Seguridad ciudadana: hacia un cambio de paradigma

Nunca antes de ahora existi en nuestro pas y en el resto de Amrica Latina una
preocupacin tan marcada por el fenmeno de la violencia y el delito. Tan
verificable es esta asercin que podemos enunciar ms de un concepto de
seguridad segn desde qu paradigma examinemos el fenmeno a que aqul
refiere.

Hemos optado por manejar un concepto de seguridad ciudadana como la

garanta consistente en la prevencin, proteccin o en su caso reparacin, de la
integridad y el legtimo disfrute y posesin de sus bienes por parte de los
ciudadanos, como realizacin efectiva del ejercicio de los derechos y libertades
( Amadeu Recansens i Brunet, La seguridad y sus polticas).

En cuanto a paradigma, el propio Thomas Kuhn, autor del ya clebre libro La

estructura de las revoluciones cientficas (1962) explic que el trmino puede ser
utilizado de 22 modos diversos;

El viejo paradigma

Luego la rama del aparato estatal encargado de mantener el orden capitalista son
las policas ( seguimos en este desarrollo el trabajo de Eugenio Ral Zaffaroni
Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas, en Cuadernos de la
Seguridad, n 14 INEES).

Bajo estas diversas concepciones se sanciona en la Repblica Argentina el Cdigo

Penal (1921-1922) y se construye y se perfecciona un aparato burocrtico tendiente
al control y a la sancin de aquellas conductas que lesionen bienes de alta estima
social (bienes jurdicos) y se especializan las diferentes agencias penales que
constituyen lo que se denomina el sistema penal.

Quedaba consolidado el paradigma a partir del cual el Estado se encargara de la

problemtica de la seguridad pbica y ciudadana.

Interesa describir, por cierto que en sus rasgos esenciales, cmo funcion el modelo
y el grado de satisfaccin o no- que obtuvo.

a) La agencia policial.

Deberamos hablar, en realidad, de la totalidad de las agencias policiales en

Argentina, dado que entre ellas no existen diferencias en punto a sus modelos de
organizacin, modelos actuacin, modelos de formacin, poderes acordados,
relaciones con el poder poltico y relaciones con la comunidad.

De todo ello me interesa destacar, a los fines de esta charla, que tales cuerpos
ms all de ciertas reformas a lo largo de su historia presentaron un modelo de
organizacin de naturaleza vertical, de tipo napolenico, de caractersticas
militares, extraordinariamente corporativas, auto-gobernadas, sin exigencia alguna
de accountability o rendicin de cuentas, sin sujecin a instancias de control
funcional efectivas ( y mucho menos sociales), y en su faz preventiva focalizadas en
el control de orden pblico visto como necesidad de mantener el orden social y
servir de adecuado instrumento de sostenimiento de todo gobierno frente a las
diversas acechanzas.

Otras de las caractersticas ha sido el notable poder concedido a tales instituciones

para el ejercicio de facultades selectivas acerca de qu tipo de hechos y personas
deban ingresar al sistema penal, merced a modelos de enjuiciamiento (cdigos
procesales) de carcter inquisitivo, que lejos de recoger la regla nec procedat iudex
ex officio, concentraban las funciones perquisitivas en la figura del Juez de
Instruccin quien practicaba la investigacin a travs de la polica administrativa en
funcin judicial, la cual poda llevar adelante investigaciones por su cuenta y
someterlas con cierto criterio discrecional al Juez.

b. agencia judicial penal

sin prcticamente control alguno.

En segundo lugar, durante esos largos 70 aos y antes de que las mencionadas
reformas ocurriesen la actividad de la justicia penal estuvo segada por los hechos
de menor importancia seleccionados por la agencia policial.

Por lo dems, la introduccin de nuevas instituciones penales, tales como la

suspensin de juicio a prueba (1993) no contaron con una implementacin
adecuada y la verificacin del cumplimiento de las instrucciones que los jueces
imponen a los beneficiarios, en los hechos, resulta de cumplimiento ms que difcil
habida cuenta de la ausencia de un cuerpo de oficiales de prueba consistente.

La duracin de los procesos, en particular los ms complejos, en los cuales se

ventilan hechos de cierta gravedad, tales como los de delincuencia organizada, no
logran ser juzgados en plazos razonables lo que nos ubica en la mirada crtica de
organismos internacionales por incumplimiento de estndares convencionalmente
fijados.

Por lo dems, los modelos de organizacin de la oficina judicial suponen un exceso

de burocracia y desaprovechamiento de la tecnologa disponible.

c) La agencia penitenciaria.

La agencia penitenciaria es algo as como el pato de la boda.

Sus mayores disfunciones provienen de las disfuncionalidades de la agencia judicial,

por un lado, y de la agencia legislativa, por el otro.
d) La agencia legislativa

Uno de los problemas ms graves del viejo paradigma ha sido la extraordinaria

depositacin de f acerca de la naturaleza cuasi milagrosa de la pena, al decir de
Juan Pegoraro, la pena considerada como un talismn.

La simplificacin demaggica que se ha hecho de lo referido a las soluciones de la

cuestin penal muestra niveles de irracionalidad extraordinarios por parte de
nuestros legisladores.

3. Signos de agotamiento del paradigma.

Resulta interesante describir el contexto poltico, social y econmico en que tales

agencias se desempearon para entender por qu la mirada penal sobre la
violencia no dio una respuesta adecuada.

Tanto en Argentina como en el resto de los pases latinoamericanos, la dcada del

90 mostr un incremento de la inseguridad personal a partir de un aumento de los
delitos violentos, en particular en contra de la propiedad y de las personas.

En realidad, el proceso comienza a desarrollarse en la dcada del 80 y coincide con

la crisis del Estado de Bienestar y la aplicacin de polticas neo liberales que en los
hechos se tradujeron en consecuencias sociales graves y por cierto bien conocidas:
desindustrializacin por aperturas econmicas salvajes y consecuente incremento
de las tasas de desocupacin, precarizacin del empleo, privatizaciones que dieron
paso a polticas empresariales de racionalizacin con prdida de miles de puestos
de trabajo, concentracin econmica, oligopolizacin, retraccin del Estado de roles
esenciales vinculados con su misin mediadora y reguladora de la conflictividad
social a travs de polticas distributivas apropiadas y de gerenciamiento eficiente de
la cosa pblica.

4. el nuevo paradigma

La importancia que van cobrando tales fenmenos plantea una reconfiguracin del
rol del Estado que pasa de ser el dispensador a cumplir una funcin articuladora y
recuperadora de experiencias y conocimientos.

La reforma policial llevada a cabo en la Provincia de Buenos Aires constituy un

genuino aporte en tal sentido y, adems, produjo resultados concretos dignos de
ser exhibidos como parte de una moderna Poltica Criminal.

En los aspectos estrictamente policiales, se sancion una nueva ley orgnica que
descentraliz totalmente la fuerza, se suprimi la figura del jefe de polica para
asumir dicha responsabilidad un funcionario gubernamental con la jerarqua de
ministro a quien se confiri la conduccin estratgica, se termin con el
anacronismo del doble escalafn y se redujeron los grados de 17 a tan solo 9, se
cre la polica comunal como expresin autntica de la polica de proximidad, se
depuraron los cuadros, se cre la nueva Polica Buenos Aires 2 al servicio de la
actuacin conjunta y coordinada con otras fuerzas en el conurbano.

Adems, y en materia de recursos humanos se abrieron las puertas a las

Universidades, se firmaron convenios para la imparticin de contenidos cuniculares
y se organiz un Programa de Lideres para el Cambio de la Cultura Institucional
tendiente a estimular la auto crtica y la revisin de prcticas inveteradas que
haban conformado, con capas de estratos geolgicos una verdadera sub cultura.

4.La construccin de un nuevo paradigma

En primer lugar trabajamos intensamente en la participacin ciudadana, a travs de

la creacin de Foros de Seguridad, este fue el formato para que los vecinos en
jurisdiccin de cada comisara y de cada municipio se agruparan no slo para
ejercer el derecho constitucional de peticionar a sus autoridades sino para hacer lo
propio con tantos otros concedidos en la ley de Seguridad Pblica (12.154):
controlar el funcionamiento policial, el desempeo de sus efectivos, intervenir en el
diseo de esquemas de seguridad barriales, confeccionar el mapa del delito vecinal
y dems.

Pero en lo que aqu interesa, lo que deseo destacar es el fabuloso aporte que el
debate prolijo y reglado con los vecinos y dems organizaciones de la comunidad
signific para una adecuada comprensin del fenmeno del delito, la admisin de
su multi causalidad, su conexin con la problemtica social subyacente.

Como fruto de todo ello se lleg a la formulacin de un documento denominado

Seguridad=Ciudadana e Inclusin que sent las bases de un nuevo enfoque sobre
el problema de la inseguridad y estableci hacia el futuro el trabajo articulado de
los diferentes sectores sociales con la finalidad de aportar, junto con las pertinentes
agencias del Estado, soluciones al problema de la exclusin particularmente
presente y manifiesta en los sectores ms pobres del conurbano bonaerense donde
se apian millones de personas en conglomerados denominados villas.

La metodologa de trabajo consisti en la elaboracin de una matriz de intervencin

para su aplicacin precisamente en tales espacios y que fue concebida en
diferentes fases comenzando por una etapa diagnstica acerca de la problemtica y
necesidades de la comunidad, con su propia intervencin, a travs de quienes
resultaron sus representantes, para disear sucesivamente las soluciones edilicias,
educativas, sanitarias, sociales, ambientales, y la elaboracin y ejecucin de
diversos sub-programas de capacitacin en particular en el mbito laboral.

Quienes resultasen as capacitados deberan ser certificados por los operadores del
programa con el compromiso del sector empresario de destinar un cupo para su
empleo.
La primera experiencia se inaugur en Fuerte Apache y pudo satisfacerse
adecuadamente la etapa preliminar y lo que resulta ms importante an,;

Parte de los graves problemas que ha sufrido la agencia policial ha sido su auto-
gobierno y la adjudicacin de roles en materia de persecucin penal alejadas por
completo de su naturaleza.

Las policas deben ser sometidas a procesos de reorganizacin sobre la base de los
principios de especializacin, descentralizacin, separacin clara entre la polica de
investigaciones y la de seguridad, integracin con la comunidad y con los gobiernos
locales en la prevencin de la violencia y el delito, control interno de carcter civil,
control externo del desempeo y la legalidad, sistemas de formacin y capacitacin
no militarizados y de fuertes contenidos democrticos y un rgimen de escalafn
nico.

La gestin policial del espacio pblico a travs de diversos operativos con motivo de
protestas, manifestaciones, concentraciones, desalojo de personas y dems debe
respetar los principios de racionalidad, subsidiariedad en el uso de la fuerza,
mnima suficiencia, a la vez que introducir tcnicas de mediacin y negociacin
para acordar condiciones bajo las cuales tales ocupaciones de los espacios pblicos
limiten su impacto respecto del derecho de los ciudadanos a la libre circulacin o
utilizacin de aquellos conforme a su destino.

El proceso de cambio tambin se orienta en el sentido de transformaciones en las

agencias judicial y legislativa a partir de la desacralizacin de la pena como nico
recurso para resolver la conflictividad penal.

5. la necesidad de formular politics publicas

En materia de seguridad, dichas decisiones se plasman en la poltica criminal.

No han sido pocas las dificultades en nuestro medio para formularlas.

En primer lugar una notable dispersin de los recursos, una consideracin

fragmentaria de los fenmenos, una grave estanqueidad en la informacin
disponible ( o mejor dicho indisponible) y la demagogia punitiva que apel siempre
al manido e inservible recurso de endurecimiento bobo del sistema penal.

En segundo lugar, est claro que ha conspirado en contra de la elaboracin y

aplicacin de polticas pblicas nacionales, esto es para todo el territorio de la
nacin y no tan slo para la Capital, nuestra estructura de gobierno federal que
hace que en esta materia cada provincia tenga autonoma excluyente para la
organizacin de su sistema penal, de donde las reformas que puedan hacerse desde
la Nacin, si no se encuentran mecanismos eficaces de difusin, no se comunican.

Hay quienes tal caracterstica del sistema federal argentino lo aprecian como una
ventana de oportunidad porque, si bien se ve, podra servir para llevar adelante
reformas de carcter local, especialmente en el mbito de las policas locales de
seguridad (Kent Eaton, 2008, Latin American Research Review, Vol.