DOUTRINA

TEORIA E PRTICA DO DESVIO DE PODER

CAIO TCITO

1. Conceito de desvio de poder. 2. Desvio de poder na doutrina

brasileira. 3. Desvio de poder na jurisprudncia brasileira. 4. Des-
vio de poder nas desapropriaes. 5. Concluso.

l. Conceito de desvio de poder

Os atos administrativos esto vinculados ao princpio de legalidade mediante

o qual se afirma, no Estado de direito, a limitao do poder e a supremacia
da lei. Tanto a administrao como o particular, embora no se encontrem
em plano de igualdade (o direito administrativo, na conhecida qualificao
de Hauriou, o direito de pessoas desiguais), esto condicionados, em sua
conduta, pela imperatividade das normas jurdicas. Mesmo as prerrogativas
da administrao, que lhe facultam processos unilaterais e compulsrios de
ao, emanam sempre da lei e no seu mbito so exercidas.
Observei, em trabalho anterior:
"Deve o administrador gozar de uma reas de competncia ampla, dentro
da qual possa agir com desenvoltura. Ao controle de legalidade incumbe,
porm, o patrulhamento das fronteiras, de modo a vedar as excurses abu-
sivas e manter o poder discricionrio em seus domnios legtimos. No plano
jurdico, a administrao funciona sob um regime de liberdade vigiada:
tudo lhe permitido fazer em benefcio do interesse pblico, salvo aquilo
que ofenda lei. A noo de legalidade fiscaliza a atividade discricionria,

Professor de direito administrativo da Faculdade de Direito da UEG.

R. Dir. adm., Rio de Janeiro, 117:118 jul./set. 1974

sem nela interferir, a no ser quando exorbitante." (O abuso de poder
administrativo no Brasil. 1959. p. 26; mesmo trabalho, In: Revista de Direito
Administrativo) v. 56, p. 10).

A noo de legalidade abrange, primeiramente, a regra de competncia,

que atribui autoridade um determinado poder ou capacidade de agir em
nome do Estado. A lei especifica o grau de competncia, que no se presume,
nem se concebe em termos absolutos. No h, em matria administrativa,
competncia geral ou universal; por mais ampla que seja, ela sempre
qualificada e oriunda de uma previso legal. Como dissemos no j referido
ensaio, "no competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma
de direito. A competncia , sempre, um elemento vinculado, objetivamente
fixado pelo legislador" (O abuso... cito p. 27).

A competncia , em suma, o elemento da capacidade que, a par da

licitude do objeto e da forma completam a validade dos atos jurdicos em
geral, tal como enunciado no art. 82 do Cdigo Civil.

No se esgota, porm, nesses elementos externos a noo de legalidade

dos atos administrativos. O administrador no gere interesses prprios ou
particulares; ele titular de atribuies que lhe permitem cuidar de inte-
resses coletivos e a sua conduta determinada por antecedentes objetivos
que a inspiram e condicionam. A autoridade competente no atua no vcuo:
ela age em funo de aspectos de fato ou de direito que determinam as suas
deliberaes. O ato administrativo mantm nexo de causalidade com os
motivos determinantes} cuja efetiva existncia se torna, assim, condio de
legalidade.

"No basta, porm, que a autoridade seja competente, o objeto lcito e os

motivos adequados. A regra de competncia no um cheque em branco
concedido ao administrador. A administrao serve, necessariamente, a inte-
resses pblicos caracterizados. No lcito autoridade valer-se de suas
atribuies para satisfazer a interesses pessoais, sectrios ou poltico-parti-
drios, ou mesmo a outro interesse pblico estranho sua competncia.
A norma de direito atende a fins especficos que esto expressos ou implcitos
em seu enunciado" (meu trabalho cito p. 28).

A finalidade} que a lei designa, , portanto, outro elemento essencial

de legalidade de atos administrativos, conforme a lio comum dos doutri-
nadores no direito brasileiro, como no comparado.

2
 Depe Hely Lopes Meirelles no sentido de que

"no se compreende ato administrativo sem fim pblico ... A finalidade

do ato administrativo a que especfica e imediatamente determina a lei.
No cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma
administrativa, ainda que ambas colimem fins pblicos. Neste particular,
nada resta para escolha do administrador que fica vinculado integralmente
vontade legislativa" (Direito administrativo brasileiro. 2. ed. p. 157).

A lio clssica de Roger Bonnard j adotava esse entendimento quando

assim fixava a vinculao do ato administrativo ao fim legal e obrigatrio:

"En matiere de but, il n'y a jamais pour l'administration un pouvoir dis-

crtionnaire, car il ne lui est jamais laiss pouvoir de libre apprciation
quant au but poursuivre. Le but est toujours impos par les lois et
reglements soit explicitement, soit implicitement" (Prcis de droit admi-
nistratif. 1935. p. 228).

A doutrina italiana assentou o princpio idntico de que a causa, ema-

nada da lei, integra e tipifica os atos administrativos, conforme elucida Cino
Vitta:

"Poiche l'atto ammmlstrativo e per sua natura unilateral e, genericamente

esso si appogia sull'utile pubblico, ed e dottrina corrente che ciascuna
categoria di atti amministrativi abbia poi la sua causa in quella particolare
specie di utile pubblico che il legislatore abbia per essa determinata"
(Diritto amministrativo. 3. ed. 1948. v. 1, p. 376).

No outro, atravs das variaes terminolgicas, o sentido com que,

no direito anglo-saxo, o poder discricionrio tem, como um de seus bali-
zamentos, o objetivo (purpose) determinado pela lei.

Eis o depoimento autorizado de S.A. de Smith, quanto ao direito ingls:

"Discretionary powers must be exercised for the purposes for which they
were granted ... In general, a discretion must be exercised only by the autho-
rity to which it is committed... It must act in good faith, must have
regard to all relevant considerations and must disregard all irrelevant con-
siderations, must not seek to promote purposes alien to the letter or to
the spirit of the legislation that gives it power to act, and must not act
arbitrarily or capriciously" (Judicial review of administrative action. 1. ed.
1959. p. 61 e 172).

J
 Reaparece o mesmo conceito na literatura jurdica de lngua espanhola,
como - para referir um exemplo entre muitos - poder-se- encontrar no
trecho seguinte de Sayagues Laso:

" ... los rganos de administracin se encuentran en una situacin de deber)

para cumplir la cual el derecho les asigna determinados poderes jurdicos.
Por lo tanto, aI ejercer dichos poderes han de guiarse por el fin propio
deI servi cio a su cargo, prescindiendo de toda idea extrafia que pueda des-
viarIos de su linea de conducta natural ...

No puede darse una frmula genrica acerca de lo que es el fin de la

actividad administrativa, pues vara de un servicio a otro. La determinacin
debe hacerse em cada caso, de conformidad con las regIas establecidas por
el legislador" (Tmtado de derecho administrativo. 1953. v. 1, p. 449).

Seria interminvel o rol de citaes com que poderamos abonar a

compreenso universalmente aceita de que o respeito finalidade legal
expressa ou implicitamente contida na norma de direito - condio essen-
cial de legalidade dos atos administrativos.
A doutrina, a jurisprudncia e at mesmo a lei brasileira 1 j incor-
poraram essa concepo, com que se aprimorou a garantia das pessoas pri-
vadas - naturais ou jurdicas - contra as formas mais sutis de deturpao
da legalidade administrativa.
A inobservncia, pelo agente administrativo, do fim especfico a que
a lei enderea o exerccio de sua competncia, causa de nulidade do
ato administrativo, a ser declarada na prpria instncia administrativa, ou
pela via judicial.
O uso da competncia para a prtica de ato que no visa alcanar a
finalidade legal, mas, sob a aparncia de faz-lo, pretende realmente servir
a outro fim, caracteriza uma espcie peculiar de vcio do ato administrativo.
Como, nessa hiptese, a manifestao de vontade do agente competente
segue direo diversa daquela que o legislador concebeu e, portanto, se desvia
do alvo legal, a jurisprudncia do Conselho de Estado da Frana - atravs

1 O art. 2.0 da Lei n. O 4.717, de 29.6.1965 arrolou, expressamente, o desvio de finalidade

entre as causas de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico. O art. 28 da Lei
n.O 1.522, de 26.12.51 estabeleceu sanlIo disciplinar para a prtica de ato administrativo
eivado de desvio de poder. O art. 3.0 da Lei n.o 1.207, de 25.10.1950, regulou hiptese
tpica de desvio de poder, embora sem assim qualific-la, quando prev a nulidade da
designao de local inadequado para realizalIo de comcio poltico, que importe em
frustrar o direito de reunio, admitindo at mesmo a indicalIo judicial de outro lugar
apropriado.

'"
da qual se construiu essa modalidade especfica de recurso por excesso de
poder - batizou-a com o nome, pelo qual se tornou conhecida, de dtour-
nement de pouvoir, ou, em vernculo, desvio de poder, ou, ainda, desvio
de finalidade.
A primeira deciso do tribunal administrativo francs, homologada pelo
Imperador, que se constitui como semente dessa figura de controle juris-
dicional foi o famoso aresto no caso Lesbats, emitido em 25 de fevereiro
de 1864 e confirmado por outra deciso de 7 de junho de 1865. Anulando
ato do Prefeito de Fontainebleau que, no uso do poder de polcia, negara
autorizao ao recorrente para o ingresso de suas viaturas no ptio da estao
de estrada de ferro a fim de servir aos passageiros que desembarcavam,
caracterizou a deciso judicial que o objetivo do ato administrativo no
era, como devia ser o fim daquela competncia discricionria, o atendimento
satisfatrio dos usurios, mas em verdade o de garantir a outro transportador,
j autorizado, o monoplio do servio (ver: Welter, Renri. Le contrle
juridictionnel de la moralit administrative. 1929. p. 161-4).
Renri Ebren, na monografia que dedicou ao tema, no incio do sculo,
assinalou a originalidade dessa criao do mais alto tribunal administrativo
francs, que, penetrando na intimidade do ato administrativo, possibilitava
o diagnstico da ilegalidade sub-reptcia:

"Une thorie aussi ingnieuse permet d'atteindre dans l'acte administratif

le vice le plus cach et le plus imperceptible, et peuttre le plus dangereux,
le dtournement de pouvoir" (Thorie du dtournement de pouvoir. 1901.
p. 28).
No dtournement de pouvoir ocorre "la substitution de la volont per-
sonelle de l'administrateur, la volont de la loi" (p. 30) e o ato intrinseca-
mente viciado guarda toda a aparncia de regularidade, como uma fruta
corrompida no seu cerne:

"11 faut donc chercher sous les apparences de l'acte, les causes dterminantes.
Cela veut dire que l'acte apparait comme rgulier et lgalement pris; mais
qu'en realit il est vici par le but que se proposait l'administrateur en
le prenant" (ibid. p. 36).
Produto, h mais de um sculo, da formao pretoriana do direito
administrativo francs, o desvio de poder continua a figurar, at hoje, entre
os casos (ouverture) do recurso por excesso de poder, a par da moderna
admisso do controle da existncia dos motivos (ver, na bibliografia recente,
Benoit, F. P. Le droit administratif franais. 1968. p. 544; Waline, MarceI.
Prcis de droit administratif. 1969. v. 1, p. 346).

5
 Em livro atual sobre os recursos contra atos administrativos nos pases
da Comunidade Econmica Europia, J. M. Benoit e M. Fremont fizeram
estudo comparativo dos sistemas vigentes na Alemanha, Blgica, Frana,
I tlia, Luxemburgo e Holanda. Em todos, o vcio do desvio de poder
consagrado expressamente em lei (Alemanha, Blgica, Luxemburgo e
Holanda) ou na jurisprudncia (Frana e Itlia) como fundamento da
ao especial de anulao dos atos administrativos, em razo da inobser
vncia do fim prprio (Les recours contre les actes administratifs dans les
pays de la Communaut conomique Europenne. 1971).
O art. 114 da lei alem prev o controle jurisdicional quando a auto-
ridade administrativa usou o poder discricionrio para fim diverso daquele
para o qual lhe foi conferido, e a jurisprudncia dilatou o conceito para
alcanar tambm as violaes aos princpios gerais de direito, entre os quais
se inscreve o da proporcionalidade entre os meios e o fim (op. cito p. 102-3).
Na Itlia, o sviamento di potere figura de excesso de poder, relacio-
nado violao da finalidade legal, que permite a anulao judicial do
ato administrativo (op. cito p. 318; Virga, Pietro. La tutela giurisdizionale
lIei confmnti della Pubblica Amministrazione. 1971. p. 261).
A lei belga de 1946, a luxemburguesa de 1939 e a holandesa de 1929,
consolidada em 1962, sob influncia do vizinho modelo francs, reprodwem,
em termos equivalentes, a noo do desvio de poder (op. cito p. 173, 360
e 434).
Julio A. Prat, em sua completa monografia sobre o desvio do poder,
aps o estudo aprofundado do sistema francs, demonstrou a acolhida do
instituto tanto nos pases de jurisdio administrativa autnoma - como
Blgica, Itlia, Alemanha, Holanda, Portugal, Sucia, Grcia, Turquia, Egito
e Colmbia - mas ainda nos de tradio judiciarista unitria - Reino Unido
e Estados Unidos (De la desviacin de poder. Montevideo, 1957).
A Espanha, que, segundo este autor, no acolhia o recurso com base
no desvio de poder (p. 336) arrolou-o expressamente na Lei Jurisdicional
do Contencioso Administrativo de 1956 e as decises do Tribunal Supremo
sobre o tema inspiraram a elaborao doutrinria (ver: Useros, Martinez.
Desviacin de poder. Murcia, 1956; e na Revista de Administracin Pblica,
os trabalhos de S. M. Retortillo Baquer: La desviacin de poder en el
derecho espanol. n. 22, p. 129, 1957; Clavero Arvalo, M. F. La desviacin
de poder en la reciente jurisprudencia deZ Tribunal Supremo. 1959. V. 30,
p. 105; Trujillo Pena, 1- La desviacin de poder en relacin con el ,-ecurso
de apelacin )' e:l silencio administrativo. 1961. V. 35, p. 153; Garcia, J. A. &

6
Fos, Trevijano. Acotamento cualitativo de la pretensin contencioso admi
nistrativa y desviacin de poder en el sistema espaiol vigente. 1962. v. 38,
p. 9).
No direito norteamericano a figura de ultravires tem acolhido situaes
correspondentes s do dtournement de pouvoir, enquadrando-as como for
mas abusivas do poder discricionrio (abuse of discretion).
Em artigo recente, publicado em The Unillersity of Chicago Law Review,
foram referidas duas decises, distanciadas em quase um sculo, que apre
sentam todos os contornos do desvio de poder, ainda que inominado. No
primeiro deles (Yick Wo v. Hopkins - 118 U.S. 356 - 1886) a Corte
Suprema apreciou a aplicao de uma postura municipal de S. Francisco
obrigando lavandarias que operassem em casas de madeira a obter licena
especial, a pretexto de proteo contra o fogo. Como, porm, fossem con
cedidas cerca de 80 licenas a candidatos no-chineses e negadas a 200 chine-
ses e apenas um no-chins, a Corte Suprema afirmou a ilegalidade do
procedimento porque U irresistvel a concluso que nenhuma razo existe,
a no ser a hostilidade raa e nacionalidade a que pertencem os preten-
dentes". Em caso moderno (Kennedy Pm'k Homes Association v. City of
Lackaiwanna - 436 F. 2d 108 2d Circo 1970), a Corte Suprema negou a
avocao, pela via de certiorari (401 U.S. 1010. 1971), de deciso da Corte
de Apelao que declarara inconstitucional o indeferimento do pedido de
ligao de um conjunto residencial rede de esgotos da cidade diante da
prova que a recusa apenas visava a impedir a integrao racial em zona
exclusivamente branca do bairro (ver: Right to travei and land use regu-
lations. In: The University of Chicago Law Review, v. 39, n. 3, p. 616-7,
Spring 1972).
Em tese de concurso (1951) estudei tambm, do ngulo do direito
comparado, a difuso do conceito do desvio de poder como vcio de lega-
lidade dos atos administrativos, identificando a sua ampliao geogrfica
que, da Frana, irradiou-se ao mundo europeu e afinal dilatou-se a outros
continentes. Os subsdios acostados demonstraram que, na poca, a noo
aparecia, sob diversas roupagens, no direito italiano, norte-americano, por-
tugus, mexicano, belga, egpcio, espanhol e argentino (ver extrato da tese,
no Dicionrio Enciclopdico do Direito Brasileiro, como verbete Desvio de
poder. v. 16, p. 93-107).
Jos Cretella Jnior, em ensaio sobre o assunto, recenseou as formas
de integrao do desvio de poder nos sistemas jurdicos da Frana, Itlia,
Portugal, Blgica, Espanha, Mxico, Uruguai, Argentina, Chile e inclusive
nos Estados Unidos e Inglaterra (Do desvio de poder. 1964).

7
 o dtoumement de pouvoi,' no se acastelou, portanto, nos lindes da
jurisdio administrativa francesa, que lhe serviu de bero. Por influncia
direta ou evoluo paralela encontra smile, sob a mesma ou equivalente
denominao, praticamente em todos os pases filiados ao sistema de sepa-
rao de poderes.

2. Desvio de poder na doutrina brasileira

A doutrina clssica, no Brasil, omite a teoria do desvio de poder, no

obstante sua voga, desde a segunda metade do sculo passado, na jurispru-
dncia francesa, de to ampla influncia em nosso direito administrativo.
Os livros pioneiros de Pereira do Rego (1857), Veiga Cabral (1859), Vis-
conde do Uruguai (1862), Ribas (1862), Viveiros de Castro (1914), Carlos
Porto Carrero (1918), Oliveira Santos (1919) e Aaro Reis (1923) silenciam
por completo sobre a matria.
A primeira meno expressa limitao da competncia discricionria
pelo vnculo ao fim, parece-nos ser a de Aurelino Leal, durante os trabalhos
da Conferncia Judiciria-Policial de 9 de agosto de 1917, enfeixada no
volume intitulado Polcia e Poder de Polcia (1918).
Defendendo a latitude legtima do poder discricionrio, com apoio em
Michoud e Tazner, refere-se ao dtournement de pouvoir e exemplifica:

"Pelo nosso direito, o Chefe de Polcia age com larga discricionariedade,

alis j reconhecida por acrdo unnime da 3."- Cmara da Corte de Ape-
lao, em assuntos teatrais. Pode, por exemplo, impedir, por motivos de
ordem pblica, a representao de uma pea; mas, praticando essa atribuio,
a autoridade desliza e age com capricho pessoal que o interessado consegue
prova,., No hesito em afirmar que o ato no discricionrio porque trans
ps as raias do fim que a lei teve em vista: a manuteno da ordem. Por
outras palavras: o fim da lei ou do regulamento era um; ele formava o
crculo jurdico geral, dentro do qual a autoridade se podia mover. Desna-
turando-o, a autoridade sai da linha da discricionariedade, que relativa
e legal, para o campo do arbtrio, que absoluto e ilegal" (op. cito p. 46-7
c 144).
Jos Mattos de Vasconcellos, inspirando-se em Roger Bonnard, situa
o fim entre os elementos determinantes do ato administrativo, mas no se
aprofunda nos efeitos que possam decorrer de sua violao (Direito admi-
nislmtivo. 1936. V. 1, p. 98). Tambm Tito Prates da Fonseca limita-se
afirmao sumria de que "a desvirtuao da finalidade - dtournement

8
de pouvoir, dizem os franceses - pode tornar o ato ilegal. A administrao
no ter agido com o escopo a que a lei vinculou o ato" (Lies de direito
administrativo. 1943. p. 344).
Castro Nunes, em seu livro Do mandado de segurana (I. ed. 1937)
alude ao desvio de poder como modalidade de excesso ou abuso de poder.
Cabe, no entanto, a Seabra Fagundes o primeiro estudo sistemtico, entre
ns, da teoria do dtournement de pouvoir, que ele preferiu denominar
desvio de finalidade. Em seu livro sempre atual sobre O Controle dos atos
administrativos pelo Poder Judicirio, cuja primeira edio de 1941, versou
excelentemente o tema, firmando a colocao da finalidade entre os elementos
constitutivos do ato administrativo e o desvio de finalidade como o vcio
correspondente prtica do ato para atender a escopo diverso do que a lei
estatuiu. Repetiria a mesma divulgao do remdio judicial para o vcio em
causa na tese apresentada, em 1943, ao Congresso Jurdico Nacional, com
respeito "Proteo do indivduo contra o ato administrativo ilegal ou
injusto".
Bilac Pinto identificou a prtica de ato viciado por desvio de poder na
transferncia de serventurio de justia, admitindo, inclusive, a obrigao
de indenizar (Revista Forense, v. 69, p. 539, 1937).
Tive oportunidade tambm de desenvolver, em 1951, o estudo daquele
instituto jurdico, na tese com que concorri livre docncia de direito
administrativo, na ento Faculdade de Direito do Rio de Janeiro, atualmente
integrada na Universidade do Estado da Guanabara (Desvio de poder em
matria administrativa. 1951. edio extracomrcio). Voltei ao assunto para
realar a importncia do controle do fim nos atos de polcia, de carter
eminentemente discricionrio (O poder de polcia e seus limites. In: RDA,
27/9). Em caso concreto, relativo a tarifas de servio pblico no Uruguai,
emiti parecer no qual, a par de outros aspectos, indiquei a ocorrncia de
desvio de poder (RDA, 44/531 e RF, 163/115).
Mais recentemente, Jos Cretella Jnior, em tese de concurso livre
docncia na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, professou
o mesmo tema (Do desvio de poder. 1964), de que cuidou tambm em
artigo sobre "Anulao de ato administrativo por desvio de poder" (RDA,
91/2553).
Victor Nunes Leal teve oportunidade de opinar, em parecer de 31 de
agosto de 1955, no sentido de que "constitui desvio de poder o uso de
competncia de natureza tributria - sobretudo a recusa de receber imposto
devido - para impedir a alienao de bens particulares de empresa conces-
sionria" (Revista Forense, 163/110-15).

9
 A incorporao receita tarifria de empresa concessionana do saldo
de adicional destinado a cobrir aumentos de salrios foi reputada um abuso
ou desvio de poder, na opinio de Carlos Medeiros Silva, em parecer de
16 de outubro de 1951, emitido como Consultor-Geral da Repblica, visto
que "a desconformidade entre o objetivo da lei e o ato administrativo auto-
riza no s a revogao como a anulao desta" (RDA, 27/364).

3. Desvio de poder na jurisprudblcia brasileira

No se confina apenas ao campo doutrinrio a naturalizao, entre ns, do

dtournement de pOllvoir.
~a jurisprudncia de nossos tribunais afloram casos expressivos em que
essa figura terica lastreou a anulao de atos administrativos viciados pelo
uso da competncia legtima para obteno de resultado que se no com-
padece com a finalidade legal especfica.
A deciso mais clara e precisa na invocao da teoria do desvio de poder
foi a que proferiu o Tribunal de Justia do Rio Grande do Norte, em 28
de julho de 1948, calcada com notvel voto, denso de substncia doutrinria,
da lavra do ento Desembargador Seabra Fagundes. O acrdo, que mereceu
comentrio de Victor Nunes Leal (Revista de Direito Administrativo, v. l-t,
p. 52-82) o leading case, na jurisprudncia brasileira, na matria e se
aproxima, de forma singular, da hiptese do caso Lesbats que, como vimos,
a deciso pioneira no direito francs. Tratava-se do julgamento da lega-
lidade do ato da Inspetoria Estadual de Trnsito que estabelecera, no uso
de poder discricionrio, o horrio de funcionamento de empresa de trans-
porte coletivo entre a capital e cidades vizinhas. A anulao do ato fundou-se
na prova de que em verdade a determinao dos horrios visara favorecer
outra empresa, assegurando-Ihe a clientela nas horas nobres da locomoo
de passageiros entre as localidades, em detrimento do concorrente.
Tive ocasio de arrolar outros precedentes judiciais, na minha citada
tese, da qual se encontra publicado um excerto, como verbete, no Dicionrio
Enciclopdico de Direito Brasileiro (v. 16, p. 93-107).
Em ;u:rdo de 22 de fevereiro de 1946, o Tribunal de Justia de
Pernambuco, invocando a teoria dos motivos determinantes, anulou ato de
demisso de sen"dor pblico que comprovadamente atendera a fins pessoais
de retaliao, e no preservao de disciplina ou da moralidade adminis-
trativa. Atravs do exame dos motivos, caracteri70u-se, em suma, o desvio
de finalidade do ato (RDA, v. 9, p. 173-83).

10
 o Tribunal Federal de Recursos, em acrdo de 25 de setembro de
1950, anulou pena disciplinar aplicada a servidor autrquico por motivos
comprovadamente polticos (RDA, v. 24, p. 153).
O conceito do desvio de finalidade surge, ainda, como razo de decidir,
em voto vencido do Ministro Rocha Lagoa em deciso de 24 de maio de
1950 do Tribunal Federal de Recursos (Dirio da justia, 22.1.1951,
p. 182-3) e em longo e erudito voto do Ministro Philadelpho de Azevedo em
acrdo de 16 de abril de 1945, do Supremo Tribunal Federal (RDA, v. 3.
p. 199-234, especialmente a partir de p. 225). Tambm Joo Castello Branco,
como l.Q Subprocurador do antigo Distrito Federal, sustentou a nulidade
de ato administrativo por vcio de desvio de poder (RDA, v. 25, p. 429)
e, como Desembargador-Relator, em acrdo de 22 de setembro de 1958,
fundamentou a anulao de ato revocatrio da licena de obras no fato
de que sua finalidade visava efetivamente a soluo de litgio privado entre
condminos do imvel (Dirio da justia, 5.3.1959, p. 998).
Em diversas outras oportunidades, a Justia brasileira, ora manifesta-
mente, ora pela substncia dos julgados, concluiu pela anulao de atos
administrativos em que o endereo da manifestao de vontade contemplava
finalidade estranha que a lei prestigiava.
Sem pretenso a esgotar o inventrio dos precedentes judiciais, indica-
remos a seguir alguns outros que se podem filiar diretamente aplicao
prtica da teoria do desvio de poder.
Em decises de 7 de julho de 1953 e 24 de agosto de 1954 do Tribunal
de Justia do ento Distrito Federal, o Desembargador Martinho Garcez ~eto,
como Relator, invocou expressamente a teoria do desvio de poder, hon-
rando-me com a citao de minha tese de concurso (Dirio da justia,
7.10.1954 e 17.2.1955).
Tambm o Ministro Orozimbo Nonato em deciso de 17 de junho de
1952, que tive ensejo de comentar (RDA, v. 38, p. 350), trouxe colao
a doutrina do dtournement de pouvoir.
Em acrdo de 9 de abril de 1953, o Tribunal de Justia de So Paulo
adotou o princpio de que "ainda que discricionrio, o ato administrativo
deve conformar-se finalidade legal" para confirmar sentena de anulao
de ato disciplinar com explcito apoio na teoria do desvio de poder (RDA,
v. 36, p. 121-8).
O mesmo Tribunal de Justia de So Paulo anulou ato de demisso
de funcionrio pblico, a ttulo de economia, porque "a finalidade real
era outra, a de proporcionar oportunidade para nomeao de outras pessoas",

11
entendendo que "tipicamente ocorreu desvio de poder com conseqente
nulidade do ato demissrio" (RDA, v. 70, p. 172).
A propsito da anulao de leis, que caracterizavam os chamados
testamentos polticos, tive oportunidade de destacar, em comentrio deciso
de 20 de janeiro de 1960, do Supremo Tribunal Federal, a existncia de
um desvio de poder legislativo, quando ao fim de promoo do interesse
geral se substitua o ostensivo favorecimento de faces polticas na iminn-
cia da despedida do poder (ver: Anulao de leis inconstitucionais, RDA,
v. 59, p. 347).
A tese de que a noo do desvio de poder pode excepcionalmente se
estender ao exame da legitimidade de atos legislativos foi amplamente deba-
tida no Supremo Tribunal Federal, em sesso de 31 de agosto de 1967, no
julgamento de matria constitucional, e teve a adeso expressa dos Minis-
tros Prado Kelly e Victor Nunes Leal e a oposio do Ministro Aliomar
Baleeiro (ver acrdo no RMS n 9 16.912. Revista Trimestral de Jurispru-
dncia, v. 45, p. 530).
Em casos de permisses para explorao de linhas de nibus, o Supremo
Tribunal Federal apreciou a incidncia de desvio de poder, admitindo, em
tese, a aplicao do conceito (ver acrdos de 7 de outubro e 27 de novem-
bro de 1968, In: Revista Trimestral de Jurisprudncia, v. 47, p. 650 e
v. 48, p. 165).

4. Desvio de poder nas desapropriaes

Segundo a lei brasileira, ao juiz da ao expropriatria no cabe examinar

se ocorrem, ou no, os casos de utilidade pblica (art. 99 do Decreto-Iei
n 9 3.365, de 1940). Em ao autnoma (ao ordinria ou mandado de
segurana) poder, no entanto, ser impugnado o ato viciado por desvio de
finalidade, como observa Se abra Fagundes, em obra consagrada "Desa-
propriao no Direito Brasileiro" (p. 168, 269 e 271).
Invalidado o ato por falta de motivo ou desvio de finalidade - pre-
leciona o mesmo jurista - no se aplicar o art. 35 da lei que veda a
reivindicao de bem expropriado, o que importaria permitir, por via
oblqua, que se consumasse a desapropriao ilegal (ibi. p. 468).
No nos furtaramos a admitir que, mesmo na ao expropriatria,
o juiz possa declarar a inconstitucionalidade de decreto de utilidade pblica
que comprovadamente visasse fim estranho ao interesse pblico, ou seja, se
a nulidade do ato manifesta, tal como se verificar com o vcio de in-
competncia.

12
 De qualquer forma, a via judicial autnoma facultar parte amea-
ada ou lesada pela desapropriao ilcita obter a garantia jurisdicional do
direito de propriedade, mediante a anulao do ato declaratrio de utilidade
pblica e de seus efeitos.
No direito ingls, o simples fato de que a lei no elucidava a utilizao
a ser atribuda ao bem conduziu a Corte a considerar nulo o ato expro-
priatrio, conforme o famoso caso Davis, julgado em 1929 (R. v. Minister
of Health ex p. Davis. apud Robson. Justice and administrative law. 2. ed.
1947. p. 390). S. A. de Smith, no seu j citado Judicial Review of Adminis-
trative Action (p. 190-2), relacionou diversos casos, a partir de 1886, de
declarao judicial da ilegalidade da desapropriao (compulsory acquisition)
quando o poder discricionrio foi usado para finalidade imprpria (im-
proper purpose).
Verificando que a alegao de utilidade pblica na instalao de um
museu no local, tinha, na realidade, o objetivo de impedir a venda de
um castelo a pessoa determinada, o Conselho de Estado, na Frana, em
deciso de 6 de janeiro de 1967, anulou, pelo vcio de dtournement de
pouvoir, ato expropria trio da comuna (Ministre de l'Interieur c. Boucher.
In: Revue de Droit Public et de la Science Politique, p. 615, maio/jun. 1967).
Marienhoff, em obra publicada este ano, aponta deciso da Cmara
Federal de Apelaes, de 21 de maro de 1958, anulando, por vcio de
inconstitucionalidade, a desapropriao de imvel residencial, feita a pre-
texto de destruio de monoplio, diante da falta de conexo entre o ato
e o objetivo alegado.
Observa o tratadista argentino que a prova do desvio de poder ter
de ser indireta ou indiciria, porque prprio dessa modalidade de vcio
a sua aparente legitimidade:

"Como la inexistencia de 'utilidad pblica' puede responder a una desvia-

cin de poder de parte deI Congreso o Legislatura, considero que en modo
alguno resulta indispensable que la inexistencia de utilidad pblica en
el sentido constitucional deI trmino, surja o resulte manifiesta y clara de
la pro pia ley que hace la calificacin, pues ese vicio - la desviacin de
poder - es un vicio clandestino que se intenta disimular con apariencias
de legalidad, y cuya verdadera existencia requiere ser acreditada con la
prueba correspondiente" (Tratado de derecho administrativo. 1973. v. 4,
p. 199).

13
 Na pesquisa que fizemos no direito brasileiro, encontramos vrios casos
em que a noo do desvio de poder sen"iu de fundamento anulao de
atos expropriatrios.
Carlos Medeiros Silva, dando provimento, em 8 de abril de 1946, a
recurso interposto para a antiga Comisso de Estudos de Negcios Estaduais,
que era competente para rever atos dos Interventores Federais nos estados,
tomou como base a desfigurao da finalidade da desapropriao, diante do
comprm"ado propsito de sen'ir a interesse privado de usina aucareira,
fazendo realar que "o interesse de um grupo, por mais respeitvel que
seja, no se confunde com o interesse pblico, com o bem da comunidade,
capaz de justificar a desapropriao" (RDA, v. lI, p. 383).
O Tribunal de Justia do Estado de Pernambuco foi chamado a decidir
interessante questo que colocava em cheque a legalidade da desapropriao
de um cemitrio particular, destinada a convert-lo em cemitrio pblico.
A prova dos autos evidenciou que o motivo real era o do fechamento de
templo protestante situado no local, de modo a impedir conflitos com a
maioria catlica da populao. O acrdo de 18 de maro de 1940, das
Cmara,; Reunidas, diante da influncia desses fatores religiosos, concluiu
pela nulidade do ato expropria trio, atravs de fundamentao que carac-
teriza a perfeita ocorrncia de desvio de poder (Revista dos Tribunais de
So Paulo, v. 129, p. 689 e seg.).
Por mais de uma vez, a Justia repudiou a desapropriao de terrenos
com a finalidade de beneficiar associaes esportivas. A no ser caso isolado
em que se admitiu a legitimidade de ato expropriatrio a favor do Riachuelo
Tnis Clube (acrdo STF de 5.9.1953. In: RDA, v. 52, p. 216) so vrios
os pronunciamentos judiciais que repelem a iniciativa tendente a interrom-
per ao de despejo, ou possessoria, e a prolongar, mediante doao ou
comodato, o uso da rea expropriada por associao esportiva privada.
Nesse sentido decidiu o Tribunal de Justia do ento Distrito Federal,
em acrdo de 15 de junho de 1951 - a que aditei comentrio sob o
ttulo: "Desapropriao e desvio de poder" - assim dispondo a respectiva
ementa:

"O interesse social, que autoriza a desapropriao, no pode ser o de socIe-

dades particulares, de clubes, de associaes, jungidos a estatutos, nos quais
no interfere o Estado (RDA, \'. 26, p. 223).

Em caso idntico, relativo a outro clube, no qual a desapropriao se

sobreps ao curso da ao de reintegrao de posse proposta pelo proprie-

14
trio, o acrdo de 21 de setembro de 1954, do Tribunal de justia do
Distrito Federal realou a insinceridade da declarao de utilidade e a ile-
galidade do favorecimento de sociedade esportiva particular (RDA, v. 43,
p. 212).
O Tribunal de justia de So Paulo confirma, em acrdo de 15 de
outubro de 1954, sentena que proclamou a nulidade de ato declaratrio
de utilidade pblica diante da prova de desvio de poder, porque

o que se quis ... foi beneficiar-se uma entidade esportiva que se na a

braos com uma ao de despejo, tanto que, singularmente, no art. 2'1 da
lei, estabeleceu-se um estranho comodato, pelo longo prazo de 10 anos, com
a concesso ali feita a dito clube de continuar no imvel tal como se
encontrava e na situao em que o vinha ocupando" (RDA, v. 44, p. 29&).

Em outra desapropriao, sucedida por comodato da rea a uma associao

particular, o Supremo Tribunal Federal, em acrdo de 28 de abril de 1969,
que teve como Relator o Ministro Themstocles Cavalcanti, considerou vio-
lada a lei diante do comprovado desvio para atender a interesse privado
(Revista Trimestral de jurisprudncia, v. 53, p. 43).
A desapropriao decretada para manter mercado que era objeto de
ao de despejo, protegendo assim o interesse particular dos comerciantes
nele instalados, foi repelido em acrdo de 5 de agosto de 1958, do Tribunal
de justia do antigo Distrito Federal, que declarou "nula a declarao de
utilidade que no corresponde verdade dos fatos" (RDA, v. 55, p. 195).
Em acrdo de 11 de maio de 1970, o Supremo Tribunal Federal fun-
damentou a condenao do Estado reparao de perdas e danos pela
doao de parte de rea desapropriada a associaes particulares, admitindo
que

"ocorre desvio de finalidade da desapropriao se o expropriante aliena o

bem, ou cede o uso, por qualquer ttulo, a particular" (Revista T1"mestral
de jurisprudncia, v. 57, p. 53)
Decises semelhantes, aliceradas em desvio de finalidade a posteriori
caracterizado pela doao do bem a entidades privadas, foram emitidas pelo
Supremo Tribunal Federal em acrdos de 8 de novembro de 1957 e 28 de
fevereiro de 1969 (Revista Trimestral de jurisprudncia. v. 3, p. 78-1 e
\'. 48, p. 749; RDA, v. 53, p. 153 e v. 98, p. 178).
Considerou, todavia, o Supremo Tribunal Federal em deciso da Pri-
meira Turma, confirmada em grau de embargos, que a finalidade da desa-

15
propriao no desviada quando destinado o imvel a uma fundao de
interesse pblico, ainda que pessoa jurdica de direito privado (acrdo
no RE n Q 52.113, recorrente a Fundao Getulio Vargas. In: Revista de
Direito Administrativo, v. 77, p. 238-44). Fundado nesse precedente, o Re-
lator do RE n Q 57.315, admitiu, em tese, a validade de doao de bem
expropriado a uma associao particular de caridade (Revista Trimestral
de Jurisprudncia, v. 42, p. 195-7). Igualmente, abonou a Segunda Turma
do Supremo Tribunal Federal a destinao de parte substancial da rea
desapropriada em benefcio de entidade particular, para construo de sua
sede social (RTJ, v. 46, p. 550-2) e a Terceira Turma acolheu como vlida
a doao Fundao da Casa Popular de imvel desapropriado para cons-
truo de aeroporto (RDA, v. 88, p. 158).
Em dois julgamentos recentssimos, o Supremo Tribunal Federal voltou
a apreciar a validade de doaes, a particulares, de bens desapropriados.
No primeiro caso (RE n Q 78.229 - sesso de 12.6.74), o Tribunal Pleno
declarou inconstitucional a Lei n Q 3.162, de 1.6.1957 que autorizou a doao
Sociedade Pestalozzi do Brasil, de rea, objeto de prvia desapropriao.
No obstante a autorizao legislativa, a deciso identificou, na hiptese,
um desvio do poder expropria trio, confirmando deciso proferida pelo Tri-
bunal Federal de Recursos, nas apelaes cveis n.O S 26.423 e 26.424 (deciso,
por maioria de votos, sesso de 13 de junho de 1971), cujas ementas assim
se exprimem:

"A declarao de utilidade pblica constitui ato administrativo que, para

ser legtimo, ter que atender aos seus elementos, inclusive o da finalidade,
que vinculado e no arbitrrio.
No caso, porque o bem expropriando no ser utilizado em obra de
interesse coletivo, mas, sim, doado a entidade privada, o ato se reveste de
inconstitucionalidade porque fere o instituto da propriedade que s admite
exceo quando o mesmo expropriado por utilidade pblica ou interesse
social."

Em outro caso, no julgamento do mandado de segurana n Q 19.961,

foi unanimemente deferido o pedido para anular a desapropriao de im-
veis tombados como patrimnio histrico e, a seguir, cedidos a uma insti-
tuio particular de ensino, com base no Decreto n Q 70.678, de 1972 (sesso
de 12.6.74).

16
5. Concluso

o panorama que vimos traando da doutrina e da jurisprudncia, tanto

nacional como aliengena, tem o propsito de tornar ntida a compreenso
de que a competncia administrativa, por mais lato que seja o campo da
discricionariedade, tem sempre como limite interno a sua vinculao a uma
finalidade pblica especfica.
O ajuizamento da utilidade pblica, que fase peculiar expropriao
de bens, desde que se enquadre objetivamente entre os casos enumerados
taxativamente na lei, , em linha de princpio, um ato discricionrio.
O Poder Executivo (salvo nos casos excepcionais de desapropriao de
bens pblicos subordinada a autorizao legislativa) o nico competente
para apreciao do mrito do ato, no podendo o juiz substituir pelo seu
o juzo de valor que somente administrao incumbe exprimir.
Todavia, sobrepaira e extrema os limites dessa competncia discricio-
nana, a presuno da intrnseca fidedignidade da declarao de utilidade
pblica, que deve respeitar pontualmente o fim que a lei teve em mira
atingir.
Quando se possa comprovar que o mvel verdadeiro da vontade do
administrador extravasou desse balizamento teleolgico e realmente, ao invs
de servir ao interesse pblico qualificado na norma de direito, serviu-se dela
para, sob a capa de legitimidade formal, realizar um objetivo no-querido
pelo legislador, o respeito supremacia da lei impe o desfazimento do ato
violador de prpria essncia da ordem jurdica.
A finalidade, como assinalado, elemento permanente de vinculao
dos atos administrativos, e a sua inobservncia configura um vcio peculiar
- o desvio de poder ou finalidade - que j mereceu ingresso, de forma
expressa, na lei processual brasileira (Lei n Q 4.717, de 29.6.1965, art. ~,
alnea e).
A teoria do desvio de poder como causa de nulidade, nascida embora
na jurisdio administrativa francesa, no , como ficou amplamente escla-
recido, inconcilivel com outros sistemas, dentro do amplo plio da garantia
jurisdicional dos direitos individuais.
Demonstramos no somente sua compatibilidade com o sistema jurdico
brasileiro, como o seu trnsito razoavelmente freqente na jurisprudncia
de nossos tribunais superiores, inclusive no tocante reviso judicial de atos
declaratrios de utilidade pblica maculados por esse vcio de legalidade.
O diagnstico da violao da finalidade impe o exame dos motivos
alegados pelo agente, atravs dos quais se exterioriza a sua vontade. O desvio

17
de poder guarda, por isso, estreita correlao com outro vcio - o da inexis
tncia ou falsidade dos motivos (ver, a esse respeito, o estudo de Vidal,
Roger. .\ evoluo do desvio de poder na jurisprudncia administrativa.
In: RDA, ". 30, p. 35 e seg., especialmente a partir da p. 43).
por meio da anlise criteriosa da motivao do ato administrativo,
dos indcios veementes que defIuem da conferncia entre os motivos invo-
cado, e os resultados alcanados ou pretendidos que o desvio de poder vir
tona.
Longe de ser um erro grosseiro e ostensivo, ele se distingue pela sutileza
com que procura esconder-se sob a capa de regularidade, esmerando-se o
agente em ocultar a desfigurao substancial do ato administrativo.
mister, assim, que o intrprete no se contente com a letra dos
motivos determinantes, mas mergulhe em seu esprito, atente a suas omis-
ses e contradies, pondere a veracidade e a proporcionalidade dos meios
em razo do fim colimado, preferindo, em suma; verificar sob a roupagem
do ato os verdadeiros contornos de sua ossatura.

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A fim de simplificar e tomar mais rpido o envio de pedidos de

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