Las polticas pblicas de Argentina destinadas a adultos mayores

durante el kirchnerismo. Avances y desafos

Leticia Allega
Juan Federico Von Zeschau

1. Introduccin

Si hay algo que difcilmente pueda ponerse en cuestin es que, a partir de 2003, la gestin del
Presidente Nstor Kirchner se fue constituyendo en significativa en muchsimas reas tales como
educacin, salud, trabajo, justicia, geopoltica. Lo mismo sucede en materia de seguridad social y,
ms especficamente, en materia de polticas pblicas destinadas a adultos mayores.

En tal sentido, a partir del ao 2003 se produjo en Argentina un cambio sustancial en lo que atae a
las polticas de seguridad social. As, el sistema se ha ido transformando bajo un paradigma que
concibe a la seguridad social como un poderoso instrumento estatal para mejorar la calidad de vida
de los sectores sociales ms vulnerables.

De este modo, aquellos sectores sociales histricamente marginados de los sistemas de seguridad
social, tales como nios, adolescentes, mujeres embarazadas, adultos mayores, fueron
constituyndose en sujetos destinatarios de novedosas polticas pblicas orientadas a su inclusin,
en un horizonte de igualdad y de ampliacin de los derechos.

A partir de las reformas llevadas a cabo desde el ao 2003, el sistema de seguridad previsional de
Argentina se transform en un rgimen mixto, como la mayora de los que existen en el mundo, ya
que tiene elementos contributivos y no contributivos en su esquema. Debido a que no hay un sistema
universalmente ptimo de seguridad previsional, el debate sobre la dimensin y el origen del
financiamiento sigue abierto a nivel mundial, y depende principalmente de los objetivos polticos
impuestos por cada Estado.

En lneas generales, existen dos grandes polos o posturas sobre el sistema de seguridad previsional:
un mecanismo de ahorro compulsivo, basado en un punto de vista individual a largo plazo, y un
sistema de tipo impositivo, que redistribuye el ingreso de activos ricos a pasivos pobres (Panigo y

1
Mdici, 2012).

La primera postura sostiene que los efectos de la seguridad previsional deben estar vinculados con
la asignacin temporal eficiente del esfuerzo laboral; es decir, que lo que un jubilado cobre
depender de cunto haya trabajado durante su vida (Pellechio, 1979). Para esta visin, la viabilidad
de los sistemas de seguridad previsional estar en ntima relacin de la decisin de los individuos
por el trabajo o el ocio, y postulan la necesidad de una lgica ntegramente contributiva y sostenida
por la rentabilidad de la capitalizacin individual.

Por su parte, la visin alternativa sostiene que la seguridad previsional debe ser un mecanismo de
distribucin del ingreso y defiende un sistema de contribucin colectiva, en el que se planteen formas
no contributivas de financiamiento. Esto significa que deben considerarse otros aspectos y fuentes
de financiacin de la previsin social, aparte del aporte individual de cada trabajador (como las
rentas tributarias), puesto que el sistema tendr incidencias impositivas y modificar el nivel general
del gasto pblico. La seguridad previsional es -en una posicin no contributiva extrema- una
herramienta redistributiva, no relacionada con incentivos econmicos individuales, y que garantiza un
nivel bsico de ingresos a los retirados y los protege frente a la inflacin, las fluctuaciones del
mercado financiero y la recesin.

En el medio de estos dos polos tericos existen diversos matices que dependern del proyecto de
desarrollo adoptado por cada pas. Quines son los beneficiarios, cul es la dimensin de ese
beneficio o cul es el origen de los fondos que sostiene la seguridad previsional, son algunas de las
preguntas que impulsan el debate acerca de cul es el mejor modelo segn el contexto particular de
cada economa y sociedad.

En lo que atae al sistema previsional argentino, esta transformacin en un sistema mixto se ha visto
reflejada principalmente en la inclusin de ms de dos millones de nuevos jubilados, que fueron
incorporados sin los aportes individuales correspondientes al sistema contributivo tradicional,
convirtiendo de este modo el sistema previsional argentino en uno de los ms igualitarios de Amrica
Latina. Con la reforma se busc solucionar la grave crisis humanitaria y social que hubiera
ocasionado una inmensa masa de trabajadores sin acceso a los beneficios jubilatorios, pues la
generalizacin del desempleo y el empleo precario durante el auge neoliberal haba reducido
sensiblemente el nmero de aportantes al sistema y, por tanto, su cobertura.

Con la llegada de Nstor Kirchner a la presidencia en el ao 2003 se inici la conformacin de un

2
nuevo modelo macroeconmico, que pas del rgimen de acumulacin financiera a uno de
acumulacin productiva con inclusin social. Y fue en este marco que se dieron las principales
transformaciones en materia de seguridad social en nuestro pas.

La ms novedosa fue el Programa de Inclusin Previsional (PIP) destinado a todas las personas en
edad de retiro que no contaran con el nmero de aportes necesarios para jubilarse.

As como en los noventa se haca responsable a cada trabajador por su futuro, a partir de los ltimos
aos ha sido el Estado el que tom la responsabilidad de asegurar el futuro de los grupos excluidos,
principalmente a los adultos mayores, quienes si bien financiaban de forma indirecta el sistema, no
eran beneficiarios del mismo1.

La reactivacin del mercado laboral y, sobre todo, la implementacin de enrgicas polticas pblicas
(eliminacin del rgimen de capitalizacin y su reemplazo por el de reparto y el Programa de
Inclusin Previsional), tuvieron importantes efectos positivos sobre la cobertura y progresividad del
sistema de seguridad social argentino al profundizar las dimensiones no contributivas del sistema,
que son, justamente, las que garantizan la proteccin de los grupos ms vulnerables.

En este marco se sita el presente trabajo que se estructura en tres secciones que siguen a la
presente introduccin. En primer lugar, se realiza un racconto histrico de las principales medidas
orientadas a adultos mayores tomadas en nuestro pas. En segundo lugar, se analiza el nuevo rol del
Estado, la reforma del sistema previsional y el nuevo rol de la ANSES. Por ltimo, en la tercera
seccin, se describen las iniciativas ms importantes destinadas a adultos mayores que se han
tomado en Argentina a partir del ao 2003.

2. Desarrollo histrico del subsistema previsional argentino

A principios del siglo XX, el sistema previsional tuvo en Argentina una lgica de capitalizacin
individual. As, a travs de las luchas del incipiente movimiento obrero, los trabajadores se
incorporaron de forma acotada, dependiendo de la capacidad de organizacin, la particular
regulacin de cada sector y el peso de negociacin de cada rama sindical (Isuani, 2008), lo que

1
Las fuentes de financiamiento de la seguridad social argentina son las siguientes: i) Impuestos especiales o asignados a la
seguridad social; ii) participacin del Estado (recursos propios); iii) participacin de otras autoridades estatales (por ejemplo:
municipales y provinciales); iv) cotizaciones de los asegurados; v) cotizaciones de los empleadores; vi) rentas de capital y otros
ingresos.

3
configur un sistema fragmentado, de baja cobertura, y desigual en relacin a sus beneficios,
condiciones de acceso y aportes.

La cobertura se extendi recin a mediados de los cuarenta bajo los gobiernos peronistas, en un
momento de extraordinaria masificacin en el marco de la extensin de los derechos sociales y la
enorme expansin del mercado de trabajo. De esta manera, se incorporaron sectores de la
economa que agrupaban un gran nmero de trabajadores, tales como el sector comercio (1944),
industria (1946), e independientes y profesionales (1954) (Panigo y Mdici, 2012).

A partir de 1954, con la Ley N 14.370 se produjo un importante cambio en el sistema previsional,
adoptndose un criterio intergeneracional en el que los aportes de los trabajadores activos
financiaban a los que ya estaban retirados. Esta modificacin fortaleci las caractersticas
redistributivas del sistema, en el cual las tasas de sustitucin del salario eran mayores para los
trabajadores de menores ingresos. De esta manera, el sistema de pensiones argentino se transform
en un sistema solidario de reparto al separar la relacin directa entre los montos aportados durante
la vida activa con los haberes previsionales recibidos (CIFRA-CTA, 2009).

A partir de entonces y por los siguientes 25 aos, el sistema previsional se caracterizara por la
administracin estatal bajo la lgica de reparto y de solidaridad intergeneracional. Durante la
presidencia de Frondizi, sin embargo, se modific mediante la Ley N 14.499 el clculo de haberes,
colocndolos en funcin del salario percibido. A diferencia del sistema implementado en 1954 -que
reduca la brecha de pasivos y tena un objetivo redistributivo-, el nuevo modelo incorpor una
caracterstica de los sistemas de capitalizacin. A partir de esta reforma, el haber previsional se
vincul a los aportes individuales2.

Durante la dcada del sesenta, el sistema de seguridad social argentino vivi su propia crisis.
Mientras fue un sistema joven, el sistema de reparto arroj saldos positivos, pero la maduracin
demogrfica y la dificultad de auto-sustentacin financiera, comenzara a requerir de intervenciones
de diferente tipo para paliar el dficit creciente. Esta situacin provoc en 1968 la respuesta del
gobierno de facto de Ongana, quien dispuso que la tasa de sustitucin fuera reducida al 70% del
promedio mensual de las remuneraciones correspondientes a los 3 aos ms favorables de los
ltimos 10 (Panigo y Mdici, 2012:119).

2
Si bien la Ley N 14.499 aprob una tasa previsional del 82%, rpidamente esta cifra demostr ser impracticable y su vigencia no
sobrepas los 5 aos. En Pgina 12: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-148789-2010-07-03.html

4
El deterioro financiero del sistema previsional se agudiz a finales de los aos setenta volviendo
insostenible esta cifra por la precarizacin del mercado laboral, las polticas de ajuste implementados
por la dictadura y, especialmente, por la eliminacin de las contribuciones de los empleadores a
partir de 1980. Este ingreso se sustituy por el aporte del IVA, que traslad inmediatamente el peso
de la seguridad social a los sectores medios y bajos. El resultado regresivo fue potenciado con el
aumento de los desempleados y los trabajadores informales, ya que esos sectores financiaban un
sistema previsional al que no podan acceder debido a haber sido expulsados del mercado laboral
formal.

Durante los ochenta, el sistema previsional sigui deteriorndose. En 1988, a travs de la Ley N
23.549, fueron gravados los combustibles de venta al pblico y los servicios telefnicos para
financiar el sistema previsional.

Sin embargo, es bajo el modelo neoliberal que el sistema sufri las principales reformas. A principios
de los noventa se consolidara cada vez con ms fuerza el descrdito respecto a la administracin
estatal y un consenso acerca de la crisis del sistema previsional (Bertranou y otros, 2011: 54). La
considerable inequidad entre los beneficiarios, la escasa transparencia para los contribuyentes en
cuanto al monto jubilatorio a recibir, el alto incumplimiento de los aportantes, el elevado dficit y un
considerable endeudamiento con los beneficiarios debido al incumplimiento de los pagos
establecidos, configuraron un escenario de reforma de corte neoliberal (Valdez y Corsiglia Mura,
2014).

En 1993 se aprob la Ley N 24.241 con la cual se conform un rgimen previsional mixto en el que
coexistan la capitalizacin y el reparto. Este fue el inicio del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones (SIJP). La reforma del sistema previsional transform el sistema de solidaridad
intergeneracional en uno de capitalizacin individual (Panigo y Mdici, 2012:122). La introduccin de
regmenes de contribucin individual (que implicaban el pago de comisiones fijas a los fondos de
pensiones) produjo una brecha entre los beneficiarios de distintos niveles socioeconmicos,
generando un subsidio de los sectores ms pobres hacia los ms ricos (Eleta-de Filippis).

Se modificaba as un sistema previsional que, de 1954 a 1993, haba sido tradicionalmente de

reparto, aunque conviviera con regmenes independientes como las cajas provinciales y
profesionales. A partir de 1993 se pas a un sistema de ahorro capitalizado individualmente, cedido
a la administracin privada con garantas estatales, complementario con el sistema pblico de

5
reparto. De esta forma se elimina la solidaridad intergeneracional y se abraza un paradigma
individualista: el derecho a la ancianidad, quedara cada vez ms relacionado con la propia
trayectoria vital (Valdez y Corsiglia Mura, 2014:5).

Los resultados negativos no se hicieron esperar. Al contrario de lo que se buscaba con este tipo de
reformas, las finanzas pblicas se deterioraron inmediatamente ya que gran parte de los ingresos
tradicionales se desviaron a las AFJP (Panigo y Mdici, 2012). Asimismo, como resultado del
deterioro del mercado laboral, el grado de cobertura previsional empeor desde 1998: slo uno de
cada dos argentinos a finales de los noventa tena cobertura previsional.

A partir de 2001 el paradigma neoliberal imperante sufri una importante crisis sistmica que provoc
un profundo debate acerca del rol del Estado en la economa y la sociedad de nuestro pas.

3. Transformaciones del sistema previsional en Argentina

3.1. El nuevo rol del Estado

El rol del Estado en la mayor parte de Latinoamrica se ha modificado entrado el siglo XXI 3. El
quiebre con el paradigma neoliberal no slo ha provocado la recuperacin de viejos atributos
estatales, sino tambin, la incorporacin de nuevas capacidades: crecimiento econmico inclusivo,
creacin de empleo y trabajo decente para todos, polticas tendientes a garantizar niveles bsicos de
equidad, cumplimiento de los derechos humanos, etc.

En el momento en el que la inclusin y la equidad se vuelven un valor central de las propuestas de

gobierno, fortalecer el papel del Estado y de la poltica resulta clave para concertar voluntades y
modificar la estructura productiva, implementar polticas industriales y mejorar la calidad del trabajo.
Al contrario de dcadas pasadas, el Estado ha realizado un gran esfuerzo para incrementar la
participacin de los sectores excluidos y vulnerables en los beneficios del crecimiento (CEPAL,

3
Pese a la evidencia de los cambios con respecto al rol del Estado, todava no hay un modelo definido de qu tipo de Estado es el
que surgi luego de la debacle neoliberal. Quizs por ese dficit de la academia, se tiende a hablar de Estado post neoliberal, en el
que el mayor significante es el abandono del anterior paradigma. Por tomar una definicin posible, incorporamos la cita de Thwaites
Rey (2010: 30) que utiliza el Estado post neoliberal como categora para definir a gobiernos que, en conjunto y al margen de sus
notables matices, pueden llamarse pos-neoliberales y que expresan correlaciones de fuerza sociales ms favorables al acotamiento
del poder del capital global. En todos estos casos comienza a cuestionarse la bondad del mercado como nico asignador de
recursos y se recuperan resortes estatales para la construccin poltica sustantiva. Se conjuga as una retrica crtica frente a las
polticas neoliberales, el diseo de propuestas para transformar los sistemas polticos en democracias participativas y directas y una
mayor presencia estatal en sectores estratgicos.

6
2014).

En el caso particular de nuestro pas, la estatalidad est, desde hace una dcada, en plena
reconstruccin. En contra de la visin gerencialista, el nuevo paradigma ubica al Estado como centro
de decisiones para la coordinacin social, en contra de las concepciones que colocaban al mercado
como el ms eficiente administrador de los recursos y eje de la interaccin socioeconmica (Rey,
2012). Por esa razn, la ltima dcada se ha caracterizado por un aumento importante de la
actividad estatal (Sotelo Maciel, 2013), y existe un consenso bastante generalizado de que el Estado
ya no es un obstculo al crecimiento econmico. Este hecho signific el retorno de las perspectivas
de modelo nacional de desarrollo (Leiva Lavalle, 2010), en el que el Estado es el eje rector de las
polticas de crecimiento e inclusin. Esta recobrada centralidad de lo pblico implic el surgimiento
de alternativas polticas de corte nacional populares (Bernazza y de Pascual, 2012) de la mano de
los, muchas veces apodados nuevos gobiernos o gobiernos progresistas latinoamericanos
(Danani, 2011)-, con el objetivo de que la Argentina recupere el tiempo perdido en la carrera del
desarrollo e incluya a los sectores postergados por las medidas neoliberales precedentes.

Con estos objetivos, a partir de 2003 se llev adelante un programa de industrializacin sustitutiva
(amparada en la poltica cambiaria como una de las principales herramientas) que permiti lograr un
crecimiento sostenido. La acelerada recuperacin econmica empuj la suba de los niveles de
empleo y estuvo acompaada por una fuerte intervencin estatal caracterizada por el aumento de la
inversin pblica que impact, entre otras cosas, en la demanda agregada. El antecedente ms
cercano en la historia econmica nacional de un proceso de crecimiento sostenido coincide con la
fase final del modelo industrial entre 1964 y 1974 - cuando se registraron tasas anuales de
crecimiento del 4% en promedio () (Leiva Lavalle, 2010).

No obstante, la aplicacin de polticas y la revalorizacin del Estado excedieron por mucho la

cuestin econmica. Junto a la aplicacin de polticas fiscales y monetarias, se instrumentaron un
abanico de medidas tendientes a asegurar la posicin central de lo pblico. El nfasis en la
recuperacin simblica y material del Estado como garante de los procesos de inclusin social y
poltica, la renovada capacidad de regulacin de los mercados, las polticas industrialistas, junto con
una marcada vocacin latinoamericanista y manifiesta independencia de los centros de poder
mundiales, son algunas de las polticas que se llevaron adelante desde 2003.

El nuevo modelo de seguridad social es parte de ese proceso de recuperacin estatal, en el que la

7
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), ms potente y reformulada, se constituye
como herramienta de redistribucin.

3.2. El sistema de pensiones: reforma y contrarreforma

En gran parte de Amrica Latina, el sistema de pensiones estuvo caracterizado por un proceso de
reforma y de contrarreforma que adopt formas particulares en cada caso, puesto que, en las tres
ltimas dcadas, la mayora de los pases reform al menos dos veces su sistema de pensiones
(Eleta-de Filippis). En esta marcha y contra marcha, se pas de un sistema de reparto a otro de
capitalizacin (en forma total o parcial), para volver, aos ms tarde, a un sistema de reparto o de
"inclusin social", con el objetivo y la necesidad de integrar a las personas mayores excluidas
tradicionalmente del sistema de proteccin social.

En Argentina, la propuesta neoliberal para el sistema previsional se concret con el reenvo de los
diversos componentes del sistema a mecanismos de mercado, lo que signific convertir esquemas
de seguro social en esquemas de seguros privados (Danani, 2011). Los aportes previsionales eran
atractivos como masa de fondos que, bajo nuevas reglas, estaran disponibles para reconducirlos a
su destino prometido: la alimentacin de un mercado de capitales.

El consenso necesario para llevar adelante la reforma previsional se construy a partir de la

invocacin de diversos aspectos: la relativa rigidez de las condiciones histricas de acceso a los
beneficios; el dficit potenciado por un sistema demogrfico de caractersticas maduras; la
superioridad moral que representaba el ahorro individual frente a las cajas colectivas del seguro
social (que en cambio desalienta el esfuerzo a largo plazo); la mayor eficiencia de la gestin privada
frente a la administracin estatal (vista como torpe y sospechada de corrupta por definicin) y la
conveniencia material individual de la vigilancia sobre fondos propios asociados al propio
desempeo, frente los mecanismos de redistribucin solidaria, que diluyen la responsabilidad
(Danani, 2011).

El proceso poltico iniciado a partir de 2003 inici la reapertura del debate acerca del modelo de
seguridad social a implementar (Panigo y Mdici, 2012). De forma gradual pero sostenida, el sistema
avanz hasta constituirse en un fuerte instrumento estatal de inclusin y mejora de la calidad de vida
de los sectores ms vulnerables de la sociedad. En este sentido, el modelo previsional ha pasado de
una lgica ntegramente contributiva a un esquema mixto (Panigo y Mdici, 2012) que, a partir de la

8
contrarreforma previsional, desarrollada fundamentalmente entre 2004 y 2008 (Danani, 2011), devino
una vez ms en palanca de transformaciones: se re-estatizaron los fondos y se liquid el sistema de
capitalizacin (y con l, las administradoras creadas ad hoc quince aos antes); se expandi la
cobertura por encima del 97 por ciento del grupo etario; y se gener un discurso sostenido en un
universalismo de nuevo tipo tensionado por el paradigma de los derechos del trabajo.

3.3. Reconfiguracin del ANSES como herramienta de redistribucin

En ese contexto, la ANSES se constituy rpidamente como instrumento central del proceso de
redistribucin econmica4, llevando adelante programas y polticas pblicas como el Programa de
Inclusin Previsional, la suba peridica de los haberes jubilatorios, la reforma general del sistema
previsional y la Asignacin Universal por Hijo (AUH), entre otras.

Ya desde 2005, la ANSES impuls un programa de inclusin previsional destinado a todas las
personas en edad de retiro que no contaran con el nmero de aportes necesarios para jubilarse (Ley
N 25.994 y Decreto N 1.454) (Panigo y Mdici, 2012: 126). El desempleo y la precariedad laboral
generalizada desde fines de los ochenta impidieron que un gran nmero de trabajadores pudieran
acumular los aportes necesarios. Como resultado de este programa, ms de 2.300.000 jubilados
fueron incorporados al sistema de seguridad social. Dentro de los beneficios que implica la
incorporacin de adultos mayores al sistema previsional se encuentra la cobertura por parte de la
obra social del PAMI, cuyas prestaciones trascienden la atencin mdica de sus afiliados.

Con respecto al haber jubilatorio, la ANSES aument el mnimo en 28 oportunidades, con un

incremento nominal del haber mnimo, desde enero de 2003 a septiembre de 2015, de 2.760 %.
Adems, el ejecutivo sancion la Ley N 26.417 en 2008, que implant un sistema de movilidad
ascendente de las prestaciones de la seguridad social.

Como ya se mencion, el hito ms importante en que la ANSES fue actor protagnico fue la opcin
de traspaso y la eliminacin del rgimen de capitalizacin. La ley N 26.425 de 2008 suprimi el
sistema de capitalizacin creado en 1993 y las Administradoras de Fondos de Pensiones (llamadas
comnmente AFJP) nacidas entonces. Fue tambin en esa ocasin que, en consonancia, se re-

4
La ANSES (Administracin Nacional de la Seguridad Social), es un organismo descentralizado que funciona bajo la jurisdiccin del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y tiene facultades de administracin, contralor y fiscalizacin de los componentes
previsional, de subsidios de desempleo y de asignaciones familiares.

9
estatizaron los fondos previsionales y se unific el sistema en un nico rgimen de reparto (Sistema
Integrado Previsional Argentino, SIPA)5. Esta poltica implic el regreso a un sistema de seguridad
solidario en el que la inclusin social y la redistribucin son prioritarias. En 2008 fue finalmente
eliminado el sistema de capitalizacin individual y la ANSES se consolid como uno de los
organismos estratgicos del nuevo modelo de desarrollo con inclusin.

Cuadro 1: evolucin del nmero de jubilados aos 2002-2015

Beneficiarios
AO Pblico Capitalizacin Total
2002 2.976.605 95.278 3.071.883
2003 2.933.262 139.427 3.072.689
2004 2.881.458 178.203 3.059.661
2005 2.880.177 217.307 3.097.484
2006 3.312.942 286.610 3.599.552
2007 4.106.924 388.953 4.495.877
2008 4.686.333 0 4.686.333
2009 4.852.017 0 4.852.017
2010 4.924.259 0 4.924.259
2011 5.726.283 0 5.726.283
2012 5.809.786 0 5.809.186
2013 5.903.589 0 5.903.589
2014 5.907.860 0 5.907.860
2015 6.450.690 0 6.450.690

El siguiente cuadro muestra la evolucin de las jubilaciones y pensiones correspondientes al ao

2015, que suma un incremento total del 33,03%, muy por encima del promedio de las negociaciones
salariales de nuestro pas.

5
Hacia la ANSES se derivaron los fondos que en el rgimen de capitalizacin gestionaban las AFJP. En el curso de la reforma se
estableci que la ANSES sera supervisada por una Comisin Bicameral de Control de los Fondos de Seguridad Social, dependiente
del Congreso de la Nacin.

10
 Cuadro 2: incremento anual de jubilaciones y pensiones (ao 2015)

Es importante remarcar que si bien el aumento de la cobertura asociado a las polticas pblicas de
la ltima dcada implic un aumento en las erogaciones de la ANSES, la participacin de los
recursos de origen tributario (IVA, Ganancias, Combustibles, etc.) disminuy en los ltimos aos, lo
que se debi fundamentalmente a la gran cantidad de puestos de trabajo registrados, la mejora
sostenida del ingreso de los trabajadores y la recuperacin del sistema previsional en manos del
Estado. Segn la ANSES, en 2003, el 62% de los recursos provinieron de impuestos, mientras que
en 2010 llegaron al 44% (Panigo y Mdici, 2012: 132).

La mayor cobertura que se alcanz con la implementacin de polticas como el Programa de

Inclusin Previsional y el aumento de los haberes jubilatorios, no slo permitieron atender las
necesidades de los sectores ms vulnerables de la sociedad y reducir desigualdades en la
distribucin del ingreso; entre sus principales logros, los sucesivos avances previsionales revirtieron
la profunda regresividad que implicaba que las personas que financiaban la seguridad social
mediante sus impuestos no pudieran acceder a sus beneficios por estar excluidos del mercado
laboral formal o estar directamente desempleadas.

Los sistemas pblicos de proteccin previsional han sido diseados para otorgar una seguridad de
ingresos que compensen los efectos negativos del mercado de trabajo y de los regmenes
estrictamente contributivos. En este sentido, los sistemas previsionales tienen, como objetivo
general, la doble intencin de mantener un principio de equidad (en el sentido de pagar mayores
beneficios a quienes ms aportaban) y, a la vez, funcionar como un esquema de redistribucin del

11
ingreso (Eleta-de Filippis: 6), redistribucin de los que ganan ms a los que ganan menos y
redistribucin desde los hombres hacia las mujeres.

En suma, la ANSES se constituy en los ltimos aos como uno de los dispositivos ms progresivos
en lo referido a la distribucin del ingreso nacional, enmarcado en un sistema de seguridad social
que adopta una forma mixta contributiva-no contributiva.

4. El avance de las polticas para adultos mayores en nuestro pas

Argentina es en la actualidad uno de los pases de la regin con ms avances en materia de polticas
gerontolgicas. Segn el Censo Nacional 2010, el nmero de personas mayores de 60 aos
asciende a 5.725.838, lo que significa un 14,3% de la poblacin general. Este dato convierte a
nuestro pas en uno de los ms envejecidos de toda Latinoamrica y el Caribe.

A su vez, la esperanza de vida al nacer es alta: de 72,5 aos para los varones y de 80 para las
mujeres (INDEC, Proyecciones de poblacin 2010-2015). Por otro lado, una de cada diez personas
mayores habita en reas rurales y nueve de cada diez en reas urbanas.

Cuadro 3: porcentaje de adultos mayores sobre el total de la poblacin

12
En este escenario, desde 2003, el Gobierno nacional ha priorizado las polticas dirigidas a las
personas mayores a partir del trabajo articulado entre diferentes ministerios y entidades estatales,
con el objetivo de implementar polticas sociales que tengan a los adultos mayores como
protagonistas. Dichas polticas se orientan a fortalecer la identidad individual y colectiva de estos
actores sociales promoviendo su participacin, desarrollo integral y restituyendo sus derechos.

En lneas generales, puede decirse que en la actualidad Argentina cuenta con un sistema de salud
pblico y universal. Adems, existen las obras sociales y prepagas que brindan servicios especficos
para la poblacin mayor. El PAMI es la principal obra social que atiende a 4,5 millones de personas
mayores. La cobertura de enfermedades crnicas pas de atender a 10.000 personas por mes en el
2007, a atender 1.500.000 en la actualidad, lo que permiti acceder a las medicaciones para tales
enfermedades a aquellas personas mayores que cobran la jubilacin mnima 6. La cantidad de
jubilados y pensionados se duplic desde 2003, creciendo de 3.195.954 a los actuales 6.450.690, lo
que representa un aumento del 102%. El PAMI, y otros organismos prestadores de servicios
orientados a adultos mayores, sufrieron en esta ltima dcada un incremento sustancial de su
universo de accin.

Por su parte, aquellas medidas tendientes a garantizar la seguridad econmica entre los adultos
mayores lograron la disminucin de la pobreza en ese sector social, que descendi del 27,2% al
2,3% en los ltimos diez aos.

Desde el Ministerio de Desarrollo Social se vienen llevando a cabo diversas iniciativas destinadas
a las personas mayores:

Programa Cuidadores domiciliarios: se capacitan a miembros de la comunidad para que

les brinden a los adultos mayores atencin primaria en sus domicilios.
Programa La experiencia cuenta: se vincula la experiencia de los adultos mayores con
jvenes y adultos de mediana edad para que puedan ensearles oficios y saberes.
Programa Promocin del buen trato: mediante este programa se informa y sensibiliza a la
comunidad sobre la existencia de situaciones de abuso y maltrato.

6
Entre las medidas de proteccin y cobertura de adultos mayores que desarrolla el PAMI, se encuentran las siguientes: i)
Prestaciones Mdicas: tales como provisin de medicamentos, servicios de internacin, traslados y emergencias, servicios mdicos
de alta complejidad; ii) Prestaciones Especiales: tales como elementos ortopdicos, prtesis, marcapasos, entre otros servicios; iii)
Prestaciones Sociales: tales como el programa de Voluntariado, UPAMI, cobertura de vivienda y alimentos, residencias geritricas,
subsidios econmicos; iv) y Prestaciones Jurdicas: tales como asesoramiento jurdico, patrocinio legal y gestora previsional.

13
 Programa Educacin para adultos mayores: se promueve la formacin acadmica de adultos
mayores y se brinda asistencia tcnica y financiera para universidades de tercera edad de
todo el pas.

Preparacin de equipos de expertos que trabajan en residencias y centros de da mediante el

programa de Capacitacin en atencin y cuidado de adultos mayores.

Se cre una Carrera de Especializacin en Gerontologa Comunitaria e Institucional que se

dicta en la Facultad de Psicologa de la Universidad Nacional de Mar del Plata, destinada a
profesionales de todo el pas.

En sntesis, desde el Ministerio de Desarrollo Social se viene trabajando en medidas tendientes a

construir una concepcin distinta de la vejez: una mirada desprejuiciada y positiva que considera a
los adultos mayores como protagonistas activos donde se valora y promueve no slo su participacin
sino tambin sus saberes.

Por su parte, en la rbita del Ministerio de Salud, asimismo, se han creado diversos programas
orientados a mejorar la calidad de vida de los adultos mayores. Se destaca el Programa Nacional de
Envejecimiento Activo y Salud que busca articular acciones dirigidas a las personas mayores, de
cara a establecer un modelo de salud integral que mejore su calidad de vida desde el enfoque del
envejecimiento activo y saludable.

Tambin el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ha creado un rea de Proteccin de los

Derechos Humanos de las Personas Adultas Mayores que promueve el respeto de los ancianos, el
paradigma de la proteccin familiar, el buen vivir, la autonoma de la voluntad y la calidad de vida de
este grupo etario, evitando la institucionalizacin y promoviendo alternativas a las situaciones de
encierro.

Asimismo, y en virtud de que Argentina es el pas con mayor proporcin de poblacin de adultos
mayores de Sudamrica y en pos de fomentar el reconocimiento y pleno ejercicio de los derechos
humanos de este colectivo, desde el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y
el Racismo (INADI), se promueven acciones tendientes a proteger a los adultos mayores que se
encuentren en situacin de discriminacin y vulnerabilidad, transmitiendo los conocimientos bsicos
sobre sus derechos y propiciando su empoderamiento y autonoma.

A estas renovadas polticas que se han diseado desde diferentes carteras, se le deben sumar las

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iniciativas que ha tenido la ANSES. Entre las ms importantes se encuentran:

Tarjeta ARGENTA es la identificacin de los jubilados y pensionados del Sistema Integrado

Previsional Argentino (SIPA). Ms de seis millones de jubilados y pensionados en todo el pas
recibieron la Tarjeta ARGENTA-Carnet en su domicilio. Con la misma, pueden realizar
trmites en ANSES, acreditar la condicin de jubilado o pensionado ante organismos pblicos
nacionales, provinciales y municipales y acceder a beneficios en el transporte pblico.

CLUB ARGENTA: con su Tarjeta, los jubilados y pensionados pasan a formar parte de Club
ARGENTA, un programa de beneficios exclusivos con descuentos y promociones especiales
en gastronoma, cines, teatros, viajes, tiempo libre y cuidado personal.

Poltica de PRSTAMOS: el objetivo de este programa es brindar desde el Estado Nacional

prstamos convenientes y accesibles para los jubilados y pensionados del Sistema Integrado
Previsional Argentino. De esta manera se impulsa el consumo, la produccin y el empleo,
convirtindose en una poltica que beneficia a todos los argentinos. En Argentina, uno de cada
tres jubilados, cerca de dos millones, solicitan prstamos que se descuentan directamente de
los haberes a travs de distintas entidades como cooperativas, mutuales, sindicatos y bancos.
En el pasado, muchos jubilados fueron vctimas de abusos y usura por parte de algunas
entidades, teniendo que pagar hasta un 159% de Costo Financiero Total (CFT) sobre el monto
obtenido.

PASAJES AEROLNEAS ARGENTINAS: se pueden comprar pasajes en Aerolneas

Argentinas con la tarjeta ARGENTA. El valor del pasaje se descuenta en 12, 24, 40 o 48
cuotas, de acuerdo con el cupo disponible segn el haber neto mensual del titular.

Con todas estas medidas, el sistema previsional argentino se convirti en uno de los sistemas
previsionales ms igualitarios y de mayor cobertura de Amrica Latina: pas del 60% en el 2001 al
97% de los mayores de 65 aos a la fecha.

Cuadro 4: Cobertura sobre la poblacin de adultos mayores, pases de Amrica Latina, 1990, 2000 y
2010

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 Cuadro 5: Cobertura sobre la poblacin de adultos mayores, pases de Amrica Latina 2010.

5. Consideraciones finales

En el presente trabajo pretendimos dar cuenta del cambio del sistema previsional de Argentina en los
ltimos 12 aos en general, y del surgimiento de novedosas polticas estatales orientadas a adultos
mayores, en particular, en un contexto de transformacin del modelo de desarrollo.

Para ello hemos realizado, en primer lugar un racconto histrico de las principales medidas
orientadas a adultos mayores que se han tomado en nuestro pas; luego hemos analizado el nuevo
rol del Estado, la reforma del sistema previsional y hemos visto cmo se resignific el rol de la

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ANSES. Y, por ltimo, hemos pasado revista sobre las iniciativas ms importantes destinadas a
adultos mayores que se pusieron en marcha a partir del ao 2003 en Argentina.

Todas estas medidas nos permiten afirmar que Argentina posee en la actualidad la cobertura ms
alta de su historia, que alcanza el 97% de las personas en condiciones de ser sujeto jubilatorio con
cobertura social. Esta situacin contrasta con el 67% que haba en el ao 2003, antes de la llegada
de Nstor Kirchner a la presidencia.

En trminos comparativos, el actual escenario nos permite asimismo afirmar que Argentina posee
hoy la mayor tasa de cobertura regional. As lo indica un informe de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de 2011, que sostiene que Argentina pas a tener la tasa de
cobertura en materia de jubilaciones ms alta de Amrica Latina, con 9 de cada 10 mayores en edad
jubilatoria que reciben algn tipo de beneficio previsional.

En cuanto al haber jubilatorio mnimo -segn datos de 2015 del Banco Mundial- el de Argentina es el
ms alto de la regin con un monto de 442 dlares mensuales (en Brasil, por ejemplo, es de
alrededor de 300 dlares).

Difcilmente pueda ponerse en cuestin que, a partir de 2003, la gestin del Presidente Nstor
Kirchner fue un quiebre en materia de seguridad social y, ms especficamente, en materia de
polticas pblicas destinadas a adultos mayores. El sistema previsional se convirti en un poderoso
instrumento estatal para mejorar la calidad de vida nuestros ancianos, incluyndolos en un horizonte
de desarrollo, igualdad y ampliacin de los derechos. La recuperacin del sistema de reparto en
2009, que profundiz la dimensin no contributiva del sistema, y el desarrollo de la ANSES y PAMI,
entre otros dispositivos de la seguridad social, garantizaron la proteccin de los grupos ms
vulnerables de la sociedad, colaborando con una mejora en las condiciones de vida de una gran
mayora de los argentinos.

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Otros cuadros tiles:

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