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LA CONCERTACIN SOCIAL:

UNA PERSPECTIVA SOBRE INSTRUMENTOS


DE REGULACIN ECONMICO-SOCIAL EN
PROCESOS DE DEMOCRATIZACIN

Por Mara Grossi y Mario R. Dos Santos

I. El problema de la relacin entre el Estado y la sociedad civil ha sido y sigue siendo


uno de los problemas claves de la teora poltica moderna. Pero ello por supuesto no
es slo un problema terico. La manera cmo se ecuaciona este problema define los
regmenes polticos, delimita los espacios entre lo pblico y lo privado, define lo que es
legal e ilegal, quin es ciudadano y quin no lo es, qu derechos y qu obligaciones le
son atribuidas.

En las sociedades capitalistas en las cuales por definicin el Estado y la sociedad (lo
pblico y lo privado) estn claramente diferenciados y al menos en teora todos los
individuos son ciudadanos, el problema de esta relacin se plantea desde un
comienzo como un problema de mediaciones y de representacin. Empero, esto es
muy general, porque evidentemente ni la sociedad es homognea sino que est
dividida ni el
Estado est por encima de sus divisiones.

La heterogeneidad de la sociedad no es slo poltica, sino que tambin se da a nivel


de los intereses sociales y econmicos, sin que exista una superposicin exacta entre
la heterogeneidad poltica y la social. Inclusive, aunque tal superposicin exista, no
resulta necesario resignar la promocin de intereses sociales y econmicos mediante
canales ms directos que los de la representacin poltica. El problema es entonces el
de la mediacin entre los grupos sociales, por un lado, y el sistema institucional o de
toma de decisiones, por el otro, sistema que no es asimilable estrictamente al Estado.
Adems, la divisin social del trabajo vuelve conflictiva la relacin de estos grupos
entre s y con el Estado. Este conflicto en ltima instancia remite al tipo de dominacin
y a las relaciones de clase, pero en el nivel especfico en el cual nos estamos
moviendo (el del sistema de toma de decisiones) remite a intereses sociales y
econmicos conflictivos, a demandas distintas y a determinado tipo de arreglo
institucional que permite o no que esos intereses y demandas puedan, en primer
trmino, expresarse, y luego, traducirse en decisiones polticas que los contemplen.

Un sistema poltico ser tanto ms democrtico cuanto mejor logre resolver los
problemas de la representacin y de la mediacin. Plantearse los problemas de la
representacin y de la mediacin significa por un lado aceptar que las relaciones entre
la sociedad y el Estado no son directas (mediacin) y por otro que el liberalismo en
estado puro, privilegiando el individuo coma actor poltico y econmico, ha dejado de
tener vigencia histrica.

Esta prdida de vigencia histrica del liberalismo es cierta tanto en la esfera de la


poltica, en la cual la tendencia es cada vez ms hacia la accin colectiva en funcin
de intereses organizados, como en la esfera econmica, en donde la accin del
Estado y de grupos privados ha dejado a pesar del intento neo-conservador de
hacer revivir al liberalismo desacreditada la vieja formulacin en trminos de laissez
faire, laissez passez. Est probado que el mundo e incluso el mundo capitalista
"ne va pas de lui meme ". Pizzorno llama la atencin sobre el hecho de que las
transformaciones del sistema poltico de los pases capitalistas, con su tendencia
creciente a la organizacin de la representacin, encuentran su origen justamente en
principios liberales: "todos los miembros de la comunidad poltica tienen el derecho de
ser completamente representados y cualquier grupo de personas que comparten
intereses especficos tiene el derecho de formar una organizacin estable para
promover estos intereses".

Los canales ms corrientes de mediacin han sido y siguen siendo el sistema


partidario, los lobbies y grupos de presin, los grupos de inters organizados, las
distintas corporaciones. Segn la importancia relativa de cada uno de ellos, la forma
de organizacin que tengan, las relaciones que se establezcan entre estos distintos
canales y los mecanismos institucionalizados de actuacin de los mismos, tendremos
distintas modalidades de mediacin y en consecuencia distintas modalidades en el
proceso de toma de decisiones (formulacin de polticas, etc.).

La concertacin social puede ser vista como una de esas modalidades de mediacin
entre sociedad y sistema poltico. En principio se puede decir que no hay una
definicin nica aceptada de qu es la concertacin social. En el lmite no se trata de
un concepto, sino ms bien de una prctica poltica, lo que no le quita en absoluto
inters desde el punto de vista del anlisis, al contrario. El objeto de las ciencias
sociales lo constituyen en definitiva las prcticas sociales y polticas y las relaciones
entre actores colectivos de estas prcticas.

Si, como lo sealamos anteriormente, la concertacin es uno de los diversos


mecanismos disponibles de mediacin y representacin, la pregunta que sigue casi
naturalmente es la de por qu darle una importancia particular en cuanto objeto de
estudio y en cuanto prctica poltica. Sobre todo cuando se sabe que la concertacin
no es una panacea y no garantiza per se ni la democracia, ni la participacin, ni la
justicia social. Por otro lado tambin es claro que no hay una nica forma posible de
concertacin y las experiencias histricas ms conocidas nos muestran que se puede
ir desde acciones muy limitadas a nivel de precios y salarios hasta intervenciones que
inciden en decisiones de inversin y acumulacin, con consecuencias palpables sobre
la distribucin de los ingresos, sobre el modelo mismo de desarrollo y por ende sobre
la calidad de vida de sectores amplios de la poblacin de un pas.

Es desde esta perspectiva ms ambiciosa de las posibilidades de la concertacin que


nos parece tiene sentido darle un lugar destacado entre los mecanismos de mediacin
y representacin. Y ello en la medida en que favorece modalidades ms eficaces de
regulacin econmica y social, permitiendo tambin aumentar el grado de
compatibilidad entre la democracia liberal y el sistema capitalista". La preocupacin
por el grado de compatibilidad entre la democracia liberal y el capitalismo entendido
como modo de organizacin de la produccin, y por cules son los lmites de esta
compatibilidad, ha vuelto a ocupar la atencin de los estudiosos de la poltica.

Las dos preguntas que con variaciones en la forma resultan comunes a los autores
que han tratado el tema recientemente son, por un lado, qu mecanismos hicieron
posibles la coexistencia de democracia y capitalismo y, por otro, qu transformaciones
pueden estar ocurriendo como consecuencia de la evolucin del capitalismo
contemporneo y de las formas de hacer poltica y de participacin que puedan llegar
a amenazar esta coexistencia.

Veamos en rasgos generales y sin entrar en las diferencias de nfasis, la respuesta


que se encuentra a la primera pregunta: dos fueron bsicamente los mecanismos
responsables de la permanencia de ese matrimonio que segn los pronsticos tanto
de los liberales clsicos como de los marxistas clsicos estaba destinado a tener vida
corta: la poltica del welfare state y el desarrollo de los partidos polticos de masa y de
la competencia partidaria.5 Esto es particularmente claro en el anlisis que hace Offe,
para quien el desarrollo de las modernas sociedades capitalistas ha llevado a la vez a
una mercantilizacin de la poltica y a una politizacin del mercado. Para l la lgica de
la democracia capitalista puede ser descripta como una lgica de contaminacin
recproca, con lo cual una vez ms queda claro que el supuesto liberal no tiene ms
vigencia ni en la poltica ni en la economa.
La coexistencia por lo tanto de democracia y capitalismo implica alguna forma de
compromiso. Hablar de compromiso significa introducir a los actores. La mayora de
las veces este compromiso es definido como un compromiso entre la clase obrera y
los capitalistas, la burguesa. "La combinacin de democracia y capitalismo constituye
un compromiso: aquellos que no poseen los medios de produccin consienten la
existencia de la institucin de la propiedad privada del stock de capital, en tanto que
quienes poseen los instrumentos de produccin consienten la existencia de
instituciones polticas que permiten a otros grupos ejercer efectivamente sus
demandas respecto a la asignacin de recursos y a la distribucin del producto".
Estos autores sostienen adems que fue el keynesianismo el que volvi posible este
compromiso proporcionando los fundamentos ideolgicos y polticos para que el
Estado pudiera conciliar los intereses enfrentados de los dos actores en oposicin.

Una observacin que se podra hacer es que, puesta la cuestin en esos trminos, si
bien parece indiscutible, es demasiado general. Los autores se mueven en el nivel
ms abstracto del sistema de dominacin y dada la diversidad que adoptan los
regmenes polticos en los pases capitalistas, incluso en las sociedades centrales, el
problema parece ser justamente analizar estas variaciones. Y a ese nivel ya no basta
hablar de clases sociales, menos an si nos limitamos a hablar de propietarios y no
propietarios de los medios de produccin.

Teniendo como supuesto este compromiso general, que define en grandes rasgos al
capitalismo, habra que pasar a analizar "los compromisos ", los que se establecen
entre distintos grupos en el interior de un rgimen poltico dado. De hecho las formas y
regmenes polticos son mucho ms cambiantes e inestables en el interior de un
mismo sistema de dominacin.

En realidad cuando se habla de partido y de sistema partidario, como lo hace Offe, ya


no tiene mucho sentido seguir manejndose exclusivamente con el concepto de clase
y de compromiso de clase. En ese sentido cobra inters analizar las formas concretas
que adquiere la representacin del "inters" y la concertacin como una de esas
formas. Con esta ltima afirmacin nos acercamos a la temtica que nos interesa aqu,
a saber, la concertacin social entendida como un mecanismo de regulacin de las
relaciones econmicos-sociales de sectores o grupos organizados avalada por el
Estado.

Si bien los principales actores de la concertacin social son grupos organizados,


tambin es cierto que slo determinado arreglo institucional ofrece el marco en el cual
la concertacin se vuelve posible. Y si hablamos de mecanismos de mediacin, resulta
obvio que en ese escenario el Estado estar presente (o ms concretamente los
organismos que lo representen en el sistema poltico). Por menos que sea el grado de
intervencin estatal en una concertacin, sta es legitimada en ltima instancia por el
Estado. Pensamos en el ejemplo ms comn de concertacin el de precios y
salarios donde el Estado puede no intervenir en las negociaciones colectivas, pero
es el reaseguro legal ltimo de que lo negociado se cumpla, en funcin de las
regulaciones legales (incluidas sanciones) a que se someten los grupos en cuestin.
Esto nos lleva a una primera precisin en cuanto a los actores y en cuanto al
escenario de la concertacin.

Los actores privilegiados de la concertacin son grupos sociales organizados, vale


decir asociaciones de varios tipos, sindicatos patronales, de obreros y de empleados,
corporaciones. Todos estos actores tienen en comn el hecho de que representan
intereses organizados. Si stos son los actores privilegiados de la concertacin el
escenario por excelencia en el cual sta se desarrolla en un primer momento es la
sociedad civil. Pero como dijimos antes, incluso en aquellos casos en que no
participen directamente representantes de agencias estatales el Estado est presente
en ltima instancia. En otros casos, que habra que analizar ms detalladamente, la
presencia del Estado es activa desde el primer momento de las negociaciones.

Tomando la experiencia europea, se han distinguido dos formas bsicas de


intervencin del Estado en procesos de concertacin social: una primera en la cual los
grupos organizados (cmaras de empresarios, sindicatos, otras asociaciones civiles)
negocian entre s y sobre la base del acuerdo logrado comienza luego la negociacin
con el Estado. Esta modalidad es denominada bilateral, en tanto la multilateral o
segunda forma, incluye desde un comienzo la participacin del Estado, con lo cual la
intervencin y la capacidad de iniciativa del mismo, transformado en un agente ms de
la concertacin, son mucho mayores.

En Amrica Latina la preponderancia del papel del Estado, contraparte de una dbil
estructura social, constituye casi un dato permanente. No obstante ello, se pueden
ejemplificar casos en los que los sectores organizados entablan negociaciones
independientemente del Estado.

Ahora bien, cualquiera sea el tipo de intervencin estatal en los mecanismos de


concertacin el problema que se plantea en Amrica Latina es el de la inexistencia de
una institucionalidad democrtica estable as como de una cultura poltica en la cual
estas prcticas tengan un grado mnimo de legitimidad por parte de los diversos
actores implicados. En ese sentido la concertacin no puede ser entendida per se
como un instrumento de democratizacin, puesto que depende de ella. S podra
contribuir a la institucionalidad democrtica.

Ello es as en la medida en que el acuerdo se hace entre actores sociales que asumen
por lo tanto un compromiso directo y recproco respecto de las decisiones y el Estado
(a travs de sus representantes autorizados) pasa a ser un actor ms y deja de ser el
nico "responsable" y blanco de los reclamos e insatisfacciones de los distintos
sectores. Por supuesto ello ser tanto ms cierto cuanto mayor sea la participacin de
distintos sectores sociales y cuanto mayor sea la representatividad de los agentes
directos de la concertacin, evidentemente el contenido de qu es lo que se concerta
tiene tambin una incidencia en cuanto al surplus de estabilidad ganado por el sistema
poltico como un todo. Una concertacin de precios y salarios es ms fcil de ser
puesta en prctica que otra de alcance ms vasto (por ejemplo relativa a las
decisiones de inversin), pero tambin su aporte a la estabilidad del sistema poltico
ser menor, aunque el grado de compromiso de los actores sociales intervinientes sea
intenso.

Hay que cuidarse de una visin algo ingenua y simplificada que nos llevara a ver la
concertacin como un mecanismo de reduccin de tensiones y conflictos. Entre los
extremos de una idea utpica de integracin consensual (que en intentos de
realizacin slo puede llevar a formas totalitarias) y la visin opuesta de una sociedad
regida por el puro conflicto y la dominacin, queda abierta la perspectiva de una
sociedad capaz de canalizar institucionalmente demandas antagnicas, aceptar el
disenso, procesar propuestas diferentes de ordenamiento social y reconocer la
legitimidad y la accin de los movimientos sociales.

Los mecanismos de concertacin social son justamente recursos para regular los
conflictos en el rea econmica social. En este sentido, podemos hablar de ella como
de un conjunto de tcnicas de compromiso para el desarrollo, tcnicas a su vez
asimilables a los comienzos de una planificacin concertada.

Otra aclaracin necesaria es que cuando se habla de descargar al Estado de la


responsabilidad exclusiva de decisiones econmicas-sociales, no se quiere decir en
absoluto que tales decisiones deban trasladarse al mbito privado y atomizado del
mercado. La perspectiva neoliberal segn la cual se gana en estabilidad y en
"democracia" a travs de la abdicacin de atribuciones del Estado en favor de los
mecanismos de mercado y de la mercantilizacin de la poltica (reducida a un clculo
de intereses individuales), est en las antpodas de lo expresado.
En rigor no se trata de privatizar decisiones que afectan fuertemente al conjunto de la
sociedad, sino de que actores sociales organizados adquieran posiciones
institucionalizadas en el sistema de toma de decisiones. Tal carcter institucionalizado
ampla la responsabilidad de los mismos, al volver pblicas sus posiciones relativas.
La negociacin as no puede remitirse slo a los intereses especficos de las partes,
como si actuaran en un vaco social. Se supone que en un contexto democrtico, la
accin de los representantes sectoriales atender obligatoriamente tanto a los
intereses especficos de los representados como a consideraciones ms generales,
relativas al ordenamiento y a los objetivos sociales.
Entre los partidos polticos, cuyo principal rol prescrito es el de promover opciones
sociales, y el de los grupos organizados, que sirven ms directamente a intereses
especficos, habra pues una complementariedad. Histricamente surgen en forma
simultnea los partidos de masa y los grupos organizados de intereses. Los primeros
tendran principalmente una identificacin ideolgica rgida, no negociable, que
requiere abrir inmediatamente otros canales de mayor flexibilidad y atenidos a
urgencias de menor plazo, a los intereses sectoriales.

Cuando una de las dos formas de representacin se suprime, las consecuencias son,
en un caso, la promocin informal de intereses sectoriales (que da lugar a la actuacin
de grupos de presin, a prcticas clientelistas, a la cooptacin en lugar de la
representacin, etc.), y en el otro, al desnudo corporativismo. Seguramente, de las dos
desviaciones posibles, la experiencia latinoamericana tiene ms que ver con la ltima.
Varios han sido los intentos en la historia de este siglo por articular regmenes con
facetas corporativas, entendiendo por ello el instaurar canales de representacin
nicos excluyentes de cualesquiera otros, de carcter cerradamente sectorial.

Quizs la preocupacin por exorcizar el peligro corporativista es lo que determin la


sistemtica negativa a incorporar en la teora liberal clsica la representacin de
intereses organizados. El diseo institucional no se simplific por ello, pues como lo
demuestran los distintos ejemplos de pases europeos, tuvo que dar cabida al poder
de aqullos, aunque no tuviesen una legitimidad fundada tericamente. Anderson
plantea bien la cuestin cuando seala que el problema de la representacin de
intereses en el proceso de toma de decisiones no es solamente un tema para la
investigacin emprica sino tambin un problema para la teora poltica aplicada.
En definitiva est en juego la relacin de esos grupos con el Estado. "Que estos
cuerpos privados sean parte del orden poltico est fuera de dudas. Sin embargo, su
posicin en este orden es poco clara y ambigua. La legitimidad de su papel poltico es
tenue, en el mejor de los casos. Se habla del poder de los grupos organizados. No se
habla de su autoridad".

Pero cul ha sido la resolucin prctica ya que terica no existe del problema?
Una somera revisin de las experiencias en los pases centrales contribuir a
visualizarla, para luego s explorar las posibilidades y lmites de estos mecanismos de
mediacin y representacin en Amrica Latina.

II. El primer rasgo de los pases europeos donde, despus de la segunda guerra
mundial, se van gestando distintos mecanismos de intermediacin entre grupos de
intereses organizados, sea a partir de la sociedad civil o del Estado, es la estabilidad
de sus sistemas polticos, sobre la base de la alternancia en el gobierno de distintos
partidos determinada democrticamente. Por supuesto no hay que dejar de tener
presente los casos de Espaa y de Portugal, que al apartarse de esa regla estn
indicando en principio y por ausencia, cierta vinculacin entre la existencia de
instancias de concertacin social y de un pacto poltico democrtico.
La gnesis de un marco institucional tal est relacionada con el pasaje de un
capitalismo liberal a un capitalismo avanzado o de organizacin, donde el manejo de la
crisis econmica pasa por la intervencin del Estado, el cual aparece como artfice de
la atenuacin de los antagonismos de clase. El manejo de la crisis supuso la
instauracin de mecanismos de mediacin y representacin ms complejos, actuando
junto a los partidos de masa organizaciones de intereses sectoriales, reconocidas
institucionalmente.

Aunque los regmenes ms claramente corporativos desaparecieron despus de la


segunda guerra, lo que ya no desaparecera en las sociedades avanzadas es la
intervencin en el dictado de las polticas econmicas por parte de las grandes
organizaciones de intereses sectoriales. Esto implica mucho ms que la mera consulta
gubernamental a los representantes de grupos de intereses, lo cual puede
considerarse un hecho habitual en las democracias constitucionales.
Este mecanismo de colaboracin entre los distintos grupos de intereses y el Estado en
la formulacin de polticas es lo que se ha dado en llamar neo corporativismo o
corporativismo liberal en la bibliografa contempornea. El prefijo neo o el adjetivo
liberal sirven para distinguir estas formas polticas de aquellas del corporativismo a
secas, propias de los regmenes autoritarios sin otra forma de representacin de la
sociedad que la proporcionada por los canales corporativos. En cambio, como dice
Lehmbruch, "el sistema neo corporativo de Europa occidental y del norte de Europa
permanece embebido de democracia constitucional".

La funcionalidad del neo corporativismo respecto de la democracia constitucional tiene


que ver con la contribucin de los mecanismos del mismo a la reproduccin del
consenso y por ende a la legitimidad del Estado. En la medida en que la regulacin a
travs del mercado "libre" perdi aceptacin, el diseo de la poltica econmica
comienza a ser cuestin de debate pblico y con ello el Estado juega su legitimidad en
el control del mercado. Ese control es en esencia poltico y el Estado tiende a
compartir la responsabilidad de llevarlo a cabo con los representantes de sectores
sociales organizados. Esto ha hecho que se sealara que en este estadio de evolucin
del capitalismo se politizan las relaciones de clase.
Las deficiencias en el funcionamiento regular del mercado tienen pues como precio
para el Estado una prdida de legitimidad, entendindose entonces la proliferacin de
formas de "construccin de consenso" a travs de mecanismos neo corporativos. Ello
explica tambin que la participacin predominante en tales mecanismos sea la de los
representantes del capital y del trabajo, antagonismo principal que debe neutralizarse
en funcin de la estabilidad del sistema.

O sea que, como afirmramos en el apartado anterior, habra una complementacin


entre la construccin del consenso por va neo corporativa (limitada a la formulacin
de polticas econmico-sociales) y la construccin de consenso a travs de la vigencia
del sistema de partidos y del parlamento, consenso propiamente poltico en tanto
alcanza a referirse tambin al procesamiento de decisiones ms globales, incluyendo
aquellas que marcan opciones de ordenamiento social. Posiblemente el sistema de
partidos sea imprescindible en la construccin del consenso, pues resulta difcil pensar
a ste solamente como consecuencia de la compatibilizacin de intereses entre
grupos organizados especficos y el Estado. Este sera el lmite de la amenaza de que
estas formas neo corporativas de intermediacin lleguen a suplantar otros
mecanismos de intermediacin propios de las sociedades organizadas segn las
pautas del constitucionalismo democrtico.

Por otra parte, las interrelaciones entre las organizaciones de representacin de


intereses sectoriales y los partidos polticos no admiten ser descritas mediante una
tipologa simple, pero las variaciones apoyan la hiptesis de que ms bien se trata de
una diferenciacin estructural y una especializacin funcional del sistema poltico.
Muy posiblemente, la gran variedad en el peso especfico que tienen los distintos
grupos de intereses en la formulacin de polticas, derive de que cada sociedad fue
resolviendo de manera pragmtica los problemas tanto polticos como econmicos
surgidos de la imposibilidad creciente de mantener formas liberales puras. Para
expresarlo paradjicamente, podramos decir que los resultados. Histricos de los
principios liberales de la libre asociacin de intereses y del derecho a la representacin
no resultan fcilmente absorbibles por el cuerpo terico del liberalismo, como filosofa
social o modelo acabado de organizacin de la sociedad.
Tampoco las propuestas neoliberales dan una solucin terica a esta realidad de las
sociedades capitalistas avanzadas; limitndose a abogar por su supresin. As como
variaron las formas histricas de intermediacin que hasta aqu denominamos
(siguiendo a los autores citados) genrica y quizs algo imprecisamente como neo
corporativas o del corporativismo liberal, variaron tambin las denominaciones con las
cuales en distintos pases se han institucionalizado aquellas. Se habla entonces, por
ejemplo, de Sozialpartnerschaft en Austria, de Konzertierte Aktion, en Alemania, de
Harpsund democracy en Suecia, o ms ampliamente, de economa concertada, pacto
social, concertacin social, democracia social, etc.

Una breve revisin de las caractersticas ms sealadas que ha ido adquiriendo la


concertacin social en el mbito europeo nos permitir luego introducirnos en el
anlisis de la problemtica en Amrica Latina.

Un rasgo comn es que los mecanismos de concertacin social tienen como modelo la
poltica de precios y salarios, actuando en ellos fundamentalmente representantes del
empresariado y de los asalariados. En muchos casos son instrumentos claros de
contencin de procesos inflacionarios y fueron instaurados con ese objetivo. Los
ejemplos exitosos en los cuales el contenido de la concertacin se ampla a otras
dimensiones del proceso econmico (v.g. la inversin) son escasos, si bien ha habido
y hay intentos de extender el alcance.

Aparentemente hasta ahora los lmites de los mecanismos de concertacin social


coincidiran con los limites sealados al Estado de bienestar, cuyo accionar no
alcanzara para modificar esencialmente el sistema de asignacin de recursos ni para
controlar el proceso de acumulacin. Al menos es evidente que en la crisis reconocida
del Estado de bienestar est comprometido el sistema de gobernabilidad institucional
del mismo, sistema al cual pertenecen los mecanismos de concertacin en su forma
actual. De ah la insistencia sealada de ampliar su alcance en la bsqueda de una
mejor gobernabilidad institucional.

Pero dejemos por un momento las consideraciones tericas para referirnos


someramente a los mecanismos de concertacin social en varios pases europeos. En
el caso de Austria los grupos de intereses se hallan organizados en cmaras que
poseen el status de corporaciones pblicas, siendo obligatoria la pertenencia a las
mismas. El sistema comenz a funcionar formalmente en 1957, ao en que se
instituy una comisin conjunta de precios y salarios, si bien sindicatos y
organizaciones empresarias colaboraron intermitentemente para regular precios y
salarios desde 1948. En la comisin mencionada hay representacin igualitaria de
empresarios y trabajadores (la Federacin Austraca de Trabajadores y las Cmaras
de Trabajo, por un lado, y la Cmara Federal de Empresas y el Consejo de
Presidentes de las Cmaras de Agricultura, por otro).

Es interesante sealar que la intervencin del Estado ocurre slo en la etapa final de la
negociacin, cuando ya se ha arribado a un acuerdo entre las partes o cuanto stas no
logran una propuesta unificada. Se tratara pues de un caso de negociacin bilateral
en donde la iniciativa no la tiene el Estado, sino los grupos organizados, y en donde la
intervencin estatal es igualmente limitada. Esta modalidad se modific en favor de un
procedimiento multilateral a partir del gobierno socialista que asume en 1970. El
sistema funciona sobre la base de la cooperacin voluntaria, existiendo s una fuerte
sancin social de aquellas corporaciones que denuncian los acuerdos. Todo indica que
el sistema goza de amplio apoyo en la opinin pblica a pesar de ser frecuentemente
criticado por acadmicos e incluso por empleados pblicos como estatista.

Vale la pena mencionar, el alto grado de participacin de los sindicatos obreros en las
negociaciones colectivas a pesar de que, en definitiva, stas se hayan restringido a la
poltica de ingresos sin extenderse a otras reas tales como control de ganancias e
inversiones, lo que desde luego implica modificaciones mucho ms profundas en las
relaciones de poder. Ello puede ser a largo plazo una causa de frustraciones de las
bases sociales, cuyas expectativas redistributivas no se realizan, comprometiendo as
el xito de las negociaciones. La estabilidad del sistema de concertaciones siempre
guarda una estrecha relacin con el grado de centralizacin y concentracin de las
organizaciones obreras, y con el grado de control que tienen de sus bases.

Tratase de un delicado equilibrio en cuya consecucin seguramente se dejan de lado


expectativas sociales de modificaciones ms profundas. La fuerte concentracin y el
alto grado de centralizacin del sindicalismo austraco facilitan los mecanismos
concertados de formulacin de polticas de ingresos.

El grado de institucionalizacin de la concertacin social tambin es muy alto en


Noruega, donde en palabras de Stein Rokkan "las decisiones econmicas cruciales
son tomadas en rondas anuales de negociaciones entre todos los grupos interesados:
las autoridades gubernamentales se renen directamente con los dirigentes sindicales,
los representantes de los agricultores, los pequeos propietarios, los pescadores y los
delegados de la Asociacin de Empleadores alrededor de la mesa de negociaciones".

En Alemania la institucionalizacin de los mecanismos de concertacin social


comienza a ser efectiva en 1967. Gobernaba en ese momento una coalicin social-
demcrata y la ley respectiva estableca que si se viesen amenazadas metas macro-
econmicas tales como la estabilidad de precios, el pleno empleo, el balance de
comercio exterior, un ritmo de crecimiento adecuado, el gobierno federal dispondra de
un mecanismo para actuar en pro de una conducta coordinada de las autoridades
territoriales, los sindicatos y las asociaciones empresariales.

No obstante, luego se cre un Consejo de autoridades pblicas sobre polticas


relativas a los ciclos econmicos para coordinar las acciones del gobierno federal y
de gobiernos provinciales y un Consejo de planificacin presupuestaria para las
autoridades locales. La funcin ms especficamente de concertacin social es llevada
a cabo por la Konzertierte Aktion, lugar de encuentro regular de las asociaciones
representativas de intereses econmicos convocado por el Ministerio de Economa
varias veces al ao. Ah concurren una diversidad de organizaciones que representan
intereses considerablemente dispersos (asociaciones federales de empleadores, de la
industria del comercio, de las finanzas, de los campesinos, de los funcionarios
pblicos, sindicatos obreros, etc., en nmero que supera el medio centenar de
organizaciones).

La dispersin de organizaciones tiene como contraparte un rol ms activo y rector por


parte del Estado, habindose llegado a decir que las funciones de la Konzertierte
Aktion permiti comprobar que su aceptacin por parte de la base sindical es mayor en
momentos de crisis que en momentos de expansin econmica, cuando est menos
presente la amenaza del desempleo. De hecho las orientaciones de las instituciones
tienen ms que ver con el manejo de la crisis que con los temas de la distribucin del
ingreso. La mayor inestabilidad del caso alemn ha sido atribuida a la menor
concentracin de sus organizaciones sindicales, si bien stas estn fuertemente
centralizadas.

En el caso francs quizs ms que de concertacin social habra que hablar de


negociaciones puntuales entre sindicatos y empresarios, las cuales la mayora de las
veces son mediatizadas por el Estado (el cual reglamenta estrechamente o interviene
en forma directa). Las fuerzas sociales organizadas por consiguiente actan ms
como grupo de presin y su influencia se hace sentir en los organismos estatales
donde tienen representacin institucional. En ese sentido Francia aparece como un
caso significativo, pues all la gran autonoma del movimiento obrero (junto a una
orientacin fuertemente clasista), parece impedir el eficaz funcionamiento de la
concertacin. El hecho de que el sindicalismo francs est fuertemente traspasado por
el sistema partidario dificulta tambin la centralizacin y la concentracin de poder. Sin
duda, la fragmentacin poltico-ideolgica, derivada de filiaciones partidarias
claramente distintas de las principales centrales obreras (la C.G.T., comunista y la
CFDT, socialista) conspira contra la unificacin necesaria en la mesa de acuerdos.

Respecto de Italia tampoco sera correcto hablar de concertacin en el sentido de una


institucin permanente para la elaboracin de acuerdos globales entre distintos
actores sociales representantes de grupos de inters organizados. Se trata ms bien,
como en Francia, de negociaciones y convenios puntuales entre las partes
directamente involucradas: relaciones "face to face" segn la expresin de Georges
Couffignal.

Por otra parte, los contratos de nivel nacional no logran disminuir el estado
permanente de tensiones sociales, constantemente renovadas durante los lapsos
trienales de vigencia de los mismos.

El creciente poder que han venido adquiriendo los sindicatos italianos parece explicar,
por un lado, su rechazo a cualquier forma de mediacin estatal, y por otro, a fijar
legislativamente las conquistas. El poder que reclaman y que ejercen se resume
contractualmente. Incluso los convenios nacionales son revisados y eventualmente
modificados a nivel de las empresas. Otros elementos que contribuiran a explicar por
qu en Italia los sindicatos no se han inclinado ltimamente al establecimiento de
pactos sociales globales es que el gobierno no aparece como capaz de asegurar a Ios
sindicatos resultados favorables en el largo plazo.

Adems la crisis econmica impulsa las demandas ms all del plano de los ingresos
y los precios, orientndolas hacia el Estado, al cual se le exige control sobre las
decisiones de inversin empresariales y en general sobre la poltica econmica. Esto
es lo que ha permitido pensar que en Italia los sindicatos estn sustituyendo a los
partidos en ciertas funciones.

El caso de Espaa nos introduce en las dificultades sustanciales de los momentos de


transicin. Por una parte se afronta la necesidad de transformar el antiguo modelo de
relaciones laborales articulado por el franquismo y por otra de gestar frmulas de
institucionalizacin democrtica estables que acerquen el pas a Europa. En ese
contexto, en el cual la prolongada crisis econmica es adems una realidad ineludible,
comparativamente ms grave que en la mayora de los pases europeos, la
problemtica del pacto poltico se enlaza ms inmediatamente con la del pacto social.

La experiencia de los pactos de la Moncloa, del Acuerdo Marco Interconfederal (ANI) y


de los Acuerdos Nacionales de Empleo (ANE) as lo prueba. Efectivamente, el papel
protagnico de los partidos y de las fuerzas propiamente polticas revela que el logro
del umbral de la institucionalidad es reconocido ampliamente como prerrequisito, si
bien debe incluir propuestas socioeconmicas de superacin de la crisis. Resulta
representativa la conviccin expresada en un documento de la Unin Sindical Obrera
(USO) en el sentido de que "es imprescindible el compromiso solidario de las fuerzas
sociales, polticas y econmicas que vertebran la sociedad espaola como agentes
naturales de dicha alternativa negociada a la crisis econmica y al paro".

A nivel programtico se respalda en general el funcionamiento del Consejo Econmico


y Social, rgano de concertacin entre las fuerzas sociales y organizadas, y
especficamente el PSOE hoy en el gobierno propuso un sistema de planificacin
concertada integrada por sindicatos, organizaciones profesionales, empresariales, la
Universidad, el movimiento cooperativo y representantes de distintos intereses (por
ejemplo jubilados), previendo sanciones si los acuerdos no son respetados.

El papel que se le asigna al Estado es decisivo, pues ya se sabe que para lograr una
dinamizacin y reconversin de la economa no bastan la contencin de los salarios y
los acuerdos de precios, imponindose una efectiva intervencin gubernamental en
diversos campos, fundamentalmente regulacin de las inversiones pblicas y an
privadas para mantener el nivel de empleo. La voluntad inversora de los empresarios
no resulta necesariamente asegurada por la austeridad salarial y la recuperacin de
los niveles de ganancia.

Tras esta revisin sucinta de casos europeos, parecen fundamentarse varios juicios
sobre las condiciones que hacen posible la vigencia de pactos sociales, en particular
cierto grado de concentracin y de centralizacin en la representacin de los intereses
sectoriales. Quizs habra que relativizar en algo la frmula de A. Przeworski en el
sentido de que se requiere "un monopolio bilateral de la representacin", pero es
evidente que existen umbrales necesarios de concentracin y centralizacin de la
representacin.

Respecto del Estado, se advierte que slo con una organizacin especfica del mismo
resulta posible volver efectivos y controlables los acuerdos. Tal organizacin especfica
habla de un conocimiento preciso de las situaciones sectoriales y de organismos
capaz de coordinacin y efectividad en la aplicacin de las polticas, as como de una
difusin amplia de los fundamentos de las decisiones, en un marco de respecto del
juego poltico.
Es ms, aparentemente para que sean implantados mecanismos de concertacin
social exitosos se requiere la presencia en el Estado de fuerzas polticas progresistas,
siendo un factor explicativo importante de la implantacin de tales mecanismos la
filiacin poltica del partido o de la coalicin que se halle en el poder. Esto se verific
en Alemania, Suecia y Austria, y en el sentido negativo en Inglaterra, cuyo gobierno
conservador intent sin xito promover una poltica de pacto social.

Est abierto el interrogante sobre si los nuevos gobiernos socialistas franceses y


espaol impulsarn polticas de concertacin social y si stas obtendrn el respaldo de
las organizaciones sectoriales. Hay empero indicadores de que se ser el camino
escogido, sobre todo en Espaa. Por otra parte queda claro que la crisis de las
polticas keynesianas afecta la forma institucional de la concertacin social.

No obstante, ello refuerza el consenso de los sectores obreros en torno de la idea de


que la crisis econmica slo puede manejarse ampliando su participacin en la toma
de decisiones, que es uno de los significados del concepto preconizado de
"democracia industrial". Los acuerdos se ven facilitados en perodos de crecimiento
econmico, cuando hay posibilidad de continuidad en la redistribucin de ingresos,
aunque en su gnesis tambin aparecen como formas de enfrentarse a la crisis. Y en
el momento de gnesis efectivamente estn cerca del pacto poltico, As, los
mecanismos de concertacin pueden verse como articuladores de funciones polticas y
por ende como aportes a la estabilidad del sistema democrtico.

Se supone que en un contexto de democracia constitucional la labor del representante


poltico atiende tanto a los proyectos sociales de sus representados como a los
intereses de estos ltimos, y similarmente puede suponerse que en la labor de
representacin de grupos sectoriales organizados no desaparezca la referencia a fines
de los representados ms sociales que aquellos relacionados estrecha o
mezquinamente con la defensa y promocin de intereses sectoriales. Se ha afirmado
que cualquier estructura poltica, por ms especializada que sea, es multifuncional; de
ah que puede pensarse congruentemente a las instancias de concertacin social
como instancias ampliadoras de la representacin, sin que resulte justo atribuirles una
funcin que se descalificara a priori por su exclusiva referencia a intereses sectoriales.

Por otra parte, la transformacin del sistema poltico en el sentido de promover


intereses cada vez ms agregados, deja cada vez un margen mayor para
organizaciones de representacin sectorial de intereses especficos, y tal tendencia
tiende a ser recogida en el diseo institucional del sistema de toma de decisiones.

En un plano ms terico podra expresarse que la universalidad de la representacin


poltica (que implica la "coextensividad" de la sociedad y el Estado), requiere tanto una
referencia a proyectos sociales como a intereses, y que el desdoblamiento en
organizaciones que enfatizan uno u otro aspecto no hace ms que poner de relieve su
recproco embriscamiento. Mxime cuando los acuerdos socio-econmicos entre
grupos organizados de intereses deben dirimirse en el mbito pblico, haciendo
visibles sus implicaciones y defendindolos argumentativamente en referencia a
valores sociales aceptados en forma mayoritaria.

Si juzgamos los regmenes democrticos por su estabilidad y calidad, diramos que


respecto de la calidad las prcticas de concertacin social tambin merecen una
evaluacin positiva, cuando se dan las condiciones para que el sector trabajador
acepte tales mecanismos.

Es importante en este sentido recordar el carcter poltico de las luchas sindicales en


el caso europeo, al hallarse enlazadas a luchas por la democracia. De ello
posiblemente deriva que la tensin entre la concentracin de la representacin y la
dispersin del poder no se haya inclinado definitivamente en favor del primero de los
trminos, segando la democracia interna en los grupos organizados de intereses. Pues
es cierto que slo un grado importante de democracia interna en los grupos de
representacin sectorial avala resultados socialmente exitosos de los mecanismos de
concertacin social.

III. Atendiendo comparativamente a Amrica Latina, las condiciones que acabamos de


sealar como necesarias en los casos histricos europeos para la implantacin de
mecanismos institucionales de concertacin social parecen hallarse ausentes. La
viabilidad de la concertacin social en nuestra regin chocara con una debilidad en la
organizacin y la representacin de intereses, derivada tanto de una estructura
productiva menos desarrollada, integrada y diversificada, como de regmenes polticos
adversos a la organizacin autnoma de sectores sociales.

El control de la representacin por el Estado ha formado parte de la historia


latinoamericana. De la ausencia prcticamente total de organizacin y participacin
poltica de los sectores populares durante el rgimen oligrquico se pasa en la
mayora de los pases a una representacin tutelada y a una organizacin controlada,
cuando no creada por el Estado. Esta pauta de relacin entre el Estado y las
organizaciones sectoriales justifica que los ejemplos histricos latinoamericanos sean
usados par ilustrar la variante "estatal" de corporativismo, contrapuesta a la "social",
que coincide con la nocin de neo corporativismo liberal a la cual nos hemos estado
refiriendo.

Sin embargo, y aun teniendo perfectamente presente la incidencia negativa que ello
puede tener en cuanto al funcionamiento de un rgimen poltico democrtico, conviene
advertir que esa forma histrica signific en muchos casos el fortalecimiento de la
representacin y del poder de negociacin de los trabajadores organizados,
contribuyendo a nivelar el marcado desequilibrio que soportaban en el plano del poder.

En otros casos que tampoco cabe pasar por alto, la introduccin o consolidacin
de estructuras corporativas facilit la promocin en la sociedad de pautas regresivas
de distribucin de recursos y del poder poltico. Por lo tanto, creemos que la labor de
investigacin sobre el corporativismo latinoamericano y la polmica sobre sus
variedades son directamente relevantes para el tema que nos ocupa, pues tales
antecedentes necesariamente desempearn un papel en los esquemas de
concertacin social que el Estado, las fuerzas polticas o los sectores organizados,
independiente o conjuntamente, busquen implantar.
Aqu no trataremos con la profundidad debida este punto, conformndonos con las
consideraciones recin hechas, en la comprensin de que en el oportuno anlisis de
casos nacionales se cubrir esa necesidad. Si nos interesa marcar la articulacin de
ambas temticas.

Ahora bien, retomando las diferencias entre las sociedades europeas y


latinoamericanas en cuanto al problema bsico que enfrentan, esquemticamente
podramos decir que las primeras buscan dilucidar distintas opciones distributivas
(inclusive al precio del crecimiento cero), en tanto las segundas tienen ante s la
necesidad imperiosa del desarrollo. Lo que est en juego en la concertacin social es
en un caso la gestin de cierto equilibrio logrado (aun en coyunturas de crisis) y en
otro es la gestin del proceso de desarrollo, con las inevitables tensiones que el mismo
implica. Si bien es cierto que en todo el mundo estn puestos en cuestin los estilos
corrientes de desarrollo, esto se agrava en Amrica Latina, pues esa problemtica se
inserta en la de alcanzar un umbral de crecimiento econmico, de incorporacin
poltica, de integracin social, de estabilidad institucional.

El planteo de esta diferencia la concertacin del equilibrio o del presente,


contrapuesta a la concertacin del desarrollo o del futuro muestra la dificultad de
tratar la concertacin social en Amrica Latina como una mera transferencia factible de
los mecanismos institucionales que la fueron consolidando en Europa. Ms aun
cuando ambas regiones comparten la existencia de fenmenos cuestionadores de la
efectividad de esos mecanismos, en particular el surgimiento de movimientos sociales
de naturaleza distinta de los clsicos y la conciencia relativamente generalizada de las
restricciones en cuanto a las posibilidades de crecimiento econmico. La discusin
sobre la viabilidad o no de la concertacin social en Amrica Latina implica pues
plantear Cuestiones que van ms all del diseo institucional, de las tcnicas,
organismos y mecanismos de concertacin.

Quizs convenga comenzar el anlisis sobre la concertacin Social en Amrica Latina,


en el sentido progresivo que pueden tener tales mecanismos, sealando el contexto
en el cual esta problemtica adquiere repercusin entre distintas fuerzas sociales y
sectores polticos. Nos referimos a los procesos de apertura poltica que por distintas
causas, en distintas formas y en diferentes grados transitan pases como Brasil,
Argentina, Per, Uruguay y Ecuador. Ello permite la reaparicin en la escena pblica
de grupos sociales organizados y en general el resurgimiento de la actividad poltica.

Las profundas expectativas de cambios sociales y polticos testimonian aspectos de la


historia reciente, plena de convulsiones y de intentos de transformacin. Sin esa
historia seran incomprensibles modificaciones en la cultura poltica advertibles tanto
en los movimientos populares como en expresiones ms circunscriptas de grupos
sociales u organizaciones polticas. Distintas estrategias revolucionarias que tuvieron
cierta vigencia en el debate y la accin durante las dcadas pasadas han
desaparecido como opciones de validez general.

Las crticas generalizadas a soluciones autoritarias de cualquier signo constituyen un


componente de esta modificada perspectiva, que comienza a incluir la preocupacin
por las potencialidades de la institucionalidad democrtica, en sus diversas variantes.
La discusin as abierta coincide con los procesos de apertura antedichos y en ella se
vuelven manifiestas las dificultades de conciliar regmenes democrticos relativamente
estables con las transformaciones profundas que estas sociedades requieren, as
como los riesgos que se afrontan en la etapa de transicin.
En este contexto se inserta la problemtica de la concertacin social. Se trata pues de
un contexto ms asimilable al que enmarc la gnesis de la instancia de concertacin
social en la Europa de posguerra, o sea, de crisis. En realidad, los objetivos de control
de la inflacin, de regulacin del empleo, de redistribucin de ingresos, perseguidos
aplicando principios keynesianos, estuvieron presentes desde el origen. Hoy tambin
predomina en el mundo desarrollado la faz econmica de la crisis, pero hay conciencia
de que sin una ampliacin y/o modificacin de los mecanismos propios del
keynesianismo y del Estado de bienestar ya no ser posible superarla como lo fue
anteriormente, y ello coloca en primer lugar el problema de la innovacin institucional,
y de la poltica.

Sabemos que en el caso latinoamericano los mecanismos del Estado de bienestar no


llegaron nunca a ser consolidados y que estamos sufriendo tambin los embates de la
crisis econmica internacional desde una posicin particularmente desventajosa. Por
otro lado, el dificultoso pasaje a un orden democrtico capaz de canalizar las
expectativas de las mayoras se visualiza como el camino por recorrer. Esto hace que
cuando se piensa en mecanismos de concertacin social en principio se los enlace
muy estrechamente con la funcin de soportes para un perodo de transicin, en la
bsqueda simultnea de una forma progresiva de gestin de la crisis y de una
estabilidad poltica democrtica.

En el mismo contexto, resulta explicable la tendencia a emplear el concepto


desplazndolo hacia un significado primordialmente poltico. As, la instancia de
concertacin social no se llega a plantear para la formulacin de polticas, en particular
de polticas econmicas. Ms bien se trata de lograr con ella un consenso legitimador
amplio (sin contenidos tan especficos), remitindose preferentemente a la dimensin
ideolgica o de la creacin de valores y menos a prcticas sociales concretas y al
funcionamiento del sistema de toma de decisiones. De todas maneras, conviene
aclarar que ese desplazamiento hacia un significado casi exclusivamente poltico del
trmino puede referir tanto a un acuerdo poltico en el seno de la sociedad civil y en
especial entre los sectores populares, o a una propuesta lanzada por el Estado como
elemento de legitimacin y movilizacin. En el otro extremo, est la concertacin
propuesta por gobiernos militares de facto para asegurar, en el retorno a formas
constitucionales, el mantenimiento de aspectos cruciales del rgimen, predominando
entonces la coercin, o formas espurias de creacin de consenso.
En la perspectiva de este trabajo esta ltima modalidad no es considerada, ya que lo
central son las instancias de concertacin social entendidas en su sentido estricto,
como mecanismos de regulacin econmico-social, y tambin aquellas formas ms
polticas pero claramente orientadas a generar mecanismos de ese tipo.

Los rdenes ms importantes de problemas que deberan ser tratados en nuestra


regin tanto desde el punto de vista terico como de la prctica sociopoltica, en
relacin con las condiciones de ampliacin e institucionalizacin de mecanismos de
concertacin social, son los siguientes. En primer lugar el hecho de que en general las
organizaciones de la sociedad civil no tienen un poder similar capaz de manifestarse
en la mesa de negociacin, condicin que aparecera como necesaria para la
implantacin de mecanismos progresivos de concertacin.

Ms bien en nuestra regin esos mismos mecanismos deberan propiciar y expresar


una redistribucin del poder, a travs de trasmutar la representatividad social en una
fuerza efectiva capaz de contrabalancear el poder econmico y poltico. Ello vuelve a
colocar la responsabilidad mayor en el Estado, que a partir de un respeto de los
movimientos sociales puede institucionalizar mecanismos de actuacin de los mismos
que contribuyan a su organizacin y a su incidencia en las polticas concretas que se
adopten.

Por otra parte, resulta obvio que esa vocacin del Estado en el sentido de incrementar
la participacin en la resolucin de polticas, implica de existir resolver
simultneamente aspectos que hacen a la posibilidad de esa participacin, la cual
tiene exigencias particulares. Nos referimos a exigencias de informacin y
comunicacin, las cuales son esenciales para un ordenamiento democrtico y tambin
para las prcticas de concertacin social. Ms importante an es la existencia de una
cultura poltica que presente cierta homogeneidad en cuanto a dar cabida a los
mecanismos de concertacin social, pero ya esto escapa al margen de accin del
Estado, no pudiendo ser impuesta ni construida desde l. En ese sentido, cabra
preguntarse acerca de las distintas situaciones nacionales y sobre los alcances de la
revaloracin de la democracia por parte de las mayoras de la regin, ya que el
consenso sobre el mantenimiento de un sistema institucional es el umbral para insistir
en su perfeccionamiento.

La existencia de grandes contingentes de poblacin no organizada o inclusive excluida


del mercado y del sistema poltico, genera por si el riesgo de que los mecanismos de
concertacin resulten fuertemente elitistas, al comprender slo a los sectores
organizados, que pueden ser minoritarios. Evidentemente se plantea entonces
aumentado el problema de legitimar un patrn especfico de representacin de
intereses (quines estn y quines no estn), problema que en su resolucin no
debera amenazar el grado de autonoma necesario en las organizaciones sectoriales.

Teniendo en cuenta la relevancia que se le asigna a esa cualidad de las instituciones


representativas de intereses colectivos (su autonoma), queda tambin claro la
importancia de la democracia interna existente en ellas, la cual es una de las
condiciones de la misma (polticamente, sino en el plano lgico). La representatividad
de quienes concretan hace al cumplimiento de los pactos y hay muestras de la
fragilidad de stos cuando afectan sectores que no se consideran parte de las
negociaciones.

En cuanto a la relacin de los mecanismos de concertacin social con otros canales de


procesamiento de demandas socioeconmicas, por ejemplo partidarias, posiblemente
sea adecuado pensar que, por una parte, aquellos satisfagan ms las expectativas de
autogobierno presentes en la sociedad civil y en sus cuerpos intermedios, y por otra,
deban correlacionarse estrechamente con proyectos de sociedad globales
(especficamente polticos).

En realidad, aun logrado cierto equilibrio de poder entre las organizaciones sectoriales,
la profundidad de la crisis y la precariedad del sistema institucional no deberan
permitir refugiarse en reivindicaciones cerradamente sectoriales de intereses
socioeconmicos. Posiblemente pues se impongan relaciones estrechas con la
dimensin especficamente poltica en los mecanismos de concertacin y en Ios
actores que intervengan, ante la necesidad de generar o de hacer factibles polticas de
desarrollo nacional que no pueden darse por existentes. Antes bien, su inexistencia
pasa a ser un dato de los eventuales pactos sociales que se gesten.

Con una perspectiva que atienda ms a lo econmico, surge inmediatamente que la


capacidad potencial de los mecanismos de concertacin social para introducir
tendencias igualitarias (redistributivas del ingreso) en nuestras sociedades, deber
juzgarse no slo en funcin del cuantum de disminucin de la desigualdad relativa que
posibiliten, sino en funcin de que incidan positivamente para que los estratos ms
bajos de ingreso (organizados o no) logren satisfacer necesidades bsicas. Ello
modifica los parmetros de evaluacin de estos mecanismos al ser aplicados en
contextos sociales muy diferentes a los europeos. De no modificar esos parmetros,
se los estara considerando como artificios de legitimacin y estabilizacin del sistema
institucional, antes que como formas incipientes de una planificacin concertada de
desarrollo integral.

Esta ltima observacin abre el interrogante sobre si ello excede completamente el


marco de la concertacin social, en la medida que las demandas referidas a
necesidades bsicas seran "no negociables" (asimilables por tanto a reivindicaciones
de una identidad colectiva). Las inmensas brechas sociales se pueden cubrir con
pactos? Naturalmente no se puede responder en abstracto, pero resulta evidente que
en nuestra regin se imponen casi inmediatamente cuestiones sobre los alcances de
la concertacin social (el mencionado o el de la regulacin de la inversin) que en
otros contextos slo aparecieron en la prolongada evolucin de la institucin de
regulacin econmico-social.

A partir de este punto los anlisis y las respuestas no pueden dejar de lado el
tratamiento especfico de distintas formas institucionales (desde la plantacin de
consejos econmico-sociales de representacin sectorial en el seno del Estado hasta
concertaciones directas entre expresiones organizadas del movimiento social y el
Estado, etctera) en diferentes marcos. O sea en presencia de diferentes regmenes
polticos, distinto grado de evolucin de las organizaciones de representacin sectorial,
fases del ciclo econmico, situaciones de movilizacin social, modalidades de la
intervencin estatal y as sucesivamente.

No obstante, caben algunas ltimas reflexiones. En nuestra regin recurrentemente las


sociedades nacionales han experimentado polticas no correlacinales siquiera con un
balance de intereses de sus sectores organizados. Es decir, polticas econmico-
sociales que no derivan de un juego institucionalizado entre organismos
representativos de intereses sectoriales de similar poder (aunque la fuente de ese
poder sea distinta) y que responde a grupos informales absolutamente minoritarios
que escapan a casi cualquier control social.

Siendo as, y sin desdecir lo antedicho en cuanto a los parmetros de evaluacin de


los mecanismos de concertacin social y a la necesidad de cambios profundos, la
reversin de las tendencias regresivas en la determinacin de las polticas resulta tan
importante como la modificacin estructural. Se trata de una cruel paradoja, en el
sentido de que se est frente a la necesidad de polticas de mxima (de
transformacin estructural) sin poder garantizar polticas de mnima (que satisfagan
intereses mayoritarios, dentro de un funcionamiento de la institucionalidad
democrtica).

El distanciamiento entre las acciones de representacin de las fuerzas sociales y


aquellas de la gestin econmica tiene efectos que deben ser contrarrestados, quizs
precisamente impidiendo ese distanciamiento. En ese sentido, la exploracin
cuidadosa de las potencialidades de los mecanismos de concertacin social para
hacerlo se vuelve imperiosa, aunque no exista una respuesta terica concluyente
sobre su aplicabilidad en Amrica Latina para contribuir simultneamente al
afianzamiento del rgimen institucional democrtico y a una redistribucin del poder en
el tema de toma de decisiones en favor de sectores sociales poco o mal representados
hasta el momento.

En ltima instancia, slo la accin de las organizaciones sectoriales, de los gobiernos y


de los movimientos sociales determinarn si ser un mero recurso ms de
legitimacin de la dominacin o, por el contrario, de transformacin progresiva del
ordenamiento social, pero el anlisis puede llegar a determinar en qu condiciones se
inclina a ser lo uno o lo otro.

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