Involucra

a 16 naciones, las 10 del ASEAN ms China, India, Australia,
Nueva Zelanda, Japn y Corea. Fue lanzado hace un par de aos
y tanto su complejidad como su capacidad de constituirse en un
breve plazo, es quiz mayor. Debe destacarse sin embargo que el
ncleo central de los pases de la ASEAN tienen ya un avanzado,
largo y profundo proceso integrador, ndulo central donde se
desarrollan las cadenas globales de valor asociadas a Europa y
EE.UU. De concretarse, involucrara 48% de la poblacin mundial,
30% del producto y las exportaciones mundiales14.
Estos tres mega-acuerdos no descartan otras iniciativas trans-

regionales en curso, de significativo impacto potencial en el actual
sistema internacional, tales como el acuerdo entre la UE y Japn y de
la UE con la India (Gaya y Rosemberg 2014).
De los tres mega-acuerdos ms importantes planteados por Valles,

los dos primeros son promovidos por los Estados Unidos, mientras
que el tercero es impulsado por China, marcando asimismo algunos

elementos de la competencia geo-poltica y geo-econmica entre
Andrs Serbin
estos dos pases y sus economas.
Por su parte, este reto a la nueva gobernanza global, unido a la

consolidacin geoestratgica de China y los replanteamientos sobre
un nuevo mundo multipolar (EEUU+BRICS+UE) o, para algunos,
incluso slo bipolar (EEUU+China) motiva la reaccin de Washington
con la intencin de utilizar el comercio internacional como estrategia
de proyeccin internacional para consolidar su tradicional vnculo
con Europa (Acuerdo Trans-Atlntico) y para contener el mbito
de influencia de China en el rea Pacfico (Acuerdo Trans-Pacfico,
abarcando Australia, Brunei, Canad, Chile, Estados Unidos, Malasia,
Mxico, Nueva Zelanda, Per, Singapur y Vietnam). (Caballero Santos
2014: 51).
El Acuerdo de Asociacin Transpacfico (TPP)

y sus implicaciones
El proceso de negociacin del Acuerdo de Asociacin Transpacfico
(TPP) tiene por objeto la creacin de una plataforma para una
potencial integracin econmica en la regin del Asia-Pacfico. A
grandes rasgos, el Acuerdo Transpacfico de Asociacin Econmica
Estratgica (TPP), es un acuerdo de libre comercio multilateral, de
alcance regional, cuyo objetivo es liberalizar el comercio entre los
pases de Asia-Pacfico. Los pases participantes en las negociaciones
del TPP se proponen disear un acuerdo inclusivo y de alta calidad
que siente las bases para el crecimiento econmico, el desarrollo
y la generacin de empleo de los pases miembros, y que a su vez
se convierta en el fundamento para un futuro Acuerdo de Libre
Comercio del Asia-Pacfico (FTAAP, por sus siglas en ingls).
En la actualidad, el TPP, agrupa a 12 economas miembros del Foro

de Cooperacin Econmica Asia Pacifico (APEC) que consiste de 21
miembros. Per est en el TPP junto con Australia, Brunei, Canad,
Chile, EE.UU., Japn, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Singapur y
Vietnam. Japn. El foro APEC rene, adems de los 12 miembros
del TPP mencionados, a China. Corea del Sur, Filipinas, Hong Kong,
Indonesia, Papa Nueva Guinea, Tailandia, Taiwn y Rusia (Aquino
2014). En principio pueden solicitar ser miembros del TPP cualquier
integrante del APEC, situacin que, como veremos, ha generado
la exclusin coyuntural de Colombia de este esquema. Por otra
parte, es de tener en cuenta que Mxico y Canad han expresado
en una reunin del TLCAN en Ottawa en 2014 que primero debera
profundizarse el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, y

Japn ha puesto obstculos a las recientes negociaciones con los

Estados Unidos sobre el tema.
En este marco, el TPP implica un acuerdo de cooperacin comercial,

econmica y de inversiones, con exigencias muy altas en cada uno
de los 29 captulos de los que actualmente se compone, como por
ejemplo en el mbito medioambiental, condiciones de trabajo,
derechos de propiedad intelectual, medidas de control sanitario y
fitosanitario, apertura de mercados pblicos, regulacin de empresas
estatales, etc. De alguna forma se considera que su amplio alcance
inaugura una nueva generacin de acuerdos que va ms all de los
elevados estndares de la propia OMC.
A esto cabe agregar la intencionalidad geopoltica del TPP, como

instrumento de los EEUU frente a la competencia econmica de
China, con su preocupacin por reducir la influencia de este pas
en el rea pacfica de Asia (Aguaiano Roch 2013:29). Un mecanismo
como el TPP, ideado para fomentar el comercio y las inversiones a
ambos lados del Pacfico no incluye, en el momento actual, a China,
la segunda economa del planeta y gran potencia comercial. Ello
ha generado interpretaciones del TPP como una herramienta de
contencin de China concebida por los EEUU y sus aliados ante la cual
China se ver obligada a idear mecanismos de respuesta alternativos
(Nio Prez 2014:1), como el RCEP15. La ausencia de China en el TPP
explica tanto el inters defensivo de los EEU frente a este pas en
el rea, como su estrategia ofensiva con el objetivo de ampliar su
influencia en la regin del Asia-Pacfico (Herreros 2013: 299).
Sin embargo, por su parte, China est presionando para crear un vasto
tratado de libre comercio en la regin Asia-Pacfico, como alternativa
al TPP. Al respecto, China ha propuesto crear un grupo de trabajo
para estudiar la factibilidad de un Acuerdo de Libre Comercio Asia
Pacfico (FTAAP), anunciado en su momento por Wang Shouwen,
viceministro de Comercio chino16.
Sin duda, la regin de Asia-Pacfico se ha convertido en un

motor clave del crecimiento econmico mundial, representando
aproximadamente la mitad de todos los flujos de comercio
internacional, lo que lo hace estratgicamente importante para los
pases de Amrica Latina y el Caribe. El aumento del comercio con
Asia ha reducido su vulnerabilidad a la desaceleracin econmica de
EE.UU y Europa (aunque no a la suya propia). En 1990, el 60 por ciento
del comercio de la regin fue con los EE.UU. y slo el 10 por ciento
fue a Asia, hoy en da, slo el 40 por ciento del comercio de Amrica
Latina y el Caribe es con los EE.UU. y el 20 por ciento se desarrolla con
Asia.

En el marco del impacto de un TPP sobre la regin latinoamericana,
Andrs Serbin
tambin es necesario sealar la reaccin de algunas organizaciones

de la sociedad civil en algunos pases, exigiendo claridad y
transparencia en unas negociaciones que se han manejado desde el
secretismo.
A este cuadro de complejas interrelaciones internacionales y

domsticas, cabe agregar que, pese a que el presidente Obama
intent la aprobacin del TPP por el Congreso por la va del fast
track, se ha encontrado con una oposicin parlamentaria inclusive
en las filas de su propio partido (Fazio 2013).
El Tratado Transatlntico de Comercio e Inversin (TTIP) y

sus implicaciones
El anuncio en 2013 del lanzamiento de las negociaciones para un
futuro Tratado Transatlntico de Comercio e Inversin (TTIP) entre
Estados Unidos y Europa se plantea como un intento de revigorizar
el declive de la relacin comercial transatlntica frente a la creciente
competencia de otros actores. La economa del Atlntico la Unin
Europea junto a los Estados Unidos y Canad, representa un 43% del
PIB y cerca del 50% de las exportaciones globales en bienes y servicios,
a lo que se suman las inversiones extranjeras directas mutuas17. De
hecho, la relacin econmica entre la UE y los EEUU es la ms grande
del mundo18.
El Tratado Transatlntico de Comercio e Inversiones (TTIP) es el

nuevo modelo de tratado de libre comercio en el marco de un mega-
acuerdo se est negociando con la intencin de crear la zona de
libre comercio mayor del mundo y de aprobarse, se convertira en
el acuerdo comercial econmico de mayor alcance de la historia, ya
que combinara dos de las mayores economas del mundo (Opalinski
2013). De manera formal, la negociacin es llevada por parte de la
Unin Europea por la Comisin Europea quien tiene el mandato
de las negociaciones; y de la otra, el propio Gobierno de EEUU. Sin
embargo, desde su origen, son los grandes lobbies empresariales de
un lado y otro quienes presionan y participan de manera activa en
ellas, particularmente en el marco del comercio intra-firmas: industria
automovilstica, farmacutica y agroalimentaria, empresas de
servicios, bancos, fondos de inversin19, en tanto su objetivo es crear
normas para todos los campos - en lo social, lo econmico, lo tcnico,
lo medioambiental, la sanidad, la justicia, el comercio, el acceso a los
medicamentos, la seguridad, la proteccin de los datos digitales, la
regulacin de las finanzas, la educacin o el cdigo de trabajo20.

En anteriores negociaciones la UE y los Estados Unidos se focalizaron

en la reduccin de aranceles, polticas que tuvieron xito, ya que la
tasa arancelaria actual es menor al tres por ciento.Esta vez, aunque
las tarifas estn en la mesa de negociacin del TTIP, no representan
el objetivo principal. En cambio, el foco son las barreras impuestas
al comercio por la UE y las normas y reglamentos comerciales de los
Estados Unidos. Este cambio de objetivos es esencial para entender
tanto la diferente naturaleza de estas negociaciones respecto a
las anteriores, como sus posibilidades de xito. Las negociaciones
anteriores no tuvieron xito porque se dejaron inconclusas, ya que
la UE y los Estados Unidos, a pesar del esfuerzo, no acabaron de
encontrar un terreno comn en las negociaciones multilaterales en
Doha, iniciadas en 2001 y congeladas en 2008.
Las situaciones econmicas de la UE y los Estados Unidos han

cambiado tambin drsticamente, ya que las dos regiones, aunque
a escalas diferentes, afrontan las secuelas de una crisis financiera
y el impacto generalizado de una crisis econmica. La necesidad
de prosperidad econmica, as como un cambio en las reglas del
comercio mundial y la competitividad internacional, hace que la
coyuntura actual sea adecuada para negociar bajo perspectivas
ms prometedoras. En este marco, en el caso de concretarse, el TTIP
reducir las barreras regulatorias y los costos del comercio entre la
UE y los Estados Unidos, y dar paso a un tratado comercial moderno
con regulaciones adecuadas a la economa actual(Opalinski 2013).
Tanto los Estados Unidos como la UE han analizado los beneficios

econmicos del TTIP a ambos lados del Atlntico. En un estudio al
respecto se concluye que el TTIP aumentar la produccin econmica
de ambas regiones en ms de 100 mil millones de dlares, reduciendo
el desempleo, tanto en Estados Unidos como en la UE, debido a que
la inversin y la demanda de mano de obra seran ms altas21.
Por otra parte, es evidente que la negociacin entre los dos mayores
bloques econmicos de la economa mundial no dejar de afectar
la economa global. Si el TTIP logra avanzar en una integracin
profunda seguramente reactivar la economa del Atlntico como
el foco persistente de la dinmica econmica global y generar
innovaciones que reactivarn su relevancia (Hbner 2014:47). Un
estudio reciente de dos think-tanks alemanes el Bertelsmann
Stiftung y el IFO Institute sealan que en trminos econmicos,
tanto los EEUU como la UE se beneficiarn significativamente del
TIIP y de la profundizacin de la liberalizacin comercial, con un
incremente del PIB per cpita y un aumento del empleo en ambos
bloques (George et al. 2014)22.

Sin embargo, no todos los analistas comparten esta visin optimista
Andrs Serbin
en trminos de los beneficios del TTIP para sus participantes.

Algunos de ellos, sealan, que adems de implicar un impacto
negativo sobre las negociaciones multilaterales a favor de acuerdos
bilaterales que permitiran extraer mayores concesiones a los pases
emergentes afectando an ms la ya paralizada negociacin en el
marco de la OMC, con un impacto significativo sobre los pases del
Sur global y la posibilidad de contraccin de su comercio (George et
al. 2014), existen serias dudas sobre los beneficios que pueda aportar
a la integracin europea al reducir el comercio intra-regional y al
debilitar la integracin de la UE, afectando a la par su capacidad de
desempearse como un actor global independiente en sus relaciones
con otros pases y regiones (Choblet 2014).
A esta situacin cabe agregar que un informe realizado por laSeattle

to Brussels Networkdesmitifica los presuntos beneficios econmicos
del tratado TTIP y pone al descubierto cmo ste podra perjudicar
al medio ambiente y a la economa a los dos lados del Atlntico,
en tanto es un proyecto poltico de una elite poltica y corporativa
transatlntica que, basndose en la promesa infundada del aumento
del comercio y la creacin de puestos de trabajo, intentar revertir
la proteccin reglamentaria social y medioambiental, desviar los
derechos legales de los ciudadanos hacia las corporaciones y
consolidar el liderazgo global europeo y estadounidense dentro de
un orden mundial cambiante. Como detalla asimismo este informe,
se tiende a exagerar en exceso los beneficios econmicos del TTIP.
La competencia incrementada vinculada con la liberalizacin

comercial entre la Unin Europea y Estados Unidos podra provocar
en realidad la prdida de puestos de trabajo y un crecimiento
econmico mucho menor del proyectado, con el agravante de
que la competencia aadida entre Europa y Estados Unidos podra
agrandar an ms la brecha entre los pases centrales y la periferia en
Europa. Por otra parte, mediante la profunda reestructuracin de las
relaciones sociales inherentes a la asociacin comercial propuesta, el
TTIP plantea una amenaza real para los derechos civiles y los cimientos
del modelo social de Europa. Mientras que en Estados Unidos las
empresas gozan de un acceso prcticamente ilimitado a los datos
personales de los ciudadanos, en Europa todava est garantizado
por ley cierto grado de privacidad. Sin embargo, la TTIP podra
cambiar esto si las negociaciones incluyesen el polmico captulo
que se propone actualmente sobre los derechos relacionados con la
propiedad intelectual23.
En cualquier caso, para muchos expertos, y ms all del antecedente

de la OTAN, el tratado viene a ser mucho ms que comercio, porque

lo que est en juego es un modelo para competir con China y

construir una gran asociacin, que, paradjicamente, debe conjugar
dos modelos con fuertes diferencias, sobre todo por lo que se refiere
al estado de bienestar, en tanto Europa es mucho ms social que
EE.UU. Que se pierda ese estado de bienestar con la firma del tratado
es algo a lo que muchos temen24.
No obstante, la negociacin en curso en torno a la creacin de un

gran mercado transatlntico entre los Estados Unidos y la Unin
Europea, pone en relieve una dimensin geopoltica que, segn
algunos crticos, adquiere ms importancia que los hipotticos
beneficios en trminos de crecimiento, empleo y prosperidad25.
De hecho, las implicaciones geopolticas del TTIP son significativas. En

primer lugar, el TTIP puede contribuir a reactivar la OTAN, incidiendo
sobre el futuro de la seguridad y defensa transatlntica, y revigorizando
la coalicin entre los EEUU y la UE. Es asimismo significativo, en este
sentido, que algunos analistas sealen que, pese a que ambos bloques
utilizan generalmente el lenguaje diplomticamente correcto de
convergencia, la lgica del TTIP est ms bien basada en la visin de
una emergente OTAN econmica que compita, ms que converja,
con un Asia en ascenso (van Ham 2013:4). El antecedente de la
convergencia estratgica de ambos actores en torno a los temas de
seguridad transatlntica y la OTAN, como hemos sealado en otro
lugar, constituye un elemento importante de este proceso (Serbin
2014b). Sin embargo, tambin han surgido crticas a la visin de que el
TTIP es una nueva OTAN, ya que la profundizacin de la convergencia
econmica no necesariamente sustituye a la asociacin estratgica,
en tanto los mbitos del comercio y de la seguridad pueden estar
relativamente compartimentados (Kurchan 2014:7). No obstante
esta separacin analtica, es evidente que la convergencia en temas
de seguridad, constituye una base importante para la consolidacin
de un mega-bloque que proyecte y, eventualmente imponga, sus
valores y orientaciones en el mbito global.
En segundo lugar, el crecimiento sin precedentes de la economa

china y su impacto global, ha sido uno de los factores que ha creado
un incentivo para esta colaboracin. EEUU y la Unin Europea estn
perdiendo poder econmico y poltico, y otros pases, especialmente
China, les estn desplazando como mayores economas y como
mayores exportadores y proveedores de inversin extranjera directa.
El TTIP pretende por tanto consolidar los intereses geopolticos
atlnticos y recuperar el poder y el protagonismo de ambas potencias.
En este marco, el TTIP podra convertirse en el vehculo que fuerce al

Sur Global a encaminarse por una senda de desarrollo definida por

los intereses de Estados Unidos y la Unin Europea. Asimismo podra
Andrs Serbin
reforzar la estrategia de las elites corporativas de Estados Unidos y

la Unin Europea para aventajar a economas emergentes como la
India, Rusia, China, Brasil, Sudfrica y el ASEAN, con la intencin de
recuperar el liderazgo internacional en un orden mundial cambiante
que amenaza a la hegemona estadounidense y europea26. Las
observaciones crticas en este sentido, se extienden ms all al sealar
que el blanco de este proyecto son las economas emergentes del
BRICS que son percibidas como una amenaza a la hegemona global
de los EEU y de la UE27, al punto de sealar que este proyecto encarna
la intencin de las antiguas potencias coloniales que luchan por
preservar su liderazgo global en un orden mundial en una acelerada
transformacin (Bizzari 2013).
China, en particular, ha evidenciado crecientes reticencias tanto por

la posibilidad de la firma del TTIP como del TTP, como ya sealamos,
particularmente en lo referente a su impacto en las negociaciones
multilaterales en la OMC como por su incidencia sobre su rol en la
regin del Asia-Pacfico. En relacin al primer punto, China ha podido
formar alianzas en contra de los EEUU y de la UE con otras economas
emergentes como la India y Brasil y el BRICS ha sido funcional a
este propsito cuando ha percibido que las iniciativas de los pases
occidentales han podido daar sus propios intereses nacionales,
como se ha visto en la Ronda Doha, favoreciendo las iniciativas
bilaterales en detrimento de las multilaterales28. Asimismo, China
ha tendido a percibir que los dos mega-acuerdos promovidos por la
administracin Obama, ms all de que logren materializarse, no slo
tienen en cuenta objetivos econmicos, sino tambin geopolticos,
reafirmando su influencia tanto en el Atlntico como en el Pacfico.
A esta percepcin se suma la preocupacin no solo por el rol de los
EEUU en la regin del Asia-Pacfico, particularmente en la promocin
de una FTAAP que responda a sus objetivos, sino tambin el hecho
de que el TTIP pueda afectar e interferir en sus relaciones con la UE y
en su inters de estrechar estratgicamente los lazos con este bloque
para contrabalancear la hegemona estadounidense29. Si bien existen
dudas acerca de si el TTIP se materializar debido principalmente
a las fuerzas proteccionistas existentes tanto en los EEUU como en
la UE, es evidente que, en base a las iniciativas del TTIP y del TTP, los
Estados Unidos se han re-posicionado en su rol de liderazgo para
establecer nuevas reglas para el comercio y las inversiones globales
(Otero-Iglesias 2013). En este sentido, el RCEP emerge como una
estrategia de China para prevenir y responder a estas iniciativas.
En trminos econmicos, China ya se ha convertido en el segundo

socio comercial de Amrica Latina, con marcadas diferencias entre
algunos pases. Sin embargo, esta vinculacin se fundamenta

mayoritariamente en la exportacin de pocos bienes primarios y la

importacin de manufacturas. Esta situacin dificulta en gran medida
la diversificacin de las economas latinoamericanas, tendiendo a la
reprimarizacin del patrn exportador regional, histricamente
basado en recursos naturales. Consecuentemente, las tendencias
actuales de la economa mundial abren interrogantes sobre la
sostenibilidad y la futura evolucin de las relaciones entre este pas y
Amrica Latina y el Caribe.
En suma, es innegable que, en el caso de concluirse exitosamente las

negociaciones conducentes al TTIP y al TPP los dos mega-acuerdos
ms destacados en curso, ms all del escepticismo y de las crticas
de un conjunto de actores y de grupos de inters, su impacto sobre
el comercio global y la profundizacin de la integracin entre sus
miembros, centrada en una liberalizacin de las tarifas, reduciendo
significativamente las barreras no-arancelarias e introduciendo una
serie de regulaciones para un conjunto de temas, tendr un efecto
decisivo. De hecho, estos mega-acuerdos tendrn la capacidad
de re-estructurar el sistema de comercio mundial, introduciendo
nuevas normas y regulaciones de gobernanza del comercio global,
afectando las preferencias comerciales y la capacidad de participar
plenamente en las cadenas globales de valor y en el crecimiento
regional. Sin embargo, si las negociaciones fracasan, la influencia de
los pases occidentales se reducir a favor de China y de otros poderes
emergentes, generando un conjunto de implicaciones en diferentes
mbitos (Dube and Draper 2014:1).
Los mega-acuerdos interocenicos son promovidos por Estados

Unidos e indudablemente orientados hacia la prevalencia de su
hegemona mundial en el marco de la creciente multipolaridad y
de la emergencia de un nuevo foco de dinamismo econmico en el
Asia-Pacfico, junto al surgimiento de una serie de nuevos actores con
capacidad de incidencia en la dinmica del sistema internacional.
Son mega-acuerdos que se negocian en secreto, a espaldas de la
opinin pblica, y contienen disposiciones que reformulan el sistema
actual de comercio al cambiar las relaciones bilaterales entre Estados,
transformndolas en macro-acuerdos entre zonas econmicas. Sin
embargo, estos tratados tienen una alta prioridad para Washington,
empeado en mantener su supremaca econmica, y en contener
el avance de Rusia y China. De concretarse, abriran puertas a
los intereses empresariales privados que prevalecern sobre los
derechos de los Estados y eventualmente de los ciudadanos30.
En este marco, es importante evaluar los alcances y el impacto de los

mega-acuerdos, en tanto diferentes pases reaccionarn de manera
distinta a su materializacin, dependiendo de la orientacin ms

amplia de su economa poltica domstica. Mientras que algunos
Andrs Serbin
estn abiertos a participar en la globalizacin econmica promovida

por las corporaciones multinacionales en el marco de la promocin
de sus cadenas globales de valor, otros particularmente los pases
escpticos frente a la liberalizacin del comercio (trade-skeptic
nations) se resistirn en funcin de sus intereses nacionales y
en favor de sus corporaciones domsticas, reactivando el debate
libre comercio vs. proteccionismo de una manera ms matizada,
particularmente en el caso de estas ltimas en funcin de sus
polticas industriales y del desarrollo de un capitalismo de estado
(Dube and Draper 2014:1).
Junto con estas consideraciones en torno a los cambios globales en

el comercio y en la economa poltica global, la firma de los dos mega-
acuerdos pueden tener implicaciones geopolticas decisivas sobre la
emergencia de un mundo multipolar y sobre las relaciones de poder
mundial consecuentes, particularmente por el rol que pueda asumir
China y las economas emergentes de diversos pases. De hecho,
como hemos visto, pueden afectar profundamente el desempeo de
los nuevos actores emergentes tanto en la economa mundial como
en la dinmica geopoltica global.
El impacto regional de los mega-acuerdos:

fisuras y suturas potenciales
La participacin de los pases latinoamericanos principalmente tres
de los vinculados a la Alianza del Pacfico Chile, Mxico y Per31, con
intereses desparejos es, en el marco del TPP, evidentemente marginal
en comparacin con el papel decisivo de los EEUU y la participacin
de la tercera economa mundial Japn.
Sin embargo, ningn miembro de MERCOSUR participa del TPP,

generando un aislamiento de la dinmica de mega-bloques solo
remediable a travs de un acuerdo con la Unin Europea, que sigue en
ciernes pese a la disposicin de Brasil y de Uruguay de avanzar en este
sentido. De hecho, el TPP podra significar una marcada desviacin
del comercio que puede afectar a los pases miembros de MERCOSUR
(Caballero Santos 2014: 52-53). Por otra parte, desde la ptica del
otro gran referente latinoamericano - para Brasil, en este marco,
comienza a ser importante impulsar espacios que contrarresten un
hipottico TPP, estimulando por un lado el acuerdo definitivo en las
negociaciones MERCOSUR-UE y, por otro, fortaleciendo relaciones
comerciales multilaterales con actores que tambin queden fuera de

estos hipotticos mega-bloques, por ejemplo, a travs de foros como

BRICS IBSA.
En este contexto, frente a los mega-acuerdos en general, hay que

tener en cuenta la evidente diferenciacin entre varias Amricas
Latinas. Desde el istmo de Panam hacia el norte, las economas
latinoamericanas estn estrechamente vinculadas al modelo
estadounidense y se complementan con ste a travs de economas
de escala y en una relacin de dependencia. Para estos pases,
el hipottico xito de los Estados Unidos con la materializacin
de los mega-bloques es una oportunidad, aunque tambin
exista el riesgo de una mayor competitividad. Por su parte, las
economas sudamericanas, caracterizadas por la re-primarizacin de
exportaciones y beneficiadas por los altos precios de las commodities
en los ltimos aos, tienen su principal foco puesto en China32 y las
economas asiticas y, en general, podran verse perjudicadas por un
TPP que desviara el comercio internacional a otras zonas. Frente a esta
situacin, para pases como Brasil el mantenimiento del inters chino
por Amrica Latina es fundamental y la materializacin de un TPP
podra llevar a su aislamiento de las grandes dinmicas comerciales
mundiales.
Para una gran parte de Amrica Latina el actor internacional clave

(al menos en la dimensin econmico-comercial) ya no es Estados
Unidos, sino China. A ttulo de ejemplo sirve el caso de Chile, cuya
adhesin a un TPP confrontativo con China podra tener un excesivo
coste poltico para el pas latinoamericano. En consecuencia,
teniendo en cuenta que China se ha convertido en el principal socio
comercial de casi todos los pases sudamericanos (cuando no ocupa
la segunda posicin), su influencia y relevancia en la regin es notable
y creciente. De hecho, en trminos pragmticos resulta cada vez ms
rentable adherirse a las iniciativas emanadas desde Pekn, que a las
de Washington. Por consiguiente, ms all de la retrica ideolgica
primara la economa tangible detrs de una decisin de apostar por
una buena sintona con China, un actor de fundamental relevancia
econmica para muchos de los pases de la regin.
Por otra parte, como plantea el informe Bertelsmann, en trminos

del impacto del TTIP sobre Amrica Latina, mientras que el Este
asitico en general y China en particular han emergido como socios
comerciales importantes, la relevancia de las relaciones comerciales
tradicionales entre Amrica Latina y los EEUU y la UE no puede
ser subestimada. Los EEUU continan siendo el principal socio
comercial de la regin, mientras que pases europeos como Espaa,
Alemania y Holanda tambin son importantes destinatarios de
bienes latinoamericanos. Sin embargo el informe del Bertelsmann

Stiftung y del Instituto IFO, sealan que estas relaciones pueden
Andrs Serbin
verse afectadas por la materializacin del TTIP: las exportaciones de

Amrica Latina a los EEUU pueden reducirse significativamente, al
igual que las orientadas a la UE (George et al. 2014).
Las consecuencias para Amrica Latina y las economas emergentes

en general, sin embargo, de acuerdo al mismo informe Bertelmann,
pueden ser mucho ms dramticas en el caso de una profundizacin
de la liberacin comercial que en el caso de un incremento de las
tarifas en la eventualidad de la firma del TTIP, aunque el incremento
en ingresos puede ser de 3,27%, compensando a los mayores
perdedores. Como seala Carlos Malamud, Brasil sera el nico pas de
la regin que incrementara su ingreso per cpita en 2,1%, mientras
que el resto, as fuera en estrecha asociacin con los Estados Unidos,
tenderan a una prdida significativa que, en algunos casos , podra
alcanzar el -7,2% (Malamud 2014c:180).
No obstante, como apunta un informe del Consejo Atlntico,

Amrica Latina est desarrollando una creciente importancia
estratgica, con sus mercados en expansin, su riqueza energtica y
sus recursos naturales. El documento indica que desde ahora hasta
el 2060 el peso de los EEUU y de Europa en la economa mundial
pasar del 40% actual al 24%, mientras que el de Amrica Latina
crecer inexorablemente debido a sus recursos naturales, sus nuevas
y competitivas multinacionales y una clase media en permanente
aumento (RT 2013). Consideraciones que refuerzan la idea de un
dilogo trilateral sobre comercio e inversiones y la posibilidad de
un nuevo marco institucional permanente entre las tres regiones,
aprovechando las negociaciones del TTIP.
De todas maneras, el eventual impacto econmico de la firma

del TTIP en trminos inmediatos va a variar de acuerdo a los
distintos pases y subregiones de Amrica Latina y el Caribe y a las
negociaciones regionales en curso. En Amrica Latina es importante
diferenciar entre los pases que tienen acuerdos de libre comercio
con los EEUU y con la Unin Europea de aqullos que no los tienen
o an no los han concretado (Malamud 2014c: 178). Posiblemente,
Canad y los cuatro pases de la Alianza del Pacfico, junto a los
pases centroamericanos, pueden ser candidatos para sumarse el
TTIP una vez que concluyan las negociaciones entre los EEUU y la UE.
De hecho, los miembros de la Alianza representan ms de la mitad
del comercio latinoamericano y estn integrados profundamente en
la economa global. Los EEUU y la UE tienen ms socios en acuerdos
de libre comercio en Amrica Latina que en cualquier otra parte del
mundo y 10 pases latinoamericanos tienen acuerdos con ambos
la UE y los EEUU, mientras que este ltimo pas sigue siendo el

primer socio comercial de la regin y la UE el segundo (Marczak y

Workman 2014). Asimismo, los pases de la regin ms abiertos
a los acuerdos de libre comercio, ms vinculados al proceso de
globalizacin y con estructuras productivas ms dependientes
del comercio con la UE y los EEUU posiblemente sean los menos
perjudicados por el TTIP, especialmente en el caso de Mxico y de
Chile quienes, eventualmente, pueden ser los ms beneficiados
(Malamud 2014c:178-179)
La situacin se presenta en forma ms compleja en el caso de los

pases bolivarianos y de los miembros de MERCOSUR. Mientras
que los pases del ALBA rechazan toda forma de acuerdos de libre
comercio en vinculacin con su origen anti-ALCA y sus posiciones
ideolgicas anti-comercialistas y anti-estadounidenses
marcando una clara diferencia con la Alianza del Pacfico, la posicin
de los pases miembros de MERCOSUR (con la probable excepcin
de la recientemente incorporada Venezuela por su rol en el ALBA),
pese a su marcado proteccionismo, se presenta de una manera
ms ambigua en el marco del largamente postergado acuerdo EU-
MERCOSUR. En este sentido, existen, a su vez, en la coyuntura poltica
actual, marcadas diferencias entre Brasil, Uruguay y, en cierta medida
Paraguay, en cuanto a la necesidad de acelerar el acuerdo con la UE,
as sea en forma bilateral, y la de Argentina, reticente a avanzar en
este sentido. Mientras que los primeros ven en este proceso una
manera de reducir los potenciales riesgos implcitos de una eventual
materializacin del TTIP, Argentina mantiene un discurso ms
cercano a los pases bolivarianos con un alto contenido ideolgico
anti-capitalista, generando un creciente aislamiento de sus
potenciales socios occidentales (Malamud 2014c: 183). Sin embargo,
en el caso de Brasil, la preocupacin de los grupos industrialistas de
Sao Paulo agrupados en la FIESP (Federao das Indstrias do Estado
de Sao Paulo), hace que este pas muestre crecientes niveles de
incertidumbre por el futuro de su industria, en tanto el TTIP pueda
establecer los estndares para la produccin de una gran parte de
sus productos industriales en los mercados internacionales de una
manera nada satisfactoria. Asimismo, este pas, al igual que el resto
de MERCOSUR con excepcin de Venezuela, est consciente de las
amenazas a sus exportaciones agrcolas, particularmente hacia
el mercado europeo, por el incremento de la competencia de los
productos estadounidenses y canadienses (Malamud 2014c:183).
Esta situacin pone en riesgo no slo los intereses econmicos de
Brasil sino tambin sus aspiraciones de convertirse en un jugador
global de peso, cuadro que no est disociado de los recientes
acuerdos avanzados por este pas, particularmente en el marco
financiero, con el grupo BRICS.

Asimismo la dinmica regional de Amrica Latina y el Caribe puede
Andrs Serbin
verse afectada en tanto los mega-acuerdos pueden ahondar las

fracturas ya existentes entre el rea del Atlntico y el rea del Pacfico,
ms all de las divisiones y dilemas que pueden plantear la existencia
de un rea ALBA-Petrocaribe-MERCOSUR-CARICOM, por un lado,
y el desarrollo de la Alianza del Pacfico, por otro. La materializacin
de las negociaciones del TPP y del TTIP puede conllevar un impacto
eventualmente negativo sobre el sistema comercial multilateral, y
sobre el propio desarrollo de los procesos de regionalismo en Amrica
Latina y el Caribe (Pea 2014c: 184).
Es en este contexto que es importante anticipar cul va a ser el camino

a seguir por la regin y sus principales actores, aparentemente
desgarrados entre la visin ms proteccionista y estatista, y en
algunos casos fuertemente ideolgica, del bloque del Atlntico, que
sin embargo no muestra una cohesin ni una agenda comn a la
hora de enfrentar los nuevos desafos que se presentan en el entorno
internacional, y la orientacin ms globalizadora, marcada por la
liberalizacin y la apertura comercial, de los pases del Pacfico.
La evidencia ms patente de la primera situacin se da en el

distanciamiento creciente, en la actual coyuntura, entre una
Argentina sin objetivos estratgicos y de Estado claramente
definidos frente a los cambios globales; una Venezuela sumida
en la crisis econmica y amenazada por el decreciente rol de su
economa petrolera pero que mantiene su discurso y su proyeccin
ideolgicos, y un Brasil que busca abrirse, en el marco de una visin
de Estado e independientemente de las coyunturas polticas, a una
interlocucin creciente no slo con China y los BRICS, sino tambin
con la UE y con los EEUU, en una perspectiva pragmtica. Y, por otra
parte, una visin estratgicamente ms abierta a la globalizacin
y a los grandes cambios del entorno internacional que predomina
en la Alianza del Pacfico, no slo en relacin a Asia-Pacfico sino
tambin eventualmente frente al TTIP, en cuyo marco, sin embargo,
el nuevo gobierno de Chile busca un acercamiento entre los dos
bloques de la regin, sin que se produzca necesariamente una
fusin entre ambos, segn el canciller chileno Heraldo Muoz33. Lo
cierto es que esta posicin involucra nuevamente a Chile no slo
en UNASUR, sino tambin en la CELAC la gran incgnita sobre el
destino geoestratgico de Amrica Latina y el Caribe, en el marco
de la unidad en la diversidad que proclama, pero tambin ante las
urgencias que demandan los nuevos desafos globales.
En relacin a este punto, Turzi (2014) apunta que Latinoamrica

atraviesa una coyuntura crtica en cuanto al futuro del proceso
de integracin. Desparecidas algunas de las personalidades

presidenciales que impulsaron nuevas formas de organizacin

regional, los prximos procesos electorales en la regin, pueden
marcar una reorientacin del momento progresista que sta ha
vivido, afectando el impulso regionalizador, ms all de que resulte
ms beneficioso, a largo plazo, el mantenimiento de la unidad que las
ganancias a corto plazo que pueda generar la fragmentacin.
Por otra parte, se ha instalado una discusin sobre el significado

de la Alianza del Pacfico, asociada a su posible competencia o
complementariedad con otros bloques de Amrica Latina. La
gran variedad de organizaciones regionales, dependiendo de sus
objetivos, mbitos de accin, competencias y membreca pueden ser
complementarias entre s o, por el contrario, rivales al superponerse
en funciones o al enfrentarse ideolgicamente.
En cuanto a su posible relacionamiento con la CELAC, la Alianza del

Pacfico podra tener varios aspectos de complementariedad. En
primer lugar, responde a la construccin regional geogrfica que
propone Mxico, basada en Amrica Latina (y no en Sudamrica)
como regin y puede ser de utilidad para reforzar su regreso a
la misma. En segundo lugar, la CELAC no impulsa un modelo de
desarrollo especfico ni tampoco tiene como prioridad el aspecto
econmico, por lo que no competira con la AP. Solamente podra
derivar en algn tipo de competencia en tanto llegara a algn
punto conflictivo con los Estados Unidos, en el que los miembros
de la Alianza se vieran forzados a tomar una posicin en una u
otra direccin. Sin embargo, pese a estas caractersticas, surge la
interrogante, como ya sealbamos, de la capacidad de la CELAC de
convertirse en interlocutor poltico efectivo de la regin con otros
actores en la compleja dinmica internacional que se desarrolla.
Si bien los mega-acuerdos tienen un carcter eminentemente
econmico, sus implicaciones geopolticas son cruciales para el
sistema internacional en su totalidad y, en particular, para el futuro
de la regin. En este marco, si bien la CELAC no contempla como un
eje de su agenda los temas econmicos, tiene un papel crucial a la
hora de desarrollar convergencias y alianzas polticas que puedan
afectar esta dinmica. Con esto no pretendemos plantear que la
CELAC pueda desempear algn rol o pueda tener alguna incidencia
directa sobre la firma de los mega-acuerdos ms si tenemos en
cuenta la diversidad y heterogeneidad de modelos econmicos y de
desarrollo que agrupa a travs de sus miembros (Briceo 2014: 229),
pero si puede pesar en la articulacin de esfuerzos para contrarrestar
sus efectos negativos a travs de coaliciones o bloques que, como
el BRIC, puedan cuestionar las implicaciones y alcances de estos
acuerdos a travs de diversos mecanismos.

La emergente competencia por el liderazgo regional entre un
Andrs Serbin
Mxico que intenta recomponer su presencia en Amrica Latina y

contrabalancear nuevamente su relacin con los EEUU, y un Brasil
que, a la vez de mantener un liderazgo sudamericano, busca, a travs
de su relacin con China y las oportunidades que sta presenta,
junto con su participacin en los BRICS, abrirse al rea de Asia-
Pacfico (World Bank 2014), es un componente adicional a considerar
en este cuadro complejo de divisiones, tensiones y competencias
potenciales entre ambos bloques.
En este marco, algunos analistas no dudan en diferenciar entre el

quietismo y el estatismo que caracterizan a los esquemas atlnticos
de la regin, con el dinamismo externo y el pragmatismo de la regin
pacfica, que ha logrado avanzar rpidamente en acuerdos con
China, los EEUU y la UE, a la par de involucrarse en el TPP (Geffner
2014: 23). Sin embargo, como ya sealamos, es necesario distinguir
las contradicciones existentes entre un esquema ms marcadamente
ideolgico como el ALBA y la Alianza del Pacfico, de las diferencias
existentes entre sta y MERCOSUR.
Para algunos analistas, el desarrollo de la Alianza del Pacfico se

produce en el marco de un enfrentamiento de baja intensidad con
el ALBA, que nace a la vez como un mecanismo para equilibrar la
creciente influencia de Brasil en Amrica del Sur, ya sea de forma
unilateral o a travs del liderazgo que ejerce en el MERCOSUR
(Briceo 2012:143-145). Sin embargo, mientras que en el ALBA es
notoria la oposicin a la Alianza del Pacfico, con el MERCOSUR y el
Brasil existe un lenguaje de competencia, pero no de oposicin, ya
que el nuevo bloque intenta impulsar una suerte de equilibrio frente
a Brasil. En este sentido, Briceo subraya que existen otros objetivos
de tipo poltico no explicitados en la declaracin de Lima que dio
lugar a la conformacin de la Alianza orientados a la contencin del
eje-antisistmico del ALBA liderado por Venezuela y a la bsqueda
de un equilibrio frente al creciente liderazgo poltico y econmico
de Brasil en Amrica del Sur. El logro de estos objetivos depender
de la forma en que evolucione el escenario poltico de la regin y al
interior de cada uno de los pases (ibdem: 153).
De hecho, sin embargo, la Alianza del Pacfico ha dado lugar a una

nueva dinmica de soft balancing en la regin mientras que
excluye a Brasil, aparentemente poco interesado en incorporarse a la
misma pero que no descarta como una de sus prioridades una salida
al Pacfico, en el cual el proyecto del IIRSA en el marco de la UNASUR
es fundamental (Serbin 2012), la AP ha atrado a Mxico hacia
Sudamrica despus del alejamiento y del cambio de prioridades
en su poltica exterior que se inici con su incorporacin a la ALENA

(NAFTA, segn sus siglas en ingls) en la dcada del noventa. Pese

a que Mxico ha enfatizado la dimensin comercial de la Alianza
del Pacfico, ha identificado simultneamente las oportunidades
que le ofrece su relacin con Chile y con Colombia para equilibrar la
influencia de Brasil en Amrica del Sur (Nolte y Wehner 2013).
Otros investigadores sealan, por otra parte, que la Alianza del Pacfico
ha sido postulada por polticos y analistas como una fuerza contraria
al MERCOSUR, en tanto la AP se presenta como pragmtica en lo
poltico, abierta en lo comercial, liberal en lo financiero y ms funcional
a los intereses de Estados Unidos en lo geopoltico, mientras que
MERCOSUR, por el contrario, constituira un anacronismo estancado
por su populismo ideolgico, su defensa del proteccionismo
mercantilista y el recelo a los actores financieros internacionales, a la
vez de ser el sostn de un proyecto ms autnomo de Washington.
Dentro de esta lnea podran distinguirse dos vertientes en la
regin: una de oposicin selectiva y limitada a EEUU (de inspiracin
brasilea) y otra de desafo y confrontacin (emanada desde Caracas
y consolidada en el eje de los pases denominados bolivarianos)
(Turzi 2014:79). No obstante, ambos esquemas el MERCOSUR y
la Alianza del Pacfico no seran inherentemente incompatibles
o antinmicos, aunque refieren a dos modelos de integracin
diferentes: regionalismo abierto y bilateralismo competitivo,
asociados a diferencias de naturaleza social y poltica, que hacen a la
diversidad de esta fase del regionalismo (Turzi 2014:81-82).
Sin embargo, algunos analistas consideran que la principal fuente

de competencia regional para la Alianza del Pacfico viene dada
por el MERCOSUR, ubicado en el denominado eje revisionista y
del Atlntico, con liderazgo brasileo34 y que promueve un tipo
de regionalismo ms profundo, aspirando no slo a concretar
un mercado comn, sino tambin el desarrollo de una agenda
poltico-social. Asimismo, sus miembros mantendran una relacin
ms distante con los Estados Unidos, ya que ninguno de ellos ha
suscrito tratados de libre comercio ni con Estados Unidos ni con la
UE, distanciamiento que se refuerza con el ingreso de Venezuela
(Oyarzn y Rojas 2014:25). La convergencia recientemente avanzada
entre el ALBA un esquema evidentemente anti-sistmico (Briceo
2014) con la inclusin de Petrocaribe, y MERCOSUR (a los que
se suma la CARICOM) refuerza esta percepcin de un contrapunto
entre un Atlntico ms proteccionista y un Pacfico ms abierto a la
globalizacin, que muchos analistas han sealado.
En este sentido, pareciera diferenciarse un Eje Pacfico -orientado

al regionalismo abierto y un modelo de desarrollo basado en la
apertura comercial y en una visin ms pragmtica, que acompaa

con una cercana relacin con los Estados Unidos- y un Eje Atlntico
Andrs Serbin
-caracterizado por un modelo de desarrollo ms proteccionista y

una relacin ms distante, cuando no antagnica, con el gobierno
de Washington. El ordenamiento surgido a partir de la preeminencia
de los proyectos post-hegemnicos en Amrica Latina permite
entender la emergencia de la Alianza del Pacfico como un proyecto
que contiene incentivos, tanto pragmticos como ideolgicos, para
promover un contrapeso regional hacia los diversos regionalismos
anti-sistmicos y revisionistas. (Oyarzn y Rojas 2013: 24-25).
No obstante, algunos estudios sealan que, pese a esta divisin entre

el bloque atlntico y el pacfico, pueden existir ventajas significativas
en su acercamiento y convergencia en trminos tanto del acceso
de firmas de la AP a los pases del MERCOSUR como de facilitar un
acceso para los miembros de ste ltimo bloque hacia Asia, en tanto
Argentina, Chile y Brasil desarrollan un comercio importante con
China, mientras que Venezuela muestra una dependencia cada vez
mayor tanto del comercio con ste pas como de sus prstamos. Con
una infraestructura adecuada como la promovida por la IIRSA
los pases de la AP pueden servir de intermediarios en este proceso.
A este cuadro cabe aadir que algunos miembros de MERCOSUR,
como en el caso de Brasil y de Uruguay, han buscado acelerar el
acuerdo con la UE cuyas negociaciones ya llevan 15 aos, y otros,
como Uruguay y Paraguay han solicitado status de observador en
la AP con miras a una eventual adhesin a la misma, a partir de una
creciente insatisfaccin con MERCOSUR (lo cual no necesariamente
implica su abandono de este bloque y de las facilidades que posibilita
a sus mercados). En este marco, el recientemente electo gobierno de
Bachelet efectivamente puede contribuir a la conexin de Amrica
Latina al Pacfico (George 2014).
Este cuadro de fracturas y tensiones regionales prefigura las

implicaciones que podra tener la firma de los mega-acuerdos no
slo sobre los esquemas regionales, en el marco de la diferenciacin
entre un eje Pacfico y uno Atlntico, sino tambin la profundizacin,
en este contexto, de algunas de las marcadas y ya existentes
diferencias entre pases, como sealbamos ms arriba, bajo el
impacto de la eventual firma de los mega-acuerdos.
De los cuatro pases miembros de la AP, tres de ellos Chile, Per

y Mxico son miembros de la APEC35, que agrupa a las economas
ms dinmicas del sistema global, como las de China, Japn y los
EEUU, y cuyos miembros se muestran ms abiertos a la liberalizacin
comercial y a la divisin de trabajo en trminos de cadenas
globales de valor en el rea Asia-Pacfico, situacin que constituye
un importante factor explicativo de la dinmica propuesta por las

negociaciones del TPP. Asimismo, los cuatro pases miembros de la

AP han firmado acuerdos de comercio preferenciales con los EEUU,
la UE y Japn, mientras que Chile y Per lo han hecho con China36.
Por contraste, el ALBA integra slo a dos pases del Pacfico

Ecuador y Nicaragua, ninguno de los cuales es miembro de la
APEC. De los pases del ALBA y de MERCOSUR, slo Nicaragua tiene
un acuerdo de libre comercio con los EEUU a travs de la CAFTA-
DR, pero no as con Japn. Argentina y Brasil se han mantenido
histricamente en su posicin escptica frente al libre comercio y a la
apertura a las IED, principalmente por el desarrollo de sus industrias
manufactureras. Venezuela, Bolivia y Ecuador tienden a rechazar el
libre comercio (aunque ste ltimo ha firmado un acuerdo con la
UE) y la narrativa de las cadenas globales de valor y, por lo tanto, se
resisten a una apertura a influencias econmicas externas. Ninguna
de las economas del Atlntico sudamericano han avanzado en
acuerdos preferenciales de libre comercio con sus principales
socios comerciales la UE, los EEUU, Japn y China, ms all de
las dificultosas negociaciones al respecto con el primero. De una
manera similar, ninguno de los pases sudamericanos ha aceptado,
en su momento, el ALCA, y algunos de ellos, como Argentina, Brasil y
Venezuela por razones diferentes, han sido actores protagnicos
de su cancelacin durante la Cumbre de las Amricas realizada en
Mar del Plata en 2005.
Tampoco se pueden ignorar los efectos polticos-estratgicos que

la AP conlleva para los pases de Amrica Latina. La AP ha generado
reacciones de actores como Venezuela y el resto de los pases del
ALBA37, as como de Brasil e incluso de Argentina. Venezuela considera
a la Alianza la anttesis del proyecto regional socialista y, por ende,
una herramienta de los Estados Unidos para reafirmar su hegemona
a nivel continental. Para Brasil, en cambio, su mayor preocupacin
con respecto a la AP es la posible prdida de influencia regional
a travs de una desarticulacin de su esfera de influencia que se
enmarca dentro del rea de Amrica del Sur. Esta preocupacin,
como ya sealamos, se debe principalmente a la presencia de
Mxico y a la rearticulacin de su agenda latinoamericana.
En este contexto, el surgimiento de la AP ha tendido a acentuar las

fuerzas centrfugas en el MERCOSUR, situacin que incrementa la
preocupacin de Brasil, ya que otorga nuevas opciones a los socios
menores, configurando un elemento nocivo para el liderazgo del
poder regional (Nolte y Wehner 2014:177).

Conclusiones
Andrs Serbin
Las implicaciones ms evidentes de la concrecin de ambos mega-

acuerdos en la regin es que los pases excluidos pueden enfrentarse
con una competencia ms marcada para la exportacin de sus
productos a sus mercados preferenciales de destino especficamente
los EEUU y la UE, con la consecuente desviacin de su comercio en un
entorno internacional menos favorable y con signos de agotamiento
del crecimiento sostenido hasta ahora por la regin. Para aqullos
pases que tienen acuerdos preferenciales de libre comercio con
estos dos mercados, como en el caso de Centroamrica y de la AP,
el riesgo de mayor competencia y de desviacin de su comercio es
menor que la de los pases del ALBA y de MERCOSUR, para quienes la
amenaza es ms seria. De hecho, si se concretarn los mega-acuerdos
en el marco de los cambios en las tendencias globales de la economa
internacional, la presin sobre stos ltimos se incrementara.
En el espacio transatlntico, como ya sealamos, Mxico y Canad,

estn impulsando una inclusin ms profunda en el TTIP por su
pertenencia a la ALENA; los pases centroamericanos estn dispuestos
a incorporarse, aprovechando los acuerdos de CAFTA-DR con los
EEUU y el acuerdo con la UE, mientras que los pases miembros de la
AP ya tienen acuerdos preferenciales tanto con los EEUU como con la
UE que pueden servir de base a su inclusin en el TTIP. Este escenario
potencial, dejara al bloque atlntico del ALBA/MERCOSUR aislado
de los marcos regulatorios que puedan imponerse en el espacio
transatlntico. De manera similar, si de acuerdo a algunos analistas, el
TPP se convierte en un acuerdo de comercio preferencial en el Asia-
Pacfico al incluir en algn momento a China, los pases de ALBA y de
MERCOSUR podran quedar excluidos de su marco regulatorio.
A diferencia de la AP y del ALBA que tendern a mantener sus

respectivas orientaciones originales, la negociacin UE-MERCOSUR
es, en este caso, ilustrativa de la incertidumbre de este bloque
sudamericano frente a los mega-acuerdos. Dadas las caractersticas
de la estructura productiva de estos pases, resultan comprensibles
las dificultades para alcanzar un equilibrio negociador con el bloque
europeo en comparacin con otras economas de Amrica Latina.
En lo que concierne a los intereses defensivos del MERCOSUR,
esto se debe a que el bloque cuenta con niveles de proteccin
ms elevados en la industria y los servicios, sectores que tienen un
mayor peso econmico en los miembros ms grandes en relacin
con otros pases de la regin. Adems, al no haber suscrito un
acuerdo regional con Estados Unidos u otras economas donde
estos sectores son altamente competitivos como s es el caso
de Chile, Mxico y los pases andinos y centroamericanos, el costo

de la apertura a la competencia europea es potencialmente ms

elevado para el MERCOSUR. Las polticas comerciales limitan, pues, la
complementariedad entre el MERCOSUR y la UE; algo anlogo puede
decirse de los vnculos con Estados Unidos y con Japn (BID 2013).
En contraste, en aos recientes, las economas del MERCOSUR se han
mostrado crecientemente complementarias con pases asiticos,
en particular con China, involucrado en otro de los mega-acuerdos
en formacin - el RCEP. Si bien hasta ahora no parece haber habido
un acercamiento entre ambos esquemas de integracin, ello no ha
impedido una fuerte expansin del intercambio bilateral.
En conclusin, la concrecin de los mega-acuerdos tendra
importantes consecuencias centrfugas sobre la configuracin de
los esquemas regionales de comercio, y las economas de Amrica
Latina no sern ajenas a ese proceso, aun para aquellos pases que no
participan directamente de las mismas. De hecho, la tendencia a la
fragmentacin, en un contexto internacional menos favorable y ms
all de las actuales convergencias polticas entre algunos de ellos,
podra acentuarse. Por consiguiente, resulta crucial la profundizacin
del conocimiento sobre las agendas de negociacin y el diseo de
estrategias tendientes al aprovechamiento de las oportunidades y la
minimizacin de las amenazas que stas implican (BID 2013).
De hecho, la interrogante fundamental sigue girando en torno a la
capacidad y a la voluntad poltica que puedan emerger en el contexto
regional para superar las fisuras y la fragmentacin existente entre
modelos y estrategias distintivas frente a una nueva coyuntura
internacional, y entre intereses nacionales y liderazgos diferenciados,
en la construccin de una respuesta colectiva a las necesidades
de enfrentar los nuevos desafos que plantean los cambios en la
economa internacional y los nuevos desarrollos en el marco del
sistema global.
Finalmente se debera evaluar cmo la propia regin latinoamericana

puede impulsar el desarrollo de una mayor influencia en la escena
internacional. Para ello, pareciera que una de las recetas posibles
es fomentar los mecanismos de integracin regional, amplindolos
y profundizndolos, pese a las divisiones ya sealadas. Quizs dos
vas seran las ms fructferas, aunque lgicamente se presentan
como retos complicados y de difcil concrecin. La primera, una
flexibilizacin de MERCOSUR, que unido a los diversos deseos de
adhesin por parte de otros pases, podra configurar una suerte de
UNASUR-MERCOSUR con agendas y cometidos diferentes en cada
mecanismo regional, pero con ms coherencia interna y mecanismos
flexibles de adopcin de decisiones, en el marco de una convergencia
con la Alianza del Pacfico. Como ya hemos visto, aparentemente la
estrategia reciente a seguir desde la regin y desde los pases del

Atlntico, pareciera apuntar ms a una diferenciacin no desprovista
Andrs Serbin
de elementos ideolgicos, en el marco de la convergencia entre el

ALBA, Petrocaribe y MERCOSUR. Sin embargo, la anunciada Cumbre
de MERCOSUR y la Alianza del Pacfico en Santiago de Chile el 24 de
noviembre de 2014, puede dar lugar a avances en la convergencia
entre ambos esquemas, apoyada por algunos pases del primer grupo
y que, eventualmente, puede responder a los intereses de Brasil de
abrirse al rea Asia/Pacfico, en el marco de lo que el Canciller de Chile
Heraldo Muoz, ha caracterizado como un concepto de velocidades
diferenciadas de la integracin regional38.
La segunda opcin sera que realmente la CELAC (al igual que

las cumbres Amrica Latina-UE y las Iberoamericanas), sobre la
base de los acuerdos que se puedan avanzar en este sentido,
actuara ms proactivamente y pudiera servir para elaborar pautas
comunes para la regin o, por lo menos, para pactar estrategias
afines a los pases latinoamericanos en la escena internacional para
evitar situaciones como las aqu planteadas, como lo ilustran los
integrantes latinoamericanos del TPP al ostentar intereses y agendas
muy distintas o, incluso a veces, contrapuestas, con los del espacio
atlntico, no slo en el mbito econmico, sino tambin poltico.
Para que se produzca esta actuacin, sin embargo, todava falta un
largo camino por recorrer por parte de este organismo en trminos
de consolidacin institucional, coordinacin de voluntades polticas
y articulacin de prioridades de una agenda regional.
No obstante, tomando en consideracin los comentarios anteriores,

hay que recalcar la necesidad, desde Amrica Latina y el Caribe, de
una aproximacin cautelosa aunque proactiva a estos procesos, en
tanto an est por verse si realmente estas mega-negociaciones,
tanto a nivel global como regional, entre actores tan dispares y
heterogneos, realmente se llegan a materializar y, en el caso que as
fuere, habra que evaluar cunto se pueden modificar las pretensiones
inicialmente enunciadas a lo largo de las difciles negociaciones que
an restan en el marco de las tendencias emergentes en un nuevo
entorno econmico y poltico internacional.
Notas
1. El autor agradece los valiosos comentarios y observaciones
hechas a este captulo por parte de Wolf Grabendorff , de Haroldo
Ramanzini Jnior y de Laneydi Martnez.

2. Como lo sealbamos en otro lugar, El espacio atlntico sigue

constituyendo el primer polo de produccin mundial, con
aproximadamente la mitad de la produccin econmica, y
tambin el mayor mercado en trminos de inversin extranjera
directa. Estados Unidos contina situndose como el principal
foco del comercio que se lleva a cabo en el Atlntico Norte y en las
Amricas. Sin embargo, el crecimiento de los flujos comerciales es
ms lento, y estos se han visto afectados por la crisis financiera de
2008 (Serbin 2014b).
3. Smith (2008) seala la situacin de asymmetrical significance de
Amrica Latina frente al mundo.
4. BRICS: Brasil, Federacin Rusa, India, China y Sudfrica; El grupo
CAIRNS: Es un grupo de negociacin formado por algunos
miembros de la OMC (Argentina, Australia [coord.], Bolivia,
Brasil, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala,
Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Pakistn, Paraguay, Per,
Sudfrica, Tailandia y Uruguay); IBSA: una coalicin de pases del
sur entre India, Brasil y Sudfrica; MIKTA: conformado por Mxico,
Indonesia, Corea del Sur, Turqua, a los que se sum Australia.
5. Como seala Rojas Aravena In 2000, China absorbed barely 1
percent of total regional exports; by 2010, it was buying 8 percent of
the total. Asia as a whole with a 18 percent share is overtaking the
EUs third place position for exports from the region. Overall however
the big picture in terms of export destination is heterogeneous:
South America is commercially linked to China and the rest of Asia,
the Caribbean to the EU, and Mexico and Central America to the US.
The level of intraregional trade remains relatively lowbarely 19
percent for the whole region. Only for eight of its countries (Argentina,
Paraguay, Uruguay, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, and
Nicaragua), regional exports represent more than 40 percent of their
total exports (Rojas Aravena 2013:11)
6. Por otra parte, las relaciones con la Unin Europea, particularmente
luego de la crisis financiera y de las lecciones emanadas al
respecto de Amrica Latina, se han vuelto ms simtricas, como
lo ha evidenciado la Cumbre Unin Europea- CELAC realizada en
Santiago en enero de 2013, favoreciendo un incremento de la
cooperacin entre ambos boques en un mundo multipolar (Rojas
Aravena 2013:8, Grabendorff 2012).
7. La apreciacin, por parte de algunos analistas, es que China no
seguir creciendo a los ritmos anteriores y los precios de los
commodities probablemente descendern, a la vez que la Reserva
Federal de los Estados Unidos tender a subir la tasa de inters,
desalentando la llegada de fondos frescos de inversiones para los
pases emergentes. En este contexto, a Amrica Latina le costar
sobrepasar un 2% de crecimiento anual, distanciando a la regin
y, en particular a los pases exportadores de materias primas, de
los pases ricos, con un consecuente incremento de las tensiones
sociales y un posible descenso de los indicadores sociales positivos
alcanzados hasta el momento junto a un recrudecimiento de los

ndices de pobreza. En Cabot, Diego( 2014) Advierten que la regin
Andrs Serbin
ya no crecer como hasta ahora, en La Nacin, 5 de septiembre de

2014, pp. 1-15.
8. Varios autores defienden la emergencia de un nuevo ciclo de
regionalismo latinoamericano surgido de la crisis del regionalismo
abierto y determinado ms por variables polticas que econmicas
(Sanahuja, 2010; Malamud 2010). As, el surgimiento de estas
nuevas iniciativas polticas llevan a hablar de la emergencia del
denominado regionalismo posliberal (Sanahuja, 2012; Motta y
Ros, 2007; Serbin 2011), poshegemnico (Tussie y Riggirozzi,
2012, Briceo 2014) o heterodoxo (Van Klaveren, 2012), que
pone el acento en agendas regionales ms polticas y sociales y no
estrictamente liberalizadoras.
9. Ver captulo de Ren Fernndez Tabo en este volumen.
10. Segn seala la misma Llenderozas segn los procedimientos
aceptados para su funcionamiento la CELAC ha asumido
atribuciones en trminos de relacionamiento y de interlocucin
con otros pases y grupos regionales, concretamente: el dilogo
poltico con otros actores intergubernamentales, organismos
y mecanismos internacionales, la concertacin de posiciones
comunes en foros multilaterales; el impulso de la agenda
latinoamericana y caribea en foros globales; el posicionamiento
de la regin ante acontecimientos relevantes. En particular la
presidencia Pro Tmpore debe ocuparse de coordinar los dilogos
anuales con otros bloques regionales o con pases relevantes en la
comunidad internacional, en ibdem, p. 132.
11. La CELAC ha ido consolidando el proceso de negociacin y
acuerdos con la UE durante la VII Cumbre ALC-UE y primera cumbre
CELAC-UE en Santiago en diciembre de 2013 se consensu un plan
de trabajo 2013-2015 que ampla el anterior 2010-1012; la prxima
Cumbre se prev para el 2015 en Bruselas
12. Cfr. Serbin, Andrs (2010b) Regionalismo y soberana nacional en
Amrica Latina: Los nuevos desafos, Buenos Aires: Documento
CRIES No. 15.
13. Cfr. al respecto el captulo de Natalia Saltalamacchia en este
volumen.
14. Carbone, Mara Florencia (2014) Acuerdos: multilateralismo de
unos pocos?, en La Nacin, martes 22 de abril de 2014.
15. Algunos analistas sealan que el RCEP puede ser tambin, junto
con el TPP, un camino para alcanzar un acuerdo de integracin
econmica completa en el Asia Pacifico, aunque en el RCEP no hay
ningn pas del otro lado del Pacifico. Tambin se dice que el RCEP
es liderado por China, por su tamao, en contraposicin al TPP que
es liderado por EE.UU (Aquino 2014).
16. Gnzalez, Alberto (2014) China presiona para crear una alternativa
al TPP, AFP, en http://www.biobiochile.cl/2014/04/30/china-
presiona-para-crear-una-alternativa-al-tratado-de-libre-comercio-
transpacifico.shtml

17. Como seala un analista, The Atlantic Economy differs substantially

from other economies. More important than trade of goods and
services is in this case the mutual stock in foreign direct investment
(fdi). In 2011 the US and the EU accounted for the 57% of the global
inward stock of fdi and even for the 71% of the outward stock of fdi.
Both political-economic spaces have thick production networks of
their own which are also interwined (Hbner 2014:38)
18. Como seala una publicacin reciente, en palabras de un analista
estadounidense: We are the worlds largest importers, making up
just under a third of the total. In 2010, bilateral trade in goods alone
was worth $546 billion (de Lecea 2014:1)
19. Que es el TIPP?, Fuente: http://noalttip.blogspot.com.es/
Recuperado en http://www.ecologistasenaccion.org/inf/ue/
pregunta_15.html
20. Que es el TTIP, el tratado secreto de Europa y los Estados Unidos?
Recuperado el 6 de septiembre de http://www.gestion.org/
economia-empresa/45389/que-es-el-ttip-el-tratado-secreto-de-
europa-y-ee-uu/
21 Francois, Joseph. 2013. Reducing Transatlantic Barriers to Trade
and Investment: An Economic Assessment.http://trade.ec.europa.
eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150737.pdf
22. Como agrega el mismo informe In the case of a broad free trade
agreement that not only eliminates tariffs but also minimizes non-
tariff barriers, real per capita income would increase by an average
of 13.4 percent in the US and five percent in the 27 EU member
states. In terms of labor, The US and Great Britain would benefit in
particular, with nearly 1.1 million and 400,000 additional jobs created
respectively (George et al. 2014)
23. Transnational Institute, El Ciudadano. Recuperado de http://
www.elciudadano.cl/2013/12/08/100546/el-proyecto-de-
asociacion-transatlantica-de-comercio-e-inversion-ttiptafta-y-sus-
consecuencias-socioeconomicas-y-ambientales/
24. Qu es el TTIP , el tratado secreto entre Europa y EEUU? Recuperado
de http://www.gestion.org/economia-empresa/45389/que-es-el-
ttip-el-tratado-secreto-de-europa-y-ee-uu/
25. Halimi, Serge (2014) As potencias redesenham o mundo, en Le
Monde Diplomatique Brasil (Sao Paulo), junho 2014, pp. 10-11.
26. Transnational Institute, El Ciudadano. Recuperado de http://
www.elciudadano.cl/2013/12/08/100546/el-proyecto-de-
asociacion-transatlantica-de-comercio-e-inversion-ttiptafta-y-sus-
consecuencias-socioeconomicas-y-ambientales/
27. Como seala un analista holands The other risk is that TTIP may
well turn into a self-fulfilling prophesy, inducing the Global South,
Russia and Brazil to rally round the Chinese flag, just to thwart EU
US standard-setting ambitions. TTIP may, in the worst scenario,
create a unified anti-Western BRIC-bloc that hardly exists at the
moment. TTIP may also cause a flurry of negative trade diversion

hurting third countries, as well as in the end, through the so-
Andrs Serbin
called spaghetti-bowl effect the West itself (van Ham 2013:5)

28. Como seala un analista After some learning, China has become
smarter in the game of the multilateral governance of trade. Thus,
arguably, globalisation is working in its favour right now. (Otero-
Iglesias 2013)
29. Como seala el mismo Otero-Iglesias In fact, although the overall
volume is still relatively small compared with the investment from
the US (accounting for only 0.3% of the stock and 2% of the flows of
EU inward direct investment), Chinese investments to the Eurozone
have increased substantially over the past few years, growing by a
staggering 56% in 2011 with respect to 2010 (Otero-Iglesias 2013)
30. En Tratado de Asociacin Transpacfico: Alianzas ms all de
los Estados http://www.trabajadores.cu/20140615/tratado-de-
asociacion-transpacifico-alianzas-mas-alla-de-los-estados/, 15
junio 2014
31. Colombia, al no ser miembro de la APEC como todos los pases
integrantes de la iniciativa del TPP, est en proceso de incorporarse
a esta iniciativa. Colombia ha buscado su incorporacin a la
APEC desde 1995, y ha sido admitida como observador en este
organismo, pero para 2013 an no haba sido incorporado al
mismo . Ver Meacham, Carl Why is Colombia not in the Transpacific
Partnership?, July 2013, en http://csis.org/publication/should-
colombia-join-trans-pacific-partnership. Revisado el 7 de
septiembre de 2014.
32. A pesar del crecimiento en la relacin comercial bilateral
entre 2000 y 2012 las exportaciones latinoamericanas a Asia
se cuadruplicaron y las importaciones asiticas se duplicaron,
Amrica Latina carece de una visin nica o de una voz unificada
con respecto a Asia-Pacfico.( CEPAL: 2012)
33. Vergara, Carlos (2014) La Alianza del Pacfico busca al MERCOSUR
para armar un solo bloque, en La Nacin (Buenos Aires), lunes 23
de junio de 2014.
34. Ello se vio reflejado en las recientes crticas a la Alianza del Pacfico
vertidas por el entonces canciller de Brasil, Antonio Patriota, y
el Asesor para Asuntos Internacionales, Marco Aurelio Garca
(Infolatam, 21.06.2013 y Ansalatina 16.07.2013).
35. El Foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (APEC) esta
constituido por 21 miembros: Australia, Brunei, Canad, Chile,
China, Indonesia, Japan, Malaysia, Mexico, New Zealand, Papua
New Guinea, Per, Filipinas, Russia, Singapur, Corea del Sur, Taiwan,
Tailandia, los EEU, y Vietnam.
36. Klinger, J (2013) China and Latin America: Problems or Possibilities,
Berkely Review of Latin American Studies, Spring. Available
at http://clas.berkeley.edu/research/china-and-latin-america-
problems-or-possibilities, accessed August 23rd, 2014.
37. Se puede describir al ALBA como esquema de integracin que

adopta las premisas de los modelos social y productivo. Es notorio

que el ALBA, como expresin de un eje antisistmico que es
crtico del orden mundial existente, difcilmente puede plantearse
como meta insertarse en los mercados globales a partir de una
plataforma de integracin regional. En vez de ello, intenta fomentar
instrumentos para el desarrollo productivo conjunto, como seran
las denominadas Empresas Grannacionales. Estas se orientarn a
privilegiar la produccin de bienes y servicios para la satisfaccin
de las necesidades humanas garantizando su continuidad y
rompiendo con la lgica de la reproduccin y acumulacin del
capital (Secretara Ejecutiva del ALBA - TCP, 2010a: 1). Se trata de
empresas de los pases del ALBA integradas productivamente,
cuya produccin se destinar fundamentalmente al mercado intra-
ALBA, para configurar una zona de comercio justo y cuya operacin
se realice de manera eficiente (Briceo 2013).
38. AFP MERCOSUR-Alianza del Pacfico se reunirn en noviembre
para analizar posibles acuerdos, en El Mundo, 4 de octubre de 2014,
http://www.elmundo.com.ve/noticias/economia/internacional/
mercosur--alianza-del-pacifico-se-reuniran-en-novi.aspx
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Andrs Serbin

Amrica Latina y el
Caribe ante el nuevo
contexto de la economa
mundial: Los cambios
en la interrelacin
econmica con Estados
Unidos y China1
Laneydi Martnez
Economista, investigadora y profesora del Centro de Estudios
Hemisfricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU) de la Universidad de
La Habana. Mster en Ciencias Econmicas (2007) por la Facultad
de Economa y en Estudios Caribeos (2011) por la Ctedra de
Estudios del Caribe, ambas en la Universidad de La Habana. Es
co-coordinadora del Programa de Integracin Regional de la
Coordinadora de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES).
e-mail: laneydi@rect.uh.cu
73
Laneydi Martnez

Introduccin
Amrica Latina y el Caribe ante el nuevo contexto de la economa mundial:

los cambios en la interrelacin econmica con Estados Unidos y China
Desde los inicios del siglo XXI han emergido y en algunos casos
se han visualizado cambios trascendentales en el contexto
geopoltico y geoeconmico mundial; a la luz de nuevas dinmicas
de interrelacin entre el Norte y el Sur. En el plano econmico,
buena parte de estos cambios se han articulado en dos ejes
fundamentales: 1) el traslado del dinamismo econmico que no
debe ser confundido con el poder econmico del centro cclico
tradicional (Estados Unidos) hacia reas o actores no tradicionales
liderado por un conjunto de pases que han sido etiquetadas como
subdesarrollados, perifricos, semi-perifricos2, emergentes, en
desarrollo o del Sur Global3 (enmarcado en una periferia mucho ms
heterognea) y, por consiguiente, una diversificacin en los motores
principales del dinamismo del crecimiento mundial y un incremento
acelerado de las interacciones Sur-Sur, entre otros; y por otro lado,
2) la emergencia de la reciente crisis econmica internacional (2007-
2009) y sus implicaciones en trminos reduccin en la contribucin
al crecimiento global de pases como Estados Unidos, Japn, Reino
Unido, Francia y, en general, de la Unin Europea.
El mayor rol econmico de pases como China e India en la

economa mundial extendido a la participacin de sus mercados
domsticos, la emergencia y evolucin de agrupaciones geopolticas
y econmicas como los BRICS y el G-20, el contexto de declinacin
hegemnica en el campo de la economa de Estados Unidos, entre
otros aspectos; marcan el inicio de importantes cambios en los
inicios del siglo XXI, con un potencial significativo para modificar
aspectos relevantes en el escenario global. La incorporacin de
pases subdesarrollados sin dejar de serlo o del llamado
Sur Global o semi-periferia, como nuevos ncleos dinmicos
de crecimiento de la economa mundial, se ha traducido en una
mayor heterogeneidad de este grupo de pases, relativizando la
convencional dicotoma desarrollo-subdesarrollo y fortaleciendo
las interacciones econmicas entre este tipo de pases.
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos haba sido

considerado como el motor indiscutible de la economa mundial. As,
los movimientos cclicos de su economa han sido determinantes en
el crecimiento global4, y en particular en Amrica Latina y el Caribe.
Con el inicio de la reciente crisis econmica (2007-2009), se dio un
intenso debate a nivel internacional acerca de la llamada teora del
llamado desacoplamiento (decoupling), referente a la percepcin
de que el ciclo econmico de Estados Unidos, se encontraba menos
sincronizado con el de las economas llamadas subdesarrolladas, en
desarrollo y emergentes o del Sur Global, entre ellas las de Amrica

Latina y el Caribe. En este sentido, la emergencia de episodios
Laneydi Martnez
relativamente cortos de asincrona econmica -desacoplamiento5-

durante la crisis, en este grupo de pases, justific la existencia
de determinados grados de resistencia. Esta resistencia se asocia
comnmente al hecho de que la cada en la actividad econmica en
Estados Unidos no implic una reduccin inmediata del crecimiento
en Amrica Latina y el Caribe. Ello signific un hecho sin precedentes
que abri una ventana al estudio de la incidencia de los recientes
cambios geoeconmicos y geopolticos del panorama internacional
en la regin. Sin embargo, los episodios de reacoplamiento
(recoupling)6 o sea de mayor influencia de la dinmica econmica
de Estados Unidos en el resto de los pases en 2009, parecan agotar
las posibilidades de una insercin ms diversificada para la regin.
No obstante, el debate est lejos de ser dicotmico en relacin a

si es verificable o no la teora del decoupling y la influencia de los
cambios globales. Como expresa Rossi (2008)7 podra ser muy pronto
para rechazar completamente esta tesis, no por s misma sino en
relacin al panorama econmico mundial en el mediano y largo
plazo. De esta manera, si bien el actual escenario no necesariamente
ha implicado una materializacin del desacoplamiento, es testimonio
de un escenario global en transformacin. Esto ltimo se ha reflejado
en las dinmicas de interrelacin econmica de Amrica Latina y
el Caribe con socios tradicionales como Estados Unidos y la Unin
Europea, al igual que con socios emergentes como es el caso de China,
India, entre otros. Teniendo en cuenta este panorama cambiante,
el presente trabajo pretende reflexionar sobre la incidencia de los
recientes cambios geoeconmicos, especialmente a raz de la crisis
econmica internacional-, en la relacin de dependencia econmica
de Amrica Latina y el Caribe de los Estados Unidos, y en relacin a
un actor emergente de especial relevancia, China.
El nuevo contexto de la economa internacional:

tradicional vs. emergente?
Un punto de partida terico, para entender los cambios en el contexto
de la economa internacional, es la emergencia del viejo debate sobre
divergencia-convergencia econmica entre pases desde nuevos
condicionamientos. A finales de la dcada de los noventa, trabajos
empricos como el de Firegaugh (1999) reafirmaban el incremento
de patrones de divergencia econmica entre pases desde los aos
setenta y hasta finales de la dcada de los noventa. De manera
reciente, estudios de Seligson & Pass-Smith (2008), en un intento

por evaluar el estado actual de este debate, verifican nuevamente

los patrones de divergencia histricos entre pases del Norte y del
Sur basados en la acumulacin de capital. Sin embargo, cuando
realizan un anlisis por grupos de pases pases de ingresos: altos,
medios, bajos y pases pobres encuentran que China genera
una situacin de aparente convergencia de todos los pases de su
grupo de ingresos (Pass-Smith, 2008). De esta manera, aunque
tradicionalmente muchos autores coinciden en la imposibilidad
estructural y sistmica de los pases subdesarrollados de converger
en trminos de desarrollo, el panorama actual sugiere la necesidad
de desarrollar una mirada ms compleja sobre este tema, en el marco
de nuevas condiciones de las interrelaciones Norte-Sur.
De manera general, Giddens (2003:373) afirma que de algn modo, la

globalizacin se est convirtiendo en una globalizacin descentrada
y que la direccin de influencia que en el pasado pareca fluir desde
los ricos a los pobres se est revirtiendo8. Esta afirmacin da cuenta
de la persistencia de un debate en torno a los cambios que se estn
generando en la economa mundial. En palabras de Snchez (2009),
la divisin estructural entre el Norte industrializado y el Sur proveedor de
recursos en el marco de una visin esttica de un capitalismo polar, est
siendo colocada en entredicho. La emergencia de estos cambios se
encuentran en la base de los debates actuales sobre la interrelacin
de los ciclos econmicos de pases del Norte y del Sur.
En el contexto actual, se hace ms evidente el cuestionamiento a la

dicotoma tradicional y esencial Desarrollo-Subdesarrollo o Norte-Sur
clasificaciones demasiado generalizadoras, en el marco no slo de
una mayor diversidad de actores dentro de ese abanico dual, sino
tambin en las formas en las que se genera el excedente en la periferia
y en las que se transfiere al centro desarrollado (Snchez, 2009).
Asimismo, este cuestionamiento se refleja en la naturaleza cambiante
del ciclo econmico mundial y sus particularidades regionales.
La declinacin general de la volatilidad del ciclo econmico global en

los ltimos 30 aos con expansiones ms duraderas y recesiones
ms breves, las dinmicas de crecimiento compartidas a nivel global,
a partir del reforzamiento de los canales de interrelacin provocado
por la globalizacin, el acelerado crecimiento en las ltimas dos
dcadas de China y otras economas emergentes en relacin
a cualquier momento desde los aos 70, las prospectivas de estos
pases de crecer ms aceleradamente que los pases desarrollados
durante perodos ms largos de tiempo (FMI, 2007), entre otros;
constituyen nuevos rasgos de las dinmicas econmicas globales,
con implicaciones de gran trascendencia para la interrelacin
econmica entre pases con diferentes niveles de desarrollo.

Muchos pases emergentes del Sur Global o semiperiferia han
Laneydi Martnez
desplegado mayores capacidades de resistencia ante una cada

del crecimiento en Estados Unidos, que en dcadas anteriores,
evidenciando panoramas macroeconmicos ms favorables. China
en particular, ha mostrado crecimientos especialmente elevados,
marcados por una alta dependencia de las exportaciones como
fuente de crecimiento junto con altas tasas de ahorro e inversin en
relacin a su PIB (Akyz, 2010). Asimismo, su patrn de crecimiento
ha contribuido a mantener los precios de los productos primarios,
debido a la fortaleza de su demanda, lo cual ha contribuido al
mantenimiento del crecimiento en otros pases del Sur. Debido a sus
enormes reservas internacionales, al mismo tiempo, este pas tiene
la potencialidad para financiar el comercio global para naciones
deficitarias (Murshed et al, 2011), as como promover sus inversiones
en el Sur, lo cual ha generado algunos cambios en la direccionalidad
de los flujos globales.
Entre 2003-2007, Amrica Latina y el Caribe por su parte, mostr

niveles de crecimiento econmico sin precedentes al menos en
comparacin con las tres dcadas anteriores. Al estallar la crisis
financiera en 2007, este crecimiento de la regin mostr determinados
niveles de resistencia durante los dos primeros aos y la cada en la
actividad econmica en Estados Unidos no fue tan sustantiva como
en crisis anteriores. No obstante, en 2009, la regin fue impactada
por la crisis econmica en Estados Unidos por lo que el crecimiento
econmico en la regin registr cifras negativas (Ver Tabla 1). La
rpida recuperacin en 2010 ms all de las vulnerabilidades
estructurales y tradicionales del crecimiento econmico en la regin
como su basamento en la extraccin de recursos naturales, entre
otros, tambin marc un momento sin precedentes en la economa
de la regin y alert sobre mayores niveles de autonoma relativa del
crecimiento en relacin a Estados Unidos que en el pasado, marcado
por un contexto de poltica econmica favorable para muchos
pases de la regin. En este sentido, Mursed et al (2011:3) alerta
sobre la importancia de la crisis econmica reciente no slo por su
tamao y magnitud, sino tambin porque ha estado acompaada de
cambios en la ortodoxia de poltica macroeconmica que se focaliza
en empleo de polticas macroeconmicas contra-cclicas en lugar
estrictamente en el control de la inflacin.

Tabla 1.

Tasas de crecimiento del PIB de Estados Unidos y Amrica
Latina y el Caribe, 2006-2012 (%): ventana de relativo
desacoplamiento
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Estados
2.7 1.9 -0.4 -3.2 2.3 1.8 2.2
Unidos
Amrica
Latina y 5.4 5.2 3.6 -2.1 5.4 3.9 3.0
el Caribe
Fuente: Elaborado por la autora a partir de datos del Banco Mundial.
La idea de Izquierdo et al (2011) sobre las dos velocidades9 de Amrica

Latina y el Caribe (cluster mexicano y cluster brasileo) en cuanto a la
recuperacin de la crisis, se acerca mucho ms a la realidad de una
regin cada vez ms heterognea en sus tendencias, tipo y grado de
insercin en la economa internacional sin dudas mayor que en los
ltimos 40 aos. Sin embargo, es importante destacar que este nuevo
contexto de reforzamiento de la tendencia a una mayor diferenciacin
de desempeos econmicos en la regin, lejos de ser un fenmeno
exclusivo de esta rea geogrfica, abarca tambin a toda la llamada
periferia (como fenmeno inter e intra-regiones).
En general, en el marco de heterogeneidades crecientes, han emergido

nuevas regionalizaciones en torno a nuevos centros dinmicos,
mecanismos econmicos, y de cooperacin y concertacin Sur-Sur,
con anillos de inter-relacionamiento esencialmente regionales, pero
donde predominan actores con una jerarqua superior en el contexto
internacional, los cuales sirven de interfases entre los espacios
regionales e internacionales y desde una territorialidad que se desmarca
de la concepcin tradicional de las sub-regiones o incluso de la regin.
En Amrica Latina, las polticas de des-endeudamiento, acumulacin

de reservas, promocin de exportaciones, as como el uso de
polticas macroeconmicas no ortodoxas como la reintroduccin de
medidas para controlar la cuenta de capital10, entre muchas otras,
han conformado un nuevo escenario de poltica macroeconmica,
que refleja no slo el estado de la crisis econmica reciente, sino
que es tambin parte de la crisis del patrn econmico neoliberal.
Sin embargo, para el Caribe y a pesar de los esfuerzos de los
gobiernos de aplicar polticas anti-cclicas, la situacin econmica
ha permanecido compleja y con escasos lmites de maniobra
financiera, al menos dos extremos de una subregin en divergencia.

Recientemente, las perspectivas econmicas de la regin apuntan a
Laneydi Martnez
una ralentizacin del crecimiento en el 2014 y 2015, lo cual coincide

interesantemente con un momento de relativa recuperacin de
la economa estadounidense y de desaceleracin econmica en
China. No obstante, como expresa Von Amir (2011), son los patrones
de dependencia que se expresan a travs de la actual arquitectura
financiera internacional, buena parte de los medios que continan
perpetuando las tendencias tradicionales (Von Armin, 2011: 57).
Debates emergentes: la teora del desacoplamiento

y sus complejidades
A la luz del inicio de la reciente crisis econmica (2007-2009) en
Estados Unidos, el debate sobre la llamada teora del desacoplamiento
o decoupling econmico a nivel internacional, re-emergi con especial
fuerza. Las aparentes divergencias en el dinamismo econmico entre
las diferentes regiones del mundo, en especial, entre las regiones
desarrolladas y las llamadas regiones emergentes, en relacin a
la concepcin convencional que vinculaba el desempeo de estas
ltimas a las fluctuaciones econmicas provenientes de Estados
Unidos; constituy el eje fundamental de anlisis. La hiptesis del
desacoplamiento tena entre sus supuestos ms importantes
la percepcin de que el ciclo econmico de Estados Unidos se
encontraba cada vez menos sincronizado con el del resto de las
economas emergentes.
Por consiguiente, los supuestos de convergencia o divergencia en el

desempeo econmico entre las diferentes regiones giran en torno a
las evidencias de sincrona o asincrona al ciclo econmico de Estados
Unidos y en general, de las economas desarrolladas. Dan cuenta
de esta polmica diversos trabajos11 que han tenido como objeto
fundamental refutar, validar, complejizar o balancear la existencia de
un desacoplamiento en la economa internacional.
Al mismo tiempo, persistieron defensores del llamado efecto domin

o convergencia, que afirmaban que, a partir de los mayores niveles de
interconexin global, y por consiguiente, la existencia de importantes
vnculos reales y financieros, el ciclo econmico norteamericano
continuara impactando sustancialmente a las llamadas economas
emergentes, incluidas las de Amrica Latina y el Caribe. Aunque
diversos autores calificaban la incidencia de aparentes episodios de
desacoplamiento en el perodo de pre-crisis (2003-2006) e incluso
post 2009, como hechos temporales y aislados; la mayora coincide
en la no existencia de precedentes de un fenmeno similar.

Otros autores12 sin embargo, si bien reconocen que algunas

economas emergentes asistieron a episodios de desacoplamiento
en los primeros aos de la crisis y a un reacoplamiento posterior,
consideran que los factores que condujeron a este cambio sin
precedentes se encuentran an presentes en el contexto de la
economa internacional. Por consiguiente, sostienen que estos
pueden influir sobre la emergencia de cambios en el mediano y largo
plazo, lo que pudiera generar una reemergencia del debate.
Una aproximacin terminolgica al desacoplamiento muestra que

este es objeto de muy diversas interpretaciones, especialmente en
relacin a su objeto de estudio, alcance y temporalidad (permanencia
en el corto, mediano y largo plazo). Lo cierto es que este trmino ha
sido especialmente polmico, enmarcado en la declinacin actual
y futura de la hegemona econmica de Estados Unidos. Rossi
(2008) identifica el trmino desacoplamiento, de manera general,
como una desconexin o ruptura de una relacin previa, referido en
el campo de la economa a una ruptura en tendencias que se genera
en las correlaciones en las dinmicas de crecimiento y el potencial de
desincronizacin del ciclo econmico global (Rossi, 2008).
Recientemente, trabajos de Kose et al (2008 y 2012) han encontrado

una disminucin del movimiento conjunto de las dinmicas
econmicas del grupo de pases desarrollados y el de pases emergentes.
Sin embargo, observan un incremento de la sincronizacin al interior
de cada grupo. Asimismo, encuentran que los factores globales
juegan un rol importante para explicar las fluctuaciones de los ciclos
econmicos, especialmente en pases industriales, mientras que los
factores idiosincrticos o propios del pas tienen un mayor rol en
los mercados llamados emergentes.
Thorsrud (2013) encuentra que los shocks de oferta globales causan

fluctuaciones ms severas en las regiones de Europa y Norteamrica,
que en las de Asia y Sudamrica, mientras ocurre lo contrario en
relacin a los shocks de demanda globales. En el caso particular
de Estados Unidos y Amrica Latina, Shelton-Colby (2009) ratifica
estos resultados de manera analtica, al sugerir que la reciente crisis
econmica internacional, puede haber desvinculado delinked
ambas regiones.
Al mismo tiempo, otro grupo importante de investigaciones refutan

la tesis de la existencia de un desacoplamiento, identificndolo como
un mito acadmico, basado en la idea de que los pases emergentes
no han hecho progresos suficientes como para disminuir los vnculos
econmicos con pases desarrollados, especialmente Estados
Unidos, y que la mayor y profunda integracin comercial y financiera

favorece la transmisin de shocks y la sincronizacin de los ciclos
Laneydi Martnez
econmicos. En este sentido, Snchez Egozcue (2009:39), argumenta

que a raz de la reciente crisis econmica internacional y por una
actitud de subvaloracin del contagio, se aliment por un tiempo
la idea de que exista un proceso de relativo desacoplamiento de los
ciclos de la economa norteamericana que eran la marca tradicional de
otros tiempos. Wlti (2009)13, por su parte, encuentra evidencias de
que la sincrona de los ciclos econmicos entre pases avanzados y
emergentes no ha declinado de manera general en aos recientes.
Por consiguiente, concluye que el desacoplamiento constituye un
mito al no hallarse evidencias reales de su existencia (Wlti, 2009).
En el caso de Amrica Latina, Baudel, Daz & Quenan (2011) analizan la
hiptesis del desacoplamiento para dos de las principales economas
de la regin, Mxico y Brasil, en funcin de verificar las correlaciones
respectivas de estas dos economas con el ciclo mundial, en el mbito
comercial y financiero. Estos autores, encuentran evidencias de una
mayor influencia del desempeo econmico de China sobre el ciclo
econmico brasileo, mientras que en el caso mexicano, esta mayor
influencia es ejercida por la economa estadounidense. De esta
manera, sustentan la tesis de Izquierdo y Talvi (2011) de la existencia
de dos velocidades en Amrica Latina y el Caribe, formando parte de
lo que denominan un nuevo orden econmico en la regin (Izquierdo
y Talvi, 2011).
En sntesis, el debate del desacoplamiento o decoupling se ha
asociado a los contrastes entre el debilitamiento de las economas de
Estados Unidos y en general, de los pases de la OCDE, y la situacin
acompaante de altas y sostenidas tasas de crecimiento en las
economas emergentes (especialmente China y en menor medida
Amrica Latina y el Caribe). De esta manera, la mayora de los autores
coincide que existieron elementos de desacoplamiento temporal
entre 2007-2008 y en el perodo de pre-crisis, lo cual puso en cuestin
en una ventana de varios aos14, la idea de sincronizacin automtica
e inmediata al ciclo econmico de Estados Unidos y posteriormente,
fue seguido de un relativo reacoplamiento o recoupling diferenciado
por regiones y pases.
Sin embargo, resulta sumamente interesante la idea de Rossi (2008)
de que podra ser muy pronto para rechazar completamente la
tesis del desacoplamiento, no en s misma sino en relacin a un
panorama econmico mundial en el largo plazo. Si bien este
escenario no necesariamente puede implicar una materializacin del
desacoplamiento, da cuenta de un escenario global en transformacin,
con incidencia sobre la sincrona de los ciclos econmicos y los
mecanismos de transmisin entre las economas. Esta idea es
apoyada tambin por Levy y Williams (2012), quienes ratifican un

anlisis en dos niveles, la existencia de un desacoplamiento real que

coincide con un re-acoplamiento financiero. En este sentido, Rossi
(2008:6) propone una especie de tercera interpretacin sobre la cual
apunta: Puede ser un error subestimar el concepto del desacoplamiento
dadas las circunstancias en las cuales recientes cambios en los patrones
de crecimiento han surgido, en conjunto con la emergencia de China y
otras grandes economas emergentes.
En general, la importancia de la teora del desacoplamiento verificada
o no no radica, exclusivamente en su validez en el corto y mediano
plazo, sino en su relevancia para la recuperacin y las tendencias de largo
plazo y como seal de los cambios que podran estarse desarrollando de
cara al futuro. El mayor rol de las economas emergentes como China
e India en la economa mundial, extendido a la participacin de sus
mercados domsticos, la emergencia de agrupaciones geopolticas
como los BRICS, el contexto de declinacin hegemnica en el campo
de la economa de Estados Unidos, marcan el inicio de importantes
cambios en los inicios del siglo XXI y un potencial significativo para
modificar aspectos relevantes en el escenario global. La divisin
internacional del trabajo tradicional a inicios del siglo XX se basaba
en un grupo de pases subdesarrollados o del Sur que exportaban
materias primas y un Norte que exportaba manufacturas, desde
entonces y especialmente en el marco del siglo XXI, esa divisin del
trabajo se ha complejizado (Snchez, 2009).
El contexto actual es sintomtico de un cambio parcial en la
localizacin del dinamismo econmico que no debe ser confundido
con el poder econmico, hacia economas que han sido etiquetadas
como perifricas, subdesarrolladas, emergentes o del Sur Global.
En la base de las causas del breve episodio de desacoplamiento
temporal en la reciente crisis econmica, se encuentra no slo el
hecho de que los motores principales del crecimiento global han
estado cambiando, sino que las interacciones Sur-Sur (comerciales y
financieras) se han incrementado sustancialmente15.
Tasas de crecimiento ms dinmicas en el Sur, creciente comercio e
inversiones Sur-Sur, un incremento en la acumulacin de reservas
internacionales y en las negociaciones de acuerdos de comercio
Sur-Sur16, as como un rol creciente de estos pases en instituciones
financieras internacionales y grupos geopolticos emergentes, son
factores que cuentan con un potencial enorme para el crecimiento
econmico y geopoltico del Sur los pases semiperifricos y
perifricos como grupo (Vos, 2011).
En general, las relaciones de poder a nivel global han sufrido cambios

enmarcados en lo que Snchez Egozcue denomina la evolucin de
un modelo de dependencia tradicional unidireccional, marcado por

las formas tradicionales de dominacin y subordinacin, hacia lo que
Laneydi Martnez
llama un esquema mltiple, en el que se combina esta dependencia

consolidada con nuevos impulsos de espacios, pases y regiones
emergentes con relaciones ms plurales y menos orientadas hacia el
Norte (Snchez Egozcue, 2009: 55).
En el marco de heterogeneidades crecientes en el contexto

subdesarrollado o del Sur Global, han emergido nuevas
regionalizaciones en torno a nuevos centros dinmicos, mecanismos
econmicos, y de cooperacin y concertacin Sur-Sur, con anillos de
inter-relacionamiento esencialmente regionales, donde predominan
actores con una jerarqua superior en el contexto internacional.
Estos ltimos sirven de interfases entre los espacios regionales
e internacionales, desde una territorialidad que se desmarca de
la concepcin tradicional de las regiones. No obstante, cabra
preguntarse hasta qu punto pueden pases emergentes como
China, India, Brasil, Rusia, Sudfrica, entre otros, actuar de manera
ms permanente como motores del dinamismo econmico global,
ya sea para el crecimiento en pases perifricos o del llamado Sur
Global; o igualmente, si los pases centros tradicionales como Estados
Unidos, la Unin Europea y Japn, entre otros, continuarn jugando
el rol convencional de promocin del crecimiento y las inversiones
globales para el resto del mundo. De cualquier manera, como expresa
Von Amir (2011:57) son los patrones de dependencia que se expresan
a travs de la actual arquitectura financiera internacional, buena
parte de los medios que continan perpetuando las tendencias
tradicionales.
Cambios en la interrelacin de Amrica Latina y el

Caribe con Estados Unidos y China
Esta seccin tiene como propsito caracterizar los cambios en la
naturaleza e intensidad de la interrelacin econmica de Amrica
Latina y el Caribe con un actor hegemnico de tradicional de la
regin, Estados Unidos; y por otro lado, un actor emergente, China.
La caracterizacin factual y analtica que se propone, a travs de un
grupo de rasgos, recoge las tendencias histricas de la regin, los
cambios emergentes en la economa internacional y su impacto en
las relaciones bilaterales, especialmente en el contexto del siglo XXI.
Un anlisis de la correlacin de la actividad econmica de Amrica

Latina y el Caribe con Estados Unidos, la Unin Europea y China como
puede observarse en el conjunto de grficos 1, arroja cuatro ideas-

gua fundamentales de los ltimos 30 aos. En primer lugar, que ha

habido un crecimiento de la influencia del desempeo econmico de
estos tres actores sobre la actividad econmica de la regin aunque
con diferentes niveles en dependencia de la subregin que se trata, en
correspondencia con las tendencias de aceleracin de la globalizacin;
en segundo lugar, que existe una diferenciacin perceptible en cuanto
a la intensidad de la interrelacin econmica, donde el crecimiento
de la actividad econmica de la regin se encuentra mucho ms
fuertemente influida por Estados Unidos que por la Unin Europea
y China en el perodo entre la dcada de los sesenta y 2013. En tercer
lugar, que la correlacin de la actividad econmica de la regin con
China ha crecido desde los setenta, pero ms especialmente desde
la ltima dcada alcanzando niveles rcords, en detrimento de
la influencia de importantes actores tradicionales para la regin.
Finalmente, que la similitud en trminos de sincrona econmica de
la regin con la Unin Europea y China separadamente, confirma
la creciente importancia de un socio econmico no tradicional y
subdesarrollado emergente o del Sur en la regin, en relacin a
un socio tradicional de particular significacin econmica a lo largo
de la historia para la regin como la Unin Europea. An cuando esta
ltima mantiene un rol trascendental como uno de los principales
socios de la regin, su posicin relativa ha decrecido especialmente
en la ltima dcada.
Grficos 1.
Correlaciones del PIB de Amrica Latina y el Caribe en relacin
Estados Unidos, Unin Europea y China, 1961-2013.
.03 .15 .15
.02 .10 .10

HP Amrica Latina y el Caribe
HP Estados Unidos
.01 .05 .05

HP China
.00 .00 .00
-.01 -.05 -.05
-.02 -.10 -.10
-.03 -.15 -.15

-.15 -.10 -.05 .00 .05 .10 .15 -.2 -.1 .0 .1 .2 -.15 -.10 -.05 .00 .05 .10 .15
HP Amrica Latina y el Caribe HP Unin Europea HP Amrica Latina y el Caribe
Fuente: Elaborado por la autora a partir de las bases de datos estadsticas del
Banco Mundial (2013)17
A continuacin se propone una mirada a cada uno de los rasgos

que caracterizan la interrelacin econmica de la regin con
Estados Unidos, la Unin Europea y China, desde diversos mbitos
(comercial y financiero). En este caso, se privilegia no slo una mirada

a la evolucin histrica de esta interrelacin econmica con nfasis
Laneydi Martnez
en el siglo XXI, sino tambin un enfoque subregional que permita

identificar las diferenciaciones regionales.
Rasgo 1: En el contexto de la primera dcada del siglo XXI, la presencia

comercial de Estados Unidos en Amrica Latina y el Caribe (tanto desde
las exportaciones como las importaciones) ha decrecido y se proyecta
que contine deteriorndose hacia el 2020 en relacin a otros socios
comerciales como China, aunque mantenindose an como el principal
socio comercial de la regin (CEPAL, 2011:5) (ver tabla 2).
Teniendo en cuenta que Estados Unidos ha sido tradicionalmente

un socio desmesuradamente importante en el sector externo
latinoamericano y caribeo, este rasgo constituye un elemento no
despreciable dentro del panorama econmico de la regin. De esta
manera, esta tendencia se erige en un cambio importante en la matriz
comercial externa de la regin, y por consiguiente, en la significacin
de las relaciones bilaterales.
Las importaciones de la regin desde Estados Unidos pasaron

de alrededor de un 51% del total en el ao 2000, a un 33.1%
en 2009 y se proyecta que esta tendencia decreciente contine
hasta representar alrededor de un 26.1% en el 2020 (CEPAL,
2011:5)18.
Las importaciones de la regin desde China pasaron, muy
aceleradamente, de un valor cercano al 1% del total en el ao
2000 a 9.5% en 2009 y se espera que su participacin alcance un
16.2% en 2020, superando a la Unin Europea en importancia y
colocndose como el segundo socio comercial de la regin.
Tabla 2.
Amrica Latina y el Caribe: participacin de Estados Unidos, Unin
Europea y China en el comercio total de la regin, 2000-2020 (%).
2000 2009 2020
Importaciones
Estados Unidos 51% 33.1% 26.1%
Unin Europea 14% 14.7% 14%
China Alrededor del 1% 9.5% 16.2%
Exportaciones
Estados Unidos 60% 38.6% 28.4%
Unin Europea 12% 13.8% 13.6%
China Cercano a cero 7.6% 19.3%
Fuente: Elaborado por la autora a partir de datos de CEPAL (2011).

Las exportaciones de la regin hacia Estados Unidos pasaron de

representar un desmesurado 60% del total de las exportaciones
en 2000, a 38.6% en 2009 y se pronostica que continen
disminuyendo hasta un 28.4% en 2020 (CEPAL, 2011: 5)19.
En el caso de China y su participacin en las exportaciones de
Amrica Latina y el Caribe, estas pasaron con gran rapidez de
un valor cercano a cero en el ao 2000, a un 7,6% en apenas
nueve aos. Se pronostica que alcancen un 19.3% en 2020,
igualmente erigindose como segundo socio comercial en
importancia para la regin del lado de las exportaciones. China
ha ya desplazado a Estados Unidos como principal destino
individual de exportaciones de pases de la regin como Chile
y Per (CEPAL, 2011).
Rasgo 1a): Desde los inicios del siglo XXI, la presencia comercial de
China en la regin (tanto por el lado de las importaciones como de
las exportaciones) ha crecido aceleradamente, en un contexto en
el cual Estados Unidos y la Unin Europea, dos socios tradicionales
principales Estados Unidos y la Unin Europea han disminuido y
mantenido su participacin como socios comerciales de la regin.
Este ltimo rasgo constituye, esencialmente, un hecho irrefutable en
los ltimos 10 aos.
Rasgo 2: No obstante, el pronunciado descenso registrado en la

participacin de Estados Unidos en el comercio regional total
durante la primera dcada del siglo XXI, esta presencia contina
siendo elevada y relevante. En trminos absolutos, el comercio de
Estados Unidos con la regin tuvo una tendencia creciente entre
2000 y 2013, especialmente con Amrica del Sur. La misma mantuvo
casi constante con Centroamrica y el Caribe (ver grficos 2 y 3).

Grficos 2 y 3.
Laneydi Martnez
Comercio de mercancas de Estados Unidos y Amrica Latina

y el Caribe por subregiones, 2000-2013
(miles de millones de dlares)
Exportaciones

Importaciones

Fuente: Elaborado por la autora a partir de datos del
Departamento de Comercio de Estados Unidos.

En este caso se evidencia una paradoja en el hecho de que

el crecimiento del comercio de la regin con China ha sido
particularmente acelerado. En el caso de Amrica del Sur, es
precisamente esta subregin la que tiene una cartera de socios
comerciales ms diversificada (en relacin a Centroamrica y
el Caribe). Sudamrica mantuvo entre el 2001 y 2012 un saldo
comercial superavitario con Estados Unidos.
Rasgo 3: Las relaciones comerciales bilaterales mantienen su

prociclidad y carcter asimtrico. Este ltimo se expresa en la
desigualdad en la importancia relativa del comercio bilateral y la
concentracin subregional y por pases especficos del comercio,
generando esta ltima tendencia una mayor diferenciacin al
interior de Amrica Latina y el Caribe en sus relaciones comerciales
con Estados Unidos que en el pasado (ver grficos 2 y 3).
El comercio bilateral ha mostrado ser procclico, o sea, ha

aumentado en los momentos de bonanza en Estados Unidos
y disminuido en los de crisis. Sin embargo, en trminos
comparativos las exportaciones de Estados Unidos a la regin
se vieron notablemente menos afectadas durante este perodo
que las importaciones. Lo anterior ratifica la una diferenciacin
comercial en el impacto, a favor de Estados Unidos.
Las relaciones comerciales continan siendo asimtricas en dos
niveles: debido a la menor importancia comercial de Amrica
Latina y el Caribe en el comercio total de Estados Unidos (Amrica
Latina y el Caribe, representa apenas un quinto del comercio
total de Estados Unidos) y la concentracin subregional y
por pases (Mxico solamente representa dos tercios de las
importaciones de Estados Unidos de la regin, mientras que la
participacin combinada de Mxico y los pases de MERCOSUR
representan un 75% del comercio con Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL, 2011:8).
Rasgo 4: Amrica Latina y el Caribe constituye un socio relevante para

Estados Unidos en el comercio de servicios (CEPAL, 2011).
Durante la primera dcada del siglo XXI, Amrica Latina y el

Caribe constituy el destino del 18% de las exportaciones
de servicios de Estados Unidos y el origen del 20% de sus
importaciones (CEPAL, 2011).
Entre las regiones subdesarrolladas, la regin es el segundo
socio en importancia para Estados Unidos en cuanto al comercio
de servicios, detrs de Asia y Pacfico. Los principales destinos en
la regin son: Mxico, Brasil, Venezuela, Argentina y Chile.

Rasgo 5: Aunque el comercio de bienes y servicios de Amrica Latina
Laneydi Martnez
y el Caribe con Estados Unidos ha sido tradicionalmente deficitario,

especialmente con Mxico, a partir de 2009, se han comenzado a
registrar cifras de supervit comercial con Sudamrica.
Aunque este supervit comercial con Estados Unidos aparece

para toda la regin, las diferencias pas a pas son sustanciales.
Este surplus responde bsicamente al comportamiento
bilateral del comercio estadounidense con pases como Brasil y
Argentina, mantenindose deficitario en el caso mexicano y en
pases de Centroamrica y el Caribe.
Las exportaciones a Estados Unidos representan un 27.1% del
PIB de Mxico, 13.2% para el Caribe, 8.6% para Centroamrica,
5.1% para Chile, 3.9% para los andinos, y apenas un 1.2% para
los pases del MERCOSUR. Para toda la regin este indicador
registra un 7.9% (CEPAL, 2011:14).
Rasgo 6: La proporcin de manufacturas en las exportaciones de

Amrica Latina y el Caribe hacia Estados Unidos es mayor que en las
exportaciones de la regin a otros destinos como la Unin Europea
y China (especialmente Centroamrica y Mxico, mientras que en
los andinos la proporcin de las exportaciones a Estados Unidos es
mayor en los productos bsicos) (CEPAL, 2011). Sin embargo, estas
cifras que aparecen bajo la rbrica de manufacturas a menudo
encubren la situacin de las maquiladoras y no el desarrollo del
potencial industrial de la regin.
Rasgo 7: Las exportaciones de Amrica Latina y el Caribe a Estados

Unidos y a la propia regin, se encuentran ms ampliamente
diversificadas que a otros destinos, especialmente Asia y en especial
China (2011:24).
Las exportaciones de Mxico a Estados Unidos cubren ms del

80% del universo de productos del Sistema Armonizado de
Designacin y Codificacin de Mercancas, seguidos de Brasil
(56%) y Colombia (36%).
El comercio intra-industrial con Estados Unidos es mayor en
pases como Mxico, Repblica Dominicana y Brasil.
En sntesis, desde el punto de vista comercial se ha disminuido la

importancia relativa del comercio de Estados Unidos en las relaciones
econmicas de Amrica Latina y el Caribe. Esta disminucin en
la participacin comercial de este pas en el intercambio total de
la regin, se corresponde no tanto con una estrategia deliberada
de la regin de diversificacin de sus socios comerciales con

diferenciaciones pas a pas, sino a tendencias propias de la economa

estadounidense y global, asociado a una prdida de peso relativo de
esta economa en el plano comercial a nivel internacional. Estados
Unidos ha disminuido su participacin en el comercio mundial de
bienes, pasando a ocupar el tercer lugar a nivel mundial, despus
de China y Alemania. A nivel poltico, es en este sentido que varios
autores afirman la no existencia, por parte de Estados Unidos, de
una estrategia comercial global con relacin a Amrica Latina y el
Caribe y en consecuencia de una poltica comercial clara desde la
cancelacin del proyecto del ALCA. La tendencia sin embargo ha
sido hacia un cambio de poltica que privilegia las negociaciones
de acuerdos bilaterales de comercio con pases determinados. Estos
acercamientos comerciales bilaterales suponen lo que la CEPAL
(2011:36) denomina como un enfoque de tipo radial, donde Estados
Unidos se sita en el centro y en los diferentes radios los diferentes
pases latinoamericanos y caribeos.
En la actualidad, la prioridad de los esfuerzos negociadores comerciales

de Estados Unidos no se encuentra en la regin, sino en el espacio
geogrfico que se ha constituido en el principal centro de dinamismo
mundial: el rea de Asia-Pacfico. Ello explica su enfoque en la
negociacin y ampliacin de iniciativas como el Acuerdo Estratgico
Transpacfico de Asociacin Econmica de cual participan algunos
pases de Amrica Latina. Este tipo de iniciativas estn contribuyendo
a la gestacin de una escisin diferente en la regin, fuera de las
concepciones subregionales tradicionales, y por consiguiente, est
conduciendo hacia la profundizacin de la heterogeneidad de sus
vnculos econmicos con Estados Unidos. China como contrapartida
ha reforzado notablemente su incidencia en el plano comercial en
Amrica Latina y el Caribe, especialmente desde inicios del siglo XXI.
Rasgo 8: Durante la primera dcada del siglo XXI, alrededor de un

tercio de todos los flujos de inversin extranjera directa (IED) en
Amrica Latina y el Caribe provinieron de Estados Unidos, que sigue
siendo el mayor inversionista extranjero como pas individual en
la regin (como grupo la Unin Europea sera el primero).
La entrada de IED a la regin pas de 102 mil millones de dlares

como promedio en el perodo 2005-2008 a 188 mil millones
de dlares en 2013. Con una ligera disminucin en 2009 (84
mil millones de dlares), que posteriormente se recuper con
rapidez en 2010 (129 mil millones de dlares)20. China, sin
embargo, no se encontraba, an en 2009, entre los principales
inversores en la regin: Estados Unidos (38% de las entradas),
Unin Europea (29%), Amrica Latina y el Caribe (10%), Canad
(7%), Japn (5%) y otros (9%) (2011: 29).

La IED de Estados Unidos hacia Amrica Latina y el Caribe es
Laneydi Martnez
ms importante en pases como Trinidad Tobago (58% del total),

Costa Rica (56%), Mxico (54%), Repblica Dominicana (28%),
Chile (21%), Brasil (20%) y Argentina (11%)21. El porcentaje
de IED que proviene de Estados Unidos cay drsticamente
en el 2013 en pases de la regin como Brasil (de un 21% a
un 14%) y en Mxico (de un 49% a un 32%), mientras que en
Centroamrica (de un 26% a un 30%) (CEPAL, 2014:31).La IED
China se ha estimado en torno a los 10 mil millones de dlares
al ao para la regin (CEPAL, 2014:32). Estados Unidos continu,
en 2013, siendo el pas individual principal inversionista de la
regin (CEPAL, 2014: 10).
En 2013, Estados Unidos el principal inversionista en Argentina,
Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Nicaragua, Paraguay,
Repblica Dominicana y Trinidad Tobago. Este mismo pas es el
segundo emisor de inversiones en Brasil, Guatemala, Panam y
Honduras, as como el cuarto en Uruguay y no se encuentra entre
los cinco primeros en Bolivia, Ecuador y El Salvador (CEPAL, 2014).
Una de las razones principales del relativo menor crecimiento
de la IED en la regin en 2013, se encuentra en la volatilidad e
incertidumbre en los mercados financieros mundiales asociado
al anuncio de la Reserva Federal de su decisin de comenzar a
revertir su poltica de flexibilizacin cuantitativa. Dicha poltica
haba implicado una reduccin de la rentabilidad en los Estados
Unidos, aumentando la atraccin de los inversionistas hacia
mercados emergentes (CEPAL, 2014:22). Ello indica la influencia
fundamental de la dinmica econmica de este pas sobre la
entrada de flujos de inversin a la regin.
Rasgo 9: La mayor parte de las reservas internacionales de los pases

de Amrica Latina y el Caribe se encuentran denominadas en dlares
estadounidenses (especialmente en los pases exportadores de
petrleo de la regin), a pesar de algunos esfuerzos e iniciativas
de varios gobiernos de la regin para diversificar la composicin
monetaria de las reservas internacionales. Aunque no se cuenta
con informacin estadstica lo suficientemente detallada sobre
la composicin monetaria de las reservas internacionales de los
pases de la regin, dos tendencias interesantes permiten inferir
la importancia del dlar a pesar de los esfuerzos e iniciativas de
algunos gobiernos de la regin. En primer lugar, y a pesar de la
emergencia de la reciente crisis econmica internacional, el dlar
contina siendo mayoritario en la denominacin de las reservas de
los pases a nivel internacional (en 2013, alrededor del 60% de las
reservas de los pases a nivel internacional se encontraban en esta
moneda y cerca de un 25% en euros (FMI, 2014). En segundo lugar,

el crecimiento acelerado de las reservas internacionales de varios

pases de la regin, especialmente de Sudamrica en los ltimos 10
aos, hace previsible un crecimiento tambin de esta moneda en
la composicin monetaria de las reservas. China por supuesto, est
lejos de equiparar esta participacin.
Rasgo 13: Igualmente, buena parte de la deuda externa de la regin

se encuentra denominada en dlares estadounidenses (ver grfico
4). En relacin al PIB, este indicador es especialmente importante
para los pases del Caribe y Centroamrica, teniendo en cuenta que
algunos de ellos se encuentran entre los pases ms endeudados del
mundo.
Grfico 4.
Rasgo 14: Los flujos de remesas hacia Amrica Latina y el Caribe

constituyen un canal acelerado y relativamente novedoso y
(especialmente desde los aos noventa) de la interrelacin de la
regin con Estados Unidos (ver grfico 5). Especialmente teniendo
en cuenta la importancia de la emigracin de la regin reside en este
pas y la conexin de las remesas con la situacin econmica del pas
emisor.

Grfico 5
Laneydi Martnez

En sntesis, y contrario al panorama comercial de la regin, el rea

financiera resulta ms relevante en los vnculos econmicos entre
Amrica Latina y el Caribe y Estados Unidos y por consiguiente,
posee una mayor relevancia en la transmisin de impactos desde
este pas a la regin. Ello se encuentra especialmente relacionado
con el desarrollo de la globalizacin financiera y los procesos de
financiarizacin de la economa mundial, de los cuales Estados
Unidos ha permanecido como lder indiscutible basado en el
desarrollo de su mercado financiero, entre otros factores.
La disminucin de la participacin de Estados Unidos en el comercio

total de Amrica Latina y el Caribe durante la ltima dcada en
relacin a otros actores, ha tenido como contrapartida el aumento
de la presencia comercial china en la regin. Destaca igualmente,
el evidente decrecimiento en la participacin comercial en Amrica
Latina y el Caribe, de otro actor tradicional, la Unin Europea, lo cual
respalda la idea de una disminucin relativa de la importancia del
canal comercial en las relaciones de la regin con socios tradicionales.
Sin embargo, ello no significa que Estados Unidos haya dejado de
ser un actor de relevancia comercial para la regin, especialmente en
trminos de volumen.

Otros rasgos emergentes que continan vinculando la regin

a Estados Unidos son la poltica monetaria de este pas (tasa
de inters, flexibilizacin cuantitativa, entre otros), la creciente
internacionalizacin de las empresas translatinas y su cotizacin en
algunos casos en el mercado financiero norteamericano, entre otros.
Como es conocido, la crisis de la deuda externa en los ochenta tuvo
como detonante el aumento de las tasas de inters norteamericanas
y en general, este ha sido un factor fundamental en la actividad
econmica de la regin22.
En 2013, el anuncio de la Reserva Federal de revertir la flexibilizacin

cuantitativa result de manera inmediata en un incremento en la
percepcin de riesgos en relacin a las economas latinoamericanas,
fundamentalmente las que reciben mayor cantidad de IED (Brasil,
Colombia, Chile, Mxico, Panam, Per y Uruguay). Esta percepcin
de riesgos se tradujo en prdidas burstiles y depreciaciones de las
monedas latinoamericanas. No obstante, aparentemente el efecto
hasta ahora sobre las entradas de capital ha sido limitado (CEPAL,
2014:22). Tal como expresa CEPAL (2014: 22-23) esta depreciacin
de las monedas latinoamericanas constituy un efecto duradero del
anuncio de la Reserva Federal de Estados Unidos. El tipo de cambio de
Brasil cay un 20% en tres meses y las monedas de Chile, Colombia y
Per se depreciaron en torno a un 10%, cancelando prcticamente
la depreciacin de los aos precedentes. Si bien por un lado, esta
depreciacin influy favorablemente en las actividades destinadas a
la exportacin, al mismo tiempo, redujo el valor de los activos de las
economas de la regin23.
Adems de las interconexiones tradicionales, un mecanismo

emergente de interrelacin econmica ha estado asociado a un
fenmeno recientemente nuevo en Amrica Latina y el Caribe:
el crecimiento acelerado de las inversiones de la regin en el
exterior, especialmente las realizadas en Estados Unidos24. Ha sido
ampliamente documentado el proceso de internacionalizacin de
las llamadas translatinas, que si bien comenz en la dcada de los
noventa, su aceleracin fue especialmente significativa a partir de
2004, en el marco de una tendencia ms amplia en general en pases
del Sur. Esta tendencia se acentu a raz de la crisis financiera reciente
(CEPAL, 2014:71). En definitiva, estas estrategias de inversin en el
exterior de empresas latinoamericanas y caribeas se ha reflejado
en una mayor presencia de empresas latinoamericanas entre las 50
mayores empresas transnacionales en 2012, especialmente de Brasil
(8), Mxico (6), Chile (4), Argentina (2) y Venezuela (1) (CEPAL, 2014:
74)25.

Laneydi Martnez
Tabla 3.
Presencia de mayores empresas 2004-2013
(nmero de empresas)
2004 2006 2008 2010 2013
Amrica Latina
44 53 66 77 69
y el Caribe
Brasil 19 22 31 37 31
Mxico 18 17 18 18 19
Chile 5 6 8 9 9
Colombia 0 2 3 6 6
Venezuela 0 2 2 4 1
Fuente: Datos tomados de CEPAL (2014:74).
Las mayores economas regionales Brasil y Mxico tienen un

perfil de internacionalizacin ms diversificado, donde Amrica del
Norte tiene una participacin muy importante, como resultado de
la compra de empresas en Estados Unidos y Canad (CEPAL, 2014:
78)26. Las grandes empresas de la regin han gozado de mejores
capacidades para acudir a los mercados financieros internacionales
(Ej: 6 de las 20 mayores empresas translatinas chilenas cotizan en la
Bolsa de New York). En 1999, las empresas privadas locales incluidas
entre las primeras 100 empresas de Amrica Latina con operaciones
en el exterior eran 40 y en 2012, estas haban pasado a 57 (CEPAL,
2014: 106). Asimismo, la emisin de bonos corporativos en el exterior
ha aumentado notablemente en los ltimos aos, pasando de
una media anual de 12 mil millones de dlares antes de la crisis a
alrededor de 50 mil millones de dlares en 2012 y 201327 (CEPAL,
2014:84).
Conclusiones
El contexto geopoltico y geoeconmico de la economa internacional
ha marcado nuevas dinmicas en la interrelacin econmica de
Amrica Latina y el Caribe con socios tradicionales y emergentes
desde los inicios del siglo XXI y, en especial, a raz de la reciente crisis
econmica internacional (2007-2009). Estos cambios responden
a tendencias ms amplias en el marco de los pases en desarrollo
y emergentes, del Sur global o semiperifricos, relacionadas
con la mayor influencia de actores emergentes como China y otros
en la economa mundial, la emergencia y evolucin de los BRICS

y el G-20, el contexto de declinacin hegemnica en el campo de

la economa de Estados Unidos, as como un contexto de poltica
econmica diferente en la regin, los cuales configuran un escenario
internacional en transformacin.
Estados Unidos posee una doble dimensionalidad en su importancia

econmica para para Amrica Latina y el Caribe como principal
actor hemisfrico y socio comercial, as como por su rol en la
arquitectura monetario y financiero internacional, por consiguiente,
la naturaleza cambiante del contexto de esta economa ha
evolucionado hacia nuevos escenarios. El contexto actual alerta
sobre la necesidad de dar cuenta de los cambios en la economa
mundial del siglo XXI y los impactos de los mismos en el contexto
y naturaleza de la interrelacin econmica entre Estados Unidos y
Amrica Latina y el Caribe, especialmente a raz de la reciente crisis
internacional (2007-2009).
El debate sobre la teora del decoupling, con sus defensores y

detractores, forma parte de la bsqueda de una comprensin
terica y analtica ms adaptada a las nuevas condiciones de la
economa internacional. En general, la importancia de la teora del
desacoplamiento verificada o no no radica, exclusivamente, en
el corto y mediano plazo, sino en su relevancia para la recuperacin
y las tendencias de largo plazo y como seal de los cambios que
podran estarse desarrollando de cara al futuro. La reciente crisis
econmica internacional abri novedosas aristas a viejos resultados
empricos y vacos del conocimiento, en relacin a nuevas tendencias
de la economa internacional.
En este contexto, la influencia econmica de Estados Unidos sobre

Amrica Latina y el Caribe ha cambiado: por una parte ha disminuido
relativamente su importancia dentro del comercio total de la regin
aunque contina siendo un socio comercial trascendental; y
por otra, ha habido un reforzamiento de su presencia en el mbito
financiero a travs de viejos y nuevos mecanismos. China por su parte
ha incrementado exponencialmente sus vnculos comerciales con
la regin, alcanzando valores sin precedentes durante el presente
siglo. Sin embargo, en el plano financiero su presencia econmica
en la regin dista de ser comparable con la de Estados Unidos,
visto desde diversos indicadores (denominacin de los activos y
pasivos en dlares, flujos financieros, etc.). De esta manera, si bien la
influencia econmica china ha crecido en la regin, esta no ha sido lo
suficientemente amplia y diversa como para sustituir completamente
en su influencia a los actores tradicionales. No obstante, en el marco
de la reciente crisis econmica internacional, el crecimiento de
este pas junto con el de otras economas emergentes, sirvi de

contrapeso a la regin ante la reduccin del crecimiento de su socio
Laneydi Martnez
econmico principal, Estados Unidos.
En general, si bien en el contexto de la reciente crisis econmica

internacional, la incidencia del ciclo econmico de Estados Unidos
sobre la regin se ha atemperado en comparacin con el pasado,
este pas continuar teniendo un rol determinante en el mediano
y largo plazo en la transmisin de shocks a la regin, matizada esta
influencia por la emergencia de mayores diferenciaciones en el
funcionamiento de los mecanismos de transmisin de shocks pas
a pas. En la actualidad, los vnculos regionales con Estados Unidos
se dan, no slo a partir de las relaciones comerciales y financieras
directas entre ambas partes, sino tambin indirectamente a partir
de la actual arquitectura financiera internacional. O sea, Amrica
Latina ha ampliado sus relaciones comerciales con Asia, regin
cuyo dinamismo es altamente dependiente de la demanda de
importaciones norteamericana y de la capacidad de esta ltima
economa para seguir endeudndose con el exterior.
Notas
1. El presente trabajo es un fragmento de una investigacin ms amplia
que no hubiera sido posible sin el apoyo y los valiosos comentarios
sobre fragmentos, secciones e ideas de la investigacin aportadas
por Carlos Quenan y Jorge Mario Snchez y la excelente asistencia
tcnica de Juan Carlos Daz.
2. Esta semiperiferia empleada por Wallerstein (1976) es recogida
en el discurso convencional, mayoritariamente, como economas
emergentes. Desde la perspectiva de Wallerstein (1976:462-463),
los pases semi-perifricos, juegan un rol bien particular dentro del
sistema mundial y diferente de los pases perifricos tradicionales.
En este sentido, como expresa Cari et al (2012), el nuevo estado
del capitalismo global, redisea los espacios territoriales de aplicacin
de la conceptualizacin de periferia- haciendo abstraccin de las
fronteras (...) en ese rediseo ocupa un papel estratgico la categora
de Semiperiferia.
3. Sobre estas categoras, vase la interesante discusin de Sidaway
(2012) sobre la nueva geografa y mapas y visiones del desarrollo,
en una evaluacin crtica al uso de los conceptos Tercer Mundo,
Subdesarrollo, Emergentes y del Sur, a partir de las nuevas
condiciones de la economa internacional y especialmente, discute
sobre las implicaciones epistemolgicas y geopolticas de endosar
cada una de ellas.

4. En consecuencia, ha sido comn encontrar numerosos trabajos

empricos que intentan resear el conjunto de interacciones que
tienen como punto de partida este pas, en funcin de analizar la
manera en que se transmiten y amplifican sus impulsos cclicos
al resto del mundo. Numerosos autores e instituciones han
reconocido como una regularidad emprica, que las recesiones en
Estados Unidos tpicamente han coincidido con reducciones en el
crecimiento global (FMI, 2007 y 2008).
5. El llamado desacoplamiento (decoupling) a nivel internacional, se
refiere, comnmente, a aparentes divergencias en el dinamismo
econmico entre las diferentes regiones del mundo, con especial
atencin a las divergencias entre regiones desarrolladas y
emergentes. Uno de los supuestos de base ms relevantes de la
hiptesis del decoupling se asocia a la percepcin de que el ciclo
econmico de Estados Unidos, se encuentra cada vez menos
sincronizado con el del resto de las economas emergentes. Esta
teora cobr auge en los inicios de la reciente crisis econmica
internacional (2007-2009), siendo ampliamente polmica,
especialmente a partir de 2009, momento en el cual la asincrona
entre ambos grupos de pases pareciera desaparecer.
6. Se refiere al proceso contrario al desacoplamiento, a travs del cual
los pases se alinean automticamente a las fluctuaciones de la
actividad econmica de Estados Unidos.
7. It may be a mistake to be too dismissive of the decoupling concept
given the circumstances in which recent changes in growth pattern
have emerged, namely in conjunction with the rise of China and other
large emerging market economies (Rossi, 2008:6).
8. Otros trminos comunes hablan de una globalizacin policntrica
o multipolar, entre otros.
9. La tesis de las dos velocidades en Amrica Latina y el Caribe es
desarrollada por Izquierdo y Talvi (2011) y se basa en la idea de
la existencia de dos velocidades o tipos de comportamientos
econmicos de los pases de la regin en relacin a la crisis en
Estados Unidos, formando lo que identifican como un nuevo orden
econmico en la regin: una velocidad asociada a lo que denominan
cluster mexicano (que agrupa a Mxico, Centroamrica y el Caribe)
con comportamientos econmicos comunes ms vinculados a
Estados Unidos y otra velocidad que denominan como el cluster
brasileo asociado al desempeo ms diversificado de Sudamrica
(Izquierdo y Talvi, 2011).
10. Se refiere a la salida de capitales fundamentalente. Entre ellos
destaca Argentina en 2005 y Brasil en 2010, mientras que pases
como China, India, Chile, Colombia e India han hecho uso de ello
en diferentes momentos (Ocampo y Palma, 2008).
11. Desde perspectivas tanto tericas como empricas, diversos
autores han contribuido a este debate con muy diversas posiciones
y hallazgos. Entre ellos pueden citarse: Kose, Otrok y Whiterman
(2008), Kose, Otrok y Prasad, (2008 y 2012), Des y Vansteenkiste

(2007), Des y Zorell (2012), Di Mauro, Des y Lombardi, (2010), FMI
Laneydi Martnez
(2007), Rossi (2008), Wlti (2009), Khon (2008), Bordo y Helbling

(2010), Thorsrud (2012), Snchez Egozcue, (2009), Baduel et al
(2011), Shelby-Colby, (2009), Murshed, Mansoob y Serino (eds.),
(2011), entre otros.
12. Entre ellos, Kose, Otrok y Prasad, (2008 y 2012), Khon (2008), Rossi
(2008), entre otros.
13. Cuestiona, metodolgicamente, la investigacin de Kose et al
(2008) y debate hasta qu punto los mercados emergentes se han
desacoplado de las economas avanzadas (Wlti, 2009).
14. En este caso la ventana puede estar entre 3 y 7 aos en dependencia
de la referencia que se tome. En otras palabras, la referencia
depende de si se asume como desacoplamiento tambin el
perodo de elevado crecimiento de Amrica Latina y el Caribe
(2003-2006/2007) y se incluye adems el perodo post 2010 hasta
2012. En sntesis, el intervalo de la ventana de desacoplamiento
depender de si se analiza el fenmeno solamente en relacin
al perodo de crisis econmica o tambin durante el perodo de
expansin anterior a ella como parte del ciclo econmico.
15. En las ltimas dos dcadas en comercio Sur-Sur creci cuatro veces
ms rpido que el comercio Norte-Sur. Asimismo, encuentran que
desde 1980 y hasta 2008, las exportaciones entre naciones en
desarrollo se duplicaron, lo que pareciera estar conformando un
nuevo patrn de comercio internacional. De cara al futuro habra
de todas maneras que comprobar hasta qu punto el crecimiento
econmico de estos pases estar propulsado por la demanda
domstica y el comercio Sur-Sur en lugar del canal tradicional
Norte-Sur (Murshed et al, 2011).
16. Es interesante destacar que Van Veenstra et al (2011) encuentra
que la representacin diplomtica, como parte de la diplomacia
econmica bilateral entre pases, no constituye un factor relevante
de incremento del comercio al interior de los pases desarrollados
o del Norte, sin embargo, este mismo factor es significativo en las
relaciones comerciales bilaterales de los pases emergentes (Van
Veenstra et al, 2011).
17. En este caso, la correlacin se realiz con las series del PIB de
Amrica Latina y el Caribe, Estados Unidos, la unin Europea y
China, a las que se le aplic el filtro Hodrick-Prescott. Este filtro
permite extraer el componente cclico de la serie original a travs
de mtodos economtricos. Posterioremente se calcularon las
correlaciones con las series filtradas del PIB de Estados Unidos,
la Unin Europea y China. Aunque por razones de espacio no se
exhiben en este artculo, tambin se obtuvieron las series filtradas
a travs de otros dos filtros (Baxter & King y Christiano-Fitzgerald)
y se obtuvieron resultados similares. Los tres filtros confirman la
centralidad que contina teniendo la economa estadounidense
para el desempeo econmico en Amrica Latina y el Caribe
en relacin a la Unin Europea y China, aunque destaca el rol

no despreciable de este ltimo en el desempeo regional, un

elemento sin dudas emergente.
18. En este mismo perodo, las importaciones de la regin desde la
Unin Europea se han mantenido relativamente estables desde
2000, pasando de alrededor del 14% de las importaciones totales
en ese ao, a 14.7% en 2009, previndose un mantenimiento casi
invariable de su participacin, con un pronstico de 14% para el
2020 (CEPAL, 2011).
19. En este mismo perodo, las exportaciones de la regin hacia la
Unin Europea se han mantenido relativamente estables desde el
ao 2000, pasando de un nivel alrededor del 12% en ese ao, a
13.8% en 2009 y se proyecta que alcance el 13.6% en 2020 (CEPAL,
2011).
20. Dos factores fundamentales contribuyeron al crecimiento de la
entrada de IED a la regin en los ltimos 10 aos, por un lado el
crecimiento econmico y por otro, la alta demanda internacional
de productos bsicos (CEPAL, 2014:22).
21. Estados Unidos permanece como lder mundial en trminos de
stock de inversin extranjera en el exterior (alrededor de 4.8 mil
millones de dlares de inversiones en el exterior. China ocupa
el lugar nmero 15 (con alrededor de 540 mil millones), luego
de pases varios pases europeos como Reino Unido, Alemania,
Francia, Suiza, Blgica, Holanda, Irlanda, Espaa, Italia y Suecia,
entre otros (CIA, 2013).
22. En este sentido, Canova (1998) ha documentado la tradicional y
determinante importancia de los shocks monetarios proveniente
de Estados Unidos en la regin.
23. Argentina y Venezuela sufrieron las mayores depreciaciones
(CEPAL, 2014: 23).
24. Los principales pases de la regin con inversiones en el exterior
son: Mxico, Chile, Colombia, Venezuela Brasil, y Argentina. Varias
empresas de la regin han invertido en activos pertenecientes a
empresas en el exterior (CEPAL, 2014:55).
25. Entre las mayores empresas de la regin se encuentran Petrobras
(5to, Brasil), PDVSA (7mo, Venezuela), Amrica Mvil SAB (Mxico),
Vale S.A (21, Brasil), JSB S.A (28, Brasil), Odebrecht Group (29,
Brasil), Cencosud (48, Chile), Fomento Econmico Mexicano SAB
(50, Mxico), entre otros. En los ltimos aos, Brasil ha mantenido
su patrn de internacionalizacin y Argentina lo ha reducido.
Las compaas de Mxico y Chile se han convertido en las ms
dinmicas y han aumentado su presencia (CEPAL, 2014:77).
26. Las empresas estatales siguen ocupando los primeros lugares
favorecidos por los precios de las materias primas (CEPAL, 2014:
84).
27. Principales empresas de la regin que operan en Estados Unidos:
Ecopetrol, Grupo Aval, Empresas Pblicas de Medelln (EPM),
Argos, Grupo Nutresa y Grupo Carvajal de Colombia; Latam

Airlines, Arauco, Compaa Sudamericana de Vapores (CSAV), Siglo
Laneydi Martnez
de Koppers, Sociedad Qumica y Muera (SQM), Molymet en Chile;

PEMEX, Amrica Mvil, Grupo Alfa, Cemex, Bimbo, Grupo Mxico,
Grupo Elektra, Gruma, Mexichem, Vignux, Industrias CH en Mxico.
Las empresas de Centroamrica y el Caribe con inversiones en
el exterior son en su mayora de propiedad familiar y no tienen
cotizacin en los mercados financieros internacionales (CEPAL,
2014: 81-83).
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MPRA_paper_20870.pdf

Laneydi Martnez

Seccin II
Dinmicas del
regionalismo:
abierto, post-liberal,
post-hegemnico?
Annita Deloris Montoute

Walter Antonio Desider Neto
Jos Briceo Ruiz
Ma. Florencia Lpez Canellas y Davide Villani
Detlef Nolte y Leslie Wehner
Sandra Borda
Bruno Theodoro Luciano, Karina Lilia Pasquariello Mariano y
Regiane Nitsch Bressan
107
New paradigm, greater
collaboration?
The Caribbean and Latin
America in a
globalizing world

Lecturer at the Institute of International Relations, The University of
the West Indies, St Augustine Campus, Trinidad and Tobago
e-mail: annita.montoute@sta.uwi.edu
109

Introduction
New paradigm, greater collaboration?

The Caribbean and Latin America in a globalizing world
This paper is concerned with the manner in which the emerging
economies, Russia, China, and India (RIC) are engaging with the
Caribbean and Latin American in the context of Community of
Latin American and Caribbean States (CELAC) and the possible
implications of this engagement for the future of the Latin American
Caribbean relationship. The paper utilizes a Situation Structural
Approach developed by Johannes Muntschick (2012) as the
framework for undertaking the analysis. The history of Latin America
and Caribbean relations is characterized by distance, mistrust as
well as cooperation and solidarity. During the Cold War the two
regions as well as the emerging economies (Russia, India and China)
were in solidarity around Third World issues and in the movement
towards establishing a New International Economic Order. Today,
despite subtle tensions, the relationship is enjoying high levels of
cooperation largely facilitated by the processes of globalization.
The recent formation of the CELAC provides a platform for really
deepening the LAC relationship.
At the same time, globalization has provided a new paradigm, and

new opportunities for RIC countries (Russia, India and China) to re-
engage with the LAC region. Although RIC countries are engaging
bilaterally with LAC countries, there has been increasing engagement
with wider LAC groupings. The recently formed Community of
Latin American States (CELAC) provides an institutional framework
covering all thirty three countries in Latin America and the Caribbean,
providing opportunities for the RICs to relate to the entire LAC
region. In 2012, CELAC held meetings and formalized relations with
Russia, India and China. We argue that RICs engagement with CELAC
provides an opportunity to strengthen the relationship between
Latin America and the Caribbean. However, Latin America and
Caribbean relations in the context of CELAC relations must be strong
relative to relations with emerging economies so as not to hinder
strong Caribbean Latin American relations. The paper is organized
as follows: first, it undertakes a review of the literature, examining the
evolution of the relationship to understand how globalization has
changed the relationship; second, it traces the history of Latin America
Caribbean relations with RICs countries, using mainly the Cold War
and post-Cold War as points of reference; third, it outlines CELACs
governance structure and provisions for relating with external actors;
fourth, we show how the RICs CELAC relationship is developing and
examine possible implications of this engagement for Caribbean and
Latin America relations.

Evolution of CARICOM - Latin American Relations:
Latin America - Caribbean relations in the Cold War

Latin America-Caribbean relations have undergone several phases
characterized by both distance and collaboration. The nature of the
relationship has been largely influenced by the historical experiences
and an evolving global political economy. Kirton (2008) posits that
historically, discussions on Latin American - Caribbean relations
concluded that the two regions, though close geographically were
far apart culturally and economically. Bryan (1979:59) concludes
that the colonial history (and the resulting variety of linguistic,
historical, sociocultural, economic and institutional heritages and
traditions) is primarily responsible for the differences in attitude and
orientation among countries of the Hemisphere. Additionally, Latin
America became independent way ahead of the Caribbean (ibid)
and did so through violent wars whereas the Caribbean attained
independence through peaceful constitutional means.
More specifically, collaboration was hindered by colonial bilateralism

which carried with it different political, social, economic, linguistic
and culture experiences. The long colonial dependent relationship
that the English speaking Caribbean had with Europe, had profound
impact on these societies. Additionally, the fragmented and vertical
nature of the colonial experience caused the Caribbean to associate
less with each other and their neighbors and more with the colonizing/
hegemonic countries (Mills and Lewis, 1982; Gill, 1995 cited in Kirton,
2008:47; Bryan, 1990:88; Maira, 1983:178). Other factors causing
divisions include: tense race and cultural relations and discriminatory
immigration laws towards blacks (Bryan, 1979: 78).
As Caribbean countries began to attain their independence, the

knowledge and communication gap between the two regions began
to be reduced but it also highlighted the differences between them:
different economic and social structures, cultural and language
differences, different population and physical size. The two distinct
histories within which both regions came into being made the
Caribbean closer in character to Asia and Africa than to Latin America.
In fact, the Caribbean first developed their identity with these regions
as part of the anti-imperialist movement. These differences in history
and political structure led to tensions and competition in regional
organizations (Maira, 1983:178-179). Caribbean diplomats were of
view that the Latins used certain laws in regional organizations to keep
Black Caribbean nations out (Bryan, 1979:63). Having representative
democracies, the Caribbean, in contrast to Latin America that had a
long history of authoritarian and military leadership was also a reason

for the distance. Other points of misunderstanding of Latins towards

the Caribbean were in relation to the complexities of race relations
in the Caribbean, cultural life, political leadership, geography and the
Caribbeans prominent role in the Non Aligned Movement relative
to its small size (Maira, 1983:178-179). The newly independent
Caribbean states, being new to the sphere of international relations
and diplomacy, were also cautious in engaging with Latin America
in light of the polarizing nature of Cold War politics. Part of Latin
Americas reservations towards the Caribbean also stemmed from
the concerns that the Caribbeans continued formal and institutional
relationship with Europe in the post-independence era could cause
British infiltration and influence in the region. Fear that the Caribbeans
relationship with Cuba could spread Cuban influence was also a
consideration for reservations on the side of the Latins. The already
strained relations were compounded by border disputes in the 1960s
between CARICOM States and Latin American countries Guyana
with Venezuela and Belize with Guatemala (Kirton, 2008: 48).
Despite these differences and challenges, there were signs in the

1960s that the relationship was shifting towards some kind of
engagement (Bryan, 1979: 59). Bryan (1990: 89) asserts:
Since the 1960s, the relationship between Latin American

States and the Commonwealth Caribbean countries has
been influenced by geopolitical factors, the latters need for
economic assistance and the mutual interest of both groups
of countries in finding enhanced leverage in the North South
debate through the machinery of collective negotiation.
Maira (1983:180) asserts that the Caribbean began to see Latin

America as a possible alternative after 1963 when it became difficult
for citizens of the English speaking Caribbean to enter the UK as well
as for a source of economic assistance as preferences decreased from
the UK. The initial attempt by the English speaking Caribbean to
interact with Latin America was not welcomed. Some of this played
off in the OAS as the Latins resisted Caribbean States membership
and participation in the OAS. Solid evidence towards collaboration in
the 1960s was seen in a number of initiatives between Trinidad and
Tobago and Venezuela in economic and other areas of cooperation.
Further engagement with Latin America was pursued and achieved
as Caribbean states began to join regional organizations as the
OAS. These encounters morphed into diplomatic exchanges, as
well as inter and intra bilateral and multilateral agreements in the
areas of trade and functional cooperation in the Latin American
and Caribbean Regions. Cuba, Mexico, Venezuela and Brazil were
showing the most interest at this time (Bryan 1979: 61).

Some Latin American countries (Venezuela and Mexico) attempted
to get closer to Caribbean countries in the 1970s (Maira, 1983: 183).

This move towards closer collaboration with the Caribbean on the
part of Latin America must be understood in light of geopolitical
developments. The early 1970s was marked by declining US imposition
on Latin American which provided some degree of space for the
latter to engage more actively in Third World politics which involved
projecting their influence over the Caribbean. Second, the oil crisis
provided oil rich Latin American countries (Mexico and Venezuela)
with the resources to exercise leverage in the Caribbean and the
Third World as a whole. Third, there seem to have been increasing
ideological convergence (around social democracy) between the
governments of Venezuela and Mexico and some Caribbean states:
Jamaica, Guyana in particular (ibid; 1983: 184 185).
Caribbean States began to see some Latin American states as

potential political and economic partners against imperialism and
dependency during the Souths struggle (Bryan, 1979: 65) for a New
International Economic Order (NIEO). In the 1970s, Latin America
and the Caribbean found opportunities for collaborating through
groups like the Non Aligned Movement and the Group of 77. Even
as interaction increased between the Latin American and Caribbean
region, this became a basis for tensions. For example, the growing
interest of Venezuela and the provision of development assistance
from the early 1970s in the English speaking Caribbean were seen as
imperialist in nature mainly by Trinidad and Tobago. The other States
saw Venezuelas oil initiative as helping reduce dependency on the
North. These divisions among English speaking Caribbean states
were reflective of the lack of a policy towards Latin America. The
reverse was also true. Between 19791984, during the conservative
government of Luis Herrera Campins, and with Venezuelas economic
crisis, Venezuela did not and was unable to continue to play the role
it previously played in the Caribbean (ibid, 1979: 6574).
Mexico, like Venezuela, beginning from the 1970s, attempted to

assert its influence in the Caribbean as part of its quest for Third World
leadership, the movement towards attaining a new International
Economic Order and getting the (radical/progressive) Caribbeans
support for its international relations agenda. Like Venezuela,
Mexico sought to engage in cooperation with CARICOM in contrast
to Venezuelas bilateral interaction. By 1976, Mexico shifted away
from Third World leadership but engagement continued with
the Caribbean. By the early 1980s, its focus shifted away from the
Caribbean to the politics of its immediate neighborhood. Economic
crisis also forced Mexico to focus within (ibid, 1990: 92 94).

Cubas relations with the Caribbean were a bit different from that

of Venezuela and Mexico by virtue of Cubas geographical location
in the Caribbean Basin and the consequent security and economic
relevance of this location for the Caribbean. The Caribbeans view
of Cuba was more encouraging than towards other Latin American
States partly because of what Cuba represented having stood
up to the United States. There was also greater knowledge and
understanding of each other because of links between Cuba and the
Caribbean. The ideological/political diversity in the Caribbean region
and the personal friendships Cuba natured with some Caribbean
leaders also allowed Cuba to bridge political isolation (Maira, 1983:
197). Cuba gave economic assistance to Jamaica and other States
but its strongest links (and assistance) were with Grenada from 1979
(Bryan, 1990: 9495). These relationships allowed Cuba to engage
with and provide assistance to the Caribbean without being seen
as interfering in the countries affairs. Cubas relationship with the
Caribbean was also linked to its role in the G77 and the Non Aligned
Movement and the search for a new International Economic Order
in which the Caribbean played an active role (Maira, 1983: 197).
Both Cuba and the Caribbean began to engage increasingly when
they were at a crossroads in their foreign policy: Cuba wanting to
engage with the Hemisphere and the Caribbean wanting to assert
an autonomous foreign policy (Bryan, 1990: 96).
Despite the nuances in engagement of Venezuela, Mexico and Cuba

with the Caribbean, they all had heightened interaction around the
same time, i.e. during the oil crisis of 1973 and American dtente
with Latin America. Jointly, Latin American and Caribbean countries
undertook joint action outside of the US including the establishment
of the Latin American Economic System (SELA) in 1975 and the
Committee of Development and Cooperation Caribbean. These
efforts were to develop closer economic links between the two
regions and for coordinating positions in international fora (Maira,
1983: 195200). Cubas role was also diminished especially in the
English speaking Caribbean after the US invasion of Grenada (Maira,
1983: 198; Serbin, 1991: 57) and the election of more conservative
governments in the region (Serbin, 1991: 57).
Latin American - Caribbean Relations

after the Cold War
In 1990, the relationship between the states of the Caribbean
Community (CARICOM) and the Latin American states

of the Caribbean Basin seemed to have entered a new
phase characterized by movement toward convergence,

rapprochement, and initiatives of horizontal cooperation
(Serbin, 1991: 53)
The 1990s saw a dramatic turnaround in the relationship between

the English speaking Caribbean and Latin America tensions. The new
phase of globalization made it clear to both regions that they were
grappling with similar areas of concern and this almost forced closer
collaboration (Serbin, 1991: 58 - 59; Kirton 2008: 50).These common
concerns included, the scourge of poverty and inequality, the AIDS
pandemic, environmental and security challenges (Kirton, 2008: 50).
The above developments led to a shifting of the regions priorities

and a diffusion of tensions surrounding the border disputes between
Guyana and Venezuela and Belize and Guatemala. The reception of
Venezuela to support the admission of Guyana and Belize into the
OAS was a reflection of this new mood. This diffusion of distrust
created opportunities for closer collaboration. The Caribbean began
to acknowledge they had more in common with Latin America than
with Africa and the other Third World countries. Latin America too also
saw the Caribbean as a potential trade partner as well as for access
to the North American and European markets via the preferential
arrangements of the Caribbean Basin Initiative (CBI) and Lome. There
was also growing realization as in earlier periods that the two regions
could work jointly when negotiating with Northern countries. This
changing relationship was mainly between CARICOM and Venezuela,
Mexico and Columbia and Brazil to a lesser extent which resulted in
increasing bi lateral and multilateral undertakings. Venezuelas policy
towards the Caribbean (principally Guyana, Trinidad and Tobago,
Suriname and the Eastern Caribbean in the 1990s) was for the
promotion of South-South cooperation. Oil cooperation was used as
a tool in this regard. Mexicos interest in the Caribbean surrounded
attaining regional security and promoting trade. Evidence of
warming relations was seen also in high level visits and meetings
aimed at closer economic and political cooperation in light of the
changing political environment; cooperation in international fora on
key issues, creation of the post of Ambassador for CARICOM Affairs
by Mexico and energy cooperation (Serbin, 1991: 58-69).
The establishment of the Association of Caribbean States (ACS)

was an indication that the Caribbean was moving towards some
measure of convergence with Latin America. Both regions saw
the initiative as an opportunity for closer collaboration. New
regionalism arrangements which emerged at the end of the Cold
War in Latin America provided spaces for the Caribbean and Latin

America to cooperate on issues of mutual interest such as security

and democracy as well as on economic areas (Kirton, 2008: 51). This
heightened cooperation does not mean that the relationship was
without challenges. These challenges include, competition in regional
organization and for access to the same markets; (Saunders, 2005 cited
in Kirton, 2008:52), poor telecommunication and communication
infrastructure; Latin American opposition and lack of sympathy for
the end of EU preferences for Caribbean commodities at the WTO;
relatively low interregional trade because of expensive transportation
costs; language differences; lack of knowledge of the needs of each
others markets; limited export promotion (Kirton, 2008:52).
The establishment of the Community of Latin American and Caribbean

States 2010 is arguably the strongest indication thus far that the two
regions are genuinely getting closer. This grouping has among other
accomplishments provided a space where third countries, like the
European Union and BRICS economies can deal with the LAC region
as one entity. The upcoming section examines the background, to
current RICs engagement with the LAC region to understand how
the relationship has evolved over time. We therefore provide, below,
an overview of LAC - RICs relations in the Cold War context.
Background: Russia, India and China relations

with Latin America and the Caribbean during
the Cold War
SovietLatin America relations were consolidated in the 1960s
and 1970s during the Cold War era, during which time diplomatic
relations were established with most Latin American states. Relations
were however closest with Cuba which shared membership of the
Council of Mutual Economic Assistance (COMECON). The USSR also
developed close ties with the Sandinista regime in Nicaragua, the
Popular Unity government in Chile (1970-1973), the New Jewel
regime in Grenada, and the Velasco regime in Peru (1968-1975).
Argentina-Soviet trade relations were also established when the
latter imported grain from Argentina in the 1980s after the US grain
embargo from Argentina. Despite these warm relations, the USSR
was still careful at first not to upset the US which had strong strategic
interests in Latin America. This caution changed into a deliberate
strategy in the 1970s and 1980s as the US became more powerful,
to promote anti-Americanism and to challenge US hegemony in the
region (Smith, 2009:2).

In the case of India, initial contact was made with the Caribbean region
in the indentureship period in the 19th century. During Indias struggle

for independence in the 20th century, Indian leaders became familiar
with heroic struggles for freedom in Latin America and frowned upon
US domination of the region. India and Latin America first came into
direct contact in 1927 at the International Congress against Imperialism
when Nehru observed the common developmental challenges
between the two regions. Following independence, India opened
embassies in several Latin American countries. This was accompanied
by the visits of Nehru to Mexico in 1961 and Indira Gandhi to Brazil,
Argentina, Chile, Uruguay, Colombia, Venezuela and Guyana in 1968.
Indias relations with Latin America flourished in the 1960s and 1970s
as the country expanded economically and reached out to far away
regions to sustain this growth. This economic engagement was
necessarily accompanied by increased political engagement with
these regions. Other high level visits were made subsequently in
the1970s and 1980s but these were far less than LAC visits to India.
At the time, Indian concerns surrounded respect for sovereignty,
universal nuclear disarmament, reduction of inequality between
developed and developing countries, the peaceful resolution of
disputes, support of the principles of the UN charter, anti-colonialism
and racial discrimination (Chaudhary, 1990: 2849 cited in Shidore
2013:9). LAC supported India on issues relating to the Third World
under the New International Economic Order umbrella, however, most
LAC countries were not supportive of Indias national and regional
political interests during the Cold War period because of the formers
alliance with United States and the fear of communist encroachment
in the region. Consequently, LAC States did not support India in the UN
on several issues. IndianLAC political relations were constrained in
the Cold War period because of the lack of economic interactions due
to Import Substitution Industrialization (ISI) strategies of both parties
as well as lack of transportation and communication infrastructure to
facilitate linkages (Shidore, 2013: 6-10).
Since 1949, after the establishment of the New China, LAC relations
were principally based on people-to-people exchanges (Chinas
Policy Paper on Latin America and the Caribbean, 2009). During
the Cold War, Chinas relations with Latin America revolved around
issues of non alignment. Chinas relationship with Latin America in
the early 1960s was a response to anti-Americanism and opposition
to Washingtons high handedness (Xu 1994: 151 cited in Dosch
and Goodman, 2012:6). China was particularly interested in Cubas
model of government infiltrating through the wider region. The
Cuban model did not have much traction for most of the Cold War
period because Latin American dictatorships were widely opposed
to communism as a system of government. By the 1970s and 1980s,

China had established diplomatic relations with major Latin American

States which both parties used for their mutual benefit of getting
support when needed in international fora (Dosch and Goodman,
2012:7). We now examine the newest phase of the relationship of the
BRICS group as a whole with the LAC region; we subsequently zero in
on the RICs relations with the CELAC.
The BRICS and Latin America and the Caribbean in

the Post Cold War Period
The very reasons that brought the Caribbean and Latin America closer
are some of the same reasons that reopened Latin America and the
Caribbean to new players. The emergence of the BRICS economies
on the global stage and in other regions happened simultaneously
with the newest phase of globalization in the 1990s. Globalization,
via liberalization policies, created avenues for the BRICS countries
to grow and at the same time, propelled them to go further afield
to seek opportunities to fulfill the demands that globalization had
placed on them. At the same time, the increasing opening up of the
LAC countries since the 1990s has facilitated this engagement. The
BRICS countries have been extending their tentacles to the Latin
America and the Caribbean region since the 2000s for several reasons.
They have been seeking new trade and investment opportunities
in Latin America as the latter has been experiencing steady growth
and showing great investment potential. For China, the extraction of
raw materials is very important for maintaining its rapid economic
growth. They are also seeking to establish a multipolar world and
Latin America and the Caribbean are strategic in this regard by
virtue of the latters proximity to and being under the US sphere
of influence. This position has been articulated in relation to Russia
(Smith 2009:4). The financial crisis in the West, the perceived US
decline vis a vis other powers and greater opportunities for South-
South cooperation have also served to heighten relations with the
LAC and other regions (Shidore, 2013: 5). The need for collaboration
in multilateral fora is also a reason for pursing the relationship with
Latin America and the Caribbean. Local and regional politics in BRICS
countries also motivate relations with Latin America. For instance,
the One China policy has been a reason for Chinas engagement with
Latin America as Taiwan seeks to garner and has won support in that
region (Jrn, and Goodman, 2012: 7-8).
Countries from Latin America and the Caribbean have not been
passive in this relationship with BRICS countries. They have actively

responded to BRICS overtures and have proactively pursued the
relationship. The LAC region sees relations with emerging economies

as countering US hegemonic influence in the Region. Kirton (2008:
52) advances the view that there are signs of renewed hegemonic
postures by the United States in the region and increased cooperation
between CARICOM and Latin America could provide a counterweight
to US intervention. Nineteen LAC countries have Embassies and
Consulates in Russia; twenty three in India; nineteen in China and
sixteen in South Africa. Latin American countries have been visiting
BRICS countries with the aim of attaining higher levels of LACRICS
partnership. For example, in May 2013, the Cuban foreign minister
went to New Delhi and spoke of the need for greater cooperation
between India (and other BRICS) countries with CELAC. Cuba, Haiti,
Costa Rica and Chile have sought cooperation with Russia for the
development of Latin AmericaRussian relations (Mahapatra, 2013).
Current RICs LAC and Approach

Traditionally, Russia, India and China related to Latin America and the
Caribbean countries bilaterally. More recently, we are seeing emerging
countries initiating policy and other frameworks for engaging with
the LAC group as one entity. For example, India launched the FOCUS
LAC Program in1997 to conduct trade and economic relations with
the LAC region as a group. On the Caribbean side, India includes
CARICOM countries as well as the French Departments of Martinique
and Guadeloupe, the Netherlands Antilles and the US Virgin Islands
in FOCUS LAC (India Ministry of Foreign Affairs). China too, took a LAC
approach when in 2008, it released a policy paper on Latin America
and the Caribbean, providing guidelines for LACChina relations not
only in economic but also in political, cultural and social spheres.
These developments were taking place as the Latin American and
Caribbean countries were seeking to bring the two regions together.
RICs and the Community of Latin America and

Caribbean States
In 2010, the Community of Caribbean and Latin American States
was created, providing an institutionalized forum for third countries,
to engage with LAC as one entity. We provide an outline of
CELACs objectives, governance structure and policy guidelines for
engagement with external actors. We note first and foremost that

the objective of CELAC is for deepening integration between Latin

America and the Caribbean. The objectives of CELAC are as follows:
deepening political, economic, social and cultural

integration of (the) Region, to revitalize andstrengthen
regional unityas well as to develop ties of solidarity and
cooperation among the Latin-American and Caribbean
countries (Procedures for the Organic Operation of CELAC).
The governance structure of CELAC is as follows: The Summit of

Heads of State and Government, which is the highest organ and the
supreme body of CELAC; the Meeting of Ministers of Foreign Affairs
which essentially adopts and implements the decisions of the Heads
of Government Summit; the Pro Tempore Presidency which functions
as the Secretariat of CELAC and provides institutional, technical and
administrative support; the Meeting of National Coordinators which
links the Pro Tempore Presidency to the member states; Specialized
Meetings which address areas of interest and other priority areas
for the promotion of unity, integration and regional cooperation
of ECLAC; and the Troika. We examine in more detail the functions
of the structures of the CELACthe Summit of Heads of State
and Government, the Meeting of Ministers of Foreign Affairs and
the Presidency which have responsibility for managing external
relations.
The Summit of Heads of State and Government has the responsibility

of, among other things:
defin(ing) guidelines, policy guidelines, priorities, and

establish(ing) strategies and action plans to achieve the
objectives of CELAC; and (a)dopt(ing) policy guidelines
and strategies for relations with third countries or other
organizations or international, regional or sub regional
intergovernmental forums (ibid).
The responsibilities of the Meeting of Ministers of Foreign Affairs,

include among other things, adopting and implementing decisions
and resolutions of the Summit of Heads of State and Government;
coordinating the positions of member states in global governance
bodies; promoting and developing political dialogue and consensus
on issues of interest to the CELAC; proposing legislation and
amendments as are necessary for the functioning of CELAC;
approving of member states proposals to take to the Summit of
Heads and Government; coordinating and promoting positions
on central issues of interest to CELAC. The Pro Tempore Presidency
is responsible for coordinating the annual dialogues with other

regional blocs and significant members of the international
community (ibid).
In 2012, CELAC held meetings with Russia, India and China to

establish a formal working relationship between the two parties.
Meetings of CELAC Troika Ministers and individual RIC countries in
2012 formalized the latters relations with CELAC. In the case of China,
arrangements were made for the establishment of CELAC-China
relations and a forum for the annual meeting of Foreign Ministers.
Subsequently, a China-LAC cooperation forum was proposed with
CELAC. For India, Ministers met to finalize multilateral cooperation
and to coordinate positions in international fora; agreed on the
establishment of an India-CELAC Business Council, an India-CELAC
CEOs Forum, an Energy Forum was proposed and an agreement
for a Scientific Forum. In the case of Russia, Ministers agreed to
have regular political and cooperation dialogue to collaborate on
various issues of global concern including, the preservation of the
rules and principles of international law within the context of the
UN: reinforcement of the world financial and monetary system; the
promotion of democracy, human rights, international peace and
security, environmental protection, energy security, sustainable
economic development and social justice. They also agreed to
have regular meetings to strengthen Russia-CELAC relations and
the possibility of a RussiaCELAC meeting (SELA, 2013: 19 - 22). We
undertake below a brief analysis of what this possible engagement
between the emerging economies mean for CELAC and by extension
relations between the two regions in CELAC.
Implications of RICs engagement with Latin

American Caribbean Relations in the Context of
the Community of Latin American and Caribbean
States
In this section, I make some preliminary observations on what this
increasing engagement with the RIC economies could mean for the
integration of Latin America and the Caribbean via the CELAC. This
will be done using an analytical framework (a situation structural
approach) developed by Muntschick (2012) for understanding the
effects of external actors on regional cooperation. He maintains that
traditional theories of regionalism are used to explain regionalism
among developed countries and more so the European experience.
This makes these theories Eurocentric and renders them ineffective

for explaining regionalism in the South. Although some theories

have attempted to look at the facilitating role of Europe on regional
arrangements, they have not examined the potential negative
impacts external actors may have on regional cooperation. The
situation structural approach fills this gap by considering the impact
of interregional relations and external actors which is applicable
to all regional integration projects regardless of their geographical
location (Muntschick, 2012:3). The theorist maintains that regionalism
in the South especially among less developed countries:
are more prone to exhibit a pattern ofstrong and

asymmetric extra regional interdependence to powerful
external actors in many central issue areas (particularly in
the field of economy), the latter are likely to be, for structural
reasons, in a position of having the potential to exert
influence on the establishment, dynamics and effectiveness
of regionalism in the South. Hence, Southern regionalisms
success is more likely to depend to a significant degree on
external actors policies that are beyond the regions scope.
Based on empirical work conducted on regionalism and external

influence, Muntschick (2012:20) confirms that structural factors can
result in external parties either facilitating regionalism by providing
for their needs or hindering regional cooperation by providing
attractive extra regional alternatives that surpass that of regional
arrangements. This is likely to occur as external actors are not prone
to having altruistic motivations in promoting regionalism elsewhere.
Muntschick (2012:20) proposes three hypotheses for investigating
the impact of external influence on regionalism:
H 1: The weaker the overall intraregional interdependence is

in relation to weak extra-regional interdependence, the less
likely it is that the emergence, dynamics and effectiveness of
regionalism will occur.
H 2: The stronger intraregional asymmetric interdependence is in
relation to weaker extra-regional asymmetric interdependence,
the more a state in a regional power position will influence the
emergence, dynamics and effectiveness of regionalism and the
less vulnerable it will be to negative external interference.
H 3: The stronger extra-regional asymmetric interdependence is
in relation to weaker intraregional asymmetric interdependence,
the more vulnerable the emergence, dynamics and effectiveness
of regionalism are to negative external interference and it is less
likely that a State in a regional power position will be able to
exert influence.

The CELAC was established only in 2011 and formal relations with
RIC countries were established barely a year ago. I do not seek

therefore to make any definite conclusions based on existing
trends or patterns. What I attempt to do here is to show using the
hypotheses; possible directions that could emerge out of CELACs
relationship with the emerging economies and which would
by extension affect the integration of Caribbean Latin America.
According to the first hypothesis, if CELAC is weak and CELAC - RIC
relations are also weak, then the regionalism project on the whole
will be weak. In other words if both intra and extra regional relations
are weak, then regionalism on the whole is not likely to be effective.
As it stands, CELAC has not developed a deep level of integration
among its members. Its structures are relatively loose and it operates
largely on the basis of inter-governmental meetings. The suggestion
that CELAC needs to overcome the challenge of fully integrat(ing)
member states internally, while respecting political and ideological
diversity (Dlamini, 2010); indicates that there is the view that there is
room for strengthening the internal cohesion of the group. Although
institutionally, the arrangements allow for flexibility and embrace the
diversity among the countries of the region, the ideological bonds, the
solidarity, friendships, good will and the common opposition to a US
led regionalism agenda in the region are factors that the group could
use to build on and strengthen going forward. In terms of CELAC
RICs relations, the proposals are for relatively loose frameworks of
cooperation, comprising of forums for dialogue, regular meetings and
intentions to formulate joint positions in international fora. The point is
for CELAC to build on and strengthen common interests between Latin
America and the Caribbean without necessarily developing crippling
and slow bureaucratic structures that sometimes accompany deeper
levels of integration. The CELAC group needs to maintain a strong
relationship with RICs for several reasons, including to piggyback on
the leverage that latter have in international fora; to capitalize on the
RIC financial resources for various intra-regional initiatives, possibly
via the BRICS Development Bank. Two considerations are relevant
here: A strategic relationship with the RICS must be pursued while
ensuring that the latters interests do not drive the agenda of CELAC
and that intra CELAC relations (relations between Latin America and
the Caribbean) always remain above CELAC relations with RICs.
The second and third hypotheses can be interpreted as follows: CLACS

will not be as vulnerable to the external influences/interference of a
RIC country if there is/are a powerful State or States within CELAC
which is/are more powerful than an external powerful partner.
This powerful state or states within CELAC will therefore be able to
influence the functioning and direction of the group rather than the
external powerful party. If the opposite is true, then the powerful

external partner will be able to influence/interfere in CELACs future

direction. These two propositions offer some hope for the future of
CELAC as Brazil, a BRICS economy is a member of CELAC, which should
counter balance the influence of one of more of the RIC countries.
When the Goldman Sachs report was released in 2001, calling the
worlds attention to the BRICs group, the relative weight of the BRIC
countries according to GDP criteria was as follows in descending
order: China, India, Brazil and Russia (ONiel, 2001). Recent projections
for 2050 continue along the same vein, with China and India being
way ahead (Hawksworth and Chan, 2013). In addition to economic
differences, there are asymmetries politically. In global governance,
BRICS members have different levels of political clout. For instance,
Russia and China are established global powers with permanent
seats on the UN Security Council. India, Brazil and South Africa
aspire to global influence, but are for now relegated to the position
of regional powers (Toloraya, 2013). This should be a cause for
concern for Chinese and Indian dominance according to hypothesis
3, as Brazil seems to be in a weaker position than China and India.
What makes a difference in this case is that there are other strong
players (Venezuela and Mexico) in CELAC which can play a role at
keeping the balance. Therefore, it is not likely that a Chinese agenda
for example will dominate or interfere in the affairs of CELAC. In
any event, it is important to ensure that the contributions of RIC
countries are monitored to preserve the integrity and independence
of the group. It is also essential to ensure that intra CELAC countries
are strongly and genuinely integrated, in particular, the Caribbean
and Latin America to protect members from pursing links with RIC
countries which may weaken the CELAC group. On a final note,
shared philosophies among CELAC and RIC members could also lead
to convergence of interests rather than domination or interference.
Conclusion
In conclusion, in engaging with the RIC countries, the objectives
of the CELAC must always be at the forefront, i.e. to pursue deeper
integration between Latin America and the Caribbean. Of course,
cooperation with emerging economies is important in this regard
as these emerging powerful actors could foster various wider
South-South cooperation arrangements which could serve to
albeit, organically; bring the Caribbean and Latin America closer.
Emerging economies could help build the necessary physical and
social infrastructure to facilitate deeper integration. This can only
be realized if CELAC is clear on the direction it wants the integration

process to go. It is important therefore for the Caribbean, not just
CARICOM and Latin America to present a unified position on what

they want to accomplish in the CELAC and how they want to further
integrate the group. The group can therefore strategize on how to
capitalize on the benefits from RIC engagement collectively, which
minimizes the threat of countries seeking these benefits bi laterally
in a way that weakens the group. When this is done successfully, the
group will be less vulnerable to external domination.
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O funcionamento do
Mercosul como coalizo
internacional

Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
(Dinte) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
e-mail: walter.desidera@ipea.gov.br
129

1. Introduo

Em outubro de 2003, os recm-empossados presidentes do Brasil e
da Argentina, Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner, em encontro
histrico, assinaram uma declarao que ficou conhecida como
Consenso de Buenos Aires. Afianando que o bem-estar dos povos
constituiria a partir de ento o objetivo prioritrio de seus governos,
em nome dos dois maiores pases sul-americanos foi reafirmada a
vontade de intensificar a cooperao bilateral e regional para garantir
a todos os cidados o pleno gozo de seus direitos e liberdades
fundamentais, incluindo o direito ao desenvolvimento, com base na
justia social.
O novo consenso emergiu aps o principal contexto de crise

econmica e turbulncia poltica na histria da integrao regional
do Cone Sul. Como conhecido, o Mercado Comum do Sul
(Mercosul) foi criado em 1991 entre os dois pases ora mencionados,
mais o Paraguai e o Uruguai, e apresentou resultados excelentes em
termos de fluxos de comrcio e de investimentos at 1997. Com o
estremecimento dos mercados internacionais em funo da crise
financeira asitica naquele ano, depois a crise russa no ano seguinte,
o bloco no mais conseguiu dar resultados econmicos positivos nos
anos posteriores.
Em 1999, o governo brasileiro perdeu a capacidade de sustentar

seu regime de bandas cambiais. A forte desvalorizao da moeda
do Brasil foi apenas mais um fator a atingir a economia da vizinha
Argentina, a qual, diante da escassez de liquidez no sistema
financeiro internacional, tambm encontrou dificuldades para
manter a paridade artificial do peso em relao ao dlar. Dessa forma,
acusaes de um lado a outro da fronteira fizeram com que analistas
chegassem a pensar que o bloco desapareceria naquele momento.
Aps um interregno de crise, a ascenso dos novos governos em ambos

os pases em 2003, com orientaes polticas crticas s experincias
passadas, configurou um cenrio propcio ao relanamento do
projeto de integrao regional sobre novos smbolos. Apontando
possveis erros do passado, os novos presidentes insistiram na
ocasio do Consenso de Buenos Aires sobre a necessidade de trazer
para a agenda da integrao alguns novos temas, por exemplo:
combate pobreza; erradicao da fome; reduo do desemprego;
arrefecimento dos desequilbrios e desigualdades regionais; e a
concertao dos pases do Mercosul na poltica internacional, para
alm dos temas econmicos e comerciais.

Sobre este ltimo aspecto, a poltica externa do governo Lula (2003-
2010), com o objetivo de somar recursos de poder para aumentar a

efetividade da defesa de interesses comuns no curto ou mdio prazos
na poltica internacional, caracterizou-se pela formao de grupos
com pases em desenvolvimento (Sul-Sul) para atuao conjunta
nos mecanismos multilaterais de negociao das diversas regras que
orientam a governana global. Entre essas coalizes internacionais,
alm daquelas com parceiros regionais, como o prprio Mercosul
e a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) criada em 2008,
destacaram-se em mbito global o Frum de Dilogo ndia, Brasil
e frica do Sul (IBAS), as Cpulas Amrica do Sul frica (ASA), as
Cpulas Amrica do Sul Pases rabes (ASPA) e as Cpulas Brasil,
Rssia, ndia e China (BRIC).
Neste artigo, o funcionamento do Mercosul como coalizo

internacional durante o governo Lula (2003-2010)ser contextualizado
com a criao dessas coalizes Sul-Sul globais. Dessa forma, aps esta
introduo, na segunda seo analisada a convergncia de votos
dos quatros pases do Mercosul na Assembleia Geral das Naes
Unidas(AGNU) em comparao com a convergncia dos votos do
Brasil com Rssia, ndia, China e frica do Sul no mesmo organismo
internacional, de forma a verificar em qual destes contextos o Brasil
apresentou maior afinidade de posicionamentos polticos.
Em seguida, na terceira seo comparado o contedo das

colocaes presentes nos comunicados conjuntos resultantes das
cpulas semestrais do Mercosul de 2003 a 2010 com aquele exibido
nas declaraes finais produzidas nos outros fruns Sul-Sul dos quais
participou o Brasil: ASPA (2005 e 2009), ASA (2006 e 2009), IBAS (2006,
2007, 2008 e 2010) e BRIC (2009 e 2010).
Por ltimo, a quarta seo busca trazer algumas consideraes finais

a ttulo de concluso.
2. Convergncia de Votos em Resolues da Agnu

Diferentemente de algumas outras instituies do sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU), a AGNU um rgo plural,
constitudo por todos os pases membros da ONU. Desde 1945,
quando foi aberta sua primeira sesso, diferentes questes relativas
paz e segurana internacionais tm sido discutidas em seu mbito,
conforme est previsto no art. 11 da Carta das Naes Unidas. Alm
disso, a AGNU tambm tem promovido estudos e recomendaes

com vistas a fomentar a cooperao internacional no plano poltico e

no domnio econmico, social, cultural, educacional e da sade, em
conformidade com o art. 13 da Carta.
Neste frum, a cada pas cabe um voto com mesmo peso. Dessa
maneira, em toda sesso anual da AGNU so aprovadas algumas
centenas de resolues em mdia, dois teros delas sem votao,
as demais por maioria absoluta sobre os mais variados temas
da poltica internacional. Em funo dessa amplitude temtica,
geogrfica e temporal, a anlise do padro de votao dos pases em
resolues da AGNU se caracteriza como um bom indicador do perfil
de insero poltica internacional dos pases. Para o objetivo deste
artigo, serve ainda como indicador da convergncia ou da afinidade
de posies e preferncias polticas entre naes pertencentes a
coalizes no sistema internacional.
A tabela 1 abaixo apresenta os dados sobre o nmero de resolues,

apenas entre aquelas em que houve votao, no perodo entre
2003 e 2010, em que houve convergncia ou divergncia de votos
entre os pases do Mercosul. A tabela 2, por sua vez, apresenta os
mesmos dados para Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul (BRICS).
Considerou-se como convergente todos os votos iguais para uma
resoluo (sim, no ou absteno), enquanto divergente a existncia
de pelo menos o voto de um pas diferente dos demais para a
resoluo1.
Tabela 1
Comportamento dos votos dos pases do Mercosul na agnu
2003-2010
Ano Convergente Divergente Total % Divergente

2003 56 20 76 26%
2004 50 22 72 31%
2005 61 13 74 18%
2006 75 12 87 14%
2007 65 12 77 16%
2008 61 12 73 16%
2009 58 11 69 16%
2010 53 9 62 15%
2003-2010 479 111 590 19%
Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborada pelo autor.

Tabela 2
Comportamento dos votos dos brics na agnu

2003-2010
Ano Convergente Divergente Total % Divergente

2003 43 33 76 43%
2004 44 28 72 39%
2005 44 30 74 41%
2006 57 30 87 34%
2007 50 27 77 35%
2008 45 28 73 38%
2009 43 26 69 38%
2010 38 24 62 39%
2003-2010 364 226 590 38%
Verifica-se nestas duas tabelas que, para o perodo pesquisado, as

divergncias entre os pases do Mercosul em votaes da AGNU
a metade (19%) das divergncias entre os BRICS (38%). Alm disso,
observa-se uma acentuada reduo das divergncias no Mercosul a
partir de 2004, mantendo-se estvel em torno dos 16% a partir de
2006. Com os BRICS, por outro lado, as divergncias mantiveram uma
mdia bem mais alta, em torno de 38% das resolues em todo o
perodo (grfico 1). Desta maneira, os dados revelam maior afinidade
de posicionamentos polticos do Brasil com os parceiros do Mercosul
do que com os BRICS.

Grfico 1

Percentual de divergncia em votaes
na agnu brics e Mercosul
2003-2010
Fonte: Strezhnev e Voeten (2013). Elaborado pelo autor.
A tabela 3 abaixo apresenta o nmero de casos para o perodo todo

(2003-2010) em que cada pas do Mercosul foi responsvel pela
divergncia em votaes de resolues da AGNU. Em outras palavras,
esses dados se referem quantidade de casos em que determinado
pas foi o nico a votar de maneira diferente dos demais naquele
perodo. Como se pode observar, a Argentina foi responsvel por um
tero das divergncias no bloco, enquanto o Brasil respondeu por um
quarto delas. Os casos em que os dois pases foram responsveis pela
divergncia como par (no discriminados na tabela), por seu turno,
representaram apenas 1,8% do total. Portanto, os dados demonstram
que, quando houve divergncias no Mercosul (19% das resolues
votadas no perodo), ela ocorreu na maior parte das vezes (60%) na
forma de polarizao entre, de um lado, um dos dois maiores scios,
em contraposio, de outro, aos trs demais parceiros.

Tabela 3
Nmero de casos em que cada pas do mercosul responsvel pela

divergncia no bloco em votaes na agnu
2003-2010
Pas Casos %
Argentina 38 34%
Brasil 29 26%
Uruguai 19 17%
Paraguai 7 6%
Pares de pases 18 17%
Total 111 100%
No grfico 2 so decompostos os dados presentes na tabela 3 entre

as reas temticas2 da poltica internacional a que pertencem as
resolues em que houve divergncia. Dos casos em que a Argentina
foi responsvel pela divergncia entre os pases do Mercosul, 50% se
referiram a resolues que versavam sobre a questo nuclear.No caso
brasileiro, 62% dos casos foram sobre direitos humanos. Os casos do
Uruguai foram em sua maioria sobre Palestina e Oriente Mdio e os
do Paraguai, por seu turno, acerca de direitos humanos. Nesta seo,
cumpre apenas identificar os temas para, na prxima seo, verificar
a maneira como eles foram tratados nos comunicados conjuntos das
cpulas semestrais do Mercosul.

Grfico 2

Nmero de casos por tema em que cada pas do mercosul
responsvel pela divergncia no bloco em votaes na agnu
2003-2010
A tabela 4 apresenta o nmero de casos em que cada pas dos BRICS

foi responsvel pela divergncia em votaes de resolues da AGNU.
Entre 2003 e 2010, os principais pases a se encontrarem nessa posio
foram a Rssia, com quase um tero dos casos, e a ndia, com quase
um quarto deles. Vale notar que, diferena do caso do Mercosul,
aqui no houve polarizao entre os dois principais responsveis,
mas alguma afinidade entre eles. Como dupla (no discriminado na
tabela), Rssia e ndia responderam por ainda mais 10% dos casos de
divergncia, totalizando juntos por volta de 65% dos casos. Nota-se,
portanto, que dobraria a convergncia entre frica do Sul, Brasil e
China na coalizo na ausncia dos outros dois pases.
Tabela 4
Nmero de casos em que cada pas dos brics responsvel pela
2003-2010
Pas Casos %
Rssia 70 31%
ndia 52 23%
Brasil 27 12%

China 7 3%
frica do Sul 3 1%
Pares de pases 67 30%
Total 226 100%
No grfico 3 abaixo, os dados da tabela 4 so decompostos por rea

temtica. Para a Rssia, a questo nuclear e Palestina e Oriente Mdio
corresponderam a 39% e 37%, respectivamente, dos casos em que o
pas foi responsvel pela divergncia na coalizo. No caso indiano,
62% dos casos corresponderam a resolues relacionadas questo
nuclear. O Brasil respondeu pela divergncia com os BRICS em 90%
dos casos em resolues sobre direitos humanos. Esta foi a mesma
situao chinesa, porm com um percentual bem menor, 57%. Por
fim, a frica do Sul, que quase no foi responsvel pela divergncia na
coalizo, quando esteve nesta posio foi em funo de resolues
que versavam sobre comrcio e desenvolvimento.
Grfico 3
Nmero de casos por tema em que cada pas dos brics piv da
2003-2010

A tabela 5 abaixo apresenta a quantidade de casos por tema em que

houve divergncia entre os pases do Mercosul no perodo analisado
(2003-2010) em votaes na AGNU. Observa-se um equilbrio na
distribuio de nmero de casos de divergncia entre os temas
direitos humanos e questo nuclear, uma vez que ambos so os
temas de maior incidncia de responsabilidade da divergncia de
Brasil e Argentina, respectivamente. Portanto, no caso do Mercosul, a
distribuio por temas reflete a polarizao anterior dos pases, pois
h uma concentrao nesses temas por parte de cada um dos dois
maiores scios.
Tabela 5
Nmero de casos por tema em que h divergncia entre os pases
do Mercosul em votaes na agnu
2003-2010
Tema Casos Importncia no perodo

Direitos humanos 38 34%
Questo nuclear 31 28%
Palestina / Oriente Mdio 22 20%
Sistema ONU 13 12%
Controle de armamentos 7 6%
Por fim, a tabela 6 abaixo apresenta o nmero de casos por tema em

que houve divergncias entre os BRICS entre 2003 e 2010 na AGNU.
A soma dos casos em que a Rssia e a ndia foram responsveis pela
divergncia no tema da questo nuclear fizeram com que este tema
concentrasse 41% da distribuio do nmero de casos de divergncia
na coalizo. A China, portanto, apesar de tambm ser detentora de
armas nucleares, coloca-se ao lado do Brasil e da frica do Sul nesses
temas.
Tabela 6
Nmero de casos por tema em que h
divergncia entre os brics em votaes na agnu
2003-2010
Tema Casos Importncia no perodo
Questo nuclear 93 41%
Direitos humanos 53 23%
Controle de armamentos 32 14%

Palestina / Oriente Mdio 27 12%
Sistema ONU 13 6%
Desenvolvimento 5 2%
Os dados analisados nesta seo levam a trs principais concluses.

Em primeiro lugar, eles demonstram haver em ambos os blocos
mais convergncias do que divergncias em votaes da AGNU.
Em segundo lugar, no caso das divergncias, em ambos os blocos
os temas em que elas ocorrem so comuns, confirmando serem
essas questes muito sensveis de uma maneira geral na poltica
internacional. Em terceiro e ltimo lugar, os dados revelam a
existncia de maior afinidade de preferncias do Brasil com os scios
do Mercosul do que com os BRICS para o perodo pesquisado.
3. Contedo dos comunicados conjuntos e das

declaraes conjuntas resultantes das reunies
de cpula sul-sul regionais e globais
Esta seo tem como objetivo comparar as abordagens de temas
da poltica internacional presentes em comunicados conjuntos do
Mercosul e em declaraes conjuntas de cpulas IBAS, ASPA, ASA e
BRIC. A ideia demonstrar em quais dessas coalizes Sul-Sul de
mbito regional e global o Brasil, no governo Lula (2003-2010),
apresentou maior afinidade de posies polticas, com base no
contedo das declaraes resultantes desses encontros.
Desde sua criao pelo Tratado de Assuno em 1991, no Mercosul

foi adotada a rotina de se realizar encontros semestrais do Conselho
do Mercado Comum (CMC) com a finalidade de discutir os avanos e
as dificuldades do processo de integrao no perodo compreendido
pela presidncia pro tempore em vigncia. Desde o princpio das
atividades do bloco, esses encontros se tornaram reunies de
cpula, pois, como argumenta Malamud (2010), em funo da
institucionalidade intergovernamental do Mercosul, a interveno
presidencial se caracterizou como importante fator estimulador do
processo de integrao e tambm como catalizador de toda sorte de
controvrsias.
No perodo analisado (2003-2010), de cada cpula realizada pelo

Mercosul ao final dos semestres (em geral, uma em junho e outra

em dezembro), resultaram como documentos dois comunicados

conjuntos: um emitido pelos presidentes dos Estados partes do
Mercosul e outro pelos Estados partes do Mercosul e Estados
associados3.
A anlise dos comunicados conjuntos semestrais exclusivos dos

Estados partes mostra que eles versam essencialmente sobre
assuntos relacionados aos avanos realizados no processo de
integrao propriamente dito. Em raras excees so mencionados
posicionamentos sobre temas de poltica internacional. Porm,
nos comunicados em que assinam tambm os pases associados, a
apario de questes globais frequente e preferncias polticas so
destacadas. Portanto, foram estes comunicados os mais utilizados
nesta anlise.
No caso das reunies de cpula dos fruns IBAS, ASA e ASPA, h uma
semelhana entre as declaraes conjuntas no que diz respeito ao
seu formato: quantidade equilibrada de posicionamentos polticos
e de declaraes sobre reas para avano da cooperao para o
desenvolvimento entre as partes. J as declaraes das cpulas BRIC
se concentram no estabelecimento de posies polticas para um
conjunto menor de temas. Como o impacto poltico para a ordem
internacional das declaraes emitidas por esse frum maior, isso
se deve provavelmente a um maior cuidado das partes envolvidas.
Alm disso, reflete maiores divergncias, conforme demonstrado na
seo anterior.
A tabela 7 abaixo contm a lista dos temas que aparecem tratados

de maneira muito semelhante em uma ou mais cpulas semestrais
do Mercosul e em alguma dessas cpulas Sul-Sul globais das quais
o Brasil participou no governo Lula (2003-2010), exceo das
cpulas BRIC. Deve-se ressaltar, portanto, que nem todos os temas
da tabela 7 aparecem em todas as cpulas, mas em nenhuma delas
alguma dessas questes apareceu com tratamento divergente do
que este apresentado abaixo. Para o caso das cpulas BRIC, dessas
oito matrias, foram mencionadas apenas mudanas climticas,
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, Rodada Doha e crise
financeira de 2008.

Tabela 7
Temas com abordagem muito semelhante em cpulas do

Mercosul e em cpulas IBAS, ASA E ASPA
2003-2010
Tema Abordagem
Trfico de drogas Enfoque integral e dentro do princpio da
responsabilidade comum e compartilhada
(regional e global), com respeito ao direito
internacional
Migrantes Viso no-discriminatria, independente da

condio do migrante e de sua famlia, na
busca da garantia, do respeito e da promoo
de seus direitos humanos
Mudanas climticas Abordagem inserida no contexto da

Conveno Marco das Naes Unidas
sobre Mudana Climtica (CMNUMC) e do
Protocolo de Quioto, com respeito ao princpio
das responsabilidades comuns, porm
diferenciadas e respectivas capacidades
Objetivos de Para que sejam alcanados, enfoque na

Desenvolvimento do necessidade de contar com projetos e recursos
Milnio regulares e previsveis de cooperao por parte
dos pases desenvolvidos, de maior acesso de
seus produtos de exportao aos mercados
internacionais, bem como da criao de
mecanismos inovadores de financiamento
Propriedade intelectual Viso incorporada ao desenvolvimento e s

polticas pblicas, tendo preocupao com
relao a direitos sobre recursos biolgicos
e/ou conhecimentos tradicionais a eles
vinculados
Rodada Doha Enfoque vinculado ao desenvolvimento.

Condenao de barreiras tarifrias, de apoio
domstico e de subsdios exportao por
parte dos pases desenvolvidos a produtos
agrcolas, os quais distorcem o comrcio
internacional e impedem o avano do sistema
multilateral

Crise financeira de Responsabilizao dos pases desenvolvidos
2008 pelo estopim da crise, com enfoque na
necessidade de reforma, de fortalecimento da
legitimidade, de capitalizao e de aumento
de recursos das instituies financeiras
internacionais
Palestina Apoio ao direito do povo palestino de constituir

um Estado, com base nas linhas de 1967,
vivendo lado a lado com o Estado de Israel
Fonte: Comunicados conjuntos de cpulas semestrais do Mercosul e declaraes

conjuntas de cpulas IBAS, ASA e ASPA. Elaborao do autor.
Resgatando os dados da seo anterior, importante salientar

que nenhuma dessas questes globais se caracterizou como tema
frequente de divergncia entre os pases do Mercosul ou entre os
BRICS na votao de resolues da AGNU durante o mesmo perodo.
Isso revela que os dados apresentados na seo anterior deste
captulo so, do ponto de vista metodolgico, bons indicadores para
afinidade de preferncias polticas.
A esse respeito, vale adicionar ainda que os temas questo nuclear,

direitos humanos e controle de armamentos, os principais em que
houve divergncia entre os BRICS na AGNU conforme os dados da
seo anterior, tambm no tiveram meno alguma no texto das
declaraes conjuntas das duas cpulas BRIC (2009 e 2010).
Retornando s questes da tabela 7 e a suas abordagens, uma viso

de conjunto permite afirmar que, nesses casos, o Brasil conseguiu
alcanar um consenso mnimo com os parceiros do continente sul-
americano e com africanos, rabes e emergentes, sob uma perspectiva
que se pode denominar terceiro-mundista e desenvolvimentista,
com vis demandante perante os pases desenvolvidos quanto a
vrias questes da poltica internacional. Nesses temas, o exame dos
comunicados e das declaraes revela existir uma viso comum do
Sul, vinculada ao desenvolvimento.
Entretanto, existem outros temas nos quais h diferenas de

abordagem quando se compara o texto de comunicados conjuntos
do Mercosul e de declaraes conjuntas IBAS, ASA, ASPA e BRIC.
Quando se trata de armas de destruio em massa, terrorismo,
direitos humanos e reforma da ONU, o tratamento dessas matrias
de um a outro frum apresentou importantes nuances de tratamento
que no permitem agrup-los numa abordagem nica.

Em primeiro lugar, com relao s armas de destruio em massa,
nos comunicados conjuntos do Mercosul, o tema apareceu apenas

desde o segundo semestre de 2007 e tratado sob a discusso da
Resoluo 1540/2004 do CSNU4. Depois, a partir de 2010, passou a
ser assinalada a importncia da Conferncia de Exame do Tratado
de No-Proliferao (TNP) como oportunidade para avanar nos
compromissos previamente estabelecidos na matria.
J no contexto das cpulas IBAS, o texto reflete o posicionamento

indiano a respeito dessa temtica. Como a ndia detentora de
armas nucleares e no signatria do TNP, este regime internacional
do qual fazem parte a frica do Sul e o Brasil no recebe meno nas
declaraes conjuntas. O posicionamento demandante com relao
ao desarmamento perante as potncias tradicionais, visto como uma
condio para a no-proliferao, colocado de maneira explcita.
Os lderes reiteraram seu compromisso com o objetivo da completa

eliminao das armas nucleares e expressaram preocupao com a
falta de progresso na realizao desse objetivo. Enfatizaram que o
desarmamento nuclear e a no-proliferao so processos que se
reforam mutuamente e exigem progresso contnuo e irreversvel
em ambas as frentes, e reafirmaram a esse respeito que o objetivo da
no-proliferao seria melhor servido pela eliminao sistemtica e
progressiva das armas nucleares de maneira abrangente, universal,
no-discriminatria e verificvel (I Cpula do Frum de Dilogo IBAS,
2006).
No caso das cpulas ASPA e ASA, o discurso semelhante ao do

Mercosul, pois h inclusive um chamado para aqueles que ainda no
assinaram o TNP acederem ao regime. Isso no quer dizer que o perfil
demandante no esteja presente, mas apenas que este no o foco
do discurso. Nas cpulas BRIC, por sua vez, o tema no aparece.
Em segundo lugar, em se tratando do terrorismo, a questo

abordada nos comunicados conjuntos do Mercosul em uma
perspectiva vinculada ao mbito do direito internacional e ao
respeito aos direitos humanos. Nesse sentido, deve-se salientar que
as naes da regio apontam que o fenmeno condenado sob
todas suas formas e manifestaes, mas defendem que o combate
deve ser realizado em respeito ao direito interno, soberania e
integridade dos pases seguindo, portanto, uma posio de cautela
diante de potenciais investidas americanas, seja contra guerrilheiros
associados ao narcotrfico identificados como terroristas na regio
andina, seja contra atividades acusadas de terrorismo na trplice
fronteira entre Argentina, Brasil e Paraguai.

Essa posio cautelosa similar no caso das cpulas ASPA. Nesse

frum, chama-se ateno inclusive para o fato de que necessrio
estudar o fenmeno para chegar a uma definio do crime de
terrorismo. Como elemento adicional, porm no contraditrio
posio do Mercosul, rejeitam a conexo entre o terrorismo e
qualquer povo ou religio especficos. Este tratamento tambm
se faz presente nas cpulas ASA. Em ambos os casos, reflete uma
posio defensiva em relao islmofobia, a qual coaduna com os
princpios da poltica externa brasileira de autodeterminao dos
povos e de no-interveno nos assuntos internos, no complacente
com a poltica americana da Guerra Contra o Terror.
Contudo, h uma nuance importante quando se trata das cpulas

IBAS e BRIC. Nesses contextos, alm de se considerar o terrorismo
uma das mais srias ameaas paz e segurana internacionais,
expressa-se apoio concluso de uma Conveno Abrangente sobre
Terrorismo Internacional. necessrio levar em conta que, de acordo
com dados do portal Global Terrorism Database5, a ndia foi o terceiro
pas do mundo que mais recebeu ataques terroristas em 2010 (Mello
e Souza; Moraes; 2013).
A partir da III Cpula IBAS, realizada em outubro de 2008, em funo

da ocorrncia de ataques contra a embaixada indiana em Cabul em
julho daquele ano, consta na declarao conjunta a condenao das
atividades do Talib e da Al Qaeda no Afeganisto uma acusao
nominal contra esses grupos que no tpica da poltica externa
brasileira. Observa-se, neste caso, que o Brasil se afastou de suas
posies tradicionais em solidariedade ndia.
Em terceiro lugar, quando o tema direitos humanos, o tratamento

conferido pelos comunicados conjuntos do Mercosul geralmente
aprece na forma de valores, logo na introduo, de maneira genrica,
sem muito detalhamento conceitual e sem maiores vinculaes no
que tange a obrigaes.
Em trs ocasies (segundo semestre de 2005, segundo semestre de

2007 e segundo semestre de 2010), a questo apareceu relacionada
s ditaduras militares que vigoraram na regio no passado recente,
voltada aos direitos memria e verdade. Dessa maneira, o
compromisso com a democracia, como um importante pilar da
dimenso poltica da integrao, vem associado ao compromisso
com os direitos humanos. Esta a nfase dada pela regio ao tratar
do tema, evitando outros aprofundamentos.
Nas cpulas ASA, ASPA e IBAS, por seu turno, o tema dos direitos
humanos abordado com maior detalhamento conceitual,

reafirmando a universalidade, a indivisibilidade, a interdependncia
e o inter-relacionamento de todos os direitos humanos e liberdades

fundamentais. Ademais, a matria tratada em vinculao com o
desenvolvimento. No contexto das cpulas IBAS, especificamente, a
criao do Conselho de Direitos Humanos na ONU, em substituio
Comisso de Direitos Humanos, saudada.
Embora paream diferenas sutis de abordagem, foroso

colocar que o passado comum no caso regional faz com que o
posicionamento para esse tema em comunicados conjuntos do
Mercosul tenha mais afinidades com posies tradicionais da poltica
externa brasileira corroborando os dados da seo anterior deste
captulo, os quais mostravam ser este o tema em que o Brasil foi
responsvel pela divergncia tanto no bloco regional como com
os BRICS. Historicamente, opas evitou se vincular a regimes de
direitos humanos, mas desde a redemocratizao acabou assinando
e ratificando os principais mecanismos internacionais vigentes na
matria, cabendo destaque recente aceitao da competncia
obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos. De toda
forma, a diplomacia brasileira evita assinar resolues nas quais
pases sejam acusados de desrespeit-los, apontando que os pases
desenvolvidos tm duplo comportamento nesta matria acusam
os demais, mas tm problemas domsticos. Nas palavras do ministro
das relaes exteriores durante todo o governo Lula (2003-2010),
Celso Amorim (2009, p. 67), defendemos uma abordagem para
o tema que privilegie a cooperao e a fora do exemplo como
mtodos mais eficazes que a simples condenao.
Por fim, o nico caso em que houve maior afinidade do Brasil com os
parceiros do IBAS do que com os do bloco regional se refere reforma
da ONU. De um lado, nos comunicados conjuntos do Mercosul, nas
cpulas BRIC e nas cpulas ASA e ASPA se estabelece apenas que,
para cumprir seu papel, a ONU precisa de uma reforma ampla,
integral e urgente, especialmente na Assembleia Geral, no Conselho
de Segurana e no Conselho Econmico e Social, que os tornem mais
eficientes, democrticos, representativos e transparentes. De outro
lado, apenas no caso das cpulas IBAS, h um detalhamento com
relao ao CSNU, como se segue:
Os lderes enfatizaram que a reforma do Conselho de Segurana

fundamental para esse processo, para assegurar que o sistema das
Naes Unidas reflita a realidade contempornea. Expressaram
seu apoio total a uma autntica reforma e expanso do Conselho
de Segurana, nas categorias de membros permanentes e
no-permanentes, com maior representao para pases em
desenvolvimento em ambas as categorias. Reiteraram que

negociaes intergovernamentais sobre a questo da reforma

do Conselho de Segurana devem ser iniciadas imediatamente.
Concordaram, igualmente, em fortalecer a cooperao entre os seus
pases e com outros Estados membros interessados numa autntica
reforma do Conselho de Segurana (II Cpula do Frum de Dilogo
IBAS, 2007).
Neste tema, os pleitos indiano e sul-africano por vagas permanentes

no CSNU em eventual expanso deste rgo conferem maior
afinidade com o discurso brasileiro neste frum em relao ao
contexto regional. Ressalte-se que, uma vez que os argentinos no
apoiam a candidatura brasileira de representar permanentemente
o continente sul-americano no conselho, o discurso no Mercosul
se torna mais superficial. No caso das cpulas BRIC, em funo
das posies russa e chinesa, ambos j membros permanentes do
CSNU, afirma-se nas declaraes apenas compreender e apoiar as
aspiraes de Brasil e ndia no sentido de desempenharem um papel
mais importante na ONU (I Cpula BRIC, 2009).
Uma ltima ressalva deve ser feita com relao a esta anlise dos
comunicados conjuntos e das declaraes conjuntas das reunies
de cpula dessas coalizes Sul-Sul. Cabe salientar que existem temas
que somente foram abordados em um ou outro encontro, uma vez
que cabiam ao escopo geogrfico daquele frum. So exemplos rea
de Livre Comrcio das Amricas (Alca) no Mercosul, Nova Parceria
para o Desenvolvimento Africano (Nepad) na ASA, a operao de paz
da ONU no Lbano na ASPA, entre outros. Certamente, estas matrias,
por no apresentarem comparabilidade, no foram o foco desta
anlise.
4. Consideraes finais
A combinao da anlise da convergncia de votos na AGNU com a do
contedo dos comunicados conjuntos do Mercosul e das declaraes
conjuntas dos fruns Sul-Sul globais dos quais participou o Brasil no
governo Lula (2003-2010) leva a trs principais concluses. Em primeiro
lugar, conforme apontado anteriormente, h uma consistncia
de posies para uma srie de temas tanto no contexto regional
como no contexto global Sul-Sul, de acordo com a lista da tabela 7.
Nestes temas, h uma viso vinculada ao desenvolvimento e um
perfil demandante perante os pases desenvolvidos caracterstica
histrica de coalizes terceiro-mundistas, a exemplo do Movimento
dos No-Alinhados e do G-77.

Em segundo lugar, em funo principalmente do passado e da
cultura comuns, da maior proximidade das relaes e do processo

de integrao regional, a afinidade de preferncias polticas com
os vizinhos, de uma maneira geral, maior se comparado com os
parceiros extrarregionais. Portanto, de acordo com o que mostram
os dados, o Mercosul funcionou como coalizo internacional durante
o governo Lula (2003-2010) para temas que vo alm do espectro
econmico-comercial.
Em terceiro lugar, deve-se esclarecer que o retorno em impacto

poltico da soma de recursos de poder menor no contexto da
coalizo regional se comparado s coalizes Sul-Sul em mbito global,
principalmente IBAS e BRIC. Observou-se nestes dois casos, contudo,
que quanto maior o ganho em recursos de poder da coalizo, maior
a quantidade de arestas a serem aparadas com os parceiros no que
tange a alguns discursos tradicionais da diplomacia brasileira.
Feitas essas consideraes, cabe por fim uma breve reflexo sobre
o comportamento brasileiro vis--vis esses agrupamentos nos
primeiros anos da dcada seguinte ao perodo analisado. Como se
sabe, terminados os dois mandatos do governo Lula, com a chegada
de Dilma Rousseff presidncia em 2011, a transio no foi
acompanhada da expectativa de que grandes mudanas ocorressem
na poltica externa do pas. Como Dilma era pertencente ao mesmo
partido do presidente antecessor e fora ministra-chefe da Casa Civil
no seu governo de 2005 a 2010, sua eleio apontava para um quadro
de continuidade das investidas brasileiras em poltica externa.
De toda forma, poucos dias aps o anncio oficial de sua vitria no

segundo turno das eleies de 2010 e o seu primeiro pronunciamento
(no qual Dilma afirmou que seu primeiro compromisso seria honrar as
mulheres brasileiras), a presidenta eleita fez uma declarao a respeito
do caso da iraniana Sakineh Mohammadi Ashtiani condenada
morte primeiramente por apedrejamento, em funo de adultrios,
depois por enforcamento, em razo do homicdio de seu marido na
qual considerava as penas impostas quela mulher uma barbaridade.
Em janeiro de 2011, j empossada, aps receber uma carta da
deputada iraniana Zohreh Elahian na qual era informado que a pena
de Sakineh havia sido suspensa, Dilma reiterou que o caso deveria
ser tratado como questo de preservao dos direitos humanos.
Em funo da atuao da presidenta naquele caso, criou-se ento

a expectativa de que ocorreriam alguns ajustes na poltica externa
brasileira no tocante aos temas relacionados aos direitos humanos
(incluindo e enfatizando questes de gnero). Corroboravam essa
expectativa o passado da presidenta marcado pela tortura nos

tempos da ditadura militar e o fato de ser a primeira mulher a

alcanar o mais alto posto poltico do Brasil.
Uma primeira anlise geral do comportamento das votaes em

resolues da AGNU em 2011 e 2012 revela que as divergncias entre
os pases do Mercosul seguiram caindo, chegando a 13%, enquanto
que entre os BRICS subiram para 40%.Para o objetivo destas reflexes
finais, vale ressaltar que a responsabilidade do Brasil pela divergncia
entre os BRICS caiu de 20% para apenas 2% dos casos nesses dois
anos. Especificamente, reduziu-se consideravelmente o nmero de
resolues sobre direitos humanos em que a nao divergiu dos
BRICS de um perodo a outro, indicando uma provvel mudana de
comportamento nesse tema, conforme apontavam as expectativas.
Uma investigao mais aprofundada dever ser objeto de trabalho
futuro.
No que concerne s cpulas das coalizes Sul-Sul globais de

que participa o Brasil, notria a expanso da quantidade de
posicionamentos polticos estabelecidos nas declaraes conjuntas
de todas elas, revelando um processo de amadurecimento da
coordenao de vises. A esse respeito, vale destacar especificamente
que, a partir da entrada da frica do Sul para o agrupamento BRICS
em 2011, neste ano e nos dois seguintes as declaraes das cpulas
foram gradativamente se assemelhando em teor poltico e amplitude
temtica s do Frum IBAS6.Entre outras razes, isso explicaria o
fato de no terem ocorrido mais reunies de cpula do Frum IBAS
depois de 2011.
Em comparao com os posicionamentos presentes nos comunicados

conjuntos semestrais do Mercosul (2011-2013), uma primeira anlise
geral aponta para a tendncia de manuteno dos temas em que h
convergncia completa de posies com os fruns Sul-Sul globais
(ver tabela 7). As nuances, por sua vez, permaneceram ocorrendo em
relao aos BRICS, com destaque para o tema do terrorismo.
Notas
1. Existem casos em que, por alguma razo, os diplomatas que
representam o pas se ausentam no momento da votao e o
pas no vota para a resoluo (voto ausente). Estas ausncias no
foram consideradas como divergncias.
2. O tema Sistema ONU se refere a questes ou assuntos que se
relacionam com a criao ou modificaodos poderes e funes
de qualquer um dos rgos da ONU. A AGNU tem prerrogativa

para faz-lo, segundo o art. 10 da Carta das Naes Unidas. O
tema Questo nuclear, por sua vez, envolve desarmamento, no-

proliferao e uso pacfico da tecnologia nuclear.
3. Ressalte-se que at 2003 no havia essa denominao, portanto
se dizia Estados partes do Mercosul, Bolvia e Chile. No primeiro
semestre de 2004, inclui-se esta nomenclatura, compreendendo
a partir de ento o Peru. No semestre seguinte, associaram-se
tambm Colmbia, Equador e Venezuela, permanecendo estes os
Estados associados at o final do perodo (2010).
4. Probe, entre outras medidas, pases de apoiarem atores no-
estatais que busquem desenvolver, adquirir, industrializar, possuir,
transportar, transferir ou usar armas nucleares, qumicas ou
biolgicas e seus meios de entrega, em particular para objetivos
terroristas.
5. Disponvel em: <http://www.start.umd.edu/gtd/>.
6. Por exemplo, entraram na agenda colocaes sobre questes
regionais de segurana.
Referncias
Amorim, C. (2009). O Brasil e os direitos humanos: em busca de uma
agenda positiva. Poltica externa, v. 18, n. 2, p. 67-75, set./nov. 2009.
Malamud, A. (2010). La diplomacia presidencial y los pilares tradicionales
de Mercosur: un examen emprico. Relaciones internacionales,
Madrid, n. 15, out. 2010.
Mello E Souza, A.; Moraes, R. F. (2013). A relevncia do terrorismo
na poltica internacional contempornea. In: Mello E Souza, A.;
Moraes, R. F. (Orgs.). Do 11 de setembro de 2001 Guerra Contra o
Terror: reflexes sobre o terrorismo no sculo XXI. Braslia: IPEA, 2013.
No prelo.
Strezhnev, A.; Voeten, A. (2013). United Nations General Assembly voting
data. 2013. Disponvel em: <http://thedata.harvard.edu/dvn/dv/
Voeten/faces/study/StudyPage.xhtml?studyId=38311&versionNu
mber=7>. Aceso em: 15 out. 2013.

El ALBA: una discusin
de su modelo, sus
resultados y sus
perspectivas
Jos Briceo Ruiz

Doctor en Ciencia Poltica del Instituto de Estudios Polticos de Aix-
en-Provence, Francia. Profesor asociado de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Sociales de la Universidad de los Andes, Mrida,
Venezuela. En 2014 se desempea como profesor visitante en la
Universidad de Buenos Aires, Argentina
y la Universidad de San Pablo, Brasil.
e-mail: bricenoruiz@hotmail.com
151
Jos Briceo Ruiz

El regionalismo latinoamericano est atravesando un periodo de
El ALBA: una discusin de su modelo, sus resultados y sus perspectivas

transformaciones. Contrariamente a las percepciones que describen
un proceso de crisis o estancamiento (Malamud y Gardini, 2012;
Malamud, 2009), puede observarse en Amrica Latina un reimpulso
o redimensionamiento de los espacios de integracin econmica
y cooperacin poltica. Por un lado, se observa el surgimiento de
ejes sub-regionales de integracin econmica, mientras que en el
espacio regional sudamericano la Unin de Naciones Suramericanas
(UNASUR) se presenta como un bloque destinado a promover la
cooperacin en el mbito funcional (infraestructura, en energa,
polticas sociales) y en materia de seguridad y defensa. En el marco
latinoamericano, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeos (CELAC), surge como un esfuerzo para constituir un
espacio de dilogo y concertacin comn de los pases de la regin.
Sin embargo, el panorama del regionalismo en Amrica Latina es

al mismo tiempo complejo, confuso y fragmentado(Gratius, 2012:
25). Por un lado, existen tendencias hacia una convergencia en la
dimensin poltica del regionalismo, que en Amrica del Sur se
manifiesta a travs de iniciativas de cooperacin poltica y la creacin
de espacios de dilogo y concertacin. En este mbito, es notoria
la tendencia hacia la creacin de un marco institucional comn. El
primer ejemplo es la UNASUR, que desde su creacin en 2008 se ha
convertido en un espacio eficaz en la solucin de algunos conflictos
que se han presentado en la regin.1 En el mbito de la UNASUR se
cre que Consejo Suramericano de Defensa (Flemes, Nolte y Wehner,
2011), en cuyo seno se han discutido temas tradicionalmente
sensibles para los Estados de esta parte del mundo, como por
ejemplo, los gastos en compras de armas.2El segundo ejemplo, ya en
el mbito latinoamericano, es la CELAC, que recoge la experiencia de
concertacin regional del Grupo de Rio y de las Cumbres de Amrica
Latina sobre Comercio e Integracin y Desarrollo (CALC). Su objetivo
es fomentar la cooperacin poltica y sectorial de todos los pases
de la regin, lo que ha conducido a especulaciones sobre su posible
competencia con la Organizacin de Estados Americanos (OEA),
como el mbito institucional para discutir los asuntos de inters
de los pases latinoamericanos y caribeos. Jos Antonio Sanahuja
argumenta que la CELAC se configura como instrumento para
ampliar la autonoma de la regin en sus relaciones internacionales y
sus estrategias de desarrollo (Sanahuja, 2012: 154).
Esta creciente convergencia en la cooperacin poltica y funcional

contrasta con la fragmentacin y sub-regionalizacin en la esfera
de la integracin econmica. Es evidente la existencia de varios
ejes de integracin econmica en la etapa actual del regionalismo
latinoamericano. Existen viejos ejes que estn atravesando una

etapa compleja debido a que sus pases miembros han asumido
Jos Briceo Ruiz
compromisos mayores a los existentes en el mbito del bloque

regional, lo que genera interrogantes sobre su relevancia. Tales
son los casos de la Comunidad Andina (CAN), esquema regional
cuestionado desde el retiro de Venezuela, bajo el argumento que la
firma por parte de Colombia y Per de un tratado de libre comercio
(TLC) con Estados Unidos, vulneraban los compromisos andinos.
Algo similar se argumenta con relacin al Sistema de Integracin
Centroamericano, al menos en su dimensin econmica el Mercado
Comn Centroamericano, debido a la firma del TLC entre los pases
del istmo (junto con Repblica Dominicana) y Estados Unidos,
conocido como CAFTA-DR.
En contraste con la endeble situacin de estos viejos ejes, surgen

nuevos ejesde integracin o viejos ejes intentan renovarse. El primero
de estos ejes es el Mercado Comn del Sur (Mercosur). A primera vista,
no parece lgico describir como nuevo un eje de integracin a un
esquema que se cre en 1991, en medio de la hegemona del enfoque
de integracin abierta. Sin embargo, desde el ao 2003, a partir de
la firma del Consenso de Buenos Aires por los entonces Presidentes
de Argentina y Brasil (Nstor Kirchner y Luiz Ignacio Lula da Silva), el
Mercosur ha intentado renovarse al introducir una serie de cambios
que han conducido a complementar la dimensin comercial del
bloque con polticas en los mbitos sociales y productivos. En este
sentido se ha popularizado la expresin el nuevo Mercosur, para
definir esta nueva etapa del esquema regional, al que ahora se ha
sumado Venezuela como su nuevo miembro pleno, mientras Bolivia
est en un proceso similar de adhesin. El segundo eje es la Alianza
del Pacifico, constituida en 2011 por Colombia, Chile, Mxico y
Per, como desarrollo del Arco del Pacfico propuesto en 2006 por
el entonces Presidente del Per, Alan Garca. La Alianza constituye
el espacio de integracin de aquellos pases que an defienden el
modelo de desarrollo e integracin dominante en la dcada de 1990.
Finalmente, la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de nuestra
Amrica (ALBA)3, es el tercer eje dinmico de integracin econmica
en Amrica Latina. Puede parecer que en estricta lgica comercial, el
ALBA no sea descrito como un proceso de integracin econmica,
sino, a lo sumo, una forma de cooperacin econmica. No obstante,
si existe una dimensin econmica, incluso comercial, en el ALBA,
que se manifiesta en esfuerzos de promover proyectos denominados
grannacionales o en las recientes iniciativas de crear un Espacio
Econmico del ALBA (EcoALBA). Obviamente, el ALBA tiene tambin
una fuerte dimensin poltica, intrnsecamente vinculada a su
objetivo de presentarse, como un bloque anti-imperialista, como se
ha sealado de forma reiterada en sus documentos y declaraciones
oficiales (Briceo Ruiz, 2013).

Este artculo tiene como objetivo analizar el ALBA como uno de

estos ejes actuales de la integracin econmica en Amrica Latina. El
argumento que se presenta es que el ALBA es el eje anti-sistmico
en la etapa actual del regionalismo en esta regin. La denominacin
anti-sistmica no tiene carga valorativa alguna, sino que describe
las auto-proclamadas ambiciones del bloque de consolidarse como
un espacio anti-neo-liberal y anti-capitalista, en el cual se promueve
un nuevo modelo de integracin basado en la solidaridad, la
cooperacin y la complementariedad. El proponerse estas metas
supone una ruptura con el sistema econmico y poltico multilateral
imperante. Por ello, para Lourdes Mara Regueiro Bello, el ALBA
plantea una integracin alternativa que debe generar sinergias
econmicas que reproduzcan un sistema de relaciones diferentes.
Ello supone formas de regulacin econmica y social distintas de las
aplicadas por el neoliberalismo y por el capitalismo (Regueiro Bello,
2008: 325). Es por estas razones que el ALBA es descrito como un eje
anti-sistmico y su modelo de integracin no pareciera adaptase
a los tradicionalmente conocidos en la literatura sobre integracin
econmica regional. En las secciones que siguen se analiza, en
primer lugar, el modelo de integracin propuesto en el ALBA. En
segundo lugar, se realiza un monitoreo de este modelo econmico
de este bloque regional, sus logros, limitaciones y perspectivas.
El modelo de integracin del ALBA: de Alternativa al

ECOALBA
Definir el modelo de integracin del ALBA no es ciertamente
un tema sobre el cual exista consenso. En parte esto obedece a
que la conceptualizacin de la integracin econmica ha estado
estrechamente asociada a una lgica de liberalizacin de mercados
de forma gradual en etapas, como propuso Bela Balassa en la dcada
de 1960. En tal sentido, es casi vulgarizada la idea de la integracin
econmica regional como un proceso que se inicia con la creacin
de una zona de libre comercio y concluye en la unin econmica
total (Balassa, 1980: 1-2). Sin embargo, incluso en esta concepcin de
Balassa, la integracin econmica en sus etapas superiores implica
medidas que estn ms all de la dimensin comercial, como cuando
se procede a la armonizacin de polticas econmicas o la adopcin de
polticas comunes. En consecuencia, lo que distingue a la definicin
de Balassa es que concibe la integracin como un continuum que por
etapas va desde lo comercial, que es lo fundamental en las etapas
iniciales del proceso (zona de libre comercio y unin aduanera), pasa
por la liberalizacin de los factores de produccin (etapa de mercado

comn) hasta llegar a etapas ms complejas de unin econmica
Jos Briceo Ruiz
e integracin econmica total.4Este es uno de los componentes de

la denominada concepcin liberal de la integracin, que desde
Jacob Viner en la dcada de 1950, pasando por las propuestas de
regionalismo abierto en Asia Pacifico en la dcada de 1980 (vase
WeiShan-jin y Frankel, 1998; Bergsten, 1997; CEPAL, 1994), hasta las
ideas del nuevo regionalismo econmico de Wilfred Ethier (1998) en
los aos 1990, entiende integracin econmica como integracin de
mercados, con un sesgo notoriamente comercial.
No obstante, existen otras maneras de concebir la integracin

econmica regional. Este fue particularmente el caso de la nocin
de integracin propuesta por el estructuralismo latinoamericano, en
particular por Ral Prebisch y la Comisin Econmica para Amrica
Latina, en la cual la aquella era concebida como un mecanismo para
promover la transformacin productiva en los pases en desarrollo.
En el marco de su concepcin de la economa mundial dividida en
centro y periferia debido a la asimtrica distribucin de los frutos del
progreso tcnico, Prebisch entenda que para superar el deterioro de
los trminos de intercambio que sufra la periferia como resultado
de su especializacin en bienes primarios, era necesario promover
una estrategia de industrializacin con sustitucin de importaciones
(ISI). Sin embargo, este proceso de ISI difcilmente se desarrollara de
forma exitosa en el marco de los estrechos mercados nacionales, que
impedan alcanzar economas de escalas, reducir los costos medios
de produccin e incrementar la productividad. Por ello, Prebisch
propona que la integracin fuese un mecanismo para promover
el desarrollo industrial conjunto a travs de la asignacin regional
de las actividades productivas. El libre comercio se aceptaba como
un mecanismo para promover la competencia regional de las
producciones de las nuevas industrias, pero no como el elemento
central del proceso de integracin (Prebisch, 1959; CEPAL, 1959).
En una posicin cercana a Prebisch y la CEPAL estn la nocin de

integracin del estructuralismo francs representado por Franois
Perroux y Andr Marchal. En este marco explicativo, el objetivo de la
integracin econmica no es la integracin de los mercados sino de
las economas o de los aparatos productivos. A su vez, estos aparatos
productivos deben estar al servicio de sus poblaciones. Esto implica
que la integracin debe basarse en el principio de la solidaridad,
en base al cual el pas ms desarrollado debe apoyar polticas
redistributivas para favorecer a los pases menos desarrollados
del espacio integrado. Para lograr este objetivo, segn Perroux
(1966) es necesario complementar las operaciones de mercados
con operaciones fuera del mercado a travs de procedimientos
pblicos y procedimientos privados, cuyo objetivo es procurar a

cierto nmero de conjuntos o espacios sociales los medios de una

mejor atribucin de sus recursos en vista de un desarrollo autnomo
en beneficio de sus propias poblaciones. Para lograr este objetivo,
Perroux construye un modelo en torno a la construccin de polos
de integracin, inversiones estratgicas e industrializacin con
sustitucin de importaciones.
Recientemente, se ha realizado propuestas que describe a

la integracin regional como un mecanismo para construir y
aplicar una poltica social regional, lo que ha sido denominado
regionalismo social. La integracin se concibe como un mecanismo
para establecer estndares sociales a escala regional, fomentar
polticas redistributivas e incluso crear instituciones que permitan
a los ciudadanos hacer valer sus derechos sociales. A travs de la
aplicacin de esta poltica social regional, se estableceran medidas
para reducir los efectos negativos que genera la apertura comercial
en un proceso de integracin y se aprobaran mecanismos para
reducir las asimetras existentes entre los pases y al interior de estos
(Deacon, Ortiz y Zelenev, 2007; Yeates, 2005).
Finalmente, aunque parezca una referencia histrica, es importante

considerar la integracin planificada o integracin comunista, cuyo
ejemplo es el desaparecido Consejo de Ayuda Mutua Econmica
(CAME), existente entre 1949 hasta 1991. La referencia al CAME,
tambin conocido como Comecon, es relevante, pues es el nico
intento conocido de un modelo de integracin no capitalista, un rasgo
que el ALBA asume como propio. En sntesis, el CAME fue un proceso
de integracin que tuvo dos mecanismos fundamentales. El primero
fue un mecanismo de facilitacin del comercio entre los pases del
bloque. De acuerdo a ste, en los aos 1950 el comercio se realizaba
en base a acuerdos de compensacin bilaterales. Posteriormente,
en 1963 se firm un acuerdo sobre pagos multilaterales y se cre
el Banco Internacional para la Cooperacin Econmica, que sera
la instancia responsable de operar el sistema multilateral de pagos
mediante la implantacin del rublo transferible (Schiavone, 1983:
156). Obviamente, por tratarse de economas de planificacin central
los Estados tenan el monopolio del comercio y negociaban entre
ellos. El segundo mecanismo fue la promocin de la especializacin
de la produccin, que se deban realizar en el marco de acuerdos
que regularan los patrones productivos, las inversiones y el
otorgamiento a un pas miembro del monopolio de la elaboracin de
bienes especficos o lneas de productos (Brada, 1995: 320). Esto fue
promovido en la dcada de 1960 a travs de la denominada Divisin
Internacional Socialista del Trabajo, que planteaba la coordinacin de
los planes econmicos nacionales. En 1971 se aprob el Programa
Complejo para la intensificacin y el mejoramiento de la cooperacin

y para el desarrollo de la integracin econmica socialistas entre los
Jos Briceo Ruiz
pases miembros del CAME (vase Bideleux, 1996).
En el contexto actual del regionalismo econmico latinoamericano

estas diversas concepciones inciden en el modelo econmico que
estn adoptando los diversos ejes sub-regionales actualmente en
desarrollo. En algunos trabajos recientes hemos presentado una
tipologa de tipos ideales de modelos de integracin econmica y
la forma como stos han sido adoptados en los ejes existentes. Esta
diversidad evidencia el fin de la preponderancia del modelo de
integracin abierta de la dcada de 1990 y confirma que la regin
est atravesando por un nuevo periodo que Pia Riggirozzi y Diana
Tussie (2012) han descrito como regionalismo hegemnico.
En primer lugar, se encuentra el modelo de regionalismo estratgico,

en el cual se incluyen propuestas del pensamiento liberal aunque
combinado con algunas premisas de la poltica comercial estratgica,
que acepta la proteccin de sectores que se consideran importantes.
El Mercosur en sus aos iniciales fue un caso de regionalismo
estratgico, y actualmente la Alianza del Pacfico tiene algunos rasgos
de este modelo. El segundo modelo, es el regionalismo productivo,
que acepta los planteamientos de una integracin econmica al
servicio de la transformacin productiva. Finalmente, el modelo
de regionalismo social, asume las propuestas desarrolladas por
las propuestas de una integracin para desarrollar una poltica
social regional. Por ejemplo, el denominado nuevo Mercosur ha
complementado su dimensin estratgica con elementos de los
modelos de regionalismo productivo y regionalismo social. Cul de
estos modelos describe de forma ms apropiada al ALBA?
Es cierto que el ALBA en sus primeros aos fue en lo sustantivo un

mecanismo de cooperacin econmica y poltica. Sin embargo,
en su evolucin reciente el ALBA ha transitado hacia la integracin
econmica, al incluir en su agenda temas como la formacin
de Empresas Grannacionales, algunas de la cuales se proponen
desarrollar proyectos industriales en conjunto. Esto constituye
claramente una forma de integracin econmica, aunque no
comercial. Ms recientemente, se ha planteado en el seno de este
bloque la creacin una zona econmica conocida como EcoALBA
-PetroCaribe, que en los documentos oficiales del grupo regional y
en su sitio web (www.petrocaribe.org), se consideran como parte del
ALBA, aprob en junio de 2013 la promocin de una Zona Econmica
(ZEP). En diciembre del mismo ao, se acord la confluencia de la
ECOALBA y la ZEP en una zona econmica de desarrollo, a la que se
propone invitar a los pases del Mercosur.

En consecuencia, aunque no se adapte a la lgica de integracin

como un continuum propuesto por Balassa y no tenga como su
aspecto central el libre comercio, el ALBA tiene ya rasgos de un
proceso de integracin econmica, aunque su nfasis est localizado
en las dimensiones destacadas por los modelos de regionalismo
social y regionalismo productivo. Sin embargo, esta afirmacin debe
ser relativizada debido al auto-proclamado carcter anti-capitalista
del ALBA. Por un lado, el modelo regionalismo productivo no es
exactamente el promovido en el ALBA. Tal modelo se apoya en
las ideas estructuralistas que proponen una mayor intervencin
de la autoridad pblica en la economa para tratar las limitaciones
estructurales que impiden el funcionamiento de los mercados.
Es por esta razn que las ideas de transformacin productiva e ISI
han estado asociadas normalmente a una fuerte intervencin del
Estado. No obstante, esta es una estrategia de tipo capitalista.
De hecho, en la ptica de los promotores del ALBA, se rechaza las
propuestas estructuralistas-cepalistas porque stas concedan un
papel importarte a las burguesas industrializantes, (Martnez,
2006: 13) que habran sido arrasadas por el neo-liberalismo y se
habran estructurado en torno a la liberalizacin y especulacin
financiera y al servicio de la Empresas Transnacionales (Martnez,
2006: 13). El ALBA sera entonces un nuevo modelo de integracin.
Esta iniciativa de integracin sera una respuesta contestataria,
propositiva y alternativa real frente al capital, en tanto construye un
tipo de integracin no articulado por las empresas transnacionales,
el mercado, el comercio, como lo hizo la integracin que precedi
el ALBA -integracin cepalina e integracin neoliberal- sino que
est trabajando por colocar el desarrollo humano como su objetivo
supremo (Prez Garca, 2010: 49) (cursivas en original).
Por otro lado, aunque ciertamente el ALBA ha desarrollado polticas

en materia social, como la internacionalizacin de la las misiones
sociales, tampoco adopta de forma plena el modelo de regionalismo
social. Por un lado, el ALBA es un esquema regional que no slo se
limita a las cuestiones sociales. Adems, la forma de entenderse las
polticas sociales regionales en el ALBA tratan de estar ms cerca a
la nocin del Buen Vivir o Vivir Bien, enraizada en la cultura de los
pueblos indgenas andinos, que ala lgica de un Estado de bienestar
el estilo europeo, que orienta el modelo de regionalismo social. El
buen vivir se entiendecomo un posible paradigma alternativo
que slo se alcanzar con el socialismo. Se tratara entonces de
un objetivo y un camino que tratan de superar el capitalismo y la
construccin de una sociedad cuyos objetivos son coincidentes con
el socialismo (Escandell Sosa, 2011: 322).

Finalmente, es importante considerar si el modelo socialista de
Jos Briceo Ruiz
integracin representado por el CAME es una referencia para el

ALBA. La comparacin es atrayente debido, como ya se seal, a que
el CAME ha sido el nico intento real de integracin bajo premisas no
capitalistas, mientras el ALBA tienes aspiraciones similares en nuestros
das. A esto se suma que Cuba, un pas clave en la construccin del
ALBA, fue miembro activo del CAME desde 1972.
El objetivo del CAME, como expresin de la denominada integracin

econmica socialista, era elevar el nivel de la divisin internacional
socialista del trabajo. (Kuznetsov, 1975: 15).Esto se manifestaba en la
coordinacin de los planes econmicos nacionales, como se plante
en 1962 en el Documento Divisin Internacional Socialista del
Trabajo, pero que debido a la reticencia de algunos pases, en especial
Rumania, se modific en el Programa Complejo de 1971, que plante
ms bien la intensificacin de la cooperacin bilateral y multilateral
en las actividades de planeacin nacional (Schiavone, 1983: 67). Se
debe aadir adems que aunque exista comercio en el CAME, este
era un monopolio de los Estados, lo que ciertamente no ocurre en el
caso del ALBA. A pesar de estas diferencias sustantivas existen algunas
similitudes entre el ALBA y el CAME. Segn Maribel Aponte-Garca el
ALBA se asimila al CAME en cuanto a que ha existido un conjunto
de consideraciones polticas y pragmticas detrs de su lanzamiento.
Tambin se destaca la existencia de acuerdos bilaterales y subsidios,
en el caso del ALBA asociados al petrleo. Los mecanismos de pago
y los rublos transferibles podran tener similitudes con el SUCRE,
as como la arquitectura financiera diseada en el Banco del ALBA
(Aponte-Garca, 2011: 8).
De lo anterior se induce entonces que el ALBA no se adapta en forma

exacta a los modelos de integracin conocidos. A pesar de su rechazo
al estructuralismo, existen algunos rasgos del modelo de regionalismo
productivo, especialmente en la Empresas Grannacionales, pero
hasta ahora no aplicado una estrategia de industrializacin regional
o de formacin de cadenas de valor, un objetivo que no obstante ya
se est planteado en el proyecto de la ZEP. Tambin tiene elementos
del modelo de regionalismo social, pero ms articulado con la idea
de buen vivir que con el modelo de Estado de Bienestar.
Esta especificidad ha generado cierta literatura en la que se describen

las caractersticas que distinguiran al ALBA como un modelo original
de integracin econmica. En realidad el ALBA es un modelo en
construccin, que se ha desarrollado en una suerte de proceso de
learningbydoing. Un anlisis de la evolucin histrica del ALBA (vase
Briceo Ruiz, 2011), evidencia que en sus aos iniciales fue apenas
una alternativa al rea de Libre Comercio de la Amricas, en un audaz

juego de palabras de Hugo Chvez en la reunin de la Asociacin de

Estados del caribe en diciembre de 2001, al contraponer el ALBA vs. El
ALCA. Entre 2001 y 2004 el ALBA fue apenas una iniciativa unilateral
venezolana para oponerse a ALCA, a lo que se le suma en 2003 un
intento de asociarlo a las ideas de desarrollo endgeno. Cuando
en diciembre de 2004, Cuba se suma a Venezuela, el carcter anti-
ALCA del ALBA es reiterado varias veces en la Declaracin Conjunta
de la Cumbre (2004),realizada en La Habana, mientras que la idea
del desarrollo endgeno est mayormente ausente y apenas se
menciona en el punto 12 del Acuerdo para la Aplicacin del ALBA
(2004). Despus del colapso del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata
(2005), el ALBA comienza a desarrollar una estrategia que ciertamente
signific una ruptura con las polticas neo-liberales hegemnicas
en la regin durante la dcada de 1990. Posteriormente, el ALBA
comienza a describirse como un bloque anti-imperialista que alude
a una gesta liberadora y no a las caractersticas mercantiles de la
integracin (Katz, 2006: 65).
En este marco explicativo, el ALBA se presenta como una radicalizacin

del enfoque de desarrollo endgeno que es concebido como una
respuesta a las necesidades sociales y la economa popular, que estara
remplazando las ventajas comparativas por la ventaja cooperativa
en la construccin del Socialismo del Siglo XXI (Muhr, 2010: 41). Este
sera un modelo innovador que la acadmica puertorriquea Maribel
Aponte- Garca describe organizado en torno a algunas premisas
bsicas para accin, en el marco de lo que esta autora describe como
un nuevo regionalismo estratgico. En este marco conceptual,
el ALBA se concibe como un espacio de integracin y desarrollo
endgeno regional con inclusin social (Aponte-Garca, 2013:
263). Como en otros acuerdos regionales, en el ALBA se promovera
el comercio y las inversiones pero de una forma diferente, pues se
fomentara el comercio solidario y el comercio de los pueblos en
vez de un comercio que favoreciese a las empresas transnacionales.
Adems de esto, el ALBA tendra objetivos en sectores como la salud,
la educacin, la seguridad alimentaria, la energa y lo que Aponte-
Garca denomina la financiacin alterna(Aponte-Garca, 2013: 263).
A estas premisas, debe sealarle los tradicionales principios que

han sido atribuidos al ALBA desde sus aos iniciales: la solidaridad,
complementariedad y la cooperacin. Desarrollando estas premisas,
Atilio Boron argumenta que el ALBA tiene un horizonte valorativo
que lo distingue de los TLC y de otros esquemas de integracin
como el Mercosur. En primer lugar, el ALBA confrontara el egosmo
y la insolidaridad que caracterizan la lgica mercantil; el ALBA
promovera el altruismo y la solidaridad. En segundo lugar, el ALBA
se basa en la complementariedad econmica, lo que significa no slo

promover un intercambio equilibrado y simtrico sino el desarrollo
Jos Briceo Ruiz
armnico de los pases mediante polticas activas y compensatorias.

Finalmente, el ALBA retoma el papel del Estado como rector del
proceso de integracin (Boron, 2008: 106-108).
El ALBA se presentara tambin como un proceso regionalista sin

contigidad geogrfica. Esto tambin parece ser contrario al concepto
tradicional de regionalismo, sea en el mbito econmico o poltico,
que requiere contigidad territorial entre los pases miembros. Se
alega que a pesar de esto, el ALBA es un esquema que aspira una
proyeccin regional (Quintanar, 2012: 301). As, el espacio regional
del ALBA es definido por la territorialidad compartida, es decir, las
fronteras geogrficas de Amrica del Sur, Amrica Central y el Caribe
y por las races histricas y culturales de los pueblos, sus intereses
comunes, necesidades y potencialidades (Muhr, 2011: 106).
Finalmente, el ALBA es concebido como un proceso regional que no

slo estara orientado por la accin de los Estados miembros, sino por
tambin por la participacin de actores no estatales y movimientos
sociales. En este sentido, el ALBA no es solo un proceso inter-estatal
sino una estrategia transnacional entendido como un espacio de
contestacin de los lugares y espacios producidos y reproducidos o
dominados por relaciones sociales capitalistas (Muhr, 2012: 777).
Un monitoreo del ALBA: lo nuevo y lo no tan nuevo.

En la literatura sobre integracin regional son cada vez ms relevantes
los estudios sobre el monitoreo de los procesos de integracin
regional (vase Lombaerde, 2006; De Lombaerde, Estevadeordal
y Souminen, 2008). Obviamente, la extensin de este artculo no
permite realizar una mayor consideracin de la dimensin terica de
este tema, pero se acepta que un correcto monitoreo es crucial para
conocer cules son los resultados de un proceso de integracin, el
grado de participacin de los actores polticos y la transparencia y
apertura en la provisin de la informacin relativa al mismo.
En esta seccin se monitorea la forma como el modelo ALBA ha sido

puesto en prctica. El nivel del monitoreo es global, en el sentido que
se evala el proceso regional en su totalidad y aunque se pueda en
algunos aspectos considerar la actuacin individual de algunos pases
miembros, como es el caso de Venezuela, debido a su importancia
en el bloque regional. En cuanto al contenido del monitoreo, se ha
escogido examinar la evolucin del ALBA en las siguientes reas:
comercio, integracin productiva, poltica social regional y energa.

Se sealarn cules son los objetivos planteados en cada una de estas

esferas y la efectividaden el cumplimiento de stos.
2.1 El comercio en el ALBA
A pesar del tan alegado rechazo a la lgica mercantilista, el

comercio existe en el ALBA. Sin embargo, en este esquema regional
se optara por un esquema de intercambio basado en la solidaridad
y la ventaja cooperativa, concepto ste reiterado en varios trabajos
sobre el ALBA, pero en ninguno de ellos explicado en su lgica de
funcionamiento. La base de funcionamiento del comercio en el
ALBA se encuentra en los principios del Tratado de Comercio de los
Pueblos. El comercio y la inversin se definen no como fines en s
mismos sino como medios de desarrollo, por eso su objetivo no es
la liberalizacin absoluta de los mercados y el achicamiento de los
Estados sino el beneficio para los pueblos. (Propuesta del Presidente
Morales, 2010: 102). En el ECOALBA se han desarrollado de forma ms
explcita este principio, al proveer mayor informacin sobre el tipo
de comercio que se promueve en el ALBA. En su artculo 2 se sealan
principios como la complementacin socio-productiva, la proteccin
de la produccin de inters nacional, el trato solidario para las
economas dbiles, el reconocimiento del papel del Estado, el apoyo
a la soberana y seguridad alimentaria (Acuerdo para la Constitucin
del Espacio Econmico ALBA-TCP -ECOALBA, 2013).
Todo este discurso ha tenido un referente emprico en la evolucin

del ALBA, un bloque regional en el cual comercio no se realiza en la
forma tradicional y los intercambios no se pagan totalmente a travs
de monedas internacionales. En el ALBA el comercio se realiza a
travs del truque y, ms recientemente, a travs del SUCRE, lo que se
alega que garantizara un comercio justo en el bloque regional. Este
comercio, adems, se realiza en buena parte a travs de empresas
estatales, destacando en ellas PDVSA en el sector energa.
Los flujos de comercio intra-ALBA han crecido desde 2004. Segn

datos de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), las
exportaciones intra-regionales crecieron de 2.469 millones de US$ en
2004 a 10.470 en 2011, mientras que las importaciones intra-ALBA
aumentaron de 2.197 millones de US$ a 8.314 durante el mismo
periodo.5 Se ha producido entonces un incremento importante en el
intercambio comercial.
Ahora bien, este comercio ha sido pagado a travs de acuerdos en

los cuales cada pas puede establecer sus necesidades y las formas
en que puede pagar, pago que puede realizarse incluso a travs de
productos (Roncal Vattoune, 2012: 326). El caso ms conocido es

la liquidacin de buena parte del comercio de Cuba con Venezuela
Jos Briceo Ruiz
mediante el envo de mdicos para las misiones sociales. La otra

forma es la compensacin del comercio a travs del Sistema Unitario
de Compensacin Regional (SUCRE). Las operaciones de pago
tramitadas en el marco de este mecanismo pasaron de apenas 6
en 2010 a 2.646 en 2012, que en trminos monetarios signific un
incremento de 12.635.315 dlares en 2010 a 1.100.000.000 millones
de dlares de 2012 (Hurtado Briceo, 2013: 95).
Se observa entonces, que existe una importante dinmica comercial

en el ALBA. El problema de esta lgica de comercio justo es que no
ha logrado obtener legitimidad en entre los actores econmicos y
la oposicin poltica en el miembro principal del ALBA: Venezuela.
El patrn de comercio justo y solidario de Venezuela con sus socios
del bloque se ha caracterizado por la exportacin de petrleo, cuyas
ventas han pasado de 600 millones de dlares en 2004 a 4.500 en
2010 (Prez y Cobarrubia, 2012:33). La mayor parte de estas ventas, se
realiza sea bajo las facilidades de pago que ofrece Petrocaribe o son
pagados por servicios u otros productos. Esto ha generado crticas en
el sentido que la solidaridad venezolana est yendo demasiado lejos,
pues parte de esa factura petrolera pudiera venderse en los mercados
a los precios de referencia internacional, lo que significara mayores
ingresos para Venezuela, un pas que enfrenta desde 2013 una severa
crisis econmica, escases de bienes de consumo e incluso creciente
problemas para liquidar las divisas a los operadores econmicos.
Esta crtica se produce en un contexto en el cual, ms all de la retrica

anti-libre comercio, el ALBA est avanzando en el fortalecimiento de
su dimensin comercial (Guzmn y Ramos, 2013: 62), expresin de
lo cual es el ECOALBA. La pregunta que surge es que si debido al
ECOALBA se llegasen a incrementar las corrientes comerciales entre
Venezuela y sus socios, sera posible mantener las formas actuales
de pago, sin que se erosione an ms la legitimidad interna de este
tipo de intercambio? Esta pregunta es ms relevante en el escenario
de que la crisis econmica actual en Venezuela se mantenga en el
corto o mediano plazo.
Es bien conocido que la posicin favorable de los actores domsticos

es un elemento crucial en el diseo de un proceso de integracin. En
sociedades democrticas, las preferencias nacionales son finalmente
el resultado de un mnimo comn denominador de las demandas
de los grupos econmicos, actores de la sociedad civil y actores
estatales. La ausencia de este consenso entre los actores terminar
afectando, sea en el mediano o largo plazo, la viabilidad de un
proceso de integracin. El ALBA no puede escapar de esta lgica.
El gobierno venezolano considera que puede impulsar un proceso

regional que tiene importantes efectos en la economa nacional,

sin considerar a los actores econmicos y sociales. La experiencia
histrica que ausencia de consenso domstico sobre los beneficios
de un acuerdo internacional, conduce en el mediano o largo plazo
al colapso de ste. Obviamente, los pases que han sido favorecidos
por la ayuda recibida de Venezuela o por el petrleo vendido en
condiciones extremadamente benvolas (como se analiza adelante)
seguirn apoyando la lgica de funcionamiento del ALBA. Sus
actores econmicos y sociales, favorecidos por la lgica del ALBA,
mayormente apoyarn el esquema regional. En Venezuela, el
paymaster del proceso, en cambio, la percepcin es que el ALBA no
est beneficiando a los actores sociales y productivos del pas, lo que
ciertamente ya est afectando la legitimidad poltica domstica de
este bloque de integracin.
Estas reflexiones son relevantes, pues la dimensin comercial del

ALBA se ha fortalecido en 2013, mediante la firma de un Acuerdos
de Alcance Parcial de Complementacin Econmica en el marco de
la ALADI que regula la liberalizacin arancelaria, las normas de origen
y otras regulaciones comerciales. En julio de 2013, Bolivia, Cuba,
Nicaragua y Venezuela, suscribieron el Acuerdo de Cooperacin
Econmica (ACE no. 70) para dar aplicacin al ECOALBA. Ahora bien,
en algunos aspectos el ACE 70 plantea una narrativa un poco distinta
en cuanto al comercio a la desarrollada hasta ahora en el ALBA. Es
cierto que los pases signatarios se plantean identificar proyectos
conjuntos para el intercambio comercial en reas prioritarias
definidas por ellos(Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin
Econmica no. 70, art. 2), pero tambin se proponen promover
el intercambio comercial de bienes intermedios que permitan el
fortalecimiento y encadenamiento de sus aparatos productivos,
favoreciendo al desarrollo de la vocacin exportadora del bloque hacia
terceros pases (Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin
Econmica no. 70, art.2, cursivas nuestras). Esta aparente inters en
la integracin productiva y vocacin exportadora son novedades a
las que ser preciso darles seguimiento.
2.2 La integracin productiva

El mecanismo de integracin productiva en el ALBA son las Empresas
Grannacionales (EGN)6. Creadas en 2008, su objetivo es desarrollar
una forma de produccin a nivel regional que est articulada
con base en las empresas estatales y con capacidad de los pases
miembros. (Roncal Vattuone, 2012: 328). En este aspecto, las EGN
seran un mecanismo para promover la integracin productiva,

tomando en consideracin las necesidades de complementacin
Jos Briceo Ruiz
econmica y la utilizacin de las capacidades productivas, recursos

financieros, dotacin de factores y recursos cientficos y tecnolgicos
de los miembros del ALBA. Las producciones de estas EGN se destinan
preferentemente al mercado del ALBA, aunque comerciadas bajo
la lgica de complementariedad, solidaridad y reciprocidad que
inspiran a este bloque regional (Roncal Vattuone, 2012: 328).
Al menos en su construccin terica, las EGN parecen rescatar la idea

de integracin productiva. No obstante, la efectividad en la aplicacin
de esta propuesta ha sido limitada. En realidad no se ha logrado
avanzar mucho en la creacin de EGN, y el proyecto ms avanzando
se ha dado en el proyecto de una industria de medicamentos, el
cual, no obstante, an no se ha concluido. Esto en parte obedece a
la naturaleza excesivamente estatal del proyecto. Aunque, las EGN no
excluyen en principio la participacin de empresas privadas, hasta
ahora stas han sido mayormente excluidas de las negociones en
marcha. Resulta difcil pensar en su inclusin, pues las relaciones del
sector privado con los gobiernos de pases como Bolivia, Ecuador,
Nicaragua y Venezuela no son justamente armnicas. Por ejemplo, el
caso de Venezuela el sector empresarial es acusado por el gobierno
de dirigir una guerra econmica para derrocar al gobierno de
Nicols Maduro. En consecuencia, no existen razones para pensar que
el sector empresarial se vaya a incorporar en el desarrollo de la EGN.
Estas seguirn siendo proyectos impulsados por empresas del Estado.
Adems, tampoco ha sido claro si las EGN pretenden contribuir a la

creacin de cadenas de valor regional, una estrategia vlida en la actual
lgica de produccin pos-fordista. Resulta al menos curioso, que las
EGN no sean mencionadas en el captulo III del ACE 70, que se refiere
a los mecanismos de complementacin productiva. En vez de ello,
se proponen alianzas de complementariedad de encadenamientos
productivos, explorando las formas de asociacin que para cada
proyecto resulten ms apropiadas, impulsando la participacin de las
unidades productivas comunales, indgenas originarias, campesinas,
cooperativas, pequeas y medianas empresas, de propiedad social,
estatal y privada, y dems tipos de emprendimientos (Acuerdo de
Alcance Parcial de Complementacin Econmica no. 70, art.2).
2.3 Poltica social regional

El rea de la poltica social es considerada la ms exitosa del ALBA y la
que le confirmara la originalidad de su modelo de integracin. Son
bien conocidas las cifras de mdicos cubanos trabajando en diversos

pases como parte de la internacionalizacin de las misiones, es

decir, la aplicacin en los pases del ALBA de los programas sociales
en el rea de la educacin y salud, que inicialmente slo funcionaban
en Venezuela. Se alega que alrededor de 30.000 mdicos estn
prestando servicios en los diversos pases de Amrica Latina
(Quintanar, 2012: 307). Tambin son conocidos diversos proyectos
grannacionales en las reas de salud, educacin, produccin de
medicamentos y la produccin de alimentos. Ahora bien, muchos de
estos proyectos grannacionales estn apenas en su fase de diseo.
Debido a la extensin de este trabajo, no es posible analizar en

detalle la evolucin de cada uno de los proyectos en el rea social del
ALBA. No obstante, se evala un ambicioso proyecto grannacional: el
ALBA-Alimentacin. Este tendra como objetivo desarrollar acciones
comunes en materia agrcola como estrategia para enfrentar la
crisis alimentaria producto de la especulacin, el uso de alimentos
como materia prima para la elaboracin de combustible y los
altos costos de insumos esenciales (Proyecto Grannacional ALBA-
Alimentacion). En la reunin del ALBA realizada en abril de 2007 en
la poblacin venezolana de Tintorero, se acord que para alcanzar
los objetivos del proyecto ALBA-Alimentacin se creara un Banco
de Alimentos, para garantizar el abastecimiento y la creacin de
una Empresa Grannacional de Produccin de Alimentos (V Cumbre
- Tintorero, Venezuela, 2007). En este sentido, ALBA Alimentacin
es un mecanismo para permitir un mayor acceso a la alimentacin
de los ciudadanos de los pases miembros. Por ello, se articula con
una estrategia mayor, cuya manifestacin ms reciente es el Plan de
Accin para la Erradicacin del Hambre y la Pobreza en los Estados
Miembros del Acuerdo de Cooperacin Energtica Petrocaribe,
aprobado en diciembre de 2013, en el cual tambin participan los
pases del ALBA que son parte de Petrocaribe (Declaracin de los
Jefes de Estado y de Gobierno de los pases miembros de ALBA-TCP
y Petrocaribe, punto 12).
La evaluacin de los resultados de este proyecto no es fcil. El acceso

a las fuentes de informacin es limitada. El sitioweb del ALBA, que
debera ser una fuente primaria de informacin sobre la normativa de
ALBA Alimentos o el contenido del Plan de Accin para la Erradicacin
de la Pobreza, no provee mayores datos. Por ello, existen limitaciones
de informacin para conocer con certeza si ALBA Alimentos est
realmente cumpliendo sus objetivos, en particular en lo referente a
la produccin o al previsto Banco de Alimentos. La transparencia en
este asunto es entonces limitada.
Sin embargo, la situacin del pas lder de ALBA en cuanto a la

cuestin del acceso a los alimentos plantea interrogantes sobre el

funcionamiento del proyecto ALBA Alimentos. Dos aspectos deben
Jos Briceo Ruiz
ser considerados. Si se parte de la hiptesis que ALBA Alimentos

haya incrementado la produccin intra-regional de alimentos, en
consecuencia, los pases que participan en esta EGN deberan ser
los principales proveedores de Venezuela. Sin embargo, los datos
no confirman esta hiptesis. Segn Alejandro Gutirrez, en 2012, los
cinco principales proveedores de importaciones agro-alimentarias
para Venezuela fueron: Brasil (22,4 %), Estados Unidos (16,7 %),
Argentina (13,7%), Colombia (7,3 %) y Nicaragua (5,0 %) (Gutirrez
Socorro, 2013:47). Esto evidencia que el ALBA no ha consolidado una
produccin suficiente como para convertirse el proveedor principal de
Venezuela. Por otra parte, es cierto que la poblacin venezolana ha
tenido un mayor acceso a los alimentos, especialmente despus de
2003, ello en gran medida al aumento de las importaciones, pero esto a
su vez evidencia una muy baja autonoma del sistema agroalimentario
venezolano (Gutirrez, 2010: 146). Al menos hasta ahora, ALBA
Alimentos no ha modificado esta situacin, es decir, no ha ayudado a
incrementar la produccin de alimentos en Venezuela. Una variable
adicional que se debe aadir es el problema de desabastecimiento en
este ltimo pas, el lder del ALBA. El problema es notorio en algunos
rubros alimenticios a los que tradicionalmente tenan amplio acceso
la poblacin venezolana (harina pre-cocida de maz, aceite de maz,
leche en polvo, y por periodos, el azcar o el arroz). El gobierno alega
que este desabastecimiento es inducido por el empresariado y que es
parte de una guerra econmica. Pareciera que ALBA Alimentos no ha
contribuido lo suficiente a la superacin de esta crisis.
Para concluir este breve anlisis de la dimensin social del ALBA,

ms all de la cuestin alimentaria, debe destacarse que la idea de
una poltica social regional no se limita slo a polticas distributivas,
sino tambin la aprobacin de normas regionales que establezcan
estndares en materia de poltica sociales, as como la creacin de
mecanismos institucionales a los cuales sus ciudadanos puedan
acudir para defender sus derechos. En estas materias el progreso ha
sido escaso y, seguramente debido al enfoque del buen vivir que
impulsa al ALBA, el escenario no se modificar de manera sustantiva.
2.4 De la integracin energtica

La dimensin energtica es posiblemente la ms visible del ALBA,
aunque se yuxtapone a otras iniciativas comoPetrocaribe,Petroamerica
oPetroandina y Petrosur. En realidad, estas son propuestas de
Venezuela, la mayor parte de ellas no efectivamente existentes, y
que en la documentacin oficial del ALBA se incluyen como parte

de este esquema regional. Esto en s plantea un problema analtico,

pues tenemos que dar por cierto que pases que no son parte del
ALBA participan en iniciativas que Venezuela proclama que son parte
de ese bloque regional.7
Es importante sealar que cada una de estas iniciativas tiene

motivaciones diferentes. As, en el caso de Petroamrica se tratara de
un acuerdo de integracin enmarcado en un esquema ms amplio, el
ALBA, mientras que en Petrosur predominara la complementariedad,
en Petrocaribe la cooperacin y en Petroandina la alianza estratgica
entre entes estatales (Mayobre, 2005: 7).Petrocaribe ha sido la
iniciativa ms activa, al ser un mecanismo mediante el cual Venezuela
vende petrleo en condiciones especiales a sus vecinos de la Cuenca
del Caribe.
Sin embargo, Petrocaribe sufri algunos cambios en el ao 2013, el

ms destacado de ellos fue la constitucin de la ZEP.Petrocaribeparece
que quiere dejar de ser un simple espacio de cooperacin energtica
para asumir otros compromisos econmicos. Segn un documento
del SELA:La ZEP busca, en principio, identificar activos productivos
que, por una parte, permitirn mediante la articulacin de cadenas
productivas mejorar la productividad y aumentar el volumen del
intercambio comercial; generar mayor nmero de empleo mediante
el desarrollo de mercados de bienes de la cadena(SELA, 2013: 21).
En este marco, en la ZEP se desarrollaran cinco programas referidos:
transporte y comunicaciones; encadenamientos productivos; turismo,
comercio, e integracin social y cultural.
Adems, de la ZEP, Petrocaribe tambin se plantea el Plan de Accin

para la Erradicacin del Hambre y la Pobreza y la participacin de
Petrocaribe en la zona de desarrollo econmica ECOALBA y ZEP,
aprobada en diciembre de 2013.
A modo de conclusin: intereses e ideas en el

modelo del ALBA
Este artculo evidencia que el ALBA es un eje en la etapa post-
hegemnica del regionalismo en Amrica Latina. No se puede
desconocer que su presencia en el escenario econmico y poltico
regional ha sido importante desde el ao 2004. Tampoco se puede
negar que en el bloque regional se ha intentado construir un modelo
distinto de integracin econmica, aunque se pueda discutir que
tan viable sea ese modelo en el mediano o el largo plazo. En este

artculo ya se han observado problemas como la legitimidad interna
Jos Briceo Ruiz
o sostenibilidad de algunas las polticas de apoyo financiero provistas

por Venezuela. A pesar de estas limitaciones, es acadmicamente
poco conveniente tratar al ALBA como una suerte de aventura
intrascendente en el panorama del regionalismo actual en Amrica
Latina.
Uno de los problemas en el anlisis del ALBA es la dificultad que

existe en separar el anlisis cientfico de este proceso de la compleja
dinmica de polarizacin poltica en varios de sus pases miembros,
en particular en Venezuela. En sus aos iniciales, cuando el ALBA se
presentaba como una crtica al modelo de integracin profunda
OMC plus del ALCA, en muchos sectores exista cierta cautela frente a
un proceso que an estaba en definicin. Esta cautela incluso gener
trabajos acadmicos sobre si el anlisis del ALBA poda superar el
clivaje entre chavismo vs. oposicin. Sin embargo, una vez que
el ALBA se define no como una crtica a una propuesta comercial
especfica de Estados Unidos (el ALCA), sino como iniciativa anti-
imperialista, que retaba el orden internacional y acuda a un retrica
confrontacionista, el escenario comenz a modificarse. Si a esto se
suma la lgica de construccin del ALBA, en la que est ausente
la consulta a los sectores productivos o la poca discusin con los
sectores polticos de oposicin, la posibilidad de analizar el ALBA
ms all de la polarizacin poltica parece poco viable.
El ALBA es la manifestacin de la forma de entender las relaciones

internacionales de un grupo de gobiernos de la regin. Slo por esta
razn debe ser examinado con un mnimo de rigor cientfico, lo cual
no siempre es una tarea fcil, repito, debido a la polarizacin que
existe en la regin con respecto al modelo poltico que proponen
estos pases. Entre las percepciones del ALBA dominan dos: la
primera describe esta iniciativa como una nueva forma de lucha anti-
hegemnica, la segunda comouna aventura irresponsable.
Un punto de partida de anlisis es distinguir el discurso de la realidad,

y el voluntarismo de la viabilidad. Ambos dicotomas son cruciales
para entender el ALBA.
En primer lugar, el ALBA y el modelo de integracin que propone

suelen ser definidos por sus proponentes como una expresin de
solidaridad, internacionalismo y amistad entre los pueblos. Por ello, el
ALBA puede ser considerado como la expresin poltica de un Estado
revolucionario en el escenario de integracin en Amrica Latina. Un
Estado revolucionario sera aquel que no busca solamente mejorar su
posicin relativa en la configuracin del equilibrio entre las potencias
sino que rechaza el orden internacional, sus instituciones, sus normas,

sus prcticas y se proponen remodelarlo a partir de otra lectura del

mundo, sea social, racial o religiosa (Rucker, 2004: 210). Fred Halliday
(2002: 119), seala que una de las consecuencia internacionales de la
existencia de Estados Revolucionarios es su compulsin a promover,
si no a exportar sus revoluciones. Citando a Halliday: Los Estados
revolucionarios conciben la internacionalizacin de su lucha como
parte de su consolidacin interna: militarmente ganan uno aliados
con ideas semejantes, econmicamente ganan unas relaciones
de colaboracin con esos aliados e ideolgicamente obtienen la
promocin internacional de ideales similares a los que legitiman su
propio rgimen (Halliday, 2002: 119).
Los gobiernos del ALBA comparten una visin comn de

enfrentamiento con Estados Unidos. Tambin coinciden en una
narrativa de crtica al neo-liberalismo y la economa de mercado. A
partir de esto, se puede argumentar que estos pases se unen en base
a una visin comn del mundo, tanto en la referente a la construccin
del sistema poltico internacional y del rgimen econmico mundial.
Sin embargo, se debe distinguir la retrica de la realidad. La mayor
parte de los pases del ALBA tienen relaciones difciles con Estados
Unidos. Esto confirmara el carcter anti-imperialista del bloque. No
obstante, se no se debe olvidar que Estados Unidos no ha dejado
de ser el primer socio comercial de Venezuela. Si analizamos el
enfrentamiento del neo-liberalismo, se observa que ms all de la
retrica Nicaragua no se ha retirado, y no existe indicio que piense
hacerlo, del CAFTA+DR, Ecuador mantiene dolarizada su economa,
Bolivia mantiene una poltica econmica bastante ortodoxa. El
nico ejemplo de un pas que realmente este optando por polticas
econmicas contra-hegemnicas es Venezuela, y es por cierto
el que tiene la peor situacin econmica en el boque regional. En
consecuencia, el ALBA no es slo una cuestin de ideas. Aunque
sean Estados revolucionarios, el liderazgo del ALBA reconoce que
dispone de capacidades limitadas para modificar el orden mundial, y
su vocacin contra-hegemnica es al menos disputable si se analizan
las estrategias econmicas de sus pases miembros. En realidad
resulta difcil no relativizar la vocacin contra-hegemnica del ALBA
mientras uno de sus pases sea parte del CAFTA, en otro el dlar sea
la moneda oficial y el socio comercial ms importante del lder del
grupo sea Estados Unidos.
En consecuencia, el ALBA no se basa slo en ideas, sino en intereses.

Tanto el lder del grupo (Venezuela), como sus socios tienen intereses
comunes y particulares para asociarse en el ALBA. El inters comn
que une a los pases del ALBA (con la posible excepcin de las islas
angloparlantes) es enfrentar lo que consideran la amenaza de Estados
Unidos a sus proyectos polticos nacionales. Este pas es percibido

como un enemigo que financia a los grupos internos de oposicin,
Jos Briceo Ruiz
promueve una campaa meditica en su contra y se opone a los

cambios internos. En el ALBA estos pases tienen una vocera nica
para denunciar a Estados Unidos y las potencias occidentales, tanto
en los escenarios regionales como globales.
Tambin existen intereses particulares, que derivan de la capacidad

financiera que Venezuela tiene desde el incremento de los precios
del petrleo en 2003.Venezuela es un Estado Revolucionario, pero
no es la Francia revolucionaria del siglo XVII que intent romper el
equilibrio de poder en Europa o la Unin Sovitica que enfrent a
Estados Unidos en la Guerra Fra. Venezuela no tiene las capacidades
militares para retar a los centros del poder mundial. No obstante,
Venezuela ha tenido desde 2003 un caudal significativo de recursos
econmicos que le ha permitido financiar su estrategia internacional.
Esta capacidad financiera dot a Venezuela de capacidades

econmicas que le han permitido desarrollar a travs del ALBA
lo que Javier Corrales describe como un softbalancing frente a
Estados Unidos. Esto se refiere a los esfuerzos realizados por un pas
para frustrar los objetivos de poltica exterior de otras naciones ms
poderosas. El ALBA surge como una forma de contrarrestar el objetivo
estadounidense de crear el ALCA y luego propone un modelo de
integracin que rechaza el modelo de los TLC que Washington
deseaba expandir en la regin. Este objetivo de softbalancing se logra
promoviendo lo que en ingls de denomina social powerdiplomacy,
que implica apoyar en el exterior programas que supuestamente
estn apoyando el desarrollo econmico y social, pero en realidad
su objetivo es establecer un equilibrio suave (soft balance) con
la potencia hegemnica (Corrales, 2009).Esto explica el apoyo al
ALBA y a un modelo de integracin econmica que en trminos
de bienestar tiene efectos muy limitados para los venezolanos. La
estrategia funciona porque la posibilidad de obtener petrleo en
condiciones especiales, especialmente en un contexto internacional
de precios altos, y prstamos y ayudas sin ninguna condicionalidad,
es una oferta que algunos pases de la regin no pueden rechazar.
El pay offpara Caracas es fortalecer al ALBA como un bloque con voz
propia en los escenarios regionales y globales y con un modelo de
integracin contra-hegemnico.
El modelo ha funcionado hasta ahora, pero tiene un taln de Aquiles:

su dependencia financiera de Venezuela. Este pas es el paymaster
que permite que el modelo del ALBA haya funcionado hasta ahora.
En Petrocaribe Venezuela es quien entrega el petrleo en condiciones
especiales. Es el gobierno venezolano quien acepta que sea pagado
con otros productos, como soya o frijoles. Caracas es el financista de

los proyectos grannacionales, en particular ALBA alimentos. El mayor

contribuyente en el Banco de ALBA es Venezuela. Estos programas
e iniciativas, expresin de social powerdiplomacy han convertido al
ALBA en un grupo regional atractivo para muchos pases. No obstante,
la dependencia financiera del ALBA de los recursos venezolanos es
uno de sus mayores problemas en trminos de susustentabilidad. La
economa venezolana se ha caracterizado por su volatilidad desde
1983 y por una cada vez mayor dependencia del ingreso petrolero. El
ALBA se ha desarrollado en un periodo de altos precios del petrleo
en los mercados mundiales, parte de los cuales han sido utilizados
en la promocin de la social powerdiplomacy. Si hubiese una cada
en los precios, el modelo sera sin duda afectado. Sin el incentivo
de los programas de ayuda, sera ms complejo el mantenimiento
del modelo del ALBA, pues ste se sostiene slo por la presencia
de Venezuela. La profunda crisis econmica que este pas ha vivido
en el 2013, con una tasa de inflacin superior al 50% y escases de
divisas, ocurrida incluso en el contexto de precios relativamente
altos del petrleo, ha generado mayores debates sobre los costos de
mantener el modelo. Quizs ello explica los ligeros cambios que se
intenta promover en materia productiva en la ZEP y el ECOALBA.
Finalmente, el hecho que ALBA es percibido por un amplio rango

de actores polticos y sociales como un proyecto del chavismo y no
como un proyecto de Estado, plantea cuestiones de sustentabilidad
del bloque regional y dudas si, en el escenario de cambio de gobiernos
en sus pases miembros, los nuevos gobiernos se mantendran en el
bloque regional.
Notas
1. Entre ellos se puede mencionar la crisis poltica en Bolivia en
2008, debido a las iniciativas separatistas de las provincias de la
medialuna; la crisis entre Ecuador y Colombia provocada por el
ataque del gobierno de lvaro Uribe a un campo de la Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) ubicado en territorio
ecuatoriano en 2009 o el conflicto entre Colombia y Venezuela
debido a las denuncias del gobierno de Uribe que la administracin
de Hugo Chvez permita el establecimiento de campos de la FARC
en su territorio.
2. Obviamente, la UNASUR tiene otras competencias ms all de
cooperacin poltica y en materia de seguridad. En concreto, se
destaca la cooperacin funcional en materia de infraestructura a
travs de la Consejo de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN),
que ha absorbido los proyectos desarrollados en la Iniciativa para
la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Tambin en la

UNASUR se han creados Consejos para discutir temas de energa,
Jos Briceo Ruiz
salud y finanzas, e incluso desde de 2012 se han comenzado a

discutir temas comerciales.
3. El nombre oficial del bloque regional es Alianza Bolivariana para
los Pueblos de Nuestra Amrica Tratado de Comercio de los
Pueblos (ALBA-TCP). Sin embargo, es la literatura es generalizado
el uso de la sigla ALBA para referirse a este proceso. Esta es la que
se utiliza en este artculo.
4. Esta concepcin de la integracin como una continuum ha sido
objeto de debate desde la dcada de 1960. Por ejemplo, Hiroshi
Kitamura, sealaba que la simple liberalizacin del comercio no
puede llegar demasiado lejos como mecanismo para alcanzar
lo que denomina grado de integracin deseable. Para que esto
ocurra, es necesario que las medidas comerciales se acompaen
con medidas de integracin positiva. Al hacerse esto, es posible
que la lgica de la integracin como un continuum sea alterada.
Al respeto seala: es probable que el intento de coordinar y
armonizar las polticas econmicas nacionales sea un instrumento
importante, incluso en las etapas tempranas del proceso de
integracin. En ciertas circunstancias, de hecho, puede realizarse
la integracin en medida considerable sin levantar las barreras
existentes al comercio, en tal caso, la liberacin del comercio
sobrevendr para dar efecto a la armonizacin de las polticas
econmicas nacionales (Vase Kitamura, 1964: 28-29).
5. Informacin tomada de http://www.aladi.org/nsfaladi/indicado.
nsf/vvindicadoresweb/Pa%C3%ADses%20ALBA (consulta: 20 de
diciembre de 2013).
6. Es importante destacar que la idea de lo Grannacional no slo se
refiere a la dimensin productiva de la integracin. Un Proyecto
Grannacional en el marco del ALBA se expresa en lneas polticas
de accin comn entre los Estados, que puede referirse a reas
tan diversas como la salud, la educacin o el turismo, etc. De un
proyecto Grannacional puede surgir una Empresa Grannacional.
7. La mayor parte de estas propuestas fueron de Hugo Chvez.
Mayobre seala que Petroamerica inclua a todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe; Petroandina a los pases de la Comunidad
Andina; Petrosur para los miembros del Mercosur y Petrocaribe para
los pases de la Cuenca del Caribe (Mayobre, 2005: 6).
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Paper Number 18 April.

El acuerdo Petrocaribe
en el marco de la
Cooperacin Sur Sur y
su relevancia poltica y
econmica1
Ma. Florencia Lpez Canellas

Investigadora del CICI+D UNSAM. Profesora de la Maestra en
Cooperacin Internacional de la UNSAM. Magster en Sociologa de
la Cultura y Anlisis Cultural IDAES-UNSAM. Licenciada en Relaciones
Internacionales Universidad del Salvador. Profesora de la Universidad
del Salvador. Profesora de la Universidad de San Andrs.
e-mail: florencialopezcanellas@gmail.com
Davide Villani
Licenciado en Cooperacin Internacional y Desarrollo por la
Universidad de Pava (Italia) y magster en Economa Internacional y
Desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente
est cursando la Maestra en Desarrollo Econmico de la UNSAM.
Tiene experiencia docente en la Universidad de Buenos Aires,
UNSAM y CLACSO. Es investigador del Centro de Investigacin sobre
Cooperacin Internacional y Desarrollo (CICI + D) de la UNSAM.
e-mail: davide-villani@hotmail.com
179
180

Introduccin
El acuerdo Petrocaribe en el marco de la

Cooperacin Sur Sur y su relevancia poltica y econmica
El presente trabajo tiene como objetivo analizar la relevancia poltica
y econmica del acuerdo Petrocaribe promovido por la Repblica
Bolivariana de Venezuela (en adelante Venezuela). Las razones
que nos han impulsado al estudio del acuerdo de Petrocaribe son
diversas. En principio, se trata de una iniciativa que se inscribe dentro
de las prcticas de Cooperacin SurSur (CSS), aludiendo, ms
especficamente a la cooperacin pblica econmicofinanciera.
Esto reviste particular importancia ya que buena parte de la literatura
sobre CSS se ha concentrado en este ltimo tiempo en el estudio de
la cooperacin tcnica, mientras que gran parte de los recursos de
la cooperacin derivan de la cooperacin financiera tanto para las
experiencias consolidadas como para las ms recientes2.
En este sentido, el abordaje de experiencia de cooperacin

econmicofinanciera posibilita considerar una serie de instrumentos
que en muchos casos son los ms significativos en trminos
econmicos y novedosos en cuanto a las prcticas. En tercer lugar,
esto allana el camino para abordajes del tipo comparativos ms
exhaustivos entre la CSS y la cooperacin Norte-Sur toda vez que esta
ltima incluye en sus registros de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)3
a la dimensin econmicofinanciera. De esta forma, la inclusin
de este tipo de cooperacin bajo la lupa ampla la mirada sobre los
procesos protagonizados por el sur enriqueciendo el anlisis para la
comprensin de un fenmeno tan heterogneo como la CSS.
El caso de Venezuela resulta de especial importancia en materia

de cooperacin pblica financiera. Junto con Brasil, Venezuela
representa los dos grandes donantes de Amrica Latina segn la
clasificacin propuesta por el ECOSOC (2008). El presente trabajo
analiza el desenvolvimiento de Petrocaribe, uno de los instrumentos
ms representativos de la cooperacin venezolana. Para esto se
considerarn la naturaleza del acuerdo y sus caractersticas centrales
a partir de su inscripcin en tres procesos: el de la poltica exterior
venezolana, el de las iniciativas asociacionistas de la regin y de la
articulacin de nuevos esquemas de desarrollo de las sociedades
regionales. Esto es as ya que sostenemos que el anlisis de los
procesos de asignacin de fondos para la cooperacin (montos
evolucin y destino de los flujos) no pueden ser entendidos en
forma aislada de las dinmicas polticas. Asimismo, nos vemos en
la necesidad de poner en juego las enunciaciones polticas y las
iniciativas institucionales con el desenvolvimiento de indicadores
concretos de flujos de cooperacin resultantes para establecer si la
iniciativa se agota o no en su dimensin retrica. Es por esto que,
en una segunda parte del trabajo estudiamos el mecanismo de

funcionamiento de Petrocaribe, avanzando en la estimacin de
la financiacin en trminos concesionales, siendo sta una de las

tareas ms relevante por parte de los estudiosos de la CSS. El estudio
concluye que el financiamiento otorgado por Petrocaribe es de de
relevancia considerable, comparable o superior a la AOD otorgada
por los pases miembros del CAD.
Petrocaribe y sus circunstancias

Un abordaje de la iniciativa venezolana de Petrocaribe que busque
comprender el alcance de su sentido poltico debe necesariamente
desenvolverse en un plano multidimensional. Esto es as ya que
Petrocaribe se erige en un punto de confluencia de varias cuestiones y
procesos. En primer lugar, y en parte directamente asociado al inters
de impulsar nuestra investigacin, Petrocaribe es una manifestacin
de CSS, y en particular de cooperacin pblica financiera al desarrollo.
Por esta ltima se entiende a toda cooperacin que se realiza a partir
de una transferencia de recursos financieros o inversiones desde el
pas donante al pas receptor de los fondos, sea de forma directa
o a travs de otros organismos, reembolsable o no reembolsable
(Dubois, 2001). En este sentido, Petrocaribe es una construccin
poltica contribuyente de las prcticas de CSS constituyndose a su
vez en materia concreta a la reflexin acadmicopoltica que se ha
venido desplegando en este respecto.
En segunda instancia, Petrocaribe se enmarca dentro de la

orientacin de la poltica exterior venezolana que responde no
slo a una cosmovisin del estado del mundo sino tambin a una
serie de alternativas de accin poltica inscriptas en un esquema
poltico de desarrollo. As, es importante tener en cuenta que la
articulacin de un nuevo esquema de desarrollo instaurado durante
las presidencias de Hugo Chvez se plantea tanto en el plano interno
como externo. Esto ltimo es lo que refiere a la proyeccin de la
poltica exterior venezolana en los mbitos global y regional. Su
concepcin poltica ha sido pasible de variadas interpretaciones que
han llegado a identificarlo alternativamente con una modalidad de
impulso del desarrollo como con una estrategia de proyeccin de la
preponderancia venezolana en el plano regional (Gonzalez Urrutia,
2006; Blanco y Linares, 2008; Manzur et. al, 2010; Gibbs, 2006; Benzi
y Zapata, 2013). Ms all de los debates interpretativos que no sern
abordados en estas pginas por una cuestin de espacio intentaremos
esbozar las caractersticas centrales de Petrocaribe a partir de su
identidad oficial enunciada en documentos de planeamiento oficial.

Para comenzar diremos que el rasgo tal vez ms sobresaliente de

las enunciaciones oficiales respecto de nuestro objeto de inters
es que su planteo entra directamente en discusin con las ideas
paradigmticas neoliberales que vertebraron los procesos polticos
y econmicos regionales hasta fines de la dcada del 90. Una
atenta lectura a los documentos oficiales nos permite observar que
Petrocaribe nace con una vocacin que va ms all de un acuerdo
interestatal de intercambio de servicios y productos energticos
a precios concesionales. Se constituye como una herramienta de
proyeccin internacional vinculada a una matriz de organizacin
poltica y econmica que se concibe alternativa al paradigma
neoliberal dominante en mltiples dimensiones de la poltica
internacional global y regional4. En este sentido, si bien el acuerdo
de Petrocaribe es firmado en 2005, debe ser considerado como
el resultado de un proceso de cambio de orientacin no slo en
materia de poltica exterior sino tambin de concepcin del rol del
petrleo como recurso histricamente asociado a la poltica exterior.
Finalmente, esto no puede entenderse de modo aislado del impulso
que cobran las tendencias asociacionistas regionales frente a las que
Venezuela desempear un protagonismo creciente.
El Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-

2007 (en adelante PND) se plantea como organizador de las tareas
que deben suceder a la transformacin institucional impulsada por el
gobierno de Hugo Chvez a partir de la nueva Constitucin de 1999.
Partiendo de un diagnstico de crisis estructural identifica al cambio
estructural como modalidad de superacin de la misma a partir del
logro los cinco equilibrios econmico, social, poltico, territorial
e internacional fundados en la idea de democracia protagnica.
Tal planteo de cambio estructural se sustenta en un cambio
epistemolgico al entrar en discusin con las ideas neoliberales
que haban organizado de modo hegemnico las prcticas sociales,
econmicas y polticas hasta aquel entonces.
En este sentido se impulsa un rol decididamente ms protagnico

del Estado como instrumento del desarrollo de los pueblos en una
vocacin ya presente en la Constitucin de 1999. As, la solidaridad
entre los pueblos, el bienestar, la defensa de la democracia en los
mbitos multilaterales internacionales, el fomento de la cooperacin,
bienestar e integracin latinoamericana explicitados tanto en el
prembulo como en el art 153 son una orientacin de los intereses y
principios que junto con del de la defensa de la soberana orientarn
a la poltica exterior venezolana.
El ya mencionado Plan Nacional de Desarrollo establece en su

apartado sobre el equilibrio internacional una serie de objetivos de

poltica exterior. Entre los ms relevantes para esta investigacin
destacan: el impulso de la multipolaridad de la sociedad internacional,

la promocin de la integracin latinoamericana y caribea, el
fortalecimiento de la CSS y el fortalecimiento del posicionamiento
de Venezuela en la economa internacional. A su vez tales objetivos
remiten a una serie de motivaciones y estrategias. En relacin al
primer objetivo de la multipolaridad alude a la necesidad de
revertir la tradicional concentracin de poder de los organismos
internacionales y estimular la accin concertada de los pases en
desarrollo (PND: 157) profundizando a su vez su agenda. Para esto
se buscar propiciar foros, conferencias y eventos en temas como
inversiones, transferencia de tecnologa, reduccin de deuda externa,
generacin de bienes pblicos internacionales y preservacin de
la biodiversidad (PND: 160). El trabajo orientado al fortalecimiento
de los foros de concertacin de los pases en desarrollo como G15
y Movimiento de Pases No Alineados, G77 y Grupo de Ro tambin
se explicitar en relacin al cuarto objetivo aqu citado referido a la
CSS5. La promocin de la integracin latinoamericana y del Caribe
est concebida en trminos tanto econmicos como sociales y
polticos aspirando al impulso del sistema poltico latinoamericano6
(PND: 160). La clave paradigmtica que orientara tal aspiracin
integracionista se manifiesta antagnica a la propuesta del ALCA
planteando en concreto de la supeditacin de las negociaciones
del ALCA a la conclusin de los acuerdos latinoamericanos (PND:
156). Esto es un indicador que acompaa un proceso de oposicin
que Venezuela desarrollar a la iniciativa estadounidense desde
la Cumbre de Quebec de 2001 alcanzando su punto mximo en la
Cumbre de Mar del Plata de 2005 (Blanco y Linares, 2008). En esta
clave es que los autores interpretan que los objetivos de la poltica
exterior de Chvez destacan la necesidad de promover un modelo
de integracin poltica que permita superar las injusticias de la
globalizacin y sus devastadoras estrategias neoliberales (Blanco y
Linares: 2008, 51). As, podramos inscribir tal impulso asociacionista
contenido en el despliegue de lo que ha sido identificado como
regionalismo posliberal (Biancarelli, 2011). En este marco han cobrado
particular relevancia las iniciativas de cooperacin pblica financiera
en la regin como modalidad de disminucin de las vulnerabilidades
financieras histricas para la promocin del desarrollo.
Por otro lado, la estrategia de profundizacin de la presencia de

Venezuela en Centroamrica y el Caribe en materia ecolgica,
pesquera y de explotacin de hidrocarburos (PND: 156) tambin
se asocia al objetivo de fortalecimiento del posicionamiento de
Venezuela en la Economa Internacional incrementando tanto
la internacionalizacin de la economa venezolana como las
asociaciones estratgicas. Al respecto puntualiza que con la finalidad

de incrementar el valor agregado de las exportaciones energticas

venezolanas y diversificar sus mercados se ampliarn las inversiones
de PDVSA en el mercado refinador suramericano; de la misma manera,
se apoyar la internacionalizacin de la CITGO hacia Centroamrica;
Puerto Rico y el resto del Caribe y se respaldar la insercin de PDV en
el Norte de Brasil. Con la finalidad de incrementar la valorizacin de la
tecnologa petrolera venezolana, se continuar estimulando la venta
de ORIMULSION a los mercados de China, India y Europa Oriental
(PND: 158).
El Proyecto Nacional Simn Bolvar (en adelante PNSB) es otro de

los documentos oficiales en los que se plantean fundamentos,
objetivos y estrategias en torno a las que se vertebrarn las polticas
pblicas en el perodo 2007-2013. Partiendo de una evaluacin un
tanto positiva de la poltica exterior de acuerdo a lo planteado en el
Plan Nacional de Desarrollo se enuncia la necesidad de profundizar
la tarea de construccin de un mundo multipolar contribuyendo
a la creacin de nuevos polos de poder que representen el
quiebre de la hegemona del imperialismo norteamericano, en la
bsqueda de justicia social, la solidaridad, las garantas de paz bajo
la profundizacin del dilogo fraterno entre los pueblos, el respeto
de las libertades de pensamiento, religin y autodeterminacin
de los pueblos (PNSB 2007: 40). As propicia entre otras reas
de inters geoestratgicas el eje Cuba-Venezuela-Bolivia con el
objeto de impulsar el ALBA como clara alternativa a la iniciativa
estadounidense del ALCA y de los Tratados de Libre Comercio.
Una de las estrategias correspondiente con este objetivo ser la de
impulsar nuevos esquemas de cooperacin econmica y financiera
para el apalancamiento del desarrollo integral y el establecimiento
del comercio justo (PNSB 2007: 44).
Ahora bien, un anlisis de las estrategias concebidas en pos de

profundizar los objetivos de poltica exterior no debe agotarse en
una mirada restringida sobre la misma. Al contrario, la planificacin
de las polticas pblicas del sector energtico revisten una
significativa importancia tanto que contribuyen a gran parte de las
estrategias de poltica exterior. El rol de los recursos naturales que
dispone Venezuela, particularmente del petrleo, es definido en
una clave amplia que involucra aspectos de desarrollo interno y de
proyeccin regional y global. En este sentido varias cuestiones son
especificadas en el Plan. En primer lugar, se enfatiza la defensa del
uso soberano de los recursos naturales al puntualizar que la riqueza
natural del pas es patrimonio de todos los venezolanos, [] [lo que
hace] indispensable que las actividades medulares de la industria
de los hidrocarburos continen en poder del estado venezolano
(PNSB2007: 35). En relacin al modo en el que esto se vincula con

los procesos en torno a las actividades energticas a escala global,
el trabajo de Ruiz Caro sobre cooperacin e integracin energtica

en Amrica Latina y el Caribe seala que una vez iniciado el siglo
XXI la tendencia liberalizadora en las polticas energticas de varios
estados sudamericanos fueron objeto de revisin a favor de un rol
ms activo del estado en las actividades energticas y a hacer del
planeamiento estatal de los mercados energticos un instrumento
indicador indispensable en la canalizacin y coordinacin de las
inversiones de los agentes privados y pblicos (Ruiz Caro: 2010a, 63).
Esto se manifiesta claramente en el Proyecto al definir a la poltica
de Plena Soberana Petrolera como aquella que busca el desarrollo
nacional sin resignarse a marginarse en un mundo supuestamente
globalizado (PNSB 2007: 36).
En segundo trmino, el Proyecto le adjudica a los recursos energticos

un rol central que vertebra tanto el desarrollo nacional, la integracin
regional y proyeccin de Venezuela como potencia energtica con
influencia mundial. En trminos del desarrollo nacional se considera
al petrleo como un recurso que, ms all de ser una fuente rentstica
debe contribuir al desarrollo industrial vinculado a las reas de
extraccin, refinacin y petroqumica. Finalmente, en el plano
internacional busca construir una estrategia geopoltica en torno
al recurso petrolero. La proyeccin de Venezuela como potencia
energtica implica estrategias de asociacin globales, especialmente
con pases asiticos como China. Esto ha sido interpretado como un
intento de diversificar el mercado para sus exportaciones de petrleo
buscando reducir la dependencia del mercado estadounidense
(Ruiz Caro, 2010a). Regionalmente esta estrategia se traduce en
el fortalecimiento de la integracin propiciando no slo alianzas
energticas sino tambin procesos asociados al desarrollo productivo,
tales como los remarcados por el ALBA, en los que se busca priorizar
el desarrollo de los sectores productivos de los estados.
Como se ha sealado no es ninguna novedad la vinculacin

entre poltica exterior, petrleo y proyeccin regional en el caso
venezolano. Esto se puede observar a partir de la existencia de
acuerdos anteriores como el Programa de Cooperacin Energtica
para pases de Centroamrica y el Caribe, ms conocido como
Acuerdo Petrolero de San Jos7 y el mismo Acuerdo de Cooperacin
Energtico de Caracas creado en 2000. Este ltimo fue en el marco
de acuerdos bilaterales suscriptos entre 10 pases de Centroamrica
y el Caribe con Venezuela en los que de modo variable se estableca
los volmenes de aprovisionamiento y su financiacin (Ruiz Caro,
2010b). Para ese mismo ao, Venezuela suscribi esta vez con
Cuba otro Acuerdo Bilateral de Cooperacin con un importante
componente en materia de energa. A la larga, el acuerdo de

Caracas sera absorbido por Petrocaribe creado formalmente el 29

de Junio de 2005 y ahora compuesto por Venezuela y 16 pases del
rea caribea. En el momento de su creacin adhirieron 13 pases
adems de Venezuela.8 Sucesivamente se sumaron al acuerdo
Hait (2006), Nicaragua (2007), Dominica y Guatemala (2008) y El
Salvador (2009). Se trata de un Acuerdo de Cooperacin Energtica
propuesto [] con el fin de resolver asimetras en el acceso a los
recursos energticos, por la va de un nuevo esquema de intercambio
favorable, equitativo y justo entre los pases de la regin caribea; la
mayora de ellos sin control estatal del suministro de estos recursos.
Est concebido como un organismo multilateral capaz de asegurar
la coordinacin y articulacin de las polticas de energa, incluyendo
petrleo y sus derivados, gas, electricidad, cooperacin tecnolgica,
capacitacin y desarrollo de infraestructura energtica; as como
el aprovechamiento de fuentes alternas, como la energa elica y
solar, entre otras (Manzur, et. al., 2010: 21). Para esto est dotado
de una estructura institucional en la que sus principales rganos
son: un Consejo Ministerial formado por los Mtros. de Energa, una
Secretara Ejecutiva a cargo del Mtro de Energa y Petrleo de
Venezuela y el Fondo ALBA Petrocaribe para el Desarrollo social.
El Fondo ALBA-CARIBE para el Desarrollo Social y Econmico es tal
vez, el rgano ms interesante dentro del diseo institucional. De
acuerdo a lo estipulado en el Captulo II del Acuerdo, con el objeto
de contribuir con el desarrollo econmico y social de los pases del
Caribe, este fondo est destinado al financiamiento de programas
sociales y econmicos. Adems del aporte inicial venezolano de
US$ 50.000.000, el fondo captara los aportes provenientes de
instrumentos financieros y no financieros; contribuciones que se
puedan acordar de la porcin financiada de la factura petrolera y
los ahorros producidos por el comercio directo. Su objetivo es el
financiamiento de programas sociales y econmicos. De acuerdo a
la Declaracin final de la IV Cumbre, se destacan en diversos pasajes
la importancia del impacto social de los proyectos promovidos por el
Fondo ALBACARIBE en materia de alfabetizacin, salud, educacin y
vivienda gracias al ahorro obtenido en la factura energtica, aunque,
como hemos sealado anteriormente, dada la falta de informacin
no es posible una evaluacin exhaustiva del fondo. El secretario
general de Petrocaribe, Ivn Orellana, ha informado recientemente
que el Fondo ALBACARIBE ha invertido 178,8 millones de dlares
para la ejecucin de 88 proyectos (Petrocaribe, 2012).
Tradicionalmente identificado como una iniciativa venezolana,

un entendimiento ms amplio de Petrocaribe como construccin
poltica debe considerar los incentivos de participacin del resto de
los estados miembro. Se trata de estados que poseen caractersticas
dismiles en lo poltico, econmico y social, pero que han accedido

a ser parte del acuerdo. Una serie de elementos vinculados a los
aspectos del desenvolvimiento econmico de las sociedades

involucradas no deben ser descontados a la hora de comprender
la aquiescencia de los estados frente a la propuesta venezolana de
Petrocaribe. El primero de ellos consiste en que se trata de pases
importadores netos de hidrocarburos, salvo el caso de Guatemala que
ha desarrollado una pequea produccin para la exportacin (CEPAL,
2009). Esta situacin de dependencia frente al aprovisionamiento
externo de petrleo en un contexto de incremento del precio del
crudo ha repercutido negativamente en las economas de este
conjunto de pases. En trminos prcticos, ello ha significado
un mayor esfuerzo financiero por parte de los pases del Istmo
Centroamericano para solventar el pago de una factura petrolera
ms elevada, al restar las posibilidades de utilizar los escasos recursos
financieros de las economas de la subregin en otros destinos,
como nuevas inversiones o mayor consumo (CEPAL, 2009: 46). Las
consecuencias de esta situacin en las economas centroamericanas
incluyeron de acuerdo al citado informe: el alza de la inflacin debido
al incremento del precio de insumos para el transporte, la energa
elctrica y los insumos de actividades productivas (gas licuado de
petrleo, combustibles, fertilizantes, etc.); menor rendimiento de
la industria manufacturera, de la agricultura y de la construccin y
desequilibrio de las cuentas externas. Regionalmente se manifest
la preocupacin que acarreaba esta situacin, por ejemplo cuando el
Presidente de Honduras en 2005 en representacin de la subregin,
expuso ante la comunidad internacional, durante la Asamblea Anual
del BID (Okinawa, Japn, 2005), los graves efectos econmicos de
las transferencias de capitales de los pases ms pobres hacia los
pases exportadores de petrleo (CEPAL, 2009: 63). Frente a este
escenario la cuestin energtica ha adquirido un espacio central
en la agenda regional frente a la que los gobiernos han buscado
reforzar la bsqueda de paliativos tanto en el frente interno (polticas
de subsidio y ahorro energtico, etc.) como en el internacional. Es
en estas circunstancias en la que la propuesta de Petrocaribe es
identificada como alternativa y debe leerse en la siguiente clave: La
situacin de los altos precios del petrleo y sus derivados posibilit
un amplio dilogo (tanto al interior de los pases, como en el nivel
subregional) sobre la necesidad de reducir la dependencia petrolera
y la importancia de diversificar la oferta energtica y promover una
mayor utilizacin de las fuentes renovables de energa y los recursos
autctonos de los pases. De igual forma se ha generado una alta
sensibilizacin para el uso racional y eficiente de los recursos. Todo
ello ha sido favorable para promover e iniciar una amplia variedad
de proyectos, en las reas referidas y en todos los pases, algunos de
ellos con visin y alcance subregional (CEPAL, 2009: 91).

Frente a la situacin descripta la experiencia de Petrocaribe ha

mostrado algunos avances en materia de reactivacin del comercio
regional y continuidad del aprovisionamiento de energa (PDVSA,
2012). Esto puede ser entendido como un incentivo que contribuy a
que durante la VIII Cumbre de Jefes de Estado de Petrocaribe celebrada
en Managua en Junio de 2013 se impulsara la labor del Grupo Tcnico
para la creacin de una Zona Econmica de Petrocaribe (ZEP). Esta
propuesta haba sido aprobada por la VII Cumbre de Jefes de Estado
y Gobierno celebrada en Mayo de 2013 a instancias de una iniciativa
de Venezuela. La ZEP se concibe estratgicamente orientada a la
identificacin de activos productivos9 que buscan la articulacin
de cadenas productivas para mejorar la productividad, aumentar el
volumen del intercambio comercial, incrementar el empleo, definir y
formar capital humano, aumentar y mejorar los ingresos, desarrollar
alianzas estratgicas entre los pases, propiciar reas de investigacin
e innovacin tecnolgica y disminuir el impacto ambiental en los
pases de la regin (SELA, 2013).
Petrocaribe operatoria y estimacin de flujos

Siguiendo un esquema parecido al propuesto por Benzi y Zapata
(2013), del acuerdo de Petrocaribe se desprenden cuatro ejes: 1)
Un esquema de financiamiento de la factura petrolera en trminos
concesionales y la previsin de mecanismos de compensacin;
2) Una serie de medidas para promover la integracin energtica
regional y para disminuir los costos de intermediacin y transporte;
3) un fondo para el desarrollo de proyectos socioproductivos; 4) La
previsin de programas de eficiencia energtica.
En este trabajo trataremos el primero de los cuatro puntos. Por

esto, es necesario recordar las condiciones de financiamiento de la
factura petrolera establecidas por el acuerdo establece los trminos
del financiamiento de la factura petrolera. El porcentaje de la factura
financiado en trminos concesional vara en funcin de la evolucin
del precio del petrleo, segn el esquema expuesto en el cuadro 1. Si
el precio del barril se encuentra por debajo de los cuarenta dlares el
acuerdo prev un 2% de inters, el pago en 15 aos y un periodo de
gracia de dos aos. Por encima de los cuarenta dlares por barril el
inters es del 1%, el pago se extiende a 23 aos y el periodo de gracia
sigue invariado. Debido al alza de los precios petroleros que se dio en
los ltimos aos estas ltimas condiciones de financiamiento fueron
las que se aplicaron desde 2006, ao en el cual comienza nuestro
anlisis.

Cuadro 1.
Esquema de financiacin a travs de Petrocaribe
Precio barril (US$) % de la factura Intereses y plazos de

petrolera a financiar pagos
15 5
20 10
2% de Inters
22 15
24 20 Pago en 15 aos + 2 aos
de gracia
30 25
40 30
50 40
1% de inters
80 50
100 60 Pago en 23 aos + 2 aos
de gracia
150 70
Fuente: Petrocaribe
Cabe notar como estas condiciones de pago recuerdan de cerca

aquellas de los crditos concesionales comnmente empleados
en la cooperacin nortesur. En el caso de Petrocaribe el elemento
de donacin es cercano al 60 %, muy superior al valor de 25 % que
convencionalmente es necesario para que un prstamo pueda
considerarse AOD (ONU, 2010: 87, ECOSOC, 2008: 24). El porcentaje
de combustible no financiado de esta forma se pagar en un plazo
de 90 das.
El acuerdo establece la posibilidad de compensacin de parte de

la deuda a travs del intercambio de bienes y servicios a precios
preferenciales (PDVSA, 2011). De este modo pases como Repblica
Dominicana, El Salvador y Nicaragua, entre otros, pudieron
compensar parte de la factura petrolera entregando a Venezuela
diferentes productos agrcolas. Bajo este mismo mecanismo Cuba
compensa parte de su factura a travs del otorgamiento de servicios
sanitarios.

Estimacin de los flujos de Petrocaribe

En esta seccin avanzamos en la estimacin de los flujos de
hidrocarburos financiados en trminos concesionales gracias a
Petrocaribe. Las dificultades en la cuantificacin de los flujos de CSS
son conocidas, determinando uno de los mayores desafos para los
estudiosos en materia. Esto es particularmente cierto para el caso
de Petrocaribe: ECOSOC (2008) estima que los flujos concesionales
se encuentran entre los 1.166 y los 2.500 millones de dlares para
el ao 2006; el DFI (s.f ) sita estos valores entre los 1.308 y los 1.924
millones de dlares para el mismo ao. La diferencia entre las fuentes
y la amplitud de este abanico de valores confirma la necesidad de
una estimacin ms precisa. Esta seccin apunta en esta direccin,
proponiendo una estimacin del monto financiado desglosado por
ao y pas desde la creacin del acuerdo y hasta 2012.
A partir de los informes anuales de PDVSA encontramos el

volumen de venta de productos petroleros a pases con acuerdos
de cooperacin (cuadro 2) en el cual se detalla el monto mximo
previsto por el acuerdo y el suministro efectivamente realizado por
cada pas a partir de 2006. En ese ao la cuota mxima para el total
de los pases fue de 200 MBD.

192
Cuadro 2. Ventas de hidrocarburos en trminos concesionales a pases de Petrocaribe.

Cuota prevista por el acuerdo y cantidad efectivamente suministrada en Miles de Barriles Diarios (MBD)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum
Antigua y
4,4 0,5 4,4 1,5 4,4 0,5 4,4 0,5 4,4 1,1 4,4 0,6 4,4 1,3
barbuda
Belice 4 - 4 0,4 4 0,5 4 0,4 4 - 4,0 - 4,0 0,8
Dominica 1 - 1 - 1 0,4 1 0,3 1 0,4 1,0 0,3 1,0 0,4
El Salvador - . - - - - 3,6 3,5 3,6 3,5 7,0 7,2 7,0 12,7
Granada 1 - 1 0,2 1 0,8 1 0,7 1 0,8 1,0 0,1 1,0 0,8
Guatemala - - - - 20 - 20 - 20 - 20,0 - 20,0 -
Guyana 5,2 - 5,2 1,8 5,2 3,9 5,2 3 5,2 2,8 5,2 3,9 5,2 6,9
Hait 7 - 14 - 14 8,5 14 14,2 14 11,7 14,0 13,8 14,0 14,2
Honduras - - - - 20 3,4 20 5,9 20 - 20,0 - 20,0 -

Jamaica 23,5 22,9 23,5 24,6 23,5 24,2 23,5 27,9 23,5 25,6 23,5 24,4 23,5 25,9
Nicaragua - - 27 4,7 27 15,3 27 25,1 27 23,1 27,0 16,6 27,0 27,5
Rep.
50 27,9 50 22,9 30 27,2 30 27,6 30 29,2 30,0 26,5 30,0 26,9
Dominicana

San
Cristbal 0,7 - 0,7 - 0,7 0,6 0,7 0,6 1,2 0,7 1,2 0,9 1,2 0,9
y N.
San Vicente
1 1 1 0,2 1 0,2 1 0,2 1 0,3 1,0 0,3 1,0 0,5
y LG
Surinam 10 - 10 - 10 10 - 10 - 10,0 - 10,0 2,2
Cuba 92 92,5 92 91,5 92 93,2 92 93,3 92 97,8 98,0 96,3 98,0 91,1
Total (Sin
107,8 52,3 141,8 56,3 161,8 85,5 165,4 109,9 165,9 99,2 169,3 94,6 169,3 121,0
Cuba)
Total (Con
199,8 144,8 233,8 147,8 253,8 178,7 257,4 203,2 257,9 197 267,3 190,9 267,3 212,1
Cuba)
Fuente PDVSA (varios aos)

193
Con la sucesiva incorporacin de nuevos miembros y la ampliacin
de la cuota para algunos pases, este valor aument, alcanzando los

267 MBD en 2012.10 Un primer examen muestra que la evolucin
del suministro de hidrocarburos efectuado a travs de Petrocaribe
no es tan uniforme como la ampliacin de la cuota de importacin
prevista en los acuerdos. En los primeros aos del acuerdo la cantidad
efectivamente suministrada fue muy por debajo del tope mximo
previsto. Esto se debi principalmente a demoras en las gestiones
para la puesta en marcha del acuerdo en cada pas miembro. Con el
pasar del tiempo asistimos a un paulatino aumento en el suministro
de hidrocarburos el cual alcanza en 2009 los 203 MBD (110 MDB si
no se considera Cuba). En los dos aos siguientes se da una ligera
disminucin en el suministro, el cual suma un total de 191 MBD (95
MDB sin Cuba). Esta tendencia se revierte nuevamente en 2012, ao
en el cual se registra el mximo intercambio a travs de Petrocaribe.
Entre los pases miembros del acuerdo Cuba tiene una cuota de
suministro muy superior a la de los dems pases, siendo de 92 MBD
en 2006 y 98 MDB en 2011.11 En cuando a los dems pases, a pesar
del aumento del suministro, el volumen de barriles importados se
encuentra por debajo del mximo previsto por el acuerdo aunque
la situacin es bastante heterognea. Despus de Cuba, Jamaica,
Nicaragua, Repblica Dominicana, Hait y, ms recientemente, El
Salvador, son los pases que ms hidrocarburos han importado en
trminos concesionales. Estos pases importan en la casi totalidad de
los aos ms del 50% de la cuota mxima prevista por el acuerdo,
con valores que en algunos casos superan esta cantidad. En cuatro
casos (Granada, Guyana, Hait y San Cristbal y Nives) el suministro
de hidrocarburos se implement a distancia de uno o dos aos de
la firma del acuerdo con Venezuela y, una vez puesto en marcha,
el suministro de hidrocarburos se mantuvo en por encima del 50%
de la cuota mxima prevista. Por otra parte, otros pases (Antigua y
Barbuda, Belice, Dominica, y San Vicente y las Granadinas) importaron
una cantidad de hidrocarburos inferior al 50 % de su cuota a lo largo
de todo perodo a pesar de haber empezado las operaciones de
suministro desde 2006. En el caso de Honduras, los datos oficiales
muestran que el acuerdo no tuvo efectividad desde 2010 como
respuesta al golpe de estado contra el presidente hondureo Manuel
Zelaya.12 Finalmente, en Guatemala Petrocaribe qued inoperante a
pesar de la firma del acuerdo, mientras que en Surinam el suministro
se hizo efectivo solo en 2012.
En trminos generales, los datos muestran que hubo un incremento

paulatino del volumen de hidrocarburos suministrados a travs de
Petrocaribe aunque la situacin en cada pas puede ser muy diferente.
Esta cantidad alcanz los 212 MBD en 2012, equivalentes al 79% de lo

permitido por el acuerdo. Si excluimos a Cuba estos valores alcanzan

respectivamente los 121 MBD y el 71 %.
A travs del precio de la cesta de exportacin venezolana y conociendo

las condiciones del acuerdo Petrocaribe es posible conocer el
porcentaje de la factura petrolera que se financia en trminos
concesionales. Como muestra el cuadro 3 el porcentaje financiado
oscil entre el 30 % en 2005 y el 60 % de 2011 dependiendo de la
evolucin del precio del barril. Cabe sealar que, al tratarse del precio
de una cesta de productos es de esperar que el precio de importacin
promedio por cada pas cambie dependiendo de la composicin de
la cesta de importacin. Al no tener datos desglosados por tipo de
importacin (y su correspondiente precio), los valores expuestos en
el cuadro 3 representan la mejor aproximacin a nuestra disposicin.
Cuadro 3.
Precio Cesta De exportacin (US$/Barril)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

45,74 55,54 64,74 86,49 57,01 72,18 100,11 103,42
Porcentaje de la factura petrolera
financiado en trminos concesionales
30% 40% 40% 50% 40% 40% 60% 60%
Fuente PODE (2008) y PDVSA
Finalmente, en el cuadro 4 se estima el valor de la factura petrolera

en funcin del porcentaje financiado (cuadro 3) y del suministro
efectivamente realizado (cuadro 2) bajo el acuerdo Petrocaribe.
De los datos se desprende un paulatino aumento del valor de la
factura financiado en trminos concesionales, de los 1.174 millones
de dlares en 2006 a los 4.803 millones en 2012. Este incremento
responde, por un lado, al aumento del suministro hidrocarburos
a los pases socios y, por el otro, a la subida del precio del petrleo
que aument el porcentaje de la misma financiable en trminos
concesionales. Es relevante destacar como la nica inversin de
tendencia se registr en 2009 debido a la disminucin del precio
del barril que se dio a finales de 2008. Desde entonces el monto
financiado vuelve a aumentar superando los 4.800 millones de
dlares en 2012, empujado por el alza de los precios.

Cuadro 4.
Valor de la factura petrolera financiado en trminos

concesionales por el Petrocaribe
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Antigua y
4,1 14,2 7,9 4,2 11,6 13,2 29,4
barbuda
Belice 0,0 3,8 7,9 3,3 0,0 0,0 18,1
Dominica 0,0 0,0 6,3 2,5 4,2 6,6 9,1
El Salvador 0,0 0,0 0,0 29,1 36,9 157,9 287,6
Granada 0,0 1,9 12,6 5,8 8,4 2,2 18,1

Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Guyana 0,0 17,0 61,6 25,0 29,5 85,5 156,3
Hait 0,0 0,0 134,2 118,2 123,3 302,6 321,6
Honduras 0,0 0,0 53,7 49,1 0,0 0,0 0,0
Jamaica 185,7 232,5 382,0 232,2 269,8 534,9 586,6
Nicaragua 0,0 44,4 241,5 208,9 243,4 363,9 622,8
Repblica
226,2 216,5 429,3 229,7 307,7 581,0 609,3
Dominicana
San Cristbal y
0,0 0,0 9,5 5,0 7,4 19,7 20,4
Nives
San Vicente y Las
8,1 1,9 3,2 1,7 3,2 6,6 11,3
Granadinas
Surinam 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 49,8
Cuba 750,1 864,9 1471,1 776,6 1030,6 2111,3 2063,3
Total (Sin Cuba) 424,1 532,1 1349,6 914,7 1045,4 2074,0 2740,5
Total (Con Cuba) 1174,2 1397,0 2820,7 1691,3 2076,0 4185,3 4803,8
Fuente: Elaboracin Propia
Para tener una idea de la magnitud de estos valores podemos

considerar que los flujos de cooperacin de Petrocaribe (incluyendo
a Cuba) alcanzan valores parecidos al total de la AOD bruta otorgada
por algunos de los pases del CAD en 2011 (ltimo ao disponible).
A modo de ejemplo, Espaa otorg 4.477 millones de dlares, Italia
4.626 millones, Noruega 4.756 millones (datos del DAC1OCDE). Si
bien es cierto que muchos de estos pases redujeron su AOD en 2011
por efecto de la crisis econmica, los valores muestran la relevancia
de Petrocaribe como instrumento de cooperacin.13

Para el mismo ao, la financiacin aportada a travs de Petrocaribe

corresponde al 1,36 del INB, un valor superior al de Noruega (el mayor
donante en trminos relativos entre los pases de DAC), que en ese
ao aport el 0,96 % de AOD bruta sobre INB (elaboracin propia con
datos DAC1 OCDE y BM).
El monto es an ms llamativo si lo consideramos de la perspectiva

del pas receptor. El grfico 1 compara el volumen del total de
AOD recibida en el periodo 20062011 (tanto por va bilateral
como multilateral) por los pases de la regin y lo compara con el
financiamiento de Petrocaribe. En el caso de Jamaica, Antigua
y Barbuda, Repblica Dominicana y, especialmente, de Cuba el
financiamiento canalizado por Petrocaribe supera el monto de AOD
procedente de los donantes del DAC recibida por estos pases. En el
caso de San Cristbal y Nives lo supera solo en 2011.
Grfico 1.
AOD canalizada a travs pases e institucin del CAD y
financiacin de Petrocaribe 2006 2011 (millones de US$)
Como mencionamos anteriormente, otro factor relevante de

Petrocaribe es la posibilidad de abonar parte de la factura petrolera
a travs de bienes de origen agrcola o servicios. El esquema de
compensaciones se impuls a partir de 2009 y vio un paulatino
aumento de las mercancas intercambiadas (cuadro 5). Este
mecanismo representa una alternativa a la salida de divisas desde
lo pases importadores de hidrocarburos y debe leerse en el marco
de las dificultades de produccin y abastecimiento de productos
primarios que afectan a Venezuela.14

198
Cuadro 5.
Productos recibidos por Venezuela como compensacin de a Factura Petrolera
Cantidad
Pas Producto Unidades Pas Producto Unidades Cantidad Recibida
Recibida
2011 2012 2011 2012
Arroz Blanco TM 46.700 66.143 Nicaragua Aceite de Palma TM 15.630 5.427
Guyana
Arroz Paddy TM 121.209 146.141 Stabilak TM - 1
Nicaragua Aceite TM 15.280 27.128 Arroz Paddy TM - 103.415
Semillas
Azcar TM 42.440 187.014 TM 25 1.322
Caraotas
Caf TM 28.822 90.090 Novillos UND 13.778 21.362
Caraotas TM 9.760 14.480 Pantalones UND 19.397 -
Carne TM 33.677 39.400 Vaquillas UND 2.631 750
Leche UHT TM 15.024 25.774 Azcar Lquida TM 5.275 5.142
Leche
TM - 1.137 Repblica Caraotas TM 1.795 -
Saborizada
Dominicana
Leche Pastas
TM - 1.066 8.728 10.854
Descremada Alimenticias
Lomo de
TM - 135
Atn
Fuente: PDVSA, 2012

Sin embargo, es de destacar el nmero limitado de pases que hasta

la fecha implementaron esta modalidad de pago; en 2011 y 2012
solo Nicaragua, Guyana y la Repblica Dominicana accedieron a esta
forma de compensacin. A estos pases debe sumarse El Salvador,
que en 2010 otorg 1.832 toneladas de caf (PDVSA, 2011: 170) y
Cuba que ofrece servicios, prevalentemente sanitarios, de los cuales
sin embargo no es posible tener una cuantificacin exacta.
Algunas cuestiones acerca de la sostenibilidad de largo plazo

del acuerdo
Una vez analizado el mecanismo funcionamiento de Petrocaribe
es necesario introducir algunos aspectos ligados al financiamiento
concesional y a la deuda generada. En la literatura sobre cooperacin
al desarrollo los crditos concesionales han levantado un intenso
debate y numerosas crticas.15 Entre las controversias ms comunes
est la idea de que con frecuencia los crditos concesionales han
respondido ms a las necesidades de estimulo de las exportaciones
del pas oferente que a las reales necesidades de desarrollo del pas
importador. Al mismo tiempo se destaca como estos instrumentos
contribuyan al incremento de la deuda externa de los pases
importadores, derivando en un esfuerzo para el pago de la deuda
contrada que se mueve en direccin contraria respecto a los
beneficios derivados del proyecto de cooperacin.
A raz de la relevancia de los datos expuestos en las tablas anteriores

es legtimo preguntarse por el papel desempeado por Petrocaribe
con relacin a estas crticas. En nuestra opinin, la primera crtica
oferta de crditos guiada por la oferta y no por la demanda- queda
matizada a la luz del mecanismo de funcionamiento de Petrocaribe;
la dependencia de las importaciones energticas de los pases
en la regin representa una constante para la totalidad de los
pases estudiados. Petrocaribe es un instrumento para aliviar estas
condiciones de dependencia en un contexto regional muy vulnerable
a la evolucin de los precios de las commodities. El pago en trminos
concesionales representa una ventaja a la hora de acceder a bienes
que de una u otra forma deben ser importados por los pases de la
regin y que son clave para su desarrollo productivo.
En cuanto a la deuda externa generada por Petrocaribe, la cuestin

es ms delicada. Si bien un anlisis pormenorizado excede el alcance
de este trabajo, es necesario sealar algunas cuestiones relevantes.
En el cuadro 6 se comparan la magnitud del financiamiento

concesional de Petrocaribe otorgado ente 2006 y 2011 con las
reservas internacionales de cada pas, mientras que en el cuadro 7

compara dicho financiamiento con la deuda externa pblica.16
Grfico 2.
Financiamiento concesional de Petrocaribe (2006 2011)
con respecto a las reservas internacionales en 2011
Fuente: Elaboracin propia con datos Cepal
Los pases que han importado ms hidrocarburos son tambin los

que registran un mayor porcentaje en el ratio del financiamiento en
trminos concesionales con respecto a las reservas internacionales
(grfico 2). Este aspecto es particularmente pronunciado en el caso
de Jamaica, Nicaragua, Repblica Dominicana y Hait.
Al mismo tiempo, vemos como para ciertos pases la factura petrolera

financiada en trminos concesionales representa una porcin
significativa de la deuda externa pblica. Para algunos pases esta
relacin el financiamiento concesional alcanza valores cercanos o
superiores al 20 % del total (cuadro 7). En este caso tambin algunos
de los pequeos importadores (como Guyana y San Cristbal y Nives)
alcanzan valores significativos.17
Si bien estos datos son insuficientes para determinar si la deuda

generada por Petrocaribe pueda generar dificultades a la hora de
cumplir con el pago de la misma, es legtimo prestar atencin al
papel que Petrocaribe puede desempear a la hora de implementar
la deuda pblica de los pases miembros. Si se considera la
tendencia al aumento de la factura petrolera financiada en trminos

concesionales (y que los datos expuestos no consideran el 2012), la

deuda generada por Petrocaribe podra inflar ulteriormente la deuda
externa de los pases miembros.
El fallecimiento del presidente Chvez y la asuncin de poderes por

parte de Nicols Maduro se dieron en una poca de balances para
el acuerdo, a siete aos de la primera firma del acuerdo. La novedad
quizs ms relevante de esta nueva fase es la propuesta de la creacin
de la Zona Econmica Petrocaribe (ZEP) como profundizacin
del proceso puesto en marcha en 2005. Ser importante seguir
la evolucin de este proyecto y determinar si llevar consigo
instrumentos que reflejen la preocupacin hacia la sostenibilidad de
la deuda, si se propondrn nuevos instrumentos y mecanismos de
pago, y cmo se avanzar hacia la integracin productiva y comercial.
Grfico 3.
Financiamiento concesional de Petrocaribe (2006 2011)
con respecto a la deuda externa pblica en 2011*
Fuente: Elaboracin propia con datos Cepal
* Los valores entre parntesis se refieren al porcentaje de la deuda externa

pblica con respecto al PIB: Para Antigua y Barbuda, Honduras, San Cristbal
y Nives y San Vicente y Las Granadinas se trata del total de la deuda externa
(pblica y privada).
(a) Para estos pases los datos se refieren al total de la deuda externa (pblica y
privada)
(b) Datos para 2010

Algunos elementos a modo de conclusin
La necesidad de profundizar los aportes en materia de CSS en relacin

a la cooperacin pblica financiera nos han conducido al anlisis de la
iniciativa de Petrocaribe. En estas pginas hemos buscado identificar
los elementos que desde el plano poltico colaboran en desentraar
su sentido y a su vez hemos estimado su magnitud econmica. En
cuanto a los elementos del plano poltico, nos han llevado a observar
que Petrocaribe se inscribe en una planificacin de polticas pblicas
que abarca dimensiones como las de poltica exterior, poltica
energtica, fomento de la integracin regional de base posliberal e
incentivo a la diversificacin e internacionalizacin de la economa
venezolana. Todo esto asociado a un giro epistemolgico en materia
de desarrollo a partir del cual el Estado busca afianzar la recuperacin
de un rol preponderante en la reduccin de los costos resultantes de
las posiciones estructurales ms desfavorables en las que los pases
de la regin se encuentran. No obstante esto, se trata como hemos
visto de un proceso que an en el plano regional involucra asimetras
en cuanto a su implementacin, debido a diferentes motivos. Es por
esto, y motivados por la pregunta de si la iniciativa de Petrocaribe
era slo una manifestacin retrica o si adems se constitua como
una construccin poltica operativa con resultados concretos
observables, hemos incluido un anlisis de los flujos involucrados.
stos representan un monto significativo para los pases socios
aunque, como se ha puesto en evidencia en el texto, con diferencias
considerables entre pases.
Adems, el artculo busca contribuir a la estimacin de los montos

involucrados en la CSS, tarea fundamental y que en gran medida
sigue pendiente para los estudiosos en materia. A partir de nuestra
estimacin pudimos ver la financiacin destinada a cada pas y la
importancia de primer orden que tiene la cooperacin venezolana
en la regin, superando a gran parte de los donantes tradicionales.
Ms all de los interrogantes sobre su sustentabilidad en el mediano
y largo plazo, Petrocaribe se est consolidando como mecanismo de
aprovisionamiento de energa en la regin. Asimismo, es importante
destacar el reciente respaldo poltico que los pases miembros le han
otorgado a la construccin de la Zona Econmica de Petrocaribe
ampliando la dinmica de cooperacin econmica y poltica ms all
del plano energtico.

Notas

1. El presente artculo es un avance del proyecto de investigacin
Dinmica de cooperacin poltica y economa en el espacio
iberoamericano del CICI + D de la UNSAM y financiado por la
AECID (CAP: 11-CAP2-1234)
2. Esta observacin se aplica especialmente al continente
latinoamericano, donde la SEGIB elabora el sistema de registro ms
avanzado de la CSS en el continente
3. Los donantes tradicionales forman parte del Comit de Ayuda al
Desarrollo (DAC, por sus siglas en ingls) de la OCDE. El DAC es uno
de los principales organismos a nivel internacional para cuestiones
ligadas a la cooperacin al desarrollo y en la actualidad es
compuesto por 23 pases del norte del mundo y la Unin Europea.
4. Varias son las interpretaciones acadmicas que se ocupan de
vislumbrar el modo en el que coexisten el componente de la
proyeccin de la preponderancia con el de la propuesta alternativa.
Al respecto creemos importante marcar que ambos componentes
coexisten y que tal coexistencia se da en clave esencialmente
poltica por lo que no deberan ser entendidos ni mucho menos
juzgados a la luz de cierta vocacin altruista o desinteresada.
Desestimar esto es impugnar que todo relacionamiento poltico
implica asimetras e intereses contrapuestos.
5. Es interesante remarcar que el nfasis puesto por parte de
Venezuela en la promocin de la CSS no ha estado exento de
desavenencias en cuento al enfoque y definicin de la misma vis a
vis otros estados del sur. Esto se evidencia en la constancia que obra
en el captulo 1 del Informe de Cooperacin Sur Sur en Iberoamrica
2011 realizado en el marco de la SEGIB de la no adhesin por parte
de Venezuela a lo enunciado en el mismo.
6. En esta clave debe leerse el proceso de acercamiento al MERCOSUR.
7. Por este acuerdo Venezuela y Mxico se comprometan a realizar
un suministro conjunto de 160 mil barriles diarios de petrleo
crudo y refinado a 11 pases de Centroamrica y de Caribe.
8. Antigua y Barbuda, Bahamas, Belize, Cuba, Dominica, Granada,
Guyana, Jamaica, Repblica Dominicana, San Vicente y las
Granadinas, Santa Luca, San Cristbal y Nieves, Surinam. Sin
embargo, Bahamas y Santa Luca nunca ratificaron el tratado
bilateral con Venezuela, de tal modo que Petrocaribe permaneci
inefectivo.
9. Durante la Cumbre de Managua de 2013 se identificaron cinco
programas estructurales relacionados a los activos productivos:
Transporte y Comunicaciones, Encadenamiento productivo,
Turismo, Comercio e Integracin y Programa Social y Cultural.
(SELA, 2013)

10. El nico pas que disminuy su cuota de importacin fue la
Repblica Dominicana que en 2008 pas de 50 a 30 MBD.

11. La cooperacin energtica entre Cuba y Venezuela es anterior
respecto a la creacin de Petrocaribe. El Acuerdo Integral de
Cooperacin CubaVenezuela se firm en 2000 y el suministro
de hidrocarburos sigue efectundose a travs de este acuerdo
(PDVSA, 2011: 171). Sin embargo, desde que Cuba es miembro de
Petrocaribe y las condiciones de financiamiento son las mismas,
incluimos a Cuba con los dems pases de Petrocaribe.
12. La suspensin de Honduras fue revocada a principio de 2013.
13. Cabe sealar, no obstante, que los datos relativos a Petrocaribe
y los de la AOD de los pases del CAD no son estrictamente
comparables. Los datos de Petrocaribe son estrictamente crditos
concesionales, mientras que la AOD de los pases del CAD incluye
distintos instrumentos. La comparacin expuesta en el texto busca
graficar las magnitudes implicadas en Petrocaribe.
14. Para un anlisis ms en profundidad acerca de la cuestin
agroalimentaria en Venezuela ver Morales Espinoza (2009)
15. Para una revisin del debate donacionesprstamos ver: Alonso,
1999; Cohen et al. 2007; Larr, 2011, Lerrick y Meltzer, 2002;
Nunnenkamp et al., 2005.
16. En los cuadros 6 y 7 no se incluyen datos relativos a Hait por el
hecho de que Venezuela cancel la deuda contrada por Hait a
travs de Petrocaribe.
17. Cabe destacar que los datos sobre financiamiento concesional
empleados a la hora de elaborar las tablas no representa el valor
de la deuda generada por Petrocaribe. La deuda efectivamente
acumulada podra ser superior o inferior a los valores del
financiamiento concesional. Esta discrepancia se debe al hecho
de que los pases miembros pueden haber empezado a devolver
parte de la deuda acumulada desde el comienzo de las operaciones
de Petrocaribe. Al mismo tiempo, nuestros valores no registran
eventuales retrasos en el pago de la porcin de la factura petrolera
no financiada en trminos concesionales, es decir de la porcin
que se paga a los 90 das de la entrega, con lo cual el monto total
de la deuda podra ser superior.
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The Pacific Alliance Casts
Its Cloud over Latin
America1
Detlef Nolte
Is acting president of the GIGA, director of the GIGA Institute of Latin
American Studies (on leave), and a professor of political science at the
University of Hamburg.
e-mail: detlef.nolte@giga-hamburg.de
Leslie Wehner
Is a senior research fellow at the GIGA. He specializes in international
relations theory, foreign policy analysis and regional cooperation
with a special focus on Latin America. His work has been published in
Revista de Ciencia Poltica, Foreign Policy Analysis
and International Studies Review.
e-mail: leslie.wehner@giga-hamburg.de
207
Detlef Nolte and Leslie Wehner

In a joint declaration on 8 October 2013, the presidents of the Pacific

Alliance (PA) an organisation legally constituted in 2012 that is
comprised of Chile, Colombia, Peru and Mexico announced the
conclusion of trade negotiations to remove all tariff barriers between
its member states, thus making it the eighth largest economy in the
world. This new free trade agreement (FTA) has attracted the interest
of states and business sectors around the world, including the
German Business Association for Latin America, which will dedicate
its Latin American Day conference in November 2013 to this new
group.
Analysis
The PA will remove 92 percent of all trade tariffs by the end of 2013
and progressively lift the remaining 8 percent. Whereas financial
markets and some of its protagonists depict the PA as the new star in
Latin America, the Bolivarian Alliance for the Peoples of Our Americas
(ALBA) and most of the countries of the Southern Common Market
(Mercado Comn del Sur Mercosur) see the PA as a new attempt
by the United States to undermine alternative patterns of regional
integration in the Americas.
The PA is an economic alliance that revives the open regionalist

model of the early 1990s in Latin America in that it seeks to
increase intratrade and extraregional trade relationships with
Asia, the United States and Europe; the PA states already have
FTAs with the United States and the European Union.
The positive view of the PA in Latin America and abroad is based

on its economic potential. In fact, Australia, Canada, China, the
Dominican Republic, Ecuador, El Salvador, France, Guatemala,
Honduras, Japan, New Zealand, Portugal, Paraguay, South Korea,
Spain, Turkey, the United States and Uruguay have already
applied for and been granted observer status. Moreover, Costa
Rica and Panama are on their way to becoming full members.
At the political level, however, the PA has created friction in the

region as it brings Mexico into South America an area seen by
Brazil as its sphere of influence. Moreover, the PA countries have
good relations with the United States and are in line with its FTA
agenda.

From the Pacific Arch to the Pacific Alliance
The idea to create the PA initially branded as the Pacific Arch was
first promoted by the then president of Peru, Alan Garcia, in 2006. At
that time, Peru found itself isolated as Venezuela had left the Andean
Community (CAN) and both Bolivia and Ecuador (two CAN members)
were showing more of a vocation for ALBA than for the former group.
Moreover, Peru oriented its economic eff orts to the Asia-Pacific region
as a key market, as did Chile, Colombia and Mexico. Five years later,
in April 2011, these four states came together and formally agreed
to launch the PA. The constitutive treaty was signed in Antofagasta,
Chile, on 6 June 2012.
As outlined in the various PA declarations, the primary goal of this new

regional group is to build a zone of deep economic integration and
progress toward the free circulation of goods, services, capital and
people. The group aspires to achieve sustainable economic growth
and competitiveness by increasing intra- and extraregional trade.
The PA was also created with the objective of becoming a platform of
political coordination and projection to the rest of the world, especially
the Asia-Pacific region (see <http://alianzapacifico.net>).
During the PAs fifth presidential meeting in November 2012, a

consensus was reached to establish an FTA that lifts tariff barriers on
most goods and introduces a phase-out period for sensitive products
over the course of 2013. At the EUCommunity of Latin American
and Caribbean States (CELAC) summit in January 2013 in Santiago de
Chile, the presidents further reinforced their ambition with the prompt
conclusion of negotiations on all remaining issues such as rules of
origin, public procurement, services and capital (including Mexicos
financial integration of its stock markets with those of Chile, Colombia
and Peru under the Latin American Integrated Mar ket), customs
cooperation, sanitary and phyto sanitary measures, and technical
barriers to trade. During the PA summit in May 2013 in Cali, Colombia,
the four presidents once again stressed the need to have a full-fledged
FTA in place in the shortest possible time. The successful completion of
the negotiations was announced on 8 October 2013 in El Pas.
Back to Open Regionalism in Latin America

Latin America has experienced a proliferation of regional
organizations in the last two decades. Newcomers such as Mercosur
(1991), the Association of Caribbean States (ACS, 1994), ALBA (2004),

Union of South American Nations (UNASUR, 2008), CELAC (2010) and

the PA joined old regional groups that had reshaped and repacked
their goals and rebranded themselves to adopt the premises and
purposes of the new regionalism that predominated in the 1990s
such as the Andean Pact (now Andean Community) and the
Common Central American Market (SICA). Thus, Latin America
offers a broad spectrum of regional organizations that prioritize
different issue areas and reflect different types of integration and/
or cooperation. Furthermore, they represent divergent models of
regional cooperation spanning from the promotion of free trade to
socialist-driven projects.
One can characterize this constellation of different regional groups

with different trajectories as modular regionalism (Gardini 2013) or
as variable geometry. This variable geometry implies that member
states have the option to cooperate with different partners in the
realization of common objectives while still enjoying exit options.
These opt-out possibilities are to be used when one group (or one
measure within a group) becomes too costly for a member state.
Although these exit options trigger forum shopping among members
of regional groups, they also minimize the risk of zero-sum politics
and thus consolidate a regime of cooperative regional governance.
In addition, exit options reduce the chances for veto-players to block
the advancement of regional projects.
From this perspective, each Latin American country can choose the
mix of regional organizations or cooperation structures that best fits
its interests. Like-minded states join forces to foster their common
interests. Taking the issue of free trade and open markets as an
example, it is possible to differentiate between the interests of the
countries of the PA, Mercosur and ALBA. The countries that form
part of these groupings have different average most-favored-nation
(MFN) tariffs and different numbers of FTA partners (see Figures 1 and
2). The Chilean president, Sebastin Piera, has indicated that states
and their views have to learn to live together in diversity (El Tiempo
2012), thereby acknowledging the existence of different views and
interests regarding the purpose of regional integration.

Figure 1:
Average Applied MFN Tariff (in %)

Source: IDB 2012.
Figure 2:
Number of Free Trade Agreements Partners

Source: IDB 2012.
In the 1990s, Latin American regionalism was associated with the

premise of open regionalism, which aimed to promote markets
of scale and efficiency through regional trade liberalization. The
ultimate objective of this open regionalist model was successful
integration into the global economy. However, since the turn of
the century, Latin American regionalism has become less focused

on economic liberalization and more political in its orientation.

This change was the result of voter disappointment with economic
globalization at the national level and a shift to left-oriented gov
ernments. The new regionalism projects sought political consensus
building, the promotion of regional independencies and an increase
in cooperation in nontrade issues (e.g., energy, infrastructure, finance
and regional security). It should be noted, however, that older
regional organizations and projects did not disappear. Instead, they
coexisted in an overlap of older and newer organizations, resulting in
the current mosaic of Latin American regionalism.
In fact, it is possible to identify three types of regional projects

in Latin America: (1) projects with a strong emphasis on trade-
driven integration (NAFTA, PA); (2) hybrid projects combining trade
(sometimes with new elements), doses of state intervention and
political posttrade objectives (UNASUR, SICA, Mercosur, CAN); and (3)
a project that emphasizes political and social aspects of integration
and is driven by socialist ideas and thus strong state intervention in
the economy (ALBA) (Riggirozzi and Tussie 2012: 11).
The PA has revived the debate on these different types of regional

cooperation and group ings because it has returned the open
regionalism model to Latin America. Indeed, the four PA members are
fully committed to the rules of the game of economic globalization
and are also countries that enjoy FTAs with each other. The PA is thus
an effort to harmonize and expand these existing FTAs and develop
a free trade area. Moreover, new full memberships will only be
accepted by the PA on the condition that candidates already have an
FTA in place with each member of the group.
The New Darling of the Economist(s)

For Felipe Larran, Chiles finance minister, the PA is the most exciting
thing going on today in Latin America (The Economist, 29 April 2013).
A recent Deutsche Bank Research publication (2013) championed the
PA countries as Latin Americas new stars, while the Economist called
on other Latin American countries to join the club (29 April 2013).
In a self-promoting event, the four presidents of the PA declared that
their trade agreement constitutes a robust institutional and judicial
framework that creates certainty for investments and free trade (El
Pas, 8 October 2013).
Business associations and financial markets are supportive of the new

organization. Since it accounts for 35.6 percent of the Latin American

population, the accumulated GDP would make it the eighth most
important economy in the world though this was still smaller than
Brazils GDP in 2012. The PA received 41 percent of the investments
in the region and accounted for 50 percent of Latin American and
Caribbean exports and imports in 2012 a much higher share than
the Mercosur (Table 1). Moreover, recent average GDP growth rates
for some PA countries have been higher than those for Mercosur and
ALBA countries (ECLAC 2013a).
Table 1:
Share in Latin American and Caribbean
Trade of PA and Mercosur (in %)
Exports Imports
2012 2012
PA/LAC 50 50
EPA/LAC 52 54
Mercosur/LAC 39 35
Note: EPA Enlarged PA (including Costa Rica and Panama).
Source: SELA 2013: 23.
Two Economic Models

While some economists are excited by the creation of the PA, the Latin
American Left sees it as a US tool to subvert regional integration and
promote its normative views on trade issues in South America. In the
final declaration (6 August 2013) of its 19th meeting, the Foro de So
Paulo a grouping of leftist parties and organizationsreproved
the attempts inspired by extraregional powers with the objective
to fracture and sabotage regional integration as in the case of the
so called Pacific Alliance which not by accident is composed of
countries which have free trade agreements with the United States
and the tireless efforts to generate crisis and inspire divisions within
the Mercosur (<http://forodesaopaulo.org/?p=3030>, authors own
translation).
The framing of the PA as an instrument of US hegemony is also

shared by various intellectuals and officials from the center-left in
Latin America. For example, the Argentinian intellectual Atilio Born
(2013a; 2013b) depicts the PA as the most important piece of the
imperialist counterattack, which is seeking to implement the Free

Trade Area of the Americas (FTAA) under another name and it is

basically a political-military alliance, even though it tries to present
itself as merely an economic alliance. Its main objective is to erode the
bloc of South American countries and especially UNASUR (authors
own translations). Similarly, in his commentary during the ALBAs last
meeting in Ecuador, the Bolivian minister of the presidency, Juan
Ramn Quintana, revealed the groups fears that the strategy of the
Pacific Alliance is not just commercial, it is a political and military
strategy [seeking] to reinstall the Washington Consensus and the
FTAA [Free Trade Area of the Americas] (LAWR-13-31, 8 August 2013).
Such statements by official state representatives and intellectuals

reflect a left-right cleavage and diverging opinions about cooperation
projects at the regional level, which are based on different norms
and values. These differences are also corroborated by statements by
official representatives of the competing integration projects.
In an interview with Colombian newspaper El Tiempo (2012), Chilean

president Sebastin Piera declared that there are two different
visions and models in the region and that the countries of the PA
share a common vision of economic development that consists of
a social market economy, of entrepreneurship, innovation, private
initiative and integration into the world (authors trans lation).
This view is substantiated by the Index of Economic Freedom of the
Heritage Foundation and the Wall Street Journal, which ranks the
PA countries much higher than the ALBA and Mercosur countries
excluding the two Mercosur countries with observer status in the PA
(see Table 2).
During his countrys hosting of an ALBA meeting in Guayaquil on 31

July 2013, Ecuador president Rafael Correa differentiated between
two opposing visions of the world: neoliberalism and free trade
versus those that believe in socialism and the guarantee of rights;
those that believe not in free trade zones but zones free of hunger
and free of poverty (LAWR-13-31, 8 August 2013).
Table 2:
Index of Economic Freedom 2013
Rank Pacific Alliance Mercosur ALBA

7 Chile
36 Uruguay
37 Colombia
44 Peru
50 Mexico

67 Costa Rica
71 Panama
80 Paraguay
100 Brazil
110 Nicaragua
156 Bolivia
159 Ecuador
160 Argentina
174 Venezuela Venezuela
176 Cuba
Source: <www.heritage.org/index/ranking>.
It might therefore be interesting to take a look at the social balance

sheet of the member countries of both ALBA and the PA. This is not
to claim that regional groups reduce or enhance poverty and income
distribution levels, but to see whether reality matches the leaders
rhetoric when they defend their economic models and cite the pros
of their regional groups (see Table 3).
When looking at the variation of the poverty lines of each country

for the period 20022011, the balance is not conclusive. The member
countries of both organizations have reduced poverty though this
decrease was less pronounced in Mexico. Nevertheless, the poverty
level is generally lower in the PA countries (with the exception of
Mexico) than in the ALBA countries. However, according to the
Gini index which measures income distribution (1 means total
inequality and 0 means total equality) the reduction of inequality
was more pronounced in the ALBA countries. So the effects of the
different economic models promoted by the PA and ALBA on poverty
reduction and income distribution are mixed at best.
Table 3:
Poverty (National Poverty Lines) and
Income Inequality, 20022011
Poverty (% of population) Gini Index

2002 2011 2002 2011
Mercosur
Argentina 34.9 c 5.7 0.578 0.492
Brazil 37.5 b 20.9 0.639 b 0.559
Paraguay 61.0 b 49.6 0.558 b 0.546
Uruguay 15.4 6.7 0.455 0.402

Venezuela

48.6 29.5 0.500 0.397
ALBA
Bolivia 62.4 42.4 e 0.614 0.508 d
Ecuador 49.0 32.4 0.513 0.434
Nicaragua 69.4 b 58.3 d 0.579 b 0.478 g
Venezuela 48.6 29.5 0.500 0.397
Pacific Alliance
Chile 20.2 a 11.0 0.552 f 0.516
Colombia 49.7 34.2 0.567 0.545
Peru 54.7 b 27.8 0.525 b 0.452
Mexico 39.4 36.3 e 0.514 0.481 e
LAC 43.9 29.4
(a) 2000; (b) 2001; (c) 2004; (d) 2009; (e) 2010; (f) 2003; (g) 2005
Source: ECLAC (2013b: 18, 80, 102103)
Economic and Political-Strategic Implications

While the PA countries share economic interests that are not
contingent upon the incumbent gov ernment, the same is not
true in regard to political strategic issues. Peru and Chile still
have pending disputes regarding their maritime borders. More
over, Chile might soon swing back to a center-left government,
which will see less political accord with the other PA governments.
Additionally, the member countries are confronted with different
domestic security challenges (e.g., armed conflict in Colombia and
drug-related crimes in Mexico). Last but not least, these countries
security agen das are determined by the (sub)regional context.
Mexico, for instance, is closely linked to the United States, while
the South American governments have created their own security
architecture with UNASUR and the South American Defense Coun
cil at its core.
Hence, the PA is primarily an FTA that has both political and economic
consequences. In the economic realm, the PA is about promoting
member states markets and products in the Asia-Pacific region and
thus also acts as a coordination forum for common positions and
policies in that regard. Putting aside the tensions between the inter
ests of each of the PA members to potentiate its export capacity and
foreign direct investment (FDI) attractiveness, they all share the key
ambition to position the PA within the Chinese market as part of the
groups Asia-Pacific aspirations.

Moreover, three members of the PA are part of the Trans-Pacific
Partnership (TPP) initiative an on-going FTA negotiation process

between Australia, Brunei, Canada, Chile, Malaysia, Mexico, New
Zealand, Peru, Singapore, the United States and Vietnam. The only
country not included in the TPP is Colombia, which has shown an
interest in joining this group as well as the Asia-Pacific Economic
Cooperation (APEC) if new admissions are to be considered by both
initiatives. Given the number of APEC countries involved in the TPP
negotiations, the United States sees the TPP as an alternative way
to achieve the unrealized APEC goals set in 1994 at the meeting in
Bogor, Indonesia, regarding free and open trade and investment for
industrialized countries in 2010 and for developing economies in
2020.
In the political realm, Colombian president Juan Manuel Santos

stated during the presidential meeting in Antofagasta, Chile (6 June
2012), that the Pacific Alliance was not positioned against anyone
or any state in particular. However, the PA has generated a new
dynamic of soft balancing in Latin America. While the PA excludes
Brazil (though this regional power has no interest in joining the
endeavor), it has brought Mexico into South America. Mexico had
lost its influence in the region in the early 1990s when it shifted its
foreign policy priorities to NAFTA. Although Mexico has emphasized
the commercial dimension of the PA, it is at the same time perceived
by countries such as Chile and Colombia as an opportunity to soft
balance Brazils influence in South America.
As secondary powers, Chile and Colombia are not against Brazils

rise per se though they do want to create options for themselves
to reduce the asymmetric political dependence on Brazil as the
regional power. Meanwhile, the Brazilian leadership has been trying
to downplay the importance of the PA (Malamud 2013). For instance,
Marco Aurlio Garcia, foreign policy advisor to the president, stated
that the PA was no challenge to the South American integration
project of UNASUR (La Segunda online 2012). Similarly, the foreign
minister, Antonio Patriota, declared in a June 2013 Senate hearing
that the PA was main ly a marketing strategy that sought to
repackage what was already in place (e.g., existing FTAs between PA
members) rather than some new innovation. In spite of the Brazilian
governments attempts to diminish the role of the PA, neighboring
Paraguay and Uruguay still applied for observer status; this might
be a first step in allowing individual Mercosur member states to
negotiate bilateral FTAs with third parties as the integration project
shows signs of exhaustion and fragmentation (Latin America Brazil &
Southern Cone Report, 16 September 2013).

In short, the PA not only affects Brazils regional power projection,

it also has an impact on the regional integration and cooperation
dynamics of both ALBA and Mercosur. Furthermore, it offers the US
government new options to promote its free trade agenda in Latin
America at a time when Washington is showing renewed interest in
Latin America. During President Obamas first term, the region was a
low priority and the general balance of US policy on Latin America
was disappointing (Whitehead and Nolte 2012). However, this ap
peared to change during Obamas second term with his visit to Mexico
and Costa Rica and Vice President Bidens trip to Colombia, Brazil and
Trinidad and Tobago in May 2013, where both actors emphasized the
need to revitalize the United States ties with Latin America though
such steps have not yet resulted in any tangible change.
The PA and Europe

The PA is also of interest to the European Union and European
investors. During the 7th EULatin America and Caribbean Summit
in Santiago de Chile (2627 January 2013), the governments of the
PA took the opportunity to promote their new alliance and to court
European investors with the promise of open markets and legal
certainty.
The PAs advances were well received by the president of the

European Council, Herman van Rompuy, who described the PA as a
very promising initiative that brings together countries which share
the EUs views on open markets and modern economic policies, and
which aims at creating an economic space similar to our own, based
on the four freedoms of circulation of goods, capital, services, and
persons. He went on to say that it is no coincidence that free trade
agreements link the EU to all of the Alliances founding members []
it will allow us to team up at the multilateral level to promote our
common vision on trade and economic cooperation.
The PA therefore provides the European Union with both a new and
alternative partner in Latin America that shares its economic position
and more options in the occasionally complicated relationship with
ALBA and Mercosur especially when relaunched FTA negotiations
with the latter have not brought results. The PA might put pressure
on countries without FTAs with the European Union (such as Brazil),
especially if EUUS negotiations over a future transatlantic trade and
investment partnership (TTIP) advance. Such an agreement might
benefit the PA countries as they already have FTAs with both the
European Union and the United States.

Conclusions
Although the PA has stressed that it is more than just another FTA,
it has received most of its international attention and support for its
economic achievements and trade focus on the Asia-Pacific region.
However, the PA has also advanced in other niches of cooperation,
such as academic exchange, technology and the integration of stock
markets. It still needs to be seen whether the existing cooperation
will spill over into other issue areas and whether the PA countries will
cooperate and define common positions in international forums.
As salient the trade agenda of the PA may be, one cannot ignore the
political and strategic side effects of the project. The PA has provoked
reactions from regional actors such as Venezuela and the other ALBA
countries, as well as from Brazil and some of its Mercosur partners.
The former consider the PA to be an alternative, antipodal project to
its socialist regional model in Latin America and a US tool with which
Washington can reassert its hegemony. For Brazil, its concerns lie with
losing control of its own sphere of influence as Mexico tries to get
a foothold in the region. Moreover, the PA increases the centrifugal
forces in Mercosur. The PA can also be seen as part of the political
and economic dynamics that are evolving in the Asia-Pacific region
and the great powercompetition between China and the United
States. Likewise, the European Union may obtain more leverage in its
relations with Latin America through its potential close cooperation
and FTAs with the PA countries.
Notes
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publications/gf_international_1206.pdf> (25 Oct. 2013).


Multilateralismo en
transicin: La UNASUR1
Sandra Borda
Directora del Centro de Estudios Internacionales (CEI) y profesora
asociada del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de
Los Andes. Tiene un doctorado en Ciencia Poltica de la Universidad
de Minnesota, Maestra en Ciencia Poltica de la Universidad de
Wisconsin y Maestra en Relaciones Internacionales
de la Universidad de Chicago.
e-mail: sandrabordag@gmail.com
223
Sandra Borda

1. UNASUR: Membreca, historia, misin y aspectos

institucionales
La Unin de Naciones Suramericanas fue creada en 2008 con el
objetivo de contribuir en el proceso de integracin regional en
materia de educacin, salud, ambiente, infraestructura, seguridad
y democracia. Actualmente cuenta con 12 miembros (Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per,
Suriname, Uruguay y Venezuela). Panam y Mxico cuentan con
estatus de pases observadores.
De acuerdo con el Tratado Constitutivo firmado en Brasilia el 23 de

mayo de 2008, Unasur tiene como objetivo construir, de manera
participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en
lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando
prioridad al dilogo poltico, las polticas sociales, la educacin, la
energa, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente,
entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconmica,
lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la
democracia y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento
de la soberana e independencia de los Estados.
A diferencia de otros experimentos integracionistas en Amrica

Latina, Unasur no ha iniciado su proceso haciendo nfasis en la
integracin econmica y comercial y con la esperanza de que este tipo
de integracin se traslade en el futuro a otras reas donde se supone
los acuerdos en materia de cooperacin son ms difciles de lograr.
Al contrario, Unasur se ha ido consolidado como una organizacin
donde los acuerdos sobre asuntos polticos, de seguridad y de
defensa se han logrado primero, han sido ms sobresalientes y ha
habido menos preocupacin en avanzar en las reas econmica y
comercial.
La organizacin cuenta con una Presidencia Pro Tempore, una

Secretara General, el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores, el Consejo de Delegadas y Delegados y 12 consejos
sectoriales: el Consejo Energtico Suramericano, el Consejo de
Defensa Suramericano, el Consejo de Salud Suramericano, Consejo
Suramericano de Desarrollo Social, Consejo Suramericano de
Infraestructura y Planeamiento, Consejo Suramericano sobre el
Problema Mundial de las Drogas, Consejo Suramericano de Economa
y Finanzas, Consejo Electoral de UNASUR, Consejo Suramericano de
Educacin, Consejo Suramericano de Cultura, Consejo Suramericano
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Consejo Suramericano en

materia de Seguridad Ciudadana, y de Justicia y Coordinacin de
Sandra Borda
Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
De estos consejos, uno de los ms antiguos e importantes es el

Consejo de Defensa Suramericano creado en el 2008. Se trata de
un proyecto impulsado principalmente por Brasil y cuyo principal
objetivo es constituirse en un activo foro de dilogo poltico con el
nimo de desactivar potenciales conflictos blicos en la regin.2 Sin
embargo, el CSD no es una alianza poltico-militar profesional. De
hecho,
pese a que en repetidas oportunidades a lo largo de

los ltimos cinco aos el presidente Chvez se mostrara
partidario de crear una Organizacin del Tratado del Atlntico
Sur, Brasil ha evitado una deriva semejante. En marzo de
2008, Chvez repiti su conviccin en dicho modelo para
permitir a la regin hablar duro y defenderse en un mundo
de imperialismo, neoimperialismo y guerras preventivas.
La visin de Chvez, compartida por Bolivia y en un grado
menor por Ecuador, implica un claro enfrentamiento con
Estados Unidos, una postura no compartida por Brasil.3
Como seal el exMinistro de Defensa brasileo, Nelson Jobim,

este consejo no apunta a ser una alianza militar clsica. No hay
ninguna pretensin de hacer una fuerza suramericana de defensa,
que es un problema y no una solucin.4 El CSD no busca conformar
unas Fuerzas Armadas suramericanas; no pretende conformar una
capacidad operativa conjunta, ni un mando conjunto, y ni siquiera
una poltica comn de defensa.5 De otro lado, lo que s busca lograr
el CSD es la consolidacin de Amrica del Sur como una zona de
paz, construir una identidad sudamericana en materia de defensa
y generar consensos para fortalecer la cooperacin regional en
estos temas. Adicionalmente, pero no menos importante para una
regin azotada en el pasado por dictaduras militares, el CSD tambin
busca impulsar la subordinacin de los militares a la autoridad civil y
promover la defensa soberana de los recursos naturales.6
En materia de la burocracia misma de la organizacin, el Tratado

Constitutivo de Unasur prevee que la Secretaria General tenga, entre
otras atribuciones apoyar a todos los organismos en el cumplimiento
de sus funciones, promover iniciativas y hacerle seguimiento
a la implementacin de las mismas y encargarse de todo el
funcionamiento administrativo de la organizacin. El secretario
general es designado por el Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de
gobierno por un perodo de dos aos, renovable por una sola vez y
no podr ser sucedido por una persona de su misma nacionalidad.

Nstor Kirchner fue el primer Secretario General de la organizacin

y ante su muerte, ambos Colombia y Venezuela presentaron
candidatos a la Secretaria, lo que oblig a la organizacin a otorgarle
un mandato de un ao a la candidata Colombiana (Mara Emma
Meja) y otro ao al venezolano Al Rodrguez.
Para el ao 2013 se destin un presupuesto de funcionamiento para

la Secretara General de US$9.825.443 y el mecanismo de distribucin
de cuotas por pas fue el siguiente7:
Argentina 16.00%
Bolivia 0.80%
Brasil 39.00%
Colombia 8.0%
Chile 7.00%
Ecuador 4.00%
Guyana 0.10%
Paraguay 1.60%
Per 10.00%
Surinam 0.10%
Uruguay 1.00%
Venezuela 12.40%
Total 100.00%
Para el ao 2014 el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones

Exteriores de Unasur aprob un presupuesto anual de US$9.830.3758.
La Presidencia pro tmpore es la oficina que representa la Unasur en

eventos internacionales y da a conocer tambin a nivel internacional
las declaraciones y opiniones concertadas de este organismo. Esta
presidencia es ejercida sucesivamente por cada uno de los estados
en orden alfabtico y por perodos anuales. La presidencia prepara,
convoca y preside las reuniones de los rganos de Unasur, presenta
a consideracin el programa anual de actividades la Unasur, asume
compromisos y firma declaraciones con terceros y asume la direccin
de los consejos sectoriales.
De esta forma, Unasur es una estructura de carcter permanente

creada con el objetivo de promover un dialogo poltico estructurado,
con personalidad jurdica y capacidad de adoptar normas vinculantes,
que en todos los casos habrn de adoptarse por consenso. En otras

palabras, Unasur est en vas de consolidarse como un espacio
Sandra Borda
multilateral de coordinacin y cooperacin interestatal, pero no

como instrumento de integracin supranacional. Como se sugiri,
la prioridad de la Unasur no est dada en materia de intercambio
comercial. De hecho, no hay en sus estatutos una caracterizacin
clara o una alusin a las modalidades habituales de integracin de
mercadoszona de libre comercio o unin aduanera.
Breve historia
El 1 de Septiembre de 2000 tiene lugar la I Reunin de Presidentes
de Amrica del Sur en Brasilia. En la Declaracin de Brasilia se
propuso que gracias a la continuidad geogrfica y a la comunidad
de valores existente en el rea suramericana, era preciso formular
una agenda comn. El proceso de creacin de la organizacin, desde
sus inicios, fue liderado y guiado por Brasil. En el 2004, durante la
Tercera Reunin de Presidentes de Amrica del Sur en Cuzco, se creo
la Comunidad Suramericana de Naciones, con el objetivo de unir al
Mercado Comn del SurMercosur con la Comunidad Andina
CAN. En el 2007, durante la Primera Cumbre Energtica Suramericana
en Isla Margarita, se fijaron prioridades y la organizacin adopto su
nombre actual: Unasur.
En el 2008 en Brasilia, se llev a cabo la Reunin Extraordinaria del

Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno que aprob el
Tratado Constitutivo de la Unasur y design la sede permanente del
organismo en Quito. Tambin en este ao se constituyeron los dos
primero Consejos Sectoriales: el Consejo de Defensa Suramericano
y el Consejo de Salud Suramericano. En el 2009 la presidencia pro
tmpore le fue asignada a Ecuador y su presidente Rafael Correa
y se conformaron los Consejos Suramericanos de Lucha contra el
Narcotrfico, de Infraestructura y Planeamiento, de Desarrollo Social
y de Educacin, Cultura, Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Al ao
siguiente fue elegido el primer Secretario General, el expresidente
Nstor Kirchner.
En este mismo perodo fue creado el Centro de Estudios Estratgicos

de DefensaCEED, una suerte de think tank dedicado a generar
un pensamiento estratgico a nivel regional, que coadyuve a la
coordinacin y la armonizacin en materia de polticas de Defensa en
Suramrica. Adicionalmente, la Organizacin de las Naciones Unidas
otorg a Unasur el estatus de observador. Finalmente, en 2011 se
cre el Consejo Electoral de Unasur y se le asign su primera misin
en las elecciones presidenciales en Venezuela, en Octubre de 2012.

El 11 de marzo de 2011 la organizacin entr en plena vigencia y

se convirti en una entidad jurdica internacional cuando se cumpli
el requisito de que al menos los legislativos de 9 pases suscribieran
el convenio. Colombia fue el dcimo pas en ratificar el Tratado
Constitutivo, Brasil el undcimo y Paraguay el ltimo.
2. UNASUR: Relevancia actual, reas de interaccin,

relacin con el sistema internacional
Los temas claves en los dos ltimos aos
La accin actual de Unasur se ha encontrado concentrada en los
siguientes temas: el conflicto entre Argentina y el Reino Unido por
las Islas Malvinas, el crimen organizado, temas relacionados con
la consolidacin democrtica en la regin (i.e. participacin de la
misin electoral en Venezuela y la reaccin frente a la destitucin del
Presidente Fernando Lugo en Paraguay) y, finalmente, los incidentes
entre pases miembros y potencias extranjeras por cuenta de temas
relacionados con el espionaje (i.e. el asilo de Julian Assange en
Ecuador y el incidente de la retencin de Evo Morales en Europa por
sospechas de llevar a Edward Snowden en su avin).9
A principios de enero de 2012, el papel de la Unasur a nivel regional

se encontr relacionado con la crisis diplomtica entre Argentina y
Reino Unido por la soberana de las islas Malvinas. Los pases de la
Unasur decidieron bloquear el acceso de barcos que intentaran entrar
a los puertos de pases miembros con la bandera de las Malvinas.
Esta decisin fue producto de una reaccin en bloque, en la que los
pases de Amrica del Sur expresaron su total apoyo a Argentina en
cuanto al reclamo de soberana sobre las islas y, por tanto, percibieron
la reticencia inglesa frente al reclamo como una actitud colonialista. A
pesar del intento de William Hague ministro de Relaciones Exteriores
ingls de establecer contactos con pases como Brasil para intentar
cambiar la posicin en cuando a dicha temtica, la Unasur reaccion
de forma uniforme y resalt que la nica manera de que los barcos
accedan a sus puertos era a travs del uso de banderas alternativas.10
En el mes de abril del mismo ao, la Unasur decidi llevar a Naciones

Unidas una carta firmada por sus doce integrantes, carta en la que
expresan su apoyo al reclamo argentino por la soberana de las
Malvinas. La carta solicitaba que el Secretario General de la ONUBan
Ki-moonejerciera un papel como mediador y comprometiera a
ambas partes a negociar.

Como es claro, a lo largo de los primeros meses de 2012, el
Sandra Borda
tema dominante fue la crisis y tensin diplomtica entre el pas

sudamericano y el europeo acerca de la soberana de las Islas Malvinas.
No obstante, casi de manera paralela, en la agenda de la Unasur se
empez a vislumbrar la implementacin de una nueva temtica a
abordar, esta es, la cooperacin multilateral para combatir el crimen
organizado. Dicha iniciativa se reflej en la reunin bilateral que
tuvieron los ministros de defensa de Colombia y Per Juan Carlos
Pinzn y Alberto Otlora, respectivamente- en la que ambos pases
se comprometieron a combatir el crimen organizado transnacional
mediante el desempeo de labores conjuntas. Lo anterior debido a
que, segn el funcionario peruano, dicho fenmeno afectaba a varios
pases y por ende era meritorio elevarlo al escenario multilateral de
la Unasur. De igual forma, el ministro de defensa colombiano Juan
Carlos Pinzn enfatiz la voluntad colombiana de ayudar a la regin
en temas de seguridad y ofreci la experiencia del caso nacional,
para que otros pases puedan aprender del mismo y contrarrestar as
la influencia del crimen organizado: Tenemos toda la disposicin y
humildad para coordinar operaciones. Si compartimos le haremos
dao al crimen.11
En el plano de la defensa, en Quito, la Unasur entreg el primer

registro suramericano en defensa en el que se evidenci que los
pases con mayor inversin en materia militar entre 2006 y 2010
fueron Brasil (43%), Colombia (17%) y Venezuela (10%). Este informe
se enmarca dentro del objetivo que se traz la organizacin de dar
transparencia al proceso a travs del cual pases miembros invierten
en armamento. El informe puso en evidencia el visible incremento
en cuanto al gasto regional en el mbito militar, mostrando que
las esferas a las que el dinero se destin fueron las relacionadas
con la compra de armamento, el sostenimiento de personal y las
operaciones militares, entre otras12.
En la segunda mitad del mes de junio de 2012, la atencin de la

Unasur gir hacia la situacin interna de Paraguay. El presidente de
dicho pas Fernando Lugo fue llamado a juicio por el Legislativo
para responder por manejos irregulares en su administracin,
especialmente en lo relacionado con un enfrentamiento que tuvo
lugar entre la fuerza pblica y campesinos y que dej un saldo de
17 muertos. La Unasur decidi enviar a los cancilleres de los pases
miembros para hablar con Lugo y defender la democracia en ese pas,
adems de garantizar el debido proceso en su juicio: Los presidentes
expresaron su conviccin de que se debe preservar la estabilidad y
el pleno respeto al orden democrtico de Paraguay, observando
el pleno cumplimiento de los dispositivos constitucionales y
asegurando el derecho de defensa y el debido proceso.

Lugo asegur posteriormente que en su juicio no le haba

sido garantizado el debido proceso y acudi a una accin de
constitucionalidad para posponerlo. Unasur decidi entonces acudir
a la clusula democrtica de la organizacin que sostiene que en
caso de que el orden democrtico sea irrumpido en uno de los
pases miembros, los dems tienen la facultad para tomar medidas
al respecto y, por ejemplo, suspender al pas de dicha organizacin
hasta que la situacin vuelva a la normalidad13. No obstante, una vez
destituido Lugo, la Unasur no logr una reaccin unnime: mientras
varios pases impusieron sanciones econmicas, cierre de fronteras
y se negaron a reconocer el nuevo gobierno, Colombia rechaz la
velocidad con la que se produjo el cambio pero se neg a reconocer
la existencia de una violacin al orden democrtico14.
Al final, tras la cumbre extraordinaria de la Unasur en Argentina, el

bloque regional decidi sancionar a Paraguay suspendindolo de la
organizacin hasta que se dieran nuevas elecciones presidenciales,
es decir, hasta el ao 2013. Por su parte, Paraguay reaccion y
afirm que sometera a proceso de evaluacin su permanencia de
forma definitiva en la Unasur15. Para las elecciones presidenciales en
abril de 2013, el gobierno descart cualquier presencia de Unasur
a causa del rechazo y exclusin que dicha organizacin declar
frente al gobierno de turno. Sin embargo, el Tribunal Superior de
Justicia Electoral y a pesar de la oposicin del gobierno, autoriz la
participacin de miembros de la Unasur, la OEA y la Unin Europea
como observadores en las elecciones.
La Unasur anunci la revocatoria de la suspensin hecha a Paraguay

gracias a las elecciones que tuvieron lugar en abril de 2013, en las que
la misin electoral de la organizacin no report ninguna anomala y
al contrario, dio un balance positivo. En estos comicios electorales, el
hoy presidente Horacio Cartes fue el ganador.
Hacia el mes de Agosto de 2012, la Unasur inici discusiones sobre

el conflicto entre el gobierno ecuatoriano y el Reino Unido. Ecuador
decidi dar asilo a Julian Assange en su embajada en Londres y como
resultado, el Reino Unido anunci la posibilidad de irrumpir en la
embajada ecuatoriana en territorio ingls con el fin de extraditar a
Assange a Suecia, lugar en el que fue acusado de cometer delitos
sexuales. Esto agrav la tensin diplomtica entre ambas partes y
gener que el gobierno ecuatoriano convocara a una reunin de
la Unasur en su territorio para adoptar una respuesta comn a nivel
regional ante una inminente amenaza britnica. Teniendo en cuenta
la negativa inglesa de darle a Assange un salvoconducto para poder
abandonar el pas, cualquier incursin en la embajada ecuatoriana sera
percibida como una violacin a la soberana nacional del pas andino.

Tras la reunin de Unasur llevada a cabo en Quito se decidi dar
Sandra Borda
total apoyo y solidaridad a Ecuador en su disputa con Inglaterra,

reprobando as la posibilidad de una irrupcin inglesa en la sede
diplomtica del pas latinoamericano16. La Unasur sugiri el dilogo
entre las partes, con el fin de lograr una solucin consensuada a dicha
confrontacin, confrontacin en la cual Ecuador acto ejerciendo
su plena soberana al momento de decidir a quin se le ofrece el
derecho de asilo. Por tanto, Unasur declar que cualquier accin
llevada a cabo por la potencia europea podra ser percibida como
una violacin a las normas internacionales17.
A finales de Agosto, la crisis diplomtica entre Ecuador e Inglaterra

empez a enfriarse gracias a que el Reino Unido afirm que nunca
tuvo intencin de invadir o vulnerar la embajada ecuatoriana en
su territorio e invit nuevamente al pas andino a dialogar para
encontrar una salida consensuada a las tensiones.
Superada parcialmente la crisis entre el Reino Unido y Ecuador, Unasur

se embarc en otra responsabilidad de gran talante a nivel regional:
se comprometi a llevar a cabo un proceso de acompaamiento
para garantizar la transparencia de las elecciones presidenciales en
Venezuela. Tras la muerte del ex mandatario venezolano a principios
de marzo de 2013, el Consejo Nacional Electoral venezolano convoc
a nuevas elecciones para abril de 2013, en las que los principales
contendores seran Nicols Maduro y Enrique Capriles. Adems, se hizo
una invitacin a la Unasur para que ejerciera un papel de supervisor
en los comicios electorales, siendo independientes, imparciales y
respetando la soberana del Estado venezolano18. El acuerdo entre
ambas partesgobierno venezolano y Unasurfue firmado el 25 de
marzo y, entre otros acompaantes, se encontrara el Mercosur.
El representante de la misin del bloque regional, Carlos lvarez,

hizo explcita su confianza en el sistema electoral venezolano y
reiter el civismo que tendra lugar en las mismas. El organismo
multilateral despleg aproximadamente 42 observadores, los cuales
se encargaron de supervisar el desarrollo normal de la preparacin
de las elecciones, entre otras formas, mediante la observacin
del pre-despacho de las maquinas encargadas de registrar el voto
electrnico.
Terminada la jornada electoral en el pas bolivariano, el representante

de la misin Carlos lvarez sostuvo que los resultados divulgados por
el CNE deban ser respetados y, por tanto, que un posible recuento de
votos no le concerna a la Unasur, ya que su papel deba ser neutral.
Esto era asunto de las autoridades venezolanas. Esta situacin
se present debido a que el candidato de la oposicin Henrique

Capriles no reconoci los resultados a causa del estrecho margen

por el que perdi la contienda y debido tambin a irregularidades
que se presentaron en el desarrollo de los comicios: [el CNE], declar
vencedor al chavista Nicols Maduro, con 50,66% de los votos, frente
a 49,07% obtenido por el opositor Henrique Capriles, que no acept
el resultado y pidi el recuento de todos los votos19.
A pesar del consenso logrado por los jefes de Estado en cuanto a este
tema, en un principio el presidente colombiano Juan Manuel Santos
manifest su intencin de solicitar un recuento de votos, mientras
que los mandatarios de Argentina y Bolivia Cristina Fernndez
y Evo Morales expresaron su rechazo abierto a esta propuesta20.
Adicionalmente, una delegacin de la Unasur compuesta por
brasileos evidenci irregularidades en las maquinas capta-huellas
que evidenciaron que se poda votar sin que hubiera consistencia
entre el nmero de cdula del votante y su huella. No obstante y a
pesar de estos reparos, la Unasur continu instando a todas las partes
a reconocer los resultados21.
En Junio de 2013, la atencin de la Unasur se volvi a centrar en

el mbito militar, a causa del anuncio hecho por el presidente
colombiano, Juan Manuel Santos, de tener la intencin de solicitar
el ingreso a la OTAN y de establecer lazos de cooperacin con este
organismo. La protesta, encabezada por el presidente boliviano
Evo Morales, consisti en rechazar las declaraciones del mandatario
colombiano debido a que la Unasur percibe a la OTAN y su podero
militar como una amenaza a la paz y a la estabilidad de la regin.
Morales propuso convocar a una reunin extraordinaria del Consejo
de Defensa Suramericano para analizar y pedir aclaraciones al
gobierno colombiano.
Si bien la OTAN comunic Colombia la imposibilidad de otorgarle

membresa dadas sus condiciones de admisin, s expres su
intencin de colaborar con el pas suramericano. Esto tambin gener
el rechazo del secretario general de la Unasur basado en la idea de que
dicha organizacin militar podra usar a Colombia para ingresar en la
regin y atentar contra los recursos naturales como lo hizo en Siria,
Irak y Libia y de paso, amenazar con la introduccin de material
blico a la regin22. La crisis record el debate que gener al interior
de Unasur, la intencin de Colombia durante la administracin Uribe
de permitir la presencia de militares estadounidenses en varias de las
bases militares instaladas en su territorio.
Finalmente, uno de los ms recientes y notables pronunciamientos

de la Unasur tuvo lugar a raz de la crisis que se produjo en territorio
europeo por cuenta de la retencin del avin en el que regresaba

Evo Morales a su pas, proveniente de una visita oficial a Mosc. Al
Sandra Borda
regresar de Rusia de un encuentro de pases productores de gas,

las solicitudes hechas por el avin del presidente boliviano Evo
Morales para abastecerse de combustible fueron rechazadas por los
gobiernos de Italia, Espaa y Portugal debido a que abordo, podra
encontrarse Edward Snowden.
El gobierno francs decidi negar el trnsito del avin por su espacio

areo, mientras que el gobierno de Portugal deneg la autorizacin
de aterrizaje. Ante dicha agresin, el gobierno ecuatoriano convoc
a una reunin extraordinaria de la Unasur para evaluar la situacin
a la que fue expuesta Morales y, de esta forma, adoptar una
posicin en bloque: El objetivo de la reunin, dijo Al Rodrguez,
es el pronunciamiento de Suramrica sobre el virtual secuestro del
mandatario Morales por varios pases europeos, que impidieron el
sobrevuelo del avin presidencial en clara violacin de las leyes y
normas internacionales.23 El encuentro tendra lugar en Cochabamba
(Bolivia).
El encuentro de mandatarios que tuvo lugar en la ciudad boliviana el

4 de Julio llev a la Declaracin de Cochabamba de los pases de la
Unasur24, en la que el organismo multilateral manifest su solidaridad
y apoyo con el mandatario boliviano y denunci la violacin de
normas internacionales al no haber permitido el aterrizaje del avin
para su abastecimiento de combustible. De esta manera, la Unasur
sostuvo que fue una agresin no solo a Bolivia sino al bloque en su
totalidad y, por tanto, exhort a los pases europeos a explicar las
razones por las que efectuaron dicho bloqueo y a presentar disculpas
por lo sucedido. Por su parte, tras haber expresado su solidaridad
con Morales y profundo rechazo frente a dicho acontecimiento, el
presidente Santos hizo un llamado para evitar que estos hechos
lleven a una crisis diplomtica.25 La declaracin de Santos fue una
respuesta vedada al deseo expuesto por el secretario general de la
Unasur de replantearse el tipo de relaciones que tiene Suramrica
con el continente europeo.
Los dos ltimos aos han demostrado que la organizacin ha

creado mecanismos de reaccin rpidos cuando alguno de sus
pases miembros se encuentra envuelto en una crisis diplomtica o
en materia de seguridad con actores extra-regionales, o cuando su
orden institucional democrtico es amenazado. A pesar de que se
han logrado reacciones en bloque, todava quedan rastros de disenso
importantes entre miembros de la organizacin. Pero a juzgar
por los avances y comparados los ms recientes acuerdos con las
dificultades por las que atraves en sus inicios la organizacin para
disear posiciones comunes, parece haber una curva de aprendizaje

en materia de accin y reaccin colectiva entre los pases miembros

de Unasur.
Las relaciones con otros actores internacionales I: la OEA

Tal vez la relacin ms difcil que sostiene la Unasur se da con
la OEA (Organizacin de Estados Americanos), un organismo
hemisfrico cuya agenda poltica es similar a la de Unasur pero cuyo
funcionamiento genera duras crticas por parte de los miembros
de esta ultima no solo debido a su ineficiencia sino tambin a la
influencia histrica del poder de Estados Unidos sobre el mismo26. De
hecho, la Unasur ha imitado la creacin de una clusula democrtica
pero exenta del intervencionismo de la potencia y ha participado en
la solucin de crisis en las que tradicionalmente hubiese intervenido
la OEA.
Adems de los casos ms recientes reseados en la seccin anterior

(i.e. Paraguay y Venezuela), una de sus primeras intervenciones en
pro del mantenimiento de la democracia tuvo lugar a raz de la
violencia desatada en Bolivia como resultado de la exigencia de los
departamentos autonomistas al presidente Morales de devolver
dineros provenientes de los hidrocarburos, dineros que a su vez
fueron usados por el mandatario para pagar un bono a los ancianos
del pas27.
En esta ocasin, la presidenta pro-tempore de la Unasur (Michel

Bachelet) convoc rpidamente a una reunin de mandatarios de
la organizacin. Ante el enfrentamiento que se present durante
la crisis entre Washington y La Paz, el gobierno boliviano decidi
privilegiar la accin de Unasur y aunque el secretario general de la
OEA, Jos Miguel Insulza, particip en los debates en Santiago de
Chile, su organizacin se vio obligada a optar por un perfil mucho
ms modesto.
Sin embargo, las actitudes de los pases miembros de la Unasur

frente a la OEA varan sustancialmente. Aunque Colombia ha
cambiado profundamente su poltica hacia Unasur y ahora parece
demostrar un mayor grado de compromiso poltico con la misma,
es claro que este como otros pases de la regin, no entienden al
organismo regional como un sustituto de la OEA. Esta es una de
las mayores tensiones que se presenta entre los gobiernos del rea:
mientras algunos ven la Unasur como uno de los mltiples tableros
multilaterales en donde jugar, otros simplemente la ven como el foro
por excelencia donde se tramitarn las diferencias regionales y cuya

consolidacin, en parte, puede contribuir al deceso final de la OEA.
Sandra Borda
El fin de la OEA es interpretado por varios pases como el acto ltimo

de independencia frente a Estados Unidos y como oportunidad para
ampliar los mrgenes de maniobra de la regin en su conjunto.
Pero no todo es confrontacin entre estas dos organizaciones, y al

contrario, ha habido instancias de cooperacin importantes entre
las mismas. Durante el intento de golpe al gobierno ecuatoriano
en septiembre de 2010, la Unasur cerr filas y reaccion con mucha
ms rapidez que la OEA. Sin embargo, ambos organismos sumaron
fuerzas para generar una oposicin slida frente a las amenazas al
orden institucional en Ecuador. En este caso, a diferencia del caso
boliviano, no hubo una tensin entre las dos organizaciones sino
que, al contrario, los esfuerzos conjuntos al final resultaron en la
restitucin rpida del poder civil.
Hay otras tantas instancias en las que la Unasur ha buscado formas

de accin conjunta con el bloque interamericano. A pesar de que
algunos gobiernos, como el venezolano, han insistido en lo obsoleto
e inservible de la OEA, otros miembros han buscado ms bien,
incrementar su influencia ante la organizacin hemisfrica a travs
de la formacin de una posicin conjunta en la Unasur. En febrero
del 2010, por ejemplo, el Secretario General de la OEA, Jos Miguel
Insulza, y un delegado del BID (Banco Interamericano de Desarrollo),
Ciro de Falco, fueron invitados a asistir a la cumbre extraordinaria
de la Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur) en Quito. All
se discuti, principalmente el tema de la ayuda a Hait28. Insulza
tambin particip en varias reuniones del organismo suramericano
destinadas a resolver tensiones en la regin.
Pero las instancias de enfrentamiento entre ambas organizaciones

estn lejos de desaparecer. Por ejemplo, en mayo del 2011, Argentina
someti ante a la consideracin de los cancilleres del Consejo de
Defensa Suramericano de la Unasur, una mocin para buscar que
el bloque suramericano le solicitara a la OEA la convocatoria de
una conferencia especial para tratar la revisin de todo el sistema
interamericano de defensa. El entonces ministro de defensa
argentino, Arturo Puricelli, justific la iniciativa declarando que era
necesario superar un sistema interamericano concebido en funcin
de los intereses de pases no suramericanos, como Estados Unidos
y Canad, mediante una reformulacin global que contemple la
visin de la Unasur.29 Sin embargo, y desde el punto de vista de la
OEA, el secretario general Insulza ha planteado claramente que la
OEA no compite con la Unasur y que al contrario, el ha sido uno de
los mayores promotores de la iniciativa suramericana.30

Finalmente, varios pases de la regin y con diferentes niveles de

agresividad, han fomentado el proceso de reforma del Sistema
Interamericano de Derechos HumanosSIDH. En varios casos,
las intenciones de reforma han buscado alivianar o debilitar los
mecanismos de presin con que cuenta dicho sistema para lograr
un mayor nivel de cumplimiento de los estados con las normas
internacionales de derechos humanos. A pesar de que esta posicin
no ha sido consensuada a nivel de Unasur, varios de sus pases
miembros (Ecuador, Venezuela, Brasil, Argentina y Colombia, entre
otros) han emprendido una ofensiva diplomtica para debilitar el
sistema. Algunos, como Venezuela, han incluso propuesto acabar con
el SIDH y sustituirlo por un consejo sectorial en la Unasur dedicado
al tema de los derechos humanos frente al cual los estados del rea
sean responsables.
Las relaciones con otros actores internacionales II: otros

organismos regionales
En la medida en que la UNASUR no intenta consolidarse como un
organismo supranacional de integracin econmica y/o comercial,
no se encuentra en competencia con otros sistemas como la CAN o
el MERCOSUR que s fueron diseados para lograr este objetivo. De
hecho, no hay en el Tratado Constitutivo ni en las declaraciones de la
UNASUR una caracterizacin clara o una alusin a las modalidades
habituales de integracin de mercadoszona de libre comercio o
unin aduanera.31 Sin embargo y a pesar de no haber contradicciones
explcitas,
El hecho de que, salvo una mencin genrica en el

prembulo del Tratado, la CAN y a Mercosur no figuren como
elementos constitutivos o como organizaciones asociadas a
UNASUR, es un indicador significativo de la falta de consenso
que existe respecto a su papel en la formacin de un espacio
econmico suramericano, y augura dificultades futuras para
el encaje de esos organismos econmicos y el paraguas
poltico que es UNASUR.32
Dicho esto, es preciso anotar que en su precedente ms inmediato, la

CSN (Comunidad Suramericana de Naciones) creada en la III Cumbre
Suramericana en Cuzco (Diciembre de 2004), el proyecto se consolid
alrededor de tres ideas centrales: la concertacin y coordinacin de
polticas exteriores, la convergencia de la CAN, Mercosur y Chile,
Guyana y Surinam en un ALCSA y, la integracin fsica a travs del

IIRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional
Sandra Borda
Suramericana). A ello se sum el compromiso de cooperar en otras

materias. Esta agenda se ampli posteriormente a la integracin en
materia de energa, al tratamiento de las asimetras regionales, y la
cooperacin financiera a travs del Banco del Sur.33
Mientras que el tema de la concertacin de polticas exteriores para

la creacin de una posicin internacional de bloque ha avanzado
en ciertos espacios, la convergencia con otras organizaciones
subregionales de integracin no ha sido automtica y hay disenso
sobre este proceso. En el mbito de la infraestructura, la energa y
las finanzas,
la agenda de CSN-UNASUR tambin ha encontrado

dificultades. IIRSA ha mostrado un grado de cumplimiento
relativamente bajo debido a dificultades de financiacin.
En el ao 2005 se aprob una Agenda de Implementacin
Consensuada para el periodo 2005-2010, con 31 proyectos
troncales seleccionados de un total de 348, pero solo una
tercera parte estn en ejecucin. Adems, su impacto
ambiental es elevado y existen dudas razonables sobre si
IIRSA contribuir a articular los mercados regionales, o bien
ser funcional al modelo primario- exportador que parece
reaparecer con la creciente demanda de materias primas de
Asia.34
Consecuentemente, desde la poca de la CSN, la UNASUR ha tendido

a alejarse de este esquema de integracin duro y ha buscado
privilegiar su estatus como foro poltico y de coordinacin regional.
Bajo este marco, si bien no hay una abierta contradiccin con
otros organismos regionales, tampoco puede asegurarse que haya
coordinacin completa y una divisin tangible del trabajo entre ellos.
En cuanto a la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y del

Caribe), el gobierno venezolano en conjunto con la Secretaria General
de la UNASUR, Mara Emma Meja, insistieron en su plan de articular
estas dos organizaciones.35 El objetivo de la CELAC es crear un espacio
de interlocucin ms equilibrado con Estados Unidos, la promocin
de la integracin y la concertacin de polticas a nivel regional y llenar
un vaco en cuanto a la existencia de un foro de dilogo poltico
latinoamericano.36 Una de las metas esenciales de la CELAC es facilitar
la racionalizacin y organizacin de la proliferacin de organismos
de integracin, coordinacin y concertacin. Por ello, la CELAC busca
reemplazar al Grupo de Ro y a la Cumbre Amrica Latina-Caribe, que
desaparecern con su creacin formal. Posteriormente, se espera que
suceda lo mismo con el SELA (Sistema Econmico Latinoamericano

y del Caribe) y la ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integracin).

Venezuela, uno de los principales promotores de esta organizacin
junto con Chile y Ecuador ha insistido en varias ocasiones en que la
CELAC se encuentra en condiciones y podra eventualmente sustituir
a la OEA.
Finalmente, es preciso mencionar que aunque an no hay

mecanismos de dilogo y concertacin formales entre Unasur y la
naciente Alianza para el Pacfico, este ltimo organismo genera una
dinmica interesante en materia de integracin en la regin. La
Alianza para el Pacfico intenta lograr un tipo de integracin ms
tradicional, poniendo nfasis sobre temas comerciales, econmicos
y de movilidad. Pero adicionalmente, se constituye en un foro de
concertacin de pases que ideolgica y polticamente podran
definirse como de centro y con poco inters en usar la organizacin
como una herramienta para desafiar el poder de Estados Unidos
en la regin. Sus miembros son pases con polticas exteriores
ms pragmticas, ms orientadas hacia Estados Unidos y menos
ideologizadas. En el futuro, ser crucial observar la interaccin entre
estas dos organizaciones en la medida en que ambas representan
grupos de pases con orientaciones dismiles.
Las relaciones con otros actores internacionales III:

Naciones Unidas
En el 2004 se inaugura la Misin de Estabilizacin en Hait de las
Naciones UnidasMinustah y ya desde ese momento con una clara
participacin de los pases sudamericanos miembros del Mercosur.
Brasil y Chile, en ese momento miembros del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas, jugaron un papel fundamental en la redaccin
de la Resolucin 1542 que le dio marco legal a la misin. Inicialmente,
Brasil lider esta fuerza con el envo de 1200 hombres y el jefe
militar de la misin, general Augusto Heleno Ribeiro Pereira; Chile
se comprometi a enviar alrededor de 600 militares; Uruguay, 500,
y Paraguay, 200. La participacin argentina en este momento an
no se haba aclarado. Si bien los pases sudamericanos adoptaron
un compromiso poltico con la estabilizacin de Hait, el nmero de
tropas inicial no permiti el retiro de la totalidad de tropas francesas
y canadienses, presentes en Hait desde la cada del gobierno
de Jean-Bertrand Aristide. Sin embargo, el retiro de franceses y
canadienses, previsto en 90 das (despus del inicio de la misin),
abri la posibilidad de que luego de los primeros meses de la misin
de la ONU los pases del Mercosur deban ampliar sus contingentes. 37

El 13 de Mayo de 2005, los Viceministros de Relaciones Exteriores y
Sandra Borda
de Defensa de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay iniciaron una serie

de reuniones para tratar de formular soluciones a la crisis haitiana y
garantizar el mayor xito posible de la Minustah. Un ao despus
de su creacin, los funcionarios de los cuatro pases coincidieron en
reconocer que la crisis haitiana era de naturaleza poltica, econmica
y social y que, por tanto, su solucin no era solo de carcter militar.38
De esta reunin en el 2005, surgi la idea de crear un Grupo de
Trabajo informal entre estos entes gubernamentales para coordinar
posiciones y acciones y, adicionalmente, se propuso convocar a
todos los pases de la regin (incluidos aquellos que no fueran parte
de Mercosur) para hacer parte del esfuerzo por estabilizar Hait.
Como resultado de este llamado, el 19 de Agosto de 2005 se

reunieron de nuevo los Viceministros de Relaciones Exteriores y de
Defensa de Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Ecuador, Guatemala
y Per. A esta reunin del denominado 2X7 tambin asistieron el
Secretario General de la OEA, Jos Miguel Insulza, el Representante
del Secretario General de las Naciones Unidas en Hait, Juan Gabriel
Valeds y el comandante militar de Minustah, General Augusto
Heleno Pereira.39
Despus de la eleccin de Ren Prval en Hait, el 2X7 se volvi a

reunir en Agosto del 2006 en Buenos Aires y all se decidi apoyar
las polticas sociales y econmicas del nuevo gobierno, y se acord
buscar posiciones conjuntas para modificar el mandato de Minustah
aadiendo otros componentes de carcter civil y apoyo a la seguridad
pblica. Al 2X7 se sum luego Bolivia y Paraguay, conformando
entonces el 2X9 y posteriormente tambin se sum Panam. El
grupo insisti en su encuentro en Lima en el 2007, en la importancia
de los quick impact projectsQIPs para aliviar la situacin de la
poblacin y en la necesidad de que las acciones emprendidas por la
comunidad internacional siempre cuenten con el aval y la demanda
del gobierno haitiano.40
En agosto del 2007 en Guatemala, estuvieron presentes en la reunin

del 2X9, el Ministro de Asuntos Exteriores de Hait, el Secretario
General de la Asociacin de Estados del Caribe, el Secretario General
de la OEA, el Representante y el Representante Especial Adjunto
Principal del Secretario General de la ONU en Hait y representante de
alto nivel de Panam como miembro en ese momento del Consejo de
Seguridad. Tanto Per como Panam en su paso por el Consejo de
Seguridad, intentaron representar la posicin de la regin y buscaron
una coordinacin de la renovacin del mandato de la misin.

Aunque el proceso anterior refleja la existencia de una articulacin

y conexin entre las actividades del 2X9 y las Naciones Unidas,
hay varios escenarios en los que la coordinacin no ha dado los
resultados esperados. Por ejemplo, la decisin del Secretario General
de la ONU, Ban Ki-moon de designar su nuevo representante para
Hait en agosto del 2007, no fue producto de consultas o acuerdos
con el 2X9. Adicionalmente, a pesar de la labor coordinadora de
Per en el Consejo de Seguridad, la Resolucin 1780 que autorizaba
la permanencia de Minustah hasta el 15 de octubre de 2008 no
incluy algunos de los mandatos discutidos por el 2X9 referidos a la
cooperacin econmico social y la implementacin de mecanismos
para el logro de la cohesin social en la isla.41
La participacin de Unasur en este esfuerzo se hace ms formal y

directa despus del terremoto del 2010, cuando se rene en Quito
y compromete un fondo de 100 millones de dlares destinados a
la reconstruccin. De esa cifra, 60 millones de dlares se aportaron
de forma directa o a travs de organismos multilaterales, mientras
que el resto se canaliz a travs de la Secretaria General de
Unasur.42 En mayo de 2010, se envi una misin a Hait gracias a
la cual se definieron la infraestructura, la seguridad alimentaria y
el fortalecimiento institucional como prioridades en materia de
cooperacin con la isla. En Agosto 31 se estableci una Secretaria
Tcnica UNASUR-Hait para dar cumplimiento a los compromisos
adquiridos en Quito y para asumir tareas en mejora de alimentacin,
construccin de viviendas y asistencia legal. La Secretaria General
de la UNASUR, Mara Emma Meja, y el Representante Especial de la
Secretara Tcnica de UNASUR-Hait, Rodolfo Mattarollo, presentaron
ante la opinin pblica el 11 de julio de 2011 en Quito, un balance de
la cooperacin del organismo regional con Hait.
El informe dej claro que de los 100 millones de dlares prometidos

se han desembolsado 70 millones destinados a la implementacin
de 144 proyectos todos ellos coordinados e identificados como
prioridades por el gobierno haitiano. La cooperacin de la UNASUR
con Hait ha cubierto temas como salud, soberana alimentaria,
produccin local, construccin y mejoramiento de infraestructura,
cambio de la matriz energtica, conservacin del ambiente,
fortalecimiento de las capacidades locales, defensa de los derechos
humanos, entre otros.43 Sin embargo, el tema que aun est pendiente
es justamente el de la legalizacin de migrantes haitianos a los
pases miembros de la UNASUR gracias a que algunos gobiernos han
cerrados sus fronteras a estos migrantes y endurecido sus polticas
migratorias a una poblacin con clara necesidad de proteccin
internacional.44

A pesar de todas estas seales a favor de un mayor involucramiento
Sandra Borda
de la regin en Hait, durante la segunda semana de septiembre de

2011 el gobierno brasilero anunci su deseo de reducir gradualmente
su contingente de mantenimiento de la paz en la isla y anunci el
retiro de 257 efectivos de la misin de paz. El ministro de defensa
entonces, Celso Amorim, declar que mantener las tropas en el pas
no beneficiara a Hait de ninguna forma y que se haca necesario el
establecimiento de un plazo concreto para el retiro. El ministro aclar
que el retiro se hara en coordinacin con las Naciones Unidas y las
otras naciones presentes en la isla para evitar una situacin catica.
En Octubre de 2012, el Consejo de Seguridad de la ONU renov

por un ao el mandato de su misin en Hait. Un mes despus,
en noviembre, Brasil comenz el proceso de reemplazo de su
contingente en la Minustah enviando a Puerto Prncipe a los primeros
130 militares de un total de 642 que seran enviados gradualmente
hasta completar el total del contingente en diciembre de ese ao.
Para marzo del 2013, Brasil anunci que iniciara la reduccin de
su contingente militar en Hait y que de marzo a junio enviara 460
militares de regreso, poniendo fin al segundo batalln creado ante
la emergencia provocada por el terremoto del 2010. En la medida en
que una buena parte de la accin de Unasur sobre el tema de Hait
est guiada por los intereses brasileros de coordinar los esfuerzos de
la regin en este mbito, es de esperarse que una reduccin de la
presencia brasilera en Hait se traduzca tambin en una presencia y
una ayuda de ms bajo perfil de Unasur.
3. Perspectivas de crecimiento potencial y de

efectividad. Recomendaciones
Muchos de los desafos de la UNASUR yacen en el funcionamiento
e institucionalidad de la organizacin. Su proceso de toma de
decisiones est determinado por el principio de la unanimidad
(Tratado 2008, Artculo 12), por el respeto a la soberana nacional, la
no injerencia y la autoderminacin, haciendo el logro de consensos
un objetivo difcil de lograr en medio de la diversidad ideolgica y
poltica que prima en la regin. Debido a que los acuerdos adoptados
por la organizacin solo sern obligatorios cuando hayan sido
plenamente incorporados en el ordenamiento jurdico interno de
cada estado miembro (Tratado 2008, Artculo 12), su capacidad de
generar decisiones vinculantes que produzcan cambios radicales en
el comportamiento de los estados miembros es dbil.

Esta caracterstica refuerza la idea de que Unasur no es una

organizacin supranacional que los estados de la regin hayan
creado con el objetivo de producir un mayor nivel de homogeneidad
en lo intereses de los estados miembros y para transformar
fundamentalmente su modo de actuar en el escenario internacional.
Al contrario, las reglas del juego de la organizacin pareceran estar
ms bien diseadas para codificar comportamientos pre-existentes
de sus estados miembros y, eventualmente, para resolver algunos
problemas colectivos en materia de seguridad y defensa. Pero
definitivamente, como est diseada, no es una organizacin que
tenga el potencial de producir y guiar fuertes convergencias en los
intereses de los estados de Amrica del Sur.
Otro factor que acta en detrimento de la consolidacin de la

organizacin tiene que ver con su fuerte componente presidencialista.
El Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno es el rgano
mximo de la UNASUR (Tratado 2008, Art. 6) y su funcionamiento,
por tanto, es el resultado de compromisos menos estatales y ms
de gobierno o personalistas. Las transiciones presidenciales de
esquemas ms comprometidos con la regin a polticas exteriores
ms diversificadas puede afectar negativamente el proceso de
consolidacin de la organizacin si, como ha sucedido hasta ahora,
la Secretara General sigue mantenindose con escasas atribuciones
y los estados insisten en delegarle cuotas muy limitadas de poder.
La Secretaria General, con sede definitiva en Quito, ejecuta los

mandatos que le confieren los rganos decisorios de la UNASUR y
ejerce su representacin por delegacin expresa de los mismos
(Tratado 2008, Art. 10). El secretario general es designado por el
Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno por un periodo
de dos aos, renovable por una sola vez, y no puede ser sucedido
por una persona de la misma nacionalidad. Sin embargo, es una
institucin que ha sido objeto de duras crticas debido al poco poder
del que fue investida por parte de los jefes de estado miembros. La
Secretara General no es una identidad supranacional en capacidad
de practicar ningn tipo de enforcement y con un nivel de delegacin
de poder y autoridad por parte de los estados muy reducido. De
hecho, el staff de esta Secretara est compuesto por representantes
diplomticos de los pases miembros y cuenta con una burocracia
propia muy tenue. El presupuesto que le ha sido asignado para su
funcionamiento es bajo y ello obliga al Secretario General de turno a
trabajar en condiciones difciles.
Dado lo anterior, la eleccin del Secretario General de la UNASUR

es un proceso que no genera grandes expectativas en materia de
ejecucin o implementacin. Esta posicin simplemente no tiene

los niveles de autonoma, autoridad y poder necesarios para lograr
Sandra Borda
objetivos de esta ndole. La eleccin es ms bien un proceso a travs

del cual los pases miembros miden fuerzas y logran ciertos niveles
de compromiso, representatividad y visibilidad. Para Colombia, por
ejemplo, en medio del proceso de recomposicin de su poltica
exterior durante la administracin Santos, era importante regresar a
la regin y demostrar su compromiso. El escenario ideal implicaba la
recuperacin de espacio diplomtico en la UNASUR y por ello decide
proponer la candidatura de la ex canciller colombiana Mara Emma
Meja.
Adicionalmente, con la llegada de Al Rodrguez la Secretara General

se ha debilitado an ms en la medida en que por cuestiones de salud
el Secretario General no puede residir permanentemente en Quito
(ciudad sede de la Secretaria) y ello ha erosionado sustancialmente
la capacidad de gestin e iniciativa de este organismo. Existe
la percepcin generalizada de que gracias a esta circunstancia
coyuntural y a la inestabilidad poltica reinante en Venezuela, la
Secretara General est prcticamente cesante.
Finalmente, la presencia simultnea de Colombia y Brasil en el

Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en el perodo 2011-
2012 dej claro que la regin est an lejos de lograr posiciones
consensuadas y de bloque alrededor de temas internacionales. A
pesar de que ambos gobiernos asumieron sus funciones como
miembros no permanentes de este Consejo segn ambos, en
representacin de los intereses latinoamericanos, fue evidente que
las agendas eran dismiles y en ocasiones contradictorias. En el tema
de Hait Colombia y Brasil lograron articular posiciones similares, pero
en el tema de la autorizacin del No-fly zone en Libia sus posiciones
fueron abiertamente diferentes. Tampoco hubo consulta con los
pases miembros de la organizacin regional a la hora de definir estas
posiciones. El tenue poder de Unasur ha hecho poco por acercar las
bien divergentes posiciones de los pases suramericanos en temas
lgidos de la agenda internacional. La polarizacin poltica en la
regin no ha sido alterada sustancialmente gracias a la existencia de
esta organizacin.
Notas
1. Documento preparado para el International Peace Institute. Quiero
agradecer la ayuda del asistente de investigacin para este proyec-
to, Andrs Aponte.
2. Malamud Rikles, Carlos (2010). El Consejo Suramericano de
Defensa: Entre grandes expectativas y una realidad compleja y

fraccionada. En La creacin de Unasur en el marco de la seguridad y

la defensa, Documentos de Seguridad y Defensa 29, comp. Ministerio
de Defensa de Espaa, 58-68. Madrid: Ministerio de Defensa de
Espaa. P. 58.
3. Op. Cit. P. 63.
4. Idem.
5. Op. Cit. p. 64.
6. Serbin, Andrs (2011). Regionalismo y soberana nacional en
Amrica Latina: los nuevos desafos. En Amrica Latina y el Caribe:
Multilateralismo vs soberana: La construccin de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeos, ed. Francisco Rojas Aravena,
49-98. Buenos Aires: Teseo; FLACSO. Pp. 86-87.
7. UNASUR/CD/Resolucin No. 2 de 2012, Presupuesto Anual de Fun-
cionamiento de Unasur: Secretaria General de Unasur 2013 y de las
iniciativas comunes 2013.
8. UNASUR/CMRE/Resolucin No. 6 de 2013, Presupuesto Anual de
Unasur para el ao 2014.
9. Para antecedentes anteriores sobre el funcionamiento de la
organizacin ver Borda, Sandra (2012). Desafos y oportunidades
de la Unin de Naciones SuramericanasUNASUR, Documentos
CRIES 18, SSRCConflict Prevention and Peace Forum y
Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales.
Buenos Aires, Abril 2012.
10. http://www.clarin.com/politica/Uruguay-Chile-ratificaron-acepta-
ran-Malvinas_0_626337404.html
11. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11149802
13. http://www.clarin.com/mundo/Unasur-mision-urgente-cancille-
res-Asuncion_0_723527720.html
15. http://www.clarin.com/mundo/Paraguay-amenaza-dejar-Una-
sur_0_728327423.html
16. http://www.elmercurio.com.ec/345268-unasur-respalda-a-ecua-
dor-y-exhorta-a-dialogo-para-solucionar-pulso.html
18. http://www.el-nacional.com/politica/Campana-presidenciales-
-abril_0_150587501.html
19. http://www.el-nacional.com/mundo/Observador-Unasur-recuen-
to-votos-Venezuela_0_172782778.html
21. http://www.el-nacional.com/politica/Unasur-presencio-irregulari-
dades-maquinas-captahuellas_0_175182486.html

22. http://www.el-nacional.com/mundo/Rodriguez-Araque-OTAN-
Sandra Borda
-camino-guerra_0_202779923.html
23. http://www.unasursg.org/inicio/centro-de-noticias/archivo-de-
-noticias/comunicado-de-la-secretara-general-de-unasur
24. http://www.unasursg.org/inicio/centro-de-noticias/archivo-de-
-noticias/declaracin-de-la-unasur-frente-al-agravio-sufrido-por-
-el-presidente-evo-morales
26. Es preciso decir, sin embargo, que la tendencia de los pases latino-
americanos a frenar la influencia de Estados Unidos a travs de la
creacin de entidades multilaterales regionales y subregionales, y
de esquemas de integracin que han excluido deliberadamente a
Estados Unidos no es nueva: ese fue el espritu del Sistema Econ-
mico Latinoamericano y del CaribeSELA, el Tratado de 1967 para
la Prohibicin de Armas Nucleares and Amrica Latina y el Caribe
Tratado de Tlatelolco, Contadora y el Grupo de Ro (Legler, p. 29).
27. Parte de las exigencias tambin implicaban una detencin del re-
ferndum para aprobar una nueva Constitucin socialista.
28. http://www.eluniversal.com/2010/02/08/int_ava_oea-y-bid-esta-
ran-re_08A3409531.shtml
29. Tlam. 2011. Unasur, CDS, OEA: relaciones y cambios. Tlam, 13 de
mayo
31. Sanahuja Perales, Jos Antonio (2010). Regionalismo e integracin
en clave suramericana: Los orgenes y evolucin de Unasur.
En La creacin de Unasur en el marco de la seguridad y la defensa,
Documentos de Seguridad y Defensa 29, comp. Ministerio de Defensa
de Espaa, 46-57. Madrid: Ministerio de Defensa de Espaa. P.53.
32. Op. Cit. Pp. 53-54.
33. Op. Cit. p. 48.
34. Op. Cit. p. 50.
35. Radio Mundial (2011). Prevn articular Unasur con la Celac para
fortalecer unin latinoamericana. http://www.radiomundial.com.
ve/yvke/noticia.php?494196 [Fecha de consulta: 17/08/2011]
36. Como sugiere Costa, las dificultades para revitalizar la OEA,
la denuncia del TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca) por parte de Mxico y el fracaso de las negociaciones
del ALCA, pusieron de relieve los muchos lmites y resistencias
que enfrent el intento de consolidar el hemisferio como referente
principal para el multilateralismo regional facilitando as la
emergencia de un bloque latinoamericano. Costa Vaz, Alcides.
2011. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos:
Es una opcin viable para consolidar el multilateralismo y la
integracin latinoamericana? En Amrica Latina y el Caribe:
Multilateralismo vs soberana: La construccin de la Comunidad de

Estados Latinoamericanos y Caribeos, ed. Francisco Rojas Aravena,

159-166. Buenos Aires: Teseo; FLACSO. P. 161.
37. http://www.lanacion.com.ar/603423-con-demoras-se-pidio-el-
-envio-de-tropas-a-haiti
38. Grupo de Trabajo-Argentina (2007). El 2X9: Una incipiente
comunidad de seguridad en Amrica Latina?. Policy Paper No. 18.
Programa de Cooperacin en Seguridad Regional. FES. P. 2.
39. Op. Cit. P. 3
40. Op. Cit. p. 4
41. Op. Cit. P. 6
42. http://www.elnacional.com.do/nacional/2011/7/26/90012/Presi-
dentes-de-Unasur-ratificaran-cooperacion-Haiti
43. http://alainet.org/active/48018
44. http://lacomunidad.elpais.com/matero11/2011/7/15/coopera-
cion-unasur-haiti-hora-hacer-balance-completo

Sandra Borda

Entraves e perspectivas
atuais democratizao
da integrao Andina:
o caso do
Parlamento Andino
Bruno Theodoro Luciano

Konrad AdenauerFellow em Estudos Europeus
Centro de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas - FGV
Professor Colaborador do Instituto de Relaes Internacionais da UnB
Bacharel e Mestre em Relaes Internacionais pela UnB.
e-mail: bruno.luciano@fgv.br
Karina Lilia Pasquariello Mariano

Professora da Faculdade de Cincias e Letras da
Universidade Estadual Paulista UNESP/Campus Araraquara.
Livre-Docente pela UNESP e Doutora em Cincias Sociais, UNICAMP.
e-mail: karina@fclar.unesp.br
Regiane Nitsch Bressan

Professora do Curso de Relaes Internacionais
Escola Paulista de Poltica, Economia e Negcios - EPPEN
Universidade Federal de So Paulo - UNIFESP.
re-mail: regiane.bressan@unifesp.br
249
Bruno Theodoro Luciano, Karina Lilia
250
Pasquariello Mariano y Regiane Nitsch Bressan

Introduo
Entraves e perspectivas atuais democratizao

da integrao Andina: o caso do Parlamento Andino
Este artigo discute o Parlamento Andino (Parlandino) enquanto
instituio relevante democratizao da Comunidade Andina,
servindo como apoio para uma reflexo mais ampla sobre o
papel dos parlamentos regionais nos processos de integrao,
especialmente naqueles que ocorrem na Amrica Latina. Esta anlise
envolve diversos aspectos deste Parlamento: sua contribuio
democratizao do processo de integrao, o papel do poder
legislativo no mbito regional, as eleies diretas ao Parlamento, a
representatividade de seus parlamentares, a atuao do Parlandino
na esfera da Comunidade Andina, o apoio e a percepo da
populao em relao integrao e a este rgo, bem como os
desafios e obstculos na percepo de seus representantes.
Este trabalho um resultado da pesquisa O problema do dficit

democrtico nos processos de integrao regional1 que aprofundou o
entendimento e discusso dessas questes. No caso especfico deste
artigo, utilizaremos como contedo principal, as entrevistas aplicadas
aos parlamentares e funcionrios do Parlandino sobre os diversos
temas que concernem aos aspectos polticos e democrticos deste
rgo (citados no pargrafo anterior). As entrevistas foram realizadas
em setembro de 2013, coincidindo com o momento em que o rgo
sofreu a ameaa de ser extinto pelos chanceleres da integrao
andina, tendo como porta-voz o ento presidente colombiano,
Juan Manuel Santos. Portanto, o trabalho tambm problematiza a
pretenso de suspenso do Parlandino, abarcando e contrapondo as
diferenas de percepes e apoio entre seus prprios representantes.
1. Parlamento Regional e Democracia

O desenvolvimento e o aprofundamento de processos de integrao
regional ao longo da segunda metade do sculo XX provocaram
diversos debates sobre as implicaes destes novos arranjos
estatais para o sistema internacional e para o prprio ambiente
domstico. Neste ltimo caso, emergiu um forte questionamento
social a respeito da compatibilidade desses arranjos regionais com a
estruturao ou reforo nacional de modelos polticos democrticos,
porque a formulao de posies polticas e a tomada de decises
no mbito regional ou supranacional afastavam-se do crivo pblico e
democrtico, criando um dficit de representao e participao das
sociedades nas polticas integracionistas.

A questo referia-se possibilidade de democratizar a integrao,
acrescendo-a de princpios e instituies de natureza democrtica
com o fito de trazer legitimidade a esse processo, aproximando os
cidados das decises polticas tomadas regionalmente. A resposta
encontrada foi a de replicar no mbito regional as estruturas
domsticas, ou seja, o desenvolvimento de instituies parlamentares
supranacionais, responsveis por fiscalizar, controlar e legitimar as
prticas polticas da integrao. Portanto, com o estabelecimento
de Parlamentos Regionais, os processos de integrao regional
tenderiam a conformar uma representao parlamentar como
mecanismo de legitimao e democratizao.
A quase totalidade da produo acadmica que aborda essa questo

da democratizao dos processos de integrao regional volta-se
para a anlise do caso europeu, primeiro porque este a experincia
integracionista mais aprofundada; segundo porque o Parlamento
Europeu a instituio parlamentar regional que mais se aproximou
do seu similar nacional. Atualmente o debate concentra-se em dois
pontos principais: a expanso dos poderes do Parlamento Europeu e
seus limites e a superao do dficit democrtico no bloco europeu
(Follesdal; Hix, 2006; Moravcsik, 2002).
Embora as reflexes sobre o Parlamento Europeu sejam interessantes

para pensar as possibilidades nas experincias de integrao sul-
americanas, a anlise destas exige uma reflexo especfica, porque
estas representaes parlamentares seguem lgicas e funes
bastante variadas de sua similar europeia, apresentando em
cada situao, poderes e caractersticas distintos. No entanto, ao
pesquisarmos o assunto, encontramos uma produo bastante
limitada sobre esses parlamentos regionais, especialmente no caso
andino.
A Comunidade Andina (CAN) originou-se no final da dcada de 19602,

e mum contexto influenciado pela experincia da CECA (Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao), e no incio sua atuao centrou-se
exclusivamente nos aspectos econmicos e comerciais, ainda que
institucionalizando uma burocracia supranacional. Este ltimo
aspecto revela a disposio dos governos de articular um bloco que
ultrapassasse os limites de uma rea de livre comrcio ou mesmo
de uma unio aduaneira, nas quais a articulao poltica necessria
relativamente baixa e pontual, porque uma vez estabelecidos os
prazos e as redues tarifrias, a articulao poltica centra-se na
realizao de ajustes e de soluo de controvrsias.
O estabelecimento de instncias supranacionais pressupe a

delegao de autoridade estatal para tratar de determinados

assuntos e a aceitao de uma restrio de sua soberania, em favor

de uma estrutura que mantm relao com os governos nacionais,
mas possui autonomia decisria perante estes, o que traz o
questionamento sobre o problema democrtico, como apontamos
no incio deste artigo.
No caso andino, o enfrentamento da questo do dficit democrtico

levou quinze anos3. Durante os primeiros dez anos, a integrao
andina conviveu com um contexto de autoritarismo na regio que em
boa medida reprimiu debates mais amplos sobre esse problema. Os
governos acordaram implantar um Parlamento regional somente em
1979, o que se concretizou efetivamente apenas cinco anos depois
(em 1984) com a institucionalizao do Parlandino (Parlamento
Andino) em Bogot.
A criao do Parlandino pressupunha impulso importante na

democratizao do processo de integrao e para a sua prpria
consolidao. Os pases andinos tomaram essa deciso influenciados
pelo contexto regional e internacional: no primeiro caso, em muitos
pases da Amrica do Sul o processo de abertura e redemocratizao
de seus sistemas polticos colocava na agenda da integrao o
enfrentamento do problema do dficit democrtico. Ao mesmo
tempo, os avanos realizados no bloco europeu no enfrentamento
desse problema, caminhavam para o fortalecimento do Parlamento
regional, tendo como principal medida a realizao de eleies
diretas para a escolha de seus integrantes.
A institucionalizao de um Parlamento regional permitiu fortalecer

o discurso em torno do aprofundamento da integrao e de maior
incorporao da sociedade nesse processo, indicando um maior
comprometimento desses pases com o bloco andino, assim como
uma sintonia maior com a onda de democratizao nos pases
ocidentais que durante as dcadas de 1960 e 1970 estiveram sob
regimes autoritrios.
Contraditoriamente, a institucionalizao do Parlamento regional

na CAN aconteceu em um momento de alterao na lgica que
impulsionava os processos de integrao: a construo de uma
institucionalidade regional mais autnoma (com caractersticas de
supranacionalidade) caminharia na contramo das tendncias do
regionalismo aberto porque burocratizaria a integrao e tornaria
o processo decisrio mais lento e, portanto, inadequado para um
contexto marcado pela globalizao.
As mudanas decorrentes do fenmeno da globalizao econmica

exigiram adequaes dos blocos integracionistas para se ajustar

nova realidade que requeria economias mais dinmicas, competitivas
e, principalmente, abertas. Isso alterou a percepo dos governos
em relao aos processos de integrao que passaram a constituir-
se primordialmente em instrumentos de insero internacional, em
detrimento da ideia de us-los como promotores do desenvolvimento
conjunto.
O incio das atividades do Parlandino coincidiu com a ascenso do

pensamento neoliberal na Amrica Latina e a defesa de uma reduo
no papel do Estado na economia da regio. Consequentemente
defendia-se a reduo da estrutura institucional nos processos
de integrao regional, ressaltando as vantagens da lgica
intergovernamental para o dinamismo das negociaes.
O intergovernamentalismo e a democratizao mostraram-se

duas lgicas aparentemente complementares, mas que no caso
da integrao revelaram-se contraditrias para o desenvolvimento
do Parlamento regional. Essa contradio o elemento chave para
explicar a evoluo dessa instituio e os desdobramentos de sua
existncia para a integrao andina.
A lgica intergovernamentalista refora a estruturao de um

processo decisrio mais enxuto. Isto significou uma concentrao
das decises na Comisso da Comunidade Andina4, no Conselho
Presidencial Andino e no Conselho Andino de Ministros das Relaes
Exteriores, todos eles formados por representantes governamentais
exclusivamente. As instncias com carter comunitrio5, como o
Parlandino, e as de participao da sociedade civil6 no possuem
poder decisrio.
A democratizao da integrao, por outro lado, pressupe que

existam mecanismos e instncias de participao da sociedade que
permitam a esta de alguma forma intervir no processo decisrio. A
atual discusso sobre o dficit democrtico na Unio Europeia (UE)
interessante para refletir sobre este aspecto, justamente porque
o debate centra-se em definir as caractersticas e os limites da
democracia num bloco regional.
Para Andrew Moravcsik (2002) haveria legitimidade democrtica na

UE porque esta apresenta uma srie de elementos procedimentais
que teriam sanado o problema do dficit democrtico: sistema de
pesos e contrapesos; limites fiscais e oramentrios (controlados
por rgos judiciais e parlamentares); mandatos estritos de seus
principais oficiais; um processo decisrio baseado em sistema de
votos majoritrios e/ou consensuais; e a separao de poderes entre
os rgos da integrao.

O Parlamento regional exerce um papel estratgico para a

democratizao do bloco europeu porque participa efetivamente do
sistema de pesos e contrapesos, e exerce plenamente as funes de
controle e representao (especialmente por ser diretamente eleito).
Isso garantiria que o processo decisrio europeu seja transparente,
eficiente e responsivo s demandas dos cidados europeus
(Moravcsik, 2002). A existncia de mecanismos diretos e indiretos
de accountability por meio, respectivamente, dos representantes do
Parlamento Europeu e dos oficiais dos governos nacionais garantiria
um duplo controle democrtico sobre as decises tomadas a nvel
europeu.
Os crticos dessa posio argumentam que o dficit democrtico

na UE no foi superado porque inexistem recursos de contestao
poltica na integrao. Dentre os argumentos apresentados pelos
autores, destacam-se: o aumento dos poderes dos rgos executivos
nacionais e europeus com a integrao, em detrimento da reduo
do controle parlamentar nacional; a fraqueza do Parlamento Europeu
em relao aos demais rgos participantes do processo decisrio
europeu; o fato de no haver eleies europeias, reguladas e
promovidas em mbito europeu e no nacional; a distncia da UE
dos eleitores e cidados europeus; e o descompasso existente entre
as polticas europeias e os interesses e preferncias dos cidados
europeus (Follesdal; Hix, 2006).
Resgatamos esse debate para ilustrar melhor nosso argumento: a

democratizao do processo de integrao regional s possvel
se os parlamentos regionais tm poder decisrio. Ou seja, no
h democratizao do processo de integrao se essa instncia
no participa das decises tomadas no bloco. O Parlamento um
rgo de proposio, representao e controle. O pleno exerccio
de suas funes pressupe capacidade de intervir nas decises
governamentais; sem esse poder sua existncia torna-se incua tanto
para o funcionamento da integrao, como para sua democratizao.
O funcionamento do Parlandino revela esse limite institucional7.
Conscientes dessa limitao, os governos decidiram fortalecer o

Parlandino e aumentar a sua legitimidade, estabelecendo que a
partir de 1996 a escolha de seus integrantes se realizaria por meio
de eleies diretas. Argumentou-se que as eleies aproximariam
a populao dos representantes andinos por meio do voto e da
participao popular.
Nas entrelinhas dessa deciso estava o pressuposto de que se

replicaria na Comunidade Andina o sucesso obtido no fortalecimento
do Parlamento Europeu, com as eleies diretas. O problema

que se tomou como causa um elemento que era consequncia.
inegvel que o Parlamento Europeu ganhou maior legitimidade
com as eleies diretas. Contudo, o que lhe garantiu a ampliao
dos poderes foi a aceitao de uma maior participao nas decises
comunitrias por parte da Comisso Europeia e do Conselho de
Ministros (Rittberger, 2003).
A realizao de eleies diretas mostrou-se eficiente para enfrentar

o problema do dficit democrtico quando a representatividade
direta ao Parlamento serve como elemento dinamizador dessa
relao sociedade-integrao. Isto supe que o Parlamento tenha
capacidade de influir nas decises e canalizar as demandas dos
cidados, inclusive incorporando na agenda da integrao temas de
interesse social e que extrapolam o mbito econmico-comercial.
A inexistncia desse poder decisrio debilita o papel do Parlamento

na integrao, ainda mais quando h eleies diretas. Em primeiro
lugar est o problema das prprias campanhas eleitorais: quais so
as promessas que podem ser realizadas pelos parlamentares, se estes
no possuem capacidade de interferir nas decises? No caso dos
pases andinos, esse problema foi contornado pelo fato das eleies
se realizarem concomitantemente com os pleitos nacionais, o que
permitiu aos partidos apenas incorporarem em suas listas partidrias
os candidatos ao Parlandino, sem realizarem uma campanha voltada
para discutir a integrao especificamente.
Um segundo ponto a prpria conscincia do parlamentar sobre o

seu papel na integrao. O fato de o Parlamento permanecer como
uma instncia consultiva (no-decisria), dificulta a percepo do
ator sobre as suas possibilidades de ao concreta e de como essa
experincia regional pode contribuir para a sua carreira poltica.
Finalmente, a maior visibilidade decorrente das eleies denota
prejuzo para a instituio porque evidencia para a opinio pblica
a sua inoperncia dentro do processo de integrao, contribuindo
para um aumento no seu descrdito. Com isso, o Parlamento regional
implica em menor contribuio para a democratizao do processo,
pelo contrrio, representando custo integrao.
Desta forma, a lgica institucional intergovernamental mostra-

se como um limite efetivo para a democratizao do projeto de
integrao na CAN, ao impedir que o Parlandino funcione de forma
plena como uma instituio de representao e controle, mesmo hoje
em dia quando a maior parte de seus membros eleita diretamente
pela sociedade. Nas prximas sees deste artigo demonstraremos
as consequncias dessa situao tanto no seu funcionamento,
quanto na percepo dos prprios parlamentares sobre esse rgo.

2. Eleies e Empoderamento: A experincia do

Parlandino
O desenvolvimento de novas iniciativas de integrao regional na
Amrica Latina tem dificultado a compreenso da atual relevncia
dos projetos de integrao tradicionalmente existentes na regio.
As entrevistas realizadas com funcionrios e parlamentares andinos
oferecem alguns subsdios para se compreender o papel da
Comunidade Andina na insero regional e internacional dos pases
da regio, o lugar do Parlandino dentro da integrao da CAN, bem
como a importncia das eleies andinas para a democratizao do
processo de integrao.
Segundo Montero (2013), o processo de integrao andino surgiu em

um contexto distinto em relao aos demais projetos atuais, como a
Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA) e a Aliana do Pacfico,
os quais tm radicalizado e polarizado a postura dos Estados-
membros da regio. Nesse sentido, existe preocupao e desejo
em garantir que a integrao andina fosse flexvel para facilitar que
seus membros participassem dos projetos atuais e buscassem novos
scios no mbito da cooperao regional8.
Desta forma, uma crtica apontada ao projeto andino consiste

no impedimento Colmbia e ao Peru de realizarem com mais
facilidade acordos de livre-comrcio (TCL) com os Estados Unidos
e com a Unio Europeia. No caso colombiano, foram firmados mais
de 20 acordos deste tipo fora da Comunidade Andina. Ao mesmo
tempo, defende-se que os pases no deveriam se descomprometer
com a integrao andina, ou seja, no deveriam torn-la secundria
em seus interesses, devido potencialidade enorme de comrcio
que representa. Ademais, esse bloco serviria como plataforma
ideal de comunho de foras para a insero internacional dos seus
membros em um mundo irreversivelmente globalizado, no qual este
projeto representa indispensvel estratgia geopoltica. Desta forma,
segundo Montero9, a Comunidade Andina no poderia impedir seus
membros de realizarem outros acordos.
A Comunidade Andina tem um acervo institucional comunitrio

importante. Os mais de quarenta anos de percurso da CAN
representam um aprendizado em cooperao significativo, a partir
das experincias boas e ruins. Este processo foi o que mais evoluiu
em termos institucionais na Amrica Latina, apresentando avanos
sociais resultantes da integrao econmica e comercial.

Apesar dos avanos institucionais, a questo da vontade poltica dos
governos permanece como um problema, agravado muitas vezes
por conjunturas graves e difceis entre estes pases, dificultando
diretamente o desenvolvimento da integrao. H um recorrente
desinteresse em aprofundar a cooperao poltica porque os
polticos, sobretudo no caso colombiano, preferem os acordos
em nvel bilateral, concentrando suas apostas nos acordos com os
Estados Unidos e Unio Europeia, em detrimento da regio.
Na viso dos funcionrios do Parlamento Andino entrevistados,

a CAN constitui um projeto de trajetria muito ampla, um modelo
com valores agregados integrao da regio de avanada
institucionalidade10. O processo de reengenharia e reforma da
integrao andina que transformou o Pacto Andino em Comunidade
Andina foi necessrio. Contudo, as concepes que conceberam este
projeto no so as mesmas em relao aos desafios que os pases
enfrentam hoje na integrao. As expectativas e possibilidades da
regio no so as mesmas do momento da reforma da CAN.
O projeto da CAN enfrenta hoje fortes questionamentos e o desafio

de acomodar sua agenda e interesses aos projetos novos de
integrao que surgiram na regio, como a UNASUL, a CELAC e a
Aliana do Pacfico. Para muitos dos entrevistados, essa realidade
torna necessria uma nova reforma, devido debilitao atual do
sistema andino, sobretudo aps a sada da Venezuela, que consistiu
em um dos golpes mais fortes integrao, revelando e confirmando
os interesses divergentes no cerne do projeto andino, somado aos
interesses dos seus membros em outras iniciativas regionais: ALBA,
MERCOSUL, Aliana do Pacfico.
Alm disso, os modelos de desenvolvimento dos quatro pases andinos

mostram-se muito diferentes, Equador e Bolvia de um lado, Peru e
Colmbia de outro. Estes ltimos focam no desenvolvimento pelos
acordos de livre comrcio, os primeiros buscam um desenvolvimento
endgeno antes de se inserirem no mercado internacional.
Segundo os assessores entrevistados, seria muito importante que

os pases continuassem fazendo os esforos pela integrao andina,
fomentando os pontos e vises comuns, elegendo lideranas
favorveis continuidade do processo, preparando-se para a
insero hemisfrica. Caso contrrio, os pases andinos se tornariam
refns das decises tomadas pelas grandes potncias.
Ainda para os assessores Lourdes Castro e Victor Mario Gasca, os

tratados de livre comrcio foram mal negociados, como na Colmbia,
onde alguns setores foram por muitos anos golpeados por diferentes

medidas liberais do governo. Os governos nem sempre demonstram

clareza sobre as negociaes destes tratados de livre comrcio, que
podem ser importantes e benficos, mas que tambm geram perdas
e muitas vezes no atendem aos interesses de longo prazo dos
pases andinos, favorecendo majoritariamente s grandes potncias
e mercados.
Por sua vez, Carlos Augusto Chacn Monsalve, chefe de gabinete da

secretaria-geral do Parlandino, defende que os governos andinos
estariam iludidos com os novos projetos de integrao que se
conformam em detrimento da integrao andina, denotando
inclusive a falta de comprometimento destes atores com os tratados
j firmados11.
Percebe-se uma viso geral negativa quanto ao atual estgio da

integrao andina, tendo em vista a polarizao dos pases andinos
e a baixa credibilidade da CAN dentro dos Estados-membros. Ao
mesmo tempo, permanece a opinio otimista quanto aos sucessos
e potencialidade que esse bloco ainda contm nos rumos da
integrao sub-regional.
2.1. O Parlandino no contexto da Comunidade Andina

Apesar de toda a estrutura institucional da Comunidade Andina,
o dficit democrtico nos processos de integrao regional
permanece como um problema mal-resolvido porque somente os
representantes dos Poderes Executivos deliberam sobre todas as
decises e avanos do bloco. Ademais, no h atores que controlem
o cumprimento destas decises (DRI, 2009). O Tribunal de Justia
da CAN, que vinculante e tem claro carter sancionador, tem sido
desinstitucionalizado na ltima dcada, embora tenha funcionado
quando acionado.
Na viso dos entrevistados, o Parlandino apresenta algumas

poucas ferramentas de vinculao poltica, as quais deveriam ser
potencializadas. Caso contrrio, os governos se apoderam do projeto
de integrao, conduzindo-o sua estagnao. Como no h um
rgo sancionador para estes casos, que obrigue o executivo a
cumprir todo o acordado, a falta de vontade dos governantes impera
e obstrui avanos importantes a este projeto.
Opinio comum entre os entrevistados consultados de que o

Parlandino uma instituio importante no mbito da integrao

andina, porm marginalizada frente ao papel dos presidentes e
chanceleres dos pases-membros no processo decisrio andino. A
proposta do fechamento do Parlamento Andino apresentado pela
reunio de chanceleres dos pases da CAN refora essa afirmao de
que o Parlamento uma instncia perifrica na integrao.
Identificamos uma politizao relevante nos debates e deliberaes

dentro desse rgo. Por contar com uma sede prpria e um corpo
de funcionrios exclusivos, alm do fato de que trs dos quatro
pases-membros possuem parlamentares diretamente eleitos e
com mandato exclusivo, garante-se regularidade e constncia das
atividades do Parlamento regional, como acontece com o Parlamento
Europeu regional.
Dentro do Parlandino, debatem-se distintos temas. Entretanto, no

h discusses no cerne da integrao sobre assuntos relativos
educao e trabalho, segundo a assessora Lourdes de Castro, que
normalmente so questes de intenso debate nos Congressos
Nacionais. Tambm importante ressalvar que o comportamento
dos parlamentares varia de acordo com o assunto tratado: em alguns
casos atuam segundo lgicas nacionais para tratar de certos temas, e
em outros, impera a perspectiva poltica-ideolgica.
Isso significa que em alguns momentos a articulao parlamentar

dentro do Parlandino realiza-se a partir das bancadas nacionais,
articuladas pelos interesses econmicos, sociais e polticos, enquanto
temas que envolvem diferentes ideologias polticas tendem a gerar
articulaes parlamentares transnacionais. A saber, os partidos de
esquerda se uniram para discutir e poder aprovar temas como a
Carta Social Andina, os direitos de reproduo, de aborto, de direitos
para LGBT. Alm disso, existe a particularidade de que a posio
parlamentar em muitos temas no obtida por nacionalidade nem
por ideologia poltica, mas por crenas individuais e pessoais.
Embora existam atividades internas regulares dentro do Parlamento

Andino, questiona-se a possibilidade de influncia efetiva desse
Parlamento no mbito da integrao andina. Dificuldades profundas
de posicionamento e influncia na integrao so encontradas,
frente prevalncia das estruturas intergovernamentais nas decises
e no estmulo poltico desse Parlamento (Puertas, 2006).
Isso significa que o ritmo da integrao pouco inlfuenciado pela

dinmica de atuao do Parlandino. Em consequncia disso, a
atual fragilizao da CAN parece acentuar-se por um crescente
desinteresse dos governos. As reunies do Conselho Presidencial
Andino perderam fora e no tm sido realizadas, muito embora o

Acordo de Cartagena obrigue o Conselho Presidencial a se reunir uma

vez ao ano de forma ordinria, estas reunies no tm acontecido
desde 2005.
At 2005, os cinco presidentes andinos se reuniam e anunciavam os

atos presidenciais e decidiam sobre as tarefas dadas ao seu executivo,
cuidando de temas variados. A partir de ento, os presidentes passaram
a tratar de forma secundria do tema andino em outras Cpulas, como
foi na Cpula Unio Europeia e Amrica Latina em 2010, na qual houve
uma mesa sobre o tema andino, quando emitiram um pronunciamento
sobre a integrao. No havendo mais este tipo de reunio, isolou-se o
Parlandino, bem como as demais instituies da estrutura de integrao
andina. Ainda que houvesse desentendimentos entre as reunies
presidenciais e a estrutura institucional andina, as primeiras conduziam
e delimitavam diretrizes importantes s aes institucionais, servindo
tambm como um reforo dos comprometimentos dos governos em
relao a integrao. Atualmente, pelo contrrio, detecta-se um temor
por parte dos governos para a produo de documentos que visem o
fortalecimento da integrao andina.
2.2. Eleies Diretas para o Parlandino

As eleies diretas so consideradas um dos maiores avanos
democratizao da integrao andina, pois ajudariam o Parlamento
a se fortalecer e a se aproximar da populao. Anteriormente, os
membros do Parlandino eram eleitos de forma indireta, ou seja, os
Parlamentos Nacionais eram indicados pelos Congressos Nacionais
por seus pases, e posteriormente remanejados ao Parlandinoe dessa
forma, os parlamentares se interessavam por este espao poltico
somente quando essa participao regional se transformava em
algum dividendo poltico.
Um primeiro impacto gerado pela realizao de eleies diretas foi

a promoo de reunies mais constantes entre os parlamentares,
os quais passaram a apresentar mais resultados. Na percepo dos
entrevistados, a insero de representao direta no Parlandino
permitiu um maior engajamento dos parlamentares, obrigando-os
a se reunir mensalmente. Mesmo em meses em que no h reunio
ordinria, os parlamentares andinos costumam realizar reunies
extraordinrias.
Em contrapartida, as eleies diretas surtiram pouco efeito na

definio de uma agenda regional dentro do debate poltico
nacional. De acordo com o parlamentar equatoriano Pedro de la

Cruz, Presidente do Parlamento Andino (2013-2014), as campanhas
para o Parlandino ainda apresentam um de carter marcadamente
nacional12. Em sua fala o entrevistado enfatizou sua preocupao
a respeito dessa questo e afirmou que sua campanha eleitoral
centrou-se justamente em discutir como fortalecer o processo de
integrao e, tambm, mudar a viso sobre o Parlamento.
Contudo, o referido Deputado reconhece que para haver essa

mudana seria necessrio acelerar as mudanas na base do processo
sul-americano, permitindo que as decises do Parlamento sejam
vinculantes. importante indicar que outro problema apontado
o desconhecimento sobre o Parlandino por parte da populao.
Portanto, durante a campanha os candidatos tiveram que se esforar
para aumentar o reconhecimento popular do Parlamento Andino, de
suas atividades, e das possibilidades e dos benefcios que este traz
para a cidadania equatoriana.
Como as eleies diretas para o Parlandino acontecem de acordo

com as normas eleitorais nacionais, cada pas possui regras e datas
especficas para a realizao dos pleitos, e cada pas apresenta uma
dinmica eleitoral prpria. No Equador, no houve muitos votos
brancos, nem nulos nas ltimas eleies ao Parlandino (6,23% de
votos brancos e 3,87% de nulos) (CNE, 2013). No caso dos bolivianos,
que se apresentam muito interessados no Parlandino, eles ainda
no elegem seus representantes, somente os indicam a partir do
Parlamento nacional.
Segundo os relatos de uma parlamentar diretamente eleita pela

Colmbia, Luisa Del Ro Saavedra, sua campanha poltica ao
Parlandino, de 2010, ressaltou os aspectos de liderana regional de
seu pas.13 A base de sua campanha foi de que a Colmbia poderia
liderar a CAN, pois possui grande potencialidade no setor industrial,
bem como no comrcio intra-comunitrio. Embora abarcasse teor
regional campanha, a Deputada reconheceu que prevaleceu o
completo desconhecimento da populao nas eleies diretas, as
quais ocorrem simultaneamente ao pleito legislativo nacional.
Na viso de sua assessora parlamentar durante o perodo de

campanha, Monica Junca Rodriguez, faltou muita vontade poltica
do governo da Colmbia para fazer uma divulgao ampla destas
eleies14. O voto em branco para as vagas andinas foi significativo,
o que tem favorecido a proposio de projeto de lei para que se
elimine a eleio popular ao Parlamento Andino no pas. Os meios de
comunicao foram e continuam sendo muito crticos s eleies ao
Parlamento Andino, conformando uma percepo social ruim sobre
essa instituio e que cada vez mais parece difcil de alterar.

No caso do Peru, o espao aos parlamentares melhor. Existe algum

conhecimento social sobre o Parlandino E um certo consenso em
torno de sua importncia, o que se traduz atualmente num projeto
para que os parlamentares andinos tenham voz e voto no legislativo
nacional, representando algum avano no tema da integrao. Um
papel importante no legislativo nacional tambm encontrado
no Equador, onde a atuao dos parlamentares funciona de forma
diferente, com direito a voz e ativa participao no Parlamento
nacional. Segundo os parlamentares entrevistados, a delegao
equatoriana seria a mais prestigiada e respeitada pela populao.
As falas nas entrevistas dos funcionrios e parlamentrios andinos

reforam a ideia de que as eleies diretas so secundrias em relao
aos debates polticos nacionais, tratadas pela literatura de integrao
regional como eleies de segunda ordem (SCHMITT, 2005). Como
consequncia, verifica-se nos pleitos que o nvel de votos brancos e
nulos para o Parlandino maior do que os verificados para os cargos
polticos nacionais, e prevalece a pouca publicizao das campanhas
e dos candidatos ao Parlandino.
As campanhas partidrias so essencialmente nacionais, sobre temas

e debates nacionais (especialmente pelo fato de que as eleies
ao Parlandino ocorrem simultaneamente s eleies legislativas
nacionais). Os parlamentares afirmaram nas entrevistas que durante
as suas campanhas buscaram informar a populao sobre o que
o Parlandino, alm de sua importncia para a sociedade, porm
reconhecem o pouco sucesso alcanado. A baixa importncia
eleitoral do Parlandino evidencia as fragilidades desse rgo dentro
da integrao. A percepo parlamentar sobre o Parlandino confirma
a pouca ateno da opinio pblica atuao do Parlandino,
que permanece para a populao como uma instituio pouco
valorizada e, portanto, um custo para a integrao, tornando-se
factvel, inclusive, a proposta de seu fechamento.
3. Percepo Social e Parlamentar do Parlandino

Conforme os comentrios dos entrevistados, a percepo social sobre
o Parlamento Andino significativamente dbil. As atividades do
Parlamento e dos parlamentares no esto presentes nos meios de
comunicao. Muito pouca importncia dada pela mdia aos temas
de integrao15. H muita desinformao a respeito do significado
da integrao andina, o que se potencializa quando se trata de uma
instituio que no apresenta grandes competncias decisrias no
processo de integrao. O Assessor Parlamentar, Carlos Chacn,

refora que a variedade de temas discutidos e deliberados no mbito
deste Parlamento e que no foram incorporados na agenda decisria
da CAN, prejudica o apoio popular a esta instituio16.
Essa percepo identificada em todos os pases da CAN, mas se

acentua na Colmbia, a qual paradoxalmente sedia o Parlandino. O
resultado das eleies de 2010 no pas indica como a opinio pblica
colombiana sobre o Parlandino problemtica. A vitria do voto branco
resultado desse desprestgio, superando a votao do parlamentar
que mais teve votos para este cargo. O Partido de la Unin, liderado
pelo ex-presidente lvaro Uribe e vencedor nas eleies legislativas
de 2010 na Colmbia, foi o que mais obteve votos, no entanto, mais
de 50% dos votos foram em branco, denotando o desinteresse pelo
Parlandino e gerando desgaste poltico a todo o processo eleitoral.
Segundo um dos entrevistados, poucas pessoas sabem de todos

os benefcios oriundos da integrao da CAN, somente aqueles
que se beneficiam diretamente, como os comerciantes, ou mesmo
aqueles que trabalham com exportao. A viso de grande parte
da populao de que os benefcios se limitam a viajar com menos
documentao17. Esse fato refora a situao de desconhecimento e
por consequncia de descrdito quanto ao papel dessa instituio
parlamentar regional.A percepo negativa estimula uma discusso
a respeito da reengenharia da integrao andina, na qual se refora a
opinio contra a continuidade do Parlamento regional. O argumento
na Colmbia, por exemplo, recai sobre o custo para o pas em
manter o Parlandino. Opinio que encontra ecos em outros pases
e se agrava com o problema de que uma minoria da populao tem
conhecimento sobre essa instituio.
Dentro da prpria integrao, o Parlandino tem sido tratado como

uma instituio sem funo. Ao mesmo tempo, a classe poltica
internamente desacreditada dificulta o aumento em sua credibilidade
e o apoio aos parlamentares andinos. Alm disso, o Parlandino no
tem muito dilogo com os Congressos Nacionais, e estes ltimos tm
pouca interao com a integrao como um todo. Os congressistas
nacionais dedicam-se somente s questes pontuais e domsticas.
Os temas de integrao esto distantes da populao. Como reao a
essa situao, os parlamentares andinos da Colmbia empreenderam
vigorosos esforos para tentar reverter esse desgaste do parlamento
regional, todavia no possvel identificar resultados desse
movimento e nem um aumento na interao entre o Parlandino e os
cidados colombianos.18
Os processos de integrao se caracterizam por apresentarem

dficits democrticos significativos, inclusive o processo europeu.

O Parlandino tem suas aes limitadas, mas o nico rgo

andino composto atravs de eleies popular. Portanto, poderia
caracterizar-se como grande aliado na construo de uma agenda
com participao e deciso popular, ao contribuir com o enlace do
cidado s decises polticas da integrao.
Ao mesmo tempo em que a percepo popular muito negativa, e at

nula em alguns pases, os rgos supranacionais do sistema carecem
de maior peso e responsabilidade na integrao. A importncia
conferida ao Parlandino pelos governos nacionais muito baixa, o
que se reflete, inclusive, na crise entre os chanceleres e o Parlamento
ocorrida ao longo do ano de 2013, que gerou a possibilidade de
dissoluo desse rgo parlamentar. Para Carlos Chacn, a crise atual
que acomete o Parlandino caracterizada como a pior em toda sua
trajetria, ignorada no seio do debate poltico entre seus principais
representantes governamentais19.
Para os entrevistados, essa crise evidenciou a necessidade de

melhor orientar a opinio pblica e situar a integrao em uma
lgica democrtica, retirando a ideia de que o Parlamento no teria
serventia. Todavia, em nenhum momento foi possvel identificar este
esforo, ou seja, mostrar a importncia do rgo de eleio popular
e democrtico no rol do sistema de integrao andino. Ademais,
tampouco dito aos cidados do papel que o Parlamento exerce
sobre o controle poltico dos demais rgos de integrao, mesmo
com as eleies diretas. Pelo contrrio, a desiluso implantada pelos
meios de comunicao sobre o Parlandino deveria ser contestada
fortemente, diante popularidade de determinados parlamentares
em seus pases, como o prprio Presidente do Parlandino, Pedro de
la Cruz no Equador20. Ademais, Chacn revela seu estranhamento
sobre a falta de popularidade deste rgo nas eleies diretas, diante
a manifestao de muitos grupos organizados, quanto ao apoio
integrao regional21.
As eleies diretas trouxeram modificaes importantes na organizao

e nas atividades dos parlamentares andinos. Nos primeiros anos de
atividade do Parlandino, o Secretrio Geral do Parlandino organizava
a agenda e facilitava todo o contato com o Congresso e a chancelaria.
Porm, a falta de parlamentares com mandatos exclusivos desde o
incio, impediu que o Parlandino se fortalecesse. Todos os pases
enviavam os parlamentares, mas a representatividade era menor. A
partir da incluso de eleies, iniciaram-se as campanhas eleitorais e
o nvel de representatividade melhorou.
importante lembrar que no contexto de criao de um Parlamento

para a CAN, houve uma forte influncia da experincia europeia, o

que levou os negociadores andinos a se basearem no exemplo do
Parlamento Europeu. No entanto, logo ficou evidente que o modelo
europeu demandou uma maior cesso soberania e autonomia
institucional, o que no fazia parte da agenda dos governos andinos,
levando estagnao do Parlandino, j que no h consenso nem
interesse dos governos da regio em relativizao da soberania
estatal22.
Atualmente as atividades do Parlamento se concentram em ampla

agenda de conversa, dilogo e controle do executivo. O Parlamento
Andino atua como ingrediente democrtico ao sistema de
integrao. Segundo o presidente do Parlandino, Pedro de La Cruz,
os parlamentares deveriam trabalhar, sobretudo, no processo de
integrao entre os povos, uma vez que os governos se concentram
majoritariamente na integrao comercial e econmica. Na viso
do entrevistado, os Parlamentos seriam fundamentais na promoo
de democracia participativa, na qual a cidadania pode se expressar
e entender como se beneficia diretamente dos processos de
integrao. No entanto, a integrao ainda est muito distante da
populao e as pessoas desconhecem os benefcios do processo de
integrao.23
Muitas temticas so debatidas no mbito do Parlandino: drogas,

fome, inter-culturalidade, povos indgenas, defesa da biodiversidade,
segurana, integrao, temas sociais como laborais, e at polticas
pblicas24. Dentre essas, a questo do narcotrfico foi a mais enfatizada
pelos entrevistados. Todavia, para uma das parlamentares consultadas,
Luisa Del Rio Saveedra, o Parlandino deveria trabalhar mais com outros
temas como a situao das minorias, negros, afros, homossexuais,
mulheres, gnero, setores sociais. Nesse sentido, o sistema andino
apresenta documento aprovado, produzido por grande contribuio
do parlamento, muito importante e de grande divulgao, trata-
se da Carta Social Andina25. Importante ressaltar que a consulta aos
funcionrios e parlamentares indicou consenso de que o Parlandino
um locus para apreciao e defesa dos valores e culturas indgenas
compartilhados pelos povos de todos os pases andinos.
Diferentemente de outros parlamentos regionais, como o Parlamento

Europeu e o Parlamento do Mercosul, no foi identificada nenhuma
discusso poltica a respeito da modificao da estrutura de vagas
igualitrias entre os pases-membros da CAN no Parlandino (que
atualmente de 5 parlamentares por pas).
Existe comunicao entre os parlamentos nacionais e o regional, por

conta dos vnculos poltico-partidrios dos parlamentares eleitos
com seus partidos nacionais, porm a participao dos parlamentares

andinos nos congressos nacionais baixa, excetuando-se na Bolvia,

onde os parlamentares ainda so eleitos indiretamente, e no Equador,
onde eles regimentalmente tm direito de voz e de participao nas
atividades do legislativo nacional.
Tambm identificada alguma interao entre parlamentares de

distintos pases com familiaridade ideolgica, mas no h indcios de
organizao de grupos polticos transnacionais formais, como no caso
europeu. As afinidades ideolgicas esto presentes nas negociaes
entre parlamentares, ainda que o Parlandino seja um rgo pouco
politizado, quando comparado aos legislativos nacionais. Muito
embora, o compromisso parlamentar a partir das eleies diretas
melhorou a dedicao dos parlamentares andinos26.
4. Parlandino: Cenrios, Desafios e Obstculos

Nos ltimos anos, a CAN tem passado por uma discusso relacionada
a uma reestruturao do processo de integrao, tendo em vista a
conjuntura de descrdito da integrao e do surgimento de novos
esquemas de integrao a partir de configuraes de membros ou
de ideologias diversas das contidas na CAN (UNASUL, ALBA, Aliana
do Pacfico). Derivado desse momento, foi encomendado um estudo
a ser desenvolvido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (CEPAL) e pela Fundao Getlio Vargas (FGV) para avaliar
o estado atual e os obstculos integrao andina no sculo XXI. A
principal concluso desse estudo foi de que existe a necessidade de
um esforo de reengenharia institucional da CAN a qual, entre outros
elementos, deve fortalecer e delimitar melhor as competncias do
Parlandino, bem como os temas e as atividades de seus parlamentares
(FGV; CEPAL, 2013).
Durante esse mesmo perodo, na reunio de 19 de setembro de 2013,

os chanceleres dos pases andinos reunidos em Lima propuseram a
dissoluo do Parlandino e seu possvel aproveitamento na futura
criao de um Parlamento Sul-Americano, no marco institucional da
UNASUL (Observatorio Econmico Latinoamricano, 2013).
Os meios de comunicao e o congresso colombianos apoiaram

essa iniciativa dos chanceleres, enquanto os parlamentares e
funcionrios andinos criticaram duramente a proposta executiva, por
inclusive contrariar as indicaes do estudo da CEPAL e da FGV de
que na realidade do Parlamento deveria ser reforado para passar a
influenciar de fato no processo decisrio (Ecuador Inmediato, 2013;
Jornadanet, 2013).

Esse embate evidencia que no h uma verdadeira vontade poltica
dos governos de fortalecer as estruturas de representao social
no sistema de integrao regional. O Parlamento Andino o nico
rgo democrtico do sistema, porm as deliberaes emanadas
por este Parlamento no foram aplicadas. Os chanceleres tomaram
a deciso de extinguir o Parlamento, quando se observa que este
um rgo importante para a integrao por estar mais conectado
com os cidados em comparao aos demais rgos. Suprimir este
Parlamento, como propuseram os chanceleres significa abalar o
sistema de integrao da CAN, denotando o total desconhecimento
das decises e trabalhos desses rgos institucionais.27
De todos os cenrios que se permeiam na regio, preciso definir

que tipo de integrao os governos desejam, j que ainda h muita
diferena na percepo e interesse sobre integrao. Os atores
polticos realizam severa confuso entre o tipo de integrao andino,
com os demais projetos existentes, que so mais rasos e tratam de
objetivos mais gerais, como a CELAC, UNASUL, ALBA e a prpria
Aliana do Pacfico, de carter estritamente comercial.
A integrao andina bastante diferente destes casos citados.

Funciona a partir de princpios de supranacionalidade, com
instituies diversas e em vrias reas. Por esta razo, a integrao
andina obriga os Estados a cederem soberania, pois necessita,
para seu funcionamento, estar acima dos Estados, como acontece
na Unio Europeia. Portanto, a integrao andina no deve ser
comparvel UNASUL, a qual consiste em um projeto mais enxuto,
marcado apenas por um cenrio de cooperao intergovernamental.
Alguns atores da integrao apostam na criao do Parlamento da

UNASUL, o qual deveria substituir o prprio Parlandino. Segundo
o assessor do Parlandino, Pedro Montero, alm da dificuldade
em se criar uma estrutura parlamentar em um projeto to amplo,
recente e pouco institucionalizado, sua capacidade de implantao
pequena, pois no h instituies na sua estrutura para facilitar
sua consolidao. Este seria o nico esboo de supranacionalidade
em um esquema estritamente intergovernamental. Carlos Chacn
argumentou com mais nfase sua oposio pela crena de que o
Parlandino poderia ser substitudo pelo Parlamento da UNASUL, pois
este ltimo estaria muito distante de ser constitudo e ter condies
de substituir o rgo andino.
Por sua vez, na viso do mesmo, a Aliana do Pacfico pode

ser interessante pelo seu pragmatismo, mas no pressupe
supranacionalidade, ao representar interesses estritamente
comerciais. Seria um lugar comum para acomodar os interesses com

a sia e Pacfico, mas no deveria afetar a Comunidade Andina.

Alm disso, possvel que a proposta desta Aliana resulte muito
positivamente para o comrcio da CAN. No entanto, no se deve
rejeitar esta ltima em virtude da Aliana do Pacfico. A CAN deveria
tratar a Aliana de forma estratgica, sem ignorar esta iniciativa
por um lado, mas aproveitando este interesse dos pases para os
ganhos comuns. Ademais, ainda que se encontre em momento
difcil e bastante delicado, a experincia andina poderia deixar um
aprendizado ao Mercosul e aos demais projetos regionais.
Na opinio do presidente do Parlandino, a proposta de convergncia

planejada de fuso com o Parlamento da UNASUL uma proposta
demasiada sensvel: no h protocolo adicional especfico sobre
o tema. Este argumento permitiu a ascenso de propostas mais
radicais como a dos chanceleres colombianos que esto defendendo
a eliminao do Parlandino, justamente porque seria absorvido pelo
Parlamento Sul-Americano.
No entanto, o Parlandino constitui espao legislativo situado no

sistema andino de integrao, fazendo parte de vrias instituies
regionais: Conselho Presidencial Andino, Conselho de Ministros,
Secretaria Geral, Corporao Andina de Fomento (que se ampliou
para toda a Amrica Latina), Tribunal Andino de Justia e muitas
outras instituies criadas neste sistema. Os membros do
Parlandino trabalham para aprimoramento da Constituio no
marco da Integrao Andina. As decises dos chanceleres para
eliminar o Parlamento Andino precisam se atentar ao documento
modificativo do Acordo de Cartagena. Desse modo, a deciso
de suprimir o Parlandino poderia ser considerada um golpe
democracia28.
Aps a repercusso da deciso dos chanceleres e a polemizao

da questo pela opinio pblica dos pases andinos, o Parlamento
manteve suas atividades regularmente e novamente os colombianos
elegeram seus representantes andinos em maro de 2014 (votos
brancos superaram mais uma vez os votos da lista partidria
vencedora, em 4%) (Registradura Nacional, 2014).
Nesse sentido, o cenrio que parece imperar na CAN e no Parlandino

para os prximos anos no de dissoluo, nem de reforo institucional
do Parlamento Andino, entretanto, de manuteno da estrutura
institucional do mesmo, mantendo-se o quadro latino-americano de
manuteno de vrios esquemas de integrao regional baseados
em instituies fracas e com pouca permeabilidade democrtica
(Malamud, 2009).

Essa perspectiva de continuidade da instituio positiva no sentido
de que no representa um retrocesso institucional no processo de
democratizao da integrao andina. No entanto, no se apresenta
como um indcio de possveis mudanas no sentido de reforar o
papel do Parlamento no interior do sistema andino e nem de alterar
a situao atual, mesmo com a perspectiva de realizao de eleies
diretas para a escolha dos representantes bolivianos significando
que a totalidade dos integrantes do Parlandino seria diretamente
eleita.
Como afirmado anteriormente, pressupe-se que a realizao

de eleies diretas para o Parlandino se desdobraria em vrias
consequncias. A primeira delas seria contribuir para uma maior
divulgao da integrao junto aos eleitores, aproximando-os dos
debates e incorporando na agenda comunitria temas de interesse
social, abordados tradicionalmente pelo mbito domstico. A
intensificao do dilogo com a sociedade, maior visibilidade e
dedicao exclusiva seriam elementos importantes em um contexto
em que os parlamentares aumentariam a sua legitimidade, porque
passariam a ser eleitos diretamente. Nesse cenrio, haveria condies
adequadas ampliao dos poderes parlamentares e maior influncia
no processo decisrio dentro da integrao.
Entretanto, a realidade mostrou-se bem diferente das expectativas

dos atores, pois a existncia do Parlamento regional no aumentou
o interesse pelo processo de integrao na populao, no
serviu como um canal eficiente de participao e demandas,
assim como no promoveu a superao do dficit democrtico.
A democratizao da integrao exige uma institucionalidade
mais autnoma, que no se verificou no caso do Parlandino. Uma
mudana na percepo populacional passaria necessariamente por
uma alterao nas expectativas destas sociedades em relao ao
papel que seus representantes parlamentares desempenhariam no
mbito regional e na sua efetiva capacidade de influir no processo
decisrio integracionista.
Alm disso, a experincia andina demonstra que a falta de uma

funo relevante dentro do bloco integracionista permite a ascenso
de posturas contrrias existncia desse Parlamento regional,
especialmente pela sua falta de legitimidade e apoio junto s
populaes dos pases-membros. Propostas de criao de parlamentos
em projetos de integrao mais amplos, ideologicamente diversos,
como da ALBA, Aliana do Pacfico, UNASUL e CELAC tendem a
diminuir relevncia de instncias como o Parlandino, reforando as
propostas de sua substituio.

A experincia da evoluo do Parlamento Andino e da realizao de

eleies diretas em quase todos os Estados-membros do processo de
integrao evidencia as dificuldades da populao desta sub-regio
da Amrica do Sul em compreender o significado e a importncia
da integrao regional para suas sociedades. Oito eleies nacionais
j elegeram diretamente representantes para ocupar o cargo de
parlamentar andino (incluindo-se as duas eleies realizadas na
Venezuela enquanto este pas era membro da CAN).
A realizao de eleies diretas para o Parlamento Andino demonstrou

o baixo envolvimento da populao desses pases com o processo de
integrao andino. Os ndices de absteno, votos brancos e nulos
para os cargos de parlamentar andino so superiores aos dos demais
cargos eletivos includos nas mesmas eleies. O caso colombiano
o mais emblemtico, no qual o nmero de votos brancos superou a
quantidade de votos que recebeu o partido mais votado nas eleies
para o Parlandino. Esse fato fez com que houvesse uma contestao
social com relao validade das eleies para o Parlandino na
Colmbia, posteriormente indeferida pelas autoridades eleitorais
desse pas (Mariano, 2014).
O cruzamento dos dados eleitorais andinos com os indicadores

de percepo social do Latinobarmetro agregam concluses
adicionais para o entendimento e envolvimento dos cidados
desses pases quanto integrao andina. Segundo os dados dessa
pesquisa de opinio, os cidados dos pases andinos teriam um baixo
conhecimento a respeito das instituies regionais andinas.
Somente 26% dos entrevistados declararam conhecer a CAN que

o processo de integrao mais antigo da regio (Latinobarmetro,
2010). O projeto de integrao andino pouco reconhecido pela
percepo popular, mesmo com a existncia de um Parlamento
regional cujos integrantes so eleitos diretamente, a exceo dos
representantes bolivianos. Estes dados indicam que esse projeto
regional permanece distante do cotidiano destas populaes.
Ademais, suas instncias ao no sofrerem participao e interveno
popular e no promoverem polticas sociais concretas fomenta maior
desconhecimento da integrao.
Alm disso, persiste na regio um cenrio de instabilidade

democrtica e uma preferncia baixa dos cidados ao regime
democrtico, havendo uma predileo pelo desenvolvimento
econmico em detrimento prpria democracia (PNUD, 2004).
Em relao aos pressupostos democrticos, 69,1% da populao dos

pases da Comunidade Andina acreditam que a democracia seja a

melhor forma de governo. No entanto, 60,8% destes entrevistados
esto insatisfeitos com a democracia em seus pases, comprovando
o desagrado popular com a instabilidade democrtica na Amrica do
Sul na ltima dcada, sendo que 75,3% destes mesmos entrevistados
responderam ser desinteressados pela poltica de forma geral.
Os dados comprovam os entraves gerados pelo dficit democrtico,

enfrentados pelo desenvolvimento da integrao regional. Embora,
os entrevistados apresentem inicialmente apoio democracia, os
nmeros comprovam a fragilidade e descrena da populao nas
instituies democrticas e nos seus preceitos (Latinobarmetro,
2010).
Portanto, a construo de Parlamentos no seio da integrao,

no pareceu resolver as contestaes polticas quanto falta de
democracia e de participao na integrao regional. Esses rgos
foram cada vez mais sendo identificados como condies necessrias,
porm no suficientes, para a reduo do dficit democrtico
regional.
Por sua vez, o contexto poltico instvel no qual os sistemas

democrticos nacionais se encontram, influenciou na insatisfao
e no desconhecimento dessas atitudes tomadas regionalmente. As
estruturas parlamentares regionais estabelecidas, por sua prpria
natureza pblica e transparente, tambm se tornaram passveis de
crticas e de insatisfaes, e so afetadas diretamente pelos seus
contextos domsticos e regionais.
Notas
1. Esta pesquisa foi realizada em parceria pelos autores com o apoio
financeiro do CNPq e da CAPES, no mbito da Chamada CNPq/
CAPES n 07/2011.
2. Inicialmente este processo era conhecido como Pacto Andino,
com a participao de Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e
Venezuela.
3. Embora no tenhamos o intuito de realizar uma comparao
entre as experincias andina e europeia, preciso ressaltar que
a discusso sobre o dficit democrtico na Europa estava mais
vinculada ao papel do Parlamento na integrao, porque existia
desde o incio da CECA uma representao parlamentar por meio
da Assembleia Comum. No caso andino, o problema era a ausncia
de uma instncia de representao parlamentar no processo.

4. Formada por Ministros do Comrcio e Integrao e pelos

representantes plenipotencirios dos pases membros presidida
anualmente pelo representante do pas que ocupa a presidncia
do Conselho Presidencial Andino.
5. So elas: Tribunal de Justia Andino, Parlamento Andino, Secretaria
Geral, Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina, Fundo
Latino Americano de Reservas, Convnio Hiplito Unanue e a
Universidade Andina Simn Bolvar.
6. So elas: Conselhos dos Povos Indgenas, dos Trabalhadores e
Empregadores, e a Mesa Andina para a Defesa dos Direitos do
Consumidor.
7. O funcionamento do Parlandino e o tema das eleies ser melhor
explorado na prxima seo quando analisaremos os depoimentos
de seus funcionrios e parlamentares.
8. Entrevista realizada em setembro de 2013, com o Pro Secretario
de Assuntos Internacionais do Parlamento Andino, Pedro Miguel
Montero, na sede do Parlandino, Bogot, Colmbia.
9. Ibidem.
10. Entrevista realizada em setembro de 2013, com os assessores do
Parlamento Andino, Lourdes Castro e Victor Mario Gasca, na sede
do Parlandino, Bogot, Colmbia.
11. Entrevista realizada em setembro de 2013 com, Carlos Augusto
Chacn Monsalve, chefe de gabinete da secretaria-geral do
Parlandino. na sede do Parlandino, Bogot, Colmbia.
12. Entrevista realizada em setembro de 2013, com o Presidente do
Parlandino, Pedro de La Cruz, na sede do Parlandino, Bogot,
Colmbia.
13. Entrevista realizada em setembro de 2013, com a Vice-Presidente
do Parlandino, Luisa Del Ro Saavedra, na sede do Parlandino,
Bogot, Colmbia.
14. Entrevista realizada em setembro de 2013, com assessora do
Parlandino, Monica Junca Rodrguez, na sede do Parlandino,
Bogot, Colmbia.
15. Entrevista realizada em setembro de 2013, com o Presidente
do Parlandino, Pedro de La Cruz, na sede do Parlandino, Bogot,
Colmbia.
Bogot, Colmbia.
18. Entrevista realizada em setembro de 2013, com o Pro Secretario
de Assuntos Internacionais do Parlamento Andino, Pedro Miguel
Montero, na sede do Parlandino, Bogot, Colmbia.

20. Ibidem.
21. Ibidem.
Bogot, Colmbia.
Colmbia.
Bogot, Colmbia.
Bogot, Colmbia.
27. Entrevista realizada em setembro de 2013, com os assessores do
Parlamento Andino, Lourdes Castro e Victor Mario Gasca, na sede
do Parlandino, Bogot, Colmbia.
Colmbia.
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276

Seccin III
Actores regionales
y actores externos
en la nueva etapa
del regionalismo
latinoamericano y
caribeo
Francisco J. Verdes-Montenegro Escnez

Luis Ren Fernndez Tabo
Marcos Cordeiro Pires y Gustavo Enrique Santilln
Marcelo Passini Mariano, Haroldo Ramanzini Jnior y
Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
Miriam Gomes Saraiva
Natalia Saltalamacchia Ziccardi
277
Seguridad e
interregionalismo
entre la UE-ALC: Ms
problemas que poltica1

Investigador predoctoral del Departamento de Estudios
Internacionales (Derecho Internacional y Relaciones Internacionales)
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa (Universidad
Complutense de Madrid) e investigador asociado del Instituto
Complutense de Estudios Internacionales.
e-mail: fjverdes-montenegro@ucm.es
279

Las cuestiones vinculadas con la paz, la seguridad y la democracia
Seguridad e interregionalismo entre la UE-ALC: Ms problemas que poltica

fueron fundamentales en los primeros dilogos entre la Comunidad
Europea y Amrica Latina en la dcada de los ochenta, concretamente
en los procesos de paz centroamericanos. Sin embargo, con la puesta
en marcha de la asociacin estratgica entre la Unin Europea-
Amrica Latina y el Caribe (UE-ALC) a finales de los noventa, la
dimensin de seguridad no se ha llegado a consolidar en la agenda
de las relaciones inter-regionales. Esta agenda se ha caracterizado
por su heterogeneidad y dispersin, girando en la ltima dcada
en torno a distintas temticas como el comercio, la cooperacin al
desarrollo, la cohesin social as como la cooperacin en ciencia e
innovacin o el medio ambiente, entre otros asuntos.
En los ltimos aos, con el desplazamiento de poder hacia Asia, las

dos regiones han registrado trayectorias opuestas que han atenuado
la clsica asimetra Norte-Sur que ha regido en las relaciones
interregionales. Frente a este nuevo contexto, se plantea una relacin
ms horizontal y equilibrada entre la UE y Latinoamrica que obliga
a renovar la asociacin estratgica y adaptarla a travs de una nueva
agenda que ponga en marcha unos instrumentos y estrategias
adecuados (Gratius, 2013, Gratius y Sanahuja, 2013).
En la sexta Cumbre birregional UE-ALC celebrada en Madrid en

2010, el problema de las drogas const como uno de los seis ejes
de accin del primer Plan de Accin del dilogo birregional, que
pretende enfocar las temticas abordadas en las relaciones UE-AL, lo
que demostr un cierto inters en abordar cuestiones vinculadas con
la seguridad en las relaciones entre estos dos espacios regionales. Y
en la sptima cumbre UE-ALC, la primera celebrada con la CELAC
(Comunidad de Estados de Latinoamrica y el Caribe) como
mecanismo representativo de la regin latinoamericana y caribea,
celebrada en Santiago de Chile a principios de 2013, los mandatarios
de ambas regiones acordaron solicitar a sus altos funcionarios la
posibilidad de incorporar captulos adicionales al Plan de Accin
entre los cuales se haca mencin explcita a cuestiones de seguridad.
Por ello, este trabajo se pregunta si existe una coyuntura propicia

para incluir la dimensin de seguridad como uno de los pilares
emergentes de las relaciones UE-ALC e incluir en su Plan de Accin
un eje de cooperacin centrado en estas cuestiones. Se partir de la
teora de la securitizacin de la Escuela de Copenhague como base
para comprender cmo y en qu contexto un asunto pasa a entrar
en la agenda poltica como un asunto de seguridad, y teniendo
en cuenta tanto las revisiones de Balzacq (2005, 2011) como sobre
todo las de Lonard y Kauner (2011), adoptamos una lente que nos
permite analizar si existe una convergencia entre la UE y Amrica

Latina y el Caribe en la necesidad de reconsiderar las cuestiones de
seguridad en sus relaciones y fortalecer la cooperacin entre ambas

regiones. Con este enfoque terico, y a partir de un anlisis de los
discursos oficiales as como de una revisin de fuentes primarias y
secundarias, a continuacin se contrastar si se abre un espacio
para una mayor cooperacin en materia de seguridad entre ambas
regiones que debera ser aprovechado en la Cumbre UE-CELAC
convocada en Bruselas en 2015.
As, en un primer momento, se presentar el modelo de anlisis de

Lonard y Kaunert (2011) y su justificacin, para posteriormente,
llevar a cabo una revisin de las relaciones inter-regionales UE-ALC
desde la puesta en marcha de la asociacin estratgica en 1999 y la
forma en la que se ha abordado la agenda de seguridad y defensa.
En ltimo lugar, a partir del modelo adoptado, se analizar hasta
qu punto se abre una ventana de oportunidad para la insercin
de la dimensin de seguridad como parte sustancial de la agenda
birregional. Con ello, no slo se aplica una propuesta terica
reciente a un nivel en el que hasta ahora no se registran trabajos:
el nivel interregional; sino que tambin se pretende responder
desde el anlisis acadmico a la peticin que los Jefes de Estado y
de Gobierno encomendaron a sus altos funcionarios en la Cumbre
de Santiago.
1. La securitizacin, o como se inserta la seguridad

en la agenda poltica
En las ltimas dcadas, la aproximacin al estudio de la seguridad
ha experimentado importantes cambios, fruto de los cambios
estructurales en la sociedad internacional, la influencia de otras
disciplinas de las ciencias sociales y las limitaciones analticas
experimentadas por los paradigmas clsicos (Buzan y Hansen, 2009).
Entre las corrientes que han ido emergiendo desde los noventa,
especialmente en el continente europeo, sobresale la influencia que
ha adquirido el marco de anlisis de la securitizacin que inici la
Escuela de Copenhague (Buzan et al., 1998).
Segn sus postulados, la seguridad no es un hecho objetivo sino

un acto discursivo (speech act) socialmente construido a travs
de discursos y narrativas por parte de un actor que busca que un
determinado asunto (considerado como una amenaza) se securitice,
desplazndolo as del debate pblico y legitimando con ello el uso
de medidas extraordinarias as como la movilizacin de recursos

que acaben con ella. Con el marco de anlisis de la securitizacin se

estudia () quin securitiza, sobre qu cuestiones (amenazas), para
quin (objetos de referencia) y por qu, con qu resultados y, no menos
importante, bajo qu condiciones (es decir, qu es lo que explica que la
securitizacin tenga xito) (Sanahuja y Schnemann, 2012).
Conviene diferenciar entre un movimiento de securitizacin y una

securitizacincomo tal. Mientras el primero es un discurso impulsado
por un determinado actor Estado, organismo internacional,
lobby, etc., calificado generalmente como actor securitizador, que
presenta una cuestin como una amenaza existencial, el segundo
incluye adems el reconocimiento de este discurso por parte de la
audiencia a la que se dirige. Por ello, la securitizacin tiene un carcter
intersubjetivo ya que requiere un significado compartido entre actor
securitizador y audiencia.
En los ms de quince aos que han transcurrido desde la divulgacin

de la teora de la securitizacin, y tras los atentados del 11-S, se ha
registrado un auge de este enfoque y toda una serie de revisiones
por parte de lo que algunos expertos han calificado como la
segunda generacin de la teora de la securitizacin. Uno de los
miembros de esta segunda generacin, Thierry Balzacq (2005),
hizo una primera revisin de la teora en la que sealaba que la
audiencia, la agencia poltica y el contexto son tres aspectos que
no se pueden pasar por alto al estudiar los niveles de congruencia
(degrees of congruity) de una estrategia de securitizacin. Como
afirma ste: analizing security problems then becomes a matter of
understanding how external contexts, including external objective
developments, affect securitization. Thus, far from being a departure
from constructivist approaches to security, external developments are
central to it (Balzacq, 2005:181).
Tanto ste como otros tericos de la securitizacin, han puesto

nfasis en la importancia del contexto a la hora estudiar este proceso
de securitizacin, y han desarrollado en los ltimos aos una serie
de propuestas tericas y metodolgicas para profundizar en l
(Stritzel, 2007; Ciut, 2009, Balzacq, 2011). As, una de las crticas
ms recurrentes a los planteamientos de la Escuela de Copenhague
ha sido la subteorizacin de algunos conceptos clave como el de
audiencia y la dificultad para llevar a cabo estudios empricos.
Quin compone la audiencia? Cmo analizamos si la audiencia ha
reconocido el movimiento de securitizacin que lleva a cabo un actor
securitizador? Respondiendo a estas interrogantes y con la intencin
de arrojar luz y claridad a la configuracin de circunstancias que
permiten que un asunto pase a entrar en la agenda poltica como
una cuestin de seguridad, Sarah Lonard y Christian Kaunert (2012)

han propuesto aplicar el modelo three streams de Kingdon al
estudio de los procesos de securitizacin. Este modelo adopta un

enfoque social-constructivista que, adems de facilitar la distincin
analtica entre audiencias, pretende explicar los cambios de polticas
focalizndose en la definicin de las agendas o agenda-setting, la
especificacin de alternativas y los procesos de negociacin poltica.
Es decir, ofrece un planteamiento integrado de todo el proceso de
construccin de polticas.
Este modelo diferencia tres flujos (streams) necesarios para que un

asunto pueda securitizarse al ser asumido por la audiencia. Lo que
calificaremos como las 3 Ps de Kingdon son: el problema (problem),
la propuesta poltica o las alternativas (policy), y la negociacin
poltica (politics). Por problema se entiende la percepcin por
parte de los policy-makers de una amenaza existencial. A la hora de
comprender cmo una serie de condiciones pasan a convertirse en
problemas son fundamentales los indicadores y/o los eventos,
entendiendo estos ltimos como acontecimientos que sobresalen
a nivel meditico y de lo cotidiano, como por ejemplo el 11-S. La
segunda P, el nivel de policy, analiza las propuestas o alternativas
planteadas para responder al problema y, por ltimo, el flujo
de politics examina la construccin de coaliciones ganadoras, el
proceso de alianzas y negociacin poltica que permite llevar a
cabo la propuesta. Cada una de las 3Ps se dirige a una audiencia
distinta, si la primera se centra esencialmente en los policy-makers,
la segunda se orienta a los tecncratas y especialistas mientras
la ltima debe persuadir a los otros policy-makers y el pblico en
general.
Adems de analizar este proceso de securitizacin por medio del

modelo de tres flujos, un factor que no conviene perder de vista es el
rol crucial que cumple el policy-entrepreneur que Lonard y Kaunert
asocian con el concepto de actor securitizador. ste debe poseer
recursos, tiempo, dinero y energa que est dispuesto a invertir y usar
activamente para promocionar una posicin poltica determinada.
Sus contactos, su capacidad de negociacin y su persistencia son
determinantes.
De este modo, como subrayan Lenard y Kaunert, este modelo de

anlisis de securitizacin permite, por un lado, una operacionalizacin
ms precisa de conceptos como el de audiencia o actor
securitizador y, por otro, afinar y complejizar la conceptualizacin
de audiencia al diferenciar distintos tipos.

2. La dimensin de seguridad en la asociacin

estratgica UE-ALC
Dejando a un lado las primeras relaciones entre la UE y Amrica
Latina que se producen desde los aos setenta hasta mediados de
los noventa, tras seis cumbres birregionales (Rio, 1999; Madrid, 2002,
Guadalajara, 2004; Viena, 2006; Lima, 2008; Madrid 2010; Santiago,
2013) se puede afirmar que las relaciones UE-ALC atraviesan a da de
hoy por un periodo de incertidumbre y que, en ms de una dcada
de recorrido, su balance no ha estado a la altura de las expectativas
generadas al ponerse en marcha la asociacin estratgica (Gratius y
Sanahuja, 2010).
La Cumbre de Madrid supuso una revisin del paradigma de

relaciones de regin a regin y una apuesta por un mayor
pragmatismo y concrecin (Arenal y Sanahuja, 2010). Por ello, esta
cumbre decidi centrar el dilogo en objetivos concretos y en los
medios para conseguirlos, es decir, tener menos lneas de accin
para poder aglutinar ms esfuerzos en su realizacin prctica. Fruto
de esta voluntad es la puesta en marcha del mencionado Plan de
Accin que cuenta con el problema mundial de la droga entre sus
seis lneas de accin para el periodo 2010-2012 junto con cuestiones
relacionadas con ciencia, investigacin, innovacin y tecnologa;
desarrollo sostenible; integracin regional e interconectividad;
migraciones; y educacin y empleo (Consejo de Europa 2010). Con l
se busca reforzar el dilogo birregional y la eficacia de los esfuerzos
conjuntos para abordar distintas cuestiones desde una perspectiva
multi-nivel (nacional, regional, interregional y global).
La cumbre UE-CELAC de 2013, ha sido la cumbre que ms ha abordado

las cuestiones de seguridad desde que se inicia la asociacin
estratgica. Si bien el tema principal de la cumbre celebrada en
Santiago de Chile fue la promocin de las inversiones atendiendo
a criterios de calidad social y ambiental, el captulo tercero de la
declaracin final, como se ver ms adelante, recoge varios asuntos
vinculados con la seguridad internacional. Como ya se avanz en
la introduccin, en esta cita los mandatarios de la UE y la CELAC
solicitaron que se estudiara la posibilidad de integrar nuevas reas de
inters en los Planes de Accin. De los tres asuntos que mencionaron
como posibles lneas de accin, dos eran la seguridad pblica y la
seguridad alimentaria y la nutricin (punto 19).
A continuacin se expondr cmo se han abordado las cuestiones

de seguridad hasta el momento en las relaciones interregionales,

analizando por separados los tres pilares que han regido la asociacin
estratgica: comercio, cooperacin para el desarrollo y dilogo

poltico.
2.1.El dilogo poltico sobre seguridad en las relaciones

eurolatinoamericanas
Adems de los mencionados primeros contactos entre la Comunidad
Europea y un grupo de pases latinoamericanos en la dcada de los
ochenta con motivo de los procesos de paz centroamericanos, durante
los noventa hubo una serie de dilogos entre la UE y el llamado Grupo
de Ro que abordaron tambin cuestiones de seguridad. El problema
de la droga ya apareca entonces con un carcter diferenciado del
resto de la agenda de seguridad, y por aquel entonces las amenazas
compartidas que figuraban en la agenda interregional eran objetivos
globales como los recortes del gasto militar y la reduccin de armas
convencionales, as como la problemtica de la no proliferacin de
armas de destruccin masiva (nucleares, qumicas, etc.). Tambin
figuraban los conflictos en terceros pases, las disputas interestatales
y el dilogo birregional sobre Mecanismos de Confianza Mutua
(MCM), la cooperacin en misiones de paz, y las nuevas amenazas,
incluyendo en estas ltimas las problemticas medioambientales.
Indirectamente, dadas las declaraciones a favor de la democracia y
el pluralismo poltico, tambin se consideraban las relaciones cvico-
militares como una cuestin en la agenda por la valioso aporte de
la experiencia europea. El dilogo poltico en materia de seguridad
durante la asociacin estratgica UE-ALC ha asumido algunas de
estas cuestiones e ignorado otras. Cules se han mantenido durante
los quince aos de trayectoria de la asociacin estratgica?
En ninguna de las seis cumbres que han tenido lugar desde la puesta
en marcha de la asociacin estratgica se ha abordado la dimensin
de paz y seguridad de las relaciones UE-ALC con profundidad. La
primera Cumbre de Ro de Janeiro (1999) tuvo en consideracin esta
dimensin en el mbito poltico de la declaracin final y enumer
en nueve artculos distintas cuestiones que deberan ser abordadas
en el dilogo interregional. Entre ellas, encontramos problemticas
clsicas como el desarme o la no proliferacin de armas
nucleares, junto con la necesidad una respuesta colectiva a nuevas
amenazas como el terrorismo, el crimen organizado transnacional,
el narcotrfico, la corrupcin o la prevencin frente a desastres
naturales. Como veremos a continuacin, en los ms de diez aos
que han transcurrido desde entonces, los avances al respecto por

parte de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno han sido ms

bien modestos, ms all de la inclusin del problema de las drogas en
el primer Plan de Accin que se aprob en la Cumbre de Madrid. Se
constata como en los quince aos que han transcurrido de asociacin
estratgica algunas cuestiones tales como las misiones de paz,
las relaciones cvico-militares, la proteccin del medioambiente
desde una ptica de seguridad o los MCM han perdido inters en
el marco birregional. Sin embargo, en este mismo periodo no se
han identificado amenazas nuevas entre las dos regionaes a las ya
identificadas a finales de los noventa.
Ms all de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, el

espacio de dilogo poltico con mayor capacidad deliberativa, las
relaciones UE-Amrica Latina cuentan con otros foros de discusin
ms especializados o que vinculan otras escalas o actores. A nivel
interregional pero con un carcter sectorial, contamos as con el
Mecanismo de Coordinacin y Cooperacin en materia de Drogas
(MCCD) entre la UE y AL que tom forma a mediados de los noventa.
Su relevancia se ha destacado en las ltimas cumbres UE-ALC Lima,
2008; Madrid, 2010; Santiago, 2013 y actualmente se persigue su
fortalecimiento como uno de los cuatros ejes de accin del programa
COPOLAD.
De carcter subregional y sectorial, cabe mencionar el Dilogo

Especializado de Alto Nivel en materia de Drogas entre la UE y
la Comunidad Andina (CAN) que surge a mediados de los aos
noventa, basado en el principio de responsabilidad compartida.
Como nica instancia subregional que dispone de un dilogo
especializado con la UE en materia de drogas, se han impulsado
en estos aos distintos programas (PRECAN, DROSICAN,
PRADICAN) que en algunos casos, incluso, han llegado a ampliarse
posteriormente al espacio regional.
Uno de ellos, el PRECAN, centrado en la puesta en marcha de

mecanismos para prevenir el uso de precursores qumicos
procedentes de la UE que son imprescindibles en la produccin
de drogas permiti el desarrollo e implementacin de polticas
nacionales para su fiscalizacin, e impuls la aprobacin de la
Decisin 602 Norma Andina para el Control de Sustancias Qumicas
que se utilizan en la fabricacin ilcita de estupefacientes y sustancias
psicotrpicas. Desde 1997 estn vigentes en la subregin andina
estos acuerdos que buscan prevenir el uso de estos precursores
(Zorzn, 2011), y desde 2009 se ha ampliado su mbito de actuacin
a 17 pases latinoamericanos y caribeos en el marco del programa
PRELAC.

En el marco de cooperacin con la subregin andina, entre 2007 y
2010 la UE tuvo en marcha tambin el programa DROSICAN centrado

en la prevencin de las drogas sintticas y la armonizacin de los
estndares al respecto por parte de los observatorios nacionales.
Actualmente, est ejecutando el proyecto PRADICAN cuyo objetivo
es apoyar las iniciativas de lucha contra las drogas ilticas en esta
subregin y promover un trabajo conjunto entre los pases andinos
en diferentes asuntos como, por ejemplo, el mencionado control de
precursores, la mejora de los sistemas de informacin en materia de
drogas ilcitas, o la promocin de un desarrollo econmico alternativo
y sostenible.
Por ltimo y con un carcter ms reciente y amplio, encontramos otro

espacio de dilogo poltico como la asamblea Eurolat impulsada en
la Cumbre de Viena de 2006. Formada por parlamentarios europeos
y latinoamericanos, se ha instado en distintas resoluciones desde su
creacin a promover la dimensin de seguridad como un nuevo pilar
de la asociacin estratgica (Eurolat, 2009b, 2013b). Su propuesta ms
ambiciosa hasta el momento es la Carta Eurolatinoamericana para
la Paz y la Seguridad (Eurolat, 2009a). En ella figuran los principios y
valores compartidos entre ambas regiones (ttulo 1), se fijan las viejas
y nuevas amenazas para la seguridad (ttulo 2 y 3, respectivamente)
y se plasma la visin amplia de seguridad que aborda tambin
cuestiones de desarrollo y medio ambiente (ttulo 4). Adems de
establecer cules son las amenazas a la seguridad proliferacin
de armas de destruccin masiva, armamentismo, terrorismo,
narcotrfico, trfico de personas, trfico de armas, y corrupcin y
lavado de dinero como se afirma en su propio articulado: la Carta
aspira a ser una gua de comportamiento en temas de paz y seguridad,
y a establecer y recoger posiciones comunes, reforzando con ello la
cooperacin y la solidaridad en ambos lados del Atlntico. Sin embargo,
como veremos ms adelante, por el momento no ha habido inters ni
voluntad poltica para profundizar en el dilogo poltico en materia
de seguridad y defensa. En todo caso, Eurolat es sin duda el actor que
ms ha apostado por fortalecer esta dimensin hasta la fecha y
haciendo las veces de actor securitizador- ha llevado a cabo distintos
movimientos de securitizacin sin xito.
2.2. Cooperacin al desarrollo y seguridad en las relaciones

En lo que respecta a la poltica de desarrollo de la UE y, concretamente,
en materia de cooperacin al desarrollo, la UE tiene dos programas
regionales que abordan cuestiones de seguridad con Amrica Latina:

COPOLAD y EUROsociAL. El primero es un programa de cooperacin

multisectorial entre Amrica Latina y la Unin Europea que busca
responder al problema de las drogas ilcitas y las interrelaciones
derivadas entre ambas regiones. Dotado de un modesto presupuesto
de seis millones de euros para llevar a cabo en el periodo 2011-2014,
la ejecucin del mismo corre a cargo de un consorcio integrado por
pases europeos y latinoamericanos que abandera Espaa a travs
de la Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin
y Polticas Pblicas (FIIAPP). Su misin es consolidar un marco de
dilogo poltico y coordinacin, fortalecer redes de observatorios
y agencias especializadas as como mejorar la capacitacin y el
intercambio de buenas prcticas en la respuesta al narcotrfico tanto
del lado de la oferta como de la demanda.
EUROsociAL es un programa de cooperacin tcnica dedicado a la

cohesin social, el fortalecimiento institucional y la gobernabilidad
democrtica. No aborda exclusivamente asuntos de seguridad como
tal pero entre sus reas de cooperacin institucional se encuentran,
entre otras, la seguridad pblica as como los sistemas judiciales y
policiales de Amrica Latina y el Caribe. Su presupuesto, de 40
millones de euros para el mismo periodo, es superior al de COPOLAD,
aunque no se puede establecer con precisin cul es la aportacin
especfica para temas directamente vinculados con los de seguridad
ya que, desde una concepcin amplia que toma en consideracin
el nexo seguridad-desarrollo, apoyando la cohesin social y el
fortalecimiento institucional en la regin se est contribuyendo en
gran medida a la disminucin de los niveles de violencia (Kuyt, 2012).
Adems de estos programas birregionales, existen recursos

canalizados primordialmente de manera bilateral y subregional
del Instrumento de Cooperacin al Desarrollo (ICD) en su ciclo de
programacin 2007-2013 de la UE para Amrica Latina y el Caribe.
Como puede observarse en el Cuadro n 1, ste cuenta por primera
vez con prioridades estratgicas directamente vinculadas con la
seguridad para determinadas regiones o pases. A nivel regional, dos
de las cuatro subregiones cuentan con prioridades estratgicas en
materia de seguridad. Centroamrica cuenta con el fortalecimiento
de la gobernabilidad y la seguridad y la Comunidad Andina con la
lucha contra las drogas ilcitas. Por otro lado, conviene aclarar que
el Regional Strategy Paper relativo a Amrica Latina tambin toma
en consideracin la cooperacin en el mbito de la lucha contra las
drogas dentro del mbito dedicado a cohesin social, uno de los tres
sectores prioritarios en la regin.
Por pases, se constata la orientacin en materia de seguridad hacia los

pases de Renta Media-Baja (PRMB) como Bolivia, Colombia, El Salvador,

Guatemala y Honduras. Todos ellos tienen sectores prioritarios de
intervencin vinculados con temticas de seguridad: lucha contra las

drogas ilegales; paz y estabilidad, includo el desarrollo alternativo ;
Estado de Derecho, justicia y derechos humanos; cohesin social y
seguridad humana; cohesin social y seguridad ciudadana; poltica
global de justicia y seguridad ciudadana, respectivamente. Ahora
bien, como sucede con los programas regionales mencionados, es
difcil establecer la cuanta exacta dedicada a temas de seguridad
dado que existen otros programas dedicados a cohesin social,
Estado de Derecho y gobernabilidad que pueden influir a su vez en
combatir las amenazas a la seguridad que padece la regin, como la
lnea de democracia y buen gobierno en Nicaragua o la de Estado
de derecho, gobernabilidad e inclusin social en Per.
Entre lo canalizado a nivel bilateral y subregional, la CE program

a travs del ICD proyectos de cooperacin en materia de seguridad
para el ciclo 2007-2013 por un valor de, como mnimo, 429,7 millones
de euros. Esto equivaldra a poco ms del 15% del total, sin embargo,
en algunos pases como Colombia (89%) y El Salvador (70%) la
cooperacin en materia de seguridad alcanza magnitudes ms que
considerables.
Cuadro n 1
La cooperacin en materia de seguridad por parte de la CE en
Latinoamrica durante el ciclo de programacin 2007-2013
Regional Strategy Papers (RSP) y Country Strategy Papers (CSP)
(por niveles de renta)
Prioridades
Presupuesto
estratgicas
Pas o grupo (en millones Porcentaje*
en materia de
de )
seguridad
Amrica Latina - -
Fortalecimiento de la
Amrica Central gobernabilidad y la 16 21%
seguridad
RSP
Comunidad Lucha contra las

10 20%
Andina drogas ilcitas
Mercosur - -

Argentina - -
Costa Rica - -
Brasil - -
CSP - PRMA
Chile - -
Mxico - -
Panam - -
Uruguay - -
Venezuela - -
Lucha contra las
Bolivia 85 34,13%
drogas ilegales
Paz y estabilidad,
incluido el desarrollo 110
Colombia alternativo 89%
Estado de Derecho,
justicia y derechos 32
humanos
Ecuador - -
CSP - PRMB
Cohesin social y
El Salvador 85,4 70%
seguridad humana
Cohesin social y
Guatemala 47,3 35%
seguridad ciudadana
Poltica global de
Honduras justicia y seguridad 44 20%
ciudadana
Nicaragua - -
Paraguay - -
Per - -
Total 429,7 15,30%
* Porcentaje con respecto al total de la cooperacin de la CE recibida por el pas

en cuestin del ICD durante el ciclo de programacin 2007-2013
Fuente: Elaboracin propia a partir de los RSP/CSP de la Comisin Europea
Conviene subrayar que la Comunidad Unin Europea es una de las pocas

fuentes de cooperacin regional en Amrica Latina, y la nica que realiza
cooperacin birregional (Sanahuja, 2011), siendo el primer donante en
lo que respecta a proyectos no militares de cooperacin en drogas.
Ahora bien, como ha expresado la ltima resolucin del Parlamento
Europeo sobre la definicin de una nueva poltica de desarrollo de la

UE con Amrica Latina, resulta necesario una nueva estrategia ms
eficiente que ataje los altos niveles de criminalidad y violencia en

Amrica Latina, as como sus causas econmicas, sociales y polticas
(Parlamento Europeo, 2012). Para ello convendra que las relaciones
UE-ALC contaran con un planteamiento estratgico que articulara los
distintos programas de cooperacin en materia de paz, seguridad y
defensa. Asimismo, sin desmerecer la importancia del nfasis en la
cooperacin tcnica, el fortalecimiento institucional y la cohesin
social a la hora de responder a los desafos y amenazas de la regin,
convendra que la dimensin de seguridad se hubiese contemplado
tambin en los otros dos pilares de la cooperacin regional, es decir,
la comprensin mutua y la integracin regional. La comprensin
mutua entre las dos regiones es fundamental a la hora de asumir la
corresponsabilidad en algunas de las amenazas transnacionales que
afectan a la regin (como, por ejemplo, el narcotrfico o el blanqueo
de dinero). En cuanto a la integracin regional, en los ltimos aos la
cartografa de la integracin latinoamericana se ha complejizado con
la emergencia de nuevos esquemas posliberales (Sanahuja, 2009;
Serbin, 2010), como la UNASUR o la CELAC, que abordan la dimensin
de seguridad, y que obligan a la cooperacin de la UE a adaptarse a
estas nuevas realidades y trabajar con ellas.
2.3.Comercio y seguridad en las relaciones

En el mbito comercial, la Comisin Europea aprob a principios
de los noventa un Programa Especial de Cooperacin, ms tarde
conocido como el Sistema de Preferencias Generalizadas SPG-
Drogas o rgimen andino de cara a ayudar en un primer momento
a los pases productores de droga y, posteriormente, tambin de los
de trnsito a impulsar un desarrollo alternativo que desincentivara
el cultivo y el trfico de sustancias estupefacientes, abriendo los
mercados europeos a actividades agrcolas (salvo el pltano) que
competan con la produccin de drogas. Dicho rgimen se aplic a
los pases andinos y, poco despus a los centroamericanos, en este
ltimo caso no por ser pases afectados por el problema, sino por
el efecto discriminatorio que las preferencias andinas podran tener
sobre sus exportaciones, muy similares.
Tras los atentados del 11-S y la extensin de las preferencias a

pases con relevancia en materia de seguridad como Pakistan, la
OMC declar discriminatorio este rgimen por la denuncia de la
India. y Por ello, en 2005 la UE se vio obligada a adoptar nuevas

orientaciones, reformulndo el SPG-Drogas en el actual rgimen de

estmulo al desarrollo sostenible y el buen gobierno (ms conocido
como SPG plus o SPG+) que acoge actualmente a 16 pases de
todo el mundo entre los cuales encontramos a Bolivia, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panam, Per, Paraguay y Venezuela. Con este nuevo formato se
buscaba una doble finalidad: por un lado, velar por el cumplimiento
de una serie de convenciones internacionales y la puesta en marcha
de medidas que impulsaran el buen gobierno y, por otro lado,
permitir un acceso preferencial al mercado de la UE que permitiera
la estabilidad econmica de los pases sacudidos por el flagelo de la
droga, como productores o por su trnsito.
A pesar de que haya constancia del aumento del comercio de los

productos andinos en los mercados de la UE (en especial de Colombia
y Per) y evaluaciones sobre su impacto en materia de lucha contra
la pobreza (Freres y Mold, 2004), existen dificultades para evaluar la
eficacia de estos instrumentos comerciales a la hora de combatir el
trfico de drogas en sus ms de veinte aos de recorrido. Ahora bien,
viendo como los niveles de produccin de drogas no se han alterado
en trminos absolutos en la subregin, podemos poner en duda el
impacto que han tenido tanto el rgimen andino como el SPG+ hasta
la fecha.
Sin perder de vista el nuevo rgimen comercial que tienen Colombia,

Per y los pases centroamericanos tras la firma de los respectivos
Acuerdos de Asociacin con la UE en 2010 que hacen redundante
el SPG+, por la escasa efectividad que se estima que ha alcanzado
este ltimo y la poca credibilidad que disfruta a da de hoy (Torres,
2011), puede ser el momento de plantearse nuevas estrategias para
disminuir los riesgos derivados de la produccin de drogas y la toma
en consideracin de otras expresiones de delincuencia organizada
transnacional como el trfico de armas pequeas y ligeras, trfico de
personas, y combinarlos con acciones de inteligencia financiera que
vayan ms all del control del lavado de dinero que plantea el Grupo
de Accin Financiera Internacional (Maihold, 2011).
En definitiva, a pesar de las diferentes iniciativas que se han

registrado en los ms de diez aos de asociacin estratgica tanto
a nivel comercial, como de dilogo poltico y cooperacin para
el desarrollo, la dimensin de seguridad ha sido un elemento
subordinado de las relaciones UE-ALC en este periodo que, salvo el
problema de la drogas, ha sido abordado de forma irregular a nivel
poltico, movilizando recursos sin ningn carcter estratgico entre
los diferentes instrumentos que lo componen, e incidiendo de este
modo en la eficacia y el impacto de las actuaciones realizadas.

3. Es plausible la toma en consideracin de la
seguridad en la agenda eurolatinoamericana y

caribea?
De acuerdo al marco de securitizacin expuesto en la primera parte
de este trabajo, se responder a la problemtica a travs del anlisis
de la posible convergencia de agendas en materia de seguridad
internacional entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe.
Para ello, como ya se ha avanzado, se recurre al modelo de las 3Ps
de Lonard y Kaunert. En la tabla recapitulativa se presenta un
resumen de las ideas desarrolladas a continuacin.
3.1. Problem Stream

Pese a ser la regin con menos conflictos armados y tensiones,
Amrica Latina y el Caribe, paradjicamente, es una de las regiones
ms violentas del planeta de acuerdo a su tasa de homicidios2. De
los diez pases con la mayor tasa de homicidios a nivel internacional,
ocho son pases latinoamericanos y caribeos (Latinobarmetro,
2012). Ahora bien, a estos datos de mortalidad conviene aadir una
creciente preocupacin por parte de la ciudadana latinoamericana
ya que segn el Latinobarmetro, la delincuencia es en los ltimos
aos la principal preocupacin. Como se observa en el grfico n
1, desde 2005, conforme ha ido descendiendo el desempleo como
la principal preocupacin de la ciudadana latinoamericana, se ha
registrado un aumento de la delincuencia. Tan slo en 2008, como
consecuencia de la crisis, se observa una alteracin de esta tendencia
que rpidamente se ha restablecido al ao siguiente, lo que mantiene
actualmente a la delincuencia como la principal preocupacin de los
latinoamericanos. Adems, huelga sealar que el diferencial entre la
tasa de homicidio y la percepcin se ha aproximado progresivamente,
por lo que los indicadores subjetivos y los objetivos cada vez son ms
congruentes entre s.

Grfico n 1:

Principal preocupacin de los latinoamericanos y diferencial
entre la tasa de victimizacin y la preocupacin por la
delincuencia
Fuente: Latinobarmetro 2012. Elaboracin propia
El escenario latinoamericano, exceptuando el caso colombiano,

responde a una situacin ms propia de lo que Mary Kaldor (2010)
ha calificado como nuevas guerras, es decir, amenazas de carcter
asimtrico, con la participacin de actores estatales y no estatales
en las que se difumina la distincin entre lo interno y lo externo,
que desestabilizan y llegan desintegrar el Estado, construyendo
identidades sectarias y fracturas basadas en odio y el miedo. En los
ltimos aos, distintos gobiernos latinoamericanos han intentado
dar una respuesta unilateral a los problemas de inseguridad. En
distintos pases centroamericanos y en Mxico, como ejemplo ms
paradigmtico, se implementaron polticas de mano dura que
recurrian a las Fuerzas Armadas para contrarrestar los problemas
relacionados con el crimen organizado. Lejos de acabar con ellos,
la situacin se mantiene o se ha agravado al mismo tiempo que se
minaban los derechos humanos por parte de unos cuerpos castrenses
que no estn preparados para dar respuesta a este tipo de amenazas
(Mesa, 2007; Mesa, 2010). Este fracaso ha dado pie a que algunas
voces pongan en duda la capacidad de los Estados latinoamericanos
para dar respuesta de forma aislada a cuestiones como el narcotrfico.
As, se ha apelado en un primer momento por expertos en la cuestin
y , desde el inicio de la dcada de 2010, por algunos ex-mandatarios y

posteriormente mandatarios en ejercicio la necesidad de un cambio
de paradigma en materia de lucha contra el narcotrfico y una mayor

cooperacin de EEUU y Europa. La decisin del Gobierno uruguayo
de legalizar el consumo de marihuana en 2013, sin ir ms lejos, y sobre
todo la explicacin que han dado para ello3, ejemplifica igualmente
los lmites y la rigidez de la estrategia vigente desde los aos setenta
a la hora de abordar el problema de las drogas ilcitas y la necesidad
de explorar nuevas frmulas que consigan resultados ms eficaces
tanto a nivel regional como birregional, hemisfrico e internacional.
Ahora bien, qu relacin tiene la UE con estas cuestiones? Por
qu debera la UE profundizar la dimensin de seguridad en sus
relaciones interregionales con Amrica Latina y el Caribe?
Como seala la Estrategia Europea de Seguridad (2003), el informe

sobre su aplicacin (2008) o el Programa de Estocolmo (2010), es
un imperativo de la UE cooperar en materia de seguridad con otros
socios puesto que tal y como se demostr con el 11-S, la inseguridad
e inestabilidad en un pas o una regin puede tener consecuencias
negativas para la seguridad de otros pases y regiones, incluido los
pases del Norte u occidentales. A su vez, sabiendo que las propias
inversiones europeas en la regin pueden verse afectadas por esta
misma inestabilidad, vemos como no es slo por una cuestin de
solidaridad sino tambin de inters y, sobre todo, corresponsabilidad
por lo que sera preciso profundizar la cooperacin entre Europa y
Amrica Latina y el Caribe. Por si fuera poco, entre la UE y ALC existen
una serie de valores compartidos como la democracia, los derechos
humanos, el respeto al derecho internacional o el multilateralismo
que estructuran la asociacin estratgica y que dan forma a una
comunidad de valores que acerca y facilita el dilogo entre ambas
regiones. Sabiendo que la inseguridad en la regin amenaza a la
propia democracia y vulnera seriamente los derechos humanos,
existiran igualmente motivaciones normativas para abordar esta
cuestin.
Sin embargo, como bien apuntan Lonard y Kaunert (2012), conviene

diferenciar entre condiciones y problema. Para que una serie de
circunstancias que generan miedo y violencia se conviertan en un
problema de seguridad es preciso que stas capturen la atencin
de un policy-maker. Hasta el momento hemos visto que operan una
serie de condiciones (interdependencias, valores, inters, etc.) pero, a
da de hoy, qu problemas de seguridad han sido aprehendidos por
parte de los policy-makers en las relaciones interregionales UE-ALC?
En la Cumbre UE-CELAC celebrada en Santiago a principios de

2013, el mandatario colombiano, Juan Manuel Santos, plante la
necesidad de abordar el problema de las drogas y la lucha contra el

narcotrfico por parte de ambas regiones, as como la necesidad de

apoyar los avances en materia de control de trfico de armas. Aunque
la invocacin retrica a la cooperacin frente a esta amenaza no es
nueva, fue el nico mandatario eurolatinoamericano que lo planteo
como una cuestin a abordar en el marco birregional.
Adems de Santos, Eurolat volvi a pronunciarse poco antes de

la Cumbre a travs de una resolucin sobre la lucha contra el
narcotrfico y la delincuencia organizada en la Unin Europea
y Amrica Latina en la que sealaba el narcotrfico, el crimen
organizado y el terrorismo como amenazas para la seguridad pblica
de las dos regiones (Eurolat, 2013a). Para el narcotrfico, incluso, se
puntualiza que la violencia ha alcanzado niveles alarmantes. En
la resolucin, en la que se incluyen ms de treinta consideraciones
y otras tantas propuestas, se alude, como en la propuesta de Carta
Eurolatinoamericana para la Paz y la Seguridad, a otras amenazas
como el blanqueo de capitales, la corrupcin y las compras de armas
(puntos E, F y G, respectivamente). En el mensaje a la Cumbre UE-
CELAC de Santiago que se adopt el mismo da que la resolucin
mencionada, Eurolat insisti en la necesidad de adoptar la Carta
Euro-latinoamericana para la Paz y la Seguridad e incluy un apartado
sobre lucha contra el narcotrfico y delincuencia organizada.
En la declaracin final de la Cumbre de Santiago se sealan cuatro

cuestiones o amenazas relacionadas con la seguridad internacional:
(i) la proliferacin de armas de destruccin masiva, (ii) el narcotrfico,
(iii) el trfico de armas y (iv) la delincuencia y el crimen organizado.
Por lo tanto, tal y como recoge la tabla recapitulativa, el problema
ms repetido por parte de los distintos actores securitizadores
que han llevado a cabo movimientos de securitizacin en el nivel
birregional es el del narcotrfico y sus ramificaciones con el trfico
de armas y el crimen organizado transnacional en general, seguido
de las amenazas de no proliferacin. En este sentido, las amenazas
identificadas no varan y existe una continuidad en las cuestiones a
abordar en los ms de diez aos de asociacin estratgica.
3.2. Policy Stream

Como se ha sealado en la seccin anterior, con motivo de la
Cumbre de Santiago de 2013 se registr un doble movimiento de
securitizacin que pretendi fortalecer la dimensin de seguridad de
las relaciones interregionales UE-CELAC. Por un lado, el realizado por
los parlamentarios europeos y latinoamericanos a travs de Eurolat
sobre narcotrfico que acompa posteriormente Juan Manuel

Santos a lo largo de la Cumbre. Y, por otro lado, el movimiento de
securitizacin concerniente al comercio de armas que llev tambin

a cabo el propio Santos. En la propia declaracin de Santiago
se sealaron toda una serie de cuestiones relacionadas con la
seguridad internacional que podemos considerar igualmente como
movimientos de securitizacin. A continuacin, analizaremos el
nivel de desarrollo de las polticas planteadas para responder a las
amenazas sealadas por cada uno de estos movimientos. Con ello,
siguiendo el modelo de Lonard y Kaunert, se profundizar en el
nivel de las polticas y alternativas.
En lo que respecta al narcotrfico, en los ltimos aos ha habido

distintos informes de expertos y ex-mandatarios latinoamericanos
que han planteado abiertamente la necesidad de revisar la normativa
internacional actual y dar un cambio de calado en la respuesta al
problema de la droga en la regin. Frente al paradigma prohibicionista
que predomina desde hace dcadas, y las respuestas represivas
que ponen el nfasis en acabar con la oferta de drogas a travs de
la respuesta militar, estos informes han planteado la necesidad de
abrir el debate de la legalizacin y adoptar un enfoque integral que
otorgue ms importancia a la disminucin de la demanda de drogas
a travs de la prevencin y la informacin a los consumidores, que
se apueste por el desarrollo alternativo para los productores y se
tome el problema de drogas como un problema de salud pblica
(International Crisis Group, 2008, CLDD, 2009, CGPD, 2011)
En este sentido, las relaciones interregionales tambin tienen un

papel que cumplir ya que, como afirma el informe del International
Crisis Group: la insuficiente cooperacin y coordinacin internacional
en especial entre Estados-Unidos y Europa pero tambin entre stos y
Amrica Latina ha resultado ventajosa para las redes de narcotrfico
() aprovechndose de las divergencias en materia de poltica.. As,
la ausencia de una visin compartida del problema y de cmo
abordarlo por parte del Tringulo Atlntico EEUU, ALC y UE
es aprovechada por parte de las redes de narcotrfico. El nuevo
paradigma que se defiende por parte de diferentes expertos en el
problema de las drogas apela a la corresponsabilidad de todas las
partes implicadas y a fortalecer e intensificar la cooperacin entre
estas regiones de acuerdo con los principios mencionados, basados
en una aproximacin ms respetuosa de los derechos humanos,
y una revisin y articulacin de las tres convenciones que regulan
el trfico de estupefacientes a nivel internacional. Esta revisin y
articulacin en una convencin nica de estupefacientes debera
permitir resolver las tensiones entre la normativa y algunas prcticas
de reduccin del dao (como, por ejemplo, las salas de consumo en
el caso de la prevencin del VIH/ y sida), el marcado carcter represivo

de las mismas, su rigidez as como su sesgos coloniales en lo que

respecta a la hoja de coca (Jelsma, 2008).
En lo que respecta a esta misma amenaza, en el mensaje de Eurolat

a la Cumbre UE-CELAC de Santiago, se insisti en la necesidad de
adoptar la Carta Euro-latinoamericana para la Paz y la Seguridad y se
incluy un apartado sobre lucha contra el narcotrfico y delincuencia
organizada con cuatro puntos en los que (i) se apela al intercambio
de informacin en materia de lucha contra el narcotrfico; (ii) se hace
una llamada a intensificar la cooperacin en torno a los retos que
plantea el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, la
corrupcin, el trfico ilcito de drogas, armas y capitales, el blanqueo
de dinero y la trata de seres humanos; as como (iii) recomendar la
apertura de un debate profundo sobre la posibilidad de legalizar el
consumo de determinadas drogas, y (iv) llamar a una intensificacin
de la cooperacin en materia de cooperacin poltica, judicial, policial
y cientfica en la lucha contra la corrupcin y el lavado de dinero.
En definitiva, se ha roto el consenso existente en cuanto a las polticas

actualmente vigentes en materia de lucha contra el problema de las
drogas ilcitas basadas en el paradigma prohibicionista, al mismo
tiempo que se ha puesto sobre la mesa no slo por expertos sino
tambin por la propia Eurolat y algunos mandatarios latinoamericanos
con motivo de la Cumbre CELAC-UE, la necesidad de abrir el debate
sobre el problema de las drogas por la exigencia de actualizar y revisar
la estrategia as como los instrumentos disponibles. Sin embargo,
como ya sucediera en la ltima Cumbre de las Amricas, se esgrime
la necesidad de polticas amparadas en resultados comprobados
y evidencias cientficas que den peso a las alternativas existentes
antes de plantearse su implementacin. En este sentido, a la espera
de lo que se haga a nivel eurolatinoamericano y caribeo, la OEA ha
abierto el debate sobre el problema de las drogas y est dando los
primeros pasos para trabajar en torno a las alternativas desde una
perspectiva hemisfrica (OEA, 2013a; OEA, 2013b).
Del resto de problemas identificados proliferacin de ADM,

terrorismo, trfico de personas, etc. como se puede comprobar
en la tabla recapitulativa, o bien se alude al apoyo de las normativas
internacionales ya existentes al respecto Tratado de no Proliferacin
Nuclear (TNP), Convencin sobre Armas Quimicas y Biolgicas,
Convenio contra el Crimen Organizado, etc. o se hace mencin a la
intensificacin o el fortalecimiento de instrumentos birregionales ya
existentes sin desarrollar ni precisar los cambios a realizar. Tomando
en consideracin todos los movimientos de securitizacin de los
policy-entrepreneurs, el mayor esfuerzo de concrecin lo encontramos
en la Carta Eurolatinoamericana de Paz y Seguridad que redact

Eurolat, en la que encontramos propuestas ms concretas como la
creacin de un Centro Birregional para la reduccin de armamentos

y el desarme, o un Centro Birregional de Catstrofes.
Comprobamos en todo caso como el nivel de desarrollo de las

polticas y las alternativas necesarias para profundizar en la dimensin
de seguridad de las relaciones interregionales es todava insuficiente.
Se precisa pues un esfuerzo de reflexin que permita plantear
alternativas polticas que consigan el respaldo de las comunidades
epistmicas de ambas regiones. Para ello, no estara de ms que la
Fundacin EU-LAC, recientemente creada, as como los institutos
y centros de reflexin existentes en las dos regiones esto es, el
Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin Europea (ISS-UE) y el
Centro de Estudios Estratgicos y de Defensa de la UNASUR (CEED-
UNASUR) consideraran la dimensin de seguridad de las relaciones
eurolatinoamericanas y caribeas en sus agendas de investigacin y
estudio.
3.3. Political Stream

El tercer y ltimo nivel de anlisis se centra en el estado de nimo
(mood) y la situacin de las negociaciones (bargaining) de cada
propuesta poltica planteada de cara a responder a un problema o
amenaza concreta. Cabe recordar que en la teora de la securitizacin
se atiende a la naturaleza del actor securitizador ya que las diferentes
capacidades que atesoran inciden a la hora de lograr la securitizacin
de una amenaza determinada. Por ello, para este caso preciso,
conviene diferenciar entre la capacidad de securitizar que puede
tener Eurolat en comparacin con la de los Jefes de Estado y de
Gobierno congregados en una Cumbre CELAC-UE, o las del propio
Juan Manuel Santos en solitario.
Teniendo en cuenta que Eurolat ya ha remitido en dos ocasiones

una resolucin con el articulado de una Carta Euro-Latinoamericana
para la Paz y la Seguridad a las dos ltima cumbres birregionales y
en ninguna de las dos se tom en consideracin, se puede sostener
que este rgano carece de los recursos y el poder poltico necesario
para lograr la introduccin de la dimensin de seguridad en la
agenda eurolatinoamericana. En el caso del mandatario colombiano,
Juan Manuel Santos, no cabe duda que ha demostrado una gran
capacidad de negociacin a nivel regional basta comprobar la
mejora de las relaciones vecinales con Venezuela y su reinsercin en
la regin (Ramrez, 2011), sin embargo, al encontrarse inmerso ya
en unas negociaciones de paz con las FARC para intentar resolver un

conflicto de largo arraigo en la regin, es de esperar que no cuente

con los recursos necesarios (tiempo, rdito poltico, capacidades
materiales, etc.) para adoptar el rol de policy-entrepreneur. Por lo
tanto, de cara a este nivel de anlisis, parece ms oportuno enfocar
aquellos problemas que han sido destacados por el conjunto de
Jefes de Estado y de Gobierno en la ltima cumbre de Santiago. Por
lo tanto, en este nivel tomaremos en consideracin los siguientes
problemas: proliferacin de armas de destruccin masiva, reduccin
de armamentos y desarme, terrorismo, narcotrfico, trfico de
personas, trfico de armas, corrupcin y lavado de dinero, y
delincuencia organizada transnacional.
En lo que respecta a la proliferacin de armas de destruccin

masiva y el TNP, tanto la UE como Amrica Latina tienen un amplio
recorrido de cooperacin regional. Recordemos que la UE tiene a
sus espaldas ms de 30 aos de coordinacin de las polticas de sus
Estados Miembro, desde 1995 presenta una posicin comn en las
Conferencias de Examen del TNP y desde el 2003 cuenta con una
Estrategia Europea de No Proliferacin que establece los pilares y
principios de la UE sobre esta materia. Por su parte, Amrica Latina,
y en especial el Cono Sur, ha destacado por sus avances a la hora
de mejorar la cooperacin entre Estados a partir de esta cuestin
desde la dcada de los ochenta, destacndose su apuesta firme
por las Zonas Libres de Armas de Destruccin Masiva (ADM) ya a
finales de los sesenta con la firma del Tratado de Tlatelolco sobre
armas nucleares. Sin embargo, a pesar de tener un amplio recorrido
a la hora de mejorar la cooperacin intrarregional en materia de no
proliferacin nuclear, existen todava una serie de fracturas internas
que dificultan la cooperacin regional y, con ello, la birregional. En
el caso europeo, las diferencias se explican en base a tres grandes
fracturas: la posesin o no de arsenales nucleares, la participacin
o no en la Alianza Atlntica abanderada por Estados-Unidos, o la
apuesta por la energa nuclear como fuente principal de energa
(Kienzle, 2012). Del lado latinoamericano y caribeo, por su parte,
existen diferencias que giran en torno a las relaciones cvico-militares
y la influencia que ejerce EEUU en su poltica exterior (Sotomayor,
2013). As, a nivel de las relaciones interregionales encontramos dos
tensiones determinantes: por un lado, el recelo que generan los
pases pertenecientes a la OTAN por la influencia que ejerce Estados-
Unidos en ella y los recelos que despierta este pas, y por otro lado,
la percepcin por parte de muchos pases no poseedores de arsenal
nuclear entre ellos los latinoamericanos que la UE defiende los
intereses de los pases poseedores (Kienzle, 2012).
El caso del comercio de armas es el que ms ha avanzado hasta

la fecha ya que el apoyo manifestado para la conclusin de las

negociaciones de un Tratado de Comercio de Armas se concret
pocos meses despus de la Cumbre de Santiago en la Asamblea

General de Naciones Unidas que tuvo lugar a principios de abril.
Todos los pases europeos expresaron su apoyo a la propuesta
que present Costa Rica. En cambio, de las 23 abstenciones a la
propuesta, muchas de ellas fueron de pases latinoamericanos que
consideraron que el texto no era del todo claro para una serie de
aspectos regulados en el Tratado. En cualquier caso, ningn pas de la
UE ni de la CELAC se opuso a la aprobacin del texto, lo que permiti
la conclusin de las negociaciones, respetando de este modo lo
establecido en la Declaracin de Santiago. Si bien habr que esperar
todava para valorar la efectividad de la normativa internacional
aprobada, la propuesta poltica a nivel birregional se ha alcanzado
y, de cara futuras Cumbres, debera revisarse para valorar si conviene
dar seguimiento a la implementacin del Tratado, ampliar su
regulacin a nivel birregional o si en cambio con este Tratado se da
por respondida a la amenaza.
Centrando la atencin en los otros problemas que plantearon los

mandatarios europeos, latinoamericanos y caribeos en la Cumbre
de Santiago, es decir, corrupcin y blanqueo de dinero, narcotrfico,
y delincuencia y crimen organizado; observamos que todos ellos
tienen una dimensin transnacional que dificulta su respuesta
por poner en cuestin un principio rector del orden internacional
actual: el principio de soberana. As, las cuestiones de seguridad
son un terreno que tradicionalmente se han regido en la esfera
nacional dentro del sistema westfaliano que impera en las relaciones
internacionales desde el siglo XVII y con ms intensidad a partir del
XIX. En la imaginacin geopoltica moderna, la trampa territorial, tal
y como la califica John Agnew (2005), asume tres supuestos: (i) los
Estados, de acuerdo con la soberana nacional que poseen, tienen
poder exclusivo dentro de sus territorios; (ii) los asuntos nacionales
y exteriores son realidades completamente diferentes y (iii) el
Estado moderno es el contenedor de la sociedad. De esta forma se
ha articulado un imaginario estatocntrico con toda una normativa
internacional que lo ampara que dificulta la toma en consideracin
de asuntos relacionados con la seguridad en otras escalas y por
otros actores que no sean el Estado y sus respectivos gobiernos.
Como afirma el propio Agnew: defender la seguridad en su dominio
espacial particular y la actividad poltica que lleva aparejada es el
principal objetivo del Estado territorial. De acuerdo a este imaginario
geopoltico, si el Estado no garantiza la seguridad de su ciudadana
estara rompiendo el contrato hobbesiano por el cual, a cambio
de proteccin al ciudadano, reclama el monopolio de la violencia
legtima y la obediencia a las leyes que operan en su territorio. Esta
imaginario no slo circula entre los policy-makers sino tambin entre

la audiencia que debera ser protegida. Un ejemplo sintomtico es

que pese a los resultados y la percepcin de inseguridad, el 57%
de los latinoamericanos considera que el Estado puede resolver el
problema del narcotrfico. En pases como Paraguay o Venezuela,
importantes espacios de trnsito de los flujos de drogas y con altos
ndices de mortalidad y delincuencia, el porcentaje supera el 70% de
la poblacin (Latinobarmetro, 2012).
Otro elemento que puede frenar la toma en consideracin de estos

problemas de seguridad en las relaciones UE-ALC es la complejidad
para lograr concertar posturas sobre estos asuntos tan espinosos
entre los 33 pases latinoamericanos y caribeos, y los 27 pases
de la UE respectivamente. En el contexto europeo, con un mayor
recorrido histrico a sus espaldas, una estructura institucional ms
asentada y un Tratado de Lisboa que busca que la UE fuera capaz de
hablar con una sola voz frente al resto del mundo, todava no se ha
logrado una coherencia interna (Soriano, 2012). Aunque es una de
las principales tareas que debe cumplir la CELAC, viendo su escasa
trayectoria y al no contar todava con una Secretara General ni una
financiacin definida, parece prematuro exigir que logre a corto
plazo ser el interlocutor de Amrica Latina y el Caribe en el escenario
internacional para esta materia. Una vez que se lograra este punto,
quedara por armonizar los propios intereses interregionales con
el riesgo de que se alcanzara un mnimo comn denominador que
fuera demasiado impreciso o inflexible para la negociacin conjunta
en el escenario multilateral.
A su vez, otro aspecto que complica la concertacin de posturas

es la heterogeneidad ideolgica ya que, por poner un ejemplo,
los modelos de desarrollo y las pretensiones de integracin que
pueden observarse en los Estados latinoamericanos y caribeos que
conforman el ALBA distan mucho de los objetivos perseguidos por
aquellos pases que a da de hoy conforman la Alianza del Pacfico
(Chile, Colombia, Mxico y Per). Aunque la heterogeneidad tambin
se observa en la propia UE con cuestiones como el narcotrfico, donde
por ejemplo los planteamientos respectivos de Suecia y Holanda
pueden discrepar por completo. La construccin de consensos sobre
temas de seguridad y defensa requiere articular las distintas visiones
polticas y diplomticas que cada Estado produce para elaborar una
percepcin comn (Serbin, 2011). El Centro de Estudios Estratgicos
de Defensa dependiente del Consejo de Defensa Suramericanos
(CEED-CDS) de la UNASUR puede ser un organismo bsico a la hora de
lograr articular una visin comn en materia de seguridad y defensa
que de forma a una agenda propia, sin embargo, lo hace en clave
suramericana y no latinoamericana y caribea, dejando as de lado
las percepciones y particularidades centroamericanas y caribeas.

Asimismo, el 11-S y, sobre todo, la crisis econmica internacional que
est afectando a distintos pases y que por primera vez ha impactado

con ms intensidad en Europa que en Amrica Latina tiene
importantes efectos en la problemtica que estamos abordando. La
respuesta global o cosmopolita est atravesando por un momento
de parlisis debido a las cuatro crisis que est registrando la UE
(Sanahuja, 2012), el ejemplo paradigmtico de la teora cosmopolita.
La crisis de la UE afecta as a sus relaciones con Amrica Latina
y el Caribe ya que siembra dudas como modelo de gobernanza
multinivel a seguir por parte de sus socios latinoamericanos y, al
mismo tiempo, existe una marcada tendencia a la renacionalizacin
de la poltica exterior que, tras la aprobacin del Tratado de Lisboa,
paradjicamente, genera una mayor fragmentacin e incoherencia
de la accin exterior europea (Sanahuja, 2012; Torreblanca, 2011).
Todo ello est generando incentivos a la hora de apostar por marcos
bilaterales en lugar de la integracin y el dilogo birregional. Las
situaciones socio-econmicas por las que estn atravesando
ambas regiones tienen el riesgo de empujar a un ensimismamiento
recproco que las distancien, y terminen por entumecer la
asociacin estratgica. Por el momento, Amrica Latina busca de
la UE principalmente transferencia de conocimiento y fortalecer
la cohesin social y las desigualdades, mientras en Europa se ve a
Amrica Latina como un socio a nivel econmico que abra mercados
para recuperar la senda del crecimiento que est perdiendo en su
mercado interno. Las guerras en Afganistn e Irak, la ampliacin de
la UE hacia el Este, y las recientes primaveras rabes hacen que desde
la UE no se perciba a Amrica Latina como un espacio con el que hay
que profundizar la cooperacin en materia de seguridad. Un ejemplo
de ello es que en el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin
Europea (ISS-UE), Amrica Latina y el Caribe son junto con Oceana
las nicas regiones que no se consideran importantes para la poltica
exterior de la UE en materia de seguridad.
Ahora bien, tambin se ha registrado en los ltimos tiempos algunas

tendencias que permiten vislumbrar una ventana de oportunidad
a la hora de fortalecer la dimensin de seguridad de las relaciones
interregionales. En la Cumbre de las Amricas celebrada en Cartagena
de Indias (Colombia) en abril de 2012, las voces latinoamericanas
que se alzaron en los ltimos tiempos para denunciar el fracaso de las
actuales polticas antidrogas basadas en el paradigma prohibicionista
promovido desde Estados-Unidos consiguieron que Barack Obama
concordara en la necesidad de explorar nuevos enfoques y, como se
ha visto, que la OEA empezara a analizar la cuestin.
A su vez, a diferencias de anteriores administraciones estadounidenses,

el propio Obama aprob un plan en el que se apost por la prevencin

y con el que se pretende reducir el consumo de drogas en EEUU en un

40%. Recientemente, el nuevo Secretario de Estado de Obama, John
Kerry, confirm una reduccin del presupuesto para el Plan Mrida
y el Plan Colombia que, lejos de interpretarse como una prdida de
importancia de la seguridad, debe entenderse como el declive de los
enfoques militaristas a la hora de responder a las nuevas amenazas.
Se estn abriendo de este modo algunas grietas en el consenso
internacional en torno a la fiscalizacin de drogas y en su principal
garante. Aunque es indispensable concertar una postura al respecto
entre los tres vrtices del Tringulo Atlntico, un planteamiento
comn UE-ALC podra no slo acelerar la cuestin sino tambin
actualizar y reequilibrar la normativa internacional vigente, al mismo
tiempo que se apuesta por un enfoque integral (Thoumi, 2006). En
este sentido, convendra concretar una estrategia que articulara
los distintos programas e iniciativas que ya funcionan entre las dos
regiones y un mayor apoyo financiero al programa COPOLAD. Tambin
en materia de delincuencia organizada transnacional se ha abierto un
ciclo a nivel internacional en el que desde las instancias multilaterales
se est prestando cada vez ms atencin (Soriano, 2012).
Por ltimo, tampoco se puede obviar la puesta en marcha de la I

Cumbre Judicial CELAC-UE en los das previos a la cita de Santiago que
a media plazo debera traducirse en una mayor y mejor cooperacin
judicial entre ambas regiones. Entre otros aspectos, este espacio
puede impulsar un mayor intercambio de jueces y profesionales de
la justica as como una mayor aproximacin de las legislaciones, de
forma que se responda con ms eficacia a las nuevas amenazas de
ambas orillas.
Reflexiones finales
Habiendo revisado la trayectoria de las cuestiones de seguridad en
las relaciones interregionales UE-ALC desde la puesta en marcha
de la asociacin estratgica, y tras analizar la configuracin de
circunstancias en base al modelo planteado por Leonard y Kaunert,
podemos afirmar que mientras los cambios estructurales que se han
registrado en las ltimas dcadas ponen sobre la mesa la necesidad
de profundizar las relaciones UE-ALC y se identifican toda una serie
de problemas (o amenazas) en materia de seguridad, el contexto en
el que se insertan estas relaciones parten de unos imaginarios y una
coyuntura de crisis que invitan a un cierto escepticismo.
De todas las amenazas que se han sealado en estos aos por distintos
actores securitizadores, el problema de las drogas es aquel que

ms se ha asentado en las relaciones interregionales, con distintos
espacios de dilogo y programas de cooperacin en los tres pilares

que han estructurado hasta ahora la asociacin estratgica (dilogo
poltico, cooperacin y comercio). Con ello, a pesar de la ausencia de
una visin estratgica al respecto, se ha erosionado progresivamente
el consenso que exista en torno a la normativa internacional sobre
sustancias estupefacientes y las polticas existentes para combatir
el narcotrfico, especialmente el enfoque militar. La existencia de
un problema comn y el reconocimiento de fallas en la respuesta
actual, ha dado pie a que surjan poco a poco ms voces que plantean
alternativas polticas que deben ser todava reconocidas por un
mayor nmero de policy-makers de ambas regiones. En el discurso
oficial, pese a la ruptura del consenso prohibicionista, tanto en la UE
como en EEUU se opta an por reflexionar y amparar en evidencias
cientficas los escenarios alternativos.
A la espera de los pasos que vaya dando la CELAC, en trminos

generales, todava queda mucho por hacer a nivel poltico. Ni a
nivel de las propuestas planteadas (policy), ni por el proceso de
negociacin poltico (politics) se permite vislumbrar a da de hoy
una ventana de oportunidad para abordar la profundizacin de
la dimensin de seguridad en las relaciones UE-ALC. Si cristaliza la
dimensin de seguridad en el regionalismo post-liberal que est
abanderando la UNASUR podremos plantearnos si este esquema
regional puede servir de catalizador de esta misma dimensin en
las relaciones birregionales. Para ello, la complementariedad con la
labor realizada desde la CELAC, los organismos subregionales (SICA,
CARICOM, etc.), hemisfricos (OEA) y la propia UE es fundamental a
la hora de concretar una gobernanza multinivel que responda a los
males pblicos regionales y globales.
En todo caso, como hemos visto, es preciso un mayor conocimiento

mutuo que transmita y sensibilice en las distintas amenazas que se
afrontan y las interdependencias que existen entre la UE y la CELAC,
de forma que se asuman los vacos de seguridad y los dficit de
cooperacin que da a da operan en las relaciones inter-regionales
a travs de una estrategia ms integral que ponga en marcha nuevas
formas de cooperacin en materia de seguridad.
Aunque las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno UE-ALC son

el lugar central donde se debe abordar la puesta en marcha de un
pilar de seguridad, es fundamental el rol que cumplen centros como
la Fundacin EUROLAT o los mencionados CEED-CDS o ISS-UE ya
que en tanto que organismos productores de conocimiento, tienen
la capacidad de influir en qu asuntos se introducen en la agenda
poltica y qu medios se habilitan. Sin duda, estas instituciones no

son cajas negras y la produccin intelectual que de ah se deriva

es el resultado de un juego poltico y unas relaciones de poder
que articulan los principales lineamientos y las prioridades en las
respectivas agendas. Por ello, a la hora de completar el estudio sobre
el proceso de securitizacin en las relaciones UE-ALC nos parece
importante no slo prestar atencin a los discursos oficiales que
emanen de las futuras Cumbres birregionales sino tambin atender
a los trabajos y las decisiones que se tomen en estas instituciones.
Por supuesto, mientras se dan esos pasos, es importante no perder

lo ya andado. A la continuidad y fortalecimiento de los programas
de cooperacin COPOLAD y EUROsociAL, o los diferentes espacios
de dilogo poltico expuestos, debe sumarse un seguimiento y
evaluacin del eje problema de las drogas del Plan de Accin UE-
ALC que permita avanzar paulatinamente en los logros perseguidos
e ir reajustndolos en base a las transformaciones que se produzcan
y los conocimientos que se adquieran.
Tabla Recapitulativa:
La convergencia y divergencia de agendas de las relaciones
interregionales UE-CELAC
Actor
Problema Policy Politics
Securitizador
Proliferacin - Cooperar para el xito (-) Fracturas ad - Eurolat
de ADM de la Conferencia de intra en las dos - Mandatarios
Examen del TNP (2015) regiones. UE-LAC
(armas (Santiago 2013)
nucleares, - Promover, (-) Brasil apuesta
qumicas o firmar y ratificar por la eliminacin
biolgicas) los instrumentos total de las armas
existentes, incluidas nucleares lo que
las Convenciones provoca el rechazo
sobre Armas Qumicas de los cinco pases
y Biolgicas, el TNP nuclearmente
y el Tratado para la armados y
Prohibicin Completa reconocidos por
de los Ensayos el TNP, entre ellos,
Nucleares dos miembros de
la UE: Francia y
Reino Unido.

Reduccin de - Intensificar el Eurolat
armamentos y dilogo poltico
desarme institucionalizado en
materia de seguridad y
defensa.
- Proponer y llevar en
su caso y de forma
conjunta MCM-
- Llevar acciones
conjuntas y poner
en marcha un Centro
Birregional a tal fin
Terrorismo - Prevenir, combatir y Eurolat
eliminar el terrorismo
en todas sus formas
teniendo siempre
presente el respeto
de los derechos
humanos y el
derecho internacional
humanitario
- Cumplimiento de
todos los instrumentos
internacionales al
respecto acordados en
NNUU
Fortalecimiento del
dilogo poltico a nivel
birregional

Narcotrfico - Fortalecer el MCCD (+) Administracin - Mandatarios
Obama y OEA UE-LAC
- Implementar la proclives a revisar (Santiago 2013)
Declaracin emitida las estrategias
en la XIV reunin actuales - Eurolat
birregional
(+) Erosin del
- Identificar las enfoque militarista.
estrategias ms
efectivas para enfrentar
el Problema Mundial
de Drogas, teniendo en (-) Imaginario
cuenta las iniciativas y estatocntrico
estudios. en mandatarios y
ciudadana
- Intensificar la
cooperacin judicial, (-) Complejidad y
penal y policial, as heterogeneidad
como el desarrollo para concertar
alternativo. posturas
- Firmar, ratificar y (-) Crisis

aplicar los instrumentos del modelo
internacionales, cosmopolita
incluido el de (transnacionalista)
precursores qumicos y apuesta por
marcos bilaterales
- Fortalecer el dilogo
de alto nivel UE-CAN
- Abrir un debate
global, profundo
y sereno sobre la
oportunidad de
legalizar el consumo de
drogas
- Incluir de forma
permanente los
temas de seguridad
en las agendas de
cooperacin bilaterales,
birregionales y
multilaterales
- Tratado Internacional
sobre Seguridad

Trfico de - Adoptar e Eurolat
personas implementar el
Convenio contra el
Crimen Organizado y
dos de sus protocolos
complementarios
relativos a la
Prevencin, Represin
y Sancin de la Trata, y
el de Trfico ilcito de
Migrantes por tierra,
mar y aire.
Trfico de - Apoyo a la conclusin Se aprob el - Eurolat
armas del Tratado de Tratado de - Mandatarios
Comercio de Armas Comercio de UE-LAC
Armas en la (Santiago 2013)
Asamblea General
de Naciones
Unidas celebrada
en abril de 2013.
De los pases
latinoamericanos,
caribeos y
europeo, slo Cuba
se abstuvo.
Corrupcin - Promover la lucha (+) Creacin de la - Mandatarios
y lavado de contra la corrupcin, Cumbre Judicial UE-LAC
dinero fraude y conductas CELAC-UE (Santiago 2013)
no ticas, en
particular soborno de - Eurolat
funcionarios pblicios
en las transacciones (-) Imaginario
comerciales estatocntrico
internacionales en en mandatarios y
nuestros pases. ciudadana
- Implementacin de la (-) Complejidad y

Convencin de NNUU heterogeneidad
contra la corrupcin para concertar
posturas
- Implementar medidas
concretas y prcticas (-) Crisis
mediante programas del modelo
de intercambio de cosmopolita
jueces, polcias e (transnacionalista)
investigadores. y apuesta por
- Fomentar la marcos bilaterales
aproximacin de
legislaciones

Delincuencia - Segn corresponda, (+) Creacin de la - Mandatarios
y crimen continuar Cumbre Judicial UE-LAC
organizado implementando CELAC-UE (Santiago 2013)
medidas concretas
para fortalecer la (+) Apertura del - Eurolat
cooperacin en debate a nivel
la aplicacin de la multilateral.
ley, la asistencia
judicial recproca, la
inteligencia fronteriza
(-) Imaginario
estatocntrico
en mandatarios y
ciudadana
(-) Complejidad y
heterogeneidad
para concertar
posturas
(-) Crisis
del modelo
cosmopolita
(transnacionalista)
y apuesta por
marcos bilaterales
Fuente: Eurolat (2009a), Eurolat (2013a), CELAC-UE (2013). Elaboracin propia

Notas
1. Versiones preliminares de este trabajo fueron presentadas en los

congresos de la IPSA y CEISAL celebrados, respectivamente, en Madrid
(2012) y Oporto (2013). El autor agradece los comentarios y crticas
realizados por Jos Antonio Sanahuja a un borrador inicial. Por supuesto,
los errores u omisiones que contiene el trabajo son responsabilidad
exclusiva del autor.
2. Segn el Anuario Alerta (2012), de los 40 conflictos armados registrados
en 2011, slo uno corresponda a Amrica Latina y el Caribe: el conflicto
armado colombiano. A ttulo comparativo, de los otros 39, 5 se situaban
en Europa y el resto en frica (15) y Asia (12) y Oriente Medio (7). En
cuanto a las tensiones, Amrica Latina sigue siendo el pas que menos
situaciones contabiliz ya que de las 90 slo 6 fueron all, seguida de
Oriente Medio (11), Europa (16), Asia (22) y frica.
3. Tal y como expuso el Ministro de Defensa Nacional uruguayo, Eleuterio
Fernndez Huidobro, lo que se busca es una solucin estatal, al menos
hasta que cambie el panorama regional. La Cancillera va a tomar este
tema y va a impulsarlo en Amrica latina para ponerle fin a una poltica
que inici (el presidente Richard) Nixon en 1971 y que solo benefici al
narcotrfico. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/
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La Alianza Transpacfico
en la estrategia de
Estados Unidos para
Amrica Latina
y el Caribe

Profesor Titular e Investigador del Centro de Estudios
Hemisfricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU) de la
Universidad de La Habana, Cuba.
e-mail: lrfernan@cehseu.uh.cu
317

Introduccin

La Alianza Transpacfica (Trans - Pacific Partnership) o TPP, es un proceso
de integracin que desborda los lmites regionales en el sentido ms
tradicional. El mismo pretende contribuir al establecimiento del
rea de Libre Comercio de AsiaPacifico, cualitativamente definida
como integracin profunda. Con la incorporacin de Japn, los
pases TPP llegan a 12 miembros, y sumados representaran el 40%
del PIB mundial y realizaran un tercio del comercio global. (Office of
the United States Trade Representative. 2013). Abarca pases de Asia,
el Pacfico, e incluso de Amrica con costas al mar Pacfico. Por su
extendido mbito regional se ha denominado con razn como
acuerdo megarregional, y por el mayor alcance de las medidas de
integracin, respecto a los convenios de libre comercio precedentes,
se les designa como integracin profunda. El lugar de esta llamada
alianza dentro de la estrategia perspectiva de Estados Unidos hacia
Amrica Latina y el Caribe es crucial, en tanto participan en la misma
sus principales aliados en el Hemisferio Occidental, que a su vez ya
tienen acuerdos de libre comercio y estn interesados en enlazarse
bajo estos mismos principios al eje ms dinmico de la economa
mundial para las prximas dcadas: la cuenca del Pacifico.
En la prctica, las relaciones de Estados Unidos con Amrica Latina y

el Caribe se dividen no solamente por subregiones y pases, sino en
dos secciones principales o subsistemas: la incorporada a la Alianza
Transpacfica, TPP y los pases de la regin que forman el bloque de la
Alianza del Pacifico, (AP), pases con acuerdos de libre comercio con
Estados Unidos; y el resto de los pases no incorporados a ninguno
de estos proyectos. El TPP incluye a Chile, Per y Mxico; y en la AP
a los anteriores se agregan Colombia y se prev la participacin
de Panam, Costa Rica y Guatemala, una vez se cumplan los
compromisos pendientes, ya que uno de los requerimientos es la
existencia de acuerdos de libre comercio entre los participantes.
Las formas de agrupacin basadas en el libre comercio, bilaterales,

subregionales y megarregionales se encuentran con frecuencia
superpuestas, con procesos de integracin, asociacin estratgica
y coordinacin de poltica de distinto tipo, ms abarcadores a nivel
subregional, como UNASUR y MERCOSUR, cuyo objetivo est dirigido
al desarrollo de las relaciones regionales, o que presentan un enfoque
anti-hegemnico y propone una integracin de nuevo tipo, como la
Alianza Bolivariana para Amrica (ALBA). Por ltimo la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), el ms reciente
y a la vez el ms amplio empeo latinoamericano y caribeo, pero
tambin el ms vulnerable de los procesos regionales, que busca una
coordinacin de poltica y cierto nivel de integracin entre todos los

pases de Amrica Latina y el Caribe. Dado que coexisten diversas
visiones econmicas y polticas, si no se avanza decisivamente en

la institucionalizacin y profundizacin de este empeo regional, la
CELAC podra convertirse en otro foro de dilogo regional sin muchos
beneficios o resultados palpables.
El bloque de integracin Transpacfico, que planeaba concluir la

negociacin a finales del 2013, junto a otro proyecto muy importante
en la reestructuracin de la economa global entre Estados Unidos y la
Unin Europea, completan junto al TLCAN las partes principales en la
proyeccin estratgica de Estados Unidos en la economa y la poltica
global para las prximas dcadas. La misma se disea tambin para
favorecer su influencia en otras regiones, pases no incluidos en tales
alianzas, tanto de los llamados emergentes, como de la periferia del
sistema financiero y econmico global.
Desde una perspectiva de las relaciones internacionales, no cabe

duda que este proceso de integracin megarregional no solamente
tiene beneficios econmicos para sus participantes, sino significacin
geopoltica al buscar contrarrestar a las potencias emergentes y
reposicionar a Estados Unidos en una poderosa red de alianzas en
la cuenca del Pacfico, que se espera sea el centro de gravitacin del
nuevo orden mundial en formacin para las prximas dcadas.
La estrategia de Estados Unidos en cuanto al TPP, en la cual un

segmento de los pases de Amrica Latina se convierten de modo
implcito en subsistema, junto al proceso de la Alianza del Pacfico -un
proyecto de origen latinoamericano-, puede estimular la divisin en
la integracin regional latinoamericana y caribea en los marcos de
CELAC; UNASUR, Mercosur, CARICOM, ALBA, pero no necesariamente.
Ello depende de dos aspectos interrelacionados, primero la voluntad
poltica de los pases de la regin y sus gobiernos; y segundo pero
no menos importante, la vitalidad y dinamismo que estas opciones
muestren y su articulacin en un marco de no confrontacin
respecto a la variante Transpacfico. El reto del esfuerzo regional
latinoamericano y caribeo de integracin debe tender puentes y
establecer convergencias entre los distintos procesos subregionales,
del Atlntico y del Pacfico (CEPAL, 2014: 111).
Desde la visin estadounidense, la base de sustentacin de esta

nueva estrategia de Estados Unidos en proceso de construccin,
se encuentra la percepcin sobre la declinacin relativa en su
hegemona y el ascenso de actores emergentes, tanto pases, como
agrupaciones de estos y otros agentes internacionales de creciente
significacin, como es el caso de China, que ya se coloca como la
segunda economa mundial. Todo ello supone para los estrategas

estadounidenses la bsqueda de su reposicionamiento como

potencia lder en el proceso de transicin del sistema mundial hacia
formas cada vez ms multipolares y multilaterales.
El propsito de este artculo es evaluar la significacin de la Alianza

Transpacfica (TPP) en la poltica de libre comercio de Estados Unidos
en las prximas dcadas del siglo XXI y su inters prioritario en
vincularse a la regin de Asia-Pacfico, considerada explcitamente
por la Administracin Obama como regin pivote, por ser la ms
dinmica en la economa mundial, y sin duda de vital importancia
para tratar de conservar su posicin de liderazgo mundial. En ese
contexto se busca dilucidar el lugar y papel de Amrica Latina y el
Caribe en esa estrategia imperialista.
Se asume que la prioridad por la regin de Asia y la cuenca del

Pacfico no debe interpretarse como una disminucin del inters,
protagonismo y hegemona estadounidense en Amrica Latina y
el Caribe, una regin considerada histricamente de inters vital
en trminos no solamente econmicos, sino desde la perspectiva
de su seguridad nacional. Ello se debe a la cercana geogrfica y las
enormes riquezas naturales disponibles en ella, desde el agua, los
minerales, los recursos energticos, hasta la produccin de alimentos
y la biodiversidad. Lo que ocurre es que en la proyeccin de los
estrategas estadounidenses hacia Amrica Latina y el Caribe, no se
considera que en esta regin est en juego el balance de fuerzas
global o existan amenazas trascendentales para su propia seguridad
en el mediano y largo plazo.
Debe advertirse la novedad en la visin estadounidense del

Pacfico, la cual incluye las costas de Amrica y es por ello que en su
proyeccin estratgica hacia el rea de Asia y el Pacfico, o a la cuenca
del Pacfico, presente en el TPP, est de forma solapada uno de los
ejes fundamentales de la poltica estadounidense hacia Amrica
Latina, si bien se expresa de modo indirecto.
Se introducen a los fines de establecer el marco de referencia y

comparacin global, otros mega proyectos de integracin o alianzas
econmicas, que son importantes para entender de modo integral la
estrategia de Estados Unidos. Tal es el caso de la Alianza del Pacfico,
con una matriz ms latinoamericana con similitudes y diferencias
con el TPP y el Acuerdo Transatlntico para el libre comercio y
las inversiones entre Estados Unidos y la Unin Europea (TTIP),
un proyecto que intenta fortalecer la alianza geopoltica y militar
desplegada y ampliada en los marcos de la Organizacin del Tratado
del Atlntico Norte (OTAN), con nfasis geoeconmico para vigorizar
el polo occidental, en un mundo que para algunos estudios sobre el

futuro se llega a denominar como post occidental (Atlantic Council,
2012).
En ese contexto se examinan posibles escenarios y sus consecuencias

para los pases de Amrica Latina y el Caribe en sus distintas posturas
y proyecciones sobre los procesos de integracin y coordinacin de
polticas en que participan.
Antecedentes
El nfasis del libre comercio la firma de acuerdos de integracin
econmicos basados en esta orientacin de poltica en la estrategia
de Estados Unidos en su proyeccin internacional y en particular
hacia Amrica Latina y el Caribe no es nueva. Se remonta a la dcada
de 1990, e incluso desde los aos ochenta del siglo pasado en sus
expresiones contemporneas, porque en un sentido ms amplio,
en tanto mecanismos imperialista de subordinacin neocolonial,
puede identificarse como un principio de su poltica asociado al
Destino Manifiesto, los distintos esfuerzos del Panamericanismo y
la necesaria extensin del sistema econmico, poltico e ideolgico
estadounidense por todo el mundo, como base de sus relaciones de
subordinacin.
Durante la presidencia de Ronald Reagan en Estados Unidos

(1981- 1988), el ascenso de polticas econmicas conservadoras,
neoliberales, divulgadas con xito en las obras de Milton Friedman
y la Escuela de Chicago, rechazaban el consenso liberal keynesiano
imperante hasta aquellos aos. Aunque en aquel momento los temas
de la Guerra Fra, la confrontacin EsteOeste, el sistema bipolar de
relaciones internacionales, las visiones estratgicas de suma cero y
la seguridad nacional ocupaban un sitio principal en la agenda de
poltica exterior estadounidense y no la problemtica econmica.
No sera hasta el llamado fin de la Guerra Fra, que la poltica de

promover acuerdos de libre comercio, portadores de los elementos
del nuevo consenso de poltica econmica neoliberal tomara cuerpo
y alcanzara visibilidad poltica, llegando a convertirse en uno de
los ejes principales de la proyeccin externa de Estados Unidos.
Se consideraban resueltos los retos de la expansin comunista
y el avance del movimiento de liberacin nacional regional. Las
dictaduras militares y los gobiernos de seguridad nacional haban
cumplido su funcin, y en parte con la ayuda de Estados Unidos
haban logrado diezmar y desarticular, al menos temporalmente, a
las fuerzas polticas anti hegemnicas y anti-imperialistas.

Es decir, los retos a la dominacin poltica estadounidense

aparentemente se haban vencido. El caso cubano se vea como
una especie de anomala en vas de extincin, en tanto el llamado
socialismo clsico haba fracasado en Europa y la Unin Sovitica,
haciendo desaparecer a esta ltima. Estados Unidos quedaba como
nica sper potencia hegemnica del capitalismo y como centro
principal de la cultura occidental y el sistema poltico liberal burgus.
Pareca haberse establecido un nuevo orden internacional unipolar,
donde Estados Unidos se presentaba como el gran ganador.
Para los estrategas estadounidenses, solamente haba que

preocuparse por el avance del marco institucional y regulatorio
para proteger y garantizar las relaciones econmicas en un mundo
globalizado y dominando por el capital financiero y las empresas
transnacionales, que en el plano de las recomendaciones de
poltica econmica hacia la regin de Amrica Latina y el Caribe se
presentaba en el Consenso de Washington, como una sntesis de las
recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) durante
la crisis de la deuda externa para su renegociacin.
Tales garantas fueron introducidas de modo conveniente en los

acuerdos de libre comercio, que fortalecieron el poder de las
transnacionales como agentes principales en el despliegue de la
nueva etapa de la globalizacin capitalista neoliberal, apoyada en
los avances tecnolgicos en la informtica y las comunicaciones. Este
proceso se llevara tanto a travs de organizaciones internacionales
multilaterales, como la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), o
mediante acuerdos regionales, subregionales y bilaterales, segn las
condiciones y oportunidades de cada momento.
El Presidente George H. Bush lanz la Iniciativa de las Amricas

en junio de 1990 y tambin postul la idea de un nuevo orden
internacional, ajustado al balance favorable a Estados Unidos
en el sistema de poder global. En realidad, el tema se concentr
inicialmente en la incorporacin de Mxico al acuerdo de libre
comercio existente entre Estados Unidos y Canad. A partir de una
negociacin entre esos tres pases, entrara en funcionamiento el
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en 1994.
La razn de esa prioridad entonces, se explica por la significacin que
haba alcanzado Mxico en sus relaciones econmicas con Estados
Unidos, no solamente por el tamao de su economa y la extensa
frontera compartida, sino debido a la liberalizacin y desregulacin
unilateral de la economa mexicana en medio de sucesivos momentos
de renegociacin de su deuda externa a partir de 1982, se haba
aumentado considerablemente la importancia de las inversiones y el
comercio con Mxico para Estados Unidos.

El ao 1994 tambin fue testigo de la presentacin por el demcrata
William Clinton de la propuesta de un rea de Libre Comercio de las

Amricas (ALCA), dando continuidad a esa poltica. Ello demostraba
que el libre comercio era un tema estratgico de consenso
bipartidista, en que las diferencias entre los dos partidos dominantes
no eran significativas. La aceptacin del libre comercio como una
opcin por las lites polticas en los gobiernos de Amrica Latina
fue generalizada y se basaba tanto en el ascenso de la influencia de
estas polticas econmicas, como por el inters de mejorar el acceso
al mercado de Estados Unidos luego de la incorporacin de Mxico
al TLCAN, cuando ya estos pases haban dado pasos de apertura
unilateral.
La gran potencia y mercado estadounidense haba modificado su

poltica econmica y estaba desmontando las preferencias y la ayuda
econmica, con excepcin de la destinada a la seguridad, la guerra
de baja intensidad y posteriormente a la guerra contra el terrorismo.
Se presentaba para los pases de la regin el riesgo de quedar
relativamente marginado, en un mundo cada vez ms liberalizado
y desregulado. En particular, pases del Caribe y Centroamrica, que
tenan gran dependencia del mercado estadounidense quedaban
en una difcil situacin si sus accesos comerciales a Estados Unidos
eran desplazados. En general, los pases de Amrica Latina y el Caribe
haban reducido sus aranceles y otros obstculos al comercio, as
como facilidades para estimular la inversin extranjera. La apertura
econmica, la privatizacin de importantes empresas estatales y
garantas al capital forneo, eran parte de los paquetes econmicos
para la reforma y estabilizacin a tono con las nuevas circunstancias
y tendencias de poltica econmica dominante.
El TLCAN marc la pauta y represent el inicio de una etapa, fue el

primer acuerdo de libre comercio en que participara un pas de la
regin con Estados Unidos. En la Cumbre de las Amricas en Miami
en diciembre de ese ao, al presentarse la propuesta del ALCA, el
optimismo sellaba el ambiente poltico de la Cumbre. La reversin
de los movimientos revolucionarios y progresistas despus de la
desaparicin de la Unin Sovitica y el socialismo real de Europa
del Este, as como los procesos de democratizacin, creaban
aparentemente un contexto positivo para el avance de la poltica
del libre comercio. Pareca un camino fcil, solamente ensombrecido
coyunturalmente por el ascenso del movimiento zapatista en el Sur
de Mxicoen una de las regiones ms pobres de ese pas, como
una reaccin pionera ante las negativas expectativas que tenan los
sectores ms desfavorecidos de la sociedad civil mexicana sobre lo
que implicaba para ellos este tipo de acuerdo.

Las negociaciones del ALCA avanzaron bajo la tutela de los

representantes del gobierno estadounidense, basadas en la
proverbial asimetra, que ha caracterizado el patrn de dominacin
y hegemona estadounidense sobre la regin. El agravamiento
de condiciones socioeconmicas internas como resultado de la
aplicacin de las polticas neoliberales, sobre frgiles economas
expuestas a la competencia global sin otras condiciones, benefici
a los grupos econmicos transnacionales y perjudic a las industrias
medianas y pequeas menos competitivas y no insertadas en el
mercado global, agravando las contradicciones y desigualdades
sociales en esos pases. Se increment el peso de los sectores
informales y por otro lado se expres la concentracin y centralizacin
de capitales, encadenados a negocios transnacionales, aumentando
las diferencias socioeconmicas internas.
El empeoramiento de la situacin socioeconmica de la regin se

manifest de modo sinttico por la CEPAL en la llamada dcada
perdida de 1980 y luego la media dcada perdida hasta alcanzar
finales de los aos noventa y principios del nuevo siglo, aunque con
diferencias por pases, lo cual no fue ajeno al desarrollo de nuevos
movimientos sociales y el reagrupamiento de fuerzas polticas que
fueron madurando en bsqueda de respuestas alternativas. El ascenso
de estas fuerzas progresistas no tradicionales y el surgimiento de
nuevos lderes dio lugar a xitos electorales de gobiernos que, como
parte de sus proyectos polticos, se opondran en distinto grado al
neoliberalismo y a los esquemas de integracin tipo libre comercio,
relanzando viejos procesos de integracin con nuevos enfoques, o
presentando nuevas propuestas ms o menos radicales.
El auge de estas nuevas tendencias progresistas en pases de gran

significacin en la regin como Brasil, Argentina y Venezuela,
descarrilaron el ALCA en la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata
en el 2005. Por ello Estados Unidos de manera pragmtica, continu
esa poltica de ir extendiendo su red de acuerdos de libre comercio
con la regin, pero ahora de modo bilateral y subregional.
En sentido general, estas polticas neoliberales y su consolidacin

e institucionalizacin mediante los denominados acuerdos de libre
comercio que como se sabe son mucho ms que eso, en tanto
abarcan las inversiones y colateralmente asuntos ambientales y del
mercado de trabajo, agudizaron la polarizacin de la riqueza, debido
a la concentracin y centralizacin del capital transnacional en
cada pas y su articulacin en las cadenas de produccin y servicios
globales. La firma de acuerdos de libre comercio con Estados
Unidos del tipo TLCAN, o variantes, incluyen en Amrica Latina y el
Caribe adems de Mxico, a Per, Chile, Colombia, la Asociacin de

Libre Comercio de Centroamrica y Repblica Dominicana (CAFTA-
DR) y a Panam.
Asimismo, algunos de los pases que abrazaron estas polticas

en la regin de Amrica Latina y el Caribe se encuentran entre los
principales aliados polticos de Estados Unidos en Amrica Latina,
como son los casos de Mxico, Colombia, Per y Chile, a los que se
agregaran ms tarde Panam, Guatemala, Honduras y Costa Rica.
La firma de los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos ha
favorecido la estabilidad de sus alianzas con estos pases y reducido
los grados de libertad de los gobiernos, debido a los cambios
en las estructuras socio clasistas y el fortalecimiento del sector
transnacional dentro de la oligarqua local. Estos acuerdos han
contribuido a modificar la estructura econmica interna y el tipo de
insercin internacional, al beneficiar a los grupos econmicos con
intereses econmicos principales en la dinmica transnacional.
La regin de Asia Pacifico en la estrategia de

Estados Unidos a largo plazo
Despus de haberse quebrado el proyecto ALCA en el 2005 y no por
casualidad, en el 2007 fue lanzada la iniciativa del Arco del Pacfico
por pases latinoamericanos orientados al libre comercio y avanzados
en ese camino. Este llamado Arco inicialmente incorporaba a 11
pases (Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Per). Se trataba de aquellos
pases con fuertes vnculos y en su mayor parte con acuerdos de
libre comercio con Estados Unidos, con otros pases de la regin e
incluso extra hemisfricos, pero ante el fracaso del ALCA, buscaban
agruparse dentro de esa tendencia aperturista.
No menos importante result la justa percepcin sobre la debilidad

del dinamismo en la economa de Estados Unidos, que entrara
en una gran crisis financiera y recesin a partir del 2007, la mayor
despus de la Segunda Guerra Mundial y luego padecera de un lento
crecimiento, que se espera se extienda al menos por una dcada. Del
otro lado se registraba el alto dinamismo de economas de Asia y sobre
todo China, y la elevada demanda de productos primarios ejercida
por esta, favoreca los precios de estos productos, que dejaban en
claro la oportunidad derivada de asociarse a estos mercados ms
dinmicos dentro de la economa global. Ms all de las crticas
justas de los peligros sobre la reprimarizacin de las economas de
la regin, sobre todo si no se emplean los ingresos presentes para
una reestructuracin de sus economas, o los daos de las industrias

extractivas al medio ambiente de no tomarse los cuidados requeridos,

no cabe duda en cuanto a la necesidad de encadenarse a los mercados
con mayores ritmos de crecimiento mundial.
Sin embargo, la propuesta del Arco del Pacfico tambin se vio

limitada en su avance por las diferencias entre los participantes
y fundamentalmente, por la orientacin poltica de gobiernos
en pases como Ecuador y Nicaragua, que debido a la victoria de
gobiernos de izquierda, con el retorno del sandinismo a Nicaragua y
la victoria de Rafael Correa en Ecuador y su programa de la revolucin
ciudadana, buscaban otras formas ms colaborativas de insercin en
la economa regional. Estos pases se alineaban hacia la integracin
propuesta por la Venezuela bolivariana presidida por el desaparecido
lder revolucionario Hugo Chvez, expresada en la Alianza Bolivariana
de las Amricas (ALBA). De los 11 pases inicialmente orientados al
Pacfico, quedaron 4, y fueron estos los que se sumaron para formar la
Alianza del Pacfico (AP): Chile, Per, Colombia y Mxico, a los que ms
tarde se propondra agregar Costa Rica y Panam, dependiendo de
la firma de acuerdos de libre comercio entre todos los participantes.
No obstante, para Estados Unidos la pieza clave es el TPP, porque
all estn las dos economas de Amrica Latina ms alineadas con
su estrategia, y de mayor significacin como mercado y destino
inversionista, en primer lugar el caso de Mxico integrada al TLCAN
de conjunto con Canad y ambas constituyen el 72% del comercio
de bienes con los pases de ese bloque en formacin, que en su
totalidad absorbe el 40% del comercio total de bienes de Estados
Unidos. As, las exportaciones de bienes de Estados Unidos a los
cuatro pases TPP del Hemisferio Occidental en el 2012 se comport
como sigue: Canad, 291.7 mil millones de dlares; Mxico, 216.3;
Chile 18.8; y Per 9.3, todo en los mismos trminos. (Fergusson, 2013).
Ello evidencia la mayor importancia para Estados Unidos de los pases
en el TLCAN, respecto a los otros participantes de la regin en el TPP.
Ante estas realidades econmicas, Estados Unidos sin desatender
a la regin ms cercana geogrficamente y considerando que sus
principales socios econmicos en el Hemisferio Occidental siguen
siendo los pases del TLCAN, fija su prioridad estratgica en la
regin de Asia-Pacfico, no solamente por el creciente dinamismo y
expansin en primer lugar de la economa de China, que pasa a ser
la segunda economa del mundo, sino porque all estn enclavados
importantes aliados y mercados significativos como Japn, Corea del
Sur, Singapur, Australia y de otros pases y mercados caracterizados
por el alto crecimiento econmico. Las economas asiticas y en
especial China, comenzaron a tener participaciones crecientes e
importantes en el comercio y las inversiones en todo el mundo, sin
excluir a Estados Unidos y Amrica Latina.

Se estima que Amrica Latina profundizar sus relaciones con
Asia y en particular con China, considerando el incremento de la

demanda de hidrocarburos, productos bsicos y alimentos, as como
las crecientes inversiones chinas en esta regin principalmente
dirigidas al sector energtico y la minera, aunque an no consigan
desplazar los acumulados histricos de otras fuentes, entre ellas las
de Estados Unidos para el conjunto de la regin (Bitar, 2011: 3-7).
La ex Secretaria de Estado, Hillary Clinton al definir las prioridades

de Estados Unidos en el corto plazo, consideraba esencialmente los
mismos argumentos y previsiones sobre las perspectivas en el lugar
de Asia en la economa mundial. La Sra. Clinton afirmaba que deba
concentrarse en las reas de mayores oportunidades y mencionaba
el rea de Asia-Pacfico, definida desde el sub continente Indio
hasta las costas de Amrica (Clinton, 2012:7).
El Informe Econmico del Presidente del 2013 confirma en el Captulo

7, que Estados Unidos percibe la liberalizacin del comercio a nivel
multilateral como inters vital para asegurar que esos mercados
estn ms abiertos y transparentes para las firmas estadounidenses.
En tal sentido, el objetivo multilateral, plurilateral o bilateral en esa
materia consiste en establecer estndares que eventualmente
configuren los estndares adoptados por el sistema global de
comercio (Council of Economic Advisers, 2013). La apertura de los
mercados y el establecimiento de reglas beneficiosas para Estados
Unidos, cumplen el propsito de crear empleos en el pas, sobre todo
en las manufacturas, aspecto de tremenda significacin dado los
relativamente altos niveles de desempleo y el compromiso poltico
de reducir este indicador; pero el elemento estratgico a largo plazo
es hacer compatible y ajustado a los mejores intereses de Estados
Unidos el sistema de la economa mundial, as como consolidar esa
tendencia para las prximas dcadas.
Segn un informe del Servicio de Investigacin del Congreso de

Estados Unidos, el TPP sirve varios objetivos estratgicos de la
poltica comercial de Estados Unidos. En primer lugar, se trata de la
iniciativa comercial fundamental de la administracin Obama, que
se manifiesta en el concepto de pivote hacia Asia. Si es concluida,
servira para configurar la arquitectura financiera de la regin
AsiaPacfico, mediante la armonizacin de los acuerdos de libre
comercio existentes con socios de Estados Unidos, atrayendo nuevos
participantes y estableciendo reglas regionales y nuevas polticas
en temas que enfrenta la economa mundial, probablemente dando
mpetu a futuras rondas multilaterales en el marco de la OMC
(Congressional Research Service, 2013).

El TPP incluye mercados tan importantes para Estados Unidos y la

economa mundial como Canad, Mxico y Japn. De conjunto
podra brindar varios beneficios no solamente econmicos y
geoeconmicos, sino diplomticos, estratgicos y geopolticos. El
acuerdo de libre comercio aumentara el acceso al dinmico mercado
asitico y con ello se generaran empleos en trabajos vinculados a
las exportaciones. En condiciones de economa deprimida, con lento
crecimiento y relativamente alto desempleo, ello es un resultado
muy relevante y forma parte de la Iniciativa exportadora de Obama.
Se considera que una de las esferas importantes es la proteccin de
los derechos intelectuales, que de ser exitoso, debe ser fortalecida
con estos pases. Asimismo se garantizara la participacin de las
empresas estadounidenses en ese mercado con mayores garantas
competitivas. (Manyin, 2012).
En el contexto de transicin del sistema econmico y poltico mundial

de un mundo hegemonizado por Estados Unidos y con centro de
gravitacin econmica occidental, a otro cuyo eje se encuentra en
la regin AsiaPacfico, sin hegemona de ningn actor particular
y con tendencia al multipolarismo, constituye parte importante de
la argumentacin detrs de la decisin de incorporarse a la Alianza
Transpacfico. Ello genera un especial inters sobre la proyeccin
estadounidense en general y las consecuencias colaterales para
Amrica Latina de la prioridad en Asia-Pacfico. Desde la perspectiva
geoeconmica y geopoltica de Estados Unidos, la Alianza Transpacfica
es una oportunidad de insertarse en un proceso de integracin
profunda del que hasta ese momento al menos no forma parte la
Repblica Popular China, ni Corea del Sur, pero puede ampliarse con
la participacin de otros importantes aliados con beneficio para su
posicin en esta estratgica regin. Entre sus objetivos fundamentales
se encuentra tratar de balancear o equilibrar el avance de China
como potencia, y otros pases emergentes, que pueden constituir
importantes desafos a escala regional y global, si no se articulan
adecuadamente las alianzas y espacios de cooperacin entre los
principales socios de Estados Unidos.
Alianza Transpacfico (TPP) y la Alianza del Pacifico

(AP) en la integracin regional
La negociacin del TPP surge de los pases que formaron inicialmente
el Acuerdo de Asociacin Econmico Estratgico Transpacfico,
(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement) integrado
por Brunei, Chile, Nueva Zelandia y Singapur, tambin conocido

como P4, y entr en vigor en el 2007. Es importante sealar que
este acuerdo se estableci desde el principio como abierto, y ello ha

permitido la posibilidad de su gradual extensin a otras economas
de Asia y del Pacfico, as como a otros pases interesados, siempre
que se cumplan los trminos acordados inicialmente por las partes.
El 4 de febrero del 2008, la Oficina del Representante Comercial de

Estados Unidos Office (USTR) anunci que su pas deseaba participar
en las negociaciones sobre inversiones y servicios financieros con los
P4 para incorporarse al Acuerdo de Asociacin Econmico Estratgico
Transpacfico, por lo que fue una decisin tomada en el ltimo ao
de la administracin de George W. Bush. Con posterioridad, Australia,
Per y Vietnam expresaron su decisin de integrarse a dicho Acuerdo
de Asociacin Transpacfico, que se encuentra en los orgenes del
actual TPP.
El presidente Barack Obama anunci el 14 de noviembre de 2009,

que Estados Unidos trabajara con el grupo inicial de siete pases TPP
con el propsito de crear un acuerdo regional de amplia membresa y
que representara los ms altos estndares neoliberales de un acuerdo
para el siglo XXI, otorgndole continuidad y prioridad a este proceso
de integracin megarregional.
Como se ha explicado, la Alianza Transpacfica, o Trans - Pacific

Partnership (TPP, por sus siglas en Ingls) surge inicialmente en
el 2007 como resultado de la negociacin de un pequeo grupo
de cuatro pases con costas al Pacfico, en los que por Amrica
Latina solamente estaba la presencia de Chile, pas pionero en la
introduccin de polticas neoliberales e impulsor de la proyeccin
econmica externa del regionalismo abierto.
Aunque con importantes coincidencias con la estrategia de Estados

Unidos, superposiciones con otros acuerdos de libre comercio
bilaterales, subregionales y el propio TPP, la Alianza del Pacfico es
un bloque econmico de integracin regional latinoamericano,
inicialmente formado por Chile, Per, Colombia y Mxico y firmado
en junio de 2012, con el propsito de promover la integracin
econmica, energtica y de infraestructuras para fortalecer
sus vnculos econmicos con Asia. A este acuerdo se pueden ir
incorporando otros con semejante orientacin neoliberal, como
Costa Rica y Panam, que cumplan con los requisitos de tener
acuerdos de libre comercio con los participantes en dicha Alianza.
Todos los miembros, excepto Colombia son miembros del Foro de
Cooperacin Econmica AsiaPacifico (APEC), lo que en muchos
aspectos est en el origen de tal dinmica integradora. Los requisitos
polticos esenciales de democracia y Estado de Derecho, as como

compartir el propsito de profundizar la integracin basada en los

principios del regionalismo abierto y el objetivo declarado de ampliar
sus relaciones tambin con otros mercados de Asia y Pacifico.
Los cuatro pases AP de conjunto significan el 34% del PIB de Amrica

Latina y seran la novena economa a nivel global. Estos pases
tienen de conjunto una poblacin de 207 millones de habitantes
y representan el 49% de las exportaciones de la regin (Centro de
Economa Internacional de Libertad y Desarrollo, 2013: 2). En el ao
2011, el PIB agregado del bloque AP se calculaba en 1.9 billones de
dlares estadounidenses a precios corrientes, con un per cpita en
los mismo trminos de $9,200. Los flujos comerciales registraron
$1.7 billones de dlares de Estados Unidos. China y Estados Unidos
acaparaban el 68% del mercado AP, pero el comercio entre los
participantes en muy reducido, apenas 4.2% de su comercio.
(Observatorio Econmico EAGLEs, BBVA, 2012).
Los pases incorporados o en proceso de integracin a la Alianza del

Pacifico y sobre todo los que participan en el TPP se caracterizan por
tener suscritos numerosos acuerdos de libre comercio. Chile tiene
firmados TLCs y acuerdos de asociacin econmica con 51 pases,
Colombia 15 TLC que implican casi a una cincuentena de pases,
Mxico 12 TLC con 44 pases y Per 17 TLC. La apertura al mundo
globalizado y la bsqueda por conformar un rea de libre comercio
en Amrica Latina, sumada a la libre circulacin de personas y
capitales, es una de las principales caractersticas de la AP (Malanud,
2013).
Entre los nuevos candidatos en proceso de incorporacin se

encuentran Costa Rica y Panam. Otros pases han manifestado su
inters de ser Estados Parte, como son los casos de Guatemala y
Canad, lo que ampliara la significacin econmica del grupo como
eje negociador con otros grupos de integracin.
Resulta interesante la participacin de Observadores y en esta

categora en la VII Cumbre presidencial, realizada el 23 de mayo
del 2013 en Cali, Colombia, participaron representantes de Espaa,
Guatemala, Canad, Uruguay, Nueva Zelandia, Austria y Japn. Ello
demuestra el inters despertado por este proceso de integracin de
Amrica Latina. Este grupo de pases latinoamericanos con costas
al Pacfico, o con marcados intereses en esta direccin, buscan
integrarse para consolidarse como un polo de atraccin y centro de
las relaciones de Amrica Latina con AsiaPacfico, aumentando los
flujos de comercio, inversin y articulacin de cadenas productivas
con esa regin. El taln de Aquiles de la AP es que la relacin econmica
entre sus miembros es sumamente dbil, en tanto no existen muchas

complementariedades, si bien el peso de su comercio exterior dentro
de la economa Latinoamericana supera al presentado por Mercosur,

aunque en buena medida se debe al peso de la exportacin de
minerales y otros productos bsicos o commodities.
Para algunos analistas la AP es un reto a la integracin latinoamericana,

dado el estancamiento que perciben en proyectos como Mercosur y
UNASUR en los cuales se encuentra Brasil, la gran potencia regional
emergente y el hecho de que existan dos enfoques contrapuestos e
incompatibles en sentido econmico y sobre todo poltico. La fractura
de la regin de Amrica Latina y el Caribe en distintos procesos de
integracin, desde los ms antiguos, hasta los ms novedosos y con
distintas orientaciones, deben determinar el proceso de integracin
regional en una direccin u otra y podra hacer perder la oportunidad
de ir configurando una Amrica Latina y Caribe ms unida, articulada
y con voz propia.
La pieza clave parece ser el curso futuro de Brasil, la principal

potencia emergente en la regin, y sus polticas regionales en este
terreno. En ese mismo sentido, Argentina y otros pases importantes,
que impulsan proyectos alternativos, como el caso de Venezuela y
el ALBA, pueden influenciar el resultado final. En resumen, si no se
dinamizan los procesos de integracin latinoamericanos y caribeos
ms abarcadores CELAC, y consiguen movilizar e incorporar el
proceso AP, la fragmentacin de la regin la debilitara y favorecera
el mantenimiento de Amrica Latina y el Caribe como una regin
perifrica, dbilmente integrada y relativamente poco relevante en
la dinmica de la economa mundial del siglo XXI.
Sin embargo, al menos hasta el momento de escribir estas pginas no

se ha considerado, como sucede con el proceso TPP, la incorporacin
de Estados Unidos, o de otros pases de Asia y Pacfico al proceso AP,
si bien la lista de observadores es extensa y hasta ahora incluye a
pases como Australia, Canad, Ecuador, El Salvador, Espaa, Francia,
Guatemala, Honduras, Japn, Nueva Zelanda, Paraguay, Portugal y
Republica Dominicana, e incluso Estados Unidos y MERCOSUR han
manifestado su inters en participar (SELA, 2013, p. 8).
Aunque el TPP y AP parecen ser procesos perfectamente compatibles,

el primero tiene mucho mayor alcance en medio de sus limitaciones
al incorporar no solamente pases de Asia y Pacifico, sino de Amrica
Latina e incluso a Estados Unidos y a Japn. La Alianza del Pacfico, si
bien tiene notables coincidencias con la poltica econmica externa
de Estados Unidos y el hecho de que sea promovido por principales
aliados que han firmado acuerdos de libre comercio con Estados
Unidos, Canad y la Unin Europea en su abrumadora mayora, hace

pensar en un esquema de la proyeccin externa estadounidense,

se presenta como una propuesta latinoamericana orientada al
Pacfico. Pero tambin se encamina a consolidar los intereses
estadounidenses en la regin al crear una divisin entre el proyecto
regional latinoamericano y caribeo dentro de la CELAC, u otros
subregionales como Mercosur y UNASUR, con aquellos enfocados al
libre comercio como el AP.
Cualquiera sea el verdadero origen de ese proyecto de integracin

profunda basado en los principios del libre comercio, y la involucracin
de los formuladores de poltica exterior estadounidense, no cabe
duda que el avance del mismo puede ser un reto o un incentivo
para impulsar las propuestas del Atlntico o alternativas de carcter
regional. No puede excluirse la posibilidad de tratar de aprovechar
ambos procesos, cada uno con sus ventajas y limitaciones en el
marco de un proceso totalmente inclusivo y diverso de integracin
regional de Amrica Latina y el Caribe, que fortalezca a la regin de
conjunto en los marcos de la CELAC, en su condicin de nico foro
verdaderamente de toda la regin y que a la vez excluye al Norte
desarrollado compuesto por Estados Unidos y Canad.
La ltima posibilidad esbozada probara ser la ms ventajosa para la

regin latinoamericana y caribea de conjunto, dado que se pueden
producir cambios en la orientacin poltica de los gobiernos de la
regin, debido precisamente al xito o fracaso relativo de los distintos
proyectos polticos, y el hecho de que pueden haber retrocesos tanto
en los gobiernos de izquierda, como de derecha. No pueden excluirse
cambios en importantes pases de la regin y ello puede alterar de
manera notable el mapa de la integracin regional y la perspectiva
de acuerdos regionales o megaregionales como el TPP.
En definitiva, la historia demuestra que los procesos de integracin,

si bien encuentran determinantes econmicas y son propensas
a ser influidas por razones de gravitacin de los mercados,
compatibilidad de las estructuras econmicas y la cercana
geogrfica; las coincidencias de los gobiernos en los proyectos
polticos y sus objetivos, determinan la existencia, desarrollo o
decadencia de agrupaciones de pases y proyectos de integracin.
As, la no aceptacin por el gobierno de Ecuador de los principios
del libre comercio, debilita las posibilidades de la Alianza del
Pacifico, como mismo la inclusin de Venezuela y Bolivia al Mercosur,
tienden a fortalecer esos esquemas, a pesar de las contradicciones
y limitaciones que puedan presentar. Del mismo modo, la ruptura
de procesos revolucionarios y progresistas, como los actualmente
en curso en Venezuela, Ecuador y Bolivia sea mediante golpes de
Estado, elecciones, o cualquier otra forma de cambio, descarrilara o

debilitara los procesos de integracin de nuevo tipo como el ALBA,
de orientacin anti hegemnicos y a favor de la independencia y

fortalecimiento de la regin latinoamericana y caribea frente a todo
el mundo.
Algo semejante ocurri en Amrica Latina debido a la no participacin

de Brasil y otros pases de importante significacin como Argentina y
Venezuela en la propuesta del rea de Libre Comercio de las Amricas,
frustrada en la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata en el 2005. Ello
se debi a la coordinacin de polticas de rechazo al proyecto ALCA
(liderado por Estados Unidos) por un grupo importante de gobiernos
con orientacin de izquierda, anti neoliberal y anti hegemnicos. En
cierta medida puede considerarse que ese acontecimiento tambin
se encuentra en el origen de la actual existencia de dos enfoques en
cuanto a la integracin econmica en la regin: uno inspirado en
los proyectos de libre comercio, de matriz neoliberal y otros que no
lo aceptan o se contraponen, como las alternativas de orientacin
socialista, no centradas en principios comerciales y de mercado, sino
en la colaboracin y la solidaridad y el logro de propsito de objetivos
como la reduccin de las diferencias socioeconmicas, las asimetras
y proteger intereses nacionales y regionales latinoamericanos y
caribeos, sin ceder soberana en el marco de esos acuerdos.
Estos acuerdos regionales de libre comercio del siglo XXI han sido
objeto de crticas, que en esencia son las mismas que se realizaron a
raz de los primeros acuerdos de este tipo entre Estados Unidos con
pases de Amrica Latina y el Caribe y en todo el debate realizado por
los movimientos sociales progresistas contra la implantacin del rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). La experiencia ms antigua
en Amrica es Mxico, luego de su incorporacin al Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) confirman las preocupaciones
que se plantearon respecto al aumento de las diferencias
socioeconmicas al interior del pas y con respecto a los socios ms
desarrollados del Norte. Se destruyeron sobre todo productores
agrcolas con consecuencias negativas para el medio ambiente, la
cultura, la identidad de pueblos originarios y las condiciones de vida
de importantes grupos sociales, al tiempo que se generaban junto a la
pobreza y la falta de empleo, la concentracin de la riqueza en el otro
polo, el transnacionalismo y el ascenso de la violencia y el narcotrfico,
que ha alcanzado niveles dramticos y de difcil reversin.
Como se ha venido presentando y ocurre en el caso del proceso de

integracin en Amrica Latina y el Caribe, existen distintas pautas,
orientaciones polticas y proyecciones estratgicas: la que abraza el
enfoque de libre comercio y busca profundizarlo, como la Alianza del
Pacfico y las que no aceptan esos principios de integracin neoliberal

profunda, en temas que violentan la soberana nacional de los pases

y los intereses nacionales identificados por gobiernos progresistas.
A ello se suma la existencia de proyectos que desafan la hegemona
de los pases imperialistas en distinto grado, buscan avanzar formas
alternativas de integracin ajustadas a procesos socioeconmicos
con objetivos priorizados en el desarrollo sustentable, verdadera
democracia con participacin de todo el pueblo, justicia social,
derechos humanos, soberana e independencia de los centros
imperialistas de Europa y Estados Unidos y sus transnacionales. En tal
sentido se destacan los procesos de integracin y coordinacin poltica
en Amrica Latina y el Caribe, como Mercosur, UNASUR, CARICOM y
sobre todo la CELAC, que por primera vez incluye a todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe y excluya a Estados Unidos y Canad.
Dado que el TPP y la Alianza del Pacfico son procesos de integracin

relativamente novedosos y de gran complejidad, no cabe duda en que
su futuro es incierto, tanto si se considera la regin latinoamericana y
caribea, las relaciones con Estados Unidos y Canad en el Hemisferio
Occidental, como los vnculos y solapamientos que existen con otros
procesos de mucho mayor alcance y complejidad, como es el caso
del proceso TPP y el TTIP.
El propio avance de varios procesos de integracin paralelos y con

distintas superposiciones demuestra que no se trata de mecanismos
de integracin excluyentes, sino que puede coexistir dentro de
cierto margen y competir por sus resultados. Constituye un reto
para el resultado final y abre incgnitas sobre sus consecuencias,
considerando adems que estos propios pases tienen numerosos
acuerdos de libre comercio entre ellos, que complican su
instrumentacin, dada la existencia de proyectos regionales
contradictorios y hasta antagnicos, como puede ser el caso del
Alianza Bolivariana (ALBATP) respecto a la Alianza del Pacfico.
Los escenarios perspectivos estarn no solamente y ni siquiera

principalmente determinados por factores de ndole econmica, como
ritmos de crecimiento, aumento de las inversiones, o la formacin de
cadenas productivas regionales y globales. Sin duda, el xito de los
resultados econmicos es importante, pero tambin la distribucin
de la riqueza, la solucin de los principales problemas sociales de la
salud, la educacin, la vivienda, entre otros, y en relacin con estos
ltimos, los resultados de las luchas polticas internas dentro de cada
pas, y el ascenso o retroceso de los movimientos sociales progresistas
y su capacidad de colocar y consolidar gobiernos portadores de sus
intereses, distinguiendo entre los proyectos neoliberales y los pos-
neoliberales, anti-hegemnicos y anti-imperialistas.

La natural atraccin por lograr encadenamientos con la regin de
Asia Pacfico y sus pases ms dinmicos en la economa mundial

no debe ser un inters exclusivo de pases de Amrica con costas
al Pacfico, ni siquiera de aquellos que comulgan los enfoques del
llamado regionalismo abierto. La regin de Amrica Latina y el
Caribe debe buscar engancharse todava ms a ese polo econmico
caracterizado por su mayor ritmo de crecimiento en los escalones
superiores del proceso de valorizacin de los productos y servicios
ms all de los procesos AP y TPP. Ello podra llevar a la regin
latinoamericana y caribea a posesionarse mejor en la economa
mundial y alcanzar niveles de desarrollo superiores.
Desde la perspectiva de Estados Unidos, puede percibirse el inters

estratgico en las relaciones con AsiaPacfico, abiertamente
planteado en sus formulaciones de poltica exterior y el propsito de
establecer vnculos formales, alianzas de libre comercio, que puedan
estimular sus menguados ritmos de crecimiento luego de la gran crisis
econmica y financiera en ese pas en el perodo 20072009, sin que
se haya podido recuperar a la altura del 2014 un ms acelerado ritmo
de cremento, ni que los niveles de desempleo sean sustancialmente
inferiores al nivel mximo del 2010. Las previsiones ms optimistas
sobre la evolucin de la economa global y en particular para Estados
Unidos, plantean que esta crisis econmica y su secuela depresiva,
caracterizada por graves contradicciones y problemas estructurales
macros y micro econmicos, deben extenderse por lo menos diez
aos hasta aproximadamente 2017.
Oficialmente, los intereses de Estados Unidos en el TPP se expresan

en que esta alianza multilateral constituye una de las ms ambiciosas
negociaciones comerciales, en sentido amplio, actualmente en
proceso y se espera establezca normas y abra el camino en temas
estancados en agendas globales en la OMC que incluyen el libre
flujo de informacin a travs de las fronteras, mejorar las cadenas de
suministro regionales, garantizar la transparencia y la reduccin de los
dficit, asuntos coincidentes con las lneas principales representativas
de los intereses de Estados Unidos. Asimismo se supone incorporar el
tema de la proteccin laboral y el medio ambiente, no por bondad
con los otros pases participantes, sino para reducir los mrgenes de
competitividad asociados al costo de la fuerza de trabajo y a la reduccin
de las externalidades negativas sobre el medio ambiente. En resumen,
Estados Unidos considera que la TPP puede elevar los estndares de
acuerdos de libre comercio ms profundos, que se constituiran en
reglas y normas del sistema de la economa mundial (Biden, 2013).
Desde un punto de vista estratgico para Estados Unidos, por

consideraciones geopolticas y geoeconmicas, la nica todava

gran sper potencia global ha reconocido el desplazamiento del

pivote de su poltica hacia la regin AsiaPacfico y de acuerdo a
las declaraciones oficiales del Presidente de ese pas, se reconoce
esta realidad. La incorporacin de Estados Unidos a TPP no tiene
por objeto principal la articulacin de sus relaciones con los pases
de Amrica Latina y el Caribe, que son sus ms cercanos aliados y
se encuentran entrelazados con acuerdos sub regionales, bilaterales
o trilaterales de libre comercio, sino el destino PacficoAsitico,
donde avanza en sus posiciones de liderazgo pases emergentes
como China e India, que no son parte hasta ahora del TPP.
Como balance y articulacin del otro eje de su estrategia geopoltica

y geoeconmica, considerando su posicin en la regin Asia- Pacifico
a travs de la TPP, se ha planteado un esquema de semejante alcance
y significativa importancia con la Unin Europea, que atae tanto
al futuro de las relaciones con Amrica Latina y el Caribe en los dos
espacios principales configurados: Alianza Pacfico y el resto, UNASUR,
ALBA-TCP, MERCOSUR, CARICOM, pero que debera ser salvado de la
fragmentacin por una visin pragmtica en los marcos de la CELAC.
Las proyecciones sobre las consecuencias del tratado de libre

comercio entre Estados Unidos y la Unin Europea suponen
efectos positivos para sus economas debido al mayor crecimiento
econmico en ambos lados del Atlntico. Sin duda se trata de un
resultado muy importante, para paliar los efectos negativos de la
ltima gran crisis econmica y financiera, favorecer la estabilidad de
la propia Unin Europea y su sistema monetario y tratar de reducir
los elevados niveles de desempleo en todos estos pases.
Aunque la participacin de Estados Unidos en dos procesos de

integracin regional de semejante magnitud parecera un reto en s
mismo y podran desatarse obstculos y contradicciones sumergidas,
que pongan en juego sus perspectivas de xito. Asumiendo que
ambos procesos, del Atlntico el viejo centro del capitalismo y una
relacin todava principal para Estados Unidos y el del Asia Pacfico
el centro emergente de la economa global, si bien aqu las
partes integradas en nuestra regin dentro del TPP no constituyen su
componente decisivo.
Ello trae de nuevo el caso de China y la articulacin de sus relaciones

econmicas con Estados Unidos. Cabe esperar que en esta situacin,
dado el tamao e importancia creciente para ambos pases, este
asunto se negocie en el plano bilateral, o mediante otro esquema
que contenga a China y a otros importantes pases que pudieran
mantenerse fuera del TPP. En tal escenario, la Alianza Transpacfica se
podra mantener, si bien el eje principal de la gravitacin econmica

y poltica se articulara alrededor de las relaciones entre Estados
Unidos y China, siendo el centro europeo ms supeditado a la rbita

estadounidense.
A raz de la ms reciente crisis econmico financiera iniciada en el

2007, y el descenso de la economa estadounidense, un estudio de
la articulacin de las economas de Amrica Latina, demostraba que
haba dos clusters de crecimiento o desarrollo y el dinamismo de
los pases variaba en correspondencia. Ms all de los enfoques y
los divergentes resultados en cuanto a la distribucin de la riqueza
y otros indicadores. De un lado estaban los pases ms directamente
insertados a la economa de Estados Unidos y los que tenan el
principal eje de sus relaciones con Brasil. Siguiendo esta lgica y si se
mantiene la expectativa que en Asia-Pacfico se encuentra el polo ms
dinmico de la economa mundial, es obvio que resulta crucial para
los esquemas de integracin dentro de Amrica Latina y el Caribe
sus grados de cooperacin y coordinacin de polticas entre ellos, as
como el grado que logren articular sus economas de manera ms
beneficiosa con China, sin descuidar la mayor diversificacin posible
y la consideracin de todas las oportunidades.
De ah se puede derivar la recomendacin para MERCOSUR, UNASUR,

CARICOM y CELAC, que deben buscarse negociaciones con China,
India y otros dinmicos mercados asiticos para maximizar la
posibilidades regionales al enlazarse con las economas de la Cuenca
del Pacfico. Ello supone una visin regional integral, que tenga
en cuenta las opciones que puedan derivarse mediante cadenas
productivas y otras posibilidades con la Alianza del Pacfico y la TPP,
para estimular un enfoque regional latinoamericano y caribeo, en
lugar de profundizar la fragmentacin.
Perspectivas probables del TPP

El propsito de la Asociacin Transpacfico (TPP) ha sido crear una
plataforma para la integracin econmica a lo largo de la regin de
Asia-Pacfico y sin duda se trata de algo bien complejo, teniendo en
cuenta que sus postulados superan a los acuerdos de libre comercio
precedentes. Se reconocen las tensiones que deben generar entre
sus participantes, sobre todo si pases como Estados Unidos y Japn,
pretender mantener excepciones en productos agrcolas y otras
materias, que han estado entre las causas principales del fracaso de
las negociaciones multilaterales dentro de la Organizacin Mundial
de Comercio (OMC).

Se supone, en dependencia de los resultados de las negociaciones,

escenarios todava muy inciertos, que este bloque de integracin
en caso de ser exitoso, podra sentar las bases para un Acuerdo de
libre comercio de Asia-Pacfico (Asia-Pacific Free Trade Agreement), e
incluso, dado el peso econmico y comercial de sus participantes y
el alcance de sus normas y regulaciones, constituir pautas que luego
seran incorporadas a la negociacin en la OMC.
Los desafos que pueden esperarse de este proceso de integracin

son diversos y de gran complejidad. Sin duda, la gran pregunta es
el futuro de la Repblica Popular China, que en esta fase ni ha sido
invitada, ni ha declarado inters en participar en el TPP. De hecho se
ha especulado sobre interpretaciones de enfrentamientos, que no
encuentran respaldo en las visiones recientes de los analistas chinos
ni de su gobierno, que se ha mantenido expectante, al tiempo que
participa en otras iniciativas, ms ajustadas a sus intereses. Algunos
analistas consideran que un proceso de integracin de comercio e
inversiones de tal magnitud y profundidad, que incluye a la mayor
y a la tercera economa del mundo (Estados Unidos y Japn) y no
participa China, constituye una clara evidencia del propsito de aislar
a China. No obstante, tanto especialistas chinos como de Estados
Unidos reconocen que tal visin es estrecha y no identifica primero la
alta e intensa interrelacin de China en esta regin y el hecho de que
al final, los temas de las relaciones econmicas entre Estados Unidos
y China se veran bilateralmente (Boris, 2013).
El resultado de la participacin de China en el TPP, o en cualquier otro

proceso de integracin es muy relevante para los pases de Amrica
Latina y el Caribe, y las negociaciones CELACChina son un paso
alentador en este sentido, debido a su creciente participacin en el
comercio y las inversiones con estos pases. La presencia o ausencia
de China en este u otro proceso de integracin megaregional, puede
hacer variar considerablemente el escenario futuro.
La posible contradiccin se evidencia por la presencia de China

en la Regional Comprehensive Economic Partnership, o Asociacin
Econmica de Integracin Regional (RCEP, por sus siglas en Ingls),
siendo un proceso menos exigente en cuanto a sus objetivos, pero
que abarca a todos los pases de la regin. No obstante, aunque no
pareciera el escenario ms probable ello no excluye la posibilidad
de que China pretendiera en un futuro incorporarse en el TPP si se lo
propone, realiza determinadas reformas y es aceptada unnimemente
como se exige por todos los participantes actuales.

Conclusiones
La Alianza Transpacfica constituye una de las prioridades de la

proyeccin externa de Estados Unidos, en materia de economa y
geopoltica, con una perspectiva de muy largo plazo, puesta en las
mutaciones esperadas en la economa mundial para las prximas
dcadas del siglo XXI, que deben consolidar el papel de la regin
Asia-Pacfico como centro ms dinmico de la economa mundial.
La prioridad por la regin de Asia-Pacfico en la poltica exterior y
estrategia de Estados Unidos se complementa con otra sper- alianza
de integracin megarregional, basada en la profundizacin del libre
comercio con la Unin Europea, lo que completa el lado Atlntico
de su estrategia en cuanto al equilibrio geopoltico, destinada a
mantener su hegemona sobre Europa en el plano de la economa
y el completamiento de lo que la OTAN ha representado en el plano
de la seguridad.
Este tipo de alianzas megarregionales, que se espera sean las bases

para avanzar en acuerdos de mayor alcance y profundidad que los
iniciados en la dcada de 1990 con el TLCAN, pretenden contribuir
a mantener la posicin de Estados Unidos entre los principales
lderes de la economa mundial, aunque su grado de hegemona
contine su reduccin gradual y se registre un ascenso de nuevas
potencias precisamente en la regin de Asia. La gobernabilidad
mundial en los mbitos de la produccin, el comercio, las finanzas se
espera desplace la gravitacin geoeconmica hacia la regin de Asia
Pacifico, e impere un sistema de economa mundial estructurado por
grandes bloques econmico financieros de carcter megarregional.
La Alianza del Pacfico tiene elementos comunes con la Alianza

Transpacfico, si bien la trascendencia de la segunda por su alcance
y la composicin de los miembros es mucho mayor. En la prctica,
aunque no se ha declarado oficialmente por el gobierno de
Estados Unidos, ambos sistemas de integracin se complementan
y son perfectamente funcionales a la estrategia estadounidense,
confirmando que el pivote, o eje central de la proyeccin externa
de Estados Unidos a ms largo plazo se ha movido a la regin de
Asia-Pacfico y su Cuenca. Los pases de Amrica Latina integrados en
tratados de libre comercio con Estados Unidos y enfocados hacia la
Cuenca del Pacfico, constituyen un subsistema donde est el eje de
la prioridad imperialista en nuestra regin.
La Alianza Transpacfico configura una visin geoeconmica y

geopoltica de mayor alcance y trascendencia, porque incorpora a los
principales, mayores y ms dinmicos mercados latinoamericanos
para Estados Unidos, que ya fueron reunidos en acuerdos de libre

comercio precedentes. La participacin de los pases de Amrica

Latina en la TPP y la extensa red de acuerdos de libre comercio en
los que participan, fortalece la posicin de Estados Unidos en sus
relaciones dentro de la regin de Asia-Pacifico. Canad y Mxico,
enlazados a Estados Unidos en el TLCAN profundizado, son un primer
bloque en esa proyeccin megaregional.
La TPP sirve tambin a los intereses de Estados Unidos en su

proyeccin estratgica hacia los pases de Amrica Latina y el Caribe,
porque posee el potencial de segmentar a la subregin y en tal
sentido podra erosionar los procesos que con distinta profundidad
y madurez, pretenden articular a Latinoamrica y Caribe mediante
foros y procesos de coordinacin de poltica, cooperacin e
integracin subregional y regional, como UNASUR, ALBA y CELAC.
Un escenario que divida a la regin latinoamericana y caribea an

ms en bloques competitivos entre s, disputndose la participacin
en la economa mundial y negociando de manera fragmentada con
el resto del mundo y en particular con los grandes mega procesos
de integracin econmica, acrecentara las debilidades estructurales
de la regin en general, as como sus posibilidades de competir e
insertarse en niveles superiores y mayor valor dentro de las cadena
de produccin y servicio global, quedando nuevamente dentro de la
periferia de la economa global.
Es de esperar que ambos procesos, los dirigidos hacia la integracin

con Asia-Pacfico (AP y TPP), como los que buscan fortalecer la
integracin regional y subregional coexistan, as como con el
acuerdo de libre comercio e inversiones entre Estados Unidos y la
Unin Europea.
Debido a todo este solapamiento, competencia y coincidencia

de diversos y a veces contrapuestos proyectos de integracin, es
aconsejable que los procesos integradores de matriz latinoamericana
y caribea, deben salvar las discrepancias y negociar con voz nica
con los grandes bloques megarregionales y las principales y ms
dinmicas potencias emergentes en la economa global, superando
retos y aprovechando todas las oportunidades. El avance y mayor
dinamismo en el desarrollo econmico de la regin latinoamericana
y caribea depender de las tendencias polticas en los pases claves
y la voluntad de avanzar en la integracin regional, como base para
la articulacin con redes y procesos de integracin megarregional,
uno de los rasgos distintivos de la economa mundial en las prximas
dcadas.

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Reflexes sobre a relao
China e Amrica Latina
Marcos Cordeiro Pires

Doutor em Histria Econmica (USP). Livre-Docente em Economia
Poltica Internacional (Unesp). Professor do Departamento de
Cincias Polticas e Econmicas da Unesp de Marlia. Atua no curso de
Relaes Internacionais e no Programa de Ps-Graduao em Cincias
Sociais da Unesp de Marlia. co-coordenador do Grupo de Pesquisa
dos BRICS. Membro do Instituto Confcio na Unesp e do Instituto de
Estudos Econmicos e Internacionais.
e-mail: mcp@marilia.unesp.br
Gustavo Enrique Santilln

Doutor em Histria (U. N. Crdoba). Ps-Doutor em Cincias Sociais
(Unesp). Pesquisador do Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tcnicas (CONICET) e docente da Facultade de Filosofia e
Humanidades da Universidade Nacional de Crdoba (Argentina). Suas
pesquisas se concentram nas reformas sociais e laborais ocorridas no
processo de modernizao da Repblica Popular da China e tambm
sobre as caractersticas do modelo de desenvolvimento chins.
e-mail:gustavo.santillan@gmail.com
343
344

Introduo

Em artigo publicado no portal The Diplomat, Shannon Tiezzi (2014)
chama ateno para o aumento do envolvimento da China nos
assuntos da Amrica Latina. Para ela, enquanto os Estados Unidos
procuram se firmar como o piv nos assuntos asiticos, numa
estratgia de conteno da China, o pas asitico tem se firmado como
um piv na Amrica Latina, participando de diversos organismos
regionais, como a OEA, o Banco Interamericano de Desenvolvimento
e, mais recentemente, como observador da Comunidade de Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). No obstante, desde
2006 Estados Unidos e China dialogam sobre a presena chinesa no
Hemisfrio Ocidental. Na reunio mais recente, em novembro de
2013, Roberta Jacobson, Subsecretaria de Estado para Hemisfrio
Ocidental, declarou que, do ponto de vista dos Estados Unidos,
vemos o aumento do envolvimento da China na Amrica Latina, tanto
na relao comercial como em relao aos investimentos - como algo
extremamente positivo (China Daily, 2013).
Se o envolvimento chins na Amrica Latina algo que vai de
encontro ao interesse dos Estados Unidos na regio, isso uma
questo secundria. Intencionalmente, ou no, o incremento da
presena da China na Amrica Latina, desde o comeo da dcada de
2000, uma fator que tem tido um peso importante no desempenho
comercial da regio em, principalmente, na manuteno de uma
estabilidade at ento indita frente aos desafios impostos pela
maior crise econmica desde 1929.
Desde 2000, verifica-se um aumento exponencial dos fluxos
comerciais. Em 2013, a China era a principal parceira comercial de
pases como Brasil e Chile, e segundo de uma srie, como Argentina,
Venezuela, Mxico, Peru etc. J a partir do final de dcada de 2000
comea um fluxo crescente de investimentos externos chineses,
direcionados prioritariamente para os setores de minerao e energia,
ampliando a importncia do pas asitico para o desempenho
econmico dos pases da Amrica Latina.
Frente a estas evidncias, objetivo deste trabalho o de fornecer
elementos para a reflexo sobre a relao entre a China e a Amrica
Latina. Nesse sentido, ele est dividido em trs sees, alm desta
breve introduo. Na primeira, discutiremos a linhas gerais da
diplomacia chinesa e, em particular, o lugar da Amrica Latina nas
prioridades do pas. Em segundo lugar, discutiremos como esta
relao vem impactando os pases da regio, buscando identificar
aspectos do crescente envolvimento chins. Por fim, ser feita uma
anlise dos aspectos econmicos da relao, discutindo a evoluo
dos fluxos comerciais e de capitais.

1. A agenda internacional da China e o papel
conferido Amrica Latina

Antes de tudo, preciso considerar que a Amrica Latina possui
uma importncia marginal na estratgia internacional da China. De
acordo com o estudo China Modernization Report (CASS, 2008),
a estratgia de modernizao intitulada Peace Dove Strategy (PDS)
postula que os interesses centrais da insero internacional da China
esto, em primeiro lugar (cabea do pombo) na ONU, e no corpo a
sia. J em cada asa so representados os interesses relacionados
regio euroasitica, de um lado, e da bacia do Oceano Pacfico, de
outro, onde esto os Estados Unidos. Pases perifricos no sistema,
como os da frica, Oceania e Amrica Latina estariam na calda do
pombo, revelando um interesse marginal.
Figura 1 - Peace Dove Strategy (PDS), CASS, 2008
Feita esta considerao, importante ressaltar que, em termos gerais,

a poltica exterior da China se pauta pela democracia entre os pases
e pela construo de uma ordem multipolar nas organizaes de
Governana Global. Entretanto, a China no se coloca na ofensiva e
nem trata de tensionar a ordem internacional. Continua em vigncia
o ditado atribudo a Deng Xiaoping Tao Guang Yang Hui , proferido
no comeo da dcada de 1990, que sugere que o pas deva manter
um perfil baixo nas relaes internacionais. Uma traduo aceitvel
para este ditado poderia ser ocultar o brilho, nutrir obscuridade.
No entanto, tambm poderia pode ser traduzido como ocultar as
ambies e esconder as garras.

A questo do desenvolvimento interno continua sendo a prioridade

nmero um do pas, tal como postula na estratgia consubstanciada
no Livro Branco sobre o Desenvolvimento Pacfico da China (China,
2011). Nele so reforados os princpios que norteiam a diplomacia
chinesa desde a dcada de 1950, quando Zhou Enlai formulou os
Cinco Princpios de Coexistncia Pacfica, a saber: (1) Respeito
soberania e integridade territorial de cada pas; (2) No agresso;
(3) No ingerncia nos assuntos internos de outros Estados; (4)
Igualdade nas relaes entre os Estados; e (5) O benefcio mtuo nas
relaes entre os Estados.
A mensagem chinesa se direciona para os Estados Unidos, potncia
que poderia se sentir ameaada com sua ascenso - e que vem
lanando iniciativas de conteno da China, como a estratgia Um
sculo dos Estados Unidos na sia e ainda a Parceria Trans-Pacfico
- mas tambm para os seus vizinhos asiticos, uma vez que para
alm dos ressentimentos acumulados com o Japo decorrentes da II
Guerra Mundial, existem disputas territoriais com diversos pases da
regio. Alm da definio de fronteiras com a ndia, existem disputas
no Mar do Sul da China, com relao s Ilhas Spratlys, Paracels, Pratas
e Macclesfiels Band, que coloca a China em campos opostos com
Vietn, Filipinas, Malsia, Taiwan e Brunei, alm do prprio Japo
com relao s Ilhas Diaoyu/Senkaku. A questo mais embaraosa de
todas continua sendo a reunificao com Taiwan, apesar dos avanos
obtidos nesse sentido.
Com relao Amrica Latina, a China tem intensificado contatos
econmicos e polticos. Alm da citada participao chinesa em
foros e organismos regionais, o pas possui tratados de parceria
estratgica com Brasil, Venezuela, Argentina, Mxico e Peru. No
caso brasileiro, a parceria foi elevada para o nvel global em 2012,
quando da visita de Wen Jiabao ao pas.
Tambm naquele ano, o Primeiro Ministro Wen Jiabao, em seu

discurso na sede da CEPAL, EM Santiago do Chile, formulou quatro
plataformas essenciais para a relao sino-latino-americana, tal
como segue: (a) aprofundar a cooperao estratgica entre a China
e a Amrica Latina e Caribe com base na confiana poltica mtua;
(b) ampliar os interesses comuns da China e da regio, com nfase
na cooperao econmica e comercial; (c) salvaguardar a segurana
alimentar da China por meio da cooperao agrcola com os pases
da regio; (d) aumentar a amizade entre os povos da China e da
regio tendo por base o intercmbio cultural e humano (WEN, 2012).
De fato, o Primeiro-Ministro reafirmava os princpios da diplomacia
chinesa para a nossa regio, conformada pelo Livro Branco sobre a
Poltica da China para a Amrica Latina e o Caribe, produzido pelo
Conselho de Estado (State Council, 2008)

Merece destaque a participao da China na reunio de Cpula da
CELAC em Havana, em janeiro de 2014,quando se aprovou a criao

de um Frum de Cooperao CELAC-China e estipulando o primeiro
encontro, em nvel ministerial, para ainda este ano de 2014. A este
respeito, Hong Lei, Porta-Voz do Ministrio de Relaes Exteriores da
China, se manifestou da seguinte maneira:
A China e os pases da Amrica Latina e do Caribe se comprome-

teram com a criao do Frum China-CELAC, em um esforo para
fornecer uma plataforma importante para o crescimento da par-
ceria bilateral de cooperao com igualdade, benefcio mtuo
e desenvolvimento comum. Proporcionar mais benefcios para
os povos de ambos os lados e contribuir para a paz e desenvol-
vimento na regio e alhures. A China vai manter a comunicao
com os pases da Amrica Latina e do Caribe sobre o funciona-
mento do Frum e sobre as reas de cooperao, num esforo
para configur-lo oficialmente e realizar sua primeira reunio
ministerial ainda neste ano (FMPRC, 2014).
Como se pode constatar, a poltica formulada pela China possui uma

base emprica que se subordina s necessidades do desenvolvimento
do pas, no se consubstanciando numa ameaa para os interesses
de outras potncias na regio, apesar das desconfianas levantadas
por parcelas da opinio pblica dos EUA, tal como discutimos na
introduo deste artigo. Na subseo seguinte discutiremos como
que a nossa regio se encaixa na estratgia econmica chinesa.
1.1 O lugar da Amrica Latina na agenda econmica da

China
A atuao da China no comrcio internacional, de forma similar sua
atuao poltica nos foros multilaterais, se caracterizada como uma
fora de dentro do sistema, que no procura desestabilizar a ordem
internacional (China, 2011a).
Considerando que sua insero internacional foi potencializada

por sua entrada em redes internacionais de agregao de valor,
notadamente de empresas dos Estados Unidos, Europa e Japo, o
pas no possuiu uma posio reformista das regras do comrcio
internacional, como muitas vezes o fazem pases da Amrica Latina
ou a ndia. De fato, seu comrcio internacional est baseado em
vantagens comparativas.

Em princpio, os baixos salrios e a grande oferta de mo-de-obra

foram os fatores que atraram o capital estrangeiro em sua estratgia
de outsourcing. Posteriormente, com o ganho de aprendizagem
decorrente da incorporao do management e de tecnologias
ocidentais, o pas soube se especializar como subcontratador
de diversos ramos industriais. Em seguida, com este stock de
conhecimento passou a criar suas prprias marcas e buscou sua
internacionalizao.
Adicionalmente, o comrcio internacional se converteu no motor

do desenvolvimento chins, viabilizando os recursos para a
construo da infraestrutura que tem proporcionado suas elevadas
taxas de investimento. Assim, o comrcio internacional busca
garantir a segurana alimentar e energtica para garantir o seu
desenvolvimento interno.
Tambm por conta de seu rpido crescimento, o pas acumulou

enormes reservas internacionais, que tem viabilizado um forte fluxo
de investimentos para o exterior. Esses vm respondendo a duas
lgicas: (a) garantir o suprimento de alimentos e matrias-primas para
garantir o nvel de crescimento do pas; e (b) viabilizar oportunidades
de negcios para as grandes empresas da China, como produtoras
de bens de consumo durveis, tecnologia de comunicao e
informao e ainda grandes empresas de servios pblicos. De
forma geral, os investimentos do primeiro tipo esto concentrados
em pases em desenvolvimento, produtores de alimentos, petrleo e
outras matrias-primas. J os investimentos de segundo tipo tendem
a se concentrar em pases industrializados, onde no s se busca o
acesso a mercados, mas tambm um ambiente adequado para o
desenvolvimento de centros de pesquisa e inovao tecnolgica.
Quando se mira os interesses da China na Amrica Latina, no se pode

perder de vista a sua subordinao estratgia de desenvolvimento
nacional. A j citada referncia ao discurso de Wen Jiabao na Cepal,
em junho de 2012, delineia muito bem esta questo. Alm de buscar
mercados consumidores para sua oferta industrial, algo que se tornou
essencial depois da crise de 2008 por conta da perda de dinamismo
dos mercados dos pases industrializados, a nossa regio vem
sendo alvo de fortes investimentos produtivos da China, em setores
prioritrios como a agricultura, energia e minerao, sem deixar de
Investimentos produtivos em segmentos industriais do setor de bens
de consumo durveis, particularmente no Brasil e outros pases com
expressiva presena industrial.
Por fim, vale destacar que a atuao da China no exterior, e

principalmente na Amrica Latina, no se pauta apenas pela lgica

do mercado, j que a estabilidade na garantia do fornecimento
de bens estratgicos torna-se mais importante do que uma

rentabilidade imediata. Ademais, como sempre frisam os dirigentes
chineses, a atuao do pas deve garantir os princpios de benefcio
mtuo e ganho compartilhado, do qual os projetos de cooperao
so exemplos mais bem acabados. Mesmo num acordo de Livre
Comrcio, como os assinados com Peru e Chile, nota-se a preocupao
com a temtica da cooperao, algo que no consta, por exemplo,
no TCL entre Mxico, EUA e Canad. Este diferencial chins tem
possibilitado novos e positivos padres de relacionamento para
muitos pases da Amrica Latina.
2. A importncia da China na agenda internacional

da Amrica Latina
Diferentemente da China, para quem a Amrica Latina ainda uma
regio marginal em sua poltica exterior, os pases de nossa regio tem
dado uma grande importncia ao relacionamento com o grande pas
asitico. Para alm dos aspectos econmicos, que sero abordados
na prxima seo, a relao poltica entre a maior parte dos pases da
Amrica Latina tem se intensificado desde o comeo da dcada de
2000, acompanhando o aumento dos intercmbios comerciais.
No entanto, preciso destacar que os pases da regio no atuam

em bloco, j que cada pas ajusta sua estratgia internacional aos
seus condicionantes externos. A ttulo de generalizao, podemos
classificar os pases da regio em dois grupos com interesses distintos
em sua relao com a China. O primeiro deles seria definido pela
busca de maior autonomia nacional e maior integrao regional,
como os pases da Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA) e do
Mercosul. De outro, os pases associados s teses do livre comrcio,
especificamente aqueles vinculados Aliana do Pacfico e os
pequenos pases da Amrica Central e do Caribe.
Para os primeiros, a relao poltica com a China se insere num

contexto de disputas hegemnicas, buscando contrabalanar a
grande influncia na regio e em foros internacionais dos Estados
Unidos e de seus aliados da Europa e a sia. Nesse sentido, buscam
articulaes com a China, mas tambm com outros pases do Grupo
dos BRICS para fortalecer posies favorveis multipolaridade nos
foros de governana global. A China, nesse contexto, com o poder
centrpeto de seu enorme mercado e com vastos recursos financeiros
em busca de oportunidades no exterior tem suplantando algumas

vezes o papel outrora reservado aos Estados Unidos. Entretanto, por

mais fortes que sejam os vnculos construdos com Brasil, Venezuela,
Equador, Bolvia e Cuba, no h espao para uma maior concertao
econmica, como, por exemplo, a assinatura de tratados de livre
comrcio. Brasil e Argentina, que tentam ampliar os seus parques
industriais e buscam explorar as potencialidades da unio aduaneira,
no se sentem vontade em abrir seus mercados para um parceiro
to competitivo como a China1.
J os pases do segundo grupo, que superaram e/ou desistiram de

projeto polticos e econmicos mais autnomos, depositam no
livre comrcio as esperanas de avanar no processo de insero na
economia mundial. Os pases da Aliana do Pacfico (Chile, Colmbia,
Mxico e Peru), em momentos distintos de sua histria recente,
abriram mo de setores industriais integrados e passaram a apostar
na especializao produtiva baseada em vantagens comparativas.
Sem possuir uma indstria nacional para proteger, firmaram amplos
acordos bilaterais de livre comrcio, em que tentam ampliar a
venda de produtos marginais em sua pauta de exportao, j que
concentram suas vendas para a China em commodities minerais ou
energticas. Por isso, Chile e Peru firmaram acordos de livre comrcio
com a China, algo que pases do Mercosul ou da ALBA, como vimos,
no se predispem a fazer.
O caso do Mxico, desde o governo de Miguel de la Madrid (1982-

1988), bem mais complexo, visto que abandonou sua poltica
de autonomia frente aos Estados Unidos (pilar de sustentao dos
discurso priista) e abraou as teses da integrao regional. Em 1994,
quando ingressou no Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte
(TCLAN), o pas franqueou seu mercado s empresas do vizinho do
Norte, concentrando neste pas mais de 80% de suas exportaes.
Quando se relaciona com a China, com quem possui o maior dficit
comercial, o faz por conta de cadeias de suprimentos de produtos
eletrnicos que alimentam suas fbricas maquiladoras na fronteira
com os Estados Unidos, possuindo poucos bens a serem exportados
para a China.
Frente a estas questes, pode se constatar que a relao com a China

por parte dos pases do primeiro bloco tende a ser mais poltica,
apesar dos fortes vnculos comerciais e financeiros. J os pases
do segundo bloco tendem a reforar os aspectos econmicos da
relao bilateral, no buscando alianas ou coordenaes em nvel
multilateral.
sintomtico o posicionamento poltico distinto dos maiores pases

da regio em foros multilaterais, contando o Brasil com o apoio da

China e o Mxico com o dos Estados Unidos. Nas eleies para Diretor
Geral da FAO, em 2011, e para Diretor Geral da OMC, em 2013, Brasil

e Mxico estiveram em campos opostos. Em 2011, quando da ltima
rodada de votao, enquanto os pases dos BRICS, do G77 e grande
parte dos pases latino-americanos apoiavam a indicao brasileira
de Jos Graziano da Silva para a Direo Geral da FAO, os mexicanos
fecharam com o bloco dos Estados Unidos e da Unio Europeia em
apoio ao espanhol Miguel ngel Moratinos. O brasileiro venceu por
uma estreita margem de 4 votos. Em 2013, por conta eleio para a
direo da OMC, o Mxico lanou o nome de Herminio Alonso Blanco
Mendoza, com apoio dos Estados Unidos e de seus aliados, contra
o diplomata brasileiro Roberto Carvalho de Azevedo. Na ocasio, o
brasileiro venceu com o apoio dos BRICS, dos pases africanos e grande
parte dos pases da Amrica Latina, excetuando os caribenhos, que
votaram em massa no mexicano (Agncia Brasil, 2013).
Para alm dessas questes, vale destacar que a atuao da Aliana do

Pacfico no processo de negociao da Parceria Trans-Pacfico (TPP)
refora a posio dos Estados Unidos num arranjo que exclui a China,
a mais dinmica economia da regio. Outros pases da Associao
de Cooperao Econmica da sia Pacfico (APEC), como a Rssia,
adversria dos Estados Unidos em foros globais, tambm esto
excludos do acordo.
Por conta de sua abrangncia e profundidade, vale destacar a relao

poltica entre Brasil e China. A parceria estratgica firmada em 1993
teve seu patamar elevado para o nvel global, em 2012, quando
da visita de Wen Jiabao ao Brasil por conta da Conferncia Mundial
Rio+12. Isso resultado do elevado grau de convergncia dos pases
em foros multilaterais como a ONU, onde os pases do Grupo dos
BRICS tm atuado com destaque, ou como por meio do BASIC (Brasil,
frica do Sul, ndia e China) no mbito das discusses sobre mudana
climtica e ainda nos G-20s, comercial e financeiro, que buscam
democratizar a OMC ou o FMI e o Banco Mundial.
Especial ateno deve ser dada criao de um foro de coordenao

de esforos de cooperao, a Comisso Sino-Brasileira de Alto Nvel
de Concertao e Cooperao (COSBAN), instituda em 2004, durante
a primeira visita do Presidente Lula China (MRE, 2004).

A primeira reunio da COSBAN ocorreu em maro de 2006, presidida

por Jos Alencar, Vice-Presidente do Brasil, e pela Vice-Primeira-
Ministra da China, Wu Yi. Na oportunidade, foram definidas as
temticas de cooperao e tambm a estrutura e mecanismo de
funcionamento da Comisso. As reas temticas definidas na reunio
foram: poltica, economia, comrcio, Cincia e Tecnologia, espacial,
agricultura e cultural-educacional. Da ata da reunio, divulgada aps
o encontro destacamos (MRE, 2006),
As duas partes frisaram que o estabelecimento da COSBAN

representa um passo novo da Parceria Estratgica entre os
dois pases e contribui positivamente para o fortalecimento e
aprofundamento da cooperao entre os dois pases em todas as
reas, com o intuito de promover o desenvolvimento conjunto, o
progresso social e impulsionar a cooperao sul-sul.
importante frisar que apesar da prioridade ressaltada pelos

governantes de ambos os pases, no ocorreu nenhuma reunio da
COSBAN de alto nvel at 2012. No entanto, quando da visita de Hu
Jintao ao Brasil, em 2010, foi apresentado o Plano de Ao Conjunta
entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da
Repblica Popular da China, 2010-2014 (MRE, 2010), elaborado pela
Comisso, que definia as diretrizes gerais de trabalho e estipulava o
perodo de dois anos para a realizao das reunies de alto nvel.
A segunda visita de Lula, em maio de 2009, serviu para reforar a

relao. No mesmo momento em que Lula e Hu Jintao destacavam
o papel dos pases em desenvolvimento para a superao da crise
financeira, eram intensificados os acordos comerciais e os anncios
de novos investimentos no pas. Considerando sua necessidade de
garantir o fluxo de petrleo para o pas, a China aportou em 2009
US$ 10 bilhes na Petrobrs, tendo por contrapartida a garantia do
fornecimento de petrleo. Ainda na reunio se esboou como seria a
atuao dos pases na reunio do G-20 de Pittsburgh, que junto com
os demais BRICS reivindicaram a redistribuio das quotas do FMI,
entre outras questes.
A tendncia de intensificao da relao bilateral foi reforada na

visita de Dilma Rousseff, em abril de 2011. Na ocasio, foram firmados
acordos e memorandos nas seguintes reas: defesa; estabelecimento
do Centro Brasil-China de pesquisa e inovao em nanotecnologia;
cooperao bilateral em C&T na rea de desenvolvimento em
bambu; cooperao em recursos hdricos; metrologia, normalizao
e qualidade industrial; e cooperao esportiva (MRE, 2011a).

A segunda reunio da COSBAN ocorreu em Braslia, em fevereiro de
2012, que preparou o documento que seria anunciado pela Presidenta

Dilma e o Premier Wen Jiabao, em junho de 2012, que seria o Plano
Decenal de Cooperao entre o Governo da Repblica Federativa
do Brasil e o Governo da Repblica Popular da China. Tambm no
mbito dessa visita, a parceria estratgica Brasil-China evoluiu, como
mencionamos, para o nvel global. As diretrizes para a cooperao
do Plano Decenal foram as seguintes: (1) Cincia, Tecnologia,
Inovao e Cooperao Espacial; (2) Minas, Energia, Infraestrutura e
Transportes; (3) Investimentos e Cooperao Industrial e Financeira;
(4) Cooperao Econmica e Comercial; (5) Cooperao Cultural,
Educacional e Intercambio entre os povos (MRE, 2012).
Por fim, preciso mencionar a terceira reunio da COSBAN, realizada

em Guangzhou, China, em novembro de 2013, que contou com
a presena do Vice-Presidente brasileiro, Michel Temer, e do Vice
Primeiro Ministro chins, Wang Yang. De acordo com a ata divulgada
aps o encontro (MRE, 2013), foram revisados os relatrios de
trabalho das subcomisses e identificados os avanos at ento
realizados. Vale ressaltar dessa Ata a avaliao sobre os trabalhos da
Comisso, tal como segue:
Na reunio de trabalho antes da Sesso Plenria, o Vice-

Presidente Michel Temer e o Vice-Primeiro-Ministro Wang Yang
avaliaram a evoluo recente das relaes bilaterais e a situao
poltico-econmica internacional e forneceram orientaes
para a conduo da agenda sino-brasileira. Assinalaram
o estabelecimento do Plano Decenal de Cooperao e do
Dilogo Estratgico Global e a elevao das relaes ao nvel de
Parceria Estratgica Global. As Partes avaliaram positivamente
o desempenho do comrcio bilateral e dos investimentos
recprocos. Comprometeram-se a envidar esforos com
vistas a seu aumento e diversificao, com especial ateno
aos segmentos de maior valor agregado, ao agronegcio, e
a projetos-chaves de energia e infraestrutura. Saudaram a
intensificao das relaes na rea financeira e a trajetria da
cooperao nos campos da cincia, tecnologia e inovao,
espacial, cultura e educao.
Como se pode verificar pela descrio dos comunicados e atas aqui

selecionados, existe um canal fludo de dilogo e vem ocorrendo
um melhor nvel de entendimento entre Brasil e China, no s
potencializando as questes econmicas e comerciais, mas tambm
adensando a compreenso mtua e relao poltica em foros de
governana globais.

Na seo seguinte sero destacados aspectos da relao econmica

e comercial entre a China e a Amrica Latina. Por questes de espao,
concentraremos nossa descrio aos principais pases do Cone Sul,
Argentina, Brasil e Chile.
3. A importncia do comrcio e dos investimentos

na relao entre China e Amrica Latina
Aps refletirmos sobre os aspectos polticos da relao, convm
agora examinar a dinmica e o impacto da presena da China na
Amrica Latina a partir da anlise do comrcio e dos fluxos de capital
em trs pases do Cone Sul (Brasil, Argentina e Chile) durante a ltima
dcada (2002-2012).
Destaca-se que a relao entre a China e esses pases enquadrada

em um contexto marcado por alguns dos aspectos estudados nas
sees anteriores do nosso trabalho , a saber:
a) A importncia crescente da economia chinesa no

cenrio global, expresso em (1) Crescimento econmico
sustentado da Repblica Popular; (2) Crescente demanda
por commodities energticas, industriais e alimentcias
por parte dos pases asiticos; (3) Aumento da integrao
de empresas chinesas em cadeias globais de agregao de
valor; (4) Poltica industrial agressiva e seletiva, que estimulou
significativamente a expanso de grandes empresas estatais
e paraestatais no exterior;
b) O declnio da capacidade econmica, poltica e militar dos

Estados Unidos em seu tradicional quintal; e
c) A recuperao sustentada das taxas de crescimento

econmico em quase todos os pases da Amrica Latina,
traduzida, por sua vez, no fortalecimento da integrao
poltica e econmica da regio, um processo que ocorre no
sem dificuldades.
Naturalmente, estes trs aspectos esto interligados, no se podendo

isolar a influncia causal entre um e outro j que so acumulativos
e concomitantes. Alm disso, como veremos ao analisar os dados,
isto se reflete num aumento significativo da intensidade da relao
econmica entre China e Amrica Latina.

Assim sendo, analisaremos a presena chinesa no Cone Sul da
Amrica Latina por meio do exame dos fluxos comerciais e de

investimento, sob a perspectiva de nossa sub-regio. Neste sentido,
enfatizaremos os efeitos estruturais da relao econmica dos pases
selecionados, ao invs dos drivers do lado chins que influenciam o
incremento dessas relaes.
3.1 Relaes comerciais

Como podemos observar nos grficos 1 e 2, a relao comercial com
a China tem crescido de maneira exponencial na ltima dcada para
os trs pases:
Grfico 1.
Fonte: UNCTAD, 2014.

Grfico 2.

Particularmente, o maior volume de comrcio foi capturado pelo

Brasil e, em menor nvel, pela Argentina. Como mencionado, a China
o maior parceiro comercial do Brasil e do Chile, e o segundo da
Argentina. As razes para essa isso, so: (a) as dimenses do mercado
brasileiro; (b) a maior diversificao e integrao industrial do Brasil,
como veremos atravs da anlise dos indicadores selecionados; (c)
no caso do Chile, a natureza do principal produto exportado pelo pas
andino. O Chile (de longe) o maior produtor de cobre do mundo e
tambm aquele com as maiores reservas. A China a segunda maior
importadora do metal, colocando o Chile numa posio privilegiada,
assim como o Peru, segundo maior produtor, que tambm tem uma
relao econmica privilegiada com a Repblica Popular da China.
Em seguida, vamos examinar a balana comercial bilateral dos trs

pases estudados, com vistas a encontrar caractersticas especficas
dessa relao.

Grfico 3.
Grfico 4.

Grfico 5.

Como se pode observar, o Brasil obteve um supervit relativamente

moderado, enquanto que o Chile um supervit mais robusto. J a
Argentina tem apresentando dficits sucessivos desde o comeo
da crise financeira, em 2008. Como tambm se pode verificar, esta
crise impactou negativamente o desempenho comercial de todos
os trs pases, mas de forma diferenciada. O Brasil foi capaz de tirar
proveito da situao para reduzir o nvel de importaes da China
sem parar o ritmo das exportaes, talvez porque que sua pauta
estivesse mais conforme com a poltica de recuperao levada
pela China, em novembro de 2008, que privilegiou o investimento
em infraestrutura, enquanto que as exportaes do Chile (cobre)
estavam mais vinculadas aos setores industriais de exportao,
justamente o que mais sofreu com a crise. Adicionalmente, por
conta da queda do consumo, o preo do cobre recuou fortemente
frente a perodo anterior crise. A Argentina, por sua vez, em parte
por problemas climticos que impactaram a produo de soja, por
problemas polticos internos, por problemas polticos internos, em
parte por problemas temporrios surgidos na relao econmica
bilateral no ano 20102 e ainda pelos efeitos da crise externa, no
conseguiu retomar o crescimento de suas exportaes para a China,
acumulando os referidos dficits comerciais.
A capacidade do Brasil de manter seu supervit comercial um

aspecto interessante para se destacar, e nos leva a analisar a
composio setorial das exportaes da regio para completar a

compreenso da dinmica das relaes econmicas sino-latino-
americanas.
Ao proceder esta anlise, vemos que a relao econmica bilateral

tem se primarizado em todos os casos, ou seja, o comrcio da
regio com a China tem se tornado mais dependente da exportao
de bens primrios3. Enquanto a exportao de matrias-primas,
minerais e combustveis cresce nos trs pases da regio (que
reflexo das caractersticas dos produtos exportados, e no uma maior
quota de mercado custa de um concorrente do lado da oferta, mas
um crescimento constante demanda por parte do pas importador).
Em contraste, isto no tem sido acompanhado por um crescimento
concomitante das exportaes de manufaturados, que se manteve
estvel ao longo da dcada, ou seja, em relativo declnio.
Tabela 1.
Brasil. Exportaes para a China
por tipo de produto, 2002-2012 (mil. US$)
Produtos primrios, minerais e combustveis Artigos manufaturados

2002 1.888.246 619.306
2003 2.997.447 1.535.034
2004 4.248.281 1.190.655
2005 5.407.139 1.425.167
2006 7.069.760 1.327.951
2007 9.139.601 1.554.642
2008 14.533.625 1.862.178
2009 17.627.936 2.554.087
2010 28.610.031 2.142.325
2011 41.439.142 2.849.013
2012 37.724.768 3.315.906
Fonte: UNCTAD, 2014

Grfico 6.

Fonte: Tabela 1.
Grfico 7.
Fonte: Tabela 1.
Tabela 2.
Argentina. Exportaes para a China

2002 829954,841 262399,27
2003 2180393,664 298029,105
2004 2378761,107 251685,611
2005 2893663,25 260625,411
2006 3182588,465 293264,233
2007 4876979,893 289628,852
2008 6059585,247 295371,67
2009 3424830,556 241630,194

2010 5521107,514 277458,589
2011 5931108,262 300915,7
2012 4767386,895 253909,462
UNCTAD, 2014
Grfico 8.
Fonte: Tabela 2.
Grfico 9.
Fonte: Tabela 2.

Tabela 3.

Chile. Exportaes para a China

2002 1173447,881 51036,896
2003 1815834,055 92905,688
2004 3382997,868 58555,619
2005 4826393,08 69037,314
2006 5174704,789 80234,83
2007 10372289,365 133184,407
2008 8302898,785 216207,787
2009 12813938,937 213793,647
2010 17010449,206 265147,559
2011 18342623,728 258232,933
2012 17835002,43 383435,501
UNCTAD, 2014
Grfico 10.
Fonte: Tabela 3.

Grfico 11.
Fonte: Tabela 3.
Se continuarmos a analisar a composio setorial das exportaes,

vemos que o Brasil tem uma pauta de exportaes para a China mais
diversificadas do que o resto de seus vizinhos. Nos casos do Chile
e da Argentina, nenhum item de exportao localizado abaixo dos
10 principais produtos em 2002 mostrou uma evoluo positiva
susceptvel de se destacar entre os 10 principais itens de exportao
em 2012, fato que no ocorrem no caso do Brasil, com 3 itens da
pauta. Em nenhum dos casos estudados se destacam exportaes
industriais de mdia e alta complexidade entre os 10 principais
itens. Para o Brasil, as vendas de veculos automotivos e mquinas
e equipamentos eltricos caiu tanto em termos absolutos quanto
relativos, entre 2002 e 20124. No caso do Chile, as vendas de peixes,
moluscos e suas preparaes e de bebidas, embora aumentasse em
termos absolutos, entre 2002 e 2012 (respectivamente passando
de US$ 26,42 milhes para US$ 99,23 milhes, e US$ 10,62 milhes
para US$ 144,86 milhes) caiu em termos percentuais na pauta de
exportaes.
Enquanto isso, a relao comercial bilateral de Argentina e Chile com

China poderia ser sintetizada da seguinte maneira: no primeiro caso,
basicamente, a Argentina vende soja e leo de soja; o Chile concentra
suas vendas em cobre e outros minerais metlicos. A isso se soma
aprofundamento da dependncia brasileira das exportaes de soja
e minrio de ferro.
De forma expressiva, constata-se a emergncia de petrleo e

produtos petrolferos na pauta de exportao de Brasil e Argentina
(saltando de apenas US$ 39,3 milhes, em 2002, para US$ 4.8 bilhes,
em 2012, para o Brasil, e de US$ 5 milhes para US$ 600 milhes, no

caso da Argentina para o mesmo perodo). Finalmente, um avano

incipiente registrado nas exportaes brasileiras e argentinas de
carne para a China em 2012 (US$ 575 milhes e US$ 77,2 milhes,
respectivamente).
Tabela 4.
Brasil. Principais rubricas de
exportao para a China (mil. US$)
2002 % 2012 %
Exportaes Totais 2.520.979 100,00 41.227.540 100,00
Frutas e sementes oleaginosas 825.538 32,75 11.880.180 28,82
Minrios e resduos de metais 610.602 24,23 15.362.133 37,26
Ferro e ao 142.155 5,64 683.717 1,66
leos e gorduras vegetais, refinado
125.767 4,99 951.226 2,31
ou fracionado
Celulose e resduos de papel 114.154 4,53 1.236.672 3,00
Os veculos a motor 94.054 3,74 43.578 0,11
Mquinas e equipamentos eltricos 81.312 3,23 64.362 0,16
Couro, artigos de couro e peles 75.681 3,00 485.439 1,18
Cortia e madeira 75.269 2,99 43.778 0,11
Plsticos no processados 23.275 0,92 262.240 0,64
Compostos Orgnicos 13.862 0,55 204.807 0,50
Fibras txteis e seus resduos 9.592 0,38 737.716 1,79
Carnes e preparaes 7.003 0,28 575.706 1,40
Metais no-ferrosos 6.985 0,28 144.847 0,36
Petrleo e seus derivados 39 0,00 4.834.790 11,73
10 principais produtos 86,02 87,29
Fonte: Elaborado a partir de UNCTAD, 2014.

Tabela 5.
Argentina. Principais rubricas

de exportao para a China (mil. US$)
2002 % 2012
%
Total de Exportaes 1.092.354 100 5.021.348 100
Frutas e sementes oleaginosas 506.447 46,36 2.725.863 54,29
leos e gorduras vegetais,
233.172 21,35 943.670 18,8
refinado ou fracionado
Couro, artigos de couro e peles 115.944 10,62 102.822 2,05
Ferro e ao 108.679 9,95 6.109 0,12
Txteis, l, fibras e Vesturio 31.218 2,86 57.575 1,15
Peixes, crustceos, moluscos e suas

23.957 2,22 75.740 1,51
preparaes
Plsticos no processados 11.920 1,11 49.708 0,99

Petrleo e seus derivados 5.016 0,46 600.781 11,96
Tabaco e artigos de tabaco - 0 103.346 2,06
10 produtos principais 95,20 94,4
Tabela 6.
Chile. Principais rubricas de
exportao para a China (mil. US$)
2002 % 2012 %
Total de Exportaes 1.224.827 100 18.218.438 100,00
Metais no ferrosos 568.263 46,4 9.720.511 53,36

Minrios metlicos e
226.710 18,51 6.093.566 33,44
resduos de metais
Celulose e resduos de papel 196.674 16,06 900.371 4,94
Alimentos para animais (ex.
90.244 7,37 182.018 1,00
cereais no modos)
Frutas e vegetais 31.857 2,61 390.034 2,15
Peixes, crustceos, moluscos

26.427 2,16 99.228 0,55
e derivados

Produtos qumicos
26.246 2,14 287.493 1,58
inorgnicos
Cortia e madeira 10.902 1,33 126.792 0,70
Bebidas 10.619 0,87 144.856 0,80
10 produtos principais 97,7 98,9
Tais informaes demonstram, sinteticamente, que podem ser

detectados na relao comercial entre a China e os trs selecionados
para o perodo 2002-2012, os seguintes aspectos: (a) o crescimento
constante no volume de comrcio; (b) aumento da concentrao das
exportaes em poucos produtos; (c) maior diversificao relativa
das exportaes apenas com relao ao Brasil; e (d) uma crescente
demanda da China por alimentos e commodities baseadas em
recursos naturais.
Com relao a este ltimo ponto, podemos identificar as seguintes

implicaes para as nossas economias:
a) Se permanecer, no mdio prazo, o atual ritmo de crescimento

econmico da China, a demanda por esses produtos
continuar m a aumentar, uma vez que as mercadorias
mencionadas servem como insumos bsicos para uma
economia em crescimento (a despeito das flutuaes de curto
prazo decorrentes da negociao nos mercados financeiros);
b) No caso da Argentina, dada a menor diversificao de sua
pauta de exportaes se comparada ao Brasil, e por conta
das caractersticas das suas polticas macroeconmicas, a
grande dependncia das vendas de soja tende a sufocar
a produo de outras atividades voltadas para o mercado
interno, o que pode ocasionar presses inflacionrias na
economia domstica como um resultado parcial do modelo
de orientao comercial do pas;
c) O caso brasileiro de certa forma similar, mas as diferenas
na conduo das polticas macroeconmicas acabam por
compensar a presso inflacionria por meio da apreciao
da taxa de cmbio e a manuteno de altas taxas de juros,
que por um lado atrai o ingresso de capital estrangeiro,
mas tem como efeito colateral a diminuio do ritmo de
crescimento do PIB;

d) Frente ao exposto, se coloca a necessidade de a Argentina
aumentar a sua integrao comercial com o Brasil, porque a

colocao de bens industriais no pas vizinho pode permitir
ao pas platino moderar o processo de concentrao das
exportaes em produtos primrios;5
e) No caso do Chile, por conta da caracterstica de seu
principal produto de exportao, no caso o cobre, ntida
a separao entre os setores primrios comercializveis e
no comercializveis da economia, no gerando impactos
diretos sobre o nvel de preos local. Ademais, a sustentao
de uma gesto monetria baseada em metas de inflao,
faz com que os chilenos no enfrentem os problemas
verificados na Argentina (de forma mais aguda) ou no Brasil.
f ) Tanto o crescimento das exportaes de petrleo do Brasil
e da Argentina para a China, bem como a retrao das
exportaes industriais brasileiras para o pas asitico fazem
parte do mesmo fenmeno, que reflete as recentes decises
de investimento (e de poltica industrial) da China, porque
as compras chinesas de petrleo correspondem justamente
s participaes de empresas chinesas em petrolferas
brasileiras e argentinas. De forma similar, por conta do
novo posicionamento externo dos investimentos chineses,
verifica-se uma expanso incipiente de suas empresas
automotivas no Brasil (concentrado, de acordo com os
dados preliminares do perodo aberto em 2012).
Tais discusses sero discutidas na nossa prxima seo.
3.2 Investimentos
O aumento do investimento direto da China no Cone Sul da Amrica
Latina, e sua importncia, um fenmeno recente, refletindo um
processo deliberado de expanso para fora do capital chins e de
suas empresas multinacionais (a maioria delas do Estado)6. Por ser
recente (a partir de 2007), uma anlise mais aprofundada de sua
estrutura encontra algumas dificuldades, particularmente no que
tange abrangncia e formatao dos dados estatsticos disponveis.
Um exemplo disso, j que os governos registram os capitais por
origem geogrfica, o fato de que os registros associados a empresas
chinesas esto vinculados a parasos fiscais, como as Ilhas Cayman
ou Bahamas. Isto resulta numa escassez de dados comparveis
internacionalmente por meio de sries certificadas durante 2009-
2012, que o perodo mais significativo.

Finalmente, frente novidade do fenmeno e ao grande volume

de recursos de determinadas inverses (condicionado pelo tipo de
empresas que protagonizam os investimentos e pelos setores aos
quais se dirige o capital, como aqueles direcionados extrao de
recursos energticos, automotivo, bancrio, etc.), mesmo a realizao
de um pequeno nmero de projetos apresenta impacto significativo
sobre os valores agregados e ainda sobre os fluxos de capitais e os
estoques de investimento. No que se segue, tendo em conta estas
advertncias, apresentaremos os dados estatsticos dos Bancos
Centrais do Chile, da Argentina e do Brasil, alm de informaes no
oficiais obtidas a partir do Conselho Empresarial Brasil-China, com
vistas a tentar oferecer uma viso aproximada desse fenmeno,
ampliando a anlise quantitativa fazendo referncias ocasionais a
projetos de investimento anunciados, mas ainda no concretizados.
Antes de 2007, foi pouco expressivo o volume de IDE chins que

fluiu para a regio Assim, o Brasil registrou, para o perodo 2002-
2007, apenas US$ 32 milhes investidos pela China7. Chile, por sua
vez, para o mesmo perodo, recebeu apenas US$ 1,96 milho, todos
correspondentes ao ano de 2007, que incidiu sobre a indstria
pesqueira8. Para a Argentina, por fim, o total acumulado dos fluxos
de IDE entre 2005 e 2007 foi mais significativo, registrando entradas
de capital no valor de US$ 64 milhes9.
Grfico 12
Fonte: Elaborado sobre Banco Central de la Repblica Argentina, 2012
Quando se considera o perodo 2007-2012, exceto para o Chile,

verifica-se um aumento substancial dos investimentos chineses.
Neste caso, o IED continuou sendo marginal, uma vez que o
pas havia acumulado durante esse perodo apenas US$ 21,36

milhes, integralmente aplicados na indstria pesqueira. Este valor
compreende apenas 0,74% do total de fluxos acumulados de IDE no

Chile10. No caso da Argentina, o fluxo de IDE chins acumulou, entre
2007 e 2012, US$ 479 milhes, conforme detalhado no Grfico 12,
acima.
Vemos aqui, de acordo com o que advertimos anteriormente, que

a realizao de um nico projeto em particular distorce o volume
de agregado dos fluxos ingressantes de IED. Neste caso, trata-se da
aquisio de 80% da subsidiria do Standard Bank Argentina pelo
Banco Industrial e Comercial da China11. Por si s, este negcio,
no final de 2012, representou 56,21% do estoque acumulado de
investimentos chineses.
Grfico 13.
Fonte: Elaborado sobre Banco Central de la Repblica Argentina, 2014
O resto da posio passiva da Argentina com a China explicada,

principalmente, por investimentos nos setores de petrleo (13,01%)
e minerao (11,13%).
No caso do Brasil, vemos a evoluo dos fluxos de IED para o perodo

de 2007-2012 como se segue:

Grfico 14.

Fonte: Elaborado sobre Banco Central do Brasil, 2014.
Em relao distribuio setorial dos investimentos, assim como no

caso da Argentina, o salto dos fluxos de investimento registrados
durante 2010 explicado pela concentrao no setor de minerao
(especialmente na extrao de ferro). Um s projeto (a compra de
20% da mineradora brasileira MMX pela estatal Wuhan Iron & Steel
Company, WISCO) representou 89% do IDE chins no Brasil em
201012. Existem outros projetos significativos concretizados no setor
extrativista, tambm relacionados com empresas estatais. Neste caso,
a Sinopec tambm entrou no Brasil, em 2010, com a compra de 40%
do capital da Repsol (Espanha), e outro pela Sinochem, por meio de
de uma joint venture com a petroleira norueguesa Statoil. No geral,
os investimentos acumulados anunciados nos planos de negcios
de ambos ultrapassam os US$ 15 bilhes13. Alm disso, devem ser
includos nos anncios de projetos de investimento, em 2012, o
setor de agronegcio, como a produo de soja e beneficiamento
de soja, destinados a controlar diretamente o processo de produo
de oleaginosas destinadas China pelo Chongqing Grain Group, por
US$ 300 milhes.
Finalmente, destaca-se a incurso de empresas estatais chinesas

num setor disitinto ao de recursos naturais, no caso os investimentos
no setor automotivo que vem ingressando no Brasil com o objetivo
de o potencial do mercado interno brasileiro, particularmente no
segmento de carros baratos. Trata-se dos investimentos da Chery

(no Estado de So Paulo) e da JAC Motors (no Estado da Bahia)
anunciaram planos para um valor combinado de US$ 900 milhes.

Alm disso, a Dongfeng Motor Corporation anunciou a instalao de
uma unidade para a produo de caminhes no Sul do pas.
Vale a pena refletir sobre o pacote de investimentos no setor

automotivo porque, em mdio prazo, isto ir envolver uma forte
concorrncia entre as empresas chinesas com as empresas europeias
e norte-americanas que h tempos formaram cadeias de valor
formados em todo o Mercosul14.
A fim de apoiar essas operaes (tanto as localizadas em setores

extrativistas como os investimentos no prprio setor industrial)
tambm assistimos o anncio de projetos orientados para a compra
de capital acionrio no setor financeiro, tal como ocorreu no caso da
Argentina. Assim, trs dos quatro grandes bancos estatais chineses
anunciaram, no final de 2012, projetos de investimento no Brasil: o
Banco da China com US$60 milhes, o ICBC com US$ 100 e China
Construction Bank, que comprou o controle da subsidiria brasileira
do banco alemo WestLB15.
Em suma, podemos destacar as seguintes caractersticas do padro

de recente do investimento direto chins no Cone Sul, e os principais
desafios que ele coloca, tal como segue: (a) O crescimento desse
tipo de investimento um fenmeno recente, concentrado no
perodo de 2007 2012, e est em franco desenvolvimento, apesar
dos efeitos da crise econmica causada pela crise de 2008-2009; (b)
Isso, juntamente com o predomnio dos grandes conglomerados
industriais e financeiros estatais, indica uma forte diretriz poltica
para apoiar a expanso dos capitais chineses, posicionando-os
dentro de um objetivo estratgico para o pas asitico; (c) H trs
direes concentradoras de investimento, a saber:
1. Aplicao em setores extrativistas de recursos minerais,

energticos e de matrias-primas agrcolas. Isto, obviamente
se relaciona ao papel definido pela China para Amrica
Latina como suporte externo de sua soberania econmica
(energtica e alimentaria).
2. Produo de manufaturas industriais, direcionada

fundamentalmente ao Brasil. A inverso neste setor responde
aos seguintes fatores: (i) Ensaios de potencializao da
competitividade global das companhias chinesas, no marco
da poltica setorial adotada pelo pas a partir de 2002. (ii)
Busca de mercados: no obstante, no assistimos aqui a
uma pauta tpica de expanso de empresas na busca por

dar soluo a problemas de superproduo o saturao de

mercados maduros, seno a uma expanso dirigida pela
deciso poltica de instalao de marcas e de quebra de
barreiras culturais e de confiana. Neste sentido, esperado
que o retorno econmico do investimento chins no exterior
(como o mostra o caso da empresa Haier nos Estados Unidos,
por exemplo) seja pouco expressivo no curto prazo.
3. Compra de participaes em instituies financeiras locais,

como suporte estratgico para s inverses radicadas nos
dois setores mencionados anteriormente, e tambm para
apoiar as operaes de comercio exterior (que envolvem,
como vimos em nossa primeira seo, aos mesmos setores
econmicos vinculados com o abastecimento de matrias-
primas e recursos energticos para a China).
4. As inverses industriais chinesas no Brasil podem suscitar

questes relacionadas com o seu impacto nas cadeias de
valor formados em torno da indstria automobilstica que
opera no Mercosul. Isto pode prevenir impactos negativos,
ao sustentar esta tendncia, na economia argentina,
pois, como vimos, a exportao de insumos industriais de
este pas para o Brasil tem sido um importante fator de
contrapeso s tendncias deficitrias e primarizantes de sua
relao com a China. Adicionalmente, as empresas chinesas
radicadas no Brasil buscam, como recurso para introduzir ali
carros econmicos a baixo preo, minimizar as relaes com
provedores de insumos locais;
5. Em funo do exposto anteriormente, esperado um

crescimento sustentvel das inverses chinesas na regio
em curto e mdio prazos;
6. O caso de Chile, contudo, segue sendo minoritrio na recepo

de inverses chinesas. Isto pode ser explicado devido ao
menor grau de integrao de sua estrutura industrial e pelas
particularidades da produo do principal insumo importado
pela China (o cobre), onde o monoplio estatal de sua
comercializao, somado autossuficincia do setor, torna a
oferta de capitais chineses pouco atrativos para a principal
companhia operadora local, a CODELCO.

Consideraes finais
Conforme podemos depreender da leitura deste trabalho, as relaes

entre a Amrica Latina e a China vm crescendo de forma sustentada
desde o comeo da dcada de 2000. Na viso dos chineses, nossa
regio, a despeito de possuir pequena importncia na estratgia
global de sua diplomacia, assume especial importncia na garantia
do abastecimento de recursos estratgicos para a sustentao de
seu desenvolvimento, como commodities minerais, energticas e
alimentcias produzidas nos pases latino-americanos.
No obstante esta importncia econmica, a China tem intensificado

sua atuao poltica com os pases da regio, seja firmando acordos
de parcerias estratgicas, seja atuando junto a organismos regionais,
como a OEA, BID e, mais recentemente, a CELAC.
De sua parte, os pases da regio no possuem uma estratgia

comum de relacionamento poltico com a China. Os pases do
Mercosul (excetuando o Paraguai) e da ALBA tm encontrado na
China um ponto de apoio em suas demandas autonomistas frente
grande potncia hegemnica em nossa regio, os Estados Unidos.
Por outro lado, os pases da Aliana do Pacfico, mais alinhados
economicamente e ideologicamente com os Estados Unidos,
tendem a privilegiar a relao econmica baseada em vantagens
comparativas, da muitos deles possurem tratados de livre comrcio
com diversos pases e blocos espalhados no mundo, inclusive com a
China, como o fazem Chile e Peru.
Do ponto de vista econmico e comercial, concentrando nossa

descrio nos pases do Cone Sul, vemos que a relao implica
oportunidades e riscos. Se de um lado a demanda chinesa vem
permitindo uma certa estabilidade no balano de pagamentos, a
oferta chinesa tende a intensificar processos de desindustrializao
no Brasil e na Argentina.
Da mesma forma, o perfil dos investimentos chineses tambm traz

motivos para sentimentos difusos: a maior parte dos investimentos
se concentra em setores de produo de commodities minerais e
energticas, o que pode reforar a primarizao de nossa pauta
de exportaes, mais uma vez nos casos de Brasil e Argentina. Isto
no ocorre no Chile por conta das regulamentaes referentes
ao seu principal artigo de exportaes, o cobre. Por outro lado,
tambm temos assistido ao aumento de investimentos em setores
manufatureiros. Em tese, isto pode permitir o ingresso dos pases
da regio em cadeias produtivas chinesas, abrindo a possibilidade
para o incremento da produo industrial local, tal como ocorre com

os investimentos dos Estados Unidos e da Unio Europeia no setor

automobilstico do Mercosul.
Como podemos ver, a relao sino-latino-americana ainda est

trilhando seus primeiros passos. Parafraseando um ditado chins
atribudo a Deng Xiaoping, a China e a Amrica Latina esto
atravessando o rio tateando as pedras. Na medida em que aumentar
a confiana recproca, novos passos podero ser dados.
Notas
1. Vale destacar que o Mercosul, como bloco, encontra no Paraguai
um elo fraco na sua estratgia de relacionamento com a China: este
pas no reconhece o princpio de uma nica China, baseada em
Pequim, e mantm relaes diplomticas com Taiwan.
2. China interrompeu por seis meses suas compras de leo de soja da
Argentina alegando questes fitossanitrias, por conta da deciso
do pais sul-americano de impor medidas antidumping sobre as
importaes chinesas.
3. Isto no equivale dizer que a produo dos trs pases tenha se
primarizado na ltima dcada.
4. Embora a UNCTAD agrupe como exportaes intensivas em
tecnologia e recursos humanos de alta complexidade para as
vendas de alimentos processados e distribudos em diferentes
reas, no so identificados graus significativos at 2012, para os
casos da Argentina e do Brasil.
5. Para este ponto, e em geral para os tens apartados b) e c), ver:
Puyana, Alicia, y Constantino, Agustina, Sojizacin y enfermedad
holandesa en Argentina: la maldicin verde?, Problemas del
Desarrollo, 44, 175, octubre/diciembre de 2013
6. interessante notar que a crise de 2008-2009 no afetou a taxa de
entrada de capital chins. A partir de nveis muito baixos, verificou-
se um aumento linear na regio a partir de 2008. Isso refora
nossas observaes sobre o carter poltico do investimento da
China destinado extrao de recursos naturais e de energia e seu
suporte.
7. Banco Central do Brasil, 2014.
8. Banco Central de Chile, 2014.
9. Banco Central de la Repblica Argentina, 2014. Se considera, neste
caso, as estatsticas oficiais registrados na categoria de aes
(corrigido segundo nvel de investimento) de IDE de origem chinesa
acumulado no final de 2007, que chegou a US$ 127 milhes.
10. Banco Central de Chile, 2014.

11. Banco Central de la Repblica Argentina, 2014; El Central aprob
la compra del Standard Bank por parte del banco ICBC de China,
Tlam, 10 de noviembre de 2012.
12. Lopes de Arajo, Carlos Antnio, O Investimento Direto
Estrangeiro Chins no Brasil e os Determinantes para a Escolha
de Setores Pelas Empresas Investidoras, Dissertao de Mestrado
em Desenvolvimento e Comrcio Internacional, Universidade de
Braslia, 2012, p. 43.
13. China-Latin America cross-council taskforce, Chinese foreign
direct investment in Latin America and the Caribbean Summit
on the Global Agenda . World Economic Forum . Santiago de Chile,
ONU-CEPAL, pp. 13-14.
14. Conselho Empresarial Brasil-China , Uma anlise dos investimentos
chineses no Brasil: 2007-2012, Junio de 2013, pp. 53-58.
15. Ibd., p. 58.
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380

O Brasil e a Integrao
Sul-Americana1
Marcelo Passini Mariano

Professor de Relaes Internacionais na Universidade Estadual
Paulista (UNESP) e do Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais San Tiago Dantas (UNESP / UNICAMP / PUC - SP).
Coordenador do Laboratrio de Novas Tecnologias de Pesquisa em
Relaes Internacionais (LANTRI / UNESP) e Pesquisador do Centro de
Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
e-mail: marcelopmariano@gmail.com
Haroldo Ramanzini Jnior

Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP),
Professor de Relaes Internacionais da Universidade Federal de
Uberlndia (UFU) e Pesquisador do CEDEC.
e-mail: hramanzinijunior@gmail.com

Mestrando do PPGRI Santiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP) e
Pesquisador do CEDEC.
e-mail: rafaelrdealmeida@gmail.com
381
Marcelo Passini Mariano-Haroldo Ramanzini Jnior
382

Introduo

O cenrio poltico, econmico e social da Amrica do Sul passa por
importantes transformaes. A motivao do intercambio econmico
enquanto elemento central da cooperao e da integrao regional,
prevalecente nos anos 1990, atualmente no a nica fora motriz
dos movimentos de cooperao entre os pases sul-americanos,
embora continue presente, como evidenciado pela recente criao da
Aliana do Pacfico. A dimenso poltica e a nfase no fortalecimento
da autonomia nacional e regional passam a ser questes centrais
de alguns desses processos, fruto tambm da percepo que a
integrao e a cooperao regional exigem determinadas aes que
as foras do mercado em si no so capazes de realizar. Os aspectos
econmicos no so desconsiderados, mas, busca-se contextualiz-
los a partir de uma perspectiva mais ampla, que leva em considerao
outras variveis, que trazem tambm novos desafios.
A formao da UNASUL, algumas mudanas recentes no Mercosul,

representadas por exemplo pela criao do FOCEM e do Parlasul, a
emergncia da ALBA, apesar de suas diferenas, so dinmicas que
surgem num contexto de importantes transformaes na regio. Ao
mesmo tempo, aspectos como o questionamento da centralidade
dos Estados Unidos no mbito hemisfrico e global, o aumento dos
investimentos da China na regio e a intensificao dos fluxos de
comrcio intra-regional, potencializam o ritmo das mudanas, na
medida em que viabilizam maior margem de manobra para os pases
da Amrica do Sul, entre outras questes, em termos de estratgias
de poltica externa.
A busca da expanso geogrfica da integrao e da cooperao

do Cone Sul para a Amrica do Sul tem sido uma caracterstica
central da poltica brasileira. Este objetivo pode ser observado no
direcionamento, liderado pelo Brasil, que o dilogo regional tomou
ao longo das ltimas dcadas. Da aproximao entre o Brasil e
a Argentina, em meados dos anos 1980, com a emergncia dos
governos civis, para a formao do Mercosul em 1991, at a criao da
UNASUL, em maio de 2008. O privilgio dado a expanso geogrfica
relaciona-se, entre outros fatores, com o peso do tema da autonomia
na ao externa do Brasil e com a constante preocupao em manter
o formato intergovernamental da integrao regional.
Nos anos 2000, alm da ampliao da integrao pela incorporao

de um maior nmero de Estados-membros, observamos tambm
uma ao que visa aumentar o escopo das iniciativas integracionistas,
criando novas estruturas de concertao poltica e de articulao
fsica sul-americana (GARDINI; LAMBERT, 2010). Neste cenrio

de uma expanso abrangente, com uma grande quantidade de
membros e de temas tratados, no mbito da UNASUL, as decises
sobre diferenas substantivas no Mercosul no tocante ao comrcio e
integrao produtiva so adiadas. Do ponto de vista da estratgia
brasileira de integrao sul-americana, a UNASUL desempenha
papel importante na articulao com pases que consideram o status
de associado, por meio de uma rea de Livre Comrcio, adequada
para suas relaes com o Mercosul. So os casos de Chile, Colmbia e
Peru, que tm tarifas muito baixas ou acordos de livre-comrcio com
os Estados Unidos.
Nos ltimos anos, o Brasil tem adquirido uma nova posio de

razovel proeminncia internacional, parcialmente ancorada na
melhoria da realidade econmica e social do pas. Do ponto de vista
da relao com os pases do entorno geogrfico, isso contribui para
que aumente o interesse e as expectativas na relao com o Brasil,
no apenas do ponto de vista do intercmbio comercial, mas tambm
do ponto de vista poltico e institucional, de operacionalizao do
objetivo de integrao sul americana, numa perspectiva de ganhos
relativamente compartilhados. Ao mesmo tempo, a ampliao da
presena econmica e poltica do Brasil na regio gera certo receio
nos vizinhos em relao s intenes e objetivos brasileiros, fato
que estimula uma preocupao constante em parte das autoridades
do pas no sentido de diminuir possveis desconfianas de modo a
manter a posio nuclear do Brasil no processo de integrao sul-
americano.
Comparativamente poltica brasileira para o Mercosul, que

analisamos em outro trabalho (MARIANO; RAMANZINI JNIOR,
2012), no caso da UNASUL, o elemento de autonomia da poltica
externa brasileira parece se conectar mais diretamente com alguns
dos objetivos da cooperao e da integrao, ao menos nestas
trs dimenses que sero discutidas, quais sejam, segurana,
infraestrutura e financiamento da integrao. possvel afirmar
que o Mercosul foi estruturado como unio alfandegria, ainda que
imperfeita, visando um mercado comum; portanto, por definio,
h um horizonte de abdicao de segmentos de autonomia por
parte dos Estados-membros. Parte das dificuldades do Mercosul
referem-se a essa questo. Os Estados, no apenas o Brasil, assim
como as respectivas sociedades, tanto as elites quanto a populao
em geral, consideram que o foco de seu prprio desenvolvimento
depende da prpria capacidade nacional. No caso da UNASUL,
exatamente por se privilegiar a ideia de autonomia nacional e de
soberania sobre o territrio nacional, convergem interesses muito
diferentes e ideologias extremamente distantes entre os pases
da regio. O elemento unificador o respeito da autonomia dos

Estados, algo muito presente na poltica brasileira para a Amrica

do Sul. A mudana do ambiente social e poltico internacional
poca do surgimento do Mercosul, nos anos 1990, em comparao
ao momento do surgimento da UNASUL, nos anos 2000, tambm
um elemento importante para entender diferenas entre os dois
processos e para a prpria poltica brasileira.
O Brasil e a UNASUL
Segundo os termos de seu Tratado Constitutivo, a UNASUL uma
iniciativa de integrao regional que associa os pases sul- americanos
a partir do fortalecimento da soberania e da autonomia nacional
dos pases membros2. Em seus objetivos est o fortalecimento
de mecanismos de cooperao regional, buscando articular um
espao econmico e poltico sul-americano, preservando os
espaos nacionais de formulao de poltica. A constituio e a
posterior institucionalizao da UNASUL, nos anos 2000, aponta
para a necessidade de pesquisar em que medida esta instituio
representaria uma nova dimenso da integrao e, ao mesmo tempo,
da poltica brasileira em relao Amrica do Sul. Em outros termos,
trata-se de entender se nos encontramos frente a uma lgica que
consegue compatibilizar o conceito de autonomia com o objetivo da
cooperao e de aspectos setoriais de integrao.
So membros da UNASUL os doze pases sul-americanos: Argentina,

Brasil, Uruguai, Paraguai, Bolvia, Colmbia, Equador, Peru, Chile,
Guiana, Suriname, Venezuela. O Brasil teve papel central para a
formao da UNASUL. As primeiras iniciativas contemporneas do
pas que remontam a busca pela expanso geogrfica da integrao
deram-se no governo Itamar Franco durante a VII Cpula do Grupo
do Rio, em 1993, com o anncio da ideia de criar uma Associao de
Livre Comercio Sul-Americana (ALCSA). Tiveram continuidade anos
depois, no segundo governo Cardoso, com a realizao de cpulas
presidenciais sul-americanas em Braslia em 2000 e em Guayaquil
em 2002. Em dezembro de 2004, na cidade de Cuzco foi realizada
a Terceira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul. Nesta ocasio,
foi redigido um documento, conhecido como Declarao de Cuzco,
que criou as bases para a UNASUL. O projeto criado naquela reunio
foi denominado Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) e
em 2007, durante a Primeira Reunio Energtica da Amrica do Sul,
realizada na Venezuela, o nome foi modificado para UNASUL. Em
maio de 2008, em Braslia, representantes dos doze pases assinaram
um tratado para a criao da UNASUL. Com este tratado, a UNASUL
passa a ser um organismo internacional.

Diferentemente do Mercosul, a UNASUL surge num contexto
onde os Estados participantes apresentam orientaes poltico-
ideolgicas diversas, havendo a necessidade de conciliar concepes
diferenciadas a respeito do modelo de integrao a ser construdo,
no tendo como objetivo fundamental a integrao econmica,
descartando-se qualquer proposta de mercado comum. Trata-se de
um mecanismo de concertao poltica que reconhece as diferenas
entre os pases e busca construir um espao de interlocuo. Do
ponto de vista do Brasil, segundo o ento secretrio-geral do
Itamaraty, Samuel Pinheiro Guimares (2006: 275) indispensvel
trabalhar de forma consistente e persistente em favor da emergncia
de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica do Sul venha
a constituir um dos polos e no ser apenas uma sub-regio de
qualquer outro polo econmico ou poltico. O objetivo a existncia
de uma organizao sul-americana, portanto no latino-americana
e ainda menos hemisfrica. Esse objetivo explica-se porque nesse
espao, na percepo brasileira, podem-se criar consensos a respeito
de alguns temas. Na perspectiva do ex-presidente Lula da Silva
(2006), em discurso na cerimnia de abertura da II Reunio de Chefes
de Estado e de Governo da Comunidade Sul-Americana de Naes,
antecessora da UNASUL: Um projeto to amplo quanto o da nossa
Comunidade tem que contar com instituies que permitam realizar
nossos projetos. Se queremos uma Comunidade forte necessrio
dotar-lhe dos instrumentos necessrios.
Novas dimenses na integrao: integrao da

segurana, infraestrutura e financiamento
Nos ltimos dez anos, de 2003 2013, determinadas polticas do
Brasil em relao ao tema da integrao da infraestrutura regional,
segurana e financiamento da integrao podem sinalizar mudana
em relao a posies anteriores do Brasil na Amrica do Sul. H
tentativas mais ou menos articuladas de conectar a autonomia
nacional com os objetivos de cooperao e integrao sul-americana
nesses temas.
Do ponto de vista do Brasil, a criao do Conselho de Defesa Sul-

Americano, em dezembro de 2008, vincula-se ao objetivo de fortalecer
a cooperao em temas de defesa e segurana e remete tambm
inteno de estabelecer um contraponto penetrao dos Estados
Unidos na Amrica do Sul, mais precisamente, na regio andina. De
acordo com Villa e Viana (2010), diferentemente dos quatro rgos
bsicos da estrutura da UNASUL3, delineados por todos os membros

em conjunto, a criao do Conselho de Defesa foi uma proposta

que partiu exclusivamente do Brasil. Alm disso, Vaz (2013:245)
aponta a existncia de um esforo consciente de articulao entre
a Estratgia Nacional de Defesa brasileira, divulgada em dezembro
de 2008, e o surgimento do Conselho. H um grande convergncia
deste documento interno e os quatro eixos do plano de ao deste
Conselho da UNASUL4.
Os pases da regio no tinham um histrico de cooperao no tema

da segurana e defesa, muito por conta das diferentes leituras sobre
os mesmos, e subordinavam a discusso dessas questes relao
com os Estados Unidos ou aos regimes e instituies criadas sombra
da proeminncia desse pas, como a Organizao dos Estados
Americanos (OEA). Com a formao do Conselho de Defesa Sul-
Americana a ideia utilizar a institucionalidade prpria da UNASUL
para solucionar controvrsias e tenses na regio, como ocorreu nos
casos da crise institucional da Bolvia em 2008, da reao utilizao
de bases militares dos Estados Unidos na Colmbia e da tenso entre
Colmbia e Venezuela, em julho de 2010.
Deste modo, o Conselho de Defesa da UNASUL tem tido um papel

estabilizador e busca ser um garante para a paz, buscando antecipar-
se na resoluo de potenciais conflitos. Isso de forma convergente
com a ao visando o respeito democracia, como foi visto na atuao
do Conselho Eleitoral da UNASUL. Este Conselho participou, como
observador, dos processos eleitorais, inclusive os de abril de 2013 na
Venezuela e no Paraguai, tem servido como facilitador, propiciando
organizao seu reconhecimento e base de legitimidade.
H um esforo no sentido de associar os objetivos de diminuio das

assimetrias sociais, presentes no Tratado Constitutivo da UNASUL,
com a de-securitizao5 de alguns desafios enfrentados pelos pases.
Com isso, os Estados-membros tem se esforado para desassociar
os objetivos de reduo da pobreza e das desigualdades sociais das
questes de segurana regional. Um indicativo neste sentido a
instaurao do Conselho Sul-americano de Desenvolvimento Social.
A criao do Conselho Sul-americano Sobre o Problema Mundial
das Drogas e do Conselho Sul-americano em Matria de Seguridade
Cidad, Justia e Coordenao de Aes Contra a Delinquncia
Organizada Transacional indicam a tentativa de tratar temas sensveis
a segurana regional tambm sobre outras perspectivas. Por um
lado, o surgimento de tais conselhos pode delimitar melhor as aes
do Conselho de Defesa. Por outro lado, a proliferao de conselhos
pode criar uma sobreposio de atribuies e dificultar os trabalhos
da UNASUL se os membros dos diversos conselhos no buscarem
um constante dilogo. Cabe ainda lembrar a formao do Centro de

Estudos Estratgicos, em maio de 2011, sediado na Argentina, com o
objetivo de assessorar o Conselho de Defesa.
Assim, h uma busca de construo de instrumentos que permitam

maior confiana nas relaes entre os prprios pases, fortalecendo
a ideia de segurana regional combinada com a preservao da
autonomia nacional dos Estados6. Nesse sentido, houve um avano
representado pela discusso em torno do Registro de Gastos em
Defesa entre os pases da UNASUL, acordado na reunio de junho de
2012 da instncia executiva do Conselho de Defesa Sul-Americano7.
Trata-se de aspecto relevante na construo de instrumentos que
permitam uma maior confiana nas relaes entre os pases da
Amrica do Sul. As discusses em torno de um projeto industrial e
de defesa regional, de produo de um avio militar sul-americano,
entre outras, inserem-se na mesma perspectiva. Projetos em relao
aos quais o maior desenvolvimento relativo do Brasil na tecnologia
e na indstria aeroespacial, poderia lhe assegurar papel destacado.
Em relao integrao da infraestrutura possvel afirmar que sua

compreenso permite avanarmos na interpretao de possveis
mudanas nas posies brasileiras. Nos ltimos anos, o tema
da infraestrutura passou a ser visto como central para a poltica
brasileira de integrao, na medida em que se considera que parte
das dificuldades para o adensamento da interao regional se
relaciona com a precria conexo fsica entre os pases (SARAIVA,
2010). A conexo seria pr-requisito para uma maior circulao de
pessoas e de mercadorias. Alm disso, a crescente importncia dos
pases localizados no oceano pacfico justifica o destaque dado pelo
Brasil a esta dimenso da integrao.
A Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana

(IIRSA), lanada no ano 2000, por ocasio da Cpula de Braslia, no
governo Cardoso, foi um marco importante nesse tema e se dava em
um momento ainda marcadamente favorvel ideia de integrao
orientada pelo mercado. A operacionalizao da IIRSA foi estruturada
sob a gide do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da
Corporao Andina de Fomento (CAF) e do Fundo Financeiro para o
Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). Em junho de 2010, j
em outro contexto poltico regional, a IIRSA se tornou rgo tcnico do
Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da UNASUL,
passando a receber diretrizes polticas dos governos dos pases da
UNASUL. O papel de BID, CAF e Fonplata passaria a ser tcnico e de
financiamento dos projetos (PADULA, 2010). Segundo o estatuto de
criao do COSIPLAN buscou-se fomentar la cooperacin regional
en planificacin e infraestructura, mediante alianzas estratgicas
entre los estados miembros de la UNASUR8.

Busca-se, portanto, ressaltar o sentido estratgico da integrao

fsica, conectado s demandas econmicas, sociais e culturais dos
pases, com destaque necessidade de superao das assimetrias9.
Um exemplo desse tipo de esforo foi a deciso tomada no
mbito do COSIPLAN, em maro de 2012, de criar uma rede de
conectividade sul-americana, cujo objetivo construir uma infra-
estrutura de comunicao na regio composta de uma rede de
fibras ticas terrestres e submarinas a fim de melhorar a qualidade
das comunicaes, diminuir custos, garantir que uma parte maior
de transferncia de dados se d na prpria regio e promover
o intercmbio de contedos gerados no subcontinente. Essa
deciso foi consequncia do processo iniciado pelos Ministros das
Comunicaes da UNASUL, em reunio de novembro de 2011, que
discutiram o projeto de construo de um anel tico sul-americano.
Alm do objetivo de diminuir custos e melhorar a qualidade do
trfego de dados na regio, se articularia com os princpios da
UNASUL de aumentar a autonomia da regio em relao ao sistema
internacional, j que uma das intenes seria fazer com que os dados
trafeguem mais internamente regio, diminuindo a dependncia de
conexes internacionais. Tudo isso com a importante consequncia
de criao de centros de distribuio de contedos e fabricao de
equipamentos na Amrica do Sul10.
Diante disso, possvel verificar o direcionamento para que as obras

de infra-estrutura no se limitem aos seus objetivos econmicos
imediatos, mas tambm contemplem questes como as relacionadas
soberania estatal, desenvolvimento social e a valorizao da
diversidade cultural da regio.
A questo da energia vista no mbito da integrao de infraestrutura,

apesar desta ter um tratamento diferenciado por parte da UNASUL,
havendo inclusive um Conselho especfico para o tema, apresenta-
se como uma das questes centrais na integrao do sub-
continente a partir de meados dos anos 2000, configurando-se
como um dos temas considerados mais promissores, em virtude da
disponibilidade energtica regional e tambm por ter sido palco de
um desentendimento importante entre o Brasil e Bolvia em torno
do gasoduto que liga os dois pases, demonstrando a sensibilidade
do tema s mudanas nacionais e a necessidade de mecanismos de
concertao poltica melhor estabelecidos. No entanto, em termos
prticos, a integrao energtica tem sido um dos temas de menor
desenvolvimento na regio, em contraste com as intenes iniciais
dos governos e o potencial integrativo existente, o que demonstra
a dificuldade para tratar assuntos relacionados integrao fsica,
havendo inclusive o reconhecimento oficial dessa situao11.

No final dos anos 1990 e incio dos anos 2000 a posio do Brasil
era a de que o BNDES poderia cumprir o papel de financiador de
projetos comuns na regio, diminuindo presses dos pases do
Mercosul e ao mesmo tempo detendo importante papel decisrio
(MARIANO, 2007). Neste momento inicial, apesar de configurar-se
como uma novidade da ao brasileira na regio, a concepo a
respeito do financiamento respondia mais aos efeitos da crise do
Mercosul, agravada com a desvalorizao do Real em 1999 e com a
difcil situao econmica e social na Argentina. Assim, os objetivos
imediatos era criar condies para manter uma coeso mnima no
bloco e procurar alternativas de cooperao alm do Cone Sul.
J a partir de 2003, em virtude da nova conjuntura nacional, com

a eleio de Lula da Silva, e regional, com a emergncia de novas
lideranas e as mudanas polticas ocorridas em vrios pases da
regio, inicia-se um processo de reformulao da estratgia de
insero internacional brasileira e, consequentemente, a redefinio
do papel da integrao regional sul-americana na poltica externa do
Brasil.
Neste contexto, o BNDES ganha novas funcionalidades expandindo

sua capacidade de financiamento para alm das fronteiras nacionais,
sofrendo alteraes internas para dar conta de financiar atividades de
empresas brasileiras no exterior e, principalmente, fornecer recursos
direcionados para os projetos de integrao de infra-estrutura no
continente sul-americano. Desta forma, a poltica externa brasileira
passa a contar com mais um instrumento de influncia na arena
internacional e, em especial, na regio (BANDEIRA, 2006; LIMA e
HIRST, 2006; SARAIVA, 2010).
Em menor escala, a ao brasileira de financiamento na regio

tambm conta com o Programa de Financiamento s Exportaes
(PROEX)12 e o Programa de Substituio Competitiva de Importaes
(PSCI)13, sendo que este ltimo resultado de uma iniciativa direta
do Ministrio das Relaes Exteriores e articula-se com outros rgos
nacionais, como a Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX/MDIC), o
Ministrio da Agricultura e Abastecimento, a Receita Federal, entre
outros.
J em relao aos mecanismos regionais de financiamento destaca-

se o Banco do Sul, resultante da articulao entre Argentina, Bolvia,
Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela, que assinaram em
setembro de 2009 o seu Convnio Constitutivo.
A ideia geral deste Banco que ele seja um instrumento de fomento

do desenvolvimento da regio e apoie os projetos de infraestrutura

e a integrao das cadeias produtivas. Tambm prev a possibilidade

futura de um sistema monetrio sul-americano, alm da criao de
fundos para o desenvolvimento social e de emergncia em caso de
calamidades naturais.
Em princpio, a ideia de uma instituio de financiamento comunitria

seria uma grande inovao em relao ao histrico da participao
brasileira nos processos de integrao regional. No entanto, possvel
verificar diversas dificuldades em relao ao encaminhamento da
questo. Diferentes opinies sobre o papel e o alcance dessa proposta
e os obstculos para sua implementao podem ser verificados pela
grande morosidade do processo de negociao, que se iniciou em
2007 e se prolonga at os dias atuais (CARVALHO et alli, 2009; CIA,
2012; GOMES, 2012). Somente em 12 de Junho de 2013 ocorreu a 1
Reunio do Conselho de Ministros do Banco do Sul. Nesta reunio
foram iniciadas as discusses de aspectos operacionais essenciais,
tais como, regulamentos, cronograma de aportes de capitais, a
composio organizacional da instituio, definio dos objetivos
estratgicos iniciais entre outros aspectos14.
O Banco do Sul, diferentemente de outras iniciativas na regio dos

ltimos dez anos, no teve o impulso inicial por parte do Brasil,
sendo uma proposta conjunta da Venezuela em concordncia com
a Argentina. Diante disso, o Brasil, que j atuava na regio a partir
da utilizao de estruturas nacionais de financiamento em projetos
relacionados integrao, aliado aos interesses econmicos
governamentais e das empresas brasileiras na regio, no poderia
deixar de participar dessas negociaes, que em tese poderiam
assumir caractersticas comunitrias. A Venezuela apresentou-se
ao longo do tempo como o pas mais ambicioso em relao ideia
e ao alcance de um banco regional, e o Brasil, mesmo no sendo
desfavorvel criao da instituio, demonstrou maior cuidado
nas negociaes, sendo um elemento importante para entender
os interesses envolvidos na integrao sul-americana. Um dado
relevante de demonstra a posio de cautela adotada pelo Brasil
foi o fato do pedido do Executivo para ratificao da proposta pelo
Congresso ter sido enviado somente em fevereiro de 2012, ou seja,
mais de dois anos aps a ssinatura do Convnio Constitutivo.
Assim, segundo Barros e Calixtre (2010) (...) observa-se o dilema

brasileiro entre, de um lado, avanar unilateralmente nos
investimentos tendo o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) como principal instrumento financiador
dos megaprojetos regionais de empresas brasileiras e, de outro,
optar multilateralmente pela constituio definitiva de um banco
regional de desenvolvimento econmico e social, o Banco do Sul.

Consideraes Finais
Alm da busca de autonomia frente a reais ou potenciais interferncias

externas regio que, em certa medida, impulsionam os esforos de
cooperao no tema da segurana e defesa, h tambm desafios
regionais. Esses desafios regionais tm tido papel relevante no
fortalecimento da coeso e no estabelecimento da legitimidade da
UNASUL, particularmente do Conselho de Defesa Sul- Americano.
Os fatores endgenos que mobilizam o bloco referem-se a: 1) gesto
das zonas de fronteira face s migraes, aos ilcitos transnacionais;
2) os contenciosos envolvendo interesses de cidados e empresas
nacionais em pases vizinhos, 3) situaes de instabilidade poltica,
4) segurana energtica, entre outros. Na institucionalidade da
UNASUL criam-se rgos especficos para lidar com algumas dessas
questes como o Conselho de Sade Sul-Americano, o Conselho
Sul-Americano sobre o Problema Mundial das Drogas, o Conselho
Eleitoral, entre outros15.
A absoro da iniciativa IIRSA pela formao do COSIPLAN, assim como

a formao do Conselho de Defesa Sul-Americano e o apoio relativo
formao do Banco do Sul representam novidades importantes
na forma como o Brasil atua em temas que exigem coordenao.
relevante observar que o elemento que articula os temas de segurana
e defesa, integrao da infra-estrutura e financiamento da integrao
a ideia de autonomia nacional. Ou seja, os esforos de cooperao
e integrao relacionados com essas trs dimenses fundamentam-
se no objetivo de fortalecimento da autonomia dos Estados, seja
do ponto de vista de aumento das margens de manobra no sistema
internacional, seja do ponto de vista de exercer efetivamente a
soberania sobre o territrio nacional (BORBA, 2012).
Nessa perspectiva Spektor (2010:36) entende que a poltica brasileira

para a Amrica do Sul est estruturada em duas dimenses principais.
Por um lado, a proteo contra ameaas e a preservao do espao
de manobra brasileiro (contra a instabilidade regional, a interferncia
americana ou os efeitos negativos da globalizao). Por outro lado,
o ativismo regional seria uma ferramenta de acrscimo de poder
e alavancagem dos interesses mais amplos do Brasil no mundo.
Em ambos os casos a nfase est na manuteno de uma regio
relativamente calma, com algum grau de cooperao econmica e
institucionalizao entre os pases (SPEKTOR, 2010).
Desta forma, a UNASUL apresenta-se como um processo singular, ao

propor uma integrao que contemple a preservao da autonomia
dos Estados, a promoo do desenvolvimento econmico e social e a
construo de uma identidade regional.

Com respeito ao tema da segurana sul-americana, apesar da sua

novidade histrica, abre-se a oportunidade de um encaminhamento
possvel, pois o comprometimento exigido para a criao de
condies de cooperao em matria de defesa, preservam
elementos importantes da autonomia dos Estados. Trata-se de
uma unio de foras para que a regio se prepare para os desafios
externos e, consequentemente, fornea condies para uma melhor
manuteno da soberania nacional dos seus membros. Deste ponto
de vista, um movimento congruente com a ideia presente na
concepo da UNASUL a respeito da construo de uma identidade e
soberania regionais, identificando possveis ameaas externas, alm
de discutir o papel dos EUA na regio.
J a integrao da infraestrutura, incorporando tambm a questo

da energia, pode ser considerada no s uma novidade, mas o incio
de um processo h muito esperado e comumente diagnosticado
como um dos principais problemas para a efetivao de qualquer
acordo regional sul-americano, que a necessidade de superao da
enorme deficincia em termos de conexes fsicas entre os pases.
Medidas importantes nesse sentido, ainda que insuficientes, se
intensificaram nos ltimos dez anos e estas acabam por fazer emergir
as contradies existentes no processo integrativo.
Isso ocorre porque a integrao fsica exige ativa participao do setor

privado, mas sobretudo da presena do Estado no encaminhamento
dos projetos envolvidos, pois estes mobilizam grande quantidade de
recursos que se viabilizam na medida em que h segurana poltica e
econmica para que os investimentos se realizem ao longo do tempo.
Assim, em tese, os Estados e a prpria arquitetura institucional da
integrao deveriam cumprir a funo de manter as expectativas dos
agentes econmicos orientadas no sentido de manter e ampliar os
investimentos necessrios.
Desta forma, a integrao de infraestrutura ressalta os desafios a serem

enfrentados no processo integrativo sul-americano, principalmente
em relao ao tipo de instituio adequada para encaminhar
essa questo, a quantidade de recursos necessrios e disponveis
e, principalmente, o papel dos Estados que se apresentam com
melhor capacidade de interveno, tanto em relao sua estrutura
produtiva quanto sua capacidade de mobilizao de recursos.
Assim, em resumo, as duas dimenses anteriores esto ligadas

dimenso do financiamento da integrao sul-americana, que por
si s, levanta uma srie de indagaes, sendo possvel ressaltar ao
menos duas: a primeira diz respeito ao posicionamento do Brasil
na regio, pas de maior poder relativo, que gradativamente sofre

maior questionamento e presso por parte dos seus vizinhos com
relao sua preferncia histrica de privilegiar as instituies
nacionais em detrimento das regionais, como foi verificado em
relao ao financiamento da integrao; e a segunda relaciona-se
com a viabilidade poltico-institucional da integrao sul-americana,
pois permanece a dvida de como viabilizar uma integrao que
demanda maior comprometimento entre os Estados e instituies
regionais comunitrias, como foi visto no caso da integrao de
infraestrutura, e, simultaneamente, manter a compatibilidade com a
manuteno e ampliao da autonomia nacional, que o argumento
central da concepo presente na UNASUL.
Notas
1. Esse artigo foi inicialmente publicado na Revista Relaes
Internacionais, no. 41, 2014.
2. O artigo 2 do Tratado Constitutivo da UNASUL afirma: a
UNASUL tem como objetivo construir, de maneira participativa e
consensual, um espao de integrao e unio no mbito cultural,
social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o
dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a
infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros,
com vistas a eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a
incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e
reduzir as assimetrias no contexto do fortalecimento da soberania
e independncia dos Estados (Tratado Constitutivo Da Unasul,
2008).
3. O bloco sul-americano constitudo pelo Conselho de Chefes
de Estado e Governo (principal rgo decisrio da UNASUL); o
Conselho dos Ministros das Relaes Exteriores; o Conselho de
Delegados; e a Secretaria Geral.
4. Os quatro eixos so: cooperao militar; aes humanitrias e
operaes de paz; indstria e tecnologias de defesa; e formao e
capacitao de pessoal (Vaz, 2013).
5. Para compreender o conceito de de-securitizao, preciso
esclarecer o significado de securitizao. Termo que parte da
premissa de que a noo de segurana no objetiva, mas
socialmente construda: trata-de de uma prtica auto-referencial
(...) no necessariamente porque uma ameaa existencial
realmente existe, mas porque o assunto apresentado como tal
(Buzan; Waever; Wilde, 1998, p. 24). Securitizao, nesse sentido,
o uso da retrica da ameaa existencial com o objetivo de levar
um assunto para fora das condies da poltica normal, de modo
a justificar a adoo de procedimentos de emergncia. Cabe
destacar que no necessrio que uma medida emergencial seja
tomada para que se identifique um processo de securitizao:

preciso, entretanto, que a ideia dessa ameaa seja aceita, de modo

a legitimar eventuais aes com esse carter. A de-securitizao,
em contrapartida, corresponde aos esforos retricos com vistas
a remover determinado objeto da lgica emergencial, de modo a
trat-lo por meio da poltica normal.
6. Disponvel em: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_
content&view=article&id =667:declaracion-de-ministros-de-
defensa-y-altos-representantes-de-relaciones-exteriores-a-los-
efectos-de-evaluar-la-situacion-y-el-ritmo-de-reduccion-de-
los-contingentes-de-los-paises-miembros-de-la-unasur-en-la-
minustah&catid=82:consejo-de-defensa-suramericano. Acesso em
10/08/2012.
7. Disponvel em: http://www.unasursg.org/index.
php?option=com_content&view=article&id=670:acta-de-la-
vi-reunion-de-la-instancia-ejecutiva-del-consejo-de-defensa-
suramericano&catid=82:consejo-de-defensa-suramericano.
Acesso em 10/08/2012.
8. Disponvel: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_
content&view=article&catid=95:consejo-suramericano-de-
infraestructura-y-planeami&id=335:estatutos-del-consejo-de-
infraestructura-y-planeamiento. Acesso em 20/12/2011.
9. Disponvel em: http://www.unasursg.org/index.php?option=com_
content&view=article&catid=95: consejo-suramericano-de-
infraestructura-y-planeami&id=335:estatutos-del-consejo-de-
infraestructura-y-planeamiento. Acesso em 20/12/2011
10. Disponvel em: http://www.unasursg.org/index.
php?option=com_content&view=article&id=462: declaracion-
ministros-de-comunicaciones-de-unasur-brasilia-noviembre-
2011&catid=95:consejo-suramericano-de-infraestructura-y-
planeamiento. Acesso em 15/01/2012.
11. Disponvel em: http://unasursg.org/index.php?option=com_
content&view=article&id=651: declaracion-de-la-iii-reunion-
del-consejo-energetico-suramericano-caracas-mayo-2012-
&catid=81:consejo-energetico-suramericano. Acesso em: 20 de
outubro de 2012.
12. Ver http://www.bb.com.br/portalbb/page44,107,2944,9,1,1,2.
bb?codigoMenu=135&codigoRet= 2448&bread=1_4. Acesso em:
10/05/2013.
13. Ver http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-
externa-2003-2010/8.1.1-promocao-comercial-programa-
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398

Os limites da parceria
estratgica Brasil-
Unio Europeia nos
planos inter-regional e
multilateral1

Professora Associada e Procientista da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro do Departamento de Relaes Internacionais e do
quadro permanente do Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais, nas Linhas de Estudos de Poltica Externa e Integrao
regional.. bolsista de Produtividade em Pesquisa do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
e-mail: miriamsaraiva@uerj.br
399

Em 2003, quando teve incio a gesto de Lula, o contexto
Os limites da parceria estratgica

Brasil-Unio Europeia nos planos inter-regional e multilateral
internacional estava j diferente da ordem mundial globalizada e de
carter homogneo dos anos 1990. O ataque s Torres Gmeas de
11/setembro abriu novas perspectivas de fragmentao da ordem
com espaos para a modificao do peso de seus atores no processo
de conformao das regras do jogo. A crise financeira de 2008
consolidou uma configurao multipolar e mais pluralista da ordem
global. Em termos de Amrica do Sul, na passagem para os anos 2000
o liberalismo mostrou suas limitaes e governos com orientao de
esquerda foram eleitos reforando as tendncias mudana.
Neste contexto, em 2007 o Brasil assinou um acordo de Parceria

Estratgica com a Unio Europeia (UE) trazendo algumas indagaes:
Qual lugar vem sendo ocupado pela UE na poltica externa brasileira
desde 2003? Qual o significado da parceria estratgica Brasil-UE em
sua agenda multilateral? Ela contribuiu para uma maior convergncia
das posies e aes do Brasil e da UE nas dimenses global e
regional? O principal objetivo deste captulo detectar o lugar que
e a parceria estratgica Brasil-UE ocupa na poltica externa brasileira
nos marcos da poltica global, tomando como referncia tanto as
convergncias e divergncias existentes nas respectivas agendas
nos fruns multilaterais quanto a articulao de aes conjuntas em
temas multilaterais nos marcos do regionalismo sul-americano.
Cabe ressaltar, porm, que a UE tem trs canais distintos que

mediam suas relaes com o Brasil: UE-Brasil, expressas da interao
atravs da parceria estratgica e seus dilogos; as relaes bilaterais
do Brasil com seus Estados membros; e as relaes nos marcos dos
dilogos UE-MERCOSUL e EU-CELAC. De acordo com a tradio
realista da diplomacia brasileira, alguns pases membros da UE
especialmente Alemanha, Reino Unido, Frana, Espanha e Portugal-
so considerados parceiros importantes por diferentes motivos,
enquanto a UE em seu coletivo identificada com um ator que
traz algumas complicaes. Nas negociaes de temas complexos
de comrcio com o Brasil e/ou o MERCOSUL, a Comisso Europeia
tem uma margem de manobra limitada, que reduz as possibilidades
de ao de seu interlocutor. A diplomacia brasileira ainda no tem
organizado o caminho mais eficiente para interagir com o Servio
Europeu para a Ao Externa (SEAE), apesar da parceria estratgica
vir favorecendo esta interao. A percepo da UE como ator poltico
internacionalno est definida e, politicamente, a diplomacia
brasileira tem clara preferncia por relaes intergovernamentais.
Nesse captulo sero consideradas as interaes Brasil-UE vista
como ator poltico e questes vinculadas a relaes bilaterais ou a
iniciativas inter-regionais.2

O conceito de parceria estratgica, por sua vez, consolidou-se nos
marcos da poltica externa brasileira nos anos 1990 e, durante o

governo de Lula, o mecanismo foi reforado como instrumento de
poltica externa. Embora neste caso seja um mecanismo amplo, seu
ncleo um acordo formal com vistas a ampliar as relaes bilaterais e
composto por um dilogo poltico (atravs de cpulas presidenciais,
de encontros regulares ministeriais ou de comisses de especialistas)
e por cooperao em diferentes reas. Atualmente o Brasil mantm
diversos acordos de parceria estratgica com parceiros de diferentes
tipos e continentes, incluindo acordos com Estados-membros da UE.3
Lessa (2010, 120) argumenta, porm,que o sentido do termo

estratgico nem sempre claro e muitos destes acordos no
atenderiam o que poderia ser entendido como parceria estratgica.
Prope ento medir uma parceria estratgica, byanexaminationofthe
trade andinvestmentflows, thedensityofpolitical dialogue,
thepotentialofscientificandtechnologicalcooperation, the dialogue
channels, theconvergenceof agendas at multilateral forums,
andtheinvolvement in joint developmentprojects. Sem desconsiderar
a importncia de destas dimenses, este artigo concentra-se apenas
na convergncia de agendas entre o Brasil e a UE em foros inter-
regionais e multilaterais.
A primeira parte do artigoapresenta um resumo das expectativas

criadas no governo de Cardoso frente UE para, em seguida,
indicar as principais caractersticas gerais da poltica externa
das administraes de Lula e Dilma Rousseff. A terceira parte
concentra-se no lugar que a parceria estratgica com a UE ocupou,
para o Brasil,enquanto a quarta parte orienta seu foco para aes
nos marcos do multilateralismo de 2003 a 2010. O foco posto
em duas dimenses nas quais o sucesso e limites da parceria em
relao a temas multilaterais podem ser identificados: as iniciativas
propriamente em instituies multilaterais e o comportamento frente
ao multilateralismo sul-americano. Finalmente, so apresentados
traos do comportamento do governo de Rousseff para a UE desde
seu incio, em relao a esses mesmos temas.4
1995 a 2002: expectativas e decepes

Durante os anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, a
poltica externa brasileira foi orientada para o apoiobrasileiro aos
regimes internacionais e ordem poltica liberal global ento
vigente com base na perspectiva de que o pas deveria basear seu
comportamento externo em uma nova concepo dos conceitos

de soberania e autonomia, na qual os valores identificados

como universais deveriam ser defendidos por todos. Em termos
econmicos, a regulao das relaes internacionais tambm era
vista como um bom cenrio para o Brasil conseguir insumos para seu
desenvolvimento nacional.
Durante o perodo, a ideia de autonomia se baseou na integrao do

pas ordem global vigente, e a diplomacia adotou uma estratgia
de atuar nos marcos dos fruns multilaterais existentes; a ideia da
autonomia pela integrao se firmou, em detrimento da autonomia
buscada anteriormente visando a distncia ou a autossuficincia do
pas. O conceito de soberania, por sua vez, deu lugar adoo da
noo de soberania partilhada. Esta viso identificava um mundo
marcado por um concerto de pases com discurso homogneo em
defesa de valores universais, junto com a tendncia a formar regimes
para garanti-los (Fonseca Jr. 1999, 32). Este cenrio produziria
oportunidades para o Brasil em uma busca de mecanismos para
ampliar sua capacidade de atuao internacional- adotar uma
posio que no significasse nem alinhamento aos Estados Unidos
e nem postura de freerider, e que permitisse ao pas maior projeo
internacional nos marcos das instituies internacionais. Esta posio
orientar-se-ia, em primeiro lugar, pela percepo da existncia de um
novo cenrio de alinhamentos variveis.
A viso brasileira da UE e dos pases europeus durante a presidncia

de Cardoso esteve ligada, por um lado, convergncia com os
valores vigentes na ordem internacional e, por outro lado, com
a necessidade percebida pela diplomacia brasileira dos Estados
Unidos ter que compartilhar sua gesto com potncias menores
aonde uma parceria do Brasil com pases europeus poderia ter um
papel importante. Desde a perspectiva brasileira, se a UE poderia
ser entendida como um bloco econmico importante e como um
ator identificado com os valores internacionais vigentes, os pases
europeus eram percebidos mais claramente como aliados potenciais
para a projeo externa do Brasil e para uma eventual reforma da
ordem internacional.
No final de 1995 foi assinado o acordo marco de cooperao entre a

UE e o MERCOSUL cujas negociaes de fato tiveram incio somente
em 1999 e os passos no sentido da liberalizao comercial mostraram-
se difceis encontrando obstculos nas posies protecionistas de
setores europeus e brasileiros. No campo do dilogo poltico, a tnica
explcita do dilogo entre os dois blocos durante o perodo foram os
valores compartilhados, defendidos nos regimes internacionais.

Paralelamente ao dilogo nos marcos do MERCOSUL, a diplomacia
presidencial de Cardoso apostou em uma aproximao com pases

europeus com base em uma suposta viso de mundo compartilhada
e em um conjunto de princpios que incluiria a defesa do regime
democrtico, as preocupaes com a paz regional e internacional,
a construo de um mecanismo de integrao como forma de
relacionamento com os pases vizinhos, e a identidade cultural
originria do passado histrico. A assinatura por parte do Brasil do
Tratado de No-Proliferao Nuclear e do Regime de Controle de
Tecnologia de Msseis buscava, entre outras, criar confiana dos
europeus em uma projeo internacional do pas.
No entanto, esses esforos no tiveram resultados concretos; segundo

Aylln Pino e Saraiva (2010), poder-se-ia mencionar uma estranha
combinao de expectativas e frustrao. Na dimenso comercial
UE-Mercosul, terminava o governo de Cardoso sem avanos nas
negociaes. A busca de maior aproximao do Brasil com a UE levada
adiante atravs da diplomacia presidencial de Cardoso limitou-se
interao do presidente com alguns lderes europeus, em termos
individuais. Embora fosse um momento aonde a opo brasileira
de apoio aos regimes internacionais poderia ter fortalecido uma
aliana estratgica UE-Brasil em termos de aes conjuntas frente
a problemas da poltica internacional e da poltica sul-americana,
a prioridade europeia orientou-se para o inter-regionalismo. A UE
apostou durante esses anos no dilogo do bloco com o MERCOSUL.
Ascenso do Brasil no cenrio global

As novidades em poltica externa se fizeram presentes com a
ascenso do governo de Lula.
Uma vez eleito, o presidente Lula promoveu uma mudana no

interior do Itamaraty, alterando o grupo de maior influncia no
processo de formulao da poltica externa e dando vez corrente
dos autonomistas.5 Estes defendem uma projeo mais autnoma
e proativa do pas na arena global e so a favor da reviso das
instituies internacionais com vistas a propiciar uma plataforma de
ao mais ampla para o Brasil. Com um comportamento baseado em
um revisionismo da ordem internacional, os autonomistas mostraram
preocupaes poltico-estratgicas no que se refere ao embate
Norte/Sul e sugeriram uma aproximao com pases emergentes que
teriam caractersticas comuns com o Brasil. A construo da liderana
regional e a ascenso para a posio de potncia global seriam seus
objetivos principais.6

Em grande medida, os autonomistas so tributrios do

desenvolvimentismo no campo econmico. So a favor de um
modelo que incentiva o desenvolvimento com um estado forte
ativamente envolvido na poltica industrial e mais comprometido
com a projeo externa das indstrias nacionais. Eles identificam a
integrao como um instrumento de acesso a mercados externos
e como mecanismo de fortalecimento do pas nas negociaes
econmicas internacionais. Hurrell (2010, 131) menciona uma viso
consolidada no Brasil baseada em intrinsicvaluesofnationalautonomy,
ofpoliticalsovereignty, andofdeveloping a more prominentinternational
role for the country articulada com a tradio nacionalista e
desenvolvimentista.
Os autonomistas identificavam o contexto internacional como

permevel e em transio, abrindo para os pases do Sul uma
oportunidade de maior projeo, assim como de alavancar o
crescimento econmico do pas.
A ascenso de Lula trouxe, porm, uma variante no processo de

formulao e implementao da poltica externa. Os diplomatas
coexistiram com um grupo com proposies prprias no campo
de poltica externa que no havia tido vnculos anteriores com
a diplomacia. Durante o governo de Lula este grupo conseguiu
estabelecer uma sintonia com o Itamaraty e exercer alguma influncia
nas decises de poltica externa.Sua origem est em acadmicos e
lideranas polticas sobretudo do Partido dos Trabalhadores. Seu
programa de governo, em 2002, destacava a contribuio do pas
para a diminuio das tenses internacionais e para a construo de
um mundo mais equilibrado. Em temas de regionalismo, mostrou-
se favorvel a que o Brasil arcasse com parte dos custos de uma
integrao sul-americana. A forte diplomacia presidencial de Lula
e sua participao no processo de formulao da poltica externa
garantiram os canais de expresso dos pensadores oriundos de seu
partido.
As posies deste grupo contriburam para o Brasil ter um papel mais

proativo na cooperao com pases vizinhos, com um correspondente
resfriamento nas relaes com as potncias tradicionais ocidentais.
Os autonomistas no centro do processo de formulao da poltica

externa, articulados s influncias do partido do presidente e do
prprio presidente, interromperam a continuidade no que diz
respeito viso de mundo e s estratgias implementadas levando
o pas a um movimento claro de fortalecimento de sua presena
internacional como ator global. O comportamento externo do pas
foi reorientado para a valorizao da autonomia de suas aes,

para o reforo do universalismo atravs da cooperao sul-sul e das
instncias multilaterais, e para o fortalecimento do papel proativo

do Brasil na poltica global. Em perodo de construo de uma nova
ordem poltica, o Brasil buscou favorecer posies anti-hegemnicas
e multipolares (Gratius, 2011), e estruturar sua liderana na regio.
Seus objetivos foram obter a liderana regional e tornar-se um player
global atravs da reorganizao das instituies internacionais a
partir de critrios mais inclusivos.
Com vistas a implementar este projeto, a diplomacia brasileira

atuou em diversos campos e com diferentes tipos de parcerias. Na
dimenso multilateral, o governo de Lula assumiu uma atuao
forte na Organizao Mundial do Comrcio, atravs de ao
conjunta com outros pases do Sul no primeiro G-20 conseguindo
vincular o desfecho da Rodada Doha s negociaes agrcolas. O
Frum IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) foi criado, com vistas a
debater questes relacionadas ordem internacional, s Naes
Unidas e tecnologia, e estes pases foram identificados como
principais parceiros do Brasil no esforo de reformulao da ordem
internacional. Nocampo poltico, o principal objetivo brasileiro foi
reformar as Naes Unidas e conseguir um assento permanente
no Conselho de Segurana. O Brasil tambm fez parte de outros
frunsmultilaterais, como as negociaes sobre mudana climtica
e energia. Lula muniu-se de forte diplomacia presidencial para
projetar a imagem do Brasil em outros cenrios.
A classificao do Brasil como um dos BRICS e a consolidao do

grupo como canal de articulao diplomtica abriu espaos para
a diplomacia brasileira buscar sintonia de comportamento com
pases emergentes a onde, alm dos temas tratados no Frum
IBAS, buscou-se ordenar os fluxos de capitais. Nos dois casos,
caminharam juntas aspiraes revisionistas tanto polticas quanto
econmicas, aonde outros pases emergentes seriam vistos pelos
formuladores da poltica externa como iguais e, portanto, como
os principais parceiros da estratgia brasileira em uma ordem em
transformao. Com todos eles Brasil tinha acordos de parceria
estratgica assinados.
Foi clara a importncia dada aos parceiros menores e aos esforos

de inclu-los em uma estratgia global. Atravs da cooperao sul-
sul, o governo brasileiro reforou seus laos bilaterais com pases
sul-americanos e africanos. Neste caso, a prioridade foi dada
cooperao tcnica e financeira e no-indiferena.7 A aspirao
diplomtica brasileira era de que esta aproximao traria um apoio
destes pases s iniciativas globais do Brasil. A ideia de trazer junto a
si outros pases do Sul, emergentes ou de menos recursos, com vistas

a contrabalanar o poder das potncias ocidentais, serviu de base

para a atuao internacional do pas.
Estes pases foram receptores de empresas brasileiras e houve um

reforo importante de aumentar a presena brasileira na frica,
assim como foram criados mecanismos de contato como as cpulas
Amrica do Sul-frica. Desses parceiros, a diplomacia brasileira
esperou o apoio a suas iniciativas internacionais
De forma simultnea ascenso do Brasil na arena global, a

liderana regional na Amrica do Sul tornou-se uma prioridade.
A projeo do pas nas arenas tanto global quanto regional foram
iniciativas simultneas e, desde a perspectiva brasileira, tambm
complementares. A aproximao com os pases vizinhos foi percebida
como instrumento para conseguir apoio ao desenvolvimento
do pas e para formar um bloco capaz de exercer maior influncia
internacional.Segundo Flemes (2011), em seu processo de ascenso
em uma nova ordem internacional fragmentada e multipolar, o Brasil
teria necessidade do peso regional nas barganhas globais, embora
sem se ater a uma institucionalizao que limitasse sua autonomia.
A articulao entre a projeo global e a construo da liderana
regional apoiou-se tambm na vontade poltica do presidente Lula
e em uma comunidade epistmica pr-integrao que incluiu atores
polticos vinculados ao PT e acadmicos defensores da integrao
regional.
O governo de Lula teve incio com um perfil de estabilidade e

crescimento econmico ampliando a assimetria do Brasil frente
aos pases vizinhos. Neste contexto, a poltica externa de Lula
priorizou a construo de um ordenamento da Amrica do Sul
aonde o Brasil teria um papel decisivo na responsabilidade sobre o
processo de integrao e regionalizao. Com vistas a no obstruir
as manobras globais do pas, o governo brasileiro buscou articular
a cooperao regional com pouca institucionalidade, vendo a
UNASUL como principal instrumento para atingir este objetivo. O
governo brasileiro foi aos poucos aceitando atuar como paymaster
assumindo gradativamente custos da cooperao regional, e
introduzindo uma rede de cooperao com pases vizinhos.
No que diz respeito ao MERCOSUL, enquanto o bloco enfrentou

dificuldades na dimenso comercial, experimentou uma redefinio
de seu perfil. A cooperao entre diferentes agncias governamentais
cresceu e a criao do Parlamento deu um novo impulso ao processo
de integrao. Mas, ao mesmo tempo, a construo de uma liderana
brasileira autnoma na regio e o crescimento da assimetria entre
Brasil e Argentina tanto no campo econmico quanto de presena

regional, erodiu a posio argentina de parceiro estratgico. O
dilogo poltico bilateral foi, porm, mantido e o desenvolvimento

da infraestrutura regional aproximou a ambos em projetos comuns.
Dilma Rousseff manteve, embora com menos assertividade, as

estratgias de poltica externa de seu antecessor: a trajetria
revisionista frente s instituies internacionais; a atuao como
representante dos pases do Sul; e a liderana regional. O grupo
autonomista seguiu em postos-chave no Itamaraty e os traos do
desenvolvimentismo foram reforados. Mas embora haja havido
uma continuidade no desenho da estratgia, na prtica o governo
de Rousseff trouxe ajustes de nfase e estilo que inicialmente
abriram expectativas em parceiros externos mas que, no mdio
prazo, mostraram uma retrao das iniciativas externas do pas.
No que diz respeito ao formato de formulao e implementao da

poltica externa, o Itamaraty recuperou parte da centralidade em
temas globais, em detrimento do grupo vinculado ao PT que ficou
orientado para crises polticas na regio. A diplomacia presidencial
diminuiu claramente suas aes, enquantoo papel da presidncia
como elemento equilibrador de diferentes vises, como havia
acontecido durante o governo de Lula, perdeu fora. Isto reduziu o
intercmbio de diferentes posies e percepes.
No que diz respeito ao foco da poltica externa e coexistncia entre

projeo global e projeo regional, ento, algumas prioridades
foram modificadas: a Amrica do Sul perdeu peso em nome da
projeo global do pas, incorporando em uma liderana brasileira
em construo estados africanos de menos recursos. No equilbrio
entre a projeo global e a projeo regional, a primeira passou a ser
prioritria.
No que diz respeito Amrica do Sul, na medida em que a diplomacia

presidencial foi reduzida e a vontade poltica presente no presidente
Lula, as relaes assumiram um carter pragmtico com baixo perfil
poltico no conjunto dos temas de poltica externa, priorizando aes
orientadas claramente para o desenvolvimento nacional.8 Porm, a
cooperao tcnica e financeira com os pases da regio foi mantida
embora com um foco mais bilateral em detrimento dos fruns
regionais- e as instituies da governana regional estruturadas
no governo anterior foram mantidas. A ttica de manuteno da
governana regional estruturada durante o governo anterior e
a conteno de situao que pusessem em risco as conquistas
brasileiras foi implementada.

Vises brasileiras da UE:a Parceria Estratgica

Neste contexto de poltica externa, a percepo brasileira da UE
experimentou uma inflexo. Inicialmente, a ideia de que a UE e seus
estados-membros poderiam ser aliados importantes em uma reviso
da ordem internacional liderada pelos Estados Unidos defendida
pelo governo anterior teve continuidade. A percepo consolidada
da diplomacia brasileira era de que havia valores comuns entre o
Brasil e a UE em temas como desenvolvimento, democracia e paz
internacional, e no que diz respeito defesa do multilateralismo na
poltica global; e que para a UE era importante que o Brasil fosse uma
potncia civil, sem armas nucleares (Gratius 2011, 4). Foi mantida
ento a busca de uma aproximao com pases europeus nos marcos
do projeto brasileiro de player global, aonde uma aliana com os
Estados Unidos no estava em cogitao.9
Com esta expectativa, o Brasil foi envolvido em iniciativas europeias,

como a participao de representantes brasileiros em reunies com
europeus referentes s negociaes econmicas internacionais.10
Em 2007, este movimento foi coroado com a assinatura do acordo
de parceria estratgica entre a UE e o Brasil, por fora do mbito do
MERCOSUL. A parceria estratgica tambm seria um instrumento
usado pela UE para, entre outras, administrar suas relaes com
pases emergentes.11
A parceira inclua formalmente o reforo do multilateralismo e a

busca de aes conjuntas em temas de direitos humanos, pobreza,
questes ambientais, energia, MERCOSUL e estabilidade na
Amrica Latina. Como razes de fundo para esta iniciativa, desde
a perspectiva europeia pode-se apontar o papel ativo do Brasil em
temas internacionais com destaque Rodada Doha; a busca por parte
da UE de parcerias com pases emergentes; a percepo do Brasil
como parceiro potencial em fruns multilaterais;e o estancamento
do dilogo poltico UE-MERCOSUL depois da entrada da Venezuela
no bloco. Os formuladores brasileiros identificavam a parceria com a
UE como instrumento para fortalecer o prestgio e o reconhecimento
internacionais do pas, assim como a viam como um canal para
aproximar o Brasil de pases europeus de maior relevncia desde
o ponto de vista brasileiro. A expectativa brasileira de aumento de
investimentos e transferncia de tecnologia para o Brasil tambm
favoreceram a assinatura do acordo.
Em relao s negociaes do acordo UE-MERCOSUL, quando a

parceria estratgica foi assinada as negociaes estavam vigentes,
embora no momento estivessem suspensas e os objetivos iniciais
longe de serem atingidos; e implicou em um esvaziamento das relaes

inter-regionais nos campos do dilogo poltico e da cooperao. As
negociaes haviam sido interrompidas em 2004, e foram reiniciadas

somente no final do segundo mandato de Lula mas, enquanto isto, na
Argentina, a poltica econmica neodesenvolvimentista do governo
Kirchner impunha barreiras protecionistas que atrasaram ainda mais
o progresso das negociaes.
No final do governo de Lula os resultados concretos da parceria

estratgica eram limitados. Um Plano de Ao Conjunta foi assinado
em 2008, e encontros de cpula anuais foram estabelecidos com
vistas a melhorar a interao entre as diplomacias.12 Novos esquemas
de cooperao entre o Brasil e as instituies cientficas europeias
foram postos em prtica (Whitman andRodt, 2012, 39). E abriu
caminho para um melhor entendimento e cooperao nas reas
de energia alternativa e mudana climtica (Gratius, 2011, 2).13 A
retomada das negociaes UE-MERCOSUL, em 2010, tambm foi
favorecida para parceria estratgica.
No campo da cooperao internacional, o Plano de Ao Conjunta

incluiu, entre outras, iniciativas triangulares de cooperao orientadas
para pases de menos recursos. Durante a gesto de Lula a cooperao
sul-sul cresceu muito, orientada basicamente para pases da frica e
de menos recursos da Amrica do Sul. O Brasil tornou-se doador com
a participao de diferentes agncias governamentais envolvidas
na atividade. O ncleo da cooperao brasileira no perodo foi a
assistncia tcnica, e as principais reas foram sade, infraestrutura,
energia e cooperao tcnica na agricultura. Neste contexto, alguns
pases europeus demonstraram interesse em projetos deste tipo
de cooperao com pases emergentes. A primeira iniciativa de
cooperaotriangular entre o Brasil e a UE foi lanada ento em 2010,
em Moambique (Gratius e Grevi, 2013). Alm do Plano de Ao
Conjunta Brasil-UE, O Brasil implementou iniciativas de cooperao
triangular em pases africanos com Alemanha, Itlia, Reino Unido,
Frana e Espanha.
O impacto da parceria estratgica em aes

multilaterais regionais e globais
Em termos multilaterais e frente a temas das agendas regional e
global, a parceria no proporcionou resultados significativos. Apesar
das expectativas iniciais de aes conjuntas por parte da UE, uma
articulao das preferncias do Brasil e da UE foi difcil.

Na Amrica do Sul, nos marcos do multilateralismo regional, grosso

modo, havia aparentemente convergncia de valores entre o Brasil e
a UE. Durante o perodo de Lula a presena do Brasil na regio cresceu
tanto em termos de cooperao tcnica e investimentos quanto
enquanto um poder capaz de gerar alinhamentos polticos. Assim,
Brasil defenderia o ordenamento de uma governana regional com
base no multilateralismo; a estabilidade dos regimes democrticos;
a reduo das assimetrias no continente; e a luta contra a pobreza,
convergindo aparentemente com posies europeias. Desde a
perspectiva europeia, o Brasil passou a ser visto como possvel lder
dos pases sul-americanos capaz de frear as iniciativas de Hugo
Chvez e contribuir para maior estabilidade na regio (Gratius 2008,
116). Segundo Aylln Pino e Saraiva (2010), haveria um interesse
europeu,dissimulado, de fortalecer o Brasil em contraposio ao
socialismo bolivariano; de impulsionar a liderana brasileira para
apoiar a via brasilea para eldesarrollolatinoamericano que concilie
mercado y Estado, generando crecimiento y promoviendo inclusin
social (p.59).
No entanto, as possveis convergncias mencionadas no

apresentaram resultados relevantes. No que diz respeito Amrica
do Sul, embora houvesse convergncia de expectativas, para o
governo brasileiro uma atuao conjunta com a UE na regio no
seria nem necessria nem desejvel. A interao do Brasil com seus
vizinhos repousaria na autonomia brasileira e uma aliana tcita com
a UE poderia despertar desconfianas e prejudicar a construo de
sua liderana na regio. O governo brasileiro no partilhava com a UE
a identificao de qual seria o melhor modelo de regionalismo para a
regio (Whitman e Rodt, 2012, 35) nem seu foco na Amrica do Sul.14
Durante o governo de Lula, a corrente vinculada ao PT que exerceu
influncia sobre a poltica externa sobretudo orientada para a
Amrica do Sul- buscou aproximar-se dos governos de esquerda
da regio. Muitos dos lderes polticos brasileiros viam com bons
olhos algumas caractersticas de carter participativo dessas novas
democracias que no seriam interessantes para a UE.15
Nos marcos do multilateralismo internacional as convergncias

tambm foram difceis. Se por um lado os pases europeus foram
inicialmente identificados como aliados importantes na reviso
das instituies internacionais, por outro lado foram visveis as
dificuldades de aproximao em temas importantes. Com muita
brevedade, ficou claro para a diplomacia brasileira que as concepes
dos dois lados no encontravam muitas convergncias.O fato de em
uma ordem polticafragmentada, a UE buscar construir pontes entre
os Estados Unidos e pases do Sul, e althoughattemptstoassert its
ownidentity, couldnot escape fromthe US alliance (Brantner e Gowan,

2008, 99) obstacularizou a construo de uma aliana com a UE para
a reviso da ordem global.
Gratius (2011, 4) chama a ateno para os votos diferentes nas

Naes Unidas tanto sobre o acordo nuclear com o governo iraniano,
em 2010, quanto no que diz respeito ampliao do Conselho de
Segurana. Houve divergncias tambm nas negociaes no Fundo
Monetrio Internacional, aonde o Brasil buscou ampliar sua cota de
participao, em aliana com pases do BRICS. No que diz respeito ao
processo de desarmamento nuclear, a diplomacia brasileira adotou
posio diferente das preferncias da Frana e do Reino Unido (pases
nuclearizados da UE). Em temas relativos aos direitos humanos,
durante o governo de Lula, a questo foi preterida em nome de
outras prioridades de parcerias com parceiros emergentes. Como
agravante, o governo de Lula buscou articular direitos humanos com
desenvolvimento, enquanto pases da UE mostravam preferncia por
condenao a pases especficos por desrespeito aos direitos poltico
e civis.16
A projeo brasileira no cenrio internacional foi pautada pelas

crenas na autonomia e no universalismo e orientada para a defesa
da multipolarizao das decises internacionais, com a diplomacia
brasileira buscando projetar o pas no cenrio internacional com
o perfil de uma liderana individual dos pases do Sul. Se houve
coincidncias quanto a uma defesa vaga do multilateralismo, os
pases europeus mostraram-se satisfeitos com o status quo das
instituies internacionais. Segundo Gratius (2012: 12), cada um teria
aspiraes de potncia global desde um vis distinto: enquanto os
pases europeus se esforariam para conservar sua predominncia
tradicional nas organizaes multilaterais, o Brasil buscaria aumentar
sua influncia e presena globais. Os esforos brasileiros de reviso
das instituies internacionais encontraram ento convergncia com
outros pases emergentes.
Assim, o lugar da UE na poltica externa brasileira assertiva e

revisionista implementada pelos autonomistas foi ambguo.
Enquanto a parceria estratgica era assinada, a percepo inicial dos
policymakers brasileiros sobre a UE como parceiro potencial na reviso
das instituies internacionais dava lugar para uma viso mais ctica,
apontando para reduzidas reas de aes comuns, e consolidando
a percepo de que os pases emergentes do Sul poderiam ser os
principais aliados do Brasil. Ao mesmo tempo, o grande desequilbrio
de poder que historicamente marcou as relaes de ambas partes
foi sendo gradualmente suplantado pelo fortalecimento da posio
internacional do Brasil (Aylln Pino e Saraiva, 2011, 59).

Poucas novidades com Dilma Rousseff

Desde o incio do governo de Dilma Rousseff a poltica externa de
seu predecessor foi mantida em termos de discurso e o grupo dos
autonomistas continuou a ocupar as posies de destaque no
Itamaraty, embora com alguns ajustes e mudanas de estilo.17 A
eleio de Dilma Rousseff no trouxe, portanto, muitas expectativas
em termos de resultados de uma parceria estratgica entre o Brasil e
a UE nos marcos do multilateralismo. O governo de Dilma Rousseff
seguiu a mesma estratgica de soft power e no que diz respeito s
prioridades, e manteve o perfil autonomista da poltica externa,
embora tenha reduzido as iniciativas comprometendo, portanto,
a proatividade. Houve tambm uma reduo clara da diplomacia
presidencial.
Em relao Amrica do Sul, as preferncias similares do Brasil e da

UE relativas regio permaneceram vigentes, mas igualmente sem
se traduzir em nenhum tipo de iniciativa combinada. As expectativas
iniciais da UE de que o novo governo daria menos apoio aos
governos de esquerda da regio foi superada pela tradio brasileira
dos princpios tradicionais de no interveno; pelas dificuldades
do pas de construir uma liderana em um tema aonde h muitas
divergncias, como as preferncias sobre as formas de governo; e
pelo fato de, frente a situaes de crise na regio, as lideranas do PT
tenham seguido sendo atores importantes do governo. Em situaes
de crise, a ideia de que o Brasil e a UE poderiam sustentar valores
comuns no se confirmou. A reao brasileira frente deposio do
presidente paraguaio foi clara: o pas foi temporariamente suspenso
dos encontros do MERCOSUL e o afastamento paraguaio tambm
da UNASUL foi gestado pela diplomacia brasileira.18 A UE, por sua
vez, seguiu a posio mais conciliadora adotada pela Organizao
dos Estados Americanos, que interpretou a situao como dentro
dos marcos da legalidade.19 A crise que vem tendo lugar na
Venezuela tambm vem sendo tratada nos marcos da UNASUL e,
aps declaraes de condenao, a UE limitou-se a apoiar a frgil
iniciativa de dilogo implementada pela UNASUL. E, ainda no campo
poltico, a negativa por parte de pases europeus do sobrevoo do
avio presidencial de Evo Morales causando situao de risco ao
presidente boliviano foi considerado coletivamente um desrespeito
regio. Em termos mais gerais, na situao referente espionagem
por parte da Agncia Norte-Americana de Segurana, embora o Brasil
esteja implementando uma parceria importante com a Alemanha e
a UE venha demonstrando preocupaes, em seu conjunto a UE no
mostrou uma posio forte de rejeio em funo de vises internas
diferentes sobre o tema. Por fim, foi aprovado nas Naes Unidas um
documento aqum do esperado pelo governo brasileiro.

A parceria estratgica entre a UE e a CELAC, que um instrumento
importante do inter-regionalismo europeu, no vista como

prioridade pelo Brasil: a CELAC no tem recebido a mesma ateno
dedicada UNASUL nos crculos diplomticos brasileiros; o Brasil
busca uma liderana regional autnoma; e a parceria estratgica
Brasil-UE considerada pelos brasileiros como o melhor mecanismo
de interao com a UE e o melhor instrumento de poltica externa
para fortalecer sua projeo global.
No que diz respeito s negociaes do acordo de associao UE-

MERCOSUL, as medidas protecionistas adotadas pelo governo
argentino e a presena da Venezuela no bloco reduziram o interesse
europeu e seu engajamento no tema. Estas dificuldades contriburam
para a formao de expectativas entre atores econmicos brasileiros
de que um acordo poderia ser negociado entre o Brasil e a UE. No
entanto, este tipo de acordo poderia comprometer alguns objetivos
brasileiros de curto prazo na medida em que iria contra os termos da
tarifa externa comum do bloco que, apesar das limitaes, serve como
elemento de coeso. Tambm a UE continua a rechaar a principal
demanda brasileira de abertura do mercado agrcola europeu,
enquanto as reivindicaes europeias de abertura em determinados
setores de industrializados e de servios e licitaes pblicas
continuam sendo negadas pelo governo brasileiro.20 Os avanos em
termos da formao de grandes blocos de livre comrcio, como o
caso das negociaes da UE com os Estados Unidos esto, porm,
influindo para modificar a posio brasileira que, progressivamente,
vem apostando mais fortemente no acordo comercial com a UE.21
No que diz respeito s aes em fruns multilaterais globais, embora

tenha havido inicialmente expectativas de ajustes em relao ao
tema dos direitos humanos, conformou-se uma tenso entre respeito
do Brasil por alguns princpios dos direitos humanos e seu respeito
pela soberania dos Estados, em sua abordagem multilateral frente a
situaes de crise. Apesar do apoio brasileiro a algumas resolues
do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas contra o Ir
e a Coreia do Norte, seguiu existindo distncia entre as posies do
Brasil e da UE frente ao tema.
Com a manuteno do perfil autonomista da poltica externa, no

houve coincidncia com a posio predominante entre os pases
europeus no que diz respeito aos enfrentamentos internos na Lbia e na
Sria, e a posio brasileira manteve os princpios da no-interveno e
da soluo pacfica de controvrsias, to consolidadas no Itamaraty.22
O distanciamento dos princpios tradicionalmente sustentados pela
UE pode ser visto tambm no caso da responsabilidade de proteger.
Sem desprezar a importncia do princpio, a diplomacia brasileira de

Dilma Rousseff, em seu primeiro ano de mandato, sugeriu uma ideia

correlata, mas diferente responsabilidade ao proteger- como a
estratgia mais apropriada para garantir a proteo de indivduos em
casos de crise.23 Na medida em que o chanceler brasileiro sugeriu que
medidas coercitivas deveriam ser implementadas apenas como ltima
opo e, em caso de interveno militar, o Conselho de Segurana
deveria monitorar sua implementao, a UE resistiu na defesa de
que, em algumas situaes de crise, importante haver flexibilidade
para se poder mobilizar diferentes instrumentos de assistncia e
coero (incluindo recursos militares) (Gratius e Grevi, 2013, 4). No
que diz respeito formao do Estado palestino, as percepes e,
consequentemente, as escolhas, tambm no foram coincidentes.
A defesa do multilateralismo propriamente um outro tpico

para preocupao, uma vez que no ter havido interseo entre as
preferncias dos dois lados sobre a forma que o multilateralismo
deve assumir. Enquanto a UE defende uma ordem global liberal e
normativa, a diplomacia brasileira demonstrou suas preferncias
por um cenrio no hegemnico com poucas regras e um sistema
internacional pluralista de Estados soberanos.24 Enquanto a lacuna
entre ambos tende a se ampliar, as diferenas entre o Brasil e a UE
nas suas decises em fruns internacionais seriam, segundo Gratius
(2012, 13) em parte due to their different power strategies: while the EU
tends to adopt a bandwagoning strategy or an alliance with the United
States for most global affairs, especially in times of crisis, Brazil prefers a
soft balancing with the BRICS to defy Washingtons dominant position in
the international system.
A crise financeira da Europa tambm impactou sobre o potencial

de aes comuns em fruns econmicos internacionais. O papel
normativo da UE como modelo econmico foi posto em xeque, e
a capacidade europeia de gerir uma ordem econmica mundial
comeou a ser ameaada por iniciativas alternativas sugeridas por
pases emergentes, incluindo o Brasil. A ideia de que a legitimidade
das instituies internacionais pode ser baseada em conhecimentos
econmicos superiores vem declinando (Hurrell, 2010, 140). A
proposta j aprovada de criao de um banco de desenvolvimento
pelos pases do BRICS um primeiro exemplo. Nas relaes bilaterais
do Brasil com estados-membros da UE, a crise limitou as expectativas
de um crescimento dos investimentos europeus no pas (sugerido no
Plano de Ao Conjunta), que era um dos principais objetivos das
tratativas diplomticas com esses pases.
No campo da cooperao triangular, o governo de Rousseff seguiu a

poltica do governo anterior, mas dando preferncia para a realizao
de projetos com os parceiros do BRICS. Gratius e Grevi (2013)

assinalam que o Brasil vem implementando iniciativas nos marcos
do IBAS, e a cpula presidencial do BRICS de 2013 foi dedicada ao

desenvolvimento da cooperao e da infraestrutura na frica. Apesar
da cooperao ser um item central do Plano de Ao Conjunta e
uma boa oportunidade de se promover iniciativas conjuntas entre
o Brasil e a UE, ambos have only taken tentative steps in this direction,
reflecting certain level of reluctance on both sides (p.3).
Como em outros casos, a cooperao triangular uma rea aonde

existe convergncia de princpios e diferenas nas estratgias. A
cooperao ao desenvolvimento implementada pela UE e seus pases
membros inscreve-se nos marcos da Organizao de Cooperao
e Desenvolvimento Econmico, enquanto a poltica brasileira de
cooperao apresenta-se como alternativa, e atendendo ao que
a diplomacia brasileira denomina de cooperao sul-sul, isenta
formalmente de condicionalidades. O governo brasileiro vem
mantendo distncia do modelo de cooperao norte-sul, e parte
dos formuladores de poltica externa suspeita da eficcia deste tipo
de iniciativa triangular.25 Como agravante, a crise europeia vem
limitando a disponibilidade de recursos para esta rea.
Concluso
As iniciativas diplomticas iniciadas no governo de Lula seguiram
estratgias visando a autonomia das aes brasileiras; o fortalecimento
do universalismo atravs da cooperao sul-sul e em fruns
multilaterais; a consolidao de um papel proativo do Brasil na poltica
global; e a construo da liderana brasileira na Amrica do Sul.
A aproximao entre a UE e o Brasil durante a presidncia de Lula

foi uma iniciativa derivada do novo ativismo do Brasil na esfera
internacional, assim como seu crescente papel de liderana regional.
A nova tendncia europeia no sentido de relaes bilaterais com
pases da Amrica Latina abriu possibilidades para este tipo de
parceria. As perspectivas de uma liderana brasileira em uma regio
marcada pela ascenso de governos de esquerda marcaram o
interesse europeu de construir laos mais fortes com o pas. Mas o
tipo de liderana buscada pela diplomacia brasileira foi individualista,
e o desempenho do pas como player global foi baseado na ideia
de autonomia sustentada pelo Itamaraty. Em relao UE, haveria
posies conflitantes em relao ao comrcio enquanto em temas
polticos que envolvem valores e instituies multilaterais, haveria
pouca interseo entre as estratgias e preferncias de ambos,
apesar do acordo quanto a importncia de se defender estes temas.

A parceria estratgica, por sua vez, apresentou tanto limites quanto

realizaes. Com base na definio de Lessa (2010), o dilogo poltico
entre o Brasil e a UE prosperou e um conjunto de canais estabelecidos
com o SEAE foram estruturados; a cooperao cientfica e tecnolgica
cresceu; e alguns projetos de cooperao triangular tiveram incio. Os
fluxos de investimentos vm experimentando os impactos da crise da
Zona do Euro e os temas comerciais foram desafiados pela ineficcia
das negociaes do acordo UE-MERCOSUL.
Mas a convergncia de agendas em fruns multilaterais e aes

conjuntas frente a temas sul-americanos, que so o foco desse artigo,
no se confirmaram. A diplomacia brasileira no seguiu os pontos de
vista europeus sobre o tipo de multilateralismo que a ordem mundial
deveria ter. O Brasil mostrou preferncias por uma ordem pluralista
de estados soberanos, multipolar e mais equilibrada, enquanto a
UE defenderia uma sociedade internacional de estados liberal e
normativa. Enquanto a UE projeta em sua poltica externa os xitos
de seu modelo poltico e econmico liberal, o Brasil sustenta uma
abordagem baseada no respeito soberania dos estados, e aceita
diferentes alternativas de ideologia e regime poltico. A capacidade
brasileira de construir coalizes nas instituies internacionais e de
desenvolver vnculos com pases que adotam modelos no liberais
importante e contribui para o crescimento de sua margem de manobra
na poltica internacional (Hurrell, 2010, 145).
O novo governo de Dilma Rousseff no trouxe muitas novidades em

relao ao comportamento do governo anterior no que diz respeito
ao lugar da UE na poltica externa brasileira. um parceiro com o qual
o Brasil tem coincidncias de princpios, assim como motivaes para
buscar uma aproximao, mas que no prioritrio e em relao ao
qual a diplomacia brasileira mantm diferenas no que diz respeito ao
formato do multilateralismo, a estratgias de ao e a percepes da
ordem internacional vigente.
De todo modo, durante a cpula Brasil-UE de 2013 ambos fizeram

consultas sobre temas de direitos humanos e decidiram estruturar um
dilogo de alto nvel sobre temas de paz e segurana (GratiuseGrevi,
2013, 2). Em 2014 a cpula se repetiu com os mesmos temas.
Notas
1. Esta pesquisa contou inicialmente com o apoio da CAPES/Brasil,
atravs da Ctedra Rio Branco e, mais recentemente, vem recendo
apoio do CNPq/Brasil.
2. A Unio Europeia como ator internacional entendida tanto nas
posies do SEAE quanto, nos foros multilaterais, por posies

assumidas unanimemente por estados membros, tendo como
referncia o acervo diplomtico da UE e os valores que pautam o

que se entende como UE poder normativo.
3. Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Reino Unido e Sucia. Brasil
participa tambm da parceria estratgica inter-regional entre a UE e
a CELAC (Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos).
4. A pesquisa para este artigo foi baseada em diferentes tipos de
fontes. Como fontes primrias foram tomados em conta discursos
e entrevistas. Debates que tiveram lugar em eventos envolvendo
acadmicos e praticantes de poltica externa brasileiros e
europeus tambm foram importantes para definir percepo dos
formuladores. A literatura sobre o tema limitada, mas h uma
literatura abundante sobre a poltica externa brasileira em termos
gerais e sobre a ascenso dos pases emergentes no cenrio
internacional que forneceram elementos para a anlise.
5. Sobre esta corrente de pensamento no interior do Itamaraty ver
Saraiva (2010).
6. Liderana entendida aqui como a capacidade do pas de influenciar
a trajetria poltica da regio. Segundo Schirm (2010, 2000) the
ability to make others follow goals and positions which these others
did not previously share and/or to make others support an increase in
status and power of the emerging power.
7. Definio do ento chanceler Celso Amorim que combina a no
interveno com iniciativas de influir sobre assimetrias e crises
polticas de pases aliados, sobretudo na Amrica do Sul.
8. Excees podem ser identificadas em casos de crise poltico, aonde
as lideranas do PT ocuparam posies relevantes no processo
decisrio.
9. De acordo com Aylln Pino (2006), a Europa veria o governo
brasileiro como um strategic ally in order to stop the hegemonic
unilaterlism of the US. Fonseca Jr. (2005, 7) chama a ateno para a
sintonia entre a Europa e os pases latino-americanos na defesa do
multilateralismo e assinala a distncia que se coloca entre os ltimos
e os Estados Unidos.
10. Em cpula do G8 em 2007, o Brasil - junto com China, ndia e frica
do Sul e Mxico- foi convidado a formalizar seu dilogo com os
pases mais ricos do mundo atravs do processo Heiligendamm ou
O5.
11. Segundo Whitman e Rodt (2012), a parceria estratgica foi um
instrumento para a UE estruturado para responder ascenso
internacional de novos atores.
12. O Plano de Ao conjunta estabelece: promoo da paz e segurana
atraves do sistema multilateral; reforo dos vnculos econmicos;
parceria social e ambiental para a promoo do desenvolvimento
sustentvel; incentivos para a cooperao regional; desenvolvimento
da cincia, tecnologia e inovao; multiplicaao do intercmbio de
pessoas (Whitman e Rodt, 2012, 37).

13. Embora o meio ambiente seja um tpico difcil para o governo

brasileiro, que enfrentou oposio domstica para concesses
nesta rea. importante destacar que existe nos marcos da poltica
domstica e nos quadros do governo vises muito divergentes
sobre como tratar a questo da mudana climtica e de preservao
do meio ambiente.
14. Durante todo o perodo a UE insistiu na dimenso latino-americana
e no sul-americana.
15. Hurrell (2010, 146) chama a ateno para a simpatia do governo
brasiliro por estes regimes, mas aponta que os Estados Unidos
teriam menos interesse neles, sem mencionar a UE.
16. Brantner e Gowan (2008) fornecem muitas informaes neste tpico.
17. De acordo com a tipologia de Hermann (1990).
18. A admisso da Venezuela como um membro pleno do MERCOSUL
tambm contribuiu para erodir as relaes polticas da UE com o
bloco.
19. Comunicado de delegao do Parlamento Europeu em visita em
Assuno. Disponvel em: http://eeas.europa.eu/delegations/
paraguay/documents/press_corner/publication/20120718_
comunicado_de_prensa_delegacion_del_parlamento_europeo_
visita_paraguay.pdf.
20. Segundo palavras de Renato Flores em palestra The Brazil-
EU StrategicPartnershp: realities andpotential, CEPS-FRIDE-
CalousteGulbekian Foundation, Bruxelas, 4-5/Maro/2013- o acordo
UE-MERCOSUL atualmente nada mais seria que retrica.
21. Embora, em termos mais amplos, as negociaes so nuvens negras
sobre o inter-regionalismo UE-Amrica Latina.
22. No caso da Lbia, a Alemanha adotou uma posio prxima do
Brasil. No caso da Sria, governo brasileiro chegou apoiar a resoluo
da Assembleia Geral das Naes Unidas sobre violaes dos direitos
humanos pelo governo srio, mas sem desdobramentos posteriores.
23. Disponvel em http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/
discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/presidente-
da-republica-federativa-do-brasil/discurso-na-abertura-do-debate-
geral-da-66a-assembleia-geral-das-nacoes-unidas-nova-york-eua-
21-de-setembro-de-2011-1.
24. Sobre as diferenas entre as ideias existentes de uma ordem poltica
global, ver Hurrell (2007).
25. Renato Flores, em debate sobre a parceria estratgica UE-Brasil.
DeepeningtheStrategicPartnership, CEPS/CEBRI/FRIDE, Rio de
Janeiro, 8/Maio/2012.

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The Mexican Agenda
in Latin America:
the Pacific Alliance1

Profesora e investigadora del Instituto Tecnolgico Autnomo de
Mxico (ITAM) y directora del programa de grado de Relaciones
Internacionales de esa institucin.
e-mail: nsaltala@itam.mx
421

1. Introduction

Even though there is a sense of shared identity with Latin America,
Mexicos relation with the region throughout history has been uneven
in terms of its commitment and intensity. Take, for example, the last
15 years and the differences between President Fox and President
Caldern. The Fox administration truly harmed Mexicos position in
Latin America and managed to bring the relationship with the region
to a historical low point. That government, for instance, engaged in a
strong rivalry with Brazil and in open fights with Cuba and Venezuela
(to the point of withdrawing ambassadors). There were unnecessary
tensions with Argentina and the government even managed
to alienate Chile a traditional Mexican ally in South America,
through a very clumsy competition for the Secretary General of the
Organization of American States (OAS). In short, at the end of that
sexenio Mexico was very much isolated and was not participating in
the new multilateral or subregional schemes that began to proliferate
in Latin America, such as Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR)
or Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA).
Brazilians, by the way, were thrilled with this situation and Itamaraty
encouraged the idea that Mexico was no longer a Latin American
country but a North American country.
Caldern inherited that situation and from 2006 onwards, his

government tried to rebuild Mexicos place in Latin America. One key
way of doing this was precisely through regional multilateralism, so
Mexico was very active indeed deeply involved in the creation
of two new groups: Comunidad de Estados Latinoamericanos y del
Caribe (CELAC) and the Pacific Alliance. The first one was launched in
the Summit of Cancun in 2010. This initiative involved an important
diplomatic effort and was meant as a political statement on the part
of the Mexican government: it wanted to emphasize that Mexico
was very much part of Latin America and intended to recover
its presence and its capacity to influence regional affairs. In the
economic arena, on the other hand, Mexico joined enthusiastically
a Peruvian project called (at its inception) the Arch of the Latin
American Pacific, which evolved to become the Pacific Alliance
integrated so far by Mexico, Peru, Colombia and Chile. This is mainly
an economic club.
Therefore, the two panista governments held diametrically different

approaches in foreign policy towards Latin America. What is
interesting is that the incumbent priista government, headed by
President Pea Nieto, has chosen a line of continuity in this area: it
is both committed to CELAC and, above all, to the Pacific Alliance.
This is certainly a positive thing: the country is currently using the

institutional framework laid out by the previous administration and
this adds to the credibility and efficacy of Mexican diplomacy.
Even if there are many things going on with regard to Latin America,
at present the most important piece of the Mexican foreign policy
towards the region the one that consumes more time and energy
is the Pacific Alliance. Note that I say towards the region because one
should not see the Alliance simply as a way of relating to Colombia,
Peru and Chile but as a vehicle for influencing Latin American politics
more generally. Therefore, the purpose of this paper is to explain
its goals and results but, above all, its rationale: why was the Pacific
Alliance created?
The first section briefly describes the Pacific Alliances main

accomplishments up to now and its great success in terms of image.
The second section deals with the rationale behind the creation of
the Pacific Alliance; it develops three lines of explanation following
the neoliberal institutionalist, realist and constructivist paradigms.
The last section is devoted to conclusions.
2. Pacific Alliance: What results so far?

Since its inception, the Pacific Alliance has been praised and portrayed
as a great success by mainstream media interested in economic
affairs such as The Economist and the Financial Times but also
by the research units of important banks such as the Spanish BBVA.
In a small lapse of time it has accumulated 32 observer countries
from all over the world, including 11 European countries and 3
South American countries that do not share the Pacific Rim (see map
below). This is, of course, a good measure of the Alliances appeal and
the great expectations it has generated.

Source: Alianza del Pacfico (2014). Available at: <http://alianzapacifico.net/
paises/paises-observadores/>
But is all this enthusiasm well deserved? What has really happened
with the Pacific Alliance up to now? The Pacific Alliance is a young
enterprise: it was launched in April 2011, so it has only 3 years of
existence. The initiative has indeed progressed at a surprisingly fast
pace but there are so many things still pending that one should be
cautious.
On the positive side, Presidents have met in Summits 9 times, there

have been 12 meetings at the level of Ministers and 24 meetings at
the level of vice-ministers. Therefore, one can see that a great deal
of political energy is being put there. Concrete results are also to be
found at the practical diplomatic level: the four member countries
have founded a joint Embassy in Ghana, there are three agreements
that allow sharing diplomatic and consular offices and three more
are being negotiated (see table below).

Embassy Agreement Countries involved
Chile, Colombia,
Ghana Joint Embassy
Mexico, and Peru
Agreement of diplomatic
Vietnam Colombia and Peru
and consular sharing
Morocco Chile and Colombia
Algeria Chile and Colombia
Singapore Mexico and Colombia
Agreement of diplomatic Chile, Colombia, and
Azerbaijan
and consular sharing Mexico
OECD Chile and Colombia
Moreover, there are two legal documents that contribute to the

Pacific Alliances institutionalization and uphold the possibility of
its continued existence in the future even if political swings should
occur in each member country. The first one is the Framework
Agreement (or founding document), which states three objectives: a)
the liberalization of goods, services, capital and people; b) promotion
of growth, development and competitiveness of the members
economies; and c) to become a platform for political articulation
and projection to the rest of the world, with a special interest in the
Asia Pacific region. The second document is the Additional Protocol,
just signed in Cartagena de Indias in February 2014, which provides
for the elimination of trade and non-trade barriers on 92% of the
goods traded within the bloc. It lays out the specific rules of the
game regarding: tariffs reduction or elimination, rules of origin, trade
facilitation, regulation of e-commerce, telecommunication services,
financial services, maritime services and the creation of a committee
to deal with the technical obstacles for trade.
All of the above looks great on paper, however there is a caveat:

these documents are yet to be ratified. Colombias ratification of
the Framework Agreement is pending and in April 2014 the process
suffered a setback when the Colombian Supreme Court of Justice
ruled against the law that would enact the Alliance within that
country. Moreover, all four members have to launch the ratification
process of the Additional Protocol. This means that, at least in the

economic arena, there are ambitious prospects but practical results

are yet to be seen: we dont know so far whether intraregional trade
will indeed improve, mutual FDI will really escalate and productive
chains will be truly formed. Nor is labor mobility on the table yet,
despite much talk about it. In this area there have been, indeed,
positive developments in terms of removing visas among member
countries right now visas are no longer required for unpaid
activities in a lapse of 180 days (i.e. for tourists and business men)
but this is truly short of total mobility.
Given these limited economic results, it appears that the international

media and extra-regional actors are somewhat exaggerating their
positive spin on the Pacific Alliance. But why would they do so? One
plausible answer it that after a decade of discredit of neoliberal
economic ideas, particularly, in South America the Alliance
represents a revival of open regionalism in Latin America, that is,
a regionalism that is not only market oriented but also friendly to
outsiders.
3. What is in it for Mexico?

In the last ten years, the most relevant phenomenon in the
international relations of the Latin American region has been the
proliferation of an array of different multilateral schemes. This
situation begs the question of why these associations proliferate. In
order to answer this query in the case the Pacific Alliance, one might
explore at least three lines of explanation: one institutionalist, one
realist and one constructivist.
3.1 Mutual gains and competitiveness

Let us begin with the economic and institutionalist reasons, since
these are the ones that the governments of the member countries
usually put forward. The institutionalist explanation emphasizes the
need for state cooperation in an interdependent world economy in
order to produce mutual gains and increments in competitiveness.
In this view, the Pacific Alliance is an economic governance structure
that reduces transaction costs. According to Beatriz Leicegui (2014),
it is attractive to Mexico because Colombia, Peru and Chile are
experiencing dynamic growth rates: 5% in average from 2000-2011.
On the one hand, this is much more than other traditional trade

partners such as the United States and the European Union. On the
other, growth comes hand in hand with improved purchasing power

among their population which, in fact, increased around 45% in the
same period. Finally, Mexico has got a complementary trade structure
with these partners because they import mainly manufactures and
that is precisely what Mexico mostly offers.
Despite all this, the economic rationale still looks somewhat weak.
The truth is that before the Pacific Alliance existed, Mexico already
had free trade agreements with Chile and Colombia and an Economic
Agreement with Peru. Notwithstanding, the share of Mexicos trade
with these three countries remained always very small: together
they represent only about 1% of Mexican imports and about 2.2%
of exports (see graphs below). It is difficult to think that the Pacific
Alliance will be able to fundamentally alter this pattern. And it is also
unclear how exactly the Pacific Alliance will boost trade and FDI flows
with Asian countries.
Source: Subsecretara de Comercio Exterior (2013). Importaciones totales

de Mxico. Available at: <http://www.economia.gob.mx/files/comunidad_
negocios comercio_exterior/informacion_estadistica/anual_importa.pdf >

Source: Subsecretara de Comercio Exterior (2013). Exportaciones totales
de Mxico. Available at: <http://www.economia.gob.mx/files/comunidad_
negocios/ comercio_exterior/informacion_estadistica/anual_exporta.pdf>
Since economic reasons do not seem to explain the whole story one
should turn to additional and complementary accounts.
3.2 Geopolitical calculations

In the neo-realist tradition, regional associations are the result of
the balance of power logic and the constant need of states in an
anarchic international system to compete with each other for areas
of influence. Therefore, in this view regional associations are above
all geopolitical projects or geo-economic projects, i.e. initiatives in
which geography heavily influences the political behavior and the
economic performance of its member countries. In this vision, the
name of the Pacific Alliance is not a metaphor: it is interpreted as
a true alliance or a coalition of pragmatic and flexible character
among international actors against one or several third states.
Of course, we all know this alliance does not include military elements.
Nonetheless, today in Latin America military power does not play
a central role as a resource of influence in regional international

relations. Instead, institutional construction in the political and
economic realm performs a primary role in that respect, which is why

we have seen lately that Latin American states created new clubs in
order to increase their power and influence in the region. In fact, this
is the realist explanation for the establishment of UNASUR and ALBA:
the first is seen as a tool for the geopolitical projection of Brazil and
the second of Venezuela. If we follow this logic, what happens with
the Pacific Alliance?
In contrast to UNASUR and ALBA, the Pacific Alliance does not have
a clear leader. According to its size and relative power Mexico would
be, of course, the natural candidate to play such a role; however, there
are many limits to this, among which the lack of political will among
the Mexican elite to exert regional leadership or to play middle power
politics is paramount. So, within this neo-realist framework, this fact
takes us to observe the Pacific Alliance more as a defensive response
which, in turn, poses the question: a response to whom or to which
threat? Well, precisely in this is line of inquiry one should identify
the third state or states that require balancing and the perceived
risks they represent. Calculations in this respect, of course, may vary
among Mexico, Colombia, Peru and Chile.
In the case of Mexico the neo-realist hypothesis would emphasize

the rise of Brazilian leadership in South America in the first decade of
the 21st century. In its ambition to delimit an area of influence, Brazil
encouraged a narrative of South America as a region of its own and a
region of which Mexico is naturally excluded. In this sense, the Pacific
Alliance puts in place conditions to maintain and guarantee the
presence of Mexico in the area given that the other three members
Colombia, Chile and Peru are South American countries. Also, the
Pacific Alliance can be seen as a project that works against the unity of
UNASUR and, from the economic viewpoint, it may be an alternative
or even a competitor to Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). In this
zero-sum neorealist vision the mere existence of the Pacific Alliance
implies a weakening of the associations that Brazil has supported in
order to wield its power and influence in the area.
In Brazil, on the other hand, it seems that this kind of interpretation

has prominent followers within the political class. In fact, Brazilian
strategists put themselves in a whole different level when they
say that the creation of the Pacific Alliance is not attributable to its
member countries but to Washington. Their interpretation is that
this is an offensive project. It is not truly motivated by the interests
of Mexico and its partners, but by the real strategic competitor of
Brazil in the sub-region: i.e. the United States. This idea was openly
stated by former president Luiz Incio Lula Da Silva in the Sao Paulo

Forum held in August 2013. He said: The United States does not play

around. The Pacific Alliance, other than the commercial interests of
each member country, conceals the American geopolitical interest
of weakening South America and the CELAC (Consulta Previa,
2013).
Lulas view is shared not only by a sector of Latin American

intellectuals from left but also by other South American heads of
state.2 Two months later, in October 2013, Bolivian president Evo
Morales went back to this subject and said: I want to tell you that
the United States is dividing UNASUR. The member countries of the
Pacific Alliance are part of a conspiracy that comes from the north in
order to divide us and so that UNASUR may not progress towards our
definitive liberation (El Universo, 2013). These statements, however,
have not been met with declarations of the same sort by the Pacific
Alliance countries, as we will next see.
3.3 Competing ideas

Constructivism emphasizes the social character of regional entities
and the fact that they are spaces in which states interact more
densely and intensely. Such interaction presupposes the existence
of shared principles and norms (at least to a certain extent) which,
in turn, constitute a regional social structure that is produced and
reproduced in the process of constant interaction among regional
partners. In these spaces such as the Pacific Alliance, the European
Union or the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)
there is a production of collective agreements and interpretations
regarding what is proper/improper or correct/incorrect in interstate
relations, especially in the issue areas covered by each specific
regional entity.
Thus, the constructivist analysis wants to understand the role that

ideas and norms play in regional associations like the Pacific Alliance.
It doesnt put forward causal hypothesis as to why such groups
were created, but focuses mainly on understanding how it has been
possible that these four countries Mexico, Colombia, Peru and
Chile decided to come together and form a new international
association. In this case, the answer emphasizes the existing affinities
between member states in terms of their economic development
models and their political organization, all of which should produce
similar international identities. In turn, the expectation is that this
set of ideological coincidences will be reflected in the treaties and
documents that give birth to regional entities.

That is, indeed, what has happened with the Pacific Alliance. The four
member states display a net commitment to the market economy

and the export-led development model. Even though in all of them
there have been changes in the governing coalition, the national
economic project has not been modified in the last two decades (or
more). This suggests the hypothesis that there is a basic consensus
or a sort of hegemony in the minds of the political elite regarding
the acceptance of the tenets of economic liberalism, which in
turn has given place to the development of a state (as opposed
to a government) policy in the economic realm. This is certainly a
plausible hypothesis in the case of Mexico.
Therefore, it comes as no surprise that this commitment is enshrined

in the Pacific Alliances Framework Agreement which, for instance,
establishes that it is a membership requirement to have in place
free trade agreements with all parties. Moreover, the Pacific
Alliance founding members uphold the same political model: a
classic representative liberal democracy.3 In fact, Article 2 of the
Framework Agreement establishes as another essential requirement
for becoming a member state the respect of the rule of law and
democracy as well as the existence of separation of powers and the
protection of human rights.
To sum up, the Pacific Alliances members share the identity of liberal,
Latin-American states, both in the economic and the political domain.
According to constructivist theory, this generates incentives to create
a community or club of equals or, in other words, an international
space that is prone to the affirmation and reproduction such liberal
identity.
Now, we should also note that the Pacific Alliance is embedded in a

larger society of states, for instance, the Latin American community.
Constructivism posits that multilateral entities such as the
Alliance may be instruments to compete and gain influence in the
domain of ideas and norms in that larger society. In other words, they
can work as a tool to spread the ideas that the group favors above
other options. This is strategic since it is not the same to claim the
legitimacy of governmental actions only with reference to domestic
norms, than to do so invoking also international norms (Acharya,
2006). Moreover, it is not the same to implement a national model
of development in a friendly regional environment than in a hostile
one (like it would be, for example, to bet on an export-led model in a
protectionist region).
From this viewpoint, an additional constructivist hypothesis would

be that one of the purposes of the Pacific Alliance is not only to

promote the continued socialization of its own members in the

liberal economic paradigm, but also among neighboring countries,
especially in the Latin American region. Thus, the Pacific Alliance can
be seen as the sponsor of an ideological alternative that competes
in the market of ideas with other paradigms such as the Brazilian
and Argentinean neo-structuralism, or the 21st century socialism
advocated by Venezuela. So, if ALBA countries use their platform to
promote in Latin America a great anti-neoliberal narrative (Kellog,
2007), the Pacific Alliance counteracts promoting a pro-liberal
narrative.
The Pacific Alliance and ALBA are indeed on opposite sides when
discussing the role of the state in the economy and this should
be understood as the expression of a fact: today in Latin America
there is a diversity of development models. However, following the
constructivist premises, such plurality can be represented politically
and socially as a rivalry or, on the contrary, as a disagreement among
friends. There is nothing inevitable in one option or the other; they
are the result of the intentional decisions made by leaders. What have
we seen so far?
Last year the governments of Venezuela and Ecuador began to

discursively construct an idea of rivalry or antagonism. In the 12th
Summit of ALBA, that took place in Guayaquil in August 2013,
President Correa expressed: We love Colombia, Peru, Chile and
Mexico very much, but two visions of the world come face to
face: neoliberalism and free-trade; and those of us who believe in
socialism, in the guarantee of rights, and in free zones but not for free
trade instead free from hunger and poverty (Nuez, 2014). In the
meantime, Evo Morales, President of Bolivia, affirmed that: We came
here to express ourselves in a joint manner against these policies that
are surely, as always, encouraged by the North and that some of our
brother states are trying to reestablish (Nuez, 2014).
On the other hand, however, the countries of the Pacific Alliance

have chosen, up to now, to avoid the divisive narrative; constructing
a discourse that highlights the common vision among the members
without trying to antagonize other schemes.4 For example, President
Santos of Colombia has stated that: this is not an integration
agreement against anyone; it is not to exclude any country. This
is an agreement to deepen an integration that was already taking
place, and everyone who wants to join in is welcome. Many have
thought that this is an agreement to compete against Brazil. No, this
is an agreement to empower ourselves, but not against anyone (La
Tercera, 2012).

Thus, in contrast to ALBA, the Pacific Alliance does not assume
(for now) in any explicit way the role of normative promoter in

the international sphere that openly competes with other norm
entrepreneurs. And since it takes two to tango, we have not seen an
escalation of mutual recrimination. This, of course, is connected with
the need of the South American members of the Pacific Alliance to
maintain cordial relations with the Bolivarian states, which are not
only close neighbors but also partners in other regional organizations
such as UNASUR.
Conclusions
This paper outlined three complementary lines of explanation for
the creation of the Pacific Alliance. From the Mexican point of view,
the economic and functional motives seem to be less important,
at least at first sight. There are relatively low gains from trade to
be expected: on the one hand, there is not much space to expand
imports of natural resources such as cupper and other minerals
which constitute the main products coming from Peru and Chile; on
the other hand, Mexico is already the partner that exports the most
manufactured products (with medium and high value added) within
the bloc. Moreover, the creation of productive chains among these
states appears complicated due to the large distances and the lack of
the necessary infrastructure or connectivity.
All these factors might strengthen the idea that the geopolitical
and ideational hypotheses carry more weight. In this sense, more
empirical research and interviews with decision makers are in order.
In particular, it is essential to determine what has been the role of the
bureaucratic agencies in charge of negotiating the Pacific Alliance
in Mexico, that is, the Ministry of Foreign Relations and the Ministry
of Economy (especially, the Undersecretary for Foreign Trade).
Identifying which of them has exercised more leadership would say
much about the rationality behind Mexicos participation.
Meanwhile, the Pacific Alliance is bound to receive much attention in

Mexico in the following months: the country will hold the Presidency
of the group from June 2014 to June 2015 and the next Summit will
take place in Punta Mita, Nayarit. This initiative has still much progress
to make, therefore, it is worth following its development.

Notes

1. Paper delivered at the Mexico Week of the London School of
Economics (LSE), March 11th, 2014.
2. Among those intellectuals is, for example, the Argentinean Atilio A.
Boron (2013).
3. As opposed, for instance, to the model of direct and deliberative
democracy put forward in the political speech of other Latin
American governments such as in Venezuela or Ecuador.
4. It should be said however that the previously mentioned
international media establishment specialized in financial news
The Economist and the Financial Times has indeed tried to
play one group against the other. See, for instance, the following
reports: A continental divide [online]. The Economist, May
18th, 2013. Available at: <http://www.economist.com/news/
americas/21578056-region-falling-behind-two-alternative-blocks-
market-led-pacific-alliance-and> [Accessed on: October 21st, 2013].
Would you rather join the Pacific Alliance (PA) or Mercosur (M)?
[online]. The Economist, May 24th, 2013. Available at: < http://www.
economist.com/economist-asks/would-you-rather-join-pacific-
alliance-pa-or-mercosur-m> [Accessed on: October 21st, 2013].
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consulta-previa.pe/blog/2013/08/xix-foro-de-sao-paulo> [Accessed
on: February 2nd, 2013].

Seccin IV
Los desafos
globales
Corival Alves do Carmo y Cristina Soreanu Pecequilo

Georgina Chami
Jos Antonio Sanahuja y Francisco J. Verdes-Montenegro Escnez
Jos Manuel Ugarte
Andrei Serbin Pont y Juliana Rodrigues
Gian Carlo Delgado Ramos
Asha Singh
437
As Tenses Emergentes
entre o Brasil e a
China: o G-20 e a
Amrica do Sul1
Corival Alves do Carmo

Mestre em Economia pela UNICAMP, Professor de Relaes
Internacionais da Universidade Federal de Sergipe (UFS).
e-mail: corival@gmail.com
Cristina Soreanu Pecequilo

Doutora em Cincia Poltica/USP, Professora de Relaes
Internacionais da Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP),
Pesquisadora Associada do Ncleo Brasileiro de Estratgia e Relaes
Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (NERINT/
UFRGS) e dos Grupos de Pesquisa do
CNPq da UnB e da UFABC/UNIFESP.
e-mail: crispece@gmail.com
439
440

Introduo
As Tenses Emergentes entre o Brasil e a

China: o G-20 e a Amrica do Sul
Inicialmente caracterizado como uma era de renovao das relaes
internacionais, o sculo XXI, vem retomando um padro tradicional
de interao entre os Estados, e dos desafios e ameaas envolvidos
em um processo de redistribuio do poder e reordenamento do
equilbrio mundial. Um dos fenmenos no ncleo deste processo
a crescente importncia das potncias emergentes tanto no plano
poltico quanto no econmico.
Dentre estas, Brasil, Rssia, ndia, China foram identificados como os

quatro pases chave pelo mercado financeiro, na anlise de Jim ONeill
do Goldman Sachs, gerando o acrnimo BRIC (a estas naes somou-
se a frica do Sul em 2011). A recomendao do Goldman Sachs era
o investimento no BRIC, em detrimento dos pases desenvolvidos,
que enfrentavam perda de dinamismo social, econmico e poltico,
incluindo a potncia hegemnica, os Estados Unidos, em declnio
relativo (Pecequilo, 2013). Mas como este crescimento dos BRIC pode
ser avaliado?
No que se refere Rssia e a ndia, tem-se um fenmeno complexo

baseado em recursos de poder tradicionais como os recursos
energticos e os renovados como o domnio da tecnologia. O aumento
do preo internacional do petrleo e a busca por novas fronteiras de
investimentos, especialmente no setor de TI e servios, abriram novas
perspectivas econmicas para a Rssia e a ndia, respectivamente.
A Rssia foi capaz de superar a crise econmica na qual o pas
mergulhou aps o fim da URSS. A recuperao impulsionada pelo
setor de petrleo e gs permitiu um reposicionamento do pas no
cenrio geopoltico europeu, recuperando protagonismo. A ndia
no apenas passou a alcanar taxas chinesas de crescimento como
viu sua posio poltica ser fortalecida no plano global atravs dos
acordos de cooperao nuclear com os Estados Unidos, que ps fim
a tenso existente entre os dois pases nesta rea.
A China reforou seu espao poltico-estratgico com a ampliao

da cooperao Sul-Sul e a manuteno de relaes no conflituosas
com os Estados Unidos, gerando forte expanso da economia. Esta
expanso elevou os nveis de desenvolvimento chins a patamares
mdios de 10% nos anos 1990, e provocou uma reorganizao do
comrcio internacional e serviu de alavanca para o crescimento dos
vizinhos asiticos e dos pases da Amrica Latina e frica. Internamente,
um amplo processo de urbanizao e modernizao estendeu-se pelo
pas e a nao reforou investimentos militares e a atuao nas arenas
multilaterais, como representante do Terceiro Mundo, e sustentado
em uma prtica e discurso de ascenso pacfica (Sutter, 2012).

Neste processo, o Brasil foi beneficiado. Favorecido pela demanda
chinesa e pelas polticas internas e externas adotadas pelos governos

do PT (Partido dos Trabalhadores) a partir de 2003, o pas saiu da
estagnao econmica dos anos 1980 e 1990 e atingiu uma postura
internacional mais assertiva (Visentini, 2013). Mesmo no tendo os
recursos de poder tradicionais para desafiar as grandes potncias ou
equiparar-se aos emergentes com poder nuclear, o Brasil foi capaz
de ampliar a sua projeo internacional pelo estabelecimento de
alianas no mbito de diferentes instituies internacionais. Ainda
que desprovido de hard power, o Brasil encontrou espaos na arena
do soft e cooptive power, tendo como base uma atuao efetiva no
multilateralismo regional e global.
O pas foi capaz de fazer sua voz ser ouvida nos fruns internacionais
e suas posies serem tomadas em considerao nos acordos
estabelecidos. Dentro desta estratgia, o Brasil retomou a proximidade
com a ndia, aliado tradicional nas negociaes comerciais at os
anos 1980, e iniciou um novo ciclo de reaproximao com os pases
africanos, que, dentre outros resultados, originou o agrupamento
IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) e reforou os processos de
integrao sul-americana por duas vias. Em primeiro, o reforo
dos mecanismos existentes como o MERCOSUL (Mercado Comum
do Sul) e, em segundo, a criao de novas estruturas como a IIRSA
(Integrao da Infraestrutura Sul-Americana) e a CASA/UNASUL
(Comunidade das Naes Sul-Americanas, renomeada Unio das
Naes Sul-Americanas).
Os BRICS transformaram-se em agrupamento com sentido poltico-

estratgico. Como indicou o Embaixador Celso Amorim, Ministro das
Relaes Exteriores na gesto de Luis Incio Lula da Silva (2003/2010),
isto favoreceu a projeo dos emergentes e sua capacidade
organizao, compondo um fenmeno muito particular do sculo
XXI. O fortalecimento do grupo como frum multilateral resultou,
quase que diretamente, do processo de crise das naes do Norte no
ps-2008. Em 2009, ocorreu sua primeira reunio em Ecaterimburgo,
na Rssia, consolidando-se as cpulas anuais do grupo desde ento.
Porm, o BRICS no o nico frum de atuao dos emergentes e
de suas demandas em torno da consolidao do multilateralismo, do
multipolarismo e da atualizao e reforma das estruturas e prticas
de governana global.
Em termos econmicos, pode-se sugerir que o principal frum o

G-20 financeiro2, criado em 1999 como uma espcie de G-8 ampliado
com foco na discusso dos temas financeiros. Seu surgimento foi
uma das respostas institucionais s peridicas crises financeiras
dos anos 1990: o incio da dcada fora marcado por crises tpicas

de desvalorizao dentro do Sistema Monetrio Europeu e pela

crise japonesa, e em 1994 houve a crise do Mxico, em 1997, a crise
asitica, em 1998, a crise russa e, em 1999, a crise do real. Pela extenso
destas crises e pelas mudanas no equilbrio de poder mundial,
considerava-se necessrio que se ampliassem os participantes destas
arenas negociadoras, tradicionalmente concentradas no Norte,
incorporando as naes do Sul.
O organismo ganha importncia apenas com a crise de 2008,

momento no qual fica caracterizada a ascenso dos emergentes.
Agora em evidncia, o G-20 aparece como possvel substituto do G-8
e em condies de ter sua agenda ampliada para alm das questes
financeiras. Se as crises dos anos 1990 foram gerenciadas e tiveram
respostas a partir das instituies de Bretton Woods, estes mesmos
mecanismos mostraram-se ineficientes e insuficientes no sculo
XXI, devido escala da crise e nova distribuio do poder em
escala mundial. Para os BRICS, fortalecer o G-20 financeiro torna-se
prioridade, visando a ampliao de seu peso nas decises econmicas,
ao mesmo tempo em que intensificam suas demandas de reforma as
instituies tradicionais: o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Mundial.
Por outro lado, a ascenso dos BRICS e a sua pauta comum, no

obscurece divergncias e tenses geopolticas e geoeconmicas.
Na economia, um foco de divergncia entre o Brasil e a China a
guerra de moedas provocada pela tendncia de desvalorizao
do dlar, cuja resposta chinesa, a desvalorizao do yuan, amplia
os efeitos negativos da depreciao do dlar sobre o balano de
pagamentos do Brasil. Haja vista a incapacidade do Brasil de controlar
adequadamente os movimentos de valorizao e desvalorizao
do real. Na arena poltica, o crescimento econmico chins nos
ltimos anos aumentou a presena da China na Amrica Latina,
e na Amrica do Sul em particular, gerando um desafio ao projeto
regional brasileiro de liderana em torno do processo de integrao
no MERCOSUL e na UNASUL.
O Sistema Internacional e os BRICS aps a crise de

2008
Desde os anos 1970 so discutidas as transformaes no Sistema
Internacional e os seus efeitos sobre os Estados Unidos, podendo-
se identificar quatro etapas neste debate. Em uma primeira etapa,
a ascenso econmica europeia, especialmente da Alemanha, do

Japo e dos novos pases industrializados na sia e na Amrica Latina
associada quebra do padro ouro-dlar do regime de Bretton

Woods despertaram a discusso sobre o declnio econmico relativo
dos Estados Unidos no bloco ocidental. Na segunda, o fim da Guerra
Fria, e o desmembramento da Unio Sovitica entre 1989 e 1991,
apontaram para um mundo marcado pela multipolaridade no plano
econmico, mas unipolar no poltico-militar.
A terceira etapa, caracterizada pelos ataques terroristas de 11

de setembro de 2001, reforou esta impresso de ausncia de
desafiadores tradicionais hegemonia. Imps, todavia, uma realidade
na qual as foras transnacionais se tornavam a maior ameaa ordem
internacional e forariam a uma ao mais concertada dos Estados para
lidar com este risco. Este cenrio apenas reforou a projeo unilateral
norte-americana no campo estratgico, e gerou uma presso adicional
sobre os Estados Unidos, derivada de sua superextenso imperial3
(Kennedy, 1990). Esta superextenso, somada aos desequilbrios
internos das principais potncias ocidentais (dficits comerciais e
pblicos), polticas econmicas ortodoxas (corte de investimentos,
diminuio do papel do Estado) e crises sociais (individualismo e
consumismo) inauguraram a quarta etapa do debate, com a ecloso
da crise econmico-financeira de 2008.
Na oportunidade, retomou-se a percepo do declnio relativo

no apenas dos Estados Unidos, mas do conjunto dos pases
desenvolvidos, Ao mesmo tempo, a ascenso dos emergentes
apontava a existncia de uma reconfigurao da ordem. Tal
reconfigurao deriva de uma redistribuio de poder no mbito
econmico, com foco nas dinmicas do comrcio internacional,
atreladas principalmente China, e, em geral, expanso econmica
dos emergentes (e, para algumas, como a China, a ndia e a Rssia, o
processo inclui tambm investimentos militares). Ou seja, os BRICS
estariam no centro desta mudana e, no caso, devido ao foco deste
artigo, examina-se a dinmica China-Brasil.
No que se refere China, duas correntes discutem o papel do pas:

para alguns possvel uma ascenso pacfica por meio de sua
insero nas instituies internacionais e uma poltica externa no
confrontacionista, baseada em cooperao poltica e parcerias
econmicas (segundo esta linha, no seria possvel desvincular
o crescimento chins de um sistema internacional estvel, da a
necessidade de preserv-lo sem confrontaes e desequilbrios);
para outros, parece ser invivel alcanar um compromisso com o
status quo seja pela natureza expansionista das grandes potncias
seja pelas dificuldades enfrentadas pelo pas para democratizar-se e
adequar-se ao modelo ocidental (Friedberg, 2005).

Schweller e Pu (2011) apresentam uma perspectiva interessante

sobre o cenrio de redistribuio de poder. Para os autores, qualquer
tentativa de mudana s pode ser entendida como revisionista,
porque num sistema unipolar, qualquer movimento para modificar,
flexibilizar a unipolaridade uma reivindicao anti- status quo.
E a ascenso de potncias revisionistas mostrou-se ao longo da
histria como desestabilizadora. Independente de sua postura de
maior ou menor confrontao haver um desafio real no sentido de
acomodar a China no equilbrio de poder (mesmo que, por exemplo,
China e Estados Unidos passem a colaborar mais intensamente na
governana mundial, fortalecendo um G2 cooperativo4).
Schweller (2011), ao analisar as potncias emergentes, China, ndia

e Brasil, identifica o Brasil como o pas que deteria a agenda mais
revisionista em relao ao poder norte-americano. Como justificativa,
o autor aponta as negociaes tripartites Ir-Brasil-Turquia em 2010,
intermediadas pelo ento Presidente Lula e o Ministro Amorim, em
defesa do programa nuclear pacfico do Ir e a no aprovao de
sanes contra este pas nas Naes Unidas. Da mesma forma, as
fortes crticas brasileiras aos pases desenvolvidos, atribuindo-lhes
responsabilidade maior pela crise de 2008 inserem-se nesta avaliao
como prova desta maior confrontao.
Entretanto, preciso matizar esta anlise e melhor compreender

a dinmica dos BRICS, a partir de um recorte temporal maior da
poltica externa brasileira. Desde os anos 1960, o Brasil detm uma
postura crtica acerca dos pilares chaves do sistema, incluindo a
defesa ao desenvolvimento da tecnologia nuclear para fins pacficos
(vide as posies relativas ao Tratado de No-Proliferao de Armas
Nucleares). Tambm tem sido periodicamente reiteradas e atualizadas
as posies contrrias ao funcionamento pouco transparente do
regime internacional de comrcio e distribuio de poder nas
organizaes internacionais, seja pleiteando mudanas nas quotas
do FMI seja demandando um assento permanente no Conselho de
Segurana das Naes Unidas. Porm, o revisionismo brasileiro no
ameaador. Em nenhum momento, este discurso foi acompanhado
pela opo da militarizao para fazer valer as suas pretenses. O
revisionismo se coloca no marco do multilateralismo. Esse o seu
limite, que no foi ultrapassado nem mesmo nos momentos de maior
pujana econmica. Dentro desta opo, o Brasil tem sido ativo em
fazer propostas de reformas nas instituies e normas internacionais.
O ativismo brasileiro nas organizaes internacionais contrasta com

o tradicional distanciamento da China em relao a estes fruns
multilaterais. Wang e French (2013) analisando a participao chinesa
na governana global e comparando com Brasil, Rssia e ndia

mostra que nos trs diferentes aspectos analisados, contribuio
com pessoal, contribuio financeira, contribuio ideacional atravs

da sociedade civil, a China ocupa a ltima posio. Na mdia dos trs
itens, a ndia fica em primeiro lugar, seguida por Brasil e Rssia.
No entender dos autores, a posio chinesa decorre de interesses

limitados na arena internacional (ainda que o pas seja membro do
Conselho de Segurana como membro permanente) ao mesmo
tempo em que o pas mantm uma desconfiana em relao aos
fruns internacionais por temer a interferncia em questes internas
relativas competio no mercado, direitos humanos, democracia,
transparncia, accountability (Wang; French, 2013, p.100). Alm disso,
a China teria capacidade limitada de contribuir particularmente
em relao a novas ideias na medida em que as organizaes da
sociedade civil so atreladas ao Estado reduzindo a massa crtica,
as diferenas de perspectivas em questes centrais entre o governo
chins e a comunidade internacional e a dificuldade do governo de
dar concretude s ideias lanadas pelas lideranas do pas como o
conceito de mundo harmonioso.
Por outro lado, Wang e French (2013) entendem que as desconfianas

mantidas pela comunidade internacional, especialmente nos pases
desenvolvidos em relao China, dificultam sua assimilao e
participao mais ativa na estrutura de governana. Ao mesmo
tempo, esta desconfiana faz com que uma demanda da China por
maior participao possa ser lida como ameaadora. Alm disso, o
pas possui poder econmico e estratgico e contenciosos polticos. A
leitura no seria a mesma das reivindicaes revisionistas brasileiras.
Portanto, para a ascenso pacfica chinesa fundamental que o pas
no seja percebido como anti-status quo.
A crise de 2008 abriu uma oportunidade perfeita tanto para o Brasil

quanto para a China. Na medida em que a crise teve como epicentro
os Estados Unidos e ficou evidente no ser possvel tratar do seu
enfrentamento apenas no mbito do G-8, o G-20 financeiro ganhou
projeo. O revisionismo deixa de ser uma ameaa, para tornar-se
uma soluo: a China e o Brasil podem demandar mais reformas (e
conseguir algumas) das instituies, abrindo espao de atuao para
os emergentes.
Tudoroiu (2012) associa a dinmica dos BRICS com a da Organizao

dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP): para a ao coordenada
no preciso que os Estados sejam similares ou tenham mltiplos
interesses semelhantes, suficiente um interesse comum para
fundamentar a aliana e a cooperao. Se a OPEP surgiu tendo
como principal objetivo controlar o mercado mundial de petrleo,

os BRICS surgem para aumentar a influncia dos pases do grupo

nos instituies econmicas e financeiras internacionais. A partir da
novas agendas desenvolveram-se, inclusive em campos nos quais
as divergncias so mais pronunciadas, mas o objetivo principal
permaneceu e acaba por justificar muita das outras aes.
Do ponto de vista chins, as perspectivas abertas pelos BRICS e o

G-20 financeiro apresentam outras vantagens: permitem rejeitar a
proposta norte-americana de G-2 (que; auxiliam a manuteno da
posio como um dos lderes do mundo em desenvolvimento; e a
favorecem para no assumir responsabilidades excessivas em relao
governana global (Garrett, 2010; Huang, 2011; LI, 2011).
A crise financeira, portanto, abriu espao para os emergentes

inserirem a agenda revisionista em relao distribuio do poder
nas instituies internacionais sem se colocarem como ameaa.
Por outro lado, se h um revisionismo no mbito das instituies
econmicas e financeiras internacionais, no se demanda
uma mudana na lgica do capitalismo global (Hudson, 2009;
Soederberg, 2010). Neste aspecto o objetivo dos pases emergentes
era bastante limitado, apenas preservar as margens para polticas
desenvolvimentistas dentro deste capitalismo (Cammack, 2012).
Os fundamentos do crescimento econmico dos pases do BRICS
so bastante diferenciados no permitindo que construam um
consenso sobre um modelo alternativo de desenvolvimento para
propor comunidade internacional. E, neste aspecto, as diferenas
apareceram no interior do G-20.
O G-20 e a instabilidade financeira e monetria

internacional
No binio 2008/2010, o G-20 financeiro tornou-se uma importante
referncia nas discusses sobre os desequilbrios globais,
contando com o apoio amplo no s dos emergentes, mas dos
pases desenvolvidos. Em 2009, em seu primeiro ano de mandato,
o Presidente dos Estados Unidos Barack Obama era um de seus
principais defensores. Todavia, as limitaes desta aliana se
revelaram, a partir da dificuldade em realizar reformas concretas nas
estruturas do sistema econmico e de promover uma recuperao
sustentada. As cises Norte-Sul mantiveram-se, assim como a
dificuldade em coordenar aes para as reformas. Assim, o que
surgia como esperana de mudana, parecia rapidamente alcanar
a estagnao.

Neste contexto, Faruqee e Svirivasan (2012), funcionrios do Fundo
Monetrio Internacional (FMI), se propem fazer uma anlise do G-20

Mutual Assessment Process (MAP) a partir da perspectiva do staff do
FMI. Aps a anlise dos mecanismos de ao do G-20 financeiro e
as relaes com o FMI, os autores afirmam ser prematuro anunciar
a irrelevncia ou o fim deste frum, mas sustentam que preciso
intensificar os esforos para que funcione e seja efetivo. Trs desafios
precisam ser superados: as diferenas na situao econmica dos
pases e o senso de urgncia ou responsabilidade; a crise na Europa;
e a desconfiana de algumas economias emergentes nas anlises
tcnicas do FMI providas no Mutual Assessment Process (MAP).
Portanto, dentre os elementos necessrios para o fortalecimento
do G-20 como mecanismo de coordenao internacional na rea
econmica e financeira estariam a retomada da confiana e a
existncia de liderana e vontade poltica.
As dificuldades ressaltadas por Faruqee e Svirivasan (2012) se

referem s crticas dos emergentes s projees de crescimento e
vulnerabilidade feitas pelo FMI desde 2010. Este conflito era de certa
forma previsvel visto que o prprio surgimento do G-20 financeiro
fora apontado como uma tentativa de superar as limitaes do FMI
em superar crises nos anos 1990. Havia, com isso, uma presso de
alguns pases para que o G-20 assumisse funes mais abrangentes
no sistema, em resposta s transformaes da economia global e
o novo poder dos emergentes. Adicionalmente, esperava-se uma
possvel migrao da governana do G-8 para o G-20, estabelecendo
novos padres. Isto , a aliana surgia como um possvel novo Bretton
Woods. (Helleiner, 2010).
Porm, como apontado por Helleiner (2010), a conjuno de

fatores viabilizadores de Bretton Woods foi nica (o ps-Segunda
Guerra Mundial, a ascenso da hegemonia dos Estados Unidos,
a consolidao do multilateralismo, dentre outros), e no havia
nada similar em 2008. Desse modo, o possvel era trabalhar por
um conjunto reformas incrementais muitas delas implementadas
lentamente. Dentro desta lgica, os BRICS foram capazes de
ganhar um aumento nas cotas do FMI at porque as respostas
crise demandaram recursos destes pases. Por outro lado, os BRICS
no foram capazes de modificar a lgica de funcionamento e ao
do Fundo: as diretrizes permanecem as mesmas, assim como seu
papel junto ao G-20 financeiro de assessoramento tcnico. Ou seja,
a lgica poltica da instituio permanece. O G-20 financeiro detm
limitaes para mudar estruturalmente o sistema e nem mesmo se
sabe se ser um substituto para o G-8. Frente a isso, do ponto de
vista, dos pases dos BRICS, qual foi () o significado fundamental da
participao ativa no G-20 ps-crise?

Primeiro, o bvio, participar da tomada de decises que afetam

diretamente suas economias. Segundo, defender interesses e
preservar posies. E a que se torna mais complicada a situao.
A recuperao e a preservao do sistema econmico e financeiro
global eram (e so) do interesse de todos os Estados, e, em particular,
dos emergentes que alcanavam taxas expressivas de crescimento.
Assim, quais custos os emergentes esto dispostos a assumir para
preservar a estabilidade econmica e financeira?
Predomina na literatura, a partir de diferentes perspectivas tericas, a

necessidade do hegemon, do pas lder do sistema assumir os custos
da estabilizao. E, a maior parte dos analistas, tende a associar o
hegemon com o Estado que possui predominncia tanto na rea
econmica como poltico militar. Estariam os BRICS, ou pelo menos
um ou mais deles, capacitados/interessados neste papel?
Barkin (2003) defende que o Estado lder da economia internacional

no precisa ter a predominncia militar, suficiente ter a
predominncia financeira. O movimento circular: ao perseguir
seus interesses, o Estado perseguir, no fundo, o bem do sistema, e
arcar com os custos da empreitada. Para isso, deve desempenhar
trs funes: garantir um padro monetrio como meio de troca e
reserva de valor; administrar a liquidez internacional para permitir o
crescimento no longo prazo e prevenir as crises de pnico no curto
prazo; e, por fim, definir e proteger direitos bsicos de propriedade
dos ativos existentes na economia internacional (Barkin, 2003, p.17).
Para o autor, essencial que o Estado tenha vontade/interesse/
capacidade para exercer este papel, caso contrrio no ter condies
de atuar como estabilizador.
Assumindo a posio de Barkin surge como possvel a hiptese

que algum dos pases emergentes assuma a liderana da economia
mundial e desempenhe a funo do hegemon no mbito econmico
mesmo estando em posio inferior aos Estados Unidos no plano
estratgico. Dentre os emergentes, este pas seria. Mas estaria a China
disposta a assumir este papel estabilizador da economia mundial?
Entre 1999 e 2008 ocorreram apenas reunies ministeriais no

mbito G-20. A maior parte das discusses foi tcnica, com algumas
excees. Em 2001, como resposta a 11/09, a reunio ministerial
tomou uma srie de decises para restringir o acesso dos terroristas
rede bancria internacional. A reunio de 2005, ocorrida na China,
coloca a questo da reforma das instituies de Bretton Woods.
Note-se que, como o G-20 no tem secretariado, o pas anfitrio
o responsvel pelo trabalho de secretariado e assim condies de
colocar temas de seu interesse na agenda.

A temtica permaneceu nas reunies subsequentes, em 2006 na
Austrlia, e em 2007 na frica do Sul. No encontro de 2008 no

Brasil, ao invs da reforma de Bretton Woods, aparece a melhora
da governana internacional e reforo da efetividade do G-20, mas
o Brasil apresentou no encontro uma proposta de reforma das
instituies financeiras internacionais. No momento da reunio do
Brasil, 9 de novembro, j estava agendada a primeira reunio de cpula
do grupo em Washington nos dias 14 e 15 de novembro convocada
pelo presidente George W. Bush. Portanto, este encontro acabou por
se tornar uma reunio preparatria para a reunio de cpula, ainda
assim foi marcada pela presena do presidente Lula, primeira vez que
um chefe de Estado compareceu a uma reunio do G-20.
A partir de 2008 houve reunies de Cpula do G-20 em todos os

anos, sendo que em 2009 e 2010 houve duas no mesmo ano em
funo da gravidade da crise. Tambm h mudanas em relao
agenda em 2008 e 2009, quando foi marcada pela resposta de curto
prazo crise. A partir de 2010, a questo do desenvolvimento entra
em pauta de forma mais clara. Os temas abordados nas reunies de
cpula seguiram se ampliando, na prtica, o G-20 de hoje no mais
o G-20 de 1999. No demais lembrar, como citado, que a I Reunio
dos BRICS ocorre em 2009, a luz deste cenrio de indefinies e
como espao de articulao entre os emergentes de suas demandas
coletivas para obter maior fora no G-20. Dentre as quais, deve-se
igualmente lembrar, insere-se a prioridade do desenvolvimento,
alm da reforma.
A entrada em pauta deste tema do desenvolvimento evidencia

a dificuldade dos BRICS no G-20 financeiro. Depois do arranque
inicial, no qual j na reunio ministerial do Brasil em 2008, o Brasil
defendeu a adoo de polticas anticclicas de tipo keynesiano para
enfrentar a crise e houve uma convergncia tanto entre os BRICS
como entre os pases desenvolvidos em relao a este ponto. Porm,
o aprofundamento da crise europeia dificultou esta agenda.
Ao invs de propor inovaes de poltica econmica ou reforar

as polticas anticclicas, o G-20 acabou por endossar a posio da
Alemanha, do Banco Central Europeu e do FMI (a troika) de exigir
como contrapartida a ajuda para preservar as instituies financeiras,
um ajuste draconiano das contas pblicas dos pases mais vulnerveis
da zona do Euro (Grcia, Espanha, Portugal) impondo forte recesso.
O Brasil se tornou uma voz dissonante, criticando estas polticas de
austeridade5 e a injeo de recursos nos bancos atravs das taxas de
juros baixas foi criticada pela presidente Dilma Rousseff por contribuir
para a valorizao do real6. Neste vis, est o ponto nevrlgico
da incapacidade dos BRICS de formular uma posio comum em

matria de poltica econmica e reorganizao do sistema financeiro

internacional.
O Brasil deseja modificaes no sistema monetrio e financeiro

internacional, mas incapaz de lider-lo. A China detm alguma
condio de liderar, mas no deseja. Por sua vez, as demais naes
do grupo apresentam leves variaes em torno destas posies,
oscilando entre os polos sino-brasileiros. No perodo preparatrio
e durante a Cpula do G-20 em Seul em 2010, o Brasil tentou
convencer a China a exercer um maior protagonismo na governana
econmica e monetria ao demandar a desvalorizao do renminbi
como instrumento para estabilizao do sistema e reduo da guerra
monetria. Entretanto, a China fez saber ao Brasil que a insistncia
neste ponto afetaria sua participao no BRICS. Desde ento, o Brasil
recuou, e os problemas persistem.
As polticas monetrias expansionistas nos Estados Unidos e, em

menor grau, na Unio Europeia afetam profundamente o Brasil.
No primeiro momento, promovem uma enxurrada de dlares
para o pas provocando a valorizao cambial e aumentando a
vulnerabilidade do balano de pagamentos. No segundo, quando
as polticas monetrias expansionistas so encerradas, ou apenas
diante do boato que chegaro ao fim, a taxa de cmbio assume
um comportamento errtico, com ciclos intensos de valorizao e
desvalorizao que prejudicam os negcios ao dificultar prever os
custos, afetam a balana comercial, geram nus financeiro devido s
polticas para tentar estabilizar a taxa de cmbio, geram tendncias
inflacionrias, etc. Dada a liberalizao financeira, a capacidade do
Brasil de controlar a taxa de cmbio baixa, pois no possui controles
sobre os fluxos de entrada e sada de capitais. Durante o perodo
ps-crise, o pas acabou por absorver, na taxa de cmbio, uma srie
de impactos das polticas praticadas nos pases desenvolvidos,
assumindo a valorizao cambial passivamente enquanto os pases
desenvolvidos e a China desvalorizavam.
Para a China, a situao relativamente confortvel do ponto de

vista cambial, pois mantm ainda um controle de capitais e sobre a
taxa de cmbio impedindo a valorizao do renminbi frente ao dlar
mesmo no perodo ps-crise no qual o Federal Reserve (FED) inundou
os Estados Unidos de dlares, e consequentemente o mundo,
para estimular a economia norte-americana a sair da crise. Nestas
condies, a China conseguiu sustentar a poltica de exportaes para
os Estados Unidos, mantendo seu supervit, e financiando os Estados
Unidos atravs da compra de bnus do Tesouro norte-americano. O
Brasil, por outro lado, viu desaparecer o supervit comercial mantido
com os Estados Unidos at ento.

Evidentemente, a China entende ser necessrio um ajuste no sistema
monetrio. Porm, o que no aceita assumir a responsabilidade e os

custos destes processos. Ainda no mbito do G-20, a China reafirma
a sua posio de pas em desenvolvimento com grandes desafios
internos a enfrentar, e, portanto, sem condies de liderar. A prpria
aceitao do renminbi como moeda nas transaes internacionais e
de reserva ter um carter limitado na medida em que mantendo o
seu supervit comercial e o controle de capitais, a oferta de renminbi
nas transaes internacionais ser restrita. Ento, o que a China
demanda?
A China espera que os Estados Unidos aceitem ajustar a sua

economia para corrigir as distores fiscais, nvel de endividamento
e desequilbrios no balano de pagamentos. A desvalorizao do
dlar no prejudica as exportaes chinesas como as brasileiras,
mas provoca a desvalorizao das reservas internacionais em
dlares acumuladas pela China por anos. A guerra cambial no
um problema para a China, mas a questo do padro monetrio das
reservas internacionais fundamental. Neste aspecto, o pragmatismo
da China e do Brasil tende a ser exacerbado. Qualquer discusso
pblica mais assertiva pode aprofundar a desvalorizao do dlar e
piorar a situao dos pases com grandes reservas nesta moeda.
A guerra cambial e o padro monetrio internacional no so

temticas que promovam a convergncia de interesses e de polticas
no mbito Sul-Sul e nas diferentes regies. Mesmo a China sendo o
epicentro da economia asitica desde o incio do sculo XXI, a anterior
longa trajetria de crescimento do Japo e a conversibilidade do iene
fizeram com que a moeda japonesa se tornasse tambm uma moeda
de reserva na sia. Portanto, o Japo e os pases com reservas em
iene detm interesses especficos no necessariamente convergentes
com a demanda chinesa. Apesar do encolhimento relativo da
economia japonesa nos ltimos 20 anos, o iene ainda uma moeda
mais internacionalizada do que o renminbi chins. O iene , ao lado do
dlar, da libra esterlina e do euro, uma das moedas que fazem parte
da cesta de moedas para o clculo do valor dos Direitos Especiais de
Saque (DES) do FMI. Apesar das presses norte-americanas para a
China internacionalizar a sua moeda e integrar a cesta de moedas
dos DES, isto ainda no ocorreu.
Na Amrica Latina, existe, no mbito da ALADI, o Convnio de

Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) desde 1982. O objetivo
estimular as transaes comerciais sem o uso de divisas internacionais,
particularmente, o dlar. Entretanto, o seu uso reduzido desde o
incio, pois a complexidade burocrtica do sistema eleva os riscos
uma vez que os pases envolvidos padecem de grande instabilidade

cambial. Com a Argentina vigora o Sistema de Pagamentos em

Moeda Local (SML) que permite a concluso das transaes de forma
muito mais gil reduzindo assim os riscos cambiais envolvidos, mas o
mecanismo pouco utilizado.
No mbito regional existe ainda o SUCRE (Sistema Unitrio de

Compensao Regional) criado pelos pases da ALBA, os resultados
tambm so modestos. A rigor se pode afirmar que os pases da
regio tem clareza sobre a necessidade de uma alternativa ao dlar
para as suas transaes. As frequentes crises externas provocadas
pela fuga de capitais mostram a sua vulnerabilidade. Entretanto, ao
contrrio da sia, na qual o Japo internacionalizou a sua moeda e
a China teria condies de faz-lo se desejasse, na Amrica Latina
nenhum pas foi capaz de ter um padro monetrio estvel e um
nvel elevado de comrcio com os demais capaz de fazer da sua
moeda um ativo desejvel e uma alternativa ao dlar.
A recuperao da economia brasileira durante a presidncia de Lula

(2003/2010) em nenhum momento permitiu aproximar-se de um
cenrio no qual o real pudesse assumir algum papel como moeda
internacional na Amrica do Sul. As condies econmicas internas e
a estrutura de balano de pagamentos fazem necessrio o acmulo
de reservas em dlar. Portanto, o Brasil no pode aceitar pagamentos
internacionais na sua prpria moeda mesmo em nvel regional.
Por outro lado, tambm no houve, e no h, um consenso regional

sobre como lidar com a questo. O Equador, mesmo aps entrar para
a rbita bolivariana, manteve a dolarizao. Na Bolvia de Evo Morales,
a utilizao de dlares relativamente livre e o procedimento
legalizado. Na Venezuela, o petrleo garante a abundncia de
dlares e a manuteno de uma taxa oficial de cmbio valorizada
apesar dos desequilbrios da economia e das restries ao acesso
ao dlar. A Argentina tambm fez uma opo distinta da brasileira
do mesmo modo que Uruguai, Chile, Colmbia, Peru. As diferentes
estratgias de poltica econmica e cambial na Amrica do Sul
associadas s dificuldades do Brasil em assumir um papel consistente
de lder dificultam ainda mais (e que reflete, inclusive, em uma guerra
comercial/cambial interna ao Mercosul).
Tambm so incipientes e de duvidosos resultados futuros as

iniciativas para se introduzir o comrcio com moedas locais entre
os pases dos BRICS como estratgia para equacionar o problema
da instabilidade cambial e do dlar. Quanto mais o Brasil se acoplar
estratgia chinesa menor a sua capacidade de defender os seus
interesses nestas questes vis--vis prpria China e os Estados
Unidos. Por outro lado, este aspecto tambm dificulta a estratgia

chinesa de manter-se como nao do Sul: as diferenas de interesses
tendem a se aprofundar e gerar conflitos cujas dinmicas dependero

das possibilidades de se manter alianas mltiplas tanto no eixo Sul-
Sul, como Norte-Sul.
Para o Brasil, o maior apelo sistmico dos BRICS no pode obscurecer

o carter estratgico que o fortalecimento do IBAS pode ter diante
de um desequilbrio crescente entre a China e os BRICS. Ros e Veiga
(2013) apontam outras divergncias entre os BRICS nos fruns
econmicos internacionais. A ausncia de um Consenso de Beijing
sobre polticas de desenvolvimento e governana internacional e as
dificuldade de se construir um Consenso de Braslia-Moscou-Nova
Dli-Beijing-Pretria faz com que as divergncias sejam ressaltadas e
as principais iniciativas ocorram intrabloco e ainda assim lentamente,
pois as desconfianas persistem.
Por enquanto, as discusses sobre instituies alternativas ao sistema

de Breton Woods funcionam mais para pressionar pelas mudanas
no FMI (j acordadas, mas no implementadas). Os projetos de um
banco de desenvolvimento e de um fundo alternativo ao FMI tm sido
discutidos h algum tempo, mas encontram barreiras importantes.
Dentre estas, a necessidade de que as novas instituies possuam
recursos. E, neste cenrio, invivel dividir igualmente os aportes
necessrios para este funcionamento: nem a frica do Sul, ou a
Rssia, ou mesmo o Brasil teriam condies de fazer aporte igual ao
China. Por outro lado, um excesso de recursos chineses implicaria no
controle destas instituies por parte deste pas, resultando em nova
distoro e ressaltando os desequilbrios dentro do agrupamento.
O Brasil e a China na Amrica do Sul

O incio do governo Lula foi marcado por certo otimismo em relao
China, as relaes com o pas tanto poderiam dinamizar o comrcio
exterior brasileiro como gerar um padro de relaes polticas
distinto do existente com os Estados Unidos. A China representaria
o novo na poltica internacional e no seria uma ameaa ao Brasil. O
reconhecimento precoce da China como economia de mercado no
mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) estava ancorado
neste otimismo.
Na medida em que se avanou na dcada de 2000, este otimismo

foi refluindo diante da identificao clara dos impactos da crescente
presena chinesa no comrcio internacional. A valorizao cambial e
outros desajustes internos tornaram notria a incapacidade do Brasil

competir com a China nos mercados de produtos industrializados.

Ao mesmo tempo, a demanda crescente por produtos primrios,
especialmente minrio de ferro e soja, por parte da China provocaram
a reprimarizao da pauta de exportaes do pas.
O crescimento econmico, impulsionado pelas polticas sociais e de

consumo internas e pelas exportaes para a China, apareceu em
condies muito favorveis em relao ao passado. O Brasil pode
crescer ao mesmo tempo em que manteve o equilbrio do balano
de pagamentos e foi capaz de acumular reservas internacionais. A
desindustrializao ocorre num cenrio de crescimento econmico,
queda do desemprego, aumento da renda dos trabalhadores,
valorizao cambial, equilbrio do balano de pagamentos, e
acmulo de reservas. Assim, seus impactos pareciam minimizados.
Politicamente, era invivel para o governo optar por desmontar a
lgica do crescimento engendrada no contexto da expanso do
domnio chins no comrcio internacional. E imaginou-se que a
retomada das polticas industriais viabilizaria uma resposta a este
retrocesso. A Poltica de Desenvolvimento Produtivo no segundo
governo Lula e o Plano Brasil Maior no governo Dilma (2011/2014)
visavam responder a este desafio.
A Poltica de Desenvolvimento Produtivo iniciada em 2008 expressava

claramente o objetivo de aumentar a presena internacional do Brasil
na Amrica Latina e na frica. Na Amrica Latina, o Brasil pretendia
estimular o desenvolvimento de cadeias produtivas integradas com
os vizinhos, aumentar as importaes de produtos destes pases e
ampliar as exportaes especialmente de produtos manufaturados
(o mesmo objetivo colocou-se em relao frica).
Se o comrcio cresceu, principalmente com o continente africano,

no se pode dizer que o Brasil tenha se tornado um mercado
importante para os pases da regio sul-americana. Ao contrrio, o
Brasil mantm supervit com a maior parte deles. A Venezuela, por
exemplo, foi a maior responsvel pelo supervit comercial brasileira.
Com relao integrao das cadeias produtivas no houve avanos.
Ou seja, o Brasil no se tornou o epicentro econmico da Amrica
do Sul. As relaes econmicas com o pas no so suficientes para
sustentar o crescimento dos vizinhos. J o Plano Brasil Maior de
2011 no ressaltou estes objetivos refletindo um pouco a inflexo
na poltica externa do governo Dilma em relao ao governo Lula,
detendo menor projeo.
Outras duas iniciativas brasileiras foram mais efetivas, o

financiamento de obras de infraestrutura atravs do BNDES e o apoio
internacionalizao de empresas brasileiras na regio.

Particularmente bem-sucedidas foram as empresas de construo
civil beneficiadas pelas duas aes. Em financiamento para a regio,

o BNDES se tornou mais importante do que o Fonplata (Fundo
Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata), o BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento) e o Banco Mundial. Entretanto
quando se compara o papel desempenhado pelo Brasil neste
quesito com o desempenho chins na frica, as debilidades ficam
evidentes. O Brasil no tem condies de competir em recursos
com os programas de financiamento, perdo de dvidas, obras de
infraestrutura, servios pblicos, e similares ofertados pela China.
Nestas condies o crescimento do discurso pr-integrao sul-

americana por parte do Brasil encontrou trs barreiras: suas opes
estratgicas, as opes estratgicas de seus vizinhos e a limitao
da capacidade brasileira de financiar e concretizar projetos. Afinal,
a China demonstrou-se um parceiro ativo para todos os pases
sul-americanos e no s para o Brasil visando ampliar mercado e
crescimento. Por sua vez, a China tambm se adaptou Amrica do
Sul (Ellis, 2009).
Se na frica, a cooperao Sul-Sul o instrumento mais eficaz para

se forjar uma aliana capaz de atender os interesses das partes,
na Amrica do Sul, os acordos de livre comrcio podem ser uma
alternativa mais eficaz. A China firmou acordos de livre comrcio
com Chile e Peru. Os acordos, estabelecidos em 2005 e 2009, ocorrem
exatamente no momento em que o discurso sul-americanista est
crescendo. Ento, no mesmo momento, em que a retrica local apoia
a integrao, reforam-se alternativas que reduzem a fora do projeto
integracionista.
Outros pases igualmente se aproximam da China como a Venezuela,

pas prioritrio para a agenda Lula-Dilma, e que tambm se tornara
um dos lderes da integrao. A busca da China ocorre a partir da
percepo de que no seria possvel, para a Venezuela, construir um
mercado alternativo a seu petrleo e gs na Amrica do Sul, visando
diminuir sua dependncia dos Estados. O pas investe pesadamente
nas relaes com a China, ainda que sem abandonar o intercmbio
com o Brasil e a integrao regional. Inicialmente, a Venezuela
apostara no gasoduto do Sul integrando a Venezuela, Brasil e
Argentina, que poderia ser expandido para outros pases. A recepo
ao projeto foi fria e a Venezuela no teria condies de financiar
sozinha projeto desta magnitude. Ao mesmo tempo, os recursos do
petrleo mostraram-se insuficientes para fazer ampla poltica social,
financiar o crescimento da PDVSA (Petrleos de Venezuela S.A.) e das
obras de infraestrutura necessrias modernizao da economia.
Neste contexto, a China surge como vlvula de escape.

Em 2007, foi criado o Fundo China-Venezuela recursos a serem

geridos pelo Banco de Desenvolvimento Econmico e Social da
Venezuela (Bandes). Desde ento os aportes chineses Venezuela
s tem crescido. Na medida em que a produo venezuelana de
petrleo no cresce so injetados novos recursos para viabilizar
as obras necessrias para o aumento da produo. Como a forma
de pagamento dos emprstimos chineses atravs do envio de
petrleo, imperativo o crescimento desta produo que tem se
mantido abaixo dos 3 milhes de barris dirios (abaixo da meta
prevista de 5 milhes).
A Venezuela contava tambm com o Brasil nos projetos de expanso e

sofisticao do setor petrolfero. Entretanto, o fracasso da cooperao
entre a PDVSA e a Petrobras, com a reduo drstica da presena
desta ltima na Venezuela, favoreceu ainda mais a opo pela China.
Os projetos no setor petroqumico caminham lentamente apesar da
parceria da PDVSA com a Braskem, inclusive pela baixa capacidade de
investimento venezuelano. Este no o nico projeto que enfrenta
dificuldades pelo mesmo motivo: a incapacidade mtua de sustentar
projetos sozinhos e a ausncia da contrapartida do parceiro, pela
limitao de recursos.
No o caso chins, alm de possuir uma capacidade maior de fazer

aportes de recursos, no tendo necessidade de passar pelo crivo da
opinio pblica interna, mesmo as empresas privadas seguem as
diretrizes do Estado. Portanto, as negociaes entre os dois pases
ocorrem em nvel de Estado ganhando um carter estratgico e
governamental, modalidade que agrada mais aos venezuelanos.
Este aspecto em particular pode ser percebido ao se verificar as

relaes de acordos assinados entre Brasil e Venezuela ao longo do
perodo Lula. O Brasil inclui na relao apenas os acordos firmados
entre os dois governos, entre dois entes pblicos. A Venezuela,
por seu turno, inclui tambm os contratos firmados com empresas
privadas brasileiras por considerar ser tambm parte das relaes
bilaterais entre os dois Estados e, portanto, salvaguardados sob esta
relao. No entanto, essa no a posio oficial do Brasil.
A associao com Brasil e China tambm importante para a

Venezuela por razes de poltica internacional (Avalo, 2010). O Plano
de Desenvolvimento Econmico e Social da Nao (2007-2013),
Projeto Nacional Simon Bolvar, indicava o objetivo de contribuir
para a construo de uma nova geopoltica mundial. Hugo Chvez
tinha conscincia que, apesar do petrleo, o peso da Venezuela na
poltica internacional baixo, os movimentos do pas para terem
relevncia precisam ser amplificados pelas relaes com pases

de maior importncia geopoltica e geoeconmica capazes de
colocar um desafio para o unilateralismo norte-americano. Portanto,

integrar-se com o Brasil, ingressar no Mercosul, fortalecer os vnculos
econmicos com a China, estabelecer relaes com a Rssia, o Ir
e a Sria se inseriam dentro da estratgia de projetar a Venezuela
e fortalecer a criao de novos polos de poder. Como afirmado no
Plano, A construo de um mundo multipolar implica a criao de
novos polos de poder que representem a quebra da hegemonia
do imperialismo norte-americano e mais adiante postula, A
Venezuela coloca sua potencialidade energtica como alavanca para
aprofundar a aliana estratgica com os povos do mundo, pela paz e
a convivncia (Venezuela, 2007, p. 48).
A Argentina, diante das dificuldades na balana comercial responde

impondo restries s exportaes brasileiras para o pas. Este
movimento associado a uma maior competitividade da produo
chinesa tem colocado um desafio tanto para o governo como para as
empresas brasileiras. Est crescendo o desvio de comrcio, a Argentina
tem aumentado as suas importaes provenientes da China, e no
avalia esta reao como ameaadora como correntemente faz com o
Brasil, mas como uma oportunidade.
Em 2012, na Argentina, a presidente Dilma alertava para o risco

representado para a integrao regional de se responder aos
desequilbrios restringindo o comrcio bilateral no mbito regional
e fortalecendo os laos comerciais extrarregionais7, para a presidente
brasileira a resposta seria aumentar o comrcio bilateral intrarregional.
A presidente Dilma tem razo. Porm, o grande desafio o Brasil
aumentar as importaes dos vizinhos. O governo no tem facilitado
este processo: ao no reconhecer o desnvel econmico entre os
pases sul-americanos, o Brasil no se dispe a liderar o processo
fazendo uma abertura unilateral. O objetivo colocado pela Poltica de
Desenvolvimento Produtivo, no governo Lula, s seria concretizado
a partir de uma poltica ativa e com concesses unilaterais por parte
do Brasil.
Como Peru e Chile, a Colmbia aps firmar acordo de livre comrcio

com os Estados Unidos, tambm vislumbra a celebrao de um
acordo com a China. Enquanto no se concretiza, planejam a
realizao de obras de infraestrutura para que o petrleo venezuelano
chegue direto ao Pacfico sem a necessidade de transitar pelo Canal
do Panam, que possui limitaes estruturais, ou fazer o priplo
da Amrica do Sul. A obra tambm dinamizaria o setor petrolfero
colombiano.

A sobreposio de uma dcada da integrao com uma dcada da

China no foi favorvel integrao sul-americana, colocou mais
uma restrio estrutural a este processo. A construo da UNASUL e
do Conselho Sul-Americano de Defesa foram desafios que mostraram
ser possvel construir um consenso poltico mnimo entre governos
de diferentes perspectivas ideolgicas, mas, ao mesmo tempo,
apontaram as dificuldades de sair do discurso prtica seja no mbito
poltico-militar seja no econmico. A China um novo elemento na
equao, que j inclua os Estados Unidos e o Brasil: aliado, ameaa
ou oportunidade para os pases sul-americanos?
No caso chins existe um agravante: a percepo dos efeitos deletrios

para a integrao sul-americana do aprofundamento dos vnculos
econmicos com a China sobreposta pelas oportunidades de
crescimento oferecidas. O Brasil no pode ser excludo deste dilema,
ao qual se acrescenta a aliana com a China via BRICS no plano global.
Em termos regionais, observa-se o risco do desvio de comrcio e de
perda de margem de manobra, sendo que este elemento se estende ao
global. Nas circunstncias atuais, a Amrica do Sul no caminha para
se tornar uma rea estratgica de projeo e fortalecimento do poder
geopoltico e geoeconmico do Brasil. O nico ganho aparentemente
consolidado que os Estados Unidos no tero condies de retomar
o padro de relaes vigentes com a regio at os anos 2000 face ao
fortalecimento da presena chinesa e a do Brasil.
Concluses
H uma redistribuio do poder mundial em curso, particularmente
na esfera econmica, esta dinmica gera uma janela de oportunidades
para a ascenso de Estados com projetos e estratgias para mudar o
padro tradicional de insero internacional. No necessariamente
os ganhos econmicos do desenvolvimento resultaro em aumento
de poder em escala mundial e maior presena nos fruns, preciso
conquistar isso.
A tentativa de reformar as instituies e obter reconhecimento como

novos polos de poder unificam a agenda dos BRICS. Entretanto,
os Estados-membros desempenham diferentes papis na ordem
atual, so diferentemente afetados pela sua dissoluo, e, portanto,
concretamente possuem distintas respostas a este momento de
mudana. A crise de 2008 facilitou a aproximao entre os pases
e a conformao de um objetivo comum genrico, quanto mais se
tenta partir para uma agenda concreta, mais as diferenas crescem. O
sistema internacional continuar em mudana e os realinhamentos

Norte-Sul e Sul-Sul ocorrero. Entretanto, no se vislumbra o cenrio
otimista no qual as transformaes sejam lideradas e controladas

por um conjunto de Estados do Sul, organizados em qualquer tipo
de aliana, as mudanas estruturais tendem a ocorrer, maneira
convencional, de modo mais desordenado e com resultados
imprevisveis.
A China, ao preservar sua condio de pas do Sul e em

desenvolvimento, atende aos seus interesses, mas coloca um
complicador para a estabilidade sistmica. O Brasil, talvez pelas
suas limitaes e por sentir de forma maximizada os efeitos desses
desequilbrios, possui uma percepo mais apurada sobre as
barreiras para estabilidade sistmica decorrentes das opes norte-
americanas e chinesas, mas opta por uma postura dbia para no
criar empecilhos para as alianas Sul-Sul e mesmo para as suas
relaes Norte-Sul.
Ao olhar para o cenrio sul-americano j no se pode vislumbrar o

desenvolvimento linear e progressivo da integrao. Se no sculo
XXI esta integrao ganhou projeo poltica, tornou-se um fator
aglutinador e desempenhou papel importante tanto na poltica
interna como externa dos Estados, com efeitos positivos para a
reformatao das relaes com os Estados Unidos, a projeo
extrarregional e uma liderana positiva do Brasil, em meados da
segunda dcada deste mesmo sculo esta avaliao talvez no se
sustente. A integrao ainda pode se concretizar, mas a trajetria ser
mais tortuosa e conflituosa com a crescente presena econmica
chinesa. A China dificilmente desempenhar um papel similar ao dos
Estados Unidos ou do Brasil, mas coloca novas questes, problemas
e desafios. O tabuleiro geopoltico se torna mais complexo, assim
como o geoeconmico. Esta triangulao no ocorreu nem mesmo
durante a Guerra Fria e, para o Brasil, particularmente impe desafios,
incluindo a superao de seu papel por vezes dbio na integrao.
A existncia destes trs polos obscurece o futuro por permitir a

existncia de mltiplos alinhamentos, estratgias diferenciadas e
contraditrias. Os resultados dos processos eleitorais, as dinmicas
polticas internas permitiro ajustes peridicos em funo das
oportunidades polticas e econmicas. Portanto, se o Brasil quiser
continuar no jogo precisa recuperar espao com a retomada do
crescimento e com a apresentao de um projeto de integrao,
que funcione como instrumento de crescimento. No tendo como
disputar em volume de recursos, o pas precisa buscar alternativas
e tornar-se um parceiro necessrio e estratgico para a Amrica
do Sul no apenas no plano poltico, mas das aes concretas e
desenvolvimento econmico.

Notas

1. Texto elaborado com base nas pesquisas do projeto A construo
da integrao na Amrica do Sul e a China: a poltica externa
dos pases sul-americanos, com apoio do CNPq (Edital Cincias
Humanas 18/2012).
2. O termo G-20 financeiro utilizado para diferenciar o agrupamen-
to da coalizo do G-20 comercial, aliana de pases emergentes
e de menor desenvolvimento relativo, criada pelo Brasil em 2003
para as negociaes da Organizao Mundial de Comrcio (espe-
cificamente, a Reunio Ministerial de Cancun). Ao longo do texto,
porm, utilizaremos G-20 e G-20 financeiro para referir-se a este
frum.
3. Bastante popular nos anos 1990 para explicar o declnio norte-
-americano, o conceito expressa a incapacidade de um Estado he-
gemnico de dar conta de todos os seus compromissos internos
e externos, por conta de sua projeo de poder. Com isso, gera-se
um gap entre recursos e responsabilidades exercidas pela potncia
hegemnica.
4. As hipteses do G2, isto , a constituio de uma ordem mundial
centralizada nos Estados Unidos e na China tornaram-se comuns
entre os norte-americanos em meados de 2000. Etas avaliaes
eram acompanhadas pela perspectiva de construo de uma nova
bipolaridade sino-americana que poderia ser tanto competitiva e
conflituosa, como colaborativa. Apesar de no estar formalizada,
a realidade do G2 , certamente, um dos ncleos chave do orde-
namento da poltica internacional contempornea. Ver Brzezinski,
2012.
5. http://oglobo.globo.com/economia/dilma-critica-fmi-pede-coo-
peracao-de-outros-paises-para-ajudar-europa-6769239
6. http://economia.uol.com.br/ultimas-noticias/bbc/2012/03/05/
na-alemanha-dilma-critica-protecionismo-europeu-com-ajuda-a-
-bancos.jhtm
7. http://www.portugues.rfi.fr/brasil/20121128-dilma-critica-desvio-
-do-comercio-argentino-para-china-em-detrimento-do-brasil
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The Caribbean and the
G20: The Search for an
Engagement Framework
Georgina Chami
is a Research Fellow, Institute of International Relations,
University of the West Indies, St. Augustine Campus, Trinidad. She
holds a doctoral degree in International Relations from the Institute of
International Relations, St. Augustine Campus. Her areas of expertise
are International Organizations, diplomacy, peace/security, and
conflict resolution. Dr. Chami is a member of the United Nations
Association of Trinidad and Tobago, Sub-committee for Community
Mobilization - Habitat for Humanity, and UN Volunteers program. She
was also a recipient of the Visiting Fulbright
Scholar Research Program in 2010.
e-mail: georgina.chami@sta.uwi.edu
465
Georgina Chami

Introduction
The Caribbean and the G20: The Search for an Engagement Framework
The G20 has emerged as a significant institutional component of
the global governance architecture since its inception in 1999. This
group consists of 19 countries plus the European Union created to
respond to the Asian financial crisis. For the last decade and a half,
with several gatherings of finance ministers and central bankers,
this forum has evolved into a global economic forum for Presidents
and Prime Ministers to determine solutions on assuaging the US-
triggered global financial crisis. The G20 leaders have met seven
times since its inaugural meeting in Washington in 2008.1 Over time,
four issues have emerged as the litmus tests for G20 effectiveness:
reform of financial markets, reform of the Bretton Woods Institutions,
the conclusion of the WTOs Doha Development Agenda, and the
mitigation of global macroeconomic imbalances.2
Despite the exclusion of 173 UN member countries, the G20 is growing

in significance globally. Many scholars have avowed that the creation
of the G20 improved global financial and economic governance by
enlarging the G8. This expansion has the inclusion of the emerging
economies of China, South Africa India and Brazil which have forced
a change in the status quo of the whos who in the global system.
The positive interplay of economics and politics has allowed these
countries to force their right to ascension in and expansion of the
G8. Moreover, the membership of the G20 represents 85% of global
output and two-thirds of the global population.3 Discussions in
these Summits focussed on approaches for strengthening the global
economy, reforming international financial institutions, improving
monetary regulation, and recommending key economic reforms
needed in each member country. This all part of the G20 focus and
emphasis on adopting measures to support global economic growth.
Over the years, the countries in the G20 have become the main
decision-makers and rule makers for managing the global economy
instead of the G8 which consisted of the worlds richest nations.
Now, at the pinnacle of global governance structures, the G20 is
influencing the mandates of key global institutions such as the World
Bank, the World Trade Organization, and United Nations Agencies.
Consequently, these Institutions have become accountable to the
G20. But the question remains is the G20 offering a new forum for
States to address serious global economic governance challenges.
The paper is structured in three parts, following this introduction:

Part 1 reviews the history of the G20. This is followed by Part 2 which
discusses the issue of the G20 either as promoting the interests of
dominant global economies or global economic governance. Part 3

summarizes the current financial crisis upon the CARICOM member
Georgina Chami
States and viability within the G20. A concluding section summarizes

the main implications for the future dynamics of the G20.
Part 1: Origins of the G20 Summit

The G20 is the modern interpretation of the G7/8. Since the early
1970s, the G7 has evolved in response to systemic changes. In order
to appreciate the current structure of the G20, it is important to
retrace its historical origins.4 With the collapse of the Bretton Woods
system of fixed international exchange rates in 1971, there was
the need for better coordination of economic and financial policy.
Accordingly, on March 25, 1973, the Finance Ministers of Britain,
France, Germany and the US met at the White House Library to
discuss this matter.5 In September, they were joined by the Japanese
Finance Minister, and this group (subsequently known as the Group
of Five) met periodically. Following these initial meetings, in 1974, the
heads of government from the United States, Britain, West Germany,
Japan and Italy were invited to a summit at Rambouillet, France. The
meeting was aimed at finding ways to overcome the energy crisis of
1973-1974. By 1976 the group became seven with the inclusion of
Canada.
In the 1980s, the annual G-7 Summits became more formal, with
an agreed statement, or Communiqu, issued by the leaders at the
end of each meeting. Within these Summits, there was an expansion
of the issues tabled for discussion brought by leaders such as the
then US President Reagan, French President Mitterand and German
Chancellor Kohl. Interestingly, some issues discussed reflected
the Cold War tensions evident during this period. For example, at
the 1983 Summit, hosted by President Reagan, G-7 produced an
agreement which supported the deployment of U.S. Pershing and
Cruise missiles to Europe to confront new Soviet SS20 missiles.6 The
tensions of the global system at that time conditioned or influenced
the discussions within this Summit. As the Cold War grew to an end,
other issues surfaced that posed serious challenges for the G7. These
included rising intrastate conflicts, dissolution of the Soviet Union
and environmental concerns.
With the end of the Cold War, as democratic and economic reform got
underway in Russia, Russian leaders were gradually integrated into
the G-7. Former Presidents of Russia, Gorbachev and Yeltsin attended
Summits in London 1991 and 1992/1993 respectively. Within these
Summits, some issues discussed included financial assistance to the

Russian economy, cooperation in the credit and financial service and
foreign policy. In 1998, the G-7s name was formally changed to the
G8, and its first meeting was held in Birmingham in June of that year.
At this Summit, there were three main issues discussed - employment,
combating international organized crime and global economic
issues, including the crisis in Southeast Asia. The G8 represented the
main economic powers at that time that were deemed democratic,
and militarily allied to the US. Due to the small size of this Group, the
heads of government were quite informal as they knew each other
reasonably well.
The G8s antecedents, the G6 and G7 were not exclusively about

international economic cooperation and stability. Instead, they
reflected the efforts by the Western powers to come together in
face of economic turmoil in the 1970s to ensure that their power
and influence would not be compromised. In the 1970s, the USSR
appeared to be in rude health and the Arab countries revealed
American and European vulnerabilities by cutting off oil during the
Yom Kippur War.7 Since then, the G7/8 coordination and cooperation
have often been motivated once the Wests power comes into
question economically. In the late 1980s, with the debt crisis and
impending Post Cold War, once again there was a level of economic
coordination between these countries. The reason was that these
countries were not only grappling to deal with Post Cold War
architecture8 but more importantly its subsequent social, economic
and political challenges. These countries came together in order to
ensure that their power and influence would not be threatened in
the face of new economic uncertainties.
In the 1990s, the agenda remained focussed on economic and

financial issues. As the Summits progressed, attending leaders also
discussed issues not on the agenda and which was pertinent to them
at the time. In this regard, leaders increasingly began discussing
topics such as security, development and the environment. By
and large, for the G8 countries, this forum has evolved into an
established feature of the international landscape. It allowed for
policy coordination and reflection of their global importance
and might particularly to their other counterparts. However, this
changed somewhat in the late 1990s with the financial crises
centered mainly in Latin America and Asia. These crises highlighted
the growing significance and importance of the inclusion of key
emerging economies. Up to that point, these economies were
inadequately included in global economic management efforts.
Their inclusion was regarded as vital to the continued structure of
the global economic system in place.

In 1999, the G20 ministerial forum was created in response to a
Georgina Chami
major financial crisis: the global financial crisis which originated in

South East Asia in late 1997 and spread to Russia and Latin America
in 1998. This forum also reflected the declining power of the G7
countries in the global economy and the inclusion of some emerging
market economies in the G20.9 These so called newcomers were
emerging surplus economies and their participation in stabilizing
the international financial system became imperative. It was
therefore important to include these economies in the discussions
on matters of global economic governance. The basis for selection
of some of these countries remain questionable, a reflex of the G7
world.10 Countries such as Argentina, Australia and Saudi Arabia were
included in the forum because they were emerging surplus markets
and good allies of the US. In the case of Argentina, its inclusion was
allegedly related to the friendship between Secretary of the US
Treasury, Larry Summers, and Argentine Finance Minister, Domingo
Cavallo, who were roommates as Harvard graduate students.11
The first G20 Summit was held in Washington, DC, on November

15, 2008 and discussions focussed on principles of reform - reform
of the global financial system to prevent a recurrence of the crisis.
This Summit was of foremost importance as the Western countries
were observed as seeking assistance from the emerging economies
such as China in order to avoid another global depression. This was
significant as the system witnessed a shift in the balance of power
from West to East. After this monumental meeting, the G20 leaders
announced that it would overtake the G8 as the main economic
council of wealthy nations and meet annually to discuss matters of
international financial stability. Subsequent to this Summit, eight
meetings were held: London and Pittsburgh (2009), Toronto and
Seoul (2010), France (2011), Mexico (2012) and Russia (2013). Integral
to these Summits, is the coordination of operations, practices
and discussions of this group even though there is no permanent
secretariat or staff.
Over time the G20 developed a systematic organizational approach,

which adapted the G7 experience to the enlarged membership.
It included a rotating presidency, intensive communication and
close coordination among the ministers G20 deputies, known as
Sherpas. The Sherpa is appointed by each country who is a personal
representative of the government leader. The Sherpas met frequently
prior to the Summit to select summit agendas that include non-
financial issues and coordinate on the progress of negotiations that
are held at various forums.12 These individuals are appointed for more
than one year and provide institutional support. They also must have
frequent meetings with business and civil society in order to solicit

their positions/viewpoints on areas being discussed. Toward the end
of the process, along with the Deputy Finance Ministers, the Sherpas
prepare the final declaration statement and other supporting
documents for the Leaders. The Sherpa is generally quite influential
and provide both an institutional memory and an aid to ensuring
follow-up to previous commitments.13
By October 2001, the focus of the G20 ministerial forum shifted

from its initial concern with crisis response and the challenge of
globalization to combating terror financing (after 9/11). Other
areas included development aid, financial abuse and crime, and
financial system reform. In this regard, senior representative of G8
Justice and Home Affairs Ministries met in Rome to discuss steps
to combat international terrorism and decided to combine the G8s
Lyon Group (fighting international crime) and the G8s Roma Group
(fighting international terrorism).14 The G8 Lyon Group was created
after the 1995 Summit in Halifax, Nova Scotia. It comprised a group
of experts seeking alternative and better ways to fight international
crime. Subgroups of the Lyon Group thereafter were formed to
address specific crime-related issues (especially in emerging market
economies). Reform of the Bretton Woods Institutions (BWIs) was a
focus especially promoted by the Chinese and Australian chairs in
2005 and 2006.
Meanwhile, the tenuous nature of G8 membership was becoming

clearer. At this point, the G8 members responded by inviting five
key developing countries to the Gleneagles meeting Brazil, China,
India, Mexico and South Africa. Countries not represented in the G20,
were displeased with their exclusion. However, membership of the
G20 ministerial forum remained stable from 1999 to 2008. With the
financial crisis of 2008, the US economy was plummeting, triggered
initially by bank failures and a housing market collapse. Across the
globe, stock markets plunged and it was soon quite apparent that the
financial institutions the IMF, the G8, the UN or the G20 grouping of
finance ministers were incapable of addressing this crisis. This led
to the conclusion that short of a major global crisis, a serious reform
of the G8 summit process was unlikely.
Subsequent to this Summit was the London G20 Summit which was
historic because it set the core agenda for future G20 summits. It
focussed on three crucial issues: (i) macroeconomic adjustment
for recovery and rebalancing; (ii) strengthening national and
global institutions for oversight, supervision and regulation of
financial markets and institutions; and (iii) reform of and allocation
of resources for the international financial institutions, especially
the IMF.15 Furthermore, at this Summit, there was also a change

in the composition of the Financial Stability Forum which was
Georgina Chami
predominantly European and North American senior finance ministry

and central bank officials, into a revitalized Financial Stability Board
(FSB),16 which included all G20 countries. The G20 leaders in London
also decided to initiate a reform of the shares and chairs of countries
in IMF governance arrangements to reflect the new global realities of
the rise of emerging market economies in the global economy.
Part 2: G20: Promoting Global Economic Governance

or Dominance
Over the years, the countries in the G20 have become the main
decision-makers and rule makers for managing the global economy
instead of the G8 which once comprised the worlds richest nations.
While the G20 has seemingly replaced the G8, it is more reflective
of the emerging powers. Reflective perhaps it is, but not necessarily
representative. For example, the region of Latin America and the
Caribbean is represented by only three countries: Argentina, Brazil
and Mexico. The continent of Africa is represented only by South
Africa. The G20 does not consist of the twenty largest economies in
the world. Selection of countries is not based on objective criteria
and is in itself problematic. Ban-ki-Moon, the UN Secretary-General,
attested that eighty-five percent of the worlds countries are not
represented at the G20.In the end, it is power that matters which is
associated with purchasing capacity and market size. In this regard,
the G20 represents an economic hegemon. This is problematic
because it further excludes countries that are not members of the
G20.
Since its establishment, the G20 Finance Ministers group was seen
as a way of opening up and rationalizing the international dialogue.
Within this group, each country represents its own interests, not
those of its neighbours. This is problematic as it further ostracizes the
countries that are not members of the G20. G-20, itself, categorizes its
member countries as follows:
Advanced surplus countries: Canada, France, Germany,

Japan, and South Korea;
Advanced deficit countries: Australia, United Kingdom, and

United States, and the euro area minus France, Germany,
and the Netherlands;

Emerging surplus countries: Argentina, China, and Indonesia;
Emerging deficit countries: Brazil, India, Mexico, South
Africa, Turkey, and other European Union countries; and
Major oil exporters: Russia and Saudi Arabia.17
Even though, these countries have been included in the G20, there
is still a ranking among these countries according to economic
status. This is demonstrative of the significance of the economic
dimension for the developed North countries. Interestingly, with
this classification, it is still evident that emerging economies are still
subjected to the further categorization based on the Eurocentricism.
The G20 works closely with a number of key international institutions,

including the International Monetary Fund (IMF), the World Bank,
the Organisation for Economic Cooperation and Development
(OECD), the World Trade Organization (WTO), the Financial Stability
Board (FSB), the United Nations (UN), and the International Labour
Organization (ILO). Representatives from regional organisations such
as the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), the African
Union (AU), the New Partnership for Africas Development (NEPAD)
and the Gulf Cooperation Council (GCC), have attended various
G20 Summits. The G20 is directly influencing the global governance
structures, mandates and functions of these global institutions.
These financial entities have become accountable to the G20 and
have been highly criticized for promoting the interests of the G20
countries. In this regard, this persuasion has stigmatized the G20 and
stymied its image as all-inclusive and representative.
The African, Caribbean and Pacific countries view the G20 as not
reflective of a new world economic order but rather a continuance
of the old economic system that has been in existence for many
years. While the G8 countries consulted carefully with the dynamic
emerging market economies about the future growth and stability of
the global economy, not much has changed. While this forum should
allow for more diverse discussion and dialogue on global economic
governance given its composition, another trend is emerging. The
group seems to be emphasizing the power of the big powers. This
is confirmed with its continued association and influence over the
Bretton Woods Institutions. The G20 has effectively undermined
the existing system of multilateral cooperation by ensuring that the
interests of these countries are advanced within these institutions. As
such, the majority of nations lose voice and influence on subjects that
affect them crucially. This has triggered deep levels of resentment
towards the G20.

The world was duped into thinking that the summits for the last
Georgina Chami
four decades of the G8 were about consensus and cooperation in

dealing with shared problems. These wealthy and stable democratic
nations with strong and ambitious leaders have urged nations to opt
for international economic cooperation which in return would spur
benefits for international trade, financial integration and economic
policy coordination. But the reality of the present context have
shown that that global challenges are creating opportunities and
non-opportunities for countries generally. This situation has put into
question given models on economic management, fiscal austerity
and surplus and deficit countries. G8 Summits are rooted in domestic
politics which are now more polarized and paralyzed than in earlier
periods. This is even reflected in the recent Ukraine crisis. This has
retarded the G20 Summits to provide strong global leadership when
the leaders parliaments and publics are in conflict.
On the other hand, it is argued by some scholars that the G20

embraces a broader group of countries, cultures and economies than
the G8. Despite its flaws, it is largely representative meeting of the
world as it is. In addition, the G20 has developed strong networks
among officials of communication and consultation. The strength
of this network of senior officials is the foundation of G20 Summits
and provides the means of moving the global agenda forward
continuously from one presidency to the next. At the same time, the
history of both the G7/8 summit and of the G20 ministerial forum
shows that the informal nature of these institutions makes them
flexible instruments in responding to the changing global economic
and political crises and longer-term challenges and opportunities.
They offer leaders the opportunity to interact with and listen to
each other, develop a sense of team and trust and help prevent
misunderstanding.
Part 3: CARICOM connection

The majority of states in the world are small; indeed, the number
of small countries has increased significantly in recent decades.
Small developing economies have structural and institutional
characteristics, which affect the process of economic growth,
constrain their ability to compete, increase their vulnerability to
external events and limit their capacity for adjustment.18 Some
of these disadvantages are associated with small size, insularity,
remoteness and proneness to natural disasters. These factors make
the economies of these states very vulnerable to forces outside
their control a condition which sometimes threatens their very

economic capability. The GDP or GNP per capita of these states
often conceals this reality. Consequently, the manner in which these
economies participate in the world economy and their internal
economic management and structural adjustment remain critical to
their economic development.
These small States known as Small Island Developing States (SIDS)

is a distinct group of developing countries facing specific social,
economic and environmental vulnerabilities. The United Nations has
been assisting and extending cooperation to SIDS in their sustainable
development efforts through the Programme of Action for the
Sustainable Development of SIDS finalized at the Global Conference
held in Barbados in 1994, known also as the Barbados Programme of
Action (BPOA).19 The BPOA was reviewed and revamped, now known
as the Mauritius Strategy for Implementation of the Programme of
Action for the Sustainable Development of SIDS (MSI). Areas covered:
climate change and sea-level rise, natural and environmental
disasters, coastal and marine resources, land resources, energy
resources, tourism resources, biodiversity resources, national
institutions and administrative capacity, regional institutions and
technical cooperation, transport and communication, science and
technology, and human resource development.
With the current global financial crisis, the vulnerability of small

states in the CARICOM region is reflected in the critical challenges
these states face. These include declining exports, foreign reserves,
government revenues and employment. Furthermore, the increasing
interconnectedness between countries economies has increased
their susceptibility to the effects of the present crisis. CARICOM
countries are no different in this respect. The challenges arising from
these crises have exacerbated the already economic vulnerabilities
within this region. In this regard, CARICOM is now at a critical juncture
in regard to its thrust towards deeper regional cooperation. Like many
developing countries, the crisis threatens the core of the regions
integration initiative and also provides opportunities to strengthen
regional ties. Consequently, CARICOM states must analyze the G20 in
terms of the benefits for the region. As the leading forum for global
economic cooperation, the latter is vital for the sustainability of
CARICOM.
As the UN acknowledged in 1994: Small Island Developing States

(SIDs) are limited in size, have vulnerable economies and are
dependent both upon narrow resource bases and on international
trade, without the means of influencing the terms of that trade.20 As
part of SIDs, CARICOM confronts distinct development challenges
largely due to their vulnerability to external shocks. Increasingly,

these countries continue to be affected by the global economic,
Georgina Chami
financial and security crises that threaten progress and challenges

efforts to encourage sustainable development. This is evident with
the increasing economic challenges faced by Member States in some
key sectors; agricultural, tourism, mining and bauxite and finance. This
crisis also had a significant effect on international trade, remittances
and employment. 21 The Caribbean depends on few commodities and
relies heavily on the service industry. Therefore, the developments in
the industrialized economies impact the development of CARICOM
as a region significantly.
Generally, the financial crisis has produced negative consequences

for the CARICOM region. The most evident has been in the area of
trade. In most of these nations the economic structure is strongly
dominated by exports of goods and services. In terms of trade,
the US, EU and Canada are three main markets for CARICOM
exports, averaging about 70% of total exports. However, with these
economies in a recession, trade with CARICOM has been adversely
affected.22 Given the negative impact of this crisis on these markets,
we have seen a decline in the demand for CARICOM exports. This
was compounded by a concurrent decrease in the price of export
commodities. These included oil, aluminum, sugar, bananas and rice
to name a few.23 The Europeans demand for CARICOM commodities
such as banana, rice and sugar has fallen as well as Chinas demand
for commodities such as bauxite.24 The financial crisis has negatively
impacted on the demand for CARICOM goods and services thereby
affecting the income of these economies. This only worsened the
trade balance for countries in CARICOM.
Another area negatively impacted upon by the global financial

crisis is the tourism sector. CARICOM is largely dependent on this
sector for income earnings, especially countries like the Bahamas,
Anguilla, Antigua and Barbuda, Barbados, Jamaica and St. Lucia. The
main tourist markets for the Caribbean are the US, UK and Canada.
With the current global financial crisis, there has been less demand
for these key markets and lower tourist arrivals in the CARICOM.
Hoteliers have reported considerably lower levels of bookings and
occupancy rates. Some countries have even reduced in the hotel
room rates by over 60% but the low occupancy rates still exist. Tourist
arrivals declined significantly in most of the CARICOM economies.
The decline in the tourism industry has also impacted negatively
on other-related areas such as the entertainment industry which
includes restaurants, sports, night clubs, tours and souvenir shops.
The fall in the tourism industry is also having a negative impact on
unemployment.

The global financial crisis also had a detrimental impact on growth in
this region during 2009. Given the strong linkages of the region with
the US and Europe, the effects of the crisis through a reduction in
the demand for Caribbean exports, the deceleration of the inflow of
remittances and the slowdown in FDI generated a growth contraction
of approximately 0.2 percent for the entire region25. Countries such
as Bahamas, Barbados, Jamaica, Grenada, St. Kitts and St. Lucia
have all experienced negative GDP growth rates in 2009. Growth
in these countries was -3.9%, -3.5%, -1.0%, -1.5%, -5.2% and -2.5%,
respectively.26 With respect to inflation, for the first half of the 2008,
most CARICOM countries experienced an increase in their rates. This
was as a result of an increase in commodity prices especially food
and energy prices. These negative effects coupled with several other
factors added to increasing unemployment regionally and possibly
even increasing the incidence of poverty in CARICOM. Therefore,
while globalization presents the prospect of a more dynamic
environment in which CARICOM might prosper, there is also greater
risk of exposure to negative exogenous shocks.27
In spite of its historical vulnerability to natural disasters and to

fluctuations in the global economy, the Caribbean region has not
managed to overcome its constraints in reacting to shocks. The
global financial crisis has impacted negatively upon these economies
- declining terms of trade, foreign exchange from the trade and
tourism sector, and foreign direct investment. Hence, in such
economic and financial uncertainty, many CARICOM countries will be
seeking to secure financial assistance and forge new relations with
partners that can ensure the well being of their citizens. However,
CARICOM countries must be cautious in the kind of partnerships they
pursue external to the regional initiatives like the CARICOM Single
Market and Economy (CSME). Though some arrangements may
appear to be attractive, especially in recessionary times, they may
obstruct rather than enhance deeper regional integration. In fact,
such arrangements may result in a weakened form of integration
regionally which ultimately can lead to the demise of the CSME.
Consequently, in an increasingly globalized world and with exogenous

shocks, the CARICOM region is presented with opportunities and
challenges for enhancing trade preferences and overcoming issues
like trade and food security, institutional and structural constraints.
Without a doubt, threats in these areas can be alleviated through
suitably devised strategies, programmes and monitoring mechanisms
which embrace sustainable development and are supported both by
CARICOM governments and the international community, namely
their development partners. Thus, in parallel to globalization is
the apparently paradoxical growth of regionalism, with countries

seeking to establish regional economic blocs.28 CARICOM in response
Georgina Chami
to the negative impact of an interdependent global economy has

often experimented with regional integration initiatives intended to
achieve economic development and sustainable growth. An example
of the latter would be the CARICOM Single Market and Economy
(CSME) which seeks to broaden the regions economic space.
Regional efforts are only affected by the insularity problem which

has existed for years and affect our decisions on vital issues. Within
the CARICOM region, divisions have emerged over critical issues
as security, immigration, IMF borrowing, foreign policy agendas,
practicability of the Caribbean Single Market Economy, and the
Caribbean Court of Justice. To a lesser extent, there is limited focus
and discussions on critical national and regional issues. These include
the development of the region; regional security; intraregional trade
and acculturation. Excluded from serious public debates are issues
such as environmental degradation, rising poverty and debt. Even
though, within the region, there are several costly and extravagant
conferences, they seldom yield positive outcomes. Yet, in this
climate, some conscientious political analysts and social scholars
are attempting to elucidate the key variables needed for CARICOM
countries to forge its own successful pathway. Caribbean scholars
like Norman Girvan, Lloyd Best and Vaughan Lewis have all penned
insightful commentaries on how Caribbean countries can continue
to survive despite these financial crises.
Although the crisis has adversely affected CARICOM countries and

the process of regional integration, countries have shown noted
resilience in stabilizing their economies at such a time. Many regional
scholars namely Professor Norman Girvan have emphasized the
urgency and importance for Caribbean leaders to be a part of the
decision-making tables at international forums such as the IMF,
G20, the United Nations and the World Bank. Decisions within
these Institutions may have a direct or indirect impact upon their
economies. Drawing from history, CARICOM has played a crucial
role in providing natural resources to European countries and the
USA which allowed their societies to become advanced economies
quickly. Moreover, CARICOM countries continue to advance ideals
of democracy, with geographic strategic value for Europe and North
America. Unfortunately, these countries have fallen victim to the
hegemonic values and customs of the latter. This has allowed for
a lower appreciation of ones pride, significance, potentiality and a
sense of inferiority that affects our development and progress. The
way forward for CARICOM is to develop new ways and techniques
to promote itself, its interests and advantages with the tenacity to
overcome these challenges.

Part 4: The Way Forward
The G20 has emerged as the foremost economic forum for global
economic cooperation. Originally convened to address the Asian
financial crisis of 2008, the G20 has evolved into a powerful forum
which accomplishes more than simply international economic
cooperation. As the international system attempts to recover and
stabilize, there is a concern that countries will lose the sense of
urgency to agree on key issues and policies in response to them.
But the effectiveness of the G20 is not in question as it has shown
the capability to administer to issues beyond the financial crisis;
coordinate financial policies; and implement decisions agreed
upon at previous summits. In this regard, its sustainability as a
leaders forum is not threatened. What is to be addressed is how
the CARICOM region like many other developing regions can do in
order to position their countries to access and influence forums like
the G20. Many Caribbean scholars especially the New World Group
envision CARICOM countries as eligible to enter into any trading
arrangements and more importantly the G20.
Common Voice & Outreach

As a region, it remains critical that we foster a strong sense of unity,
oneness - Caribbeanness. The CARICOM region must discover
creative methods of listening to each other, having a common voice
on pertinent issues especially within the frameworks of the G20 and
the IMF and World Bank. This will increase our influence and power.
CARICOM stands to gain tremendously from its own representation
in international forums. We must adopt a proactive role in these
decision-making processes and provide insightful and intellectual
input to influence and shape these processes. Some might question
the perceived and actual power and influence as a region that we
possess. But as a region, more work is required on identifying who we
are, what makes us unique and how we can become power players
in these forums. In terms of human capital/resources, it has become
quite evident that the selection of competent and appropriate
persons for the negotiating forums is still lacking within these forums.
With diminishing empathy for less developed countries and more so
for remittances, foreign aid and handouts, it is crucial that CARICOM
revisit this area.
Furthermore, these institutions have intentionally established

structures that protect their interests; they are seldom concerned with

recognizing how their fate and the CARICOMs destiny are interlinked.
Georgina Chami
In this regard, CARICOM must explore initiatives at both the regional

and international levels that can increase its visibility and power to
be a global trading partner. The G20 is designed for the developed
economies both to support each other and impose their collective
financial agendas on the rest of the world. With the inclusion of the
emerging powers into the G20 instead of a focus on a new multipolar
world order, the G20 is engaged in a re-ordering of the global system
of finance and trade. Consequently, we have seen the emergence of
a global financial consortium which is detrimental for developing
countries. In this regard, CARICOM should pool its resources together
and form alliances with other developing countries and lobby for
some kind of accommodation at the G20. In this manner, they would
be able to not only highlight issues pertinent to their economies
but also exert influence on a system which is directly affecting their
development and progress.
Ultimately, CARICOM as a region needs to cultivate that culture

of confidence to exceed at generating ideas to allow their States
to prosper and achieve. The region must develop that drive for
excellence through virtues of mutual affirmation, cultural creativity
and equality. In short, the region has to gain the respect and therefore
legitimacy required to exert influence on the global landscape. In
essence, CARICOM must acquire niche strategies that would ensure
its position in the global landscape and its continuity. It would also
be more useful as a region to figure out how to attract and unify
CARICOM resources human and natural for its continued existence.
As a region, we must unite and work on strategies to advance our
interests, understand our wants and strengthen our region to be
a decision-maker within this forum. To enhance legitimacy for and
understanding of CARICOM, more extensive outreach efforts, could
be introduced. CARICOM as a region must lobby in their outreach
efforts, hosting consultative meetings with civil society, business
leaders which would incorporate the interests, perspectives, and
opinions of both excluded countries and non-state actors.
Preparation & Agenda Setting

If CARICOM countries aspire to positions of leadership or gain the
G20 status then they have to display that level of preparedness
and expertise. Substantive preparation is essential to a successful
negotiating forum. There must be proper analytical work which
determines the content of the negotiating briefs and ensures that
possible areas of conflict and consensus are avoided. There must

be coordination between Member States to determine positions
to be taken on the different thematic issues in order to have a
common position. It has been observed that a lack of preparation,
uncoordinated policies, non-representation and improper
representation have affected CARICOMs participation at these
negotiating forums. Experience also shows that great care must be
taken in the selection of the negotiating team, and in the assignment
of responsibilities. Individuals chosen should be versed on the issues
involved, be effective communicators, possess good interpersonal
relations, and be a team player. The aim is to develop a team with a
culture and identity of its own, with collective aims, strategies and
positions that have been worked out by all of the members.
CARICOM needs to set up machinery for foreign policy planning,

where trends can be highlighted, and issues identified within a
medium to long term horizon, together with options for dealing with
them.29 To date, CARICOMs approach to negotiation is more reactive
rather than proactive, with the other side defining the agenda, which
limits the room for influencing or maneuvering. One consequence
of this is that negotiators tend to approach the negotiation with a
very short term perspective, giving only secondary consideration to
longer term issues. An example of this lack of a long term vision is
the approach that the region took at the completed Uruguay Round.
Within this forum, CARICOM countries focussed mostly on traditional
agricultural products and garments and less on non-tourism services
which have important potential for the future. Development of non-
traditional agricultural exports such as exotic fruits and vegetables,
horticulture and aquaculture should be explored for its potential
contribution to economic growth and development. The idea is for
CARICOM to position itself to be an aspiring member of the G20 not
only through alliances but increasing trade expansion/opportunities.
Composition and Accountability

Earlier discussions for a more representative body at the G20 focussed
on the criteria for qualification in this Group. However, within the
G20, Member countries were not selected according to objective
criteria but based on the selective decision of the U.S. and Canadian
Finance Ministers in the aftermath of the East Asian Financial Crisis.
These countries represented their own interests and not their region.
Therefore, from its beginnings, the G20 was not intended to be an
inclusive or representative body. Over the years, the G20 has been
transformed into a key forum taking decisions on how to govern
global finance. Therefore, given its collective economic influence, its

actions will have an impact positive or negative on developing
Georgina Chami
countries. In an attempt to address the fact that its membership

excludes 173 countries, the G20 invites the participation of non-
member countries at the Leaders Summit, Ministerial and Working
Group discussions.
The G20 collaborates with many groups in order to inform its

positions on thematic issues. For instance, in addition to its
Finance Ministers and Central Bank Governors Meetings, the G20
has convened Labour, Agriculture, Energy, Tourism, and Foreign
Ministers for discussions. It also networks through initiatives, such
as its Financing for Investment initiative to mobilize long-term
infrastructure finance. In this regard, it collaborates with the World
Economic Forum and regional bodies and initiatives, such as the
Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Infrastructure Fund;
the Program for Infrastructure Development in Africa (PIDA); and the
Initiative for the Integration of the Regional Infrastructure of South
America (IIRSA). 30 In this regard, CARICOM must now engage with
other selectively chosen partners of excluded countries in order
to form its own group. This group can be proposed for inclusion
whether as an observer or liaison group in order to articulate their
concerns. But they only do so if they are seen as organized, coherent
and resolute group.
Unfortunately, to date CARICOM has not emerged as an influential

voice in the world-shaping institutions like the World Bank, IMF and
WTO because of the design and structure of the system. Within the
Caribbean, it is important to identify our strengths and weaknesses,
efforts at market integration, strategic intelligence, immigration
freedoms, and innovative educational practices. If not, as a region,
we stand to lose more than gain from such situations. For Caribbean
leaders, the time has come for them to derive development solutions.
In this regard, we can better appreciate solutions to our problems
as opposed to imported ideas and perceptios that are ahistorical
and acultural to our circumstances. In addition, we must attract
and stimulate our people both abroad and locally who possess the
ingenuity to facilitate its growth. Since these factors are not in place,
then we provide no rationale to the most powerful countries globally
to hear our concerns and or even consider them seriously. Perhaps,
we should shift our focus towards rethinking how to fashion our
destiny, from the inside out, while not dismissing the supreme value
of finding relevant global partners to harness mutually beneficial
interests.

Conclusion
With 173 countries permanently excluded, it is difficult to agree with
the idea that the G20 is in some way representative of the world. As
shown, G20 lacks global representation because Africa, CARICOM and
low low-income countries are not sufficiently represented. Clearly, for
the developing countries especially CARICOM countries, the G20 has
not lived up to expectation about inclusion of the wider international
community and pledging to be more representative. But, it has also
been shown that the G20 addresses issues that are relevant to the
developing world such as development, security and trade. In this
regard, with the growing significance of this forum to the overall
global economic agenda, it is critical that CARICOM becomes more
effective and dynamic towards negotiating its positions in these
forums. Hence, CARICOM must align itself with selective partners in
order to position itself strategically to gain from this forum.
CARICOM has remained committed to implementing policies aimed
at improving regional competitiveness and creating strategic safety
nets to protect the poor and those disadvantaged by the global
economic crisis. The region has also called for further upgrading of the
Communitys financial architecture and greater cooperation in other
regional initiatives. The responses of individual countries and the
region as a whole, for the most part, can be described as necessary,
pragmatic and strategic. More so, the actions taken at the national
level have been consistent with those at the regional level. Although
regional economies have been able to stymie the full onslaught
of the crisis, to some extent, the crisis has definitely presented an
even greater challenge for these economies for achieving deeper
integration. CARICOM member states must also be mindful to not
adopt economic agreements with countries outside of the region
that may compromise the thrust towards deeper integration within
the Single Market and Economy.
Generally, the G20 has been quite effective in advancing strategies
for global economic governance. Discussion of such matters within
a global forum makes these summits more meaningful. Through the
Leaders Summit, Ministerial and Working Groups, issues discussed
are simultaneously of domestic and international concern. Thus,
the G20 Summits are not just routine displays in diplomacy and
international cooperation but shows attempts made to address
complex problems arising within and between States globally such
as combating terror financing, challenges of globalization, BWI
reform and development. It is different to the G8 forums as it is more
connected with domestic economic and political forces at work. In
the present milieu, countries are jostling to reposition themselves in
order to diversify their economic relations. In this regard, CARICOM

has to increase its visibility and influence within this forum and can
Georgina Chami
do so through selective alliances and partnerships. This enhances its

chances of securing interests vital to its future development. Despite
the shortcomings, CARICOM is an effective negotiating agent for its
Member states and in the future States must take advantage of that.
Notes
1. London (April 2009), Pittsburg (September 2009), Toronto (July
2010), Seoul (November 2010), Seoul (November 2011), Mexico
(June 2012) and Russia (2013).
2. Stephen D. Krasner and Mo Jongryn (2013). Regime Building
in the Competitive World Order: The Case of the G20 in Middle
Powers and G20 Governance, ed. Mo Jongryn. New York: Palgrave
Macmillan, 85.
3. Nancy Alexander (2012), Introduction to the Group of 20, G20
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4. G20 (2008). The Group of Twenty: a history. http://www.g20.
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5. Gordon Smith (2011). G7 to the G8 to the G20: Evolution in Global
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7. G. John Ikenberry, Salvaging the G-7, Foreign Affairs 72, no.2
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8. Ikenberry, Salvaging the G-7, 132.
9. The emerging countries are Brazil. Argentina and Mexico.
10. Robert Wade (2009), From global imbalances to global
reorganizations, Cambridge Journal of Economics, 33: 553.
11. Patrick, Stewart (2010), The G20 and the United States:
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12. Krasner, and Jongryn (2013), 86.
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G20: A Canadian Approach to Shaping Global Governance in a
Shifting International Environment, by, SPP Research Papers, The
School of Public Policy, Volume 3, Issue 8, November 2010, 7.
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smithfinalfinal.pdf
14. http://www.justice.gov/ag/events/g82004/g8_background.html
15. Colin I. Bradford and Johannes F. Linn (2011). A History of G20
Summits: The Evolving. Dynamic of Global Leadership, Journal of
Globalization andDevelopment 2011, Vol.2, 2: 110.

16. It is the responsibility of the Financial Stability Board to develop
systematically important financial institution (SIFI) regulations.
17. Nancy Alexander, An Introduction to the G20, 2.
18. Richard Bernal, Small Developing Economies in the World
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20. United Nations (1994), Report of the Global Conference on the
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23. Clegg (2009).
24. Ibid pg.
25. Auguste Kouame and Maria Ivanova Reyes (2011), The Caribbean
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presented at the Options for the Caribbean After the Global Financial
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26. Caribbean Development Bank (2008) Report of the Seminar on
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Economics Department, CDB.
27. Robert Read, The Implications of Increasing Globalization and
Regionalism for the Economic Growth of Small Island States (United
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28. Read (2004), 37.
29. Alister McIntyre (1994), The Importance of Negotiation
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United Nations (1994). Report of the Global Conference on the
Sustainable Development of Small Island Developing States. A/
CONF.167/9.

Seguridad y defensa
en Suramrica:
regionalismo,
cooperacin y autonoma
en el marco de UNASUR
Jos Antonio Sanahuja

Profesor de relaciones internacionales de la
Universidad Complutense e investigador del
Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).
e-mail: sanahuja@cps.ucm.es

Investigador predoctoral del Departamento de Estudios
Internacionales (Derecho Internacional y Relaciones Internacionales)
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa (Universidad
Complutense de Madrid) e investigador asociado del Instituto
Complutense de Estudios Internacionales.
e-mail: fjverdes-montenegro@ucm.es
487
Jos Antonio Sanahuja y
488

Introduccin

Desde mediados del decenio de 2000 el regionalismo latinoamericano
ha experimentado profundos cambios que han alterado la cartografa
de la integracin que se traz en la dcada de los noventa. El
regionalismo abierto surgido en el periodo de postguerra fra,
centrado en la liberalizacin comercial intrarregional, mostr claras
muestras de agotamiento desde los 2000 (Sanahuja, 2009; Serbin,
2011b), dando paso a la bsqueda de nuevas frmulas de regionalismo
y de insercin internacional, que no son ajenas a las fracturas polticas
e ideolgicas que recorren la regin1.Desde 2005, con el impulso del
giro a la izquierda de varios pases, emergen nuevos procesos de
carcter post-liberal como la Alianza Bolivariana de los Pueblos de
Nuestra Amrica (ALBA-TCP) o la Unin de Naciones Suramericanas
(UNASUR)(Motta y Ros, 2007; Sanahuja, 2009; 2011a). Por otro lado,
los pases agrupados en la Alianza del Pacfico tratan de reactivar
las estrategias liberales del regionalismo abierto con una marcada
orientacin hacia Asia (Briceo 2010), y la regin en su conjunto, a
pesar de esas diferencias, busca marcos comunes para el dilogo
y la concertacin de polticas en aras de una mayor autonoma y
presencia internacional de la regin, como pretende la Comunidad
de Estados de Amrica Latina y el Caribe (CELAC) (Sanahuja, 2013).
La bsqueda de una mayor autonoma respecto de los mercados,

en lo referido a las polticas de desarrollo, y de los actores externos
sobre todo con respecto a Estados-Unidos en la poltica
exterior parece ser uno de los rasgos distintivos del regionalismo
post-liberal que, asimismo, frente al regionalismo abierto,
adopta un enfoque multidimensional que va ms all de la
dimensin econmica (Sanahuja, 2010; Serbin, 2011a). Supone un
retorno de la polticao, en palabras de Olivier Dabne (2011),
la repolitizacin de la poltica exterior, la integracin regional
y el desarrollo socioeconmico en laque, entre otros asuntos, se
vuelven a incorporar a la agenda cuestiones como la integracin
de la infraestructura fsica y la energa o la seguridad y la defensa.
Es en esta ltima dimensin en la que se centrar este trabajo, en el
marco de UNASUR, dado el mayor grado de desarrollo de ese grupo
regional, y la importancia que desde su origen ha adquirido en su
agenda la seguridad y la defensa.
UNASUR, integrada por los doce Estados que componen Suramrica

desde el tapn del Darin hasta la Tierra del Fuego, se establece en
2008 y se institucionaliza plenamente en 2011, ao en el que entra en
vigor su Tratado constitutivo. Desde su aparicin instaura una activa
cooperacin en materia de seguridad y defensa que recoge tanto el
importante acervo de cooperacin y dilogo acumulado por la regin

en esos mbitos, como las diferencias y debates que la han recorrido
desde ese importante punto de inflexin que es el final de la Guerra
Fra. Este captulo abordar de manera breve esos antecedentes, pero
se centrar en el anlisis de la trayectoria de UNASUR y sus instancias
especializadas en seguridad y defensa en sus primeros cinco aos
de andadura (2008-2013), tratando de identificar en qu medida esa
cooperacin est generando una dinmica de regionalizacin en
materia de seguridad y defensa, estableciendo visiones y enfoques
compartidos; cmo genera espacios compartidos de socializacin
y aprendizaje, y con qu efectos; y en qu medida y forma se
institucionaliza esa cooperacin, generando un nuevo regionalismo
de la seguridad y defensa suramericana; y a travs de ello, qu grado
y formas de participacin establece para los Estados miembros.
1. Regionalizacin y regionalismo en seguridad y

defensa: de la posguerra fra a UNASUR
La institucionalizacin de la cooperacin suramericana en materia de
defensa a travs de un rgano especializado de UNASUR, el Consejo
de Defensa Suramericano (CDS), responde tanto a determinadas
situaciones de crisis en la subregin andina, como a los procesos de
cambio en la definicin de la seguridad y la defensa que propicia el
contexto democrtico de los aos noventa, la emergencia de una
nueva conflictividad en el rea andina y en particular, los riesgos de
regionalizacin del conflicto de Colombia, en el que Estados Unidos
mantiene una fuerte influencia, y el surgimiento del regionalismo
suramericano en los 2000. Esta seccin examinar, en primer lugar,
estos elementos, para despus dirigir la atencin a la aparicin de
UNASUR y del CDS, su proceso de institucionalizacin, y las primeras
respuestas que dan estos organismos.
1.1. Seguridad democrtica regional: el legado de la

postguerra fra
Con el final de la guerra fra, los gobiernos de la regin tuvieron
que afrontar el formidable desafo de democratizar, desideologizar
y situar en marcos civiles las visiones y doctrinas de seguridad y
defensa dominantes en las dcadas anteriores. Lgicamente, las
particulares condiciones de cada pas respecto a los procesos de
democratizacin, la redefinicin de las relaciones cvico-militares, y
los condicionantes geopolticos defini la secuencia y contenido de

ese proceso, en el que en a menudo la discusin de nuevas visiones

defensivas y de seguridad y de las opciones de poltica exterior y
en particular las relaciones con Estados Unidos se cruzaba con
el debate sobre los recursos, las prerrogativas y la autonoma del
estamento castrense en el nuevo contexto democrtico.
Se trata de un proceso de hondo calado. Durante dcadas, y en

marco de una pauta hegemnica de relacin con Estados Unidos, las
concepciones tradicionales, centradas en la defensa de la soberana
territorial, quedaron subsumidas en las doctrinas de seguridad
nacional de la guerra fra. Centradas en el mantenimiento del orden
interno y con la subversin como principal amenaza, orientaron la
estructura, entrenamiento y equipo de las fuerzas armadas contra el
enemigo interno ms que frente a eventuales amenazas exteriores.
Ello no impidi que entre las hiptesis de conflicto siguieran estando
presentes los diferendos territoriales no resueltos que bajo la
tutela estadounidense, directamente o a travs de la OEA, no deban
conducir a la guerra; que en las fuerzas armadas de algunos pases
existieran corrientes nacionalistas, desarrollistas o tercermundistas
que en nombre de al soberana y el no alineamiento se inclinaban
por polticas exteriores y de defensa ms autnomas; y que la regin
diera pasos importantes en materias como el desarme y el control de
armamentos, o la resolucin pacfica de conflictos, como atestigua el
Tratado para la proscripcin de las armas nucleares en Amrica Latina
y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) de 1967, o las iniciativas de paz de
Contadora y Esquipulas frente a los conflictos centroamericanos en
los aos ochenta.
Si el fin de la Guerra fra acab con las doctrinas de seguridad nacional

del mundo bipolar, la espectacular demostracin de fuerza militar
de la Guerra del Golfo de 1990-91 tambin liquid las veleidades
geopolticas de los militares nacionalistas y autonomistas de algunos
pases de la regin. El nuevo contexto de globalizacin, por otra parte,
favoreci la aparicin de aproximaciones a la poltica exterior ms
desecuritizadas, en clave geoeconmica, as como de visiones de la
seguridad menos militarizadas, y ms amplias y multidimensionales.
Las nuevas dinmicas de concertacin e integracin regional crearon
un entorno de confianza que, en los pases que integran el Mercosur y
el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA), desactivaron los
conflictos centroamericanos o, en el mbito suramericano, las lgicas
de equilibrio de poder y las carreras de armamentos que dominaron
el Cono Sur en la etapa anterior. Esas dinmicas tambin propiciaron
la resolucin pacfica de conflictos fronterizos. La guerra del Cndor
de 1995 entre Ecuador y Per fue una muestra del potencial de
conflicto de litigios territoriales sin resolver, pero tambin la vigencia
de los mecanismos pacficos para la resolucin de conflictos armados.

En el marco de ese nuevo regionalismo tambin se registraron
avances para evitar la proliferacin de armamento, adoptar
medidas de confianza mutua (MCM) (Rojas Aravena, 1996a, 1996b,
2012), e incorporar nuevas amenazas narcotrfico, delincuencia
internacional, deterioro ambiental, vulnerabilidad a desastres,
proliferacin de armas ligerasa travs de enfoques de seguridad
democrtica, seguridad cooperativa y seguridad humana (Hens y
Sanahuja, 1995; Soriano 2001). La OEA jug un papel destacado en
este proceso. En particular, con la adopcin del Compromiso de
Santiago de Defensa de la Democracia en 1991, las amenazas a la
seguridad y la estabilidad polticas del hemisferio ya no se interpretan
slo en el plano militar se reconocen como cuestiones intermsticas
el narcotrfico, el terrorismo y el crimen organizado. En 1995 se
crea en el seno de la OEA el Comit de Seguridad Hemisfrica para
promover las MCM, afrontar las nuevas amenazas (Rojas Aravena
2012, 46),y definir enfoques cooperativos para enfrentarlas, como
la Convencin Interamericana contra el Terrorismo (CICTE); la
Convencin Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD);
la Convencin contra la Fabricacin Ilcita de Armas de Fuego,
Municiones y Explosivos (CIFTA); y la Convencin Interamericana
sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales.
En 2003, la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisfrica de
Mxico y los posteriores acuerdos de Bridgetown (Barbados) definen
un concepto de seguridad multidimensional que reconoce que
las nuevas amenazas tienen una naturaleza transnacional, y que la
seguridad en lo que podra interpretarse como movimiento de
securitizacin puede ser amenazada por fenmenos polticos,
econmicos, sociales, ambientales y de salud.
En el mbito subregional, por citar algunos ejemplos, destacan el

Compromiso Andino de Seguridad de 1989, y la Declaracin de
Cartagena, por la que los pases de este grupo renunciaron a las
armas de destruccin masiva. En el Cono Sur hay que mencionar los
compromisos bilaterales de renuncia a usos no pacficos de la energa
nuclear adoptados por Argentina y Brasil a mediados de los ochenta,
y el rgimen de verificacin conjunta de las instalaciones nucleares
adoptado por estos dos pases desde 1990 con la colaboracin de
la Agencia Internacional de la Energa Atmica (AIEA). En 1991
Argentina, Brasil y Chile con la posterior incorporacin de Uruguay,
Bolivia, Ecuador y Paraguay adoptaron en 1991 el Compromiso de
Mendoza, que prohbe la produccin, desarrollo, almacenamiento,
adquisicin y uso de armas de destruccin masiva y compromete a
los firmantes a suscribir la Convencin de Armas Qumicas. Tanto en
el rea andina como en el Cono Sur se han ido adoptando diversas
medidas de fomento de la transparencia y la confianza mutua de
alcance bilateral, entre las que destaca el sistema de contabilidad del

gasto de defensa elaborado por la Comisin Econmica para Amrica

Latina (CEPAL) a peticin de Argentina y Chile. En una declaracin
de 1998 Mercosur fue declarado Zona de Paz (IRELA, 1996; Coutto,
2013), y en la Declaracin de San Francisco de Quito se acord en julio
de 2004 el establecimiento y desarrollo de la Zona de Paz Andina.
En Amrica Central, en el marco del Sistema de la Integracin

Centroamericana (SICA), se adopt explcitamente un nuevo modelo
de seguridad regional a travs del Tratado Marco de Seguridad
Democrtica Centroamericana, suscrito en 1995. El Tratado vincula
expresamente la seguridad con la democracia, la vigencia del Estado
de Derecho y la supremaca del poder civil, la seguridad humana,
el desarrollo social y la conservacin ambiental, y los Estados parte
del Tratado se comprometen a fijar claramente la doctrina, misiones
y funciones de las fuerzas armadas y de seguridad conforme a esos
Principios. Tambin se establecieron un mecanismo preventivo de
alerta temprana, un procedimiento de comunicacin inmediata de
incidentes fronterizos, y un programa permanente de MCM. Aunque
no ha ido tan lejos como pretendan los pases ms desmilitarizados
de la regin, el nuevo modelo de seguridad representa un cambio
radical respecto a las estructuras y las doctrinas de la seguridad
nacional de la guerra fra y en particular el viejo Consejo de Defensa
Centroamericano (CONDECA) (Sanahuja, 1998; Jcome, 2003; Matul
y Segura, 2010).
Los cambios en las funciones, recursos y papel de las fuerzas armadas

son tambin un reflejo de estos cambios. El fin de la guerra fra y
los procesos de democratizacin significaron una crisis misional
de la que se trat de salir con una combinacin de viejas y nuevas
funciones, como la tradicional defensa territorial, la respuesta a los
desastres o las misiones internacionales. En algunos casos, como
el de Brasil, seguridad, defensa y desarrollo se combinaron en una
estrategia amaznica que trataba de asegurar el control del territorio y
las porosas fronteras amaznicas con una geopoltica de los recursos
naturales elaborada desde su Escuela Superior de Guerra, que con
argumentos nacionalistas y desarrollistas responda a la supuesta
amenaza del control externo de la Amazonia por razones ambientales.
Pero como se indica a continuacin, el narcotrfico y la inseguridad
ciudadana son los mbitos que han ido ocupando ms espacio en las
agendas de seguridad de la regin y en los que tambin ms se ha
incrementado la actuacin de las fuerzas armadas de muchos pases
de la regin. Con ello, la afirmacin de las nuevas visiones de seguridad
democrtica ha sido un proceso conflictivo y problemtico.
En el caso del narcotrfico, ello responde en gran medida a la

securitizacin y militarizacin de la poltica estadounidense frente

a las drogas. Desde el final de la guerra fra, lo que se denomin la
guerra contra las drogas sustituy muy pronto al anticomunismo
como el principal objetivo de seguridad nacional de Estados Unidos
en el hemisferio. En una actualizacin de su tradicional papel como
guardias nacionales encargadas del orden interno, stas fueron
asumiendo un papel creciente en esa guerra, y la lucha contra la
delincuencia y la inseguridad ciudadana tambin ha sido motivo del
despliegue de los militares, ante unas fuerzas policiales a menudo
ineficaces y con serios problemas de corrupcin. Esa actuacin se ha
inscrito a menudo en el marco de polticas de mano dura que se
contraponen a enfoques ms amplios e integrales de la seguridad
ciudadana, que reconocen las dimensiones socioeconmicas del
problema y las desecuritizan, y dan ms peso a la prevencin.
A la postre, la militarizacin de la lucha contra el narcotrfico
y la delincuencia han sido en no pocos casos obstculos a la
democratizacin y la desmilitarizacin de la seguridad, y el argumento
esgrimido para salvaguardar la autonoma militar y reclamar ms
recursos, y han dificultado la afirmacin de las nuevas doctrinas de
seguridad democrtica que emergieron en los aos noventa en la
regin.
1.2. Regionalizacin y regionalismo en clave suramericana:

los antecedentes de UNASUR y el Consejo de Defensa
Suramericano (CDS) (2000-2008)
Con un visible liderazgo brasileo y, posteriormente y en menor
medida, de la Venezuela bolivariana, es Amrica del Sur donde se
redefine el regionalismo y la integracin regional latinoamericana,
y van a aparecer nuevos marcos de cooperacin en materia de
seguridad y defensa que darn continuidad y, en su caso, redefinirn
las visiones y debates sobre seguridad y defensa del decenio anterior.
En particular, hay que hacer referencia al proceso que conduce a la
aparicin de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN) y su
sucesora, la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Desde el ao 2000 hasta el ao 2008, en el que se aprueba el Tratado

Constitutivo de la UNASUR, se celebran tres cumbres suramericanas
que renen a los doce mandatarios de la regin(Brasilia, 2000;
Guayaquil, 2002; Cusco, 2004). Ese proceso se inicia con la propuesta
de creacin de un rea de libre comercio de Suramrica(ALCSA)2,que
buscaba la convergencia econmica de Mercosur y la Comunidad
Andina de Naciones (CAN),promovida por el Presidente brasileo
Fernando Henrique Cardoso ya a finales delos noventa. Pero en un

claro proceso de repolitizacin, dar lugar al proyecto de UNASUR,

que ampla notablemente las esferas a suramericanizar. En particular,
son tres los mbitos novedosos de cooperacin que se abordarn:
seguridad y defensa, energa, e infraestructura fsica. Ello revela que
el regionalismo se redefine en clave post-liberal al extenderse, ms
all del libre comercio, a agendas que se repolitizan y se abordan
desde la perspectiva del desarrollo y la autonoma internacional de
la regin.
El Comunicado de Brasilia, emanado de la primera Cumbre

Suramericana de 2000, junto a la creacin del ALCSA aborda ya
cuestiones de seguridad y defensa. En concreto, se anuncia una Zona
de Paz suramericana y se aborda el problema de las drogas ilcitas y
delitos conexos, que ya se plantea con un enfoque integral, aunque
sin romper con el paradigma prohibicionista propugnado desde
EEUU en el marco de su guerra contra la droga y de sus expresiones
ms militarizadas, como el Plan Colombia. As, en materia de control
de la oferta, se pretende estrechar la cooperacin en la represin en
el crimen organizado, con una mirada amplia que tiene en cuenta
tanto aspectos relacionados con el narcotrfico como el blanqueo de
dinero, y la necesidad de un desarrollo alternativo para la poblacin
que depende de la produccin de drogas ilcitas.
En la II Cumbre Suramericana de Guayaquil en 2002, la seguridad

es tambin uno de los temas centrales del encuentro junto con el
impulso de la integracin y las infraestructuras. Se insiste en lo
declarado en Brasilia respecto de la lucha contra las drogas y los
delitos conexos, a partir del principio de responsabilidad compartida,
y de un enfoque integral, equilibrado y de cooperacin, y como en la
Cumbre anterior las soluciones se vinculan con la liberalizacin de los
mercados agrcolas de los pases del Norte. Conforme a lo acordado
en Brasilia dos aos antes, se aprueba la Declaracin sobre la Zona
de Paz Sudamericana, por la que se proscribe el uso o amenaza del
uso de la fuerza entre Estados y las armas de destruccin masiva.
Igualmente, los pases suramericanos se comprometen a la completa
erradicacin de las minas anti-persona y a la aplicacin de las
recomendaciones del Programa de Accin de Naciones Unidas sobre
armas pequeas y ligeras,, y en respuesta al 11-S, la regin condena
el terrorismo internacional.
La III Cumbre Suramericana(Cusco, 2004), que da origen a la Comunidad

Suramericana de naciones (CSN),no abord directamente cuestiones
de seguridad y defensa, pero acord la celebracin de un encuentro
especfico sobre seguridad ciudadana ya que las condiciones de
seguridad ciudadana y la necesidad de enfrentar las nuevas amenazas
son indisociables del derecho al desarrollo econmico y social de los

pueblos. En dicho encuentro, celebrado en 2005 en Fortaleza (Brasil),
se aprob una declaracin dedicada a la seguridad ciudadana desde
unos planteamientos cercanos a la seguridad humana. La Declaracin
reconoca el carcter multidisciplinar, multisectorial y multinivel
de la problemtica de la criminalidad, y la necesidad de establecer
polticas pblicas con un enfoque integral, incluyendo a los actores
privados, las ONG, y la sociedad civil. Igualmente, se aprob un Plan
de accin sudamericano de seguridad ciudadana centrado en la
capacitacin y coordinacin de recursos humanos, con la propuesta
de crear una red integrada de seguridad ciudadana, el intercambio
de informacin y de buenas prcticas, y la realizacin de consultas
intergubernamentales peridicamente.
Este rpido recorrido por los antecedentes del regionalismo

suramericano revela que ste define una agenda abierta a nuevas
amenazas y en particular al narcotrfico y el crimen organizado, que
coexiste con las concepciones de seguridad democrtica de la etapa
anterior. Se trata, sin embargo, de una agenda que no se materializa
en acciones concretas, que tampoco se traduce en estructuras de
cooperacin institucionalizadas, y que slo refleja un estadio muy
incipiente de regionalizacin de esta cuestin. Ello contrasta, por
ejemplo, con el mayor grado de cooperacin e institucionalizacin
que alcanzan ya en este periodo otras agendas post-liberales
como las referidas a energa o infraestructura fsica, en este ltimo
caso a travs de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura
Regional de Suramrica (IIRSA).
1.3. El surgimiento del CDS: crisis bilaterales y liderazgos

suramericanos
La gestin de crisis en un marco regional parece ser el determinante
inmediato de la creacin del Consejo de Defensa Suramericano
(CDS) en paralelo a la aparicin de UNASUR, aunque ello no sera una
explicacin completa. La propuesta concreta de creacin del CDS fue
planteada por el Presidente Lula da Silva en marzo de 2008, un da
despus del ataque colombiano a un campamento de las guerrillas
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en
territorio ecuatoriano, en el que fue abatido el Comandante Ral
Reyes, y en vsperas de la Cumbre del Grupo de Ro que abord la
grave crisis bilateral causada por ese ataque.
La propuesta brasilea responde, en primera instancia, a esa

coyuntura de crisis, y por ello no se precis su alcance y contenidos.

Posteriormente, en la Cumbre Suramericana de Brasilia de mayo

de 2008, en la que se adopt el Tratado Constitutivo de UNASUR,
Brasil propuso formalmente la creacin del CDS, pero ste no
pudo materializarse ante la oposicin frontal de Colombia a causa
de las diferencias existentes respecto a las FARC, y en particular, la
pretensin venezolana de otorgarles estatuto de beligerantes. Ante
el veto colombiano, la Cumbre decidi posponer la cuestin. En junio
de ese ao Venezuela, a peticin de Brasil, en un visible cambio de
postura, haba pedido a las FARC que abandonaran la lucha armada.
En la visita de Lula a Colombia en julio se ofreci el compromiso
brasileo de que el acuerdo que estableciera el CDS incluira un
rechazo expreso a los grupos violentos, lo que finalmente permiti la
incorporacin de ese pas. Es en la Cumbre de Costa de Sauipe (Baha,
Brasil, 16 de diciembre de 2008) en la que se acuerda establecer el
CDS, y se define su alcance y objetivos.
A esa decisin se suma la Declaracin final de la primera reunin de

Ministros de Defensa del CDS (Santiago de Chile, 10 de marzo de
2009). Ambas reuniones explicitan la naturaleza del CDS como rgano
de dilogo poltico y cooperacin en materia de defensa, basado en
un concepto integrado de seguridad cooperativa y de seguridad
democrtica. No es, por lo tanto, ni una alianza militar, ni una
organizacin defensiva, al no contar con la clusula de defensa mutua
colectiva. Como en el caso de UNASUR, el CDS se basa en respeto de
la soberana y la no intervencin, lo que no se considera incompatible
con la participacin en misiones de paz de Naciones Unidas. Como
objetivos se establecen consolidar Suramrica como una zona de
paz, libre de armas nucleares y de destruccin masiva; construir
una identidad suramericana en materia de defensa; fortalecer la
cooperacin regional en materia de defensa; e impulsar la defensa
soberana de los recursos naturales. A ello se le suma el rechazo a
la presencia de grupos armados al margen de la ley, una frmula
ambigua que evita mencionar el terrorismo para as dar satisfaccin a
distintos pases miembros del CDS. De manera ms concreta, a travs
de un Plan de Accin para el bienio 2009-2010, el CDS se plante
promover la concertacin regional en foros multilaterales sobre
defensa; fortalecer la adopcin de mecanismos de gestin de crisis;
promover la cooperacin de la industria de defensa, y la formacin
militar. Tambin incluye el intercambio de experiencias sobre acciones
humanitarias, desminado, respuesta a desastres, operaciones de paz
de Naciones Unidas, modernizacin de la defensa, y la incorporacin
de la perspectiva de gnero a la defensa.
Aunque la propuesta de creacin del CDS fue precipitada por la

mediacin brasilea ante una crisis bilateral, no es menos deudora
de otros factores de largo plazo. Ya se ha sealado el proceso de

definicin de doctrinas y de seguridad de matriz democrtica y
el establecimiento de regmenes de medidas de confianza mutua
(MCM) en los pases del Cono Sur. Ya se ha indicado cmo la seguridad
y la defensa emergen como ejes de dilogo y cooperacin en el
proceso de Cumbre suramericanas que llevara a al aparicin de la
CSN y UNASUR. Hay que aadir, de manera ms concreta, la adopcin
de la Declaracin de Bogot de julio de 2006, como resultado de
la I Conferencia de Ministros de Defensa de la CSN, que consider
necesario () promover en la regin mecanismos que, basados en
los principios de soberana y no intervencin, faciliten la cooperacin
para luchar de manera ms efectiva contra las amenazas a la defensa
y seguridad de Amrica del Sur conforme al ordenamiento jurdico
de cada pas. De igual manera, la Comisin Estratgica de Reflexin
nombrada por los Presientes de la CSN, que en su momento
inform su desarrollo futuro, seal que () teniendo en cuenta
la especificidad de la problemtica de la seguridad colectiva, es de
fundamental importancia una reflexin sobre el posible desarrollo de
una doctrina de defensa regional, que refleje las reales necesidades y
preocupaciones de la regin, y el diseo de organismos que podrn
implementarla en el futuro, tales como una Junta Sudamericana de
Defensa ().
Adems de depositario de ese acervo y trayectoria regional, el

CSD es tambin la expresin del liderazgo regional y global al que
aspira Brasil. En el plano regional, revela su preocupacin por la
inestabilidad de la regin andina y la bsqueda de un papel mayor
como mediador en los conflictos que se puedan producir en esa
regin (Gratius, 2007), as como por el control efectivo de su frontera
amaznica, muy porosa, que constituye un objetivo estratgico de
Brasil de larga data. Por otra parte, la iniciativa brasilea y la eventual
creacin de ese Consejo Sudamericano de Defensa no puede
desvincularse de la propuesta formulada en 2003 por el Presidente
Chvez para crear una Organizacin del Tratado del Atlntico Sur
(OTAS) u OTAN sudamericana, o de establecer una alianza militar
basada en el ALBA, discutida en la VI Cumbre del ALBA en enero de
2008. De nuevo, la iniciativa del Consejo de Defensa Sudamericano
parece confirmar la estrategia seguida por Brasil en relacin a
Venezuela, regionalizando y sudamericanizando las propuestas
del Presidente Chvez, y frecuentemente reconducindolas de forma
que sean compatibles con la estrategia de liderazgo regional de
Brasil. Con esta estrategia, Brasil intenta promover consensos viables
incorporando los intereses de otros pases, limando las aristas ms
radicales del chavismo.
En cuanto a su estrategia global de pas emergente, tanto UNASUR

como el CDS responden a las pretensiones de Brasil, secundadas

por otros pases de la regin, de contar con un foro o mecanismo

regional de gestin de crisis, en vez de la tradicional arquitectura
hemisfrica de seguridad, basada tanto en la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), como en el Tratado Interamericano de
Asistencia Recproca (TIAR) que est condicionada por el papel de
Estados Unidos como parte interesada de los conflictos de la regin
y la crisis entre Colombia y Ecuador no fue una excepcin y que
por ello reduce su autonoma poltica y puede ser ms un factor de
inestabilidad que de lo contrario.
El acuerdo entre Colombia y Estados Unidos de agosto de 2009que

permitira el uso de bases militares estadounidenses en territorio
colombiano fue la primera crisis que puso a prueba al CDS. Las
amenazas colombianas de retirarse de UNASUR si se cuestionaba ese
acuerdo en la regin, y el papel jugado por el CDS como marco de
dilogo y compromiso, podran verse como prueba de los lmites del
regionalismo sudamericano y sus propsitos de autonoma regional
ante la solidez de la alianza entre Washington y Bogot, a quien
otros gobiernos de la regin tienden a ver como caballo de Troya
de los intereses estratgicos de Estados Unidos en Sudamrica. Sin
embargo, esta crisis tambin prob la voluntad colectiva de preservar
UNASUR y recurrir al CDS para abordar en un marco regional las
cuestiones relativas a la seguridad. Colombia acept que su decisin
unilateral daba lugar a legtimas preocupaciones de seguridad en
otros miembros de UNASUR, y estos pases parecieron aceptar que
Colombia pudiera mantener alianzas bilaterales extrarregionales
si se ofrecan garantas adecuadas, ante la realidad del conflicto
interno que sufre este pas (Iglesias-Cavicchioli 2010). La decisin del
gobierno de Uribe no pudo ser revertida de manera inmediata, pero
se alcanzaron acuerdos importantes en materia de transparencia
y medidas de confianza mutua. En particular, tras la reunin
celebrada en la ciudad de Bariloche (Argentina) en agosto de 2009,
en noviembre de ese ao se aprob un importante Mecanismo
de Medidas de Fomento de Confianza y Seguridad, que como se
indica ms adelante dio lugar posteriormente a institucionalizar un
sistema de comunicacin previa de ejercicios militares en los pases
suramericanos. Ms tarde, el sucesor de lvaro Uribe al frente del
Gobierno colombiano, el Presidente Juan Manuel Santos, abandon
ese acuerdo tras un fallo de la Corte Constitucional que obligaba a
su ratificacin a travs del legislativo, en el contexto ms amplio de
un marcado viraje de la poltica exterior colombiana hacia Amrica
del Sur (Ramrez 2011). Este viraje, sin embargo, no impidi un nuevo
acuerdo de cooperacin entre Colombia y la Organizacin del Tratado
del Atlntico Norte (OTAN) firmado en junio de 2013, que se analiza
ms adelante.

Ms all del CDS, UNASUR se ha configurado como un mecanismo
relativamente gil y efectivo de gestin de crisis y, en algunos casos,
de prevencin de conflictos, en parte como alternativa a la OEA. La
Unin ha intervenido ya en varias ocasiones como las crisis boliviana
de agosto de 2008; el golpe de Estado en Honduras de junio de 2009;
la revuelta policial (intento de golpe de Estado, segn el Gobierno)
de septiembre de 2010 en Ecuador, y la controvertida destitucin
del Presidente Lugo en Paraguay en 2012. En la exitosa actuacin
de UNASUR tras la matanza de Pando (Bolivia) en 2008, se mostr el
potencial de esta organizacin para la mediacin regional, superando
intereses nacionales concretos en un marco comn; para atenuar los
riesgos de enfrentamiento bilateral, y para encauzar la actuacin
brasilea a travs de un liderazgo colectivo. La crisis boliviana
tambin parece indicar que algo est cambiando en relacin al
estricto apego de UNASUR y de sus Estados miembros al principio de
soberana, en su concepcin tradicional (Serbin 2011a), ya que esa
intervencin es factible si se plantea de forma multilateral, y a partir
de organizaciones regionales en las que Estados Unidos no est
presente. Finalmente, la actuacin de UNASUR puede ser vista como
un buen ejemplo, aunque sin utilizar ese nombre, de la aplicacin del
principio de Responsabilidad de Proteger , ya aceptado en Naciones
Unidas, en lo referido a su dimensin ms importante: la prevencin
de conflictos que pudieran suponer crmenes de lesa humanidad
(Sanahuja 2012).
1.4. Institucionalizacin de la dimensin de seguridad y

defensa de UNASUR
Aunque nacido con las urgencias de las crisis, en unos pocos aos
UNASUR ha tenido un importante papel de definicin de agendas
y prioridades de seguridad y defensa, y desarrolla una activa
cooperacin sectorial en este campo, como se ver ms adelante.
Desde el CDShan surgi actividades para establecer una metodologa
comn que facilitara y homogeneizara el reporte de los gastos y
activos de defensa o la preparacin de un borrador de Protocolo
de Cooperacin en Paz y Seguridad. A su vez, se han puesto en
prctica importantes iniciativas de cooperacin en la industria
de defensa que se detallan ms adelante y, ms recientemente, se
han aprobado decisiones que pretenden impulsar la creacin de
una Agencia Espacial de Sudamrica, la puesta en marcha de una
Escuela Sudamericana de Defensa (ESUDE) o la creacin de los
cascos rojos, un nuevo cuerpo regional creado para salvaguardar
las democracias de la regin del cual cinco pases suramericanos

ya han comprometido la adscripcin de ms de 60 000 efectivos

procedentes de las fuerzas armadas nacionales de Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador y Venezuela.
Igualmente significativo es el proceso de institucionalizacin de la

dimensin de seguridad y defensa de UNASUR, a travs de varios
consejos sectoriales Consejo de Defensa Sudamericano (CDS);
Consejo Suramericano de Lucha contra el Narcotrfico (CSLN),
posteriormente Consejo Suramericano sobre el problema mundial
de las drogas (CSPMD); y Consejo Sudamericano en materia de
Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinacin de Acciones contra
la Delincuencia Organizada Trasnacional (CES) (vase el grfico n
1) y de la creacin, como se detalla ms adelante, de un Centro de
Estudios Estratgicos y para la Defensa (CEED).
Pese a existir contactos informales desde hace aos, la arquitectura

incipiente que se est articulando a partir del CDS representa la
primera institucionalizacin de las cuestiones de seguridad y defensa
en clave suramericana (Saint-Pierre, 2012). Todo este proceso ha
conocido un gran impulso, en particular, en el mandato como
Secretaria General de Unasur de la exministra colombiana Mara
Emma Meja(Prieto, 2012). Se trata, en cualquier caso, de un desarrollo
institucional que como el conjunto de UNASUR responde a una
matriz clsica de cooperacin intergubernamental, no vinculante
y basado en el consenso, sin un horizonte ntido de integracin ni
una razn integradora con proyeccin a largo plazo (Diamint, 2013;
Sanahuja, 2010).

Grfico n 1
Organigrama de la dimensin de seguridad

y defensa en UNASUR
Fuente: Elaboracin propia a partir de la web de UNASUR
El Centro de Estudios Estratgicos de Defensa (CEED), dependiente

del Consejo de Defensa Suramericano, pretende contribuir a
la definicin de enfoques estratgicos por y para la regin, y la
articulacin de una identidad suramericana de defensa; en cambio,
el en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinacin de
Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional (CES)
debera dar respuesta a las nuevas amenazas que se asocian a
los asuntos que le dan nombre. El CES celebr su primera reunin
en agosto de 2013 en Cusco (Per), aprobando un Plan de Accin
con 11 ejes temticos, 30 desafos estratgicos y 137 acciones a
implementar, cuyo desarrollo requerir de un anlisis posterior a
este trabajo. En lo referido al CEED, los estudios que ya ha divulgado
muestran, como se indica ms adelante, tanto la voluntad de
desarrollar enfoques comunes, como las fricciones y los retos que

plantea el desarrollo de la dimensin de seguridad y defensa de

UNASUR.
De los cuatro estudios publicados por el CEED(CEED, 2011; CEED,

2012a; CEED, 2012b; CEED, 2012c), dos abordan la conceptualizacin
de la seguridad y defensa en la regin, y sealan la heterogeneidad
de visiones y marcos institucionales que existen entre los doce
pases. Esa heterogeneidad es mucho mayor en materia de seguridad
que de defensa, mbito en el que parece haber ms proximidad.
Ello podra explicar tambin el mayor impulso que ha tenido el CDS
con respecto a los otros dos consejos, ms centrados en cuestiones
relacionadas con la seguridad en un sentido amplio.
1.5. Hacia la identidad suramericana de defensa:

regionalizacin de las visiones de seguridad y defensa
en UNASUR
Los consensos en el seno del CDS parecen mantener la visin de
seguridad cooperativa gestada en los aos ochenta y noventa
(Rojas Aravena, 1992), y que en la esfera de defensa aspira a la
construccin de un sistema de defensa cooperativo; as como los
principios de gobierno civil y control democrtico que se asentaron
en la regin tras las dictaduras militares. A su vez, se comprueba
cmo se ha impuesto una diferenciacin entre los mbitos de
defensa y seguridad(pblica),respaldada por pases como Argentina,
frente a planteamientos que, en parte debido a condicionamientos
internos, plantean una visin que une, y tambin difumina ambas
categoras, como es el caso de Colombia. Esta disputa diferenciacin
vs. difuminacin, tiene importantes implicaciones en el papel que
juegan las Fuerzas Armadas (FFAA) y su mbito de actuacin, as
como en clave de fortalecimiento institucional y de respeto de los
derechos humanos (Alda, 2012). Al diferenciar con claridad seguridad
pblica y defensa nacional, se limita el campo de accin de las FFAA
a la respuesta de las amenazas externas que pongan en peligro la
integridad territorial y la soberana nacional y, con ello, no se recurre
a ellas para dar respuesta a amenazas internas y/o transnacionales.
No obstante, hay pases en los que esta distincin es ms tajante
lo que en parte se debe a la dolorosa experiencia dictatorial y las
doctrinas de seguridad nacional de la guerra fra, y otros en los
que es una distincin ms laxa. As, el CEED adopta una concepcin
laxa de diferenciacin ya que, en lnea con la doctrina brasilea, se
establece que por motivos excepcionales y de forma subsidiaria
se puede recurrir a las FFAA para afrontar problemas de seguridad

pblica sin que sta modifique la naturaleza del mbito ni sus
instrumentos institucionales, que son distintos y diferenciados de
los que corresponden a la defensa nacional (CEED, 2011:6). En esta
lnea, en el documento del CEED Informe de avance a diciembre 2012
sobre conceptos e institucionalidad de seguridad y defensa, amenaza,
factores de riesgo y desafos del Consejo de Defensa Suramericano,
se reafirma la visin cooperativa, se distingue entre los mbitos de
defensa y seguridad pblica, y se identifican los factores de riesgo y
las amenazas, aunque de forma imprecisa y sin jerarquizacin. Como
amenazas para la defensa se sealan tres de forma amplia: agresin
armada externa, ocupacin territorial y conflictos blicos. En
materia de seguridad pblica se consideran diez amenazas: crimen
organizado y delincuencia transnacional, narcotrfico, terrorismo,
trfico de armas, lavado de activos, trfico ilcito de bienes, trfico
de personas, actividades violentas, delitos cibernticos y grupos
armados al margen de la ley. Como factores de riesgo se apuntan
los desastres naturales y antrpicos, los relacionados con amenazas
a la soberana de los recursos naturales y estratgicos, y aquellos
relacionados con amenazas de defensa y seguridad pblica. Por
ltimo, como desafos, constan la accin ante desastres naturales,
la proteccin de recursos naturales y estratgicos, la proteccin
del medio ambiente, y la cooperacin en seguridad internacional y
regional. Se aprecia, pues, el carcter impreciso de las amenazas, y
la importancia otorgada a los recursos naturales y la biodiversidad
como objeto a proteger y a la vez, como factor de riesgo.
Adems de esta clarificacin y diferenciacin conceptual en lo tocante

a amenazas, riesgos y desafos, el CEED ha realizado dos estudios
ms especficos que expresan las tendencias contrapuestas que
existen en la regin. El dedicado al combate al crimen organizado
transnacional y los delitos fronterizos, adems de corroborar la visin
de diferenciacin laxa entre seguridad y defensa, parece plantear a
travs de sus propuestas un incipiente, aunque ambicioso rgimen
regional sudamericano para el combate al crimen organizado
transnacional. De esas propuestas tan slo se ha creado el mencionado
CES como mecanismo de cooperacin regional en Seguridad Pblica,
estando otras pendientes de implementacin. Parece evidente que ello
requerir de un proceso de conformacin de consensos que tendra
que partir del cuestionamiento del actual rgimen prohibicionista
sancionado por Naciones Unidas y sus convenciones multilaterales.
Todava se est lejos, por ejemplo, de una convencin sudamericana de
lucha contra el narcotrfico, de una revisin de los acuerdos bilaterales
y multilaterales suscritos al respecto en la regin, de un informe
regional sobre crimen organizado y delitos transfronterizas, o de la
articulacin y coordinacin de polticas pblicas sobre estos asuntos,
por citar alguna de las propuestas contempladas por el CEED (2012a).

El otro estudio del CEED ha abordado la proteccin de los recursos

naturales y la biodiversidad de la regin, considerados estratgicos.
El estudio, como reflejo de una visin geopoltica muy extendida
en la regin, prev un mundo que a mediados del siglo XXI estar
caracterizado por la escasez, y en el que una de las principales
amenazas de la regin, por ser rica en recursos, estar relacionada
con un intento de control forneo sobre el petrleo, el agua, y los
recursos minerales y/o agroalimentarios y que por ello podran ser
objeto de conflictos3. Con ello, el CDS pareciera estar adoptando
una versin actualizada de un enfoque geopoltico basado en
los recursos muy arraigado en el pensamiento estratgico militar
brasileo y compartido por militares argentinos y de otros pases.
En el pasado, esta visin estaba centrada en la Cuenca Amaznica,
pero los descubrimientos de reservas petrleo pr-sal por Brasil han
generado fuertes demandas de su cpula militar para reforzar el poder
naval y areo de este pas, adquiriendo submarinos de propulsin
nuclear y nuevo equipo areo y naval, y de igual manera esta visin
ha reforzado las tradicionales demandas de Argentina sobre las
islas Malvinas. La preocupacin estratgica por la proteccin de los
recursos naturales se ha extendido as de la Cuenca Amaznica a la
Cuenca de la Plata y el Caribe (Celi, 2012).
A partir de esta geopoltica de los recursos se plantea que UNASUR

ha de construir un espacio geopolticamente integrado que garantice
el acceso y dominio de sus miembros frente a potenciales amenazas
extrarregionales. Se hace hincapi en la dimensin cognitiva del
fenmeno, sealando que se carece de informacin exhaustiva
al respecto y se resalta la necesidad de generar herramientas
propias y un pensamiento estratgico autnomo que ponga
freno a la dependencia dela regin de centros de produccin del
conocimiento extrarregionales. A diferencia de la delincuencia
organizada, esta amenaza no tiene tanto arraigo a nivel formal
carece de un consejo propio y, contradiciendo lo aprobado en la
Declaracin de Lima4,no cuenta con un eje propio en los planes de
accin del CDS pero s se afirma a la hora de llevar a cabo medidas
concretas, como es el caso del estudio prospectivo Suramrica 2025
(CEED, 2012b). Es ms, durante el mandato de Al Rodrguez, tercer
Secretario General de la UNASUR tras Mara Emma Meja y Nstor
Kirchner, se ha constatado que la proteccin de los recursos naturales
y la biodiversidad no slo es un eje de accin fundamental para la
dimensin de seguridad y defensa del organismo suramericano, sino
que se afirma la propiedad soberana y permanente de los Estados
sobre sus recursos naturales como eje dinmico de todo el proyecto
unionista (UNASUR, 2013). La defensa de los recursos naturales se
definira, en palabras de Alfredo Forti, Director del CEED, como un
inters regional y no nacional (Forti, 2012: 27). La soberana de los

recursos naturales es para tambin el Secretario General Al Rodrguez
el elemento vertebrador sobre la que debe girar la UNASUR y sobre
el que hay que articular una visin estratgica compartida (UNASUR,
2012; Rodrguez 2013). Frente a las amenazas externas a ese control
soberano de los recursos, se optara, finalmente, por modalidades
de defensa disuasoria (Borda 2012: 12) que, sin embargo, no
convierten al CDS ni a UNASUR en una alianza militar clsica basada
en el principio de defensa mutua colectiva, como si ocurre con el
viejo Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR).
En resumen, la creacin de organismos centrados en las nuevas

amenazas a la seguridad (CSPMD y CES) no parece indicar an que la
regin haya ampliado sus agendas comunes de seguridad y donde ms
se est avanzando es en materia de defensa y en torno a la definicin
tradicional de amenaza, de corte westfaliano, ligadas a la soberana
y el territorio, incluyendo los recursos naturales, dando lugar a un
planteamiento hbrido que da continuidad a las visiones de seguridad
cooperativa que surgen en los noventa en la regin, y en las que se
tambin se incorpora una ascendente geopoltica de los recursos. La
dificultad a la hora de consensuar enfoques comunes para afrontar
las nuevas amenazas y el predominio de visiones estatocntricas en
las regin parecen seguir siendo un freno para formular respuestas a
este tipo de amenazas transnacionales que sin embargo son las ms
relevantes para la ciudadana de la regin. En todo caso, a diferencia
de lo que postula alguna contribucin al respecto (Comini, 2013), y
a pesar de las distintas visiones que existen en la regin, se perfilan
unos denominadores comunes que sustentan la actuacin del CDS
y explican su propia existencia (Vitelli, 2011) y la del CEED visin
cooperativa, diferenciacin laxa, gobierno civil y democrtico, entre
otros,y hacen posible una incipiente cooperacin en defensa, tal y
como se va a presentar en siguiente epgrafe.
2. La cooperacin en materia de defensa: agenda,

acciones y participacin de los Estados miembros
2.1. Alcance y mbitos de la cooperacin: identidad,

apropiacin y corresponsabilidad
Como ya se ha mencionado, tres son los principales objetivos que se
encomiendan al CDS en su creacin: consolidar la regin suramericana
como Zona de Paz, articular una identidad suramericana de defensa,

y contribuir a la gestacin de consensos regionales en esas materias.

De acuerdo con la primera reunin del CDS celebrada en marzo de
2009 en Santiago de Chile, este Consejo tambin debe propiciar
la definicin de enfoques conceptuales, identificar los factores
de riesgo y las amenazas que puedan afectar la paz regional y
mundial, reducir asimetras en defensa, y crear un mecanismo para
contribuir a la articulacin de posiciones conjuntas de la regin en
foros multilaterales sobre defensa. Todo ello, a partir de criterios de
gradualidad y flexibilidad. Para alcanzar estos objetivos, el CDS ha
aprobado cuatro Planes de Accin 2009, 2010-2011, 2012, 2013
con una definicin ms concreta de sus actividades5. En conjunto,
puede afirmarse que se est respondiendo a buena parte de los
objetivos fijados en esos documentos, aunque donde menos
avances se observan es en la articulacin de posiciones conjuntas
en los foros multilaterales de defensa y la notificacin de actividades
intrarregionales y extrarregionales (CEED, 2012c).
Las actividades desarrolladas por el CDS a partir de esos planes se

organizan en torno a cuatro ejes de cooperacin: (i) polticas de defensa,
(ii) cooperacin militar, acciones humanitarias y operaciones de paz,
(iii) industria y tecnologa de la defensa, y (iv) formacin y capacitacin.
Entre los cuatro suman ms de ochenta actividades programadas entre
2009 y 2013, con una media aproximada de veinte actividades en cada
plan. Conviene apuntar, no obstante, que no todas las actividades
exigen las mismas capacidades, que la dedicacin requerida tambin
es diferente, y que no todas las actividades programadas se han llegado
a implementar. Por lo tanto, aunque parte del anlisis que se desarrolla
a continuacin se basa en la variable actividad, conviene ser cautos
con las comparaciones realizadas y las conclusiones extradas. En todo
caso, el anlisis cuantitativo se ha completado con otro de carcter
cualitativo de forma que los resultados que se presentan muestran,
de manera plausible, la evolucin de los planes de accin del CDS, as
como las distintas preferencias e intereses de los Estados miembros en
cada eje de cooperacin.
Si se atiende a la evolucin de los cuatro ejes de cooperacin en esos

cinco aos, de acuerdo con el grfico n 2, se ve claramente como la
cooperacin en polticas de defensa sobresale con respecto al resto,
siendo el eje que cuenta con ms actividades programadas. Entre 2011
y 2013, en especial, se duplica el nmero de actividades, llegando a
registrarse en el Plan de Accin de 2012 en torno ala mitad del total
del CDS. Formacin y Capacitacin tambin aumenta, mientras
que Cooperacin Militar, Acciones Humanitarias y Operaciones de
Paz e Industria y Tecnologa de Defensa, aumentan hasta 2010,
para despus disminuir debido a una mayor concentracin de las
actividades.

El eje dedicado a la formacin y capacitacin ha ido ganando peso,
quizs debido a la importancia que el CDS ha dado a la necesidad
de desarrollar visiones y conocimientos propios para promover la
autonoma de la regin. En otras palabras, el CDS se configura como
un espacio de socializacin y aprendizaje de naturaleza colectiva,
para generar intereses, identidad y valores de alcance sudamericano
y no solo nacional. Ese proceso de ndole cognitiva se orienta,
pues, a generar autonoma epistmica, o lo que es lo mismo, unos
conocimientos por y para la regin. Como se indic, ello se refleja en el
desarrollo institucional del CDS, que desde 2009 cuenta con un CEED
que, segn establecen sus estatutos, busca generar conocimiento
y difusin de un pensamiento estratgico suramericano en materia
de defensa y seguridad regional e internacional a efectos de ()
asesoramiento al CDS cuando este lo requiera. A ello se suma la
puesta en marcha de la Escuela Suramericana de Defensa, prevista
tambin por este organismo.
Grfico n 2
Evolucin del nmero de actividades del CDS por ejes de

cooperacin (2009-2013)
Fuente: Elaboracin propia a partir de los Planes de Accin del CDS
A pesar de que el primer Plan de Accin slo consideraba la figura de

pas responsable, desde el segundo se establecen las dos categoras
de pas responsable y corresponsable. Como se refleja en el grfico
n 3, la implicacin de los Estados miembros est obviamente
relacionada con su escala y proyeccin internacional, con un papel
secundario para Bolivia, Guayana, Paraguay, Surinam y Uruguay. Estos
cinco pases suponen algo ms el 15% de las actividades, que es lo que
representan por s solos los miembros ms activos, que son Argentina

o Per. Del grupo de seis pases que han asumido la puesta en marcha

de un nmero significativo de actividades en este rgano (Argentina,
Brasil, Chile, Ecuador, Per y Venezuela), vemos como el reparto de
responsabilidades est mucho ms equilibrado. Es Colombia el pas
que, significativamente, muestra un grado de implicacin menor
que el que correspondera a su peso en la regin. Si atendemos por
su parte al reparto del papel de responsable y corresponsable,
de acuerdo al mismo grfico, salvo Brasil y Bolivia, todos los pases
asumen ms el rol de corresponsable que el de responsable, e
incluso algn pas como Guayana o Surinam todava no han asumido
el rol de responsable de actividad en el periodo considerado.
Estos datos revelan un nivel significativo de apropiacin y sentido

de pertenencia y una asuncin relativamente equilibrada de
responsabilidades, como se indic, por parte del conjunto de la
regin. Se trata de un hecho significativo, dadas las fracturas polticas
e ideolgicas que existen en Amrica del Sur y los alineamientos a
los que han dado lugar, como la ms liberal Alianza del Pacfico, o la
ms bolivariana del ALBA-TCP. En este mbito de cooperacin de
seguridad y defensa, como en el de infraestructura regional, esos
alineamientos parecen no ser un obstculo insalvable, como si lo
son en materia de integracin econmica, por ejemplo. A la postre,
ello parece indicar que UNASUR y el CDS estn jugando un papel
importante en la afirmacin de visin estratgica comn, de una
aproximacin regional a la seguridad, y de una identidad suramericana
de defensa uno de sus objetivos declarados, y si bien existe el
lgico debate sobre amenazas, prioridades, y visiones estratgicas,
puede afirmarse que existe un marcado proceso de regionalizacin
en el que esos organismos actan de forma creciente como marco
comn y como instancia de comunicacin, socializacin y aprendizaje.
Las agendas y visiones planteadas, sin embargo, se centran ms en la
defensa que en la seguridad; y en relacin a esta ltima, se ha optado
por abordar la seguridad regional con una visin defensiva que parece
excluir, de momento, la concertacin de posiciones y la actuacin
como regin en los foros multilaterales, con una actuacin orientada
hacia la regin, y no tanto hacia los asuntos globales.
Un factor explicativo de ello puede ser que las polticas exteriores y

de seguridad y defensa de muchos pases de la regin se siten en
un juego de dos niveles, regional y global. Mientras que en el primero
se ha optado por una actuacin cada vez ms regionalizada, en el
plano global se tiene a primar una actuacin individual en la que las
opciones son muy diversas, en particular en lo tocante a los vnculos
extrarregionales (Tokatlian, 2011). Algunos pases del ALBA-TCP estn
cultivando relaciones privilegiadas con pases como Irn o la Federacin
Rusa, que ms all de irritar a Estados Unidos, responderan a visiones

geopolticas en las que se opta por construir un mundo multipolar
que limite el poder hegemnico de esa gran potencia, aunque ello
comporta costes muy elevados en su posicionamiento internacional,
por ejemplo haciendo difcil la concertacin de posiciones de la regin
en sus agendas de seguridad internacional, desarme y control de
armamentos, derechos humanos, o proteccin de civiles en conflictos
armados y responsabilidad de proteger o al proteger.
Brasil, por su parte, opta por una actuacin unilateral que responde
a sus aspiraciones de potencia global y de ocupar un escao en
el Consejo de Seguridad. Aunque en ocasiones esa actuacin
regional/global se puede conciliar por ejemplo, con el liderazgo y
participacin brasilea en Hait a travs de la Misin de estabilizacin
de Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH), en general supone una
clara disociacin de esos dos niveles o esferas de actuacin la
diplomacia brasilea no deja de recordar que su pas acta en solitario
en el plano global, conforme a su propia lectura de los intereses
nacionales, y no supedita su posicin, en principio, a la consulta o la
concertacin con la regin y ello implica necesariamente que las
agendas de UNASUR se limiten a los asuntos propios de la regin,
dejando fuera los de carcter global. Este hecho es visible tambin en
otras agendas globales, como las que se abordan en el seno del G-20,
donde los tres pases latinoamericanos, y los dos suramericanos
presentes Argentina, Brasil y Mxicoactan como tales, y no en
representacin de la regin, y no conciertan posiciones ni entre s, ni
con otros pases, en UNASUR o en CELAC.
Grfico n 3
Distribucin de la responsabilidad en las actividades del CDS,

por pases (2009-2013)

Fuente: Elaboracin propia a partir de los Planes de Accin del CDS
Finalmente, hay que mencionar la posicin colombiana. Este pas

se ha comprometido con UNASUR y el CDS, en la medida que ha
sido funcional a su poltica de aislamiento de las FARC respecto de
sus apoyos en Venezuela o en otros pases del ALBA-TCP, y desde la
Presidencia de Santos, en la medida que ha ayudado a desactivar la
conflictividad que arrastraba su relacin bilateral con ese pas. Pero
Colombia sigue considerando clave su alianza bilateral con Estados
Unidos, como pone de relieve el acuerdo sobre utilizacin conjunta
de bases militares, finalmente desestimado, y el posterior acuerdo
de cooperacin entre Colombia y la Organizacin del Tratado del
Atlntico Norte (OTAN) de junio de 2013 (en adelante, el Acuerdo).
ste se inscribe en la alianza de Colombia con Estados Unidos
y en una poltica exterior por la que Colombia busca un mayor
acercamiento a los pases avanzados, habiendo solicitado el ingreso
en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, y
de esta forma obtener un plus de reputacin internacional que la
site en un nivel diferente respecto del resto de Amrica Latina.
El Acuerdo se centra en el intercambio de informacin, estndares

y buenas prcticas en materias como las operaciones de paz, los
derechos humanos, la justicia militar, la respuesta a los desastres

y, sobre todo, la lucha contra el terrorismo y otras amenazas
transnacionales. En el proyecto de ley sometido al Congreso para su
ratificacin, se afirma que el Acuerdo servir para orientar la visin
de las Fuerzas Armadas colombianas, lo que las situar en un mbito
de socializacin y aprendizaje que ya no es slo el sudamericano.
Lgicamente, el Acuerdo fue recibido con preocupacin y rechazo
por parte de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil o Venezuela,
que lo han interpretado como una amenaza a la estabilidad regional
y un riesgo para el proceso de UNASUR. Ante ello, Colombia hubo de
ofrecer garantas expresas a sus socios y vecinos de que el Acuerdo
no comportara presencia de tropas extranjeras en la regin; que no
supondra acceso privilegiado de la OTAN a informacin concerniente
a UNASUR; y que no abra la puerta a la incorporacin de Colombia a
la OTAN, algo que la propia organizacin se ha ocupado de reafirmar
alegando que Colombia no cumple los criterios geogrficos exigidos
de pertenencia al rea noratlntica6. Que se otorgaran esas garantas
revela, como en el caso de las bases, que Colombia acepta que
este alineamiento externo tiene implicaciones regionales que
legtimamente han de ser abordadas con sus socios, pero tambin
mostrara que los vnculos extrarregionales comportan lmites para
el proyecto regionalista suramericano.
2.2. Ejes de cooperacin: distintas preferencias y

velocidades
A continuacin se examinar con ms detalle qu se ha llevado a
cabo en cada eje de cooperacin del CDS, y qu preferencias han
mostrado los pases suramericanos en cada uno de ellos. Adems
de constatar las prioridades de los distintos pases, prestaremos
especial atencin a las diferentes velocidades y ritmos, y geometras
variables que parecen vislumbrarse en materia de cooperacin en
defensa en la regin. Como anexos figuran adems cuatro grficos
correspondientes a la distribucin por pases del las funciones
de responsable y corresponsable en cada uno de los ejes de
cooperacin del CDS.
2.2.1. Polticas de defensa

Como se indic, es en el mbito de las polticas de defensa en el que
desde 2012 se han programado un mayor nmero de actividades,
que se agrupan en torno a los siguientes aspectos: en primer lugar,

aquellas destinadas a la institucionalizacin del CDS y movilizar

los medios materiales que permitan su correcto funcionamiento,
como la elaboracin del Estatuto del Consejo o su reglamento, o la
creacin del CEED. En relacin a su mandato, se han programado
distintos seminarios y foros para identificar conjuntamente las
amenazas comunes a los pases suramericanos y para articular una
visin comn, tarea en la que cumple un rol clave el CEED, como
muestran los estudios examinados en el epgrafe anterior. Asimismo,
dando continuidad a la tradicin de seguridad cooperativa del
decenio anterior, se dado continuidad a la aplicacin de medidas
de confianza mutua (MCM) ya establecidas y se han desarrollado
otras nuevas. En particular, a partir de los resultados de la reunin
de Bariloche (Argentina) de agosto de 2009, convocada a causa de la
crisis que gener el posible acuerdo sobre bases militares de Estados
Unidos en Colombia, y ya antes mencionada, en mayo de 2010 la II
Reunin Ordinaria del CDS adopt la Declaracin de Guayaquil
sobre aplicacin de MCM del CDS, en virtud del cual se estableci
un sistema de comunicacin previa de despliegues, movimientos y
maniobras y ejercicios militares nacionales, intra y extrarregionales
en zonas de frontera. Como medida ms novedosa , se ha impulsado
una metodologa de medicin del gasto militar y, posteriormente,
un estudio para hacer ms transparente el inventario militar de cada
Estado miembro, incluyendo las transferencias del mismo, a travs
del denominado Formulario Suramericano de Inventarios Militares
(FOSIM). Tambin se promueve el intercambio de conocimientos y
buenas prcticas por medio de seminarios as como de un proyecto
de aula virtual permanente. En una momento posterior se han creado
grupos de trabajo para impulsar mecanismos regionales frente a
las amenazas cibernticas as como la proteccin y defensa de los
recursos naturales, quedando slo un reducido nmero de iniciativas
de carcter aislado para promover la incorporacin de la mujer en la
defensa y la difusin de la labor del CDS entre la sociedad civil. En
relacin a otros ejes, en ste se observa el reparto ms equilibrado
de las responsabilidades, con mayor implicacin de Venezuela
y Per, seguidos por Chile y Ecuador. Entre los menos activos se
encuentra Bolivia en este campo ya que slo se ha implicado, como
corresponsable, en una de las 28 actividades programadas en este eje.
2.2.2. Accin humanitaria y operaciones de paz

El segundo eje de accin del CDS es la cooperacin militar en materia
de accin humanitaria y operaciones de paz. Siguiendo los planes
de accin, ello se ha concretado en la elaboracin de un mapa de
riesgo de desastres en cada pas suramericano, la exploracin de

mecanismos de respuesta a los desastres, incluyendo un inventario
de capacidades, y los ejercicios combinados a escala regional sobre
operaciones de paz y ayuda humanitaria orientados a promover
la interoperabilidad. Estos ejercicios combinados, denominados
UNASUR, son simulaciones que no comportan despliegues en el
terreno, pero han celebrado ediciones anuales entre 2011 y 2013.
Por pases, como se aprecia en el anexo, son los pases con mayores
capacidades y experiencia en el mbito de las misiones de paz
y la ayuda humanitaria los que han asumido mayores cotas de
responsabilidad en este eje, como se observa en el Plan de Accin
2013 en el que Argentina, Brasil y Chile asumen ntegramente la
responsabilidad de las actividades. Este ltimo pas, adems, asume
una mayor visibilidad al asumir algn rol proactivo en todas las
actividades programadas. Per tambin es uno de los pases activos,
sobre todo en calidad de corresponsable. Otros, como Paraguay y
Surinam no han asumido an ningn compromiso. Es significativa la
ausencia de Uruguay, pese a su mayor tradicin en la participacin
en misiones de paz de Naciones Unidas.
En este mbito, sin embargo, la cuestin ms relevante es la

participacin de hasta diez pases miembros de UNASUR en la Misin
de Estabilizacin de Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH)7. Supone
un caso novedoso de implicacin de la regin en operaciones de
paz de Naciones Unidas, asumiendo varios de ellos el mando de la
misma, en una misin de gran complejidad que desde su inicio en
2004 ha incluido componentes militares, civiles, y de cooperacin al
desarrollo, en los que se ha desplegado la incipiente cooperacin sur-
sur de varios pases suramericanos, y que adems hubo de afrontar
el catastrfico terremoto de 2010. Esta operacin, que tena como
precedente el fallido ciclo de construccin nacional posterior a la
ocupacin estadounidense y posterior misin de Naciones Unidas en
ese pas de 1994 a 2000, ha sido, tambin, un dolorosos aprendizaje
para los pases latinoamericanos implicados y en particular para
Brasil, que asumi una posicin de liderazgo que no es ajena a sus
pretensiones de liderazgo global y regional, y en particular de ocupar
un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas. No es este el lugar para realizar un estudio pormenorizado
de la experiencia de MINUSTAH, que ha sido objeto de debate
en el seno de UNASUR y del CDS, pero frente a la autoindulgente
y benvola percepcin brasilea sobre el xito de la operacin, se
alza la fuerte contestacin de las organizaciones sociales y polticas
haitianas y la peticin unnime del Senado haitiano adoptada en
2011 para la retirada de la Misin; las iniciativas contra MINUSTAH
de movimientos sociales y fuerzas polticas de Amrica Latina, que
en ocasiones son aliadas de los propios gobiernos implicados; los

escasos resultados de las acciones de desarrollo incluyendo la

polmica gestin de la epidemia de clera que se abati sobre el
pasy la controversia sobre casos de abusos sexuales por parte
de algunos cascos azules integrados en el despliegue militar de la
misin, en una desafortunada repeticin de episodios anlogos en
otras misiones de paz de Naciones Unidas. Todo ello ha supuesto que
afloren diferencias en el seno de UNASUR y del CDS, como mostr
la reunin de Ministros de Defensa de junio de 2012 en Asuncin
(Paraguay), en la que se acord una gradual reduccin de tropas y
mayor nfasis en las actividades de desarrollo, con una declaracin
reiterando el respeto a la soberana nacional de Hait, o la falta de
consenso para mantener esta cuestin en la agenda del CDS en 2013.
2.2.3. Industrias y tecnologas de defensa

La cooperacin en materia de industrias y tecnologas de defensa
es uno de los asuntos ms relevantes para UNASUR y el CDS y sus
objetivos de autonoma regional. Se tratara de reducir la dependencia
de los tradicionales proveedores de Europa y de Estados Unidos
mediante una industria regional viable, para lo que se requiere de
la escala y la tecnologa que slo puede asegurar la cooperacin
regional. Lgicamente, es Brasil, el pas mayores capacidades y visin
estratgica el ms interesado en el desarrollo de esta dimensin de
UNASUR. En el Plan de Accin 2010-2011, es el eje que ms actividades
registra y si despus se registra un menor nmero es a causa de la
racionalizacin de las actividades previstas. Ya se ha llevado a cabo un
diagnstico sobre las industrias y tecnologas existentes en la regin,
que se mantendr al da con un sistema integrado de informacin,
un calendario con las distintas ferias, seminarios y eventos sobre este
tema, y se ha impulsado un seminario suramericano de tecnologa
industrial bsica de seguridad y defensa para alentarla cooperacin
y el intercambio de experiencias. Dos proyectos que pese a estar en
una fase inicial, despiertan gran inters son el diseo, desarrollo y
produccin de un avin de entrenamiento bsico (EPB UNASUR I),
liderado por Argentina y la Fbrica Argentina de Aviones Brigadier
General San Martn (FAdeA);y un sistema de drones o aviones no
tripulados, (Vehculos Areos no Tripulados o VANT), encabezado
por Brasil, sobre cuyas especificaciones tcnicas se avanz en 2012
y 2013. De alcanzarse, se estara ante los primeros equipos militares
que seran resultado de la cooperacin regional. Otras iniciativas
abarcan la produccin conjunta de medicamentos esenciales. En
este marco tambin hay que mencionar la participacin de empresas
de Chile y Argentina en el proyecto del futuro avin de transporte
militar Embraer C-390, y los compromisos de compra de varias

unidades de esos dos pases, as como de Colombia. Aunque se trata
de proyectos que en algunos casos son anteriores a la creacin de
UNASUR, hay que mencionar en este mbito la cooperacin bilateral
entre Argentina y Brasil, que va desde los vehculos militares Gaucho
y Guaran, a la modernizacin de misiles argentinos con tecnologa
brasilea.
Este eje, ms que en ningn otro, se ve afectado por notables

asimetras en las capacidades de los miembros de UNASUR. Bolivia,
Paraguay y Surinam no asumen ningn compromiso en este mbito,
mientras Guayana o Uruguay slo han sido corresponsables en una
tarea. Por el contrario, Argentina, Brasil, y Venezuela son mucho ms
activos. Nuevamente, observamos como Argentina y, sobre todo
Brasil, han ido asumiendo cada vez ms responsabilidad. Este ltimo,
se hace cargo prcticamente de un tercio de las actividades que ha
programado el CDS en materia de industria y tecnologa de defensa,
y en el Plan de Accin vigente est presente ya sea como responsable
o como corresponsable en todas las actividades. Ello responde,
obviamente, a su papel como nico productor y exportador relevante
de armamento en Amrica Latina, que a travs de distintas iniciativas
entre ellas, las contrapartidas tecnolgicas de la adquisicin
de cazabombarderos y submarinos de ltima generacin,est
promoviendo el desarrollo de su industria militar, aspira a una mayor
cooperacin e integracin de las empresas del sector en toda la
regin, y ampliar sus mercados de exportacin.
2.2.4. Formacin y capacitacin

En el eje de formacin y capacitacin, se han desarrollado
actividades formativas como para personal civil y militar, entre los
cuales destaca el curso avanzado para altos funcionarios (CADSUL)
que se ha celebrado ya en dos ediciones en la Escuela Superior de
Guerra brasilea. Por otro lado, en 2012 se plante por primera vez
la posibilidad de realizar una expedicin conjunta al Polo Sur entre
ese ao y el siguiente. Todava se est concluyendo el planteamiento
preliminar y se pretende realizar el curso de capacitacin del
personal que participar en la actividad a lo largo de 2013 de cara a
realizar la expedicin en la campaa antrtica del 2014. Tambin se
pueden mencionar los seminarios que ha promovido Bolivia sobre
capacitacin y buceo en altura, y los alcances del concepto de Madre
Tierra o Pachamama para las cuestiones de defensa. Finalmente, cabe
destacar el proyecto de Escuela Sudamericana de Defensa (ESUDE).
La primera reunin del grupo de trabajo para su creacin se celebr
en mayo de 2012 en Quito (Ecuador). Como resultado de la misma se

defini su marco institucional, objetivos, funciones y organizacin.

En agosto se realiz una segunda reunin en Buenos Aires, que
concret reas de estudio, perfil de los docentes y alumnado, as
como tambin la oferta acadmica inicial. En mayo de 2013 el CDS,
reunido en Lima (Per)revis el proyecto con el horizonte de creacin
de la ESUDE a finales de 2013.
Aunque en este eje se observa un relativo equilibrio en el reparto

de responsabilidades, si cabe destacar un pas es sin lugar a dudas
Argentina, ya que tiene el perfil ms alto en materia de formacin y
capacitacin desde los inicios del CDS. Desde 2010, cuatro de cada
diez actividades programadas han sido asumidas por este pas, que
no slo ha promovido la creacin del CEED, sino que tambin, su
primer director, Alfredo Forti, es ciudadano argentino y tiene a la
ciudad de Buenos Aires como sede. Ms all que el CEED pueda ser un
mecanismo de proyeccin poltica (Comini, 2010) el inters mostrado
en este eje y los recursos destinados en su desarrollo dan buena
cuenta del compromiso argentino por este eje podra interpretarse
como un medio de reequilibrar su capacidad militar frente a Brasil
a travs de un mecanismo de poder blando en un momento clave
de definicin y configuracin del pensamiento estratgico regional
(Vitelli, 2010).
Teniendo en cuenta su menor participacin en otros ejes, tambin

destaca el protagonismo de Bolivia en este mbito, siendo uno de
los pases que junto con Argentina, Brasil y Ecuador, y al mismo nivel
que Brasil, asumen mayores responsabilidades en el desarrollo de
una actividad de este eje en el periodo 2010-2013. Este visible inters
por la formacin y capacitacin no debe sorprender si se considera
la importancia otorgada por Bolivia a la descolonialidad del saber,
que en materia de defensa se observa asimismo en su vinculacin
al ALBA-TCP, pues pretende albergar en su territorio la Escuela de
Defensa y Soberana de este otro esquema posliberal, un proyecto
que podra verse como equivalente bolivariano al CEED y la Escuela
Suramericana de Defensa (ESUDE).
3. Balance, conclusiones y perspectivas del papel

de UNASUR y el CDS en la seguridad y la defensa
suramericana
A partir de lo hasta ahora expuesto, puede afirmarse que las
funciones ms relevantes que est cumpliendo UNASUR y ms
especficamente el CDS son, en primer lugar, la creacin de mecanismos

institucionalizados que permiten una cooperacin regional de carcter
regular, aunque de geometra variable y con distintas velocidades y
niveles de compromiso, que parece trascender la fractura ideolgica
que vive la regin, aunque sta se sigue expresando en el menor
grado de compromiso y los alineamientos extrarregionales de
algunos pases, como Colombia, que marcaran algunos lmites de
este proyecto regional. En segundo lugar, la definicin de agendas
y la construccin de consensos a escala regional las funciones
caractersticas de agenda setting y consensusbuilding de los regmenes
y organizaciones internacionales, a travs de mecanismos de
socializacin y aprendizaje de funcionarios y tcnicos civiles y
militares, que favorezcan el desarrollo de ideas y prcticas concretas
en materia de seguridad y defensa. Este proceso, adems, puede
dar paso a consensos en ms mbitos a travs de otras actividades
implementadas por este mismo consejo sectorial u otros del propio
organismo suramericano. En tercer lugar, la concrecin y articulacin
de un rgimen suramericano de MCM. Independientemente de la
existencia de acuerdos bilaterales de cooperacin muy frecuentes,
por ejemplo, entre Argentina y Brasil desde el fin de los gobiernos
militares y el inicio de los procesos de la democratizacin, por
primera vez los pases suramericanos conciben los temas de defensa
en trminos regionales, y han asumido que la defensa nacional no
puede ya mantenerse con polticas unilaterales. Si se expresa en los
trminos de la Escuela de Copenhague de estudios de seguridad,
aprovechando que el contexto de posguerra fra amplia el campo
para dinmicas de seguridad regional (Buzan y Waever, 2003), se ha
producido una visible regionalizacin de las preocupaciones de, y
las aproximaciones a, la seguridad y la defensa, y el CDS sera una
clara manifestacin de ello (Battaglino, 2012).
Este proceso, empero, enfrenta algunas dificultades. En particular,

parece estar condicionado por la preferencia de las principales
potencias regionales por una actuacin individual en las agendas,
foros y organizaciones internacionales y globales y por la pluralidad
de opciones que se observa en la regin en cuanto a los vnculos fuera
de la regin. Las alianzas extrarregionales de los pases del ALBA-TCP,
subordinadas a visiones geopolticas de matriz contra-hegemnica,
y basadas en nociones clsicas de los equilibrios de poder, seran un
elemento a mencionar. Tambin actuara en esa direccin, aunque
en sentido opuesto, la posicin de Colombia antes mencionada
(Mijares, 2011). Este pas, pese a ser partcipe de UNASUR y el CDS
no renuncia a su alianza privilegiada con Estados Unidos, y se ha
aproximado a la OTAN con el objetivo expreso de conformar su visin
estratgica con este organismo. Sin embargo, el hecho de que ese
vnculo extrarregional sea objeto de debate regional es expresin de
que en efecto existe ese proceso de regionalizacin, que el propio

Gobierno colombiano ha asumido al debatir estas cuestiones en los

foros regionales, y ofrecer garantas expresas a sus socios de UNASUR
en materia de informacin, presencia de tropas extranjeras, y no
membresa en esa alianza militar.
Del anlisis de los Planes de Accin y los estudios del CEED que se
ha realizado en estas pginas tambin se pueden deducir algunas
tendencias que pueden condicionar los avances en materia de
seguridad y defensa en UNASUR. Por un lado, atendiendo al compromiso
y asuncin de responsabilidades en el desarrollo de las actividades
del CDS, teniendo en cuenta que uno de los principios de la defensa
regional suramericana es la reduccin de las asimetras en defensa,
se aprecian distintos niveles de compromiso y participacin. Adems
del caso ms evidente de Colombia, relacionado con sus vnculos
extrarregionales, cabe mencionar tambin el desigual liderazgo de
Brasil. Salvo en el mbito de las industrias de defensa y en MINUSTAH,
este pas no parece haber asumido la responsabilidad que se espera de
un pas que se erige como potencia regional y global, ni ha dispuesto
los medios que exige el papel de paymaster en materia de seguridad y
defensa. Ello requiere de un inteligente liderazgo colectivo que debe
evitar que se agudicen las asimetras entre los pases suramericanos que
participan en la UNASUR y exista un compromiso equilibrado tanto con
el desarrollo de las actividades del CDS como con el desarrollo de otros
consejos vinculados con cuestiones de seguridad. Lo que en suma se
espera de actuacin brasilea es, como afirma Tokatlian, que genere
liderazgos mltiples, es decir, liderazgos concertados, colaborativos,
compartidos y distributivos (Tokatlian, 2013).
Desde los primeros pasos del regionalismo suramericano a

principios del 2000 y, sobre todo, desde que el cambio de ciclo
poltico que experimenta la regin a mediados de 2000 lo empuja
a planteamientos post-liberales, la agenda se ha ampliado para
abarcar cuestiones de seguridad y, en especial, las nuevas amenazas
a la seguridad como el narcotrfico. Sin embargo, al mismo tiempo
que se ha ido institucionalizando la dimensin de seguridad y
defensa, la cooperacin regional ha avanzado con mucha rapidez
en materia de defensa, y el trabajo en materia de nuevas amenazas
como el narcotrfico o el crimen organizado transnacional es mucho
ms dbil e incipiente. Esto no significa que la UNASUR no haya
puesto en marcha rganos para responder a estas nuevas amenazas
(CSPMD o CSSCT), sino que adems de ser posteriores al CDS, an no
cuentan con contenido, como s ocurre con el CDS.
Las agendas, logros y planes futuros tanto del CDS como de UNASUR
parecen indicar que la regin ha optado por un enfoque de la
seguridad y la defensa en el que si bien existe una notable coincidencia,

tambin es bastante parcial e introvertido. La naturaleza democrtica
del enfoque de UNASUR, que en gran medida recoge el legado de las
doctrinas de seguridad democrtica y de seguridad cooperativa de
la postguerra fra, parece estar fuera de duda. Tambin est claro que
UNASUR permanece comprometida con la tradicin latinoamericana
y sudamericana de desarme y no proliferacin, como zona de paz y
libre de armas de destruccin masiva, y desarrolla un rgimen amplio
de MCM. Sin embargo, las visiones que se han ido asumiendo estn
principalmente enfocadas a las agendas tradicionales, centradas en
la soberana y la integridad territorial y la cooperacin en asuntos
militares. Esa agenda pareciera subestimar los temas de seguridad
transnacional como el trfico ilcito de drogas o armas ligeras, el
crimen organizado transnacional, o los ms novedosos, como el
cambio climtico u otros riesgos globales, desconoce el debate
internacional sobre seguridad humana o se aproxima al mismo de
manera defensiva y con recelo por ejemplo, cuando conduce al
principio de Responsabilidad de Proteger, y deja al margen de las
instancias regionales la concertacin de posiciones en las agendas,
foros y organizaciones internacionales.
Sin embargo, esa tradicional aproximacin westfaliana se combina

con las aspiraciones de autonoma de Amrica Latina como regin
del sur global, en lo que podra denominarse, como hace Tokatlian
(2011: 154) una visin de Southfalia.La caracterstica ms notable
es la marcada securitizacin de los recursos naturales. Junto a una
agenda de confianza mutua, el CDS pareciera estar adoptando
una versin actualizada de un enfoque geopoltico basado en los
recursos naturales, nacido en el establishment militar y estratgico
brasileo y compartido por su contraparte argentina y por otros
pases como Ecuador o Bolivia, en el que se establece como
amenaza las pretensiones de control forneo sobre el petrleo, el
gas, el agua potable, los recursos minerales y agroalimentarios de
Sudamrica. En el pasado, esta visin estaba centrada en la Cuenca
Amaznica, pero con el descubrimiento de importantes reservas
de hidrocarburos en el Atlntico Sur se ha ampliado a otras zonas.
Si se quiere articular una identidad suramericana de defensa, es
fundamental clarificar cules son las amenazas para la regin. En
este sentido, ante la dificultad de consensuar un enemigo regional
comn y los medios para combatirlo, pareciera que se ha optado por
securitizar los recursos naturales y la biodiversidad a travs de un
movimiento de securitizacin que alerta respecto de potenciales
amenazas extrarregionales. La soberana sobre los recursos naturales
y la preservacin de la biodiversidad como eje vertebrador del
conjunto de la UNASUR han sido, de hecho, importantes argumentos
discursivos tanto de Mara Emma Meja como de Al Rodrguez en sus
respectivos mandatos en la Secretara General de UNASUR.

Un elemento crucial a la hora de ir modelando la identidad

suramericana de defensa, que es uno de los objetivos explcitos
del CDS, es no slo potenciar o construir visiones compartidas y
elementos identitarios comunes o positivos (linking), como pueden
ser la consolidacin de una Zona de Paz en la regin, la no injerencia
en asuntos internos o el respeto de la soberana de las naciones
latinoamericanas, sino tambin tener claro cules son los elementos
diferenciadores (differenciation), el otro o la alteridad, que no tiene
por qu ser un actor violento, pero s amenazador a la que los pases
suramericanos se enfrentan (Hansen, 2006). A la hora de esclarecer
cules son las amenazas a las que se enfrenta la regin y priorizarlas,
los estudios del CEED parecen ser un reflejo de percepciones y visiones
que tambin se observa en las cpulas militares y otros actores
gubernamentales, y en las estrategias de defensa, de Argentina,
Brasil y Venezuela (Battaglino, 2013; Nolte, 2012). En suma, se trata
de un movimiento de securitizacin que apunta a la amenaza
que suponen determinados actores extrarregionales a la hora de
preservar los importantes recursos naturales y la biodiversidad que
atesora la regin (Buzan et al., 1998)8. Cabe no obstante preguntarse
hasta qu punto este movimiento se produce como reaccin a las
resistencias o la incapacidad de articular una postura comn frente
a otras amenazas ms palpables y perceptibles en el da a da de
la ciudadana suramericana, como son las derivadas del crimen
organizado transnacional y sus ramificaciones en el narcotrfico, el
trfico de armas, o la trata de personas. Esta cuestin tambin podra
verse desde la perspectiva del debate sobre las funciones y el papel
de las Fuerzas Armadas en un contexto democrtico, que tuvo gran
relevancia en el periodo de la transicin y la consolidacin democrtica
de la regin de los aos noventa. Podra responder tambin, como en
ese periodo, a las pretensiones de las fuerzas armadas de mantener
un papel destacado en la formulacin del pensamiento estratgico y
las polticas de seguridad y defensa; y ser argumento legitimador de
planes ambiciosos de adquisicin de armamento, en particular para
medios areos y navales que contribuyan a dar a algunos ejrcitos
de la regin capacidades mucho mayores que las que se requeran
ejrcitos modelados conforme a las guardias nacionales orientadas
al orden interno que Estados Unidos apoyaba en el esquema
hemisfrico de la guerra fra, y que an siguen dando forma a los
ejrcitos de la regin.
Para entender la ambivalente y a veces contradictoria actuacin

de los pases de la regin en cuanto a esa agenda no tradicional
de seguridad, y la lentitud y menor compromiso con el proceso de
creacin de instituciones, definicin e implementacin de polticas
relacionadas con las nuevas amenazas, tambin habra que aludir
a los objetivos de autonoma regional de UNASUR y el CDS y en

particular a la pretensin de un buen nmero de pases suramericanos
de reducir el papel dela OEA y el sistema interamericano, hacindose
cargo al menos a nivel formal de los asuntos en los cuales
este organismo hemisfrico se ha mostrado ms activo hasta
al momento. Por ejemplo, UNASUR ya ha asumido el papel de
gestin de crisis y de estabilizacin regional tradicionalmente
asumido en exclusiva por la OEA, y ha empezado a abordar tareas
como la observacin de elecciones a travs del Consejo Electoral
de UNASUR, que ya ha actuado en Ecuador, Paraguay o Venezuela.
De igual manera, con la creacin del CSPMD y el CES los Estados
suramericanos estaran hacindose cargo de otra cuestin en la
que la OEA ha definido tradicionalmente las agendas, consensos
y polticas; en las que ya cuenta con una institucionalidad mucho
ms desarrollada, y una amplia agenda de cooperacin de alcance
hemisfrico, muy regularizada y articulada con las cancilleras y los
procesos de toma de decisin de los pases de la regin. En algunas
de esas agendas la OEA est adoptando una actitud proactiva y en
no pocos casos muy avanzada, y no debiera descartarse que sta
pueda seguir coexistiendo con la que se desarrollo en el marco de
UNASUR.
Notas
1. Entre los factores que explican ese estancamiento se encontrara el
menor crecimiento del comercio intragrupo, frenado por carencias
de infraestructura y barreras no arancelarias, y el mayor atractivo
de las opciones extrarregionales, sean los acuerdos comerciales
Sur-Norte con Estados Unidos y la Unin Europea (UE), y el
espectacular aumento de las exportaciones a Asia, en especial de
materias primas.
2. De la configuracin regional de los noventa en Suramrica, slo
Chile opt por una estrategia radial (hub and spoke) y qued al
margen de vincularse a alguno de los esquemas regionales que
operaban en la regin. Los restantes once Estados se adhirieron
o bien al Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), a la
CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela) o al CARICOM
(Surinam y Guayana).
3. Veo a los ejrcitos sudamericanos protegiendo los recursos
naturales. Entrevista a Mara Emma Meja, El Pas, 23 de junio de
20111.
4. En la Declaracin de Lima de 2011,adoptada en la tercera reunin
ordinaria del CDS (12 al 13 de mayo de 2011) se aprob un nuevo
eje de cooperacin sobre la proteccin de la biodiversidad y los
recursos naturales estratgicos de cara al siguiente Plan de Accin,
pero no se implement ni en 2012 ni en 2013 (UNASUR, 2011).

5. En la misma Declaracin de Lima se aprueba ampliar el Plan de

Accin 2010-2011 hasta diciembre de 2011 y la vigencia anual de
acuerdo al ao calendario para los futuros Planes de Accin a partir
de 2012 (UNASUR, 2011).
6. Se trata, por lo tanto, de una propuesta muy alejada de la idea
planteada a mediados de 2000 desde posiciones neoconservadoras
de incorporar a esa organizacin a pases como Colombia e Israel,
en el marco de las pretensiones de algunos de sus idelogos de
transformar la OTAN en una alianza antiterrorista de alcance
mundial.
7. A mediados de 2013 los Estados miembros de UNASUR que
participan en el contingente de alrededor de 8.700 soldados y
policas de MINUSTAH son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador,
Paraguay, Per y Uruguay. Tambin aportan efectivos Canad,
Corea del Sur, Francia, El Salvador, Estados Unidos, Filipinas,
Guatemala, Indonesia, Jordania, Nepal, y Sri Lanka.
8. Tal y como hacen Buzan, Waever y De Wilde (1998), conviene
diferenciar entre un movimiento de securitizacin y una
securitizacin como tal. Mientras el primero es un discurso
impulsado por un determinado actor Estado, organismo
internacional, lobby, etc., calificado generalmente como actor
securitizador, que presenta una cuestin como una amenaza
existencial, el segundo incluye adems el reconocimiento de este
discurso por parte de la audiencia a la que se dirige. Por ello, la
securitizacin tiene un carcter intersubjetivo ya que requiere un
significado compartido entre actor securitizador y audiencia.
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Anexo:
Distribucin por pases del rol de responsable y corresponsable
en el desarrollo de actividades del CDS (2009-2013)

Fuente: elaboracin propia a partir de los Planes de Accin del CDS (2009-2013)

530

Seguridad, defensa e
integracin regional en
Amrica del Sur
Jos Manuel Ugarte

Doctor de la Universidad de Buenos Aires,
y profesor de grado y postgrado de dicha Universidad.
Profesor de la Carrera de Especializacin en Gestin
para la Defensa organizada por el Ministerio de Defensa
y la Universidad de Tres de Febrero. Corredactor de las Leyes
argentinas de Defensa Nacional y de Seguridad Interior.
e-mail: manuguart@gmail.com
531
Jos Manuel Ugarte

Introduccin: El surgimiento, en Amrica Latina y el

Caribe, de mecanismos de cooperacin en seguridad
pblica y defensa
Una de las caractersticas ms salientes en materia de relaciones
internacionales de los ltimos aos en Amrica Latina y el Caribe
ha sido, por una parte, el desarrollo de los procesos de integracin
subregional, y por la otra, la construccin de mecanismos
subregionales de cooperacin en seguridad pblica y defensa.
Comenzaron a generarse en Latinoamrica mecanismos institucionales

de cooperacin en seguridad, como necesario complemento de la
construccin de intereses comunes en los respectivos procesos de
integracin subregional, y procurando al propio tiempo hacer frente a
los desafos para la seguridad inevitablemente resultantes de la mayor
facilidad de circulacin de personas, bienes y servicios derivados de
tales procesos de integracin.
Cmo comenz este proceso?
De modo bien distinto, casi simultneamente, en el MERCOSUR y en

el SICA centroamericano.
En el primero, a partir de la Decisin N 7/96 del Consejo del

Mercado Comn del MERCOSUR1, que cre la Reunin de Ministros
del Interior o Funcionarios de Jerarqua Equivalente, dando lugar a la
creacin de un mbito de cooperacin en seguridad pblica con
alto grado de conduccin poltica y de institucionalidad, abarcativo
de todo tipo de delitos, pero dirigido muy especialmente contra el
delito organizado, y limitado a las instituciones policiales y fuerzas
de seguridad, excluyendo a las fuerzas armadas, estructurndose
tambin una cooperacin en defensa subregional que no gener
mecanismos institucionales especficos, y que involucr a las fuerzas
armadas de la subregin y sus conducciones polticas en medidas de
cooperacin y fomento de la confianza y la seguridad.
En Centroamrica, la cooperacin se construy a partir del Tratado

Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995), y de
la subsiguiente creacin de la Conferencia de Fuerzas Armadas
Centroamericanas (CFAC-1997)2 de la Comisin de Seguridad y
de las Subcomisiones de Defensa, Seguridad Pblica y Jurdica de
dicha Comisin, bien que las medidas concretas de cooperacin,
particularmente en el mbito de la seguridad pblica, comenzaron
posteriormente.

El referido Tratado Marco (15-12-1995), caracterizado por un concepto
Jos Manuel Ugarte
de seguridad de suma amplitud, pero cuya aplicacin ha resultado

de evidente utilidad en la subregin centroamericana, incluy a la
Comisin de Seguridad con un cometido amplio, comprensivo no slo
de limitacin de armamentos, verificacin de acuerdos y fomento
de la confianza en materia militar, sino de anlisis de la situacin
imperante y de coordinacin y cooperacin para su superacin,
incluyendo a la defensa, a la seguridad pblica, y a la cooperacin
humanitaria, a lo que debe agregarse la constitucin en su seno de las
antes aludidas subcomisiones; y, en materia especfica de seguridad
pblica, la creacin en 1991 de la Asociacin de Jefes de Polica de
Centroamrica3 y muy especialmente, desde el punto de vista de
la cooperacin en el marco institucional del SICA, la integracin
de la Asociacin dentro del marco de la antes aludida Subcomisin
de Seguridad Pblica (2001); y en materia de defensa, la ya referida
creacin de la Conferencia de Fuerzas Armadas Centroamericanas
(CFAC1997) que incluy fundamentalmente cuestiones de defensa,
pero tambin de seguridad pblica.
De ese modo comenzaron a desarrollarse en dicha subregin

mecanismos de cooperacin distintos en seguridad pblica y defensa
bien que en esta ltima, se incluyeran aspectos de seguridad
pblica caracterizados por el protagonismo, respectivamente,
de las instituciones policiales en el primer caso y las militares en
segunda, con un nivel limitado de conduccin y participacin del
poder poltico y de institucionalidad, constituyendo el ncleo de
la cooperacin en seguridad pblica, la ya mencionada Asociacin,
que constituy una Comunidad de Inteligencia, mientras que en
el segundo caso, tuvo tal rol la Conferencia (CFAC) que constituy
asimismo un mbito de intercambio de inteligencia.
Centroamrica constituy tambin un mbito de cooperacin

en seguridad pblica con Mxico, que tuvo entre sus frutos el
proyecto constituido por la Estrategia de Seguridad Centroamrica-
Mxico, sin perjuicio de elaborar su propia Estrategia de Seguridad de
Centroamrica.
En la CAN se constituy muy posteriormente un mecanismo de

cooperacin totalmente diverso, estructurado sobre determinado
tipo de delitos de inters subregional prioritario, a travs de la
Decisin N 5054 (22-6-2001) Plan Andino de Cooperacin para la
Lucha contra las Drogas Ilcitas y Delitos Conexos y el Plan Andino
para la Prevencin, Combate y Erradicacin del Trfico Ilcito de Armas
Pequeas y Ligeras en todos sus aspectos, aprobado por Decisin N
5525 (24 y 25-6-2003); la Decisin 587 (10-7-2004) sobre Lineamientos
de la Poltica de Seguridad Externa Comn Andina, que pese a estar

referida fundamentalmente a cuestiones de seguridad externa y de

seguridad internacional como su nombre lo indica, incursion en
mltiples aspectos de seguridad pblica antes mencionados, tales
como la Decisin 505 y los Programas Operativos que se adopten en
ese marco, el Plan Andino para la Prevencin, Combate y Erradicacin
del Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras en todos sus aspectos,
as como su Agenda Coordinada de Accin y su Plan Operativo,
aprobados por Decisin 552, as como los marcos andinos para
la cooperacin legal, policial y judicial, y otros planes y programas
que pudieran establecerse en lo sucesivo, en particular con miras a
combatir, entre otros, la corrupcin, el contrabando y el trfico de
personas.
Cabe citar adems la Decisin N 668 (2007) destinada a la

implementacin de un Plan Andino de lucha contra la Corrupcin,
establecindose tanto medidas destinadas a formar parte de la
lucha antedicha, como de transparencia, con nfasis en la vigencia
del derecho de acceso a la informacin, as como la Decisin N 710
(2009) sobre Creacin del Consejo de Fiscales de la Comunidad Andina,
dictada para el desarrollo delInstrumento Andino de Cooperacin
entre Fiscales Generales de los Pases Miembros y a travs de la cual
se cre el Consejo de Fiscales de la Comunidad Andina, integrado por
los Fiscales Generales de los Pases Miembros o quienes hagan sus
veces
Habremos de caracterizar en consecuencia a la cooperacin en

seguridad en la CAN como estructurada en torno a determinados
delitos, considerados de inters regional. Desde otro punto de vista,
no distingui entre seguridad pblica y defensa, incluyendo bajo
la conduccin de rganos de relaciones exteriores y defensa, tanto
aspectos de defensa como de seguridad pblica, incluyendo en este
ltimo mbito a las fuerzas armadas. La institucionalidad de esta
cooperacin fue limitada. Los conceptos en seguridad, seguridad
pblica y defensa involucrados tendieron a poseer significativa
amplitud.
Cabe destacar que la cooperacin en seguridad en la CAN constituy

el ncleo inicial de la Comunidad Latinoamericana y del Caribe de
Inteligencia Policial (CLACIP), rgano de cooperacin en materia de
inteligencia policial constituido exclusivamente por instituciones
policiales y fuerzas de seguridad, organismos de inteligencia
criminal y organismos de inteligencia nacional o gubernamental,
sin conduccin poltica alguna ni participacin oficial de sus
respectivos gobiernos, que no estuvo constituida por medio de
Tratados o acuerdos formales de sus respectivos gobiernos, siendo

sus miembros pertenecientes a pases de Amrica Latina y el Caribe;
Jos Manuel Ugarte
y de la Comunidad de Policas de Amrica (AMERIPOL), organismo

de cooperacin en seguridad pblica e inteligencia, constituido
por instituciones policiales y fuerzas de seguridad de pases
latinoamericanos del Caribe y de Estados Unidos de Amrica, de
carcter similar en cuanto a las ya sealadas carencias de conduccin
poltica, instrumentacin por acuerdos internacionales. Ambos
organismos CLACIP est integrada a AMERIPOL tienen su sede
permanente en Bogot.
La ms reciente organizacin de la cooperacin en este caso,

en seguridad pblica correspondi a la Comunidad del Caribe
(CARICOM), que cre un mbito de cooperacin altamente
institucionalizado y sujeto a una slida conduccin poltica.
Al efecto, se convino en la 36 Reunin de Jefes de Gobierno de la

CARICOM (Julio de 2005)6 en la creacin de un Marco de Direccin
para Delito y Seguridad, compuesto por un Consejo de Ministros de
las reas de Seguridad Nacional y Polica para ejercer la direccin y
supervisin polticas; un Comit Asesor de Poltica de Seguridad (SEPAC)
y una Agencia de Implementacin para Delito y Seguridad (IMPACS).
Cabe destacar asimismo la firma (2006)7 de un Memorando de

Entendimiento destinado a establecer un mbito de cooperacin
en inteligencia en materia de terrorismo y otros delitos, altamente
institucionalizado.
Respecto a la IMPACS, conviene destacar el establecimiento, dentro

de ella, del Centro Regional de Fusin de Inteligencia (RFIC).
Como su nombre lo expresa, se trata de un mbito institucionalizado

de cooperacin en inteligencia, que recibe informacin e inteligencia
de los pases miembros y de otros pases, como Estados Unidos de
Amrica y Canad, y que brinda inteligencia, fundamentalmente
para deteccin temprana de amenazas a miembros individuales
o a la regin en su conjunto, as como a otros pases autorizados
para ello. Adems, a travs de la Red del CARICOM para Compartir
Inteligencia (CISNET) se posibilita la transmisin segura de informes
de inteligencia, reuniones y dilogos en lnea.
IMPACS y sus rganos de conduccin y control polticos antes

sealados constituyen un mbito altamente institucionalizado de
cooperacin en materia de seguridad pblica e inteligencia, con
adecuados controles.

En definitiva, todo parece confluir hacia el fortalecimiento de

los mecanismos subregionales, pudindose conjeturar el futuro
desarrollo de mecanismos de cooperacin en seguridad pblica
en UNASUR, como ya existe en defensa destacando la creacin
en dicho mbito del Consejo de Defensa Suramericano, as como del
Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas, y sobre
todo el proyectado Consejo Suramericano sobre Seguridad Pblica,
Justicia y Coordinacin de Acciones contra la Delincuencia Organizada
Transnacional pudiendo perfectamente concluir en este ltimo la
cooperacin en seguridad pblica desarrollada en torno a la Reunin
de Ministros del MERCOSUR ampliado. que comprende a casi todos
los pases suramericanos. Tambin cabra aguardar para un futuro
prximo, la profundizacin de la cooperacin que actualmente tiene
lugar en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS).
Apuntes sobre el desarrollo de la cooperacin en

seguridad pblica e inteligencia en el MERCOSUR
ampliado
La experiencia de la cooperacin en materia de seguridad pblica
en el MERCOSUR ampliado que incluy tambin aspectos de
inteligencia se desarroll aunque no explcitamente sobre
la base de las experiencias europeas de los Tratados de Schengen
(1990) y la Cooperacin en Justicia y Asuntos del Interior incluida en
el Tratado de Maastricht.
Tiene lugar sobre la base de la Reunin de Ministros del Interior o

funcionarios de jerarqua equivalente del MERCOSUR (RMI) creada
por Decisin N 7/96 del Consejo del Mercado Comn, dentro
del mecanismo de Reuniones Especializadas, a fin de avanzar
en la elaboracin de mecanismos comunes, para profundizar la
cooperacin en las reas de su competencia.
Tal Decisin tuvo como antecedente inmediato el Acuerdo Operativo

firmado el 18 de mayo de 1996 en Puerto Iguaz por los ministros
del Interior de Argentina y Paraguay y de Justicia de Brasil, en el
que se acord la creacin de un Comando Tripartito de la Triple
Frontera destinado a implementar medidas de cooperacin policial
e intercambio de informacin en la zona de la Triple Frontera, desde
donde se sospechaba que se haban introducido terroristas que
participaran en el atentado terrorista contra la Asociacin Mutual
Israel Argentina (18 de Julio de 1994).

As como el nacimiento de la cooperacin europea en materia
Jos Manuel Ugarte
policial y judicial fue resultante, al decir de Francesc Morata8 de un

proceso iniciado a mediados de los aos setenta como consecuencia
de la creciente incapacidad de los Estados miembros de afrontar
individualmente problemas globales como el terrorismo, el narcotrfico,
la criminalidad organizada y la inmigracin clandestinasiendo
adems que La libre movilidad de mercaderas y servicios, y con
mayor razn, la libertad de trnsito y establecimiento, entre Estados de
la UE, plantea la necesidad de un dispositivo policial que prevenga, frene
y reprima los trficos comunitariamente ilcitos. La preservacin de la
seguridad es presupuesto inequvoco del libre ejercicio de la movilidad9
la cooperacin en materia de seguridad pblica en el MERCOSUR
ampliado naci de dos necesidades fundamentales: las derivadas de
los problemas de seguridad pblica que surgieron del incremento en la
facilidad de transporte de bienes y personas traducidos en un fuerte
incremento del comercio intrazona y el surgimiento del terrorismo
internacional en la regin, derivado de los atentados experimentados
por la Embajada de Israel y la Asociacin Mutual Israel Argentina
(AMIA)10
Qued de ese modo constituido un mbito institucionalizado

de cooperacin subregional en materia de seguridad pblica,
comprendiendo secciones nacionales por cada pas integrante del
bloque establecidas en los respectivos rganos de conduccin
de la seguridad pblica en los pases miembros integradas
por los Ministerios del Interior o equivalentes, y los funcionarios
especializados en cada pas integrantes de la Comisin Tcnica
entre otros rganos que actuaban como rgano de trabajo,
coordinando nuevos encuentros y procurar la implementacin de lo
resuelto en los anteriores.
En dicho mbito fueron suscriptos una serie de acuerdos,

destinados, previa su aprobacin por el Consejo del Mercado Comn
e incorporacin al orden jurdico interno de los respectivos pases
por los mecanismos previstos constitucionalmente para cada uno de
ellos en aquellos casos en que excedieran los aspectos meramente
operativos a establecer las normas requeridas para respaldar
y promover la cooperacin subregional en materia de seguridad
pblica y, dentro de sta, de inteligencia criminal; as como tambin
de inteligencia para la lucha contra el terrorismo.
Entre las medidas fundamentales adoptadas en dicho mbito, cabe

sealar en primer lugar, la conformacin del Sistema de Intercambio
de Informacin de Seguridad del MERCOSUR (SISME) dispuesto
originariamente por el Acuerdo 1/98, y sucesivamente actualizado y
perfeccionado por otros acuerdos subsiguientes.11

Consiste en el establecimiento de un vnculo telemtico para

intercambio de informacin especfica de seguridad pblica, con la
creacin por cada pas de un nodo nacional la Argentina estableci
el suyo en la Secretara de Seguridad Interior, y actualmente, en
el Ministerio de Seguridad (Secretara de Seguridad) para envo y
recepcin de informacin por parte de los organismos de seguridad
facultados para ello realizado por cada institucin policial o fuerza
de seguridad, a travs de los nodos usuario- y el intercambio por
parte de cada pas de informacin entre s, a travs de un mdulo
gerenciador, destinado a posibilitar la comunicacin con los res-
tantes pases comprendidos en el Acuerdo.
A travs del SISME, se intercambia informacin por va telemtica

sobre personas, bienes y sucesos operaciones policiales, incluyndose
posteriormente otros aspectos.12
Tambin existen acuerdos de cooperacin en materia de inteligencia

criminal, que comprenden otros tipos de delitos.13
Finalmente, cabe sealar que en distintas oportunidades y en

rganos de la RMI, se ha planteado la posibilidad relativa a la futura
constitucin de un rgano multinacional de anlisis de inteligencia
criminal.14
Otro acuerdo de fundamental importancia fue el originariamente

denominado Plan de Cooperacin y Asistencia Recproca para la
Seguridad Regional en el MERCOSUR (Acuerdo RMI 5/98), actualizado y
ampliado posteriormente por otros acuerdos, bajo la denominacin
de Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la
Seguridad Regional en el MERCOSUR y en el MERCOSUR, Bolivia y Chile.15
El referido Plan comprendi la previsin de mltiples acciones

combinadas entre las instituciones policiales, fuerzas de seguridad,
y otros organismos de los pases miembros, agrupadas por mbitos:
Delictual, Ilcitos Ambientales, Migratorio, Trfico Material Nuclear y/o
Radiactivo, Capacitacin, y Terrorismo.
En lo relativo al mbito Delictual, se encontraba subdividido en

Narcotrfico, Terrorismo elevado luego a mbito, Trfico de Personas,
Especialmente Mujeres y Nios, y Trfico de Migrantes Ilegales,
Contrabando, Robo/Hurto de Automotores, Crimen Organizado, y
Delitos Econmicos Financieros.
Los aspectos relativos al terrorismo merecieron en la coordinacin

policial subregional una atencin especial.

As, en el ya referido Plan General, cabe destacar la constitucin, en
Jos Manuel Ugarte
el denominado mbito Terrorismo, de los inicialmente denominados

Grupo de Trabajo Permanente y Grupo de Trabajo Especializado16
y posteriormente Foro Especializado Terrorismo (FET), mbito
institucionalizado de cooperacin en inteligencia, con participacin
de instituciones policiales y organismos de inteligencia,
comprendiendo reuniones peridicas, intercambio de informacin,
realizacin de evaluaciones de situacin en materia de terrorismo y
delitos conexos, entre otros aspectos.
La actividad del FET comprende el anlisis del terrorismo, tendiendo

a prever sus posibles manifestaciones en la regin, as como a
contribuir a una adecuada preparacin en la materia; incluyendo
el ciberterrorismo, el bioterrorismo, y atentados terroristas con
explosivos, con participacin de expertos en las referidas materias.
Incluye asimismo el intercambio de informacin por medios seguros

la red RESINF relativos a casos, hechos o actividades relativos al
terrorismo o delitos conexos.
La importancia de estos mecanismos excede notoriamente al

MERCOSUR, dado que adems de Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, lo integran tambin Venezuela, Chile, Bolivia, Per, Ecuador
y Colombia.17
Cabe sealar que mientras la cooperacin en seguridad pblica

florece en el MERCOSUR, la cooperacin en materia de defensa no
trascendi de mltiples medidas de fomento de la confianza y
la seguridad, importantes y diversos ejercicios combinados que
incluyeron ejercicios sobre hiptesis de combate, mecanismos
institucionalizados de reuniones peridicas entre ministros y altos
funcionarios entre diversos pases de la subregin, colaboracin
en proyectos puntuales, la participacin coordinada de los pases
integrantes en la MINUSTAH (a partir de 2004), la celebracin de
una Reunin de Ministros de Defensa del MERCOSUR ampliado,
celebrada en 2004, no reiterada posteriormente... Ponemos aparte
el importante hecho de la creacin de la Fuerza de Paz Binacional
Combinada Cruz del Sur entre Argentina y Chile especulndose
actualmente con la posible incorporacin de Brasil al mecanismo, y
la Compaa Binacional Combinada de Ingenieros Militares Libertador
General San Martn para operaciones de paz, formada entre
Argentina y Per. Se advertir que en los dos ltimos casos, se trat
de fuerzas combinadas de paz constituidas entre un miembro pleno
del MERCOSUR y un miembro del MERCOSUR ampliado, y no entre
dos miembros plenos del bloque.

El presente y hacia el futuro: La cooperacin en

defensa y seguridad pblica en UNASUR
Una novedad significativa en la integracin sudamericana ha surgido
con la Unin de Naciones Suramericanas UNASUR, creada el 23 de
mayo de 2008 con el propsito, entre otros, de construir, de manera
participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo
cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos18 e integrada
por los doce pases independientes de Amrica del Sur.
Este nuevo captulo de la integracin suramericana significa

fundamentalmente la confluencia del Pacto Andino-Comunidad
Andina de Naciones (CAN) y del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR),
y muy parcialmente los pases suramericanos que la integran de
la Comunidad del Caribe (CARICOM), manteniendo no obstante su
pleno funcionamiento los mecanismos de integracin subregional
referidos.
En este nuevo proceso de integracin sudamericana ha surgido el

Consejo de Defensa Suramericano (CDS) como instancia de consulta,
cooperacin y coordinacin en materia de Defensa19 (artculo 1).
El CDS limitado, desde su creacin, a la defensa, es decir, sin incluir

los aspectos propios de la seguridad pblica ha avanzado a travs
de iniciativas referidas a intercambio de ideas y conocimientos,
medidas de confianza mutua, y bsqueda de cooperacin en
aspectos puntuales; tratando de superar aspecto nada sencillo la
diversidad de conceptos y enfoques existentes entre las subregiones
que componen Suramrica.
Cabe destacar que ni el CDS, ni UNASUR, constituyen una alianza

militar ni un mecanismo de seguridad colectiva.
Sus objetivos, modestos, no son por ello menos trascendentes.

Se trata de Consolidar a Amrica del Sur como una zona de paz...
Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tenga
en cuenta las caractersticas subregionales y nacionales y que contribuya
ala unidad de Amrica Latina y del Caribe, y de Generar consensos para
fortalecer la cooperacin regional en materia de defensa...20
Cabe sealar que el CDS es la primera oportunidad histrica en que

todos los pases suramericanos sin la presencia de Estados Unidos
de Amrica se sientan a hablar y a tratar acerca de su defensa. Y de
ello deriva su trascendencia.

El accionar del CDS ha tenido lugar en el marco de los sucesivos
Jos Manuel Ugarte
Planes de Accin que ha aprobado: 2009-2010, 2010-2011 y 2012,

sobre cuatro ejes fundamentales: Polticas de Defensa, Cooperacin
militar y acciones humanitarias, Industria y tecnologa para la defensa,
y Formacin y capacitacin.
En el primer aspecto, se debe destacar el intercambio de ideas y la

elaboracin de publicaciones sobre Modernizacin de los Ministerios
de Defensa, y la iniciativa destinada a trasparentar el gasto en
defensa a travs de la adopcin de una metodologa comn para
su determinacin entre los participantes utilizando la experiencia
desarrollada entre Argentina y Chile en su relacin bilateral que ha
dado lugar a la conformacin del Registro Suramericano de Gastos en
Defensa.
En el segundo, la realizacin de ejercicios combinados regionales,

intercambio de experiencias en materia de operaciones de paz, y la
elaboracin de un Protocolo de Mecanismos de Cooperacin entre
los Ministerios de Defensa ante desastres de gran magnitud, tanto
naturales como antrpicos.
En el tercer aspecto puede mencionarse la decisin de conformar

un grupo de trabajo para analizar la factibilidad de la construccin
suramericana de un avin de entrenamiento bsico-avanzado, as
como la iniciacin de los trabajos tendientes a la conformacin de
una agencia espacial suramericana.
En el cuarto eje, la organizacin de instancias suramericanas para la

formacin de civiles en defensa y de cursos sobre defensa destinados
a personal civil y militar constituyen los aspectos ms destacados.
A poco tiempo de completarse el tercer ao de vigencia del CDS,

los resultados, aunque innegablemente valiosos, aparecen como
modestos, aunque la cauta formulacin inicial prevena contra
expectativas exageradas.
Del anlisis de los Planes de Accin 20092010 2010/2011 y 2012

surge, en primer lugar, la reiteracin en todos ellos de un aspecto
crucial, y evidentemente irresuelto. Se dispuso la realizacin de un
tercer seminario para avanzar en la identificacin de los factores de
riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial, as
como la definicin de enfoques conceptuales, aspecto que se reitera
desde el primer Plan.
Parece evidente que la diversidad de enfoques conceptuales en

materia de defensa y seguridad estuvo siempre entre las dificulta-

des mayores a afrontar por parte de la construccin de la identidad

suramericana en Defensa, evidencindose especialmente entre los
pases del MERCOSUR por una parte y los pases andinos espe-
cialmente Colombia y Per por la otra, pases estos ltimos con
concepciones muy amplias de la seguridad y fuertemente influidos
en esa materia por la presencia del terrorismo y narcotrfico, de la
que ha derivado la necesidad de empleo de las fuerzas armadas en
seguridad pblica.
Cabe consignar que precisamente los aspectos materia de los

tres seminarios se encuentran entre los objetivos a alcanzar por el
Centro de Estudios Estratgicos de Defensa del Consejo de Defensa
Suramericano (CEED-CDS) Captulo III del Estatuto de este rgano.
Cabe destacar, en otro orden de ideas, la limitada relevancia de los

objetivos contenidos en el Plan de Accin 2012, siendo probablemente
el ms importante, el relativo a Proponer el establecimiento de un
mecanismo de consulta, informacin y evaluacin inmediata ante
situaciones de riesgo para la paz de nuestras naciones, de conformidad
con el Tratado de UNASUR cuyo establecimiento requerira
probablemente de la creacin de un mecanismo de cooperacin en
inteligencia estratgica, algo novedoso en Suramrica.
Cabe asignar tambin relevancia a la propuesta relativa a la

Realizacin de un Seminario sobre defensa de los recursos naturales
y la biodiversidad en Suramrica con el fin de avanzar en el estudio y
proposicin de mecanismos de cooperacin en defensa en la regin...
por la circunstancia de constituir un primer avance hacia propuestas de
conformacin de un mecanismo de cooperacin en la defensa comn,
algo tambin indito en la regin.
Los restantes aspectos reiteracin de ejercicios sobre la carta,

cuando a nivel subregional MERCOSUR y Chile se realizan
ejercicios con despliegue de medios humanos y materiales
incluyendo hiptesis de combate, o se constituye una Fuerza de Paz
Combinada como la Cruz del Sur entre Argentina y Chile, o modestos
proyectos de cooperacin en produccin para la defensa, u otros
aspectos que se reiteran ao a ao- muestran que la integracin en
defensa, en UNASUR, es todava una visin lejana.
Un aspecto prometedor, no obstante, est representado por el futuro

Consejo Suramericano sobre Seguridad Pblica, Justicia y Coordinacin
de Acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que
surgiera de la recomendacin contenida en la trascendente reunin
de Ministros de Defensa, Interior, Justicia y Relaciones Exteriores
de UNASUR en Cartagena, Colombia, el 3 y 4 de 2012, relativa a

recomendar al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de
Jos Manuel Ugarte
UNASUR, la creacin de un Consejo con el propsito de fortalecer

la cooperacin en materia de Seguridad Ciudadana, de Justicia
y la coordinacin de acciones contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, procurando evitar la duplicacin de funciones con
otras instancias existentes en UNASUR, y recomendar asimismo la
creacin de un Grupo de Trabajo que elaborara el estatuto y el Plan
de Accin de dicho Consejo; y la subsiguiente Declaracin de Bogot,
emitida por la Reunin Extraordinaria de Ministros y Ministras de
Relaciones Exteriores de UNSUR (11 de junio de 2012) de la que surge
la decisin de elevar a consideracin del Consejo de Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno, un Proyecto de Decisin para la creacin de un
Consejo Sectorial que se ocupe del fortalecimiento de la cooperacin
en materia de Seguridad Pblica, de Justicia y de Coordinacin de
Acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
Cabra esperar de esta nueva instancia, una vez creada, la revitalizacin

de la lucha contra el delito organizado trasnacional a travs de la
cooperacin internacional en el seno del nuevo Consejo, e incluso
el desarrollo, ahora en el mbito de UNASUR, de los mecanismos de
cooperacin en seguridad pblica desarrollados en el MERCOSUR,
que hoy abarcan, como se ha sealado, la casi totalidad de Suramrica.
Cabra esperar en definitiva de UNASUR el logro de mecanismos

de integracin, cooperacin y coordinacin en defensa y en
seguridad pblica, respetando la diversidad de mbitos, similares
a los obtenidos en la Unin Europea a travs de la Poltica Europea
de Seguridad y Defensa, de la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn y de la Cooperacin en Justicia y Asuntos del Interior. Sin
ser conveniente imitar, la experiencia europea, como el modelo
ms completo de integracin, debe orientar a quienes aspiran a
lograr similares resultados a travs de la integracin en todos los
mbitosy tambin, en seguridad y defensa.
Notas
1. Aprobada en la XI reunin del Consejo del Mercado Comn en
Fortaleza, Brasil, el 17-12-96.
2. Creada por Acuerdo de los Presidentes de las Repblicas de
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua suscripto el 12 de
noviembre de 1997.
3. Hoy, Comisin de Jefes/as y Directores/as de Polica de
Centroamrica, Mxico, el Caribe y Colombia, obviamente en una
dimensin que supera el mbito subregional.

4. Disponible en http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/

D505.htm (acc. 12.6.2012).
5. Disponible en http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/
D552.htm (acc. 12.6.2012).
6. 3-6 Julio de 2005, Gros Islet, Saint Lucia.
7. El 6 de Julio de 2006, en Saint Kitts and Nevis, del Memorando de
Entendimiento para Compartir Inteligencia entre los Miembros de
la Comunidad del Caribe.
8. Francesc Morata, La Unin Europea: Procesos, actores y polticas,
Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 1998, pgina 359.
9. Ramn Tamanes y Mnica Lpez, La Unin Europea, Ciencias
Sociales, Alianza Editorial, Madrid, 1999, pgina 171.
10. Jos Manuel Ugarte, La coordinacin en seguridad pblica en
el MERCOSUR: Orgenes, perspectivas, dificultades y lecciones,
Revista de Derecho Pblico, Nmero 2004-2, Rubinzal-Culzoni,
Buenos Aires, 2004
11. Particularmente por los Acuerdos N 13/99 VI RMI-Montevideo,
17/XI/99; N 14/99 VI RMI-Montevideo, 17/XI/99; N 1/00 VII RMI-
Buenos Aires, 16/VI-00 y N 2/00 VII RMI-Buenos Aires, 16/VI/00
y, finalmente, por los Acuerdos N 03/04-RMI- XXVI CMC Buenos
Aires, 07/VII/04 y N 4/04 y Acuerdo N 1/07 aprobado por Decisin
30/07 del CMC.
12. Actualmente se rige por la Decisin del Consejo del Mercado
Comn N 36/2004, complementada por el Reglamento aprobado
en la Reunin de Ministros del Interior N 03/2007.
13. Entre ellos que cabe recordar el Acuerdo, aprobado por Decisin
CMC 29/02 del 6 de diciembre de 2002, sobre Cooperacin en
Operaciones Combinadas de Inteligencia Policial sobre Terrorismo
y Delitos Conexos, as como las previsiones contenidas sobre
intercambio de informacin en el Acuerdo Marco de Cooperacin
en Materia de Seguridad Regional cuyo texto definitivo fuera
aprobado por Decisin CMC 16/2006.
14. Mercosur/RMI/CT/Acta n 04/09 (agosto 2009), Mercosur/RMI/CT/
Acta N 04/10 (septiembre 2010), Mercosur/RMI/CT/Acta n 05/10
(noviembre 2010), RMI Extraordinaria Asuncin, 18-6-2010, entre
otras.
15. Hoy. la totalidad de los pases suramericanos, excepcin hecha de
las Guayanas.
16. Decisin N 22/99 del Consejo del Mercado Comn del MERCOSUR,
perfeccionada por el Acuerdo aprobado en la XXII Reunin
del Consejo del Mercado Comn en Buenos Aires, el 5/7/02.
(Resoluciones CMC/DEC N 09/02 y N 10/02)
17. Cabe sealar la aprobacin por Decisin N 38/2010 de la adhesin
de la Repblica de Colombia al Acuerdo Marco de Cooperacin
en Seguridad Regional, aprobado por Decisiones N 01/04 y N

02/04, que sintetiza los aspectos fundamentales de la cooperacin
Jos Manuel Ugarte
en materia de seguridad pblica en el MERCOSUR ampliado

incluyendo el SISME. Este acuerdo an no entr en vigencia, por
no haber sido incorporado al ordenamiento jurdico interno por la
totalidad de los Estados del MERCOSUR.
18. Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas del 23
de mayo de 2008, artculo 2.
19. Decisin para la Creacin del Consejo de Defensa Suramericano
en UNASUR, adoptada en la Cumbre Extraordinaria de UNASUR en
Costa do Saupe, 16 de diciembre de 2008, artculo 2.
20. Artculo 4 Objetivos de la Decisin para el Establecimiento
del Consejo de Defensa Suramericano de UNASUR emitida en
la Reunin Cumbre Extraordinaria de la Unin de Naciones
Suramericanas UNASUR en Costa de Saupe, Bahia, 16 de
diciembre de 2008.

Responsabilidade de
proteger: o debate na
Amrica Latina
Andrei Serbin Pont

Coordinador de Investigaciones de CRIES y Asesor del Nexus Fund.
Es licenciado en Humanidades con orientacin en Polticas Pblicas
de la UNSAM, egresado del Curso Superior de Defensa Nacional de
EDENA, y Magister en Relaciones Internacionales del
programa San Tiago Dantas.
e-mail: andrei@cries.org
Juliana Rodrigues
Bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Ponta Grossa -
Paran, advogada, pesquisadora na rea de Direito Internacional e
mestranda em Relaes Internacionais pelo
Programa San Tiago Dantas.
e-mail: julianaa.rrodrigues@gmail.com
547
Andrei Serbin Pont e Juliana Rodrigues

Os conflitos mundiais sofreram grandes mudanas durante o decorrer

das dcadas. Guerras entre Estados, por motivo de conquista, de
poder ou de independncia, deram lugar a um redimensionamento
a novos tipos de conflito, principalmente aps a I Guerra Mundial.
Nos anos 90, depois do trmino da bipolaridade mundial, conflitos
internos, e no mais entre Estados, tornaram-se comuns, modificando
as dimenses tradicionais das guerras estatais. Nesse contexto,
com os conflitos no tradicionais, a questo das intervenes
humanitrias e das intervenes militares vieram tona e o tema da
Responsabilidade de Proteger surge como um tema atual, devendo
ser melhor compreendido, estudado e analisado na prtica entre os
Estados.
A Responsabilidade de Proteger
Contexto Histrico
Em dezembro de 2001, o governo do Canad desenvolveu um
estudo chamado The Responsability to Protect, elaborado pela
International Commission on Intervention and State Sovereignty, no
intuito de construir um entendimento mais amplo sobre o problema
da conciliao entre a interveno para a proteo humana e a
soberania (ICISS, 2001). Apesar de considerar-se tal documento
um marco, o debate no era novo. Durante as ltimas dcadas,
genocdios, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e limpezas
tnicas permearam pela sociedade mundial, havendo intensificao
depois dos anos 90, podendo-se citar os massacres em Ruanda (1994)
e na Bsnia (1995) como exemplos.
Ello dio origen al establecimiento de la Comisin Internacional

sobre Intervencin y Soberana de los Estados, que emiti
un informe titulado La responsabilidad de proteger, que
procuraba hallar una salida a lo que podramos denominar
la filosofa del todo o nada (...)1.
Os bombardeios da Organizao do Atlntico Norte (OTAN), em

Kosovo, foram o estopim para que as Naes Unidas tomassem uma
posio efetiva a respeito das violaes cometidas em conflitos. O
ento Secretrio-Geral da Organizao das Naes Unidas, Kofi
Annan, em 2000, exortou a comunidade mundial a pensar em uma
resposta para as frequentes violaes de direitos humanos que

ocorriam no decorrer dos conflitos. Assim, a responsabilidade de
proteger tornou-se um conceito amplamente discutido e divulgado

pelos estudiosos mundiais.
Quando um Estado no consegue garantir a proteo de seus

jurisdicionados, a comunidade internacional avoca para si este direito
e garante a proteo. Este o conceito central da Responsabilidade
de Proteger. O maior objetivo que o conceito quer alcanar o de
consertar os erros do passado nos quais a comunidade internacional
tanto interveio em determinadas situaes de conflito de outros
pases quando esteve ausente.
Responsabilidad de Proteger (RdeP) es un concepto que nace

en el marco de esta comisin y tiene como mayor objetivo
enmendar los errores cometidos en el pasado, tanto en las
situaciones donde intervino la comunidad internacional,
como en los Balcanes, como en los casos donde estuvo
ausente, siendo Rwanda su caso ms paradigmtico2.
Na Cpula Mundial de 2005, a responsabilidade de proteger foi

aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas; contudo,
ressaltou a responsabilidade primria de cada Estado, resguardando
o princpio da soberania, de proteo de seus cidados.
O tema sucinta dilema que permeia o princpio da soberania e da

no-interveno em assuntos internos e o princpio de proteo do
indivduo e dos direitos humanos. Alm disso, traz para a discusso o
problema da interveno militar e da interveno humanitria.
Conceito, Aplicao e Pilares da Responsabilidade de

Proteger
Atualmente, o entendimento acerca do conceito obtido no
Documento Final da Cpula Mundial de 2005 foi o de que os Estados
tm a obrigao de proteger sua populao do genocdio, dos crimes
de guerra, da limpeza tnica, dos crimes contra a humanidade, do
mesmo modo como cabe comunidade internacional, por meio
das Naes Unidas, utilizar os meios diplomticos, humanitrios e
outras medidas pacficas apropriadas, conforme os captulos VI e VII
da Carta das Naes Unidas, para ajudar a proteger as populaes
de eventuais violaes3. Nessa linha, a comunidade internacional
teria a responsabilidade subsidiria de proteger a populao de
determinado Estado.

O princpio, invariavelmente, coloca em discusso a questo da

soberania e dos direitos humanos, modificando a soberania
enquanto autoridade e em soberania enquanto responsabilidade4.
Segundo Kofi Annan,
(...) if humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable

assault on sovereignty, how should we respond to a Rwanda,
to a Srebrenica to gross and systematic violations of human
rights that offend every precept of our common humanity?5
O relatrio aporta a trs relaes bsicas quando trata da soberania:

os Estados so responsveis pela segurana de seus sditos; os
Estados so responsveis por seus jurisdicionados internamente, ao
mesmo tempo que a comunidade internacional responsvel por
eles por meio da Organizao das Naes Unidas; e que os Estados
so responsveis por suas aes e suas omisses6.
Desse modo, a responsabilidade de proteger engloba trs pilares

fundamentais, segundo o Secretrio Geral das Naes Unidas, Ban Ki-
moon. Primeiramente, cabe a cada Estado, primordialmente, proteger
seus jurisdicionados dos eventuais crimes de guerra, genocdio,
crimes contra a humanidade e limpeza tnica. No que concerne
comunidade internacional, esta deve assistir aos Estados em cumprir
suas obrigaes, particularmente na criao de capacidade de alertar
sobre os possveis casos. Por fim, a necessidade de oferecer uma
resposta oportuna e decisiva, compatvel com a Carta das Naes
Unidas, quando faltar aos Estados o compromisso de zelar pela sua
populao7.
Esta nova definio (...) mostra a defesa de uma mudana

no papel do Estado e no comportamento da comunidade
internacional. O Estado teria agora o dever de proteger
seus cidados, e caso fosse incapaz ou violador dessa
obrigao, a comunidade internacional deveria assumir a
responsabilidade8.
Importante notar que a soberania, tratada como absoluta h

algumas dcadas, est sendo relativizada em detrimento dos direitos
humanos dos cidados. O respeito a sua autoridade implica,
agora, fazer reconhecer seu comprometimento e efetiva atuao na
proteo do bem estar de seus cidados9.
Segundo o ICISS, a responsabilidade de proteger constitui a

responsabilidade de reagir s situaes de compelir ajuda a proteo
humana, fazendo com que a interveno internacional tenha como
objetivo acabar com as violaes de direitos humanos em larga

escala, transformando em interveno militar legtima os casos
mais graves 10. Para que esta seja legtima, o Relatrio aponta seis
princpios: namely, right autority, just cause, right intention, last
resort, proportional means and reasonable prospects11.
Analisando esses trs institutos conceito, aplicao e pilares

possvel encontrar limites na aplicao da responsabilidade de
proteger. Primeiramente, ele somente aplicado quando ocorre
os tipos legais, em sua maioria contidos no Estatuto do Tribunal
Penal Internacional (Estatuto de Roma): crimes de guerra, (art. 8),
genocdio (art. 6), crimes contra a humanidade (art. 7) e limpeza
tnica. Quanto a este ltimo, possvel recorrer doutrina. Segundo
Garde Apud Albuquerque Mello, limpeza tnica seria a:
(...) eliminao de um dado territrio (por massacres, expul-

ses ou presses) de todos aqueles que no so membros
de uma dada etnia. Esse termo empregado por aqueles
que so ou se julgam vitimas desta operao, raramente por
aqueles que a praticam12.
O Direito Internacional cuidou de tipificar de modo claro e preciso

o contedo desses crimes, tipificados, alm disso, em outros
instrumentos legais internacionais, como nas Convenes de
Genebra e em seus Protocolos Adicionais.
Em segundo lugar, imprescindvel perceber que a responsabilidade

de proteger no sinnimo de interveno militar e descreve o
porqu a responsabilidade de proteger diferente da interveno
humanitria. Primeiro porque o uso da fora deve ser feito em caso
extremo, como j mencionado, em carter coletivo, em conformidade
com a Carta da Organizao das Naes Unidas, e autorizada pelo
Conselho de Segurana da ONU. No h como usar a responsabilidade
de proteger como justificativa para aes unilaterais.
El Informe expresa que la responsabilidad de proteger es una

aliada de la soberana responsable. El Estado sigue siendo la
base de la responsabilidad de proteger, cuyo propsito es
construir una soberana responsable, no socarvala 13.
J a interveno humanitria um termo genrico utilizado

como escusa para uma interveno militar, no objetivando
necessariamente a proteo humana. Segundo o Comit
Internacional da Cruz Vermelha,
Desde el punto de vista del derecho internacional

humanitario, existe una contradiccin inmanente cuando

se habla de intervencin o injerencia humanitarias,

pues el trmino humanitario debe reservarse a la accin
encaminada a mitigar el sufrimiento de las vctimas. Ahora
bien, la intervencin humanitaria, tal como se entiendo
hoy es una intervencin armada que implica a menudo un
programa poltico... As pues, convendra hablar ms bien de
intervencin armada en repuesta a violaciones graves de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Tal denominacin pondra adems de relieve el hecho de
que las fuerzas de intervencin estarn sometidas al derecho
humanitario en sus operaciones militares14.
A diferena entre os institutos torna-se clara. A responsabilidade

de proteger tem como pressuposto a responsabilidade inerente do
prprio Estado interessado nas violaes e que, somente se ele no
puder ou no quiser cessar as violaes, a comunidade internacional
atuar em seu nome. Significa tambm no apenas responsabilidade
em reagir a violaes, mas tambm prevenir e reconstruir15.
A Responsabilidade de Proteger e a Amrica Latina

Na Amrica Latina, pode-se notar basicamente trs grupos de
acordo com a postura acerca do conceito de Responsabilidade
de Proteger. Primeiramente, encontra-se o grupo que se ope ao
conceito, que esto reunidos na ALBA (Aliana Bolivariana para as
Amricas): Venezuela, Equador, Bolvia e Nicargua. A prioridade
destes pases a promoo de princpios que dizem respeito a
no-interveno. Por outro lado, tem-se outro grupo que apoia o
conceito de Responsabilidade de Proteger, composto por pases com
governos tanto de esquerda quanto de direita: El Salvador, Uruguai,
Chile, Colmbia e Peru. Estes pases sustentam a importncia da
soberania e no-interveno, considerando, contudo, que o conceito
de Responsabilidade de Proteger um elemento positivo para
a proteo dos direitos humanos. Por ltimo, possvel verificar
um grupo de carter ecltico, sendo Argentina e Brasil os que do
elevada importncia proteo e promoo dos direitos humanos,
mas que no sustentam uma postura firme de apoio ao conceito de
Responsabilidade de Proteger. Ressalta-se aqui a postura brasileira,
que no somente se mostra reticente a alguns elementos presentes
no conceito em questo, mas que desenvolve iniciativa prpria ao
apresentar seu documento sobre Responsabilidade de Proteger.
Este documento assinala a necessidade de elaborar em maior
profundidade alguns aspectos acerca do tema, especificamente nos
casos de uso da fora.

Venezuela e a ALBA
A postura da Venezuela, e dos pases da ALBA (Aliana Bolivariana

para as Amricas), baseia-se no princpio da no-interveno, dando
prioridade soberania nacional absoluta. A raiz dessa postura tem a
ver com dois elementos chaves.
Por um lado, o distanciamento destes pases com os Estados Unidos

da Amrica (EUA), e as hipteses prprias de conflito deste, no qual
se interpreta os EUA como um ator imperialista disposto a impor seu
interesse por meio do uso da fora. O conceito de Responsabilidade
de Proteger visto como uma caixa de Pandora, que poderia
desencadear na legitimao de um mecanismo jurdico para que
pases como os EUA liderem coalises interventoras na regio e no
mundo.
Os pases que pertencem ao grupo soberanista recorrem a elementos

j presentes no Direito Internacional, como a Carta das Naes Unidas.
Esta traz a proibio do uso da fora fora das fronteiras prprias de
cada Estado, excetuando apenas dois casos: com a autorizao do
Conselho de Segurana da ONU e em caso de legtima defesa. A
primeira exceo tambm controversa para estes pases, sendo que
o Presidente da Venezuela, Hugo Chvez, principal articulador do
grupo, questionou, em variadas ocasies, a composio e o uso do
Conselho de Segurana. Em 2000, Chvez j havia realizado um
forte discurso, pedindo uma troca radical no rgo decisrio das
Naes Unidas.
El Consejo tiene que ser ampliado para que integre la verdad

que buscamos entre todos. La verdad no puede ser impuesta
por una minora porque no es verdad. Estamos viviendo
sobre mentiras, sobre imposiciones, sobre desigualdades.
(Radio Caracol, 2000)
Em 2006, durante a candidatura da Venezuela ao Conselho de

Segurana, o embaixador venezuelano Valero declarou que a
Venezuela vai contribuir com a paz internacional, a la solidaridad
internacional y a que prevalezcan los principios fundamentales del
derecho internacional. . . ser la voz de los que no tienen voz16.
Comentando, Serbin diz que:
Evidentemente, Chvez consider que el eventual acceso de

Venezuela a uno de los puestos no permanentes del Consejo
de Seguridad reforzara su influencia y protagonismo
internacional, contribuira a la implementacin de sus

objetivos y, sobre todo, servira de plataforma para cuestionar

y atacar las polticas estadounidenses17.
Est claro que com a confrontao da Venezuela, e de parte dos pases

integrantes da ALBA, com os EUA ser praticamente impossvel a
aprovao do conceito de Responsabilidade de Proteger. Este fato se
confirmou em 2005, quando se adotou o Documento Final da Cpula
Mundial, no qual foram incorporados dois pargrafos referentes ao
conceito de Responsabilidade de Proteger. Venezuela, juntamente
com Equador e Cuba, opuseram-se frontalmente aos pargrafos. So
eles:
138. Cada Estado es responsable de proteger a su poblacin del

genocidio, los crmenes de guerra, la depuracin tnica y los
crmenes de lesa humanidad. Esa responsabilidad conlleva
la prevencin de dichos crmenes, incluida la incitacin a su
comisin, mediante la adopcin de las medidas apropiadas y
necesarias. Aceptamos esa responsabilidad y convenimos en
obrar en consecuencia. La comunidad internacional debe,
segn proceda, alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa
responsabilidad y ayudar a las Naciones Unidas a establecer
una capacidad de alerta temprana.
139. La comunidad internacional, por medio de las Naciones

Unidas, tiene tambin la responsabilidad de utilizar los
medios diplomticos, humanitarios y otros medios pacficos
apropiados, de conformidad con los Captulos VI y VIII de la
Carta, para ayudar a proteger a las poblaciones del genocidio,
los crmenes de guerra, la depuracin tnica y los crmenes
de lesa humanidad. En este contexto, estamos dispuestos a
adoptar medidas colectivas, de manera oportuna y decisiva,
por medio del Consejo de Seguridad, de conformidad con
la Carta, incluido su Captulo VII, en cada caso concreto
y en colaboracin con las organizaciones regionales
pertinentes cuando proceda, si los medios pacficos resultan
inadecuados y es evidente que las autoridades nacionales
no protegen a su poblacin del genocidio, los crmenes
de guerra, la depuracin tnica y los crmenes de lesa
humanidad. Destacamos la necesidad de que la Asamblea
General siga examinando la responsabilidad de proteger
a las poblaciones del genocidio, los crmenes de guerra, la
depuracin tnica y los crmenes de lesa humanidad, as
como sus consecuencias, teniendo en cuenta los principios
de la Carta y el derecho internacional. Tambin tenemos
intencin de comprometernos, cuando sea necesario y
apropiado, a ayudar a los Estados a crear capacidad para

proteger a su poblacin del genocidio, los crmenes de guerra,
la depuracin tnica y los crmenes de lesa humanidad, y a

prestar asistencia a los que se encuentren en situaciones de
tensin antes de que estallen las crisis y los conflictos18.
Na mesma oportunidade, o Ministro de Relaes Exteriores expressou

sua desconformidade com a elaborao do documento pela falta
de transparncia durante o processo e assinalou os perigos da
manipulao do conceito da Responsabilidade de Proteger nas mos
das grandes potncias. Alm disso, o presidente Chvez declarou que
hay que preguntarse quin nos va a proteger, como nos

van a proteger ... estos son conceptos muy peligrosos
que van delineando el imperialismo, que van delineando
el intervencionismo y tratan de legalizar el irrespeto a la
soberana de los pueblos Discurso del Presidente de la
Repblica Bolivariana de Venezuela, Hugo Chvez Fras, 2005.
A reticncia da Venezuela mostrou-se algo isolada no incio, mas

foi uma postura que, com o tempo, mais pases foram adotando,
no s no marco da ALBA, mas no seio do Conselho de Segurana,
especificamente no caso da Arglia e da China, que expressaram a
falta de unanimidade acerca do conceito e dos perigos que podem
acarretar aos Estados com a sua adoo.
O apoio Responsabilidade de Proteger

Ante o aparecimento e o ingresso do conceito de Responsabilidade
de Proteger no seio das Naes Unidas, houve um grupo de pases na
regio que mostraram seu apoio pela adoo e desenvolvimento do
conceito. Esse grupo de pases composto por Costa Rica, Guatemala,
Colmbia, Uruguay, Chile e Mxico. Dentre eles, destacam-se Chile e
Mxico, pois foram estes que tomaram a liderana na promoo do
conceito ao assinalar que este havia tomado forma de norma jurdica.
Heraldo Muoz, representante chileno nas Naes Unidas, expressou

perante a Assembleia Geral
decidido compromiso con la RdeP, cuyas bases slidas

quedaron establecidas por los Jefes de Estado y de Gobierno
en los prrafos 138 y 139 del Documento Final, y que no
pueden ser selectivamente abordados ni revisados (Muoz,
2010).

Na mesma ocasio, o dito Embaixador disse que la responsabilidad

de proteger a poblaciones de genocidio, los crmenes de guerra, la
depuracin tnica y los crmenes de lesa humanidad merece un fuerte
apoyo poltico (Muoz, 2010). Desse modo, com essas declaraes, a
administrao da ento presidente do Chile, Bachellet, no s deixou
claro seu apoio Responsabilidade de Proteger, como tambm
advertiu sobre os riscos de uma aplicao seletiva do conceito.
Seguindo a mesma linha do Chile, o Mxico enfatizou a necessidade

de desenvolver a Organizao das Naes Unidas ao evocar a
Responsabilidade de Proteger, garantindo assim sua legitimidade e
seu prestgio. Ou seja, buscou-se o desenvolvimento de uma prtica
gradual, que fortaleceu a ao multilateral e a consolidao do papel
das Naes Unidas para responder a situaciones similares a las que,
en el pasado, solo ha observado de perfil o, peor an, ha tenido que
convalidar ex post facto.19
Contudo, antes das claras declaraes de apoio do Chile e do Mxico

Responsabilidade de Proteger, estes dois pases, junto com o Japo,
trabalharam no sentido de no facilitar a discusso que se daria
em 2005 e desembocaria na adoo dos pargrafos 138 e 139. A
ao pleiteava uma noo de preveno e assistncia internacional
que visava ao desenvolvimento de capacidades preventivas com
possibilidades de aes coletivas em conformidade com a Carta
das Naes Unidas, para tratar de possveis genocdios, crimes de
guerra, crimes contra a humanindade e limpeza tnica, e na qual
se postulava e se confiava ONU a responsabilidade de atuar para
evitar uma ao unilateral, empreendido por um pas ou por uma
coaliso de pases20.
Argentina
A Argentina tomou uma postura ecltica no debate sobre
a Responsabilidade de Proteger. Com um largo histrico de
intervenes humanitrias, e vrias dcadas ocupando um papel
importante como promotora dos direitos humanos, a Argentina ficou
um pouco distante das discusses num primeiro instante. O governo
considerava que j existiam mecanismos e, sobretudo, um marco
jurdico, que permitia o acionamento do mecanismo de segurana
coletiva j instaurado no marco das Naes Unidas, dando a entender
certa redundncia no desenvolvimento e na implementao
do conceito de Responsabilidade de Proteger. Ela demonstrava
uma postura de balano entre o princpio de no-interveno e o
princpio de no-indiferena ante atrocidades e violaes de direitos

humanos. Segundo o ento presidente da Argentina, de la Rua,
durante a Cpula do Conselho de Segurana:
Uno de los grandes dilemas contemporneos es el siguiente:

pueden permanecer indiferentes las Naciones Unidas ante
estas violaciones que suceden dentro de las fronteras de
un Estado, cuando al mismo tiempo promueven la defensa
de esos mismos derechos y libertades? La respuesta no
es sencilla, ya que se vincula con valores de soberana de
los Estados y el principio de la no intervencin. Nosotros
creemos que el principio de la no intervencin debe ser
respetado, pues est en la base misma de las relaciones
entre los Estados independientes pero, al mismo tiempo,
pensamos que es necesario agregarle un principio que lo
complemente: el de la no indiferencia. Esta no indiferencia
quiere decir tambin que los autores de crmenes que
ofendan la conciencia comn de la humanidad no pueden
quedar impunes (Presidente de la Repblica Argentina, Dr.
Fernando de la Rua, 2000).
Durante 2001, a Argentina participou do processo de consultas

dirigido pela Comisso sobre Interveno e Soberania dos Estados
(ICISS), incluindo a entrega de um relatrio com comentrios sobre
o que foi apresentado. A delegao argentina foi instruda a apoiar
o projeto de resoluo canadense, que inclua a Responsabilidade
de Proteger, expressando, por sua vez, coincidncias com o que foi
apresentado. A Argentina valorizou a profundidade sobre o conceito
e equilbrio das intervenes humanitrias, mas sempre deixando
clara a necessidade de que as decises deste tipo se faam dentro do
Conselho de Segurana da ONU.
Em 2006, com uma participao consolidada no debate sobre

intervenes humanitrias, a Argentina, referindo-se ao Documento
Final da Cpula de 2005, assinalou que nuestros lderes indicaron
estar preparados para tomar acciones colectivas de manera oportuna
y decisiva a travs de este Consejo frente esas graves situaciones 21. A
Argentina considerava que se havia desenvolvido um marco jurdico
que contribuiria para a proteo de civis e que, agora, o Conselho de
Segurana contava com o mecanismo adequado para levar adiante a
Responsabilidade de Proteger.
Com a violncia na Lbia, em 2011, a Argentina expressou sua

preocupao com a situao, mas no apoiou misses baseadas no
Captulo VII, para evitar o que depois se traduziria nas resolues 1970
e 1973, que levaram interveno de uma coaliso internacional.
Neste mesmo ano, o Brasil apresentou o conceito de Responsabilidade

ao Proteger, como complemento ao conceito j existente e, assim, a

Argentina demonstrou seu apoio iniciativa brasileira, alegando a
necessidade de estabelecer regras claras que respondam ao objetivo
de proteo e que logrem evitar a manipulao dos princpios e
instrumentos da Responsabilidade de Proteger.
Brasil e a Responsabilidade ao Proteger

No debate regional e global sobre Responsabilidade de Proteger, o
Brasil assumiu um papel destacado. Quando, em 2011, o Ministro
das Relaes Exteriores Antonio Patriota disse que para o Brasil,
o fundamental que, ao exercer a Responsabilidade de Proteger
pela via militar, a comunidade internacional, alm de contar com o
correspondente mandato multilateral, observe outro preceito: o de
Responsabilidade ao Proteger (Patriota, 2011).
Neste mesmo ano, no Dia Internacional da Paz e da No Violncia,

em 21 de setembro, a Presidente Dilma Rouseff, em seu discurso
inaugural das Naes Unidas, lanou o conceito de Responsabilidade
ao Proteger.
O conceito de Responsabilidade ao Proteger no tem como propsito

a substituio do conceito de Responsabilidade de Proteger, mas de
ser complementar ao seu sentido. Aponta que se deve priorizar a
criao e o desenvolvimento de mecanismos preventivos, aumentar
as medidas de cautela e accountability quando o Conselho de
Segurana decide intervir por via militar22.
A Responsabilidade ao Proteger teve, em geral, uma recepo positiva,

sendo que, em si, era um reconhecimento por parte do Brasil do
conceito de Responsabilidade de Proteger e de sua relevncia. Mesmo
assim, o Brasil no ficou a salvo de crticas tanto internas quanto
externas. Muitas dessas crticas tm a ver com a falta de participao
da sociedade civil no desenvolvimento terico do conceito, e com a
falta de consulta a outros pases da regio, sendo que neste mbito,
a diplomacia brasileira tinha alegado querer democratizar o debate
internacional sobre temas como Responsabilidade de Proteger, mas
no levou adiante nenhuma consulta a nvel regional.
O conceito apresentado de Responsabilidade ao Proteger tem

duas partes. A primeira evidencia sobre diversos obstculos e
precedentes relacionados com as intervenes internacionais e o uso
da fora. Reafirma-se a necessidade de seguir a proposta original da

Responsabilidade de Proteger, de respeito e aplicao consecutiva
dos trs pilares, enfatizando a necessidade de reforar mecanismos

preventivos e esgotar todas as opes diplomticas antes de usar a
fora. A segunda parte oferece nove pontos que marcam parmetros,
princpios e procedimentos da Responsabilidade ao Proteger. So
eles:
a) nfase na preveno;
b) Esgotamento dos meios pacficos;
c) O Conselho de Segurana ou a Assembleia Geral como
rgos encarregados de autorizar o uso da fora;
d) A utilizao de fora limitada pelo mandato e exercida sob
parmetros do direito internacional;
e) O uso da fora deve produzir o mnimo de violncia e
instabilidade possvel;
f) O uso da fora deve ser prudente, proporcional e limitado
aos objetivos do Conselho de Segurana;
g) As orientaes apresentadas no documento deveriam ser
observadas durante toda a durao do mandato;
h) necessrio, dentro do Conselho de Segurana, desenvolver
procedimentos para monitorar e valorar as interpretaes de
resolues para assegurar a Responsabilidade ao Proteger;
i) O Conselho de Segurana deveria assegurar aaccountability
dos que receberam autoridade para executar o uso da fora
(Rodrigues, 2012)
Mesmo sendo uma proposta bem aceita na comunidade internacional,

o Brasil no foi poupado de crticas como a dos EUA. Estes julgaram
algumas propostas demasiadamente idealistas ou irrealizveis. Por
sua vez, a ausncia de um papel definido da sociedade civil, como
j dito, tem sido um ponto forte de crticas. Ao nvel regional, o
Brasil encontrou uma recepo positiva por parte dos lderes Chile
e Mxico, assim como a Argentina, que moveu-se contra a posio
contrria dos pases da ALBA.
Futuro da Responsabilidade de Proteger

O futuro da Responsabilidade de Proteger se vai ver definido por
meio do acionamento da comunidade internacional em relao
a novas crises humanitrias no mundo. A incapacidade de trazer

solues no cenrio da Sria mostra de quando ainda o conceito

precisa avanar e, sobretudo, da necessidade de operacionalizar
o conceito. As limitaes do funcionamento do Conselho de
Segurana so devidas por causa da capacidade de veto dos
membros permanentes, retardando a capacidade de resposta e
restringindo as opes da comunidade internacional para afrontar as
crises. Por sua vez, se o processo decisrio fosse deixado margem
do Conselho de Segurana e, assim, delegado a Assembleia Geral,
o problema seria ainda mais complicado pela dificuldade de obter
uma deciso unanime neste tema. Faria com que as chances de
sucesso no processo fossem poucas, ou simplesmente nenhuma.
por isto que as Naes Unidas, em conjunto com outras organizaes
internacionais e com a sociedade civil, precisam desenvolver
mecanismos e procedimentos que permitam respostas rpidas
baseadas na aprovao de rgos das Naes Unidades, levando a
implementao efetiva de mecanismos preventivos e no somente
solues baseadas na intervenes que so discutidas quando as
atrocidades massivas j esto acontecendo. No meio deste caos, a
proposta do Brasil da Responsabilidade ao Proteger deixo em claro
a necessidade de estabelecer critrios e procedimentos claros para
aplicao da Responsabilidade de Proteger.
Outra dificuldade que muitas vezes a definio de preveno

no clara. Isto leva a muitos dos atores involucrados apresentem
solues mais reativas que preventivas. A preveno precisa de
anlises aprofundadas das situaes possivelmente conflitivas, e
considerando que a maioria dos casos de atrocidades massivas
acontecem em cenrios de conflito armado. Nessa linha, importante
aprender com experincias existentes em preveno de conflitos e
mecanismos de alerta antecipada que permitem a identificao de
possvel focos de violncia para ento desenvolver e implementar
estratgias que se concentram em tratar as falhas estruturais que
levam a violncia. A racionalidade para destacar a necessidade
de fortalecer capacidades preventivas no s se relaciona com a
importncia de tratar a violncia antes de sua apario, mais tambm
como as intervenes internacionais armadas podem levar a uma
intensificao da crise.
Consideraes finais
A Responsabilidade de Proteger, apesar de estar alguns anos dentro
do sistema internacional, segue sendo um conceito novo, faltando-
lhe um aprofundamento tanto em aspectos tericos como prticos
e operativos. Os pases da Amrica Latina, em sua diversidade de

posturas frente ao conceito, representam o que acontece a nvel
global. Trs tendncias principais, que se dividem entre dois polos

opostos e um intermedirio que busca resgatar pontos relevantes
de ambos, mas sim permitir que sejam utilizados para os interesses
nacionais de certos atores. Por sua vez, o debate regional tambm
reflete o lado poltico misto da regio, sem coeso sobre determinadas
questes, especialmente relacionadas segurana. O Brasil busca
tomar iniciativas para colocar a si prprio em um papel de liderana
regional, enquanto a Venezuela est liderando um grupo de pases
que procura se estabelecer como parceiros essenciais no contexto
regional, buscando voz dentro do cenrio internacional. O conceito
tem um longo debate e desenvolvimento, prometendo ser difcil a
unanimidade sobre o tema, dada a incerteza sobre sua implantao
e preveno de atrocidades ou o possvel uso desses mecanismos
internacionais como desculpa para interesses de determinados
pases em outros Estados.
Notas
1. Arredondo, Ricardo (2011). La Responsabilidad de Proteger en
Amrica Latina: su aplicabilidad y desafos. Em: Responsabilidad
de proteger y prevencin en Amrica Latina y el Caribe: El rol de
la sociedad civil. Arredondo, Ricardo, Rodrigues, Gilberto M. A.,
Serbin, Andrs. Documentos CRIES 16. Coordinadora Regional de
Investigaciones Econmicas y Sociales: Buenos Aires, 2011.
4. Rodrigues, Thiago e Souza, Graziene Carneiro de (2012). Respon-
sabilidade de Proteger e sua responsabilidade de reagir: Ultima
ratio de um novo dispositivo global de segurana? En: La Respon-
sabilidad de Proteger y su aplicabilidad en Amrica Latina. Pensa-
miento Propio n. 35. Editorial CRIES: Buenos Aires, 2012.

5. Rodrigues, Thiago e Souza, Graziene Carneiro de (2012).

Respon-

sabilidade de Proteger e sua responsabilidade de reagir: Ultima
ratio de um novo dispositivo global de segurana?

En: La Respon-
sabilidad de Proteger y su aplicabilidad en Amrica Latina. Pensa-
miento Propio n. 35. Editorial CRIES: Buenos Aires, 2012.
6. International Commission On Intervention And State Sovereignty
(ICISS) (2001). The Responsibility to Protect: Report of the
International Commision on Intervention and State Sovereignty.
Ottawa: International Development Research Centre, December.
8. Pensamiento, p. 36.
9. Seitenfus, Zanella e Marques apud Rodrigues, Thiago e Souza,
Graziene Carneiro de (2012). Responsabilidade de Proteger e sua
responsabilidade de reagir: Ultima ratio de um novo dispositivo
global de segurana? En: La Responsabilidad de Proteger y su
aplicabilidad en Amrica Latina. Pensamiento Propio n. 35. Editorial
CRIES: Buenos Aires, 2012.
Responsabilidade de Proteger e sua responsabilidade de reagir:
Ultima ratio de um novo dispositivo global de segurana? En: La
Responsabilidad de Proteger y su aplicabilidad en Amrica Latina.
Pensamiento Propio n. 35. Editorial CRIES: Buenos Aires, 2012.
11. International Commission On Intervention And State Sovereignty
(ICISS). The Responsibility to Protect: Report of the International
Commision on Intervention and State Sovereignty. Ottawa:
International Development Research Centre, December, 2001.
12. Albuquerque Mello, Celso D. de (1997). Direitos Humanos e Conflitos
Armados. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. p. 449.
14. Montoya, Pablo Csar Revilla (2013). Hacia la Responsabilidade de
Proteger. Bases Jurdicas para una Respuesta Colectiva ante Crises
Humanitarias. Disponvel em: http://biblio.juridicas.unam.mx/es-
trev/pdf/derint/cont/7/cmt/cmt18.pdf. Acesso em: 01 de fev de
2013.
15. Montoya, Pablo Csar Revilla (2013). Hacia la Responsabilidade de
Proteger. Bases Jurdicas para una Respuesta Colectiva ante Cri-
ses Humanitarias. Disponvel em: http://biblio.juridicas.unam.mx/

estrev/pdf/derint/cont/7/cmt/cmt18.pdf. Acessoem: 01 de fev de
2013.
16. Serbin, Andrs (2007). Amrica Latina en el Consejo de Seguridad:
juego de intereses entre Venezuela, Panam y EEUU. Papeles Nro
26. FUHEM. Madrid, Espaa. 2007.
17. Serbin, Andrs (2007). Amrica Latina en el Consejo de Seguridad:
18. Documento Final da Cpula de 2005.
Referncias
Albuquerque Mello, Celso D. de (1997). Direitos Humanos e Conflitos
Armados. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
Arredondo, Ricardo (2011). La Responsabilidad de Proteger en

Discurso pronunciado por el Presidente de la Repblica Argentina,

Dr. Fernando de la Rua, en ocasin de la Cumbre del Consejo de
Seguridad. Nueva York, 7 de septiembre de 2000.
Discurso del Presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela,
Hugo Chvez Fras, en la Sexagsima Asamblea General de la
Organizacin de Naciones Unidas. Organizacin de las Naciones
Unidas. Nueva york. 15 de septiembre de 2005.
Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005. La Responsabilidad de
Proteger. Disponvel em: http://www.cries.org/?p=135. Acesso em: 30 jan
2012.
International Commission On Intervention And State Sovereignty (ICISS)
(2001). The Responsibility to Protect: Report of the International
Commision on Intervention and State Sovereignty. Ottawa:
International Development Research Centre, December, 2001.
Montoya, Pablo Csar Revilla (2013). Hacia la Responsabilidade de
Proteger. Bases Jurdicas para una respuesta Colectiva ante Crises
Humanitarias. Disponvelem: http://biblio.juridicas.unam.mx/
estrev/pdf/derint/cont/7/cmt/cmt18.pdf. Acesso em: 01 de fev de
2013.
Muoz, Heraldo (2010). La Responsabilidad de Proteger: tres pilares y
cuatro crmenes. Ignire. Chile. 2010.
Patriota, Antonio de Aguiar (2011). Direitos Humanos e Ao
Diplomtica. Folha de So Paulo. 1 de septiembre de 2011, MRE,
Sala de Imprensa.
Radio Caracol (2000). Chvez pide cambio radical de ONU en discurso
lleno de retrica. Setembro 2000. Disponvel em: http://www.ca-
racol.com.co/noticias/actualidad/chavez-pide-cambio-radical-de-
-onu-en-discurso-lleno-de-retorica/20000907/nota/94933.aspx.
Acesso em 01 feb 2013.
Rodrigues, Gilberto (2012). La Responsabilidad de Proteger:
Motivaciones, contenidos y cambios. Pensamiento Propio 35.
CRIES. Buenos Aires, Argentina. 2012.
Rodrigues, Thiago e Souza, Graziene Carneiro de (2012).
Serbin, Andrs (2007). Amrica Latina en el Consejo de Seguridad:


Cambio climtico,
seguridad alimentaria
y ciudades1

Investigador del programa El Mundo en el Siglo XXI del Centro
de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Integrante del
Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional en Ciencia
y Tecnologa de Mxico. Premio de Investigacin de la Academia
Mexicana de Ciencias 2014 en Ciencias Sociales y Distincin
Universidad Nacional para Jvenes Acadmicos 2011
en Investigacin en Ciencias Sociales.
e-mail: giandelgado@gmail.com
567

Cerca del 14% de los gases de efecto invernadero (GEI) son atribuibles

a la agricultura y entre el 17% y el 32% si se consideran los efectos
del cambio de uso de suelo (Pelletier y Tyedmers, 2010). Dado que
las dietas urbanas se han tornado cada vez ms intensivas en agua
y energa, sobre todo debido al aumento del consumo de carnes,
lcteos y diversos alimentos procesados (vase ms adelante), se
puede sostener que los asentamientos urbanos modelan, en cierto
sentido y medida, las dinmicas territoriales y los ritmos de las
emisiones directas e indirectas asociadas a la alimentacin, ms all
de sus propias fronteras (Galloway et al, 2007; Gerbens-Leenes et al,
2010).
Reconocer tal situacin ante el esperado aumento de la poblacin

mundial y los potenciales efectos del cambio climtico y de su posible
agudizacin, pero tambin frente a las fronteras ecolgicas o a los
lmites de los ciclos biogeoqumicos del planeta, es elemental tanto
por cuestin de seguridad alimentaria de las naciones, como de la
seguridad de la poblacin. El reto es ciertamente mayor en pases
donde el grueso de su poblacin ya es urbana, y sobre todo, cuando
se trata de pases pobres, como los latinoamericanos.
Produccin de alimentos y cambio climtico

Las estimaciones sobre los impactos del cambio climtico en los
sistemas de produccin de alimentos se basan en modelos climticos
que son representaciones simplificadas de la realidad, as como
en suposiciones sobre cmo sera el futuro en relacin a ambos, al
cambio climtico y a la productividad de los cultivos en un contexto
de nuevas condiciones climticas y ambientales.
Desde tal entendimiento y grado de incertidumbre, se esperan una

serie de cambios diferenciados tanto a escala regional como local.
Mientras que los cambios locales son ms inciertos y en buena
medida an desconocidos, a nivel regional se precisa con mayor
certeza que (David Lobell y Marshall Burke, 2010, pgs. 4547):
En frica se dibuja la probabilidad de que sea an ms

caliente, a una temperatura promedio mucho mayor que las
del resto del planeta. El aumento podra situarse entre 3oC y
5o C, mientras que la precipitacin decrecera en casi toda la
cuenta mediterrnea y el norte del Sahara, pero tambin en
la regin de lluvias de invierno de los mrgenes del oeste.
Todo lo contrario se estima para el caso del este de frica.

En el Mediterrneo y Europa un aumento en la temperatura
se experimentar especialmente en el norte donde la

temperatura aumentar entre 2oC y 5.5oC durante el
invierno. Un incremento similar se calcula para la cuenca
del Mediterrneo durante el verano. La precipitacin podra
incrementarse en el norte de Europa, particularmente en
el invierno, y decrecer en el sur durante la primavera y el
verano.
En Asia la temperatura aumentar por arriba del promedio
mundial con excepcin del Sureste con un calentamiento
promedio por arriba de los 3.3oC. La precipitacin podra
aumentar durante la poca del invierno boreal en todo el
continente.
En Amrica del Norte, la temperatura aumentara por arriba
del promedio del continente con un incremento promedio
de 4oC para las latitudes ms altas y arriba de 3oC para
Estados Unidos continental. Las lluvias aumentarn en
Canad y noreste de EUA y decrecern en el suroeste de EUA
y el norte de Mxico.
En Centroamrica, el calentamiento promedio se calcula
en 2.5oC con aumentos considerables en la precipitacin
en casi toda Amrica Central, el sur de los Andes, Tierra del
Fuego durante el invierno y el sureste de Amrica del Sur
durante el verano.
Para Australia, se proyectan aumentos en la temperatura
del orden de 2.6oC para el sur del continente y 3oC para las
regiones del norte. Decrementos en la precipitacin se daran
en el sur y suroeste de Australia, particularmente durante
el invierno y la primavera. Aumentos en la precipitacin se
estiman en South Island y Nueva Zelanda.
La magnitud y ritmo de las implicaciones del cambio climtico, de

cara a la capacidad de transformacin y adaptacin de la agricultura
y la ganadera, es probablemente la cuestin con mayor peso y
relevancia en el futuro prximo de la seguridad alimentaria. Los
impactos mayores se observan tanto en el aumento de la temperatura
y los cambios en la disponibilidad de agua.
En relacin a la primera cuestin, se sabe que las altas temperaturas

afectarn, en un grado u otro, la productividad. As ya lo sugieren
algunos resultados de investigacin relacionados al aumento de
la temperatura y los cambios en la produccin mundial de cultivos
de cereales bsicos entre 1980 y 2008. Lo observado precisa
que un aumento de 1oC en la temperatura tiende a disminuir la

productividad de los cultivos hasta en un 10%, excepto en aquellos

pases que se encuentran en latitudes altas donde por ejemplo se
observan aumentos en la productividad del arroz debido al cambio
del clima (David Lobell et al., 2011). El maz y el trigo disminuyen
su productividad en muchas de las grandes zonas productoras
del mundo, repercutiendo en una prdida neta de 3.8% y 5.5%
respectivamente y considerando la produccin esperada sin la
tendencia del cambio de clima registrada en el periodo (David Lobell
et al., 2011). No obstante, el arroz y la soya registraron en trminos
generales impactos negativos insignificantes (David Lobell et al.,
2011). Este tipo de tendencias podran agudizarse conforme el
clima lo haga, y ms an si no se toman urgentemente medidas de
adaptacin y mitigacin.
Algunas proyecciones de los posibles efectos del cambio climtico

para el 2030 precisan que la productividad de los cultivos podra
caer de entre 1.3% a 9%, dependiendo de la regin. Para 2050 y
con una concentracin de 369 ppm (hoy es de 388.9 ppm), la cada
alcanzara el rango de 4.2% a 12% y, cuando la poblacin mundial
logre estabilizarse pero los efectos del cambio climtico se agudicen,
esto es en la dcada del 2070 2080, la cada podra llegar a ser de
entre 14.3% a 29% (Nelson et al, 2010).
En cuanto a los cambios en la disponibilidad del agua, cabe precisar

que ello responder no slo al cambio climtico, sino tambin al
uso y abuso que se le de al recurso. Por lo pronto, se ha alterado
el ciclo hidrolgico con ms de 50 mil represas, se ha provocado la
salinizacin de acuferos y se han contaminado en mltiples grados
las reservas de agua en general. A lo dicho debe sumarse tambin
el hecho de que las regiones irrigadas, que actualmente cubren el
17% de la tierra cultivada mundial y contribuyen con el 40% de la
produccin mundial, podran experimentar cambios importantes en
tanto que, como resultado del cambio climtico, ciertas regiones se
mantendrn sin mayores cambios; otras dejarn de necesitar tales
sistemas; mientras que otras los requerirn con mayor urgencia
(David Lobell y Marshall Burke, 2010: 8). Las potenciales implicaciones
de tal escenario, en trminos de abastecimiento de alimentos, son
evidentes.
Otras afectaciones de mediano y largo plazo son los cambios

esperados en los ciclos productivos, en los patrones de las pestes
y vectores infecciosos y en el conjunto de cultivos por producir en
condiciones de agudo cambio del clima. Y es que, por ejemplo, la
poblacin microbiana en el macro-ambiente y la poblacin de las
pestes y otros vectores podran cambiar ya que los aumentos en tales
enfermedades estn asociados a temperaturas altas, lo que a su vez

puede impactar en la transmisin de las enfermedades y la evolucin
de los patgenos (Jaykus et al., 2008). Hoy da aproximadamente

entre el 30% y hasta el 40% de la produccin global de los principales
cultivos se pierde cada ao por dichas razones (David Lobell y
Marshall Burke, 2010: 9).
Smese la consideracin a cerca de que el cambio climtico

puede afectar el contenido nutricional de los alimentos puesto
que ya algunos estudios demuestran que en escenarios de mayor
concentracin de CO2 puede disminuir el contenido de protena en
algunos cereales, particularmente en condiciones en las que hay una
baja presencia de nitrgeno en los suelos (David Lobell y Marshall
Burke, 2010, pg. 27).
Asimismo, las medidas tomadas por el ser humano frente a los

impactos del cambio climtico deben contemplarse pues podran
tener implicaciones no deseadas. Por ejemplo, el movimiento de
animales o de zonas de cultivo bien podran facilitar la expansin
de patgenos o pestes donde previamente su presencia era baja
o inexistente; de modo similar, la cra de ganado o la siembra de
especies de plantas mejor adaptadas al cambio del clima podra
aumentar la susceptibilidad de ciertos patgenos (Jaykus et al., 2008).
No sobra recordar que el aumento del nivel del mar, en un metro o

ms, tambin podra tener implicaciones severas no slo en trminos
de seguridad humana sino en cuanto a la produccin de alimentos en
zonas costeras y aledaas. Tal vez la regin que se vera ms afectada
en este sentido sea Asia (David Lobell y Marshall Burke, 2010: 9).
En lo que respecta a las implicaciones del cambio climtico en

la disponibilidad de pescado y mariscos cabe precisar que las
estimaciones son inciertas pero potencialmente agudas. De entrada se
cree que es probable un movimiento de las poblaciones de peces hacia
aguas de latitudes mayores (David Lobell y Marshall Burke, 2010: 10).
Los cambios en la temperatura, el aumento del nivel de los ocanos,
a la par de la creciente acidificacin de los mismos, podra afectar la
productividad, sobre todo en las regiones tropicales y subtropicales
(Kevern Cochrane et al., 2009). Esos mismos factores tambin podran
incrementar la vulnerabilidad de la acuacultura (Ibid). Igualmente
pueden exacerbar la eutrofizacin o la carga de nutrientes as como
provocar un crecimiento del fitoplancton, el florecimiento de algas
dainas, incluyendo aquellas txicas para el consumo humano y que
bien podran entrar a la cadena alimenticia (Jaykus et al., 2008, pg. 8).
Entre los posibles impactos de lo previamente dicho en trminos de
seguridad alimentaria, estn: a) el potencial de facilitar la metilacin
del mercurio y el consecuente consumo por parte de los peces; y b) la

probable afectacin de la zoonosis o las enfermedades e infecciones

que son transmitidas de modo natural entre los animales y el ser
humano (Jaykus et al., 2008: 7).
Producto de dinmicas propias de la naturaleza y el clima, se suman

otras afectaciones que responden a las acciones del ser humano
frente al cambio climtico y en relacin a las capacidades individuales
de cada caso para tomar tales o cuales medidas, tanto en el corto
como en el mediano y largo plazo. Desde luego esas capacidades
dependern en buena medida de las opciones reales que cada
individuo o grupo de individuos tienen, muchas de las cuales derivan
del nivel de ingreso o capacidad econmica. As, por ejemplo, se
pueden esperar medidas anticipatorias o post-efecto de todo tipo
como el cambio de la localizacin de las tierras de cultivo o en las
fechas de inicio del ciclo productivo (preparacin de la tierra, siembra,
etctera); cambio de cultivos o de especies/variedades con diferentes
resistencias climticas; implementacin de sistemas de irrigacin o
de otros sistemas de recoleccin y/o cosecha de agua; expansin
del rea de produccin; produccin mixta, agrcola-ganadera a
distintas escalas; diversificacin de los ingresos a partir de trabajar
parcialmente para los sectores industriales o de servicios; entre otras
medidas, incluyendo la migracin (David Lobell y Marshall Burke,
2010, pg. 139). Otros efectos van desde productores apropindose
de tierras contiguas, hasta regiones enteras entrando o salindose
de actividades productivas de diversos cultivos o ganadera (David
Lobell y Marshall Burke, 2010: 145).
Lo dicho implica que los alcances del cambio climtico en lo

rural trascienden lo meramente biofsico, penetrando dinmicas
socioeconmicas ya en marcha, pero tambin generando otras
nuevas, potenciando as tales o cuales medidas, impactos e
implicaciones que no pueden dejar de ser analizadas en toda su
extensin y complejidad.
Altos rendimientos, tecnociencia, agroecologa y

cambio climtico
El desarrollo cientfico y las innovaciones tecnolgicas, en la amplitud
de componentes de los sistemas de produccin, transformacin
y distribucin de alimentos pueden impactar benficamente en
trminos de anticipacin y respuesta frente al cambio climtico
(aunque pueden resultar precisamente en lo contrario).

Dos propuestas se identifican en la discusin internacional actual.
Por un lado, la apuesta por el aumento de los rendimientos por la va

de la tecnificacin de la produccin. Por el otro, aquella que se enfoca
ms en la agricultura ecolgica o agroecologa.
Mientras la primera opcin tiende a la gran produccin no exenta de

efectos rebote o contrafuego2 (Polimeni et al, 2008; Delgado, 2011),
ello tanto en trminos de emisiones como de otras afectaciones
ambientales, la segunda pone ms atencin a las vulnerabilidades
socio-ambientales de mediano y largo plazos, prefiriendo as
esquemas de produccin local, de pequea-mediana envergadura
y altamente diversificada e integrada y por tanto distancindose
de aquellas modalidades productivas basadas en el monocultivo, la
tecnologizacin e industrializacin (semillas transgnicas, nuevos
agroqumicos, etc), y en el uso intensivo de energa fsil.3 Un ejemplo,
entre otros, de posicionamientos de esta naturaleza es el de la
Pesticide Action Network Asia and the Pacific (PANAP, 2010).
As, para la agroecologa entonces, la sustentabilidad y resilencia son

producto de la diversidad y complejidad de los sistemas agrcolas a
travs de policultivos, rotaciones, agrosilvicultura, uso de semillas
nativas y de razas locales de ganado, control natural de plagas, uso
de composta y abono verde y un aumento en la materia orgnica del
suelo en tanto que mejora la actividad biolgica y la capacidad de
retencin de agua (Altieri y Toledo, 2011: 5).
El asunto es complejo, ms an si no se reducen los patrones de

consumo, en particular mediante la modificacin de las dietas de alto
contenido crnico y de sus derivados pues en tal caso efectivamente
una mayor produccin por superficie sembrada sera necesaria para
una poblacin mundial cada vez ms vivir en un contexto de mayor
estrs ambiental y climtico, tal y como ya se describi.
El asunto es que los rendimientos de los cultivos industrializados estn

llegando a un punto de saturacin, lo mismo que los ecosistemas que
los sustentan (Roberts, 2009). No obstante las estimaciones a 2050
sugieren que con la actual dieta y tecnologa agrcola de EUA, el rea
necesaria para los cultivos tendra cuando menos que duplicarse; si
se siguen los estndares europeos, el rea cultivable tendra que ser
70% mayor a la actual (Kastner et al, 2012).
Ante tal situacin, la agricultura de conservacin ha sido propuesta

como una alternativa que viene tomando cada vez ms fuerza en la
arena poltica. sta da cuenta de los dilemas clave de las propuestas
arriba planteadas y fusiona ambos rumbos bajo un esquema que
pretende ser productivo pero tomando en cuenta ciertas cuestiones

de sustentabilidad ambiental. En tal sentido, sus principales

componentes son: 1) un uso mnimo de maquinaria pesada; 2)
mantenimiento de una capa de materia orgnica rica en carbono en
los suelos productivos; y 3) la rotacin o secuencias y asociaciones
de cultivos que puedan incluir legumbres que fijen el nitrgeno.
Esto es un esquema productivo que disminuye o modela algunos
componentes pero que no deja de ser industrializado y tecnificado
y que por tanto no fomenta la preservacin del tejido social rural
sino que lo reduce al mximo en tanto que tiende a promover la
concentracin de la tierra cultivable y del usufructo del agua.
Tal proceso, que disminuye la poblacin de tipo rural an ms, obvia

la relevancia que ha tenido la vida rural en trminos de produccin
descentralizada, de menor escala y menor impacto ambiental.
Pero an ms, promueve la prdida de la identidad histrica de lo
rural junto con la variabilidad gentica lograda a lo largo de miles
de aos y que crecientemente es reemplazada por monocultivos
que pretenden aprovechar esquemas de economa de escalas y
eventuales desarrollos tecnolgicos que resolveran los retos futuros.
Tal visin positivista podra ser riesgosa, no slo por la incerteza
de tales desarrollos tecnolgicos, sino de frente a la incertidumbre
que representan las potenciales implicaciones del cambio climtico,
desde especies de monocultivos no preparadas para cambios del
clima o la aparicin de nuevas plagas, hasta el aumento de las escalas
de potenciales escenarios de inseguridad alimentaria provocada,
entre otras cuestiones, por eventos extremos, pero tambin por
la especulacin econmica en un contexto de estrs ambiental y
cambio del clima.
Ahora bien, resulta importante notar que una de las principales

contrariedades presentes en el debate es la insistencia en una
apuesta por la productividad, por las economas de escala, afirmando
que mayor producto por hectrea llevara a una mayor eficiencia
en trminos de descarbonizacin de la produccin agrcola. No
obstante, la intensidad de carbono emitido por unidad de producto
final no puede ser disminuida al mximo por medio de aumentos en
la productividad, sino en el uso mnimo de energa y de insumos de
bajo contenido energtico. En tal sentido, el modo ms eficiente para
producir nuestros alimentos es por la va de la agricultura ecolgica
que es energticamente mucho ms eficiente en tanto que requiere
menos inputs de energa por unidad productiva cultivada.
Por ejemplo, mientras una milpa de maz tradicional en Mxico es hasta

11 veces ms eficiente en trminos de energa invertida por energa
obtenida, es al menos 5 veces menos productiva en tanto toneladas
de grano por hectrea.4 Por el contrario, el sistema agroindustrial en

efecto tiene ndices mucho mayores de productividad por hectrea
cultivada, lo cual es slo posible mediante el uso de cuantiosas

cantidades de inputs de agroqumicos, usualmente de base
combustible fsil: de ah que se refiera a la agricultura moderna, en
particular a los monocultivos, como la siembra de petrleo.
El caso de EUA es revelador pues pese a que invierte 19% de su

consumo total de energa en la produccin de alimentos (no debe
olvidarse que es el segundo consumidor de energa del mundo, slo
hace algunos aos rebasado por China que tiene una poblacin
mucho mayor a la de EUA), en trminos comparativos emplea hasta
tres veces ms energa per capita slo en la produccin de alimentos
que el promedio de energa empleada en trminos per capita por
los pases en desarrollo para todas las actividades demandantes de
energa, incluyendo la produccin de alimentos (Pimentel y Pimentel,
2008: 6). A lo dicho debe sumarse que el uso de agroqumicos
ha demostrado sin lugar a duda que los costos ambientales no
son menores, tanto en contaminacin, degradacin de suelos,
fortalecimiento de plagas, y en general de un uso no sustentable de
los recursos naturales, desde la tierra hasta el agua.
Ahora bien, indudablemente la mencionada eficiencia de la

agroecologa no va siempre acompaada de una creciente
productividad como pretende hacerlo la agroindustria. Sin embargo,
pese a que los rendimientos de la agroecologa son limitados, sobre
todo cuando nicamente se comparan los rendimientos por producto
y se deja de lado la variabilidad de la produccin en trminos de
policultivos y otras actividades primarias integradas, los policultivos
pueden llegar a lograr ventajas comparativas de entre el 20% al 60%
ya que reducen las prdidas generadas por las malezas, insectos y
enfermedades, adems de que permiten un uso ms eficiente de los
recursos disponibles, desde agua y luz, hasta de nutrientes (Altieri y
Toledo, 2011: 14).
Ejemplificando, una parcela de 1.73 ha de monocultivo de maz

produce la misma cantidad de alimento si se mezcla maz calabaza
y frijoles con la ventaja que la segunda modalidad produce cuatro
ton/ha de materia seca que se incorpora al suelo mientras que en el
monocultivo es slo de la mitad (Ibid). Experiencias varias y exitosas,
en trminos de su resilencia, son patentes a lo largo y ancho de
Amrica Latina (Ibid). En Mxico, el modelo del monte donde se
produce (kuojtakiloyan) desarrollado por comunidades campesinas
nhuatl de la Sierra Norte de Puebla, es un caso ilustrativo. Ha
permitido la produccin de alimentos, incluyendo caf, miel orgnica
de exportacin y para el mercado nacional, as como productos
procesados (jabn, cremas, etctera), generando un sustento y

seguridad alimentaria a partir de un proceso construido socialmente

de manera horizontal y que adems tiene como uno de sus ejes,
promover la identidad histrica y cultural de la regin, de ah que se
desarrollen esquemas educativos propios y bilinges (Moguel, 2009).
Por lo dicho y tomando nota del aumento poblacional inmediato,

la alternativa al menos en el corto-mediano plazo5, parece ser
una combinacin de esquemas productivos ecolgicos y el de la
denominada agricultura de conservacin, ambos enfocndose
cada vez ms a atender en la medida de lo posible las necesidades
alimentarias bsicas de la poblacin local-regional y por tanto
reduciendo los kilmetros detrs de los alimentos que llegan a
nuestras casas. Se trata de un panorama en el que la seguridad
alimentaria sin duda alguna es una cuestin central, especialmente
en los pases en desarrollo dado que stos vern el mayor aumento
poblacional y los mayores impactos climticos-ambientales en
condiciones de baja o limitada capacidad econmica e institucional
para afrontarlos; una coyuntura en la que la actual dependencia
alimentaria de la mayora de los pases pobres no es un asunto
menor.6
Una nueva y diversa modalidad de producir alimentos en un

contexto de cambio climtico necesariamente requiere por tanto
tomar en cuenta la garanta de la seguridad ecolgica, sta entendida
como el modo de asegurar los bienes comunes para el bien comn
presente y futuro del grueso de la humanidad. Asimismo, adquiere
sentido socio-poltico si esa modalidad de producir permite en
la mayor medida posible, garantizar la seguridad alimentaria y la
soberana alimentaria de los pueblos del orbe, un reto que requiere
el uso de todos los instrumentos y medidas disponibles como los
antes sealados y que cubren aspectos de localizacin, adaptacin
y reconfiguracin de la produccin de alimentos, de la distribucin y
el procesamiento, as como de ajuste de las dietas de alto contenido
crnico y de alimentos procesados.
Consumo de carne, ecologa y clima

El sector ganadero y sus derivados utiliza el 26% de la superficie
terrestre libre de hielo o el 33% de la tierra cultivable (Lipper et al, 2010:
5). Figura como una de las principales fuentes emisoras de metano,
pero tambin de emisiones de otros GEI a lo largo del proceso de
produccin, procesamiento y transportacin, tanto de insumos como
de productos finales. El sector contribuye con alrededor del 18% de
las emisiones totales antropognicas (considerando el cambio de

uso de suelo), de las cuales 1,969 millones de toneladas de CO2e,
4% del total de dichas emisiones para el ao 2007, correspondieron

slo al sector de derivados, en particular a la produccin de lcteos
(Vellinga et al, 2010: 10 y 12).7
Este panorama es producto del mencionado aumento en el consumo

de carne mundial: se pas de unos 10 kg per capita a principios del
siglo XIX, a 23 kg per capita en 1961, siendo hoy por hoy, de unos
40 kg per capita al ao en los pases pobres y unos 80 kg en los
ricos (Galloway et al, 2007). As entonces, las caloras animales ya
representan la tercera parte de las caloras disponibles en las regiones
desarrolladas (Kastner et al, 2012; Steinfeld Gerber, 2010). A ello se
suma el hecho de que las economas emergentes, particularmente
China, est aumentando su consumo crnico y de derivados. Slo
de 1961 al 2007 se estima que la demanda de ese pas asitico se
quintuplic (Kastner et al, 2012).
Tal demanda mundial ha llevado a que una tercera parte de los

granos producidos en el mundo ya se destinen a la alimentacin de
ganado de todo tipo, lo que a su vez ha fomentado, desde 1961, hasta
un 50% de la demanda y cambio de uso de suelo (Ibid). El aumento
del consumo de carne histrico ha sido pronunciado sobre todo en
las ltimas dcadas, siendo el consumo de cerdo y pollo el de mayor
relevancia en tanto que corresponde al 70% del total de produccin
de carne mundial, el grueso de tipo industrial (Galloway et al, 2007).8
Ello se debe al alto requerimiento de cereales y otros alimentos,
adems de agua, para la cra de ganado. Por ejemplo, la engorda de
una res se estima en el orden de 7 kilos de granos por uno de animal
en pie, pero hasta de 20 kilos de granos por un kilo de carne (en tanto
que 60% del peso del animal son huesos, rganos y piel) (Roberts,
2009: 209-210). Para el caso de carne de cerdo esa ltima relacin es
de 7.3:1 y para la de pollo de 4.5:1 (Ibid).
Debido al aumento poblacional estimado y a los cambios en la

dieta de una poblacin mundial cada vez ms urbanizada, las
proyecciones a 2030 precisan un aumento en el consumo per capita
de carnes y derivados del orden del 25%, mismo que en realidad
corresponde a un incremento del 70% en cuanto a la demanda
total (debido al aumento poblacional). Para 2070, dicha demanda
aumentara entre 2 a 3 veces con respecto a los niveles hoy existentes
(Ibid). Consecuentemente, se precisa un aumento de las emisiones
asociadas a la produccin de tales alimentos; para el 2050 en 39%
con respecto a las reportadas en el 2000.9
La mencionada tendencia en el consumo de carnes y derivados,

significa que se requerir un aumento en la produccin de granos

y por tanto del uso de energa, tierra y agua, situacin que es

insostenible bajo estndares de consumo actuales como el de EUA
(unos 100 kilos/ per capita/ao, 20 kg ms que el promedio mundial)
(Roberts, 2009: 211). Y es que en tal caso la produccin actual global
slo alcanzara para cubrir la demanda de 2,600 millones de personas.
En cambio, patrones de consumo de carne como los de India (5.5kg/
per capita/ao), en donde 90% de los granos se consumen de manera
directa, s se podran sostener con la produccin actual de granos y
para los 9,500 millones de habitantes que se estiman en 2050 (Ibid).
De precisarse es que la eficiencia productiva de carne que se pueda

lograr en los aos prximos, en el mejor de los casos, est lejos de
ser significativa ya no se diga suficiente para la tendencia general de
las dietas de ah que la disminucin del consumo de carne sea un
imperativo, no slo por las implicaciones ambientales y climticas,
sino por las claras constricciones en la capacidad productiva a tales
dimensiones.
De cualquier modo, lo que se sugiere es que los pases ms pobres

busquen un incremento relativo en la productividad de su sector
ganadero al tiempo que implementen mecanismos de gestin
socio-ambientalmente menos agresivos, todo con la intensin
de alcanzar una soberana alimentaria mnima en cuanto a la
produccin de crnicos y derivados se refiere. Por su parte, los pases
desarrollados, pero tambin aquellos emergentes, tendran que
enfocarse ms en reducir, o en el caso que aplique limitar, la huella
de carbono y ambiental de su sector alimentario, en la disminucin
de sus exportaciones y en modelar sus patrones alimentarios en el
sentido de reducir el consumo de carne y derivados y aumentar ms
que proporcionalmente el de cereales, leguminosas y vegetales. Lo
dicho es sin embargo vlido para personas que ya han alcanzado su
madurez de crecimiento, tanto de pases ricos como de los pases
pobres. Otras acciones deseables incluyen moderar la pesca y la
acuacultura10, impulsar el adecuado manejo del estircol (incluyendo
acciones para la produccin de biogs a mediana escala y otras formas
de bioenerga), gestionar de modo sustentable los pastizales, usar
ms eficientemente el agua, entre otras ms.
El reto de alimentar a una poblacin crecientemente

urbana: una lectura desde Amrica Latina
Los sistemas urbanos son predominantemente dependientes de
alimentos, pero en general de energa y de todo tipo de materiales

que obtienen de zonas periurbanas, regionales-nacionales o incluso
del extranjero. Se trata de asentamientos humanos en expansin,

sobre todo en los pases pobres donde el aumento poblacional a 2050
se concentrar en un 95%, llegando incluso a duplicar el nmero de
habitantes de principios de siglo.
Las ciudades que ms aportarn con dicho aumento sern las

de rango medio, incluyendo muchas de AL, una regin donde se
identifican tres grupos de ciudades: las megaurbes que concentran
el 14% de la poblacin de la regin (la Ciudad de Mxico con unos 22
millones de habitantes, Sao Paulo con 20 millones, Buenos Aires con
12 millones y Ro de Janeiro con 11 millones); las grandes ciudades
de entre 5 y 8 millones de habitantes como Lima, Bogot, Santiago y
Caracas; y las ciudades de no ms de 4 millones de habitantes como
Montevideo, Asuncin, La Paz o Guatemala. Desde luego se suman
otras de menor tamao, inclusive de menos del milln de habitantes
donde se estima vive el 59% de la poblacin Latinoamericana (UN-
HABITAT, 2009: 29), un rasgo que puede ser visto como un potencial
para encausar esos espacios hacia mejores condiciones ambientales
y de adaptacin y mitigacin frente al cambio climtico pero, el reto
es mayor y requiere ser asumido desde hoy da.
Tomando nota de tal panorama urbano y sus tendencias, el

crecimiento de las ciudades latinoamericanas y en general las de los
pases pobres, claramente ser ms complejo no slo debido a las
proyecciones poblacionales y a las de sus patrones de consumo, sino
sobre todo por las an limitadas capacidades econmicas y poltico-
institucionales que las caracterizan independientemente de su
tamao. Y es que es de notarse, por ejemplo que mientras la Ciudad
de Mxico y Sao Paulo figuran entre las ms pobladas del mundo a
la par de Tokio o Nueva York, stas no aparecen entre las ms ricas
(por ejemplo en trminos del PIB), por el contrario en este caso son
reemplazadas por ciudades metropolitanas de menor envergadura
poblacional y espacial. Esto indica que en efecto hay una brecha no
slo entre individuos ricos y pobres, sino entre los espacios urbanos
de pases ricos y de pases pobres y hacia adentro de sos.
Como agravante, se ha sealado que las naciones con economas

pujantes y ritmos acelerados de urbanizacin11 sern las mayores
demandantes de alimentos, sobre todo de carnes, lcteas y
alimentos procesados. El escenario sugiere as crecientes flujos
de exportacionesimportaciones de alimentos provenientes del
proveedor mas econmico o del proveedor disponible en caso
dificultades en el abastecimiento mundial como producto del
cambio climtico y otros factores. Al mismo tiempo, las prospectivas
de alimentar ciudades en rpido crecimiento no son favorables

particularmente para aquellas en el continente Africano donde

la produccin per capita de cereales ha disminuido en los ltimos
50 aos. Tampoco lo son para algunas ciudades asiticas donde la
poblacin sigue aumentando y donde los ingresos estn impulsando
un cambio en las preferencias alimentarias y por tanto en la demanda
mundial de alimentos.
Estamos ante todo un reto, incluyendo la produccin de mayores

cantidades de alimentos que deben ser llevados y distribuidos en
sistemas urbanos expansivos y desiguales, un contexto en el que la
dependencia de alimentos con el exterior (ms all de los lmites
legalmente establecidos, segn la metodologa empleada por FAO)
suele ser de alrededor del 85% (Lipper et al, 2010: 11).
El desafo tcnico es considerable pues an con mejoras

sustanciales en la produccin de alimentos, mismas que han
permitido prcticamente doblar la capacidad productiva desde la
segunda mitad del siglo pasado tan slo aumentando en un 10% la
superficie de tierra cultivable, para el 2050 ser necesario aumentar la
produccin agrcola en 70% para poder cubrir la demanda futura de
alimentos estimada en patrones de consumo actuales (Lipper et al,
2010: ii). Los mayores retos, sin embargo, estn asociados a cuestiones
no tecnolgicas sino socioeconmicas y polticas y en concreto
a las tipologas de las dietas contemporneas, la distribucin y la
accesibilidad a los alimentos. Y es que hoy da tan slo la produccin
de cereales se calcula en un kilogramo per capita al da o ms que
suficiente para alimentar a toda la poblacin mundial (Lobell y Burke,
2010: 18), no obstante su distribucin es altamente desigual, incluso
al grado de reconocerse abiertamente la existencia de 850 millones
de personas malnutridas (poco ms del 10% son nios).
En este tenor y tomando nota de lo antes sealado, se considera que

el anlisis del flujo de alimentos hacia las ciudades permite visualizar
la dimensin y complejidad de su dependencia alimentaria con
respecto a otras escalas espaciales, develando as las modalidades
en las que dicha dependencia es neutralizada, as como los
impactos ambientales y climticos directos e indirectos. Asimismo,
tal perspectiva analtica permite dar cuenta de los stocks o la
infraestructura y artefactos necesarios para la puesta en marcha del
sistema alimentario urbano, pero tambin de los flujos de salida, sus
costos socio-ambientales e implicaciones, esto es para el caso que
nos ocupa, de los desechos y las excretas, flujos urbanos de salida
que adems son importantes emisores de metano.
As entonces, el metabolismo urbano de los alimentos busca dar

cuenta de los flujos de entrada y de salida y de los stocks que

conforman todo el sistema alimentario de tal o cual asentamiento,
es decir, de los subsistemas de produccin, suministro, distribucin,

consumo, reproduccin social y generacin de flujos de salida o de
contaminantes y residuos en y fuera de las urbanizaciones. Vase
figura 1.
Figura 1. Metabolismo de los alimentos dentro y fuera de las

fronteras urbanas.
Fuente: Elaboracin propia.
Los flujos de entrada y el stock incluyen, por ejemplo, cuestiones

relacionadas al uso del suelo, sistemas de produccin y prcticas de
produccin, usos y abusos del agua y de agroqumicos, operacin y
mantenimiento de infraestructura y dispositivos para el almacenaje,
procesamiento y empaquetamiento de alimentos, transportacin
(tanto de alimentos como de insumos), y desde luego de energa y
otros insumos necesarios para la preservacin, preparacin y coccin
de alimentos por parte de los consumidores finales.
De particular atencin en torno a los flujos de entrada son las

transferencias de nutrientes o de la fertilidad de los suelos hacia las
ciudades; esto porque con cada cosecha se da una transferencia de
nutrientes como potasio, fsforo y nitrgeno, lo que genera una
huella urbana de nutrientes crecientemente negativa y a la que se
asocia, una huella hdrica similar.12 Tal transferencia constante de
nutrientes, de lo rural a lo urbano (y a escala global), es slo posible
gracias al uso permanente de agroqumicos que permiten reponer
dicha prdida.

Tabla 1. Emisiones directas e indirectas
y huella hdrica de la carne y derivados
Emisiones GEI
Huella hdrica
(Produccin,
Sector / Producto (incluye huella
procesamiento y
azul, verde y gris)
transportacin)
Sector ganadero 14% del total de GEI en

(excluyendo el sector de 2007 (6,891 millones de 1,961.8 Gm3/ao
derivados lcteos) toneladas de CO2e)
4% del total de GEI en

Sector de lcteos 2007 (1,969 millones de 460.2 Gm3/ao
toneladas de CO2e)
Leche de vaca 2.4 kg CO2eq/kg 1,000 m3/ton

Carne de res como
subproducto de la 15.6 kg CO2eq/kg
15,400 m3/ton de
produccin de lcteos
res; 10,400 m3/ton
Carne de res de engorda 20.2 kg CO2eq/kg de oveja; 6,000
m3/ton de cerdo;
Carne de Cerdo 2.79 kg CO2eq/kg 4,300 m3/ton de
pollo.
Carne de pollo 1.66 kg CO2eq/kg
Huevo (gallina) 1.95 kg CO2eq/kg 3,300 m3/ton
Elaboracin propia con base en: Vellinga et al, 2011; Mekonnen y

Hoekstra, 2010; Hirschfeld et al, 2008.
A lo dicho smese las emisiones no slo directas sino indirectas

relacionadas al sistema alimentario urbano, adems de otros costos
ambientales y sociales. El promedio de las emisiones y la huella hdrica
de la produccin, procesamiento y transporte de los principales
productos del sector ganadero y sus derivados, se presentan en la
Tabla 1.
En este tenor, resultan de particularmente llamativos los largos

recorridos que en algunos casos llegan hacer los alimentos dentro
del entramado del comercio internacional, un mercado que supone
una fuerte dependencia alimentaria de algunos actores y una sobre
capacidad productiva por parte de otros. Esta situacin se observa,
en un grado u otro, en la mayora de los pases latinoamericanos cuya
dependencia, como ya se precis, se ubica entre poco menos de la
mitad a un cuarto del total de los alimentos que demandan.

Ahora bien, una vez que los alimentos llegan al consumidor final
las prdidas o desperdicio de alimentos estn estimadas en por

lo menos una tercera parte del total de alimentos inicialmente
producidos; esto es alrededor de 1,300 millones de toneladas a nivel
mundial (Gustavsson et al, 2011: v). Dicho desperdicio es sin embargo
socialmente desigual. Cuando llega al consumidor final, las prdidas
se estiman en unos 95 a 115 kg para consumidores europeos y
estadounidenses, mientras que en frica Subsahariana y el sureste
de Asia se es de entre 6 a 11 kg al ao (Ibid).
A ese socialmente inadmisible flujo de salida (en buena medida
producto de la hiper-concentracin de los procesos de produccin)
y que acaba siendo parte de los residuos urbanos, se suma el de
las excretas usualmente bajo la forma de aguas residuales. No
debe olvidarse por supuesto el hecho de que el procesamiento y
transportacin de alimentos genera tambin grandes sumas de
residuos slidos inorgnicos, el grueso de ellos empaques cuya vida
til es cada vez menor y su grado de reciclaje limitado. Tampoco
debe dejarse de lado el total de emisiones de GEI directas e indirectas
de todo el sistema, incluyendo las emisiones por descomposicin de
desechos orgnicos.
En la Tabla 2 se ofrece una revisin panormica de los flujos de
alimentos y de residuos (orgnicos e inorgnicos) de las megaurbes
latinoamericanas. Lo expuesto es slo un primer acercamiento a
la problemtica en tanto que no da cuenta de la complejidad y
totalidad de los flujos indirectos asociados a la entrega de alimentos,
su metabolismo (o modalidades de consumo y desperdicio) y de su
desecho y cuyo anlisis requiere de un estudio pormenorizado para
cada caso. El objetivo aqu es solo apuntar las dimensiones del reto
de alimentar a las ciudades, al tiempo que se sugiere la necesidad de
realizar evaluaciones ms detalladas y dinmicas (a lo largo del tiempo).
La estimacin que se presenta sobre las emisiones asociadas
al consumo de carnes, leche y huevo para las megaurbes
latinoamericanas suman 67.8 millones de toneladas de CO2e,
mientras que la huella hdrica poco ms de de 58 millones de m3.
Para el caso particular de Mxico debe subrayarse que muchos de
los costos, tanto de agua, tierra requerida y de emisiones, quedan
ocultos en el flujo del comercio internacional dado que el pas es
importador neto, adems de maz y otros granos y leguminosas, de
carnes y derivados (FAOSTAT; Galloway et al, 2007). Tal transferencia
de flujos de alimentos, en un contexto de potenciales afectaciones a
la capacidad de produccin alimentaria como producto del cambio
climtico, claramente pone en entre dicho la seguridad alimentaria
en el mediano y largo plazo, sobre todo la de la poblacin urbana y
enfticamente de aquella ms pobre.

Tabla 2.
Flujo de alimentos y residuos urbanos para
las megaurbes latinoamericanas
Flujo de residuos
Ciudad Flujos de Alimentos orgnicos/
inorgnicos
Buenos El consumo nacional para 2007 se estim entre Se calcula un

Aires1 755 kg/hab/ao (segn datos de suministro de flujo de residuos,
alimentos de FAOSTAT), lo que significa que la slo de la ciudad
zona metropolitana de Buenos Aires requiri autnoma,
de un flujo de alimentos anual de al menos de unas 5,200
9.06 millones de toneladas (al igual que en toneladas diarias
el resto de casos abajo presentados, deben o unos 606 kg/
sumarse los sobre-consumos y desperdicios y hab/ao. Esto
los alimentos demandados por el turismo). es alrededor de
1.9 millones de
La dieta es particularmente intensiva en toneladas al ao.
carnes y derivados en tanto que constituyen
el 43.7% del consumo total de alimentos en La composicin
trminos de peso. El consumo de refrescos y de los residuos,
bebidas azucaradas es igualmente alto con segn datos de
116 litros per capita/ao. 2001, es: 38%
residuos orgni-
Slo la ciudad cuenta con un mercado cos (5% poda y
comunitario, tres centros de abastecimiento y jardn); 24% pa-
dos mercados intendentes. Adems, hay poco pel y cartn; 14%
ms de dos centenares de supermercados plsticos; 5% vi-
de cadenas mayores y medianas; varios drio; 5% textiles,
centenares de otros supermercados o cuero, madera;
tiendas de abasto; y 10 ferias itinerantes 4% paales; 2%
de abastecimiento barrial. Debe precisarse metales ferrosos
que alrededor de la mitad del suministro de y no ferrosos; 2%
fiambres, embutidos, conservas, aceites y materiales de
grasas, lcteos y bebidas alcoholicas est en construccin; y el
manos de cadenas de supermercados. resto miscelnea
Considerando la media nacional de consumo (www.ccgsm.
de carne (91.4kg), leche (213.1kg) y huevo gov.ar).
(10.3kg), segn FAOSTAT para el ao 2007, se
estima que el consumo de esos productos
para la zona metropolitana asciende a un total
de 1.09 millones de toneladas, 2.55 millones
de toneladas y 123 mil toneladas respecti-
vamente. Las emisiones per capita de CO2e
asociadas son de 1,045.7 kg para la carne de
res (asumiendo 50% de carne de engorda y
50% de subproducto), cerdo y pollo; 511.4
kg para la leche; y 20 kg para el huevo. Por su
parte, la huella hdrica de tales consumos per
capita fue de mil m3, 213 m3, y 33.9 m3, res-
pectivamente. Lo dicho significa que el abas-
tecimiento de carne, leche y huevo de la zona
metropolitana implica una emisin de 18.92
millones de toneladas de CO2e y una huella
hdrica de 14,962 millones de m3.

Ciudad de El consumo nacional para 2007 se estim La Ciudad de

Mxico2 entre 734.7 kg/hab/ao (segn datos de Mxico produce
suministro de alimentos de FAOSTAT). Esto 12,500 toneladas
significa que la ZMVM requiri ese mismo ao de residuos
de un flujo de alimentos de al menos 16.16 slidos (60%
millones de toneladas. Debe subrayarse que inorgnicos)
el mayor gasto se hace en crnes, seguido diariamente o
por cereales, lcteos, bebidas alcoholicas y no el equivalente
alcoholicas, huevo y aceites y grasas. La dieta al 13% de
tiene un alto contenido de carnes, aceites y ese tipo de
derivados lcteos (29.5% del consumo total en residuos a nivel
peso), as como de panificados (187 kilos/hab/ nacional, siendo
ao) y refrescos y bebidas azucaradas (casi 120 la generacin
litros anuales per capita, por encimad de EUA). media de basura
Al mismo tiempo se registran consumos cada 511 kg/hab/ao.
vez menores de vegetales (55 kg/hab/ao). El crecimiento
de la ciudad
Lo dicho precisa una modalidad de dieta abona 130
crecientemente intensiva en energa, toneladas diarias
adems de la que se requiere, con todo y adicionales. Del
sus implicaciones ambientales y climticas total de basura
para el embalaje y transporte (el grueso por de la ciudad
carretera), lo cual es particularmente relevante se recicla, en
en tanto que se importa el 40% 50% de los el mejor de los
alimentos, muchos provenientes de EUA. casos, entre el
La infraestructura, slo en la Ciudad 5 y 10% (SMA-
de Mxico, est conformada por 350 GDF, 2009). La
supermercados, 312 mercados pblicos, poco produccin de
ms de mil tianguis y una central de abasto. composta se
Las cadenas de supermercados controlan hace en 6 plantas
cerca de la mitad del abasto y slo Wallmart (4 reciben
ms de la mitad del negocio de tales cadenas. exclusivamente
residuos de poda
Considerando la media nacional de y 1 procesa el
consumo de carne (63.3kg), leche (115.2kg) 90% del total
y huevo (18.4kg), segn FAOSTAT para el de residuos
ao 2007, se estima que el consumo de procesados por
esos productos para la ZMVM asciende a la ciudad). La
un total de 1.4 millones de toneladas, 2.5 capacidad total
millones de toneladas y 400 mil toneladas de las plantas
respectivamente. Las emisiones per capita de es de 80 mil
CO2e asociadas son de 412.5 kg para la carne toneladas ao o
de res (asumiendo 50% de carne de engorda y el equivalente a
50% de subproducto), cerdo y pollo; 276.48kg cerca del 4% del
para la leche; y 35.88kg para el huevo. Por su total de residuos
parte, la huella hdrica de tales consumos per orgnicos
capita fue de 488.3 m3, 115.2 m3, y 60.7m3, generados por
respectivamente. Lo dicho significa que el la ciudad al ao.
abastecimiento de carne, leche y huevo de la La composta una
zona metropolitana implica una emisin de vez producida
15.94 millones de toneladas de CO2e y una debe ser
huella hdrica de 14,612 millones de m3. recogida en la
planta por los
potenciales
usuarios.

Ro de El consumo nacional para 2007 se estim en Los 14
Janeiro 729 kg/hab/ao (faostat.fao.org). Esto significa municipios que
que la zona metropolitana de Rio de Janeiro comprenden
requiere un flujo de alimentos anual de aproxi- Ro de Janeiro
madamente 8.01 millones de toneladas. Debe registran
notarse que al igual que Mxico, el consumo una emisin
de carne y derivados, aceites y grasas animales de residuos
y lcteos representa casi la tercera parte de los de 1.31kg/
alimentos en trminos de peso (30.9%). habitante/
da, esto es
Considerando la media nacional de consumo ligeramente
de carne (80.5 kg), leche (124.6 kg) y huevo por encima del
(7.5 kg), segn FAOSTAT para el ao 2007, se mximo extremo
estima que el consumo de esos productos de la media
para la zona metropolitana asciende a un total nacional que
de 885,500 toneladas, 1.37 millones de tone- va de un rango
ladas y 82,500 toneladas respectivamente. Las 0.75 kg/hab/
emisiones per capita de CO2e asociadas son de da a 1.26kg/
749.2 kg para la carne de res (asumiendo 50% hab/da (SNIS,
de carne de engorda y 50% de subproducto), 2010). En 2008,
cerdo y pollo; 299 kg para la leche; y 14.6 kg Ro de Janeiro
para el huevo. Por su parte, la huella hdrica gener 11,167
de tales consumos per capita fue de 775.1 m3, toneladas diarias
124.6 m3, y 24.7 m3, respectivamente. Lo dicho 3.53 millones
significa que el abastecimiento de carne, leche de toneladas. De
y huevo de la zona metropolitana implica una sas 1.95 fueron
emisin de 11.69 millones de toneladas de residenciales y
CO2e y una huella hdrica de 10,168 millones el resto de tipo
de m3. pblico, lo que
ilustra -entre
otros factores- el
peso que tiene el
turismo en este
flujo de salida.
El sistema de
procesamiento
est constituido
por 54 unidades.
Del total de
basura, se
recuper en
2008 slo 8,400
toneladas o el
0.23% del total
de residuos
slidos. De stos
el 31% fue papel
y cartn; 54.7%
plsticos; 7.5%
metales; 4%
vidrio y el resto
otro tipo de
residuos (Ibid).

Sao Paulo Con base en las estimaciones nacionales pre- Los 47

sentadas en el caso de Ro de Janeiro (arriba), municipios
la zona metropolitana de Sao Paulo requiere de Sao Paulo
un flujo de alimentos anual de al menos 14.57 registran un
millones de toneladas. ndice de 0.95kg/
habitante/da de
Considerando la media nacional de consumo residuos slidos
de carne (80.5 kg), leche (124.6 kg) y huevo generados.
(7.5 kg), segn FAOSTAT para el ao 2007, se En 2008 Sao
estima que el consumo de esos productos Paulo gener
para la zona metropolitana asciende a un total 4.07 millones
de 1.61 millones de toneladas, 2.49 millones de toneladas
de toneladas y 150 mil toneladas respectiva- (3.49 de tipo
mente. Considerando las mismas emisiones residencial)
per capita de CO2e asociadas y la huella hdrica 11,167
de tales consumos per capita, se precisa que toneladas diarias
el abastecimiento de carne, leche y huevo de (SNIS, 2010).
la zona metropolitana implica una emisin El sistema de
de 21.25 millones de toneladas de CO2e y una procesamiento
huella hdrica de 18,488 millones de m3. est constituido
por 216
unidades.
Del total de ba-
sura, se recuper
en 2008 slo
28,674 toneladas
o el 0.70% del
total de residuos
slidos. De stos,
de 50% fue papel
y cartn; 28%
plsticos; 7%
metales; y 15%
vidrio (Ibid)
1
La zona metropolitana de Buenos Aires, o el Gran Buenos Aires, cubre una su-
perficie de 3,833 km2 con una poblacin de ms de 12 millones de habitantes. La
Ciudad Autnoma de Buenos Aires en cambio comprende poco ms de 3 millones
de habitantes en una superficie de 203 km2. Se produce ah la cuarta parte del PIB
del pas. La densidad de poblacin es de 15 mil hab/km2.
2
Tiene 8.85 millones de habitantes en 1,400km2. La Zona Metropolitana del Valle
de Mxico (ZMVM) concentra 22 millones en una superficie de 4,900 km2 y oficial-
mente con unos 4 millones de personas viviendo en reas de alta marginacin. En
los ltimos 60 aos, la ciudad ha crecido una hectrea por da (SMA- GDF, 2008: 36).
El 59% del suelo es de conservacin.
3
Ro de Janeiro y su zona metropolitana albergan a poco ms de 11 millones de
habitantes en una superficie de 5,645 km2. Slo la ciudad tiene 6,0994,183 habi-
tantes en unos 1,200 km2.
4
Tiene 11 millones de habitantes en 1,522 km2. Considerando su zona metropolita-
na, la poblacin aumenta a 20 millones en una superficie total de 8 mil km2, no obs-
tante, la urbanizacin es prcticamente continua, al incluir la regin metropolitana
de la Bajada Santista y la regin metropolitana de Campias. En conjunto suman
ms de 24 millones de habitantes en alrededor de 14 mil km2.
Fuente: elaboracin propia con base en documentos oficiales diversos y datos de
FAOSTAT.

Ahora bien, por todo lo arriba sealado, resulta llamativo que en

tal escenario complejo e incierto, se apueste por la produccin
de biocombustibles cuyas implicaciones socioambientales y a la
seguridad alimentaria no son del todo positivas (Pimentel y Pimentel,
2008; Pimentel et al, 2009; Houtart, 2009; Jonasse, 2009; Giampietro
y Muyami, 2009; IPCC / Edenhofer, Pichs y Sokona, eds, 2012; entre
otros). En particular el uso de maz es grave pues se destina el
cereal ya no a la alimentacin sino a la produccin de energa, lo
que adems no logra ser energticamente rentable. En el mejor
de los casos se considera que hay una ganancia por cada unidad
invertida de energa en el proceso de produccin de etanol de 0.34,
o una relacin de 1-1.34; aunque, autores como Pimentel et al (2009)
aseguran que la ganancia energtica es inexistente si se considera
la totalidad del ciclo de vida de la produccin de etanol con maz.
Por el contrario, tal relacin es negativa en un 46% (Ibid). No sobra
precisar que dicho uso del cereal, a la par de la especulacin de los
mercados de commodities, ha provocado un alza considerable en el
precio del maz y consecuentemente en la tortilla, pero tambin en la
carne (Mitchell, 2008; Roberts, 2009).
Metabolismo urbano y la planeacin y garanta de la

seguridad alimentaria
Pese a la potencial inestabilidad de los espacios urbanos para
abastecerse de alimentos, denota que an no existan en la mayora
de las ciudades estrategias formales de seguridad alimentaria de
largo plazo. Desde la experiencia mexicana, la importancia de lo
anterior toma mayor nitidez si se recuerda la evolucin que ha
tenido el concepto de seguridad alimentaria tanto en el pas
como en el resto de AL pues mientras en la dcada de 1970 se
aluda a la capacidad nacional de producir alimentos, desde la
dcada de 1980 se fue modificando por la capacidad de comprar
en el mercado internacional. Esto es que se acentu o se dio
preferencia al consumo sobre la produccin; situacin en la que en
ningn caso debe confundirse la capacidad de acceso al mercado
internacional de alimentos con accesibilidad a los mismos, es decir,
de capacidad de compra suficiente por parte de la poblacin. El
resultado de tal evolucin del concepto y su aplicacin en el diseo
e implementacin de polticas pblicas ha sido la profundizacin
de la dependencia alimentaria del pas, incluyendo la de alimentos
bsicos, el incremento del costo de los alimentos y la agudizacin de
la inaccesibilidad a una cantidad suficiente de alimentos nutritivos
por parte de una buena parte de la poblacin.

En el actual entendido convencional de que la seguridad alimentaria
es equivalente a la capacidad de compra, vale precisar que tal

seguridad de la poblacin urbana es especialmente vulnerable en
un contexto de cambio climtico puesto que la disponibilidad de
alimentos en el mercado internacional puede verse comprometida
ante cambios del clima y eventos extremos. Tal situacin, que ha
sido a penas levemente experimentada por ejemplo a causa de
los incendios que azotaron Rusia en 2010 y que llevaron a ese
pas a declarar un embargo a sus exportaciones de granos, ya ha
demostrado que los costos sociales son importantes no slo por el
aumento de los precios de los alimentos en el mercado internacional,
sino por una efectiva reduccin de la oferta de los mismos. Es pues
que desde esta nocin, la produccin local-nacional toma mayor
sentido, ms en trminos de seguridad y soberana alimentaria.
Por lo dicho, la seguridad alimentaria en el contexto de cambio del

clima debera por tanto considerar capacidades productivas locales,
regionales y nacionales, accesibilidad y asequibilidad a los alimentos
al menos los bsicos, ello dando cuenta de las desigualdades
sociales presentes, las cuestiones de gnero (las mujeres representan
el 43% de la fuerza de trabajo rural en el mundo), as como el aumento
poblacional.13
Desde la escala de lo urbano, donde los asentamientos irregulares

de alta marginacin suelen ser la cara pblica de la inseguridad
alimentaria, la promocin de la agricultura urbana y peri-urbana se
perfila como una opcin legtima y valiosa en tanto que en algunos
casos, como las ciertas ciudades de frica, ya es fuente importante de
alimentos perecederos (Drechsel et al, 2007).
Desde un punto de vista del flujo metablico de las ciudades, la

agricultura urbana y peri-urbana juega adems un rol central en
tanto que, como ya se mencion, permite cerrar parcialmente el
ciclo de los nutrientes y del agua, reduciendo con ello los impactos
ambientales al absorber parte de los residuos orgnicos y de las
excretas de dichos asentamientos, todo al tiempo que se reduce el
empleo de agroqumicos.14 An ms, permite reducir la distancia
recorrida de parte de los alimentos que demandan los sistemas
urbanos, adems de que posibilita la conformacin de redes sociales
y permite revertir, al menos en un grado relativo, las desigualdades
sociales de acceso a alimentos bsicos que an persisten en particular
en ciudades de pases pobres.
Ciertamente, la planeacin de este tipo de produccin requiere de

regulaciones y mecanismos especficos, desde cuestiones sobre uso
de suelo que establezcan espacios productivos de alimentos mulit-

funcionales y que frenen la especulacin inmobiliaria; pasando por

la evaluacin del metabolismo urbano y su cartografa, la mejora de
los vnculos territoriales y de infraestructura para la produccin y
consumo local-regional, la garanta al acceso y a la tenencia de la tierra
con el apoyo de la gente, el establecimiento de un marco jurdico
y polticas de incentivo ad hoc, la formalizacin o incremento de la
coordinacin entre las diversas ramas de las autoridades locales, y la
participacin de las comunidades locales (De Zeeuw et al, 2011). Ello
adems de cuestiones relativas a garantizar la implementacin apta
de la produccin urbana y peri-urbana por medio de regulaciones
para el uso adecuado de aguas residuales, de agroqumicos, de
prevencin de la contaminacin del suelo o de los mantos freticos,
etctera (OMS, 2006. Vols. 14).
Este paquete de acciones sin embargo slo funciona si los gobiernos

locales y las comunidades hacen propios los proyectos puntuales y,
mejor an, si se establecen cuotas de poder social para la gestin
de los mismos. En tal sentido, la participacin, pero sobre todo el
empoderamiento de los actores sociales, es central.
Las experiencias de agricultura urbana y peri-urbana son ya

numerosas y estn siendo cada vez ms promovidas, principalmente
en frica, Amrica Central y el Caribe, por ejemplo por parte de
algunos gobiernos locales (ICLEI, ha incluido a la agricultura urbana y
peri-urbana como una estrategia para construir ciudades resistentes),
pero tambin a raz de iniciativas de la FAO o de la Fundacin RUAF.
Los logros de Cuba en este sentido son notables: 383,000 fincas

urbanas, que abarcan 50 mil hectreas de tierra previamente
abandonada permiten producir ms de 1,5 millones de toneladas de
hortalizas (las huertas urbanas logran un rendimiento anual promedio
entre 15- 20 kilogramos por metro cuadrado de comestibles sin
utilizar productos qumicos), suficiente como para abastecer a un
40-60% o ms de todos los vegetales frescos que se consumen en
ciudades como La Habana, Villa Clara y otras (Altieri y Toledo, 2011;
vase tambin: Funes-Monzote et al, 2009 y Funes-Monzote, 2010).
Con todo, la agricultura urbana y peri-urbana es slo una solucin
parcial y no siempre es vlida en todos los casos.
Reflexiones finales
En general, el conocimiento sobre el funcionamiento del metabolismo
de las ciudades y en particular el de los alimentos, es bastante escaso.
La informacin, si es que la hay, est altamente fragmentada o se

deriva de datos nacionales altamente agregados que esconden las
especificidades. Complejidades y reto de cada sistema urbano. An

ms, los anlisis cualitativos y cuantitativos sobre el metabolismo
urbano de los alimentos son altamente insuficiente, en especial en
lo relativo a las relaciones intra-urbanas de distribucin de alimentos.
Ms all de contados estudios sobre algunos aspectos de los sistemas

alimentarios, existe pues una gran brecha en la literatura que limita
nuestro entendimiento sobre el tipo y grado de dependencias
que tienen las diversas tipologas de sistemas urbanos, de las
vulnerabilidades, las interfaces existentes entre la produccin
de alimentos, el almacenamiento, la distribucin y el manejo de
residuos orgnicos. Tal desconocimiento, o conocimiento limitado,
hace que cualquier agenda de accin sobre posibles alternativas sea
en un grado u otro ineficiente. Ello sin tomar nota de las potenciales
afectaciones producto del cambio del clima y que en s mismas
acarrean un grado considerable de incertidumbre.
Entender la economa poltica de los sistemas alimentarios,

incluyendo su dimensin urbana, as como las implicaciones de
las fuerzas externas y en general de las pautas que modelan la (in)
seguridad alimentaria y las causas de las desigualdades nutricionales,
son pues prerrequisitos clave para una apropiada poltica y toma de
decisiones en un contexto de cambio de clima, erosin ambiental y
aumento de la poblacin urbana.
Cualquier evaluacin sobre las formas en las que la urbanizacin y

el cambio climtico pudieran afectar la demanda y la oferta, pero
sobre todo, el acceso y la accesibilidad a los alimentos debera tomar
nota de las relaciones que toman lugar en el complejo proceso
metablico urbano. Ello no slo en, sino desde y hacia los sistemas
urbanos, cuestin que obliga a considerar las relaciones entre lo rural
y lo urbano y sobre todo entre regiones geogrficas especficas y
categoras sociales particulares.
Las condiciones polticas, econmicas, sociales, culturales y

ecolgico-climticas, as como los mecanismos que contribuyen
a la (in)seguridad alimentaria urbana tienen pues que reconocerse
explcitamente, incluyendo el impacto de las desigualdades sociales,
econmicas y espaciales, las vulnerabilidades, y la presencia de
relaciones de poder y de conflicto(s) entre grupos urbanos y entre
grupos urbanos y rurales. Todo un reto particularmente para las
ciudades latinoamericanas.

Notas

1. Este trabajo es resultado de avances de investigacin del proyecto
CEIICH/PINCC-UNAM sobre Valoracin del metabolismo urbano
en la Ciudad de Mxico y sus impactos socioeconmicos frente al
cambio climtico.
2. Se refiere al hecho de que en el actual sistema de produccin, un
aumento en la eficiencia del uso de un recurso energtico-material
tiende a generar un aumento en la demanda del mismo recurso o
de otros en el mediano-largo plazos. Cuando ese aumento sobre
pasa la eficiencia ganada se le denomina efecto contrafuego.
3. Los principios bsicos de la agroecologa, segn Altieri y Toledo
(2011: 5), incluyen el reciclaje de nutrientes y energa, la sustitucin
de insumos externos, el mejoramiento de la materia orgnica y
la actividad biolgica del suelo, la diversificacin de las especies
de pantas y los recursos genticos de los agroecosistemas, la
integracin de los cultivos con la ganadera y la optimizacin de
las interacciones y la productividad del sistema agrcola en su
conjunto.
4. En las laderas de Mxico, los rendimientos de maz bajo el sistema
de roza y quema son alrededor de 1,940 kg/ha, mostrando una
relacin entrada/salida de 11:1 (Altieri y Toledo, 2011).
5. Ello en lo que se recupera relativamente el tejido social rural
y se construye en tales espacios territoriales (pero tambin en
lo urbano) una buena vida y que necesariamente pasar por
reducir al mximo el despilfarro de energa y materiales. Para
ello, Giampietro y Mayumi (2009: 225) sugieren la necesidad e
convertir lo rural en un espacio multifuncional, es decir, aquel en
el que hay una progresiva integracin de actividades agrcolas y
no-agrcolas. Toledo (1990) por su parte precisa la necesidad de
una estrategia similar que denomina la creacin de mosaicos de
paisajes con alta variabilidad ecolgica y de diversidad biolgica
que no slo permite minimizar los riesgos ambientales y climticos
sino que promueve tambin la diversidad de la dieta y maximiza
la rentabilidad de la produccin incluso con bajos niveles de
tecnologa, ello si se considera la produccin total y la eficiencia
energtica en lugar del rendimiento de un solo cultivo.
6. Mxico, por ejemplo, pasa de un escenario de dependencia
de alimentos del extranjero, incluyendo maz y frijol base de la
alimentacin mexicana, del orden del 10% antes de la firma del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, a poco ms del 40%
al cierre de la primera dcada del siglo XXI. Colombia igualmente
registra una seria dependencia de ms del 50% pues importa casi
la totalidad del trigo, lentejas y cebada; dos terceras partes del
maz, y una cuarta parte del arroz y frijol. Chile y Venezuela tambin
rondan ese porcentaje de dependencia, siendo sa ms aguda en
granos bsicos como trigo, maz y algunas oleaginosas (Rodrguez,
2007; http://faostat.fao.org).

7. Mil 328 millones de toneladas se atribuyen a la produccin lechera,
151 millones de toneladas a la carne (de animales sacrificados) y

490 millones de toneladas a la produccin de carne de animales de
engorda. La produccin de carne corresponde a aquella derivada
de la produccin de leche y no de carne per se (Vellinga et al 2010:
10).
8. Los autores precisan que ms de la mitad de la produccin mundial
de cerdo y casi tres cuartas partes de la de aves es de tipo industrial.
Adems advierten que, a diferencia del ganado rumiante, el grueso
de alimento que demanda la produccin de cerdo y aves, compite
con la de alimentos de consumo humano directo, ello de manera
directamente proporcional al aumento de la eficiencia de engorda.
El clculo de conversin de alimentos provenientes de tierras
cultivables (cebada, avena, maz, etc) a carne se estima en 0.33%
mientras que todo tipo de alimento (incluyendo, pastos, maleza,
etc) es de 9.05% (Galloway et al, 2007).
9. En tal sentido, se considera que para poder mantener las
contribuciones totales proporcionales al ao 2000, sera necesario
reducir anticipadamente el consumo per capita de dichos
productos en el orden de 19%, 42% y 21% para el ao 2050
(Steinfeld y Gerber, 2010).
10. Es clave tanto el uso cada vez ms eficiente de la energa, como la
reduccin del uso de desechos de pescado y aceites de pescado
como alimento; ello en tanto que ambos son los principales factores
de emisin de GEI del sector (Lipper et al, 2010:11). La integracin
de la acuacultura con esquemas mayores de produccin de
alimentos puede ofrecer oportunidades para cerrar parcialmente
ciertos ciclos de nutrientes y fomentar el reso del agua. Como
medidas frente al cambio global, incluyendo el ambiental y
climtico, se visualizan, desde la mejora de las prcticas pesqueras
y de acuacultura, hasta la reduccin de la capacidad de las flotas
pesqueras en ciertas regiones (Ibid).
11. Se calcula que las ciudades crecen en promedio a un ritmo del
2% anual, teniendo como puntos extremos un 0.7% para algunos
pases metropolitanos y 3% para algunas zonas perifricas (UN-
HABITAT, 2011).
12. La huella hdrica estima el uso directo e indirecto de agua asociado
a la produccin y consumo de un producto o servicio. Ms
recientemente se ha sistematizado en tres fases: huella hdrica
azul, verde y gris. Esto es, para dar cuenta del agua consumida,
evaporada y desechada, respectivamente. Est asociada a
contextos geogrficos especficos aunque no necesariamente
se asocia a cmo, tal o cual huella, afecta los recursos hdricos
locales, los ecosistemas y a la diversidad de usuarios. La huella
hdrica debe interpretarse con cuidado pues como Galloway et al
(2007) advierten, mucha del agua que se contabiliza corresponde a
aquella que se ha evaporado o percolado, de ah que pueda tener
otros usos posteriores tambin. No obstante, precisan, a lo largo
de todas las fases del uso del agua, sta puede contaminarse a tal

punto que puede incluso llegar a ser inutilizable debido a su alto

contenido de contaminantes.
13. No obstante inquieta el hecho de que la reduccin de la inseguridad
global alimentaria en trminos de capacidad de compra y de
produccin se haya empantanado en trminos generales y que
en algunos pases la situacin sea inclusive regresiva, sobre todo
en frica Subsahariana (Lobel y Burke, 2010: 16).
14. En el caso de las aguas residuales, la tasa de generacin promedio
se estima entre 35 a 200 litros/per capita/da, o unos 12 a70 m3
per capita/ao; ello dependiendo del servicio de abastecimiento
de agua, el clima y la disponibilidad de agua. Las aguas residuales
domsticas se componen de alrededor de un 97% de agua y 3% de
slidos (materiales orgnicos e inorgnicos). En las zonas semiridas
una una ciudad de un milln de personas podra producir suficiente
agua residual como para regar aproximadamente unas 1,500 a
3,500 hectreas de tierra (Mara y Cairncross, 1989).
Bibliografa
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Environmental
Governance in Small
Island Developing States
Asha Singh
works as an interdisciplinary scientist mainly in the area of marine
management and policy at the Institute of Marine Affairs. She
holds a PhD from The University of Plymouth, U.K., M.Sc. from
University of the West Indies and a B.Sc. from the University of
Guyana. Her professional experience included various positions in
the environmental field with organizations such as Guyana Forestry
Commission (Guyana), University of Plymouth (U.K.), The Cropper
Foundation (Trinidad and Tobago) and the Florida International
University (U.S.A.). She also worked as a
consultant with agencies such as UNEP.
e-mail: ashasing@yahoo.ca / asingh@ima.gov.tt
599
Asha Singh

Introduction

The increasing scale, magnitude and effects of environmental
challenges in the form of climate change effects, loss of biological
diversity and the degradation of ecosystems are already restricting
the prospect of economic development in many countries and
regions of the world. Numerous assessments and extensive
examination of the state of the environment have continued to
remind us, that the use of the planets resources and environmental
services being provided are far being outstripped and the planetary
boundaries are being close to tipping if continued in a business as
usual scenario (UN GEO 5, 2012). Some studies such as the UN Global
Assessment1, The Millennium Assessment2 and other reports from
international development organisations have attempted to outline
some of the scenarios within reasonable assumption of what to
expect and simultaneously calls for greater resource management
and protection to avoid such.
In general, environmental protection measures remain insufficient in

spite of stark warnings from the scientific community. It is often argued
that the changes required to address the declining resilience of the
earths ecosystems must be multi-faceted but in particular requiring
collective responses from the international through to the regional
and national levels. Among the measures touted and arguably one of
the most sanctioned is organising sound environmental governance.
This is needed if the global community of nations are to collectively
deal with the environmental problems, policy challenges, policy
vacuum and cooperation issues.
Small Island Developing States3 (hereon SIDS) as a group are

generally characterised by a combination of small size, limited
natural resource capital, limited technological and human capacities,
inherent vulnerabilities to natural disasters and small economies of
scale. These inherent resource management challenges and issues
therefore require strong and effective environment governance.
This paper therefore seeks to examine some of the issues and

challenges that are influencing environmental governance in SIDS
and to recommend areas for consideration in light of the upcoming
review of the BPOA/MS Strategy in 2014 (BPOA/MS 20+).

Environmental Governance: What it means for Small
Asha Singh
States
In the growing work on governance, it is evident that there is a
redirection of its use and currently governance has a broader
application. Such has resulted in many different meanings depending
on the context and usage, many of which are somewhat removed
from the original intention or meaning.4 A review of the literature
concludes that the term governance is used in a variety of ways and
disciplines and has a variety of meanings, which include:
The exercise of economic, political and administrative

authority to manage affairs.its comprises of mechanisms,
processes and institutions through which stakeholders
articulate their interests, exercise their rights, meet obligations
and mediate differences.5
(...) is the whole of public as well as private interactions taken

to solve problems and create opportunities, and includes
the formulation and application of principles guiding those
interactions and care for institutions that enable them.6
(...) constituted by institutions, formal and informal agreements

and behaviours, how resources are used, how problems and
changes are assessed, the actions permitted or prohibited and
the regulation and sanctions applied as the means by which
society defines goals and priorities and advances cooperation;
be it globally, regionally, nationally or locally. The arrangements
are expressed through legal and policy frameworks, strategies
and action plans and monitoring performance.7
(...) the development of governing styles in which boundaries

between the sectors are blurred or in an effort to develop a
more effective synergy.8
In all attempts to define governance, no single definition is agreed

and as evident with the examples provided above, the iterations are
numerous. What has emerged however is that governance is multi-
dimensional and its definition are based on other aspects, such as the
situation to which it is applied.9
Given the many usages of governance, it therefore seems plausible

to acknowledge that governance is a concept, which points to a
structure or an order resulting from the interaction of the various
components or mechanisms to achieve greater efficiency. In addition,

it is evident that governance is also being used to capture a shift

in the sectoral thinking to one of holistic, linking components and
extorting the inter-relationship and linkages. Therefore, perhaps the
best way to convey its understanding is to give governance an object.
For example, Fisheries governance is the way in which the fishery
is managed by whoever is managing it.10 This object concept has
lead to the use of governance in many aspects of management and
over the last decade, governance has evolved into areas of resource
management as a vehicle to respond to resource degradation
and with the aim of achieving sustainable development.11 Such
notion was highly agreed by the international community and in a
compelling manner governance has taken a place in issues regarding
environment and development. Within the resource management
area, the notion of environmental governance is being sanctioned at
the international, regional and national levels as the way of dealing
with the management of resource.12
In my opinion, environmental governance can be viewed as

comprising of many components, of which some may precede
others, but collectively they share a high degree of inter-linkage. In
this regard, the components are as follows:
1. First and foremost, governance lies within a legal core

in which the fundamental basis of environmental
governance is to be given the right to govern the
resources.13 Therefore, some form of measures must be in
place to codify these rights, which can be granted by way
of regulations, laws, legislation through government
or other authority. These legal instruments form the core
of any governance mechanism. If this is absent, then
there will be no impetus or reason to govern.
2. Secondly, in exercising the right to govern a particular

space in this case a country, also means that there is an
obligation to protect the resources found in that space.
Therefore, there must be interventions, which will assist
in executing the rights and meeting the obligations
(responsibility). These interventions can be in the
form of environmental programmes, policies and
guidelines among others.
3. In order for the legal instruments and interventions to

be effective, there must be institutions (implementing
mechanisms), which are used to execute and facilitate
the various mandates prescribed in the form of
government agencies, NGOs, private sector etc.

4. The above three components can only be executed
Asha Singh
by taking into consideration the multitude of

stakeholders and the social, economic and cultural
aspects of society.
5. In SIDS there is a growing consensus that environmental

governance is about optimising the natural attributes
with a more community and people-centred
approach. Inter-sectoral linkages must be forged,
reducing poverty and create sustainable employment.14
Therefore, environmental governance can be defined as:
the ability of a state to govern its resources as prescribed in forms

of legal instruments and supplemented by policy, programme
and institutional interventions, all operating in a holistic manner
with effective synergies among and within the various entities,
taking into consideration the social, cultural, environmental and
economic factors.
Evolution of Governance in SIDS

Environmental governance are generally shaped by a collections
of by Multilateral environmental Agreements, political agreements,
non-binding agreements, programmes, projects and national
laws, which exists at various levels. Certain policies relating to the
environment are determined at the international level while others
are done at the regional and sub-regional levels. This governance
mechanism is being supported by a multitude of stakeholders and a
number of implementing agencies as shown in figure 1.15
Legal Instruments is the major component in SIDS environmental

governance in both the marine and terrestrial environment. This
includes conventions such as the United Nations convention for the
Law of the Sea (UNCLOS), Convention on Biological Diversity (CDB)
for biodiversity, among others. These agreements sanction many
obligations and some sets out rules, regulations and guidelines
on how States can execute these obligations. These mechanisms
fall under the jurisdiction of various international organisations
and regional organisations, which have specific mandates such
as MARPOL. In some regions there are also regional agreements
which can augment the international one such as the Cartagena
Convention for the Wider Caribbean region and its accompanying

protocols aimed at pollution prevention (Land Based Sources of

Pollution Protocol), biodiversity protection (specially Protected Area
and Wildlife Protocol) and oil spills management (Oil Spills Protocol).
Soft Laws are used to further compliment the other legal instruments,
a caveat of international declarations, policy guidance documents
and programmes of actions, which set forth principles, guidelines and
recommendations, were sanctioned in support of these agreements,
for example Agenda 21 and the Barbados Programme of Action and
Mauritius Strategy for Sustainable Development (BPOA/MS).
Political/Diplomatic Agreements: At the regional level and sub-regional

levels, there are also a number of politically initiated agreements,
which have bearings on the protection and use of the environment,
such as the revised Treaty of Chaguaramas establishing the Caribbean
Community of which a significant number of its membership is SIDS.
These agreements in turn influence sub-regional agreements and
national laws16 of its members.
Source: Created by the author, 2013.

Figure 1: A Conceptual Framework of Environmental Governance in SIDS.
Asha Singh
The core of governance shows the various legal agreements, which provide
the legal basis/right to govern and the Interventions show the various
instruments which support the core OF Governance. The core of governance
and interventions collectively are affected by a large number of implementing
mechanisms facilitated by various institutions and stakeholders. These take
into account society norms and behaviours.
Issues and Challenges in Small Island developing

States and their implications for Environmental
Governance
SIDS have made considerable strides in gaining greater international
recognition of its specialness and over the years have made numerous
attempts albeit with mixed reviews to enhanced its governance.
Arguably SIDS have recognised the importance of sound and holistic
governance; however, these States continue to face enormous
challenges in shaping its governance to suit its context given the
economic, developmental needs and resource uniqueness.
Development Policies: SIDS generally pursue the development-

centric policy (Singh, 2008; World Bank, 2012), however, in the quest
to aggressively pursue these policies, environmental degradation
often occurs. Economic studies point to a close correlation between
economic growth and environmental degradation, arguing instead
for qualitative development as an alternative to growth. In particular,
proponents of the alternative globalization movement, argues that
it is feasible to change to a de-growth phase without losing social
efficiency or lowering the quality of life17. In reality, many economic
growth models proposed in SIDS still assumes the perspective in
some degree, that we can draw on an inexhaustible supply of natural
resources, and that man-made capital can invariably substitute for
natural capital in improving human quality of life. This seems to
ignore the realities of scare economic resources in SIDS to begin with
and the reality that the world has shifted into an era where there are
few or no substitutes for the critical natural capital which are being
depleted according to Carly et. al (2000). This therefore necessitates
a rethinking of this type of policy orientation to the extent where
changes become evident on ground. A review of many of SIDS
policies would show references to environmental management,
therefore it is now necessary to translate their strides which over time
will reorient the economic model to reflect the realities.

Environmental Obligations: Numerous multilateral agreements have

been signed and ratified over the past 30 years, but implementing
them poses a serious problem at the national, regional and
international levels whilst environmental degradation continues. The
obligations to be undertaken as part of MEAs at the national level
are usually difficult to comply with due to the lack of capacity at
many levels- inter alia technical, financial and human capital, often
reflected through the inadequate application of MEAs and their
obligations in resource management. For example, almost all the
SIDS in the Caribbean have indeed ratified a number of MEAs, but for
many the levels of implementation are significantly low (Singh et al
2008, Griffith et. al 2012). Some of the challenges do arise in part from
the global governance mechanism, for example, many governments
are overwhelmed by the proliferation of standards involved in
presenting reports and the multiplication of international meetings.
Perhaps, as the United Nations and its sister agencies move toward
reforming to the one reporting, this may alleviate some of the
bottlenecks faced by SIDS.
Political Governance: Lack of political will has identified times over, as

one of the root causes of ineffective governance in SIDS. At all levels
of major decision making, necessary compromises to the benefit
of the environment are often not achieved. One of the underlying
causes is the failure of policy makers to link development, economic
growth and overall human wellbeing to general and intrinsic values
of the environment. This problem is likely to become worse as
developed economies are battling to ensure continued growth on
one hand and SIDS grappling to push economic growth in an effort to
expand their traditional economic base on the other hand. In all this,
environmental policies are de-prioritised. In a climate of low political
will for solving environmental problems coupled with a failure to
develop policies in favour of the sustainable use of the resources will
allow poor environmental governance to persist.
Management of Natural Resource Capital: The complexity of the

worlds ecosystems means that the loss of any species is worrying,
because of the unknown and in some instances the unexpected
consequences. Taking a cue from this, what is evident is that in many
if not all the SIDS continues to be plagued by over-exploitation of
many species, poor ecosystem management and significant pollution
problems of differing magnitude (UNDP, 1998). For example in the
over 2000 species of flora and fauna, spread across over 33 million
square kilometres and covering numerous microstates, islands and
atolls, the diversity of the ecosystems of the South Pacific region is
very much unlike anywhere else in the world.18 Customarily, South
Pacific peoples, including those of Kiribati, had always observed

respect for the environment and recognition of the link between
Asha Singh
environmental preservation and human survival. This should not

come as a surprise bearing in mind the geographical uniqueness
of Kiribati. Regrettably, however, increasing populations, human
migration and the exploitation of the ecosystems for commercial
purposes are placing enormous constraints on the limited land and
coastal marine ecosystems and the biodiversity they contain. Diverse
development projects and extractive activities continue to take place
without appropriate normative, structural or institutional frameworks
to cater for the long term consequences of such activities. As a result,
incidences of improper dumping of toxic wastes and hazardous
products, water pollution, soil degradation, depletion in fish resources
have become commonplace in the South Pacific region (Olowu, 2011).
Although ecosystems do prove resilient, SIDS is no exception, what is
evident is that these impacts do in both long and short term affect the
environmental services derived. Therefore, the urgency to manage
the resources in a more prudent manner is needed.
Financial Resources: Financial resources are limited in many if not

all SIDS and direct investment in the environment remains hugely
insufficient. Majority of core financing for environmental related
projects are characterised as donor driven, short termed and largely
dictated by the immediate programme area of the donor agency
(Singh, 2005; Singh et al 2008). In national budgets, often the resources
allocated are meagre thereby the implementation, enforcement and
monitoring aspects of environmental management suffer once more.
Although noteworthy successes are evident especially in the areas of
climate change (Caribinvest et. al, 2011) and ecosystem monitoring,
the lack of long-term stable financing hinders SIDS ability of tackle
new, emerging and equally important environmental challenges.
Coordination and Integration: Generally the pace of success by which

resource management consideration is integrated into mainstream
policies among key stakeholders is slow and one of the reasons
arguably is the amount of organizations and the level of coordination
among them. Many SIDS find it challenging to organize fewer, more
strategic institutions to deal with integrated resource management
issues. This issue affects many parts of the policy system for
example initiatives to promote integrated watershed management
or sustainable small-scale fisheries are seldom linked to wider
policy, governance, economic or social development initiatives.
This is a general trend in SIDS despite it is recognised that policy
making objectives are unlikely to be achieved fully without taking
into account such connections (Carly et al. 2000). What therefore is
achieved is superficial progress with little policy and governance
changes.

The lack of integration of sector policies, inadequate institutional

capacities, ill-defined priorities and unclear operational objectives
are common issues in SIDS. These deficiencies are not confined to a
particular group, rather these exists in governments, the international
systems that deal with environmental governance, private sector
and civil society. Therefore improvements can only occur through
constant re-evaluation of these bottlenecks and improving upon
them, in an iterative manner.
Science-Policy Interface: Sound environmental governance requires

an understanding of the complexities and dynamic interactions
of the environment, its services and functions and resilience. In
addition, the existing linkages and synergies must be appreciated
and reflected in policy and decision making. Therefore, there must
be an ever present effort at all level of governance to gather and use
information. Very often, scientific advice and information are not
incorporated much into environmental policies in the way that will
bring about the required changes and policy shifts required.
Therefore, effective long term governance must consider the

complexities and dynamic interactions of the environment, its
services, functions and resilience. One of the ways of understanding
this linkage is through scientific assessments. In SIDS, generally rather
than the exception, policy making and policies are done with little or no
scientific bases partly because of the unavailability of data, therefore
there is a need for greater emphasis to be placed on information
gathering through scientific studies. There are also instances where
scientific information may exists but political and bureaucratic factors,
vested interests and/or long-established practices can often win out,
therefore decision makers need to make greater use of existing studies
to resource management within reasonable means. The science base
has a role to play in governance which must be recognized and
fostered by the political, economic and social structures as well as by
the scientists themselves. Advocating for greater scientific studies, by
no means downplay the importance of the use of the precautionary
approach to introduce changes to resource use especially where
uncertainties and its wider usage should be encouraged across the
environment and development spectrum.
Changing Mindset: If environmental governance is to be truly

achieved, not only better scientific knowledge to inform technical
policy making is required, but also providing platforms to debate
about fairness in allocating resources and the long-term effects of
different approaches to resource management must be entertain in
policy dialogue and making (GEO, 2012). Our current approach to
resource consumption is not longer compatible and as such, new

and innovative approaches are needed to make the necessary shifts
Asha Singh
and to help kick start a global campaign aimed at changing mindset

among the many generations. Approaches are also needed that will
value environmental goods more effectively in both economic and
intrinsic. Such a shared value set is a challenge to all human beings,
not just policy makers, and the relative paucity of ways to develop
and support such shared values is a major governance gap.
Economic Shocks and its relevance to environmental Governance: Over

80% of the SIDS derive their major economic income from the tourism
and tourism related services generally fulfilled by visitor arrivals from
Europe, USA, Japan, Australia and other more developed countries
(Singh, 2008). However, the fall in disposable incomes in these
countries due to the current economic downturn are witnessing a
decline in visitors arrivals, therefore affecting economies across the
bloc. The effort to curb impacts emanating from climate change
have also witnessed many countries especially those within Europe
to implement airline taxes, mandating consumers to pay more on air
travels. What this translates into for SIDS, is a fall in visitors arrival, as
tourists are opting for cheaper destinations closer to home. This also
seems to be contributing to the drop in airline schedules and routes
in many destinations due to the decrease in demands.
This era of globalization and rapid changes in the international

economy often translate into the redirection of investment flows
away from primary producing activities and the quick outflow of
capital from troubled markets. Therefore, to remain relevant, SIDS
needs to quickly adjust to external shocks by finding innovative ways
to attract and keep investment flows and simultaneously build greater
environmental, economic and social resilience. This is no means easy,
but it is urgently needed and would require engagement at all levels
to ensure their sustainability and viability for economic development
and environmental protection within the global system.
SIDS as a community of nation must recognise its vulnerabilities to

these external economic shocks and therefore must seek to develop
and implement the appropriate strategies to diversify and differentiate
their economies taking into consideration their human and natural
resources capital. This must be accompanied by innovative ways to
market its resources and environmental services, utilizing the many
existing trade agreements for example The Economic Partnership
Agreement between CARICOM and the European Commission.
However, this initiative must be done in such a manner that its the
natural resources and critical ecosystems are guarded from negative
unintended consequences and where environmental governance
remain a priority.

Social Shocks within the context of environmental Governance: Larger

countries have long recognized that maintaining a healthy and
progressive economy requires skilled workforce. Over the last few
decades, many large economies including Canada, USA, Australia
and the United Kingdom have legislated programme to attract
skilled migrants to the detriment of many less developed countries
including SIDS. These programmes have triggered a movement
of skills away from SIDS, as the latter cannot compete with the
economic and other incentives offered18 (Singh, 2005). However, the
higher salaries offered may not be the only reason for this outward
migration pattern but rather other factors such as the low level of
opportunities, strong political and bureaucratic interference and
an unwillingness to address these governance issues by successive
governments. This brain drain translates into limited capacity in the
workforce and limited speciality skills which ultimately contribute
to poor environmental governance. However, in some parts of the
SIDS block efforts are being made to stem the outward flow of skills
and one notable effort is the introduction of the CARICOM Single
Market and Economy which is a mechanism in the CARICOM group
of Nations in the Caribbean akin to the European Union which allows
for the free movement of goods and services by its nationals. Such
mechanism could help in addressing some of the capacity issues if
properly implemented.
Natural Events Shocks: Small States are vulnerable to the effects of

climate change in the form of sea level rise and increased temperature
and flooding. Given the potential effects on human health and the
economy, and their impact on the environment, global warming is a
subject of major concern. Additionally there is also the ever presence
risk of tropical storms, cyclones and hurricanes which have the
potential to decimate economies in a single event.
Over the years, these countries have made attempts at reducing

their vulnerability through new policies and legislation, and others
may have attracted meaningful levels of Foreign Direct Investments
(FDIs)19 to help reduce environmental vulnerability. However, the
fact remains that these are inherent vulnerability which they have to
deal with in monetary terms - some countries more than others by
virtue of location and other characteristics. As a result, many small
states are force to divert resources intended for social investment
to addressing these vulnerabilities. For example, in 2000, Maldives
plagued by rising sea level divert assistance originally intended to
support educational infrastructure (building schools, ICT) into the
building of coastal defence structures around the capital, Mahlee
(2010)20.

Policies Failures in SIDS and their implications for
Asha Singh
Environmental Governance
No doubt Small States have made considerable policy strides in
the manner in which they regard their resources, recognise the
fragility of important ecosystems and environment/economic inter-
dependence. However, despite this recognition, some persistent
policies continue to be propagated in small states which are viewed
as impediments to sound governance and therefore require urgent
re-evaluation. These are as follows:
1. Failure to attract and keep skills human resources: SIDS

across the world are suffering from a braindrain in many
professions. Migration caused by a multiple of economic
and social factors (low wages, crime, poor security, and
limited opportunities for intellectual growth) is not an
emerging issue, however, to date, many States seem unable
to develop any workable policy to stem this outward
migration. This braindrain does affect the ability of States
to develop and implement policies, programmes and
initiatives for sound governance including those needed
for environmental protection. Inadequate skills in resources
management can lead to have a number of indirect and
direct consequences including resource misuse.
2. Non Systemic Policy Reforms: Generally, attempts at reform

seem to focus on strategic planning, performance and
resources oriented management focusing mainly at
organisational development with limited impact on system-
wide capacities. Generally, reforms are usually done at
organisational, ministerial, or departmental level, without
the wider systemic impact required to move countries
towards transformation. Reforms done in this manner
certainly is not geared at dealing with the many capacity
issues, thereby impede resource management.21
Pathways in Support of Environmental Governance

in SIDS
Policy Framework at the National Level: More coherent national
policy frameworks are needed to institutionalize horizontal linkages
across sectors, targeted resources and institutions. Partnership

arrangements that encourage the private sector participation in

national and sectoral sustainable development strategies need to be
encouraged to the extent possible. However, this must be grounded
in workable and legitimate policies which are not prone to change
based on political agenda and national elections. Better coordination
between national and regional/local governments can assist, not
only to empower local actions by citizens and local authorities but
to redefine the strategic role of national governments in promoting
intelligent cross-disciplinary perspectives on critical issues.
Indicators: New economic indicators of sustainability are needed

to better signal the state of key resources and the environment in
general and perhaps a suite of indicators especially developed for
SIDS could help tremendously in improving governance. These tools
include better indicators of resource stocks and flows and validation
techniques and ways to assess natural capital and assets. Incentives
for conservation as a government action could be an avenue to
improve resource management over time.
Eco-options: This is a crucial feature of the economic development

shift proposed in the earlier section. Governments should be
encouraged to subsidize technological improvements and product
substitution for scarce resources. This can promote cleaner
production and more efficient use of energy and materials. This
route in the long term could be hugely beneficial for SIDS given
their current high demands and reliance on imported energy
sources. By diversifying the traditional economies to a low carbon,
resource efficient and socially inclusive green growth options will
invariably ensure greater level of sustainable development. Green
economic policies will provide resilience to external shocks, reduces
environmental risks, enhances natural resource base (e.g. agriculture,
fisheries, and forestry) and provide renewable energy options
using local resources. Green growth policies are already having an
uptake in SIDS for example; Transformation to an environmentally-
sound organic island (Dominica), Low-carbon development strategy
(Guyana), Transformation to a green economy (Barbados), Renewable
energy approaches (Mauritius), Blue economy (Pacific). However this
must be encouraged at a wider scale.
Diversification: Most SIDS face a risk of increased marginalization in

the context of trade liberalization and globalization. This risk closely
relates to the difficulties face in competitive terms, either in existing
activities, or vis--vis new trading opportunities. For products that
involve global markets, increasing or only maintaining international
competitiveness is generally difficult for small economies because of
the intrinsic disadvantages they incur. Arguably, only the international

services (with tourism as the dominant service sector) do many
Asha Singh
SIDS maintain a competitive advantage, even though competition

has dramatically increased from other destinations. Therefore
diversification is seen as the only option to ensure economic survival
in an increasingly globalised environment.
Economies in these countries could be enhanced through

diversification. In the Caribbean, for example, the Economic
Partnership Agreement (EPA) signed between the Caribbean
Community of Nations and the European Commission provides an
opportunity to create niche markets, and these avenues should be
utilised to their utmost potential (Wellington et al, 2010). New niches
in tourism could also be an option, such as developing medical
tourism such as currently being done in places like Cuba and Diaspora
tourism in the Caribbean. Important as well is that countries need to
recognise the value of their own citizens to tourism and aggressively
tailor a niche for this. For example, Tobago receives a significant
visitors arrival from Trinidad, yet in accounting this is not capture by
any reasonable means. The face of a tourist is changing and SIDS
need to acknowledge this cultural and geographic shift and make
every effort to capture those markets with on par hospitality.
Optimising the Potential of Marine Resources: SIDS are distinguished

by the abundance of marine resources, and many of the states have
many times more marine area than land. For example, the Republic
of Trinidad and Tobago has currently embarked on delimiting its
maritime boundaries and upon completion will have 13 times more
marine space than land. However, the policies prescriptions are still
very much towards the terrestrial areas to which the marine resources
remain largely untapped except for well exploited fisheries. One of
the contributing factors to this poor policy recognition of the marine
areas in SIDS is the lack of information on the extent of the resources
present. Therefore, an approach to changing this shift would be to
place more emphasis on conducting marine inventories. This will
foster a greater appreciation of the economic, social and cultural
importance and potential of the area and over time policies will
evolved to more meaningfully manage said. The marine environment
is seemingly the last frontier for development with the potential in
pharmaceuticals among others and therefore the space should be
viewed as a viable economic good. Policies need to be supportive of
this fact and
Mainstreaming BPOA/MS: Over the last few decades, a number

of non-binding guidance documents were developed by the
global community of nations to assist in redirecting our use and
management of the planets natural resources and environmental

services such as Agenda 21. Regarding SIDS, there are also similar

guidance document in recognition of its unique island characteristics.
One such is the Barbados Programme of Action for Sustainable
Development (BPOA).
Since 2005, the assistance from the international community

has flowed to many countries and regional bodies to assist in
the implementation, however, subsequent review of the MSI has
revealed that implementation is still lagging and required the
redoubling of efforts by both the international and SIDS themselves
in ensuring that MSI remains at the forefront of development and
priority policies for the sustainable development of the environment.
While, the international community has demonstrated leadership in
recognizing SIDS and its specialness as it relates to climate change-
effects22, impacts, contribution and responses, the other areas of MSI
still require support. In this regard, the international community
need to continue to support the MSI so as to encourage change.
These areas of proposed support are identify in broad terms
1. Continue its support to SIDS in the implementation of

MSI in the short, medium and long term. More resources
should be made available to SIDS through agencies
such as the Global Environment Facility (GEF).
2. Advocate and support greater linkages and synergy
between the MSI, programme activities at the national,
regional, UN, developmental and donor agencies, and
MEAs commitments.
3. Support and Promote policies aimed at changing
mindsets and behaviours of sound resource
management. This ought to be done in developed
countries as well as developing countries including
SIDS.
4. Support and encourage scientific studies, training and
recruitment in an effort to build capacities in both
public and private sector institutions in various areas as
needed.
5. Make accessing of technology transfer to SIDS easier
especially in areas such as green energy.
6. Financial Support.
7. Reduce barriers to trade and exports in an effort to build
economic resilience in SID.

8. Support, advocate and promote greater transparency in
Asha Singh
resource use and management and sound governance

structure.
Conclusion
Over the years numerous attempts were made by SIDS albeit with
mixed reviews to enhance their governance. Arguably these states
have recognised the importance of sound and holistic governance
and have continue to make strides; but the reality is that the pace
of environmental reform is not occurring at the desired level where
environmental degradation is halted to the level as to allow for
recovery. While this is not solely a SIDS problem, rather a global
one, SIDS as a group of nations and with inherent characteristics of
resources scarcity is likely to be at the greatest disadvantage.
Also, SIDS in general and Small Island Developing States (SIDS) in

particular, are less resilient to global shocks and risks owing to their
small economic footprint. Globalization forces, besides bringing
new trading opportunities, translate into competitive challenges
that may entail a risk of marginalization from the global economy.
Remedies to alleviate the vulnerability to external shocks involve the
development of policies to reduce competitive disadvantages and
facilitate evolutions in the economic structures, toward less severe
external dependence.
Enormous challenges in shaping governance to suit SIDS context

given the economic, developmental needs and resource uniqueness
remains. In view of this, environmental governance can only
be improved by understanding and recognising the problems,
challenges and functionality issues and using this information to
build/create a mechanism that will encourage and promote sound
resource management in the context of sustainable development.
There is a need to invent and apply permanent mechanisms
for inter-sector cooperation from the holistic viewpoint of
sustainability. Cooperation is necessary between actors (inter-alia
citizens, international community) and institutions, working on
environmental issues including those working in trade, economic
growth, sustainable development, poverty alleviation and security.
There must be a policy shift which will warrant Governments avoid
focusing on short term expediency and by and large sacrificing
sustainability. Rethinking the manner in which Small states govern
its environment is now needed more than ever, as the environmental
challenges continue to stack against them.

Notes

1. UN Geo global Assessment: http://www.geo5.org
2. Millennium Ecosystem Assessment (2006) Millennium Ecosystem
Assessment. UNEP 600 http://www.millenniumassessment.org/en/
subglobal.caribbean.aspx.
3. SIDS are the following countries: Caribbean: Antigua and Barbuda,
Bahamas, Barbados, Belize, Cuba, Dominica, St. Kitts and Nevis,
Dominican Republic, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines,
Grenada, Guyana, Suriname, Haiti, Jamaica, Trinidad and Tobago,
Pacific: Federated States of Micronesia, Nauru, Palau, Papua New
Guinea, Samoa, Fiji, New Calendonia, Nieu, Solomon Islands, Tonga,
Kiribati, Tuvalu, Marshall Islands, Vanuatu. Indian Ocean: Mauritius,
Comoros, So Tom and Principe, Seychelles, Maldives. Atlantic
Ocean: Cape Verde.
4. Adams, T. (1996). Governance of fisheries and aquaculture in the
Pacific Islands region. Review Paper for the 3rd Dialogue on the ACP-
EU Research Initiative Belize, South Pacific Commission: 16.
5. UNDP (1998) Sharing Knowledge for Good Governance UNDP 11.,
cited on page 1.
6. Kooiman, J. and M. Bavinck (2005). Governance: A new perspective
for fisheries, in Fish for Life: Interactive governance for fisheries.
J. Kooiman, S. Jentoft, R. Pullin and M. Bavinck. Amsterdam,
Amsterdam University Press: 400.
7. Ibid.
8. Ibid.
9. These authors gave notion to governance complexity Governance
is multi-dimensional and is not easily defined; Rothwell, D. and D.
VanderZwaag (2008). The Sea Change Towards Principled Ocean
Goverance in Towards Principled Ocean Governance: Australian and
Canadian Approaches and Challenges. London, Routledge Press:
179.
10. Adams, T. (1996). Governance of fisheries and aquaculture in the
Pacific Islands region Review Paper for the 3rd Dialogue on the ACP-
EU Research Initiative Belize, South Pacific Commission: 16.
11. The Johannesburg Plan of Implementation viewed governance
as the vehicle for achieving sustainable development. It also
noted that governance at all levels is essential for sustainable
development. UNCED (1994) Plan of Implementation of the World
summit on Sustainable Development. UNEP 62.
12. Singh, A. 2008, Ocean Governance in the Caribbean sea and
implications for sustainable development, UN/Nippon Fellowship,
135 pgs.
13. Govern is defined in the Webster Dictionary as exercise authority
over; Anonymous (2007). Mariam-Webster, Mariam-Webster

14. John Roberts, Advisor on Sustainable Development, Indian Ocean
Asha Singh
Commission, Mauritius
15. Stakeholder participation and the implementing agencies play a
significant role in governance. However, this paper focuses on the
governance from the legal, diplomatic and political perspective.
Wherever, it is deemed important, reference to institutional
mechanism and stakeholders will be incorporated into the analysis.
16. In this paper, the national laws of the 36 States will not be discussed.
However, their implications and significance for ocean governance
where necessary will be examined.
17. The anti-globalization movement is critical of the globalization of
corporate capitalism. What is shared is that participants oppose
what they see as large, multi-national corporations having
unregulated political power, exercised through trade agreements
and deregulated financial markets which have contributed in part,
to many of the environmental problems experienced presently.
18. Meeting of experts on growth and Development in small States,
Commonwealth Secretariat.
19. Data from the World Bank is showing a low level of FDI, refer to
Appendix 1.
20. SIDS (2010) Issues and Challenges.
21. Phillip Osei, Senior Fellow, Sir Authur Lewis, Institute of Social and
Economic Studies. Meeting of Experts on growth and Development
in Small States
22 . Refer to Singh. A and Caribinvest (W.I) Ltd, 2012 Overview of
climate change in Small States, Commonwealth Secretariat, 25 pgs.
For the financing provided for climate change related projects.
Refer to Caribinvest (W.I) Ltd AND A. Singh, 2012 Fast Start
financing in Small States, commonwealth Secretariat, 25 pgs. For
the financing provided by the international community on related
projects.
Bibliography
Caribinvest (W.I) Ltd and A. Singh (2012). Fast Start financing in Small
States, Commonwealth Secretariat, 25 pgs.
Carly. M. and Christie, I.(2000). The Worlds Commons: The Challenge of
Governance, World humanity Action Trust, 200 pgs
Millennium Ecosystem Assessment, (2006) Millennium Ecosystem
Assessment. http://www.maweb.org/en/Reports.aspx#
Singh, A and Caribinvest (W.I) Ltd, (2012). Overview of climate change
in Small States, Commonwealth Secretariat, 25 pgs.

Singh. A. (2008). Ocean Governance in the Caribbean Sea and

implications for sustainable development, UN/Nippon Fellowship,
135 pgs.
Singh, A. and L. D. Mee (2008). Examination of Policies and MEAs
Commitment by SIDS for sustainable management of the
Caribbean Sea, Marine Policy 32(3): 274-282.
Singh. A. (2005). Small island Developing States, sustainability and the
Caribbean Sea, PhD thesis, University of Plymouth, 420 pgs.
UN (2012). GEO Global Assessment 5, United Nations Environmental
Programme Available at http://www.unep.org/geo/pdfs/geo5/
GEO5_report_full_en.pdf. Accessed July, 2012.
UNDP (1998). Sharing Knowledge for Good Governance UNDP 11.

Asha Singh

Seccin V
In memoriam.
Homenaje a Daniel van
Eeuwen y Norman Girvan
Jos Briceo
D. Alissa Trotz
Laneydi Martnez
621
In memoriam
Daniel van Eeuwen
(1944-2013)
623
Jos Briceo Ruiz

Daniel van Eeuwen es, sin duda, una de las figuras ms destacadas de la
In memoriam Daniel van Eeuwen (1944-2013)

comunidad latinoamericanista en Francia. Desde su ingreso al Instituto
de Ciencias Polticas de Aix-en-Provence (IEP-Aix, ahora denominado
Science Po Aix), su inters en Amrica Latina lo llev a impulsar diversas
actividades, una de ellas fue la fundacin en 1979 en el seno del IEP del
Centro de Investigaciones sobre Amrica Latina y el Caribe (CREALC),
que durante ms de 25 aos fue uno de los espacios ms dinmicos
en el anlisis y discusin de la realidad econmica, poltica y social de
Amrica Latina y el Caribe. Aix-en-Provence, se convirti as en uno
de los polos latinoamericanistas ms importante en Francia y Europa,
lo que se manifest en la organizacin de forma casi permanente de
coloquios, seminarios o conferencias con invitados procedentes de
otras universidades francesas, de Europa, Estados Unidos y Amrica
Latina y el Caribe. Daniel van Eeuwen cre y dirigi la revista Annales
dAmrique Latine et de Carabes, de la cual se publicaron 15 nmeros,
convirtindose en uno de los espacios de divulgacin acadmica sobre
los asuntos latinoamericanos ms importantes en lengua francesa. En
el mbito de la docencia, impuls la creacin de la opcin Amrica
Latina y el Caribe en los estudios de Posgrado en el IEP Aixy estimul
la investigacin doctoral sobre esa regin, cuyo resultado fue la
publicacin de decenas de Tesis Doctorales sobre temas y problemas
de las sociedades latinoamericanas y caribeas. Fue adems difusor
de los estudios sobre nuestra regin en Europa al ser Presidente y
activo promotor de la Association for Social and Economic Research in to
the Caribbean and Central America (ASSERCA), instancia creada en 1985
cuando esta zona del continente atravesaba un periodo de fuertes
conflictos en los estertores de la Guerra Fra.
Durante su larga trayectoria de investigacin, Daniel van Eeuwen fue
un verdadero estudioso de Amrica Latina o, como dice el colega
costarricense Willy Soto en un libro que acaba de publicar, quien
en Aix-en-Provence ms quera y conoca de Macondo. Aunque
Argentina, Brasil, Mxico, Per y Venezuela fueron pases de especial
inters para l, siempre tuvo una visin regional. Las configuraciones
del Estado en Amrica Latina, el papel de los militares en la poltica,
la transicin democrtica, los procesos de cooperacin e integracin
regional, las relaciones de nuestra regin con Europa y con Estados
Unidos, fueron parte de su amplia agenda de investigacin. Los
resultados del estudio de esta diversidad de temas se plasmaron
en varios libros e innumerable artculos en revistas. Destacan
en particular sus libros colectivos, algunos de ellos editados
en colaboracin de colegas como Yolande Pizetti-Van Eeuwen,
Michel Duquette o Isabelle Vuagnoux. Se pueden mencionar: La
transformation de ltat en Amrique latine: Lgitimation et intgration
(1994), LAmrique latine et lEurope lheure de la mondialisation:
dimension des relations internationales (2002); Les nouveaux espaces

de lintgration: Les Amriques et lUnion europenne (2005); Le
Jos Briceo Ruiz
nouveau Brsil de Lula: Dynamique des paradoxes (2006), Les Etats-

Unis et le monde aujourdhui (2008), Les relations interamricaines en
perspectives: entre crises et alliances (2009).
Al margen de esta impresionante trayectoria acadmica, dos aspectos
deben ser destacados al recordar a Daniel van Eeuwen. El primero
de ellos fue su compromiso con Amrica Latina como regin, su
conocimiento de sta ms all de la mera experticia acadmica, ejemplo
de ello era que siempre tena en su memoria los aos difciles de las
dictaduras en el Cono Sur. En este sentido, fue un hombre consistente
en sus ideas, pues en Francia milit en contra de los extremismos, en
particular ante el ascenso del Front National, cuyas primeras victorias
electorales ocurrieron en el sur de Francia, en particular en la regin
de Provence y la CtedAzur. El otro aspecto que se debe destacar de
Daniel van Eeuwen fue la acogida y apoyo solidario que brind a los
latinoamericanos en el IEP-Aix. Tuve la oportunidad de ser uno de esos
latinoamericanos, al ser parte de Programa Doctoral en Ciencia Poltica
y elaborar una tesis bajo su direccin.
Como se evidencia de su produccin cientfica, una de las
preocupaciones intelectuales de Daniel van Eeuwen fueron los
procesos de integracin y cooperacin en Amrica Latina y el
Caribe, las interacciones de estos procesos con la Unin Europea y
la forma como el inters de Estados Unidos en el regionalismo (cuyas
manifestaciones han sido el NAFTA y el fracasado proyecto del ALCA)
incidan en los proyectos regionales latinoamericanos. Su contribucin
en los debates sobre estos asuntos es en mi opinin fundamental y
prueba de ellos es que sus libros, editados en 2002, 2005 y 2009 (arriba
citados), son posiblemente los ms importantes publicados en la
lengua francesa en las dcadas recientes.
Su desaparicin fsica en junio de 2013 deja un enorme vaco en
los estudios latinoamericanos, no slo en Francia, sino ms all de
las fronteras de este pas. Se fue fundamentalmente un amigo: de
Amrica Latina y el Caribe, de quien escribe estas palabras y del
CRIES, en particular de su Presidente Andrs Serbin. Es por ello que
el CRIES dedica este nmero del Anuario de Integracin Regional de
Amrica Latina y el Caribe 2014 a su memoria. Daniel fue un cercano
amigo del CRIES, permanente colaborador y miembro del Consejo
Editorial Internacional de la revista Pensamiento Propio. De esta
manera, se reconoce su trayectoria y aportes en la divulgacin de los
estudios latinoamericanos y caribeos en general, y de la integracin
y cooperacin en esta regin, en particular.
Jos Briceo Ruiz

La deuda es impagable
(The Debt is Unpayable):
for Norman Girvan
D. Alissa Trotz
is an Associate Professor in Women and Gender Studies,
and Director of the undergraduate Caribbean Studies
Program at New College, University of Toronto.
e-mail : da.trotz@utoronto.ca
627
D. Alissa Trotz

La Deuda es Impagable was how Norman Girvan paid tribute to
La deuda es impagable (The Debt is Unpayable): For Norman Girvan

the living example of the Cuban Revolution when he received an
Honorary Doctorate from the University of Havana in December
2008. La Deuda es Impagable is how Normans colleagues and
friends in Cuba, that country that he loved so much and where he
spent his last days, have paid tribute to his own contributions for
a united and independent Caribbean. As we struggle to come to
terms with the fact that Norman is no longer physically with us, we
know too that he has left us with an extraordinary gift, a template
of connection, solidarity and love for this region, these spaces we
call home, these neighbours across sea and river and border and
language. And we will keep Norman close, never far from thought
and heart, by drawing from, enriching and extending the wellspring
of his outstanding contributions.
There are so many places to start, like Normans revisiting of the

dependency theory debates and his caution that while the Caribbean
faces new and different challenges, we should not throw out the baby
with the bathwater. Two years ago, and before a capacity audience
gathered for the 50th Anniversary of Jamaican Independence (which
Norman pointedly described as In-Dependence), he compellingly
argued that what we were facing in the region was policy recolonisation,
providing us with the incredible example of how this played itself out
in the IMF requirements that the Jamaican government provide daily
reports on 13 items, weekly reports on 6 items; monthly reports on 22
items, and quarterly reports on 10 items.
In his discussion of existential threats facing the Caribbean, Norman

has given us a language beyond the failed state discourse that he so
disliked, challenging us to think of what he described as connections
among seemingly unrelated phenomena. One example would be
his recognition of the significance of climate change to the viability
of the region, and his participation in a workshop with the Climate
Change Centre in Belmopan, Belize a few years ago to discuss an
integrated approach to and the importance of economic modeling
for discussions of environmental sustainability.
Norman played a leading role mobilizing critical discussion of the

Cariforum (Caricom plus the Dominican Republic) negotiations
with the European Union (EU) that led to the signing of the
Economic Partnership Agreement (EPA) over five years ago. He set
up and managed a list-serv that kept us informed of the issues: the
meaninglessness of trade reciprocity when the playing field is so
uneven; the divide and rule logic framing the EUs decision to pursue
separate EPAs with Africa-Caribbean-Pacific members; the fuzzy chain
of command, particularly with regard to the Caricom Secretariat

and the Caribbean Regional Negotiating Machinery; the dangerous
D. Alissa Trotz
precedent the EPA sets for future trade negotiations with Canada and
the US. Norman was at the forefront of a campaign that was carried
in the regional media calling for a full and public review of the EPA.
He supplied memorable terms to describe the three card trick that we
were played: sweetification, the dangling carrot that came in the form
of hollow promises of development funds; treatyfication, binding
legal documents that arguably contravene elements of the Caricom
Single Market and Economy itself; and technification, the dense
language over hundreds of pages of the Agreement that mystified
the entire process. On this last point Norman was deeply reflective of
the way in which the anti-EPA campaign with the exception of Haiti
where there was popular mobilization - remained largely at the level of
an intra-elite disagreement, removing from plain view the devastating
effects the agreement could potentially have on peoples everyday
lives. The lessons to be drawn are many, as we were reminded just two
weeks ago when at a meeting in Guyana, the Caribbean Association
of Industry and Commerce (CAIC) noted that the EPA has not allowed
us full access [to the European market] that we have envisioned.
At the time of signing, provisions were put in place to evaluate
implementation after an initial five years meaning that a full and frank
public accounting was due to the people of the region in 2013. CAICs
comments suggest that little to nothing has been done by Caricom,
or the CRNM, or the Heads of Government, to ensure that we were
collecting systematic information to enable meaningful discussion
of what the EPA has (not) delivered to the region. Addressing this
shameful lapse head on is part of the work to be done, while also
engaging Normans efforts (rooted in his idea of a Caribbean beyond
the narrow insularities of the Anglophone countries) to think about
different kinds of integration possibilities outside of neoliberal free
trade arrangement logics, represented for example by The Bolivarian
Alliance of the Americas (ALBA) and PetroCaribe.
Most recently and at the time of his tragic accident, Norman was
actively involved in a campaign that brought together colleagues
from the Caribbean, North America and Europe, outraged by the
discriminatory and racist Ruling 168-13 of the Constitutional Tribunal of
the Dominican Republic (DR) that effectively stripped citizenship from
potentially hundreds of thousands of Dominicans of Haitian descent.
The position that Caricom eventually took (condemning the ruling
and suspending consideration of the DRs request for membership of
Caricom) cannot be understood outside of this activism that pressured
the regions governments to take a stand. Normans online blog kept us
abreast of ongoing developments, taking care to feature oppositional
voices from the Dominican Republic to remind us to always take our
cue from those most affected by and mobilizing against the ruling. In

late November, in what was perhaps his last public appearance to be
La deuda es impagable (The Debt is Unpayable): For Norman Girvan

captured online, he participated on a panel hosted by the Institute of
International Relations (IIR) on Ruling 168-13, opening the event with
a clear and passionate outlining of the facts of the case and why it was
politically, ethically and morally imperative to oppose it. The following
day he was member of a small delegation appearing before the Caricom
Bureau in Port-of-Spain and presenting them with the petitions from
Jouvay Ayiti and Concerned Caribbean Citizens. And just two weeks
later, Norman would attend the annual Conference organized by
the Caribbean Chair of the University of Havana in December, where
he spoke of the importance of Cuba and the Community of Latin
American and Caribbean States (CELAC) speaking out against the
ruling. He understood that it is only continued pressure that can keep
this in the public eye and that can deliver justice for the women, men
and children of the DR facing civil death. We must extend Normans
work, in the face of the Inter-American Commission on Human Rights
hearings last month where Juliana Dequis Pierre (whose application for
a Dominican identification card is the act that triggered the court case
and the ruling) was prevented from leaving the DR to appear before
the Commissioners; in the face of the fact that the Dominican Republic
has astonishingly been allowed to assume the Chair of the Permanent
Council of the Organization of American States; and in the face of the
fact that Prime Minister Ralph Gonsalves, who led the call for Caricom
to take a clear and definitive position, is now Caricom Chair.
Norman has bequeathed to us all the blog he started some seven

years ago (www.normangirvan.info) and that now stands as an
incredible archive, a living trace of these and other tireless examples
at one talk in Jamaica, he returned to his seat to a standing ovation
and even before he was approached for copies of his paper he had
already uploaded it to his blog! Given Normans facility with social
media, we asked him once how he operated in the days of New World
when computers were not around. His response he quipped that they
would do things like stuff their suitcases full of copies of New World
Quarterly when they were moving between islands, or ask people
who were travelling to take pamphlets for them underlined how for
Norman, connectivity was a way to practice and deepen connections
born out of a decades-old commitment to the region. For him public
intellectual work was a loving obligation and form of giving back,
a process that involved not just putting what one learned at the
service of a wider community, but crucially of being enriched by the
conversations this act of sharing initiated. The Stabroek News diaspora
column, which I began in 2008, is indebted to Normans mentorship
and encouragement. He has contributed several pieces and ideas over
the years, and we have jointly published articles in the blog and column
as a way of reaching a wider audience. And just over a year ago a small

group of faculty and students (headed by Norman and social activist
D. Alissa Trotz
Alex Gittens) launched 1804caribvoices.org, a web forum intended to

connect groups and individuals across the linguistic divides of the Pan-
Caribbean. Even after his accident, Norman requested that we send
publishable material to editor@1804caribnews.org. A fitting tribute
is to nurture this regional initiative he was part of, and in so doing to
honour the inter-generational collaboration that was such a significant
part of his life. Aleah Ranjitsingh, one of his doctoral students, puts
it best when she says simply that he will always be her teacher and
that she is (not was) his student. Cuban economist and lecturer at the
University of Havana, Laneydi Martnez Alfonso spoke of being afraid
to meet Norman at first because of his international reputation, and of
being overwhelmed when she finally did by his infinite curiosity, his
humbleness, his fearlessness and also carefulness,his endless spirit for
collaboration and help, his extremely beautiful and genuine humanity.
In his keynote speech at the Sir Arthur Lewis Institute of Social

and Economic Studies to mark the 50th anniversary of Jamaican
Independence in 2012, Norman concluded on a personal note:
My son, Alexander, is also presenting at this Conference.
You, and your generation, stand on the cusp of your own lifes journey
as Jamaica faces the challenge of its second independence; as I and
my generation did on the cusp of Jamaicas first, half a century ago. It
is like the handing over of the baton. But I want to remind you all that
the runner who passes the baton, doesnt stop running; he keeps on for a
while longer, and cheers on his successors!
It was a moving and public affirmation of how he was shaped by his
commitment to his family, of the ways in which the familial, the national
and the regional were deeply interwoven in his lifes journey. We thank
Normans partner and wife Jasmine, and his children Ramon, Alexander
and Alatashe, for sharing him with us, and whose grace and positive
spiritual energy over the last four months have been an example,
comfort and inspiration. May you all now find support in the outpouring
of love and respect. And we know, amidst our unspeakable sorrow, that
Norman Girvan continues to cheer us on with his unceasing optimism
and excitement for the incredible promise and joy that is the Greater
Caribbean, a promise only to be made real through our collective labour
and commitment.
D. Alissa Trotz

The integration of the
Caribbean Community
(CARICOM) is incomplete
and has come to a virtual
standstill
Interview to Dr. Norman Girvan
By Laneydi Martnez Alfonso
633
Laneydi Martnez Alfonso

In 2013, during one of his many visits to Havana, Norman Girvan
The integration of the Caribbean Community (CARICOM) is incomplete

and has come to a virtual standstill Interview to Dr. Norman Girvan
enthusiastically agreed to participate in an interview on Latin America
and Caribbean relations in the living room of his friend Graciela
Chailloux. The ideas expressed in this interview are a testimony, once
again, to his academic excellence, his infinite intellectual curiosity
and his immense humility. Meeting this brilliant professional and
exceptional human being, it has been one of the most especial
moments in my life. Through his work, I rediscovered a different
Caribbean, full of challenges, potentialities and cultural richness. His
firm commitment and trust in young people will always be a source
of inspiration for me. Thanks Norman Girvan for the Caribbean.
Part I: Changes in the Latin American regionalism

Laneydi Martnez Alfonso (LMA): The first decade of the XXI century
has been marked by the emergence of several changes in the Latin
American regionalism and the modalities of political coordination
and cooperation in the region, in the form of new stakeholders
(Petrocaribe, ALBA, UNASUR and CELAC) and leaderships (mainly
Brazil and Venezuela). In this context, how would you characterize
this new moment of the Latin American regionalism? And under
your consideration, which are the implications for the region in
general and, particularly, for the Caribbean?
Norman Girvan (NG): Certainly, we have witnessed profound

changes with a transcendental importance in the history of Latin
America and the Caribbean, especially its relations with the main
center of hegemonic power. I even see this moment as a Second
Declaration of Independence of Latin America. Two events mark the
shifts:
1) The stopping of the project for the construction of the

Free Trade of Agreement of the Americas (FTAA) in 2004,
where the majority of Latin American countries rejected
the American model, despite of all pressures and as a
consequence of political changes in the region.
2) The Summit of the Americas and the General Assembly of

the OAS in April and June respectively in 2009. The Summit
of the Americas virtually collapsed. There was a general
claim that Cuba should return to this organization. A final
declaration was not signed. Three months later the OAS
lifted the restrictions to Cuba. You can find an article about
this subject in my webpage.

There was a determination among Latin American and Caribbean
States, with no exception, to assert their independence of

Washington. The construction of new institutional forms gave
substance and form to this determination: UNASUR, ALBA-
PetroCaribe and CELAC. All of which represents a new project for
an independent cooperation, coordination and integration, moving
away from Washington Consensus of limited state intervention in
the economy. One dimension that has to be recognized is the rise
of social movements in Latin America and Caribbean from the 90s
to the 2000s. These subterranean changes eventually broke through
and brought progressive and popular government into power.
Examples are Chavezs and Lulas movements and others that are well
known. It is important not only to look at the changes at the level of
political process and political dynamic since the mid-90s, for these
developments are also products of deeper changes.
Laneydi Martnez Alfonso (LMA): Which factors would you identify

as the main causes of these changes?
Norman Girvan (NG): It is important to contextualize these

processes. The 1970s saw the rise of right wing military dictatorships
and in the 1980s we had tremendous struggles for democratization.
As a consequence there was the emergence of new organizations
and political formations rooted in the population particularly in the
1990s; and democratic elections became the norm. Initially most of
the governments in power were committed to the neo-liberal policies
of the Washington Consensus; which they were made to believe
would result in economic growth, development, and reduction
of poverty. But what took place was greater foreign control in the
economies, declining public services, rising debt, and increased
poverty and inequality. So there was growing disillusionment with
the neoliberal model. The seeds were planted for the emergence
of social movements opposed to neo-liberalism; linked to the
opposition to neo-liberalism and globalization in the North. The
Latin American Forum of Sao Paolo, the network Our World is
Not for Sale, the Seattle meeting of the World Trade organization
(WTO) in 1999 and the massive demonstrations that took place, the
international mobilization against the multinational agreement of
investment, the financial crisis in South Asia (Malaysia, Indonesia in
97)all these resulted in popular people protests, associated the
rise of neoliberal globalization. Thus, there was a jointing up of the
forces in Latin America and the global north, the configuration of a
new political climate and the mobilization of the indigenous people
in Ecuador, Bolivia, in some extent also in Peru, also women and afro-
descendants movements. This situation led to the setting up of new
political forms that contributed to the changes. The latest elections

in Ecuador, Venezuela, Argentina, and Brazil showed how permanent

or sustained are these changes.
LMA: An unexplored perspective has to do with new theoretical

developments that several authors have associated with the
aforementioned changes in Latin America regionalism: do you
consider that these changes respond or lead to new theoretical
developments on regionalism, integration, cooperation and political
coordination in the region? What are their main bases?
NG: Yes, to some extent, but not as much as I wanted. I am aware of

the theory of the project of construction of XXI socialism and also of
the Bolivian philosophy of living well. Movements have produced
new concepts and this is linked with the renewal of concepts of
socialism and of what constitute progress. You can find a paper on
a critical evaluation of ALBA as alternative model integration on my
website.
The UNASUR is an integration model, stil in an embryonic form, that

contains elements of liberalization, of IIRSA and of social inclusion
as dimensions, as well as an active role of the State. It is not a
socialist model like ALBA. The idea of post-neoliberalism is probably
associated with the Brazilian model of social democracy with the
private sector playing a role, but the State also provides guarantees
and social services to the poor.
LMA: As you know, in the last 10 years, new players have emerged
in the regional scenario of Latin America and the Caribbean:
UNASUR, ALBA and CELAC are some of the examples. How would
you characterize, in terms of achievements and challenges, the
emergence of these new stakeholders in the regional context?
NG: From ALBA, I would highlight its flexibility, the treatment of

asymmetries, the active role for the State, the human dimension
and the technical and financial cooperation, but there are also
preoccupations. One of them is the situation of the debt which is
being accumulated to Venezuela, the limited exports to Venezuela
from the smaller ALBA countries and the reliance on financial
cooperation. This is an unhealthy and unsustainable situation. The
Caribbean countries dont have anything to export to Venezuela or
Cuba, except for tourism. Flows of tourism coming from Venezuela,
Cuba or Ecuador to the Caribbean could be an interesting possibility
but very little has been done to boost merchandise exports from
these countries.

The integration process of the Caribbean Community (CARICOM) is
incomplete and has come to a virtual standstill, because of lack of

internal dynamic provided by market forces. The potential benefits
for CARICOM based on market integration and the Single Market and
Economy (CSME) appear to be limited. There are limits on the supply
capability of these countries to export to Latin American markets.
Trinidad Tobago is the main exporter to Latin America; Guyana has
some exports to Brazil a bit, but the rest of CARICOM exports very
little to Latin America.
There is an absent of political will to complete the integration project

in CARICOM and the social forces do not perceive benefits from the
amount of effort that would be required. Neither businesses nor
government sees benefits from it.
At the same time, you have new integration schemes being offered
to these countries. The Economic Partnership Agreement between
the EU and the CARIFORUM countries sets up a virtual single market
among them in trade, services and investments. There were also
institutional arrangements in which interaction with the EU wil be
as strong as or stronger than interaction within CARICOM on trade
matters. Two countries -Guyana and Surinam- are participating in
UNASUR; and three others Antigua, Saint Vincent and Grenadines,
and Dominica are in ALBA, with a fourth, St Lucia, set to join. These
schemes bring interaction with larger and financially more powerful
countries. The effect of these schemes in the Caribbean Community
is that the economic integration aspect is being put to one side.
Part II: Integration and Foreign Policy in the

CARICOM countries: challenges and opportunities
LMA: Recently, we have witnessed an increasing involvement of
CARICOM members in new regular spaces (UNASUR, ALBA and
CELAC). In a context in which CARICOM has traditionally privileged an
Anglo-centric vision of its external relations: Which factors would you
think would explain this new approach? Do they respond to changes
in Latin America and/or changes in the countries of CARICOM?
NG: The Revised Treaty of Chaguaramas required the governments

to coordinate their foreign policy through COFCOR and their foreign
trade policy through COTED. It is mandatory but it doesnt always take
place. There is no machinery with a consistent and coherent foreign
policy. The voting pattern in United Nations with respect to Palestine as

Observer State, the recognition of the new government in Libya and the

Falkland Islands shows this incoherence. Some abstain, some absents,
some vote for and others against. In general, what you can find is an
incoherence and lack of coordination on key issues. In respect to China,
the majority of CARICOM members recognize the Peoples Republic,
but some recognize Taiwan. In the case of ALBA and PetroCaribe
there is also no common policy. Again, this situation reflected a lack
of coordination and coherence. Underlying this are the differences
in economic structures and class interests. Trinidad Tobagos highly
developed industrial sector and highly influential financial sector
are pressuring for trade agreements with third countries; while other
countries of CARICOM are not as enthusiastic because of the customs
revenues that they stand to lose with this agreements.
Generally in CARICOM, we continue reacting to external shocks and

events or opportunistic alliances by individual countries; with no
coherent or long-term strategy or proactive approach.
LMA: How would you characterize the participation of CARICOM

countries in each of these new spaces (UNASUR, ALBA and CELAC)?
And what have influenced this new direction of foreign policy?
NG: I would characterize it as reactive and opportunistic, meaning they

are vulnerable and heavily dependent, so they jump opportunities
that are provided. That is the main reason for PetroCaribe, ALBA,
and the financial cooperation. Some countries in the Caribbean
prefer Taiwan, because it offers more credits than China and some
have changed because of China offers. This is a consequence of the
vulnerability and the absence of any coherent integration.
LMA: How would you assess the interactions of CARICOM with

Venezuela and Brazil in this context?
NG: There is a big appreciation for and solidarity with Chvez in

the Caribbean. All the leaders know him and sincerely appreciate
and recognize that PetroCaribe and ALBA have been tremendous
sources of assistance. ALBA for Venezuela, Ecuador and Bolivia is the
construction of a new socialism, but for the Caribbean countries,
which are members, they dont perceive themselves as part of
projects of socialist construction. It is not an ideological convergence
but a financial and social opportunity. There is a turn to the South in
the CARICOM relations to Latin America. We are seeing an emergence
of Brazil as a major player in the Caribbean. In the Brazil-CARICOM
Summit in 2010, a number of bilateral agreements were signed.
The Caribbean regards Brazil as a source of cooperation, trade and
investment, particularly in Jamaica, Trinidad Tobago and Barbados.

There are thousands of Brazilians working in Suriname and Guyana.
Brazil has influence in the constructions related to IIRSA; it is also

providing scholarships to the Caribbean countries. The US interest
in CARICOM is focused in security. CARICOM is being pulled to the
South with growing non-traditional ties.
LMA: In this scenario, the question of whether there are essential

and progressive changes in the determination of the foreign policy
of CARICOM countries arises. It also re-launches the debate of the
need of the so call concentric diplomacy, more adjusted to the
Caribbean realities. In this framework, which changes do you identify
in the determining of foreign policy of CARICOM countries to Latin
America, in the period 2001-2012? Can we talk about new priorities
or the emergence of a new diplomacy?
NG: The changes in the foreign policy of CARICOM countries have

not been in response to internal political changes or ideological
shifts. If you look at Jamaica, governments of both political Parties
have maintained the participation in Petrocaribe and CELAC,
neither have jointed Venezuela in ALBA, perhaps because of fear of
displeasing the US. There is consistency in relation to opposition to
the Cuban Embargo, but not an ideological shift. All political Parties,
more or less or with nuances, have subscribed forms of neo-liberal
model. The differences are really modest and they are consequence
of vulnerability and marginalization of the governments in the World
Trade Organization, in relation to the exports of sugar, the banana
trade, the fall in textiles exports, the NAFTA, the growing Chinese
exports and the changes in the US.
There is no new diplomacy. There are meetings between CARICOM

and China and Japan and India. My impression is that the meetings are
to get a little bit of scholarships, funding, but there is no coherence.
LMA: In the case of CELAC: How would you assess the participation
and perspectives of CARICOM countries in this scheme, particularly,
given the controversial political positions of CARICOM countries in
the case of the Falkland Island and the Assange case?
NG: Again this is the reflection of that incoherence I mentioned.

It was very embarrassing. It seems that Saint Vincent and the
Grenadines went to an ALBA meeting and supported the case of
Argentina in relation to the Falkland Island; and then in a ministerial
meeting with the British, Saint Vincent took another position. There
are incoherencies at the regional but also at national levels. In a
longer term CARICOM will play a very active role in CELAC. There are
potentialities for a new set of alliances in the long term.

LMA: In relation to the role of Cuba for CARICOM countries in CELAC:

paternalism or genuine bridge?
NG: Cuba was instrumental in having CARICOM as part of the troika in

CELAC. It will be a bridge and not paternalistic. Cuba tends to follow
an extremely careful position, never trying to impose its views on
others; and , always very respectful. The bridge to CARICOM means
support, based on the weakness of the institutional structures, the
absence of strong coherence and policy coordination. Nevertheless,
the role of Cuba as a bridge will be undermined if CARICOM dont act
as a single voice. Cuba can support CARICOM for Special Treatment as
Small States, but for that to be effective, CARICOM should be acting
collective or speaking one voice. If not, Cuba will find difficult to build
a bridge between CARICOM and Latin America. There are no illusions
of how effective can be, as long as CARICOM institutions dont speak
one voice.


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Atlntico vs. Pacfico?

Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe, No. 10, 2014

Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales,

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Atlntico vs. Pacfico?: Amrica Latina y el Caribe,

1ra. Seccin: Tendencias globales y transformaciones

2da. Seccin. Dinmicas del regionalismo: abierto,

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3ra. Seccin. Actores regionales y actores externos en la

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Atlntico vs. Pacfico?: Amrica Latina y el Caribe,

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Anuario de Integracin 10 | Ao 2014 5

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