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Pós-Graduação em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico Planejamento em Saúde
Pós-Graduação em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico Planejamento em Saúde

Pós-Graduação em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico

Planejamento em Saúde

Walter Oliveira

em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico Planejamento em Saúde Walter Oliveira

FAEL

Diretor Executivo

Marcelo Antônio Aguilar

Diretor Acadêmico

Francisco Carlos Sardo

Coordenador Pedagógico

Osnir Jugler

EDitorA FAEL

Autoria

Walter Oliveira

Gerente Editorial

William Marlos da Costa

Projeto Gráfico e Capa

Patrícia Librelato Rodrigues

revisão

Jaqueline Nascimento

Programação Visual e Diagramação

Karlla Cristyne Plaviak

AtEnção: esse texto é de responsabilidade integral do(s) autor(es), não correspondendo, necessariamente, à opinião da Fael. É expressamente proibida a venda, reprodução ou veiculação parcial ou total do conteúdo deste material, sem autorização prévia da Fael.

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Todos os direitos reservados.

2012

Planejamento em Saúde

1 . Raízes históricas do planejamento

1.1 Campo de estudos do planejamento

O tema do planejamento nos remete a dois aspec-

tos fundamentais na história do ser humano: as ope- rações militares e a necessidade de soluções para a

convivência nas cidades. Na verdade os dois estão inter- relacionados. Platão, em uma de suas obras capitais, A República, mostra que o crescimento das cidades era pensado também em relação à necessidade de expan- são de territórios. Esta expansão era sentida como um processo natural e levava, muitas vezes, ao confronto entre as cidades-estado (como organiza-se a Grécia)

e nações. A expansão trazia para as cidades bens que

elas não podiam produzir e as guerras surgiam quando não era possível obter os bens desejados por ações puramente diplomáticas e comerciais. As guerras con- tribuiam, portanto, para a obtenção de bens, inclusive escravos. Além disso, havia a necessidade de segurança contra os outros estados, o que alimentava o potencial para as guerras.

Para as guerras era necessário que se organizas- sem exércitos e complexos sistemas logísticos. Estes empreendimentos eram conduzidos, na Grécia clássica, por oficiais chamados estrátegos, equivalentes, na atu- alidade, aos generais. Surge daí o vocábulo estratégia, que passou, na idade contemporânea, a denominar um tipo de planejamento, o planejamento estratégico.

Do ponto de vista do planejamento das cidades, o

que se buscava, já desde as civilizações clássicas, era

a garantia de uma convivência interna pacífica. Neste

sentido, esperava-se que as transações sociais, em que podemos incluir o comércio, ajudassem na construção de uma vida tão confortável quanto possível.

A religião implicava diretamente a busca do con-

forto e da segurança. Muitas necessidades não podem ser supridas puramente pela ação humana. A produção de alimentos mediante atividade agrícola, por exemplo, depende de aspectos climáticos e ecológicos e estes sempre constituíram um desafio ao controle material. Os deuses eram invocados para aplacar a natureza, favore-

cer semeaduras e colheitas, proteger contra os inimigos

e proporcionar iluminação espiritual e orientação sobre

decisões vitais. Por isso, em todas as civilizações torna- ram-se importantes as organizações que mediassem as relações com o sobrenatural. Em algumas sociedades privilegiou-se a mitologia, como na Grécia, em outras

o sistema clerical, como no Egito. Todas primaram pelo

extremo senso de organização que inseria a religião como parte essencial do plano de vida das pessoas nos povoados, vilarejos ou cidades.

A procura por equilíbrio entre as funções, atri- buições e privilégios de determinados grupos sociais

gerou uma ética atenta à equidade, à justiça e à soli- dariedade. Esta visão encontra-se na raiz do conceito

de cidadania. Nas cidades e nações, alguns grupos, por

serem considerados benfeitores, superiores ou por um

poder garantido pela força ou ainda por serem naturais do lugar, adquiriam privilégios em relação a uma série

de benefícios necessários à manutenção e aperfeiçoa-

mento do padrão de vida. Entre os benfeitores estavam imperadores, reis, ditadores, além de, líderes religiosos, comerciantes e militares, entre outros. Governantes que buscavam mais justiça social facilitavam o avanço dos direitos civis, políticos e sociais. Com esta dinâmica os planos para o desenvolvimento das cidades e nações eram pensados e executados tanto pelos membros dos governos como, em alguns casos, a partir da população comum, através de diversas formas de representação (PINSKY, 2005).

Para manter o funcionamento das cidades em meio a fenômenos naturais muitas vezes imprevisí- veis e guerras constantes ou cíclicas, era necessário um padrão de organização a partir de configurações

políticas, sociais e religiosas. Assim, a vida no Egito e entre os hebreus tinha como fulcro o poder religioso.

A Grécia desenvolveu eventualmente a democracia

que se pautava politicamente por conselhos políticos e orientava-se pela influência dos oráculos em um con- texto histórico que valorizava a filosofia e a busca da beleza definida como uma forma de equilíbrio. Roma estabeleceu o Senado e manteve o sistema mitológico criado pelos gregos. Estas civilizações históricas desen- volveram poderosos exércitos, como os de Atenas e Esparta, na Grécia. Roma, especialmente, inovou a prá- tica da guerra com a criação das legiões.

A organização militar da maioria das civilizações

antigas era submetida aos governos, mas, em geral, mantinha, por sua força inerente, uma autonomia que lhe permitia pensar seu próprio planejamento. As estra- tégias eram assunto essencialmente pertinente aos generais (estrategistas) e seus subordinados. A religião tudo mediava e o comércio e as indústrias da época, que também implicavam planos de ação, permitiam o financiamento das atividades sociais, incluindo as guer- ras, e modulavam o padrão de vida.

Infere-se desta introdução que o planejamento é uma prática antiga, inerente à vida humana e sobre a qual as sociedades têm se debruçado para buscar a opera- cionalização dos fenômenos da vida cotidiana, entre eles

a produção e distribuição de bens necessários à sobrevi-

vência, as trocas comerciais, a expansão de territórios e mercados e a busca da realização espiritual.

Através das épocas ocorreram, paulatinamente, no

mundo ocidental, o privilégio à racionalidade, o desenvol- vimento da ciência e a hegemonia da tecnologia como elemento organizador da vida. Neste contexto, o plane- jamento passou a ser estudado de forma sistemática e tornou-se uma disciplina dentro do esquema de organi- zação de saberes, ligando-se, principalmente, ao campo da administração. Esta sistematização do estudo do pla- nejamento ocorre, junto com o surgimento do campo da administração, ao final do século XIX, quando o desen- volvimento da produção de bens para distribuição em massa, no contexto da nova ordem capitalista, demanda

a ordenação dos processos de trabalho e o controle dis- ciplinar dos trabalhadores (FOuCAuLT, 2001).

A nova ciência da administração dedicou-se, ini-

cialmente, à construção de uma teoria das organiza- ções. As organizações constituem o centro nevrálgico de sustento da vida moderna. Nada opera-se sem as organizações que elaboram, implementam, controlam

e avaliam as transações humanas, organizando e distri-

buindo os bens necessários a elas. As organizações são institucionalizadas, controladas pelo Estado e pelas ten- dências de mercado, contextualizadas na ordem social, política e econômica vigente. O processo de vida, identificado como processo social de complexidade extrema, exige padrões de comportamento adequados

à ordem constituída. O planejamento torna-se, desta

forma, essencial para regular as relações humanas, mediadas por organizações e instituições.

A saúde é uma área especialmente importante da

vida e mediada por organizações e instituições de grande influência sobre as pessoas. O campo de estudos do pla- nejamento tem, na área da saúde, uma atuação funda- mental. E, como em outras áreas, sua história inicia-se pelas necessidades básicas nas diferentes épocas.

Neste texto vamos contar, de forma sucinta, a his-

tória do planejamento na saúde, verificar o panorama atual do conhecimento sobre planejamento em saúde e examinar o papel do planejamento no desenvolvimento

e consolidação do Sistema Único de Saúde (SuS), o sistema nacional de saúde do Brasil.

1.2 As origens do planejamento em saúde

O planejamento em saúde no Brasil acompanha a

história geral da saúde no país. Esta deve ser compre- endida a partir de suas raízes na Europa, de onde nossa cultura emerge com a colonização portuguesa. Impor- tante, também, é a influência dos Estados unidos, a partir

do século XX. Nesta trajetória ressalta-se a influência das transformações políticas e dos movimentos próprios da área da saúde. Nesta secção vamos examinar estas raí- zes históricas, o que nos permitirá compreender melhor

o estabelecimento dos mecanismos de planejamento e

como eles se adequaram ao contexto da construção de nossos sistemas de saúde até os dias atuais.

A saúde é um valor capital entre os seres humanos.

Entretanto, no mundo ocidental, era tradicionalmente assunto de tratamento privado. Não foi até a ocorrência das grandes pestes, que ameaçavam devastar a civili- zação, que a saúde passou a ser assunto de interesse público e coletivo.

Diante da destruição promovida pelas pestes, as cidades da Europa tomaram uma série de providên- cias visando à prevenção da disseminação da doença. Estas medidas aplicaram-se, inicialmente, ao controle das migrações, exercendo-se diretamente nos portos. Embarcações chegadas de outros lugares eram estri- tamente revistadas, vigiadas e passou-se a utilizar uma medida denominada quarentena, que consistia em impe- dir o desembarque de tripulações e passageiros por até 40 dias, quando se confirmava não ter havido nenhuma manifestação suspeita de peste entre os viajantes.

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A cidade de Paris desenvolveu um complexo sis-

tema de controle para detectar, precocemente, portado- res da peste, conforme afirma Foucault (2001). um fun- cionário da prefeitura percorria diariamente certo número de quarteirões em determinado horário. Em cada casa, neste horário, todos os habitantes deveriam chegar à janela. A ausência de algum morador era considerada suspeita, o funcionário podia entrar na casa para inspe- ção e exigir a presença do ausente. A cidade mantinha registros de controle e planejamento para manter este serviço ativo e obter os resultados esperados.

Não se falava, entretanto, àquela época, em uma área específica da saúde. As medidas tomadas para o bem-estar eram sociais gerais. A expansão das cidades propiciou, na França, uma política que ficou conhecida como o Hospital Geral. O termo não denominava, como hoje, um local de tratamento, mas um aparelho admi- nistrativo de organização social, funcionando mais ou menos da forma como funcionaria hoje uma secretaria de assistência social, mas com foco em controle.

O Hospital Geral encarregava-se de vigiar, atender

e internar pessoas em situação social de vulnerabilidade

ou que eram vistos como ameaças ou incômodos. Nes- tas instituições passaram a ser internados pessoas com doenças crônicas, portadores de deficiências físicas ou mentais, mendigos, ladrões, prostitutas, condenados por

crimes não atentatórios à vida, como de adultério, usurá- rios, enfim uma variedade de transgressores de normas

e vítimas de contingências sociais (FOuCAuLT, 1999). A

iniciativa de internações pelo Hospital Geral, na França, espalhou-se rapidamente pelo resto da Europa.

A partir do século XVIII, o Iluminismo favoreceu

o desenvolvimento das diversas ciências. A medicina desenvolveu-se e aplicava-se, principalmente, de forma privada, atendendo aos que podiam pagar. Livrar-se das doenças, mesmo as mais simples, era um privilégio das classes economicamente favorecidas. Para os despos- suídos haviam os tratamentos proporcionados em hos- pitais operados por instituições de caridade, geralmente de natureza religiosa. Contudo, havia problemas que não atingiam apenas uma determinada classe, mas se estendiam à população como um todo. Havia, portanto, uma demanda de planos para lidar com estes proble- mas que nem a medicina privada nem as instituições de caridade podiam, por si só, solucionar.

A epidemia de cólera, ocorrida em Londres no

século XVIII, propiciou historicamente o avanço do pla- nejamento em saúde. John Snow, médico comissionado pela Coroa Britânica, conduziu um detalhado e rigoroso estudo que revelou que a doença manifestava-se de

acordo com o curso de um determinado rio. Concluiu que a transmissão do cólera dava-se a partir da distri- buição de águas e conseguiu planejar medidas gerais de combate à epidemia.

Esta época foi de grande desenvolvimento para

a saúde pública. Criaram-se, nos Estados unidos, os

departamentos estaduais de saúde, centros onde se pla-

nejavam, desenhavam e executavam ações de controle

e proteção da saúde das populações, originando-se daí os sistemas nacionais e locais de saúde.

Outro marco histórico da saúde pública e do plane- jamento em saúde foi o movimento da Medicina Social, na Europa, entre 1830 e 1870, e que visava a atender, de acordo com Rosen (1980), à necessidade de lidar com problemas coletivos de saúde.

A Europa, na segunda metade do século XIX, tinha

altos índices de mortalidade por todo tipo de doença, principalmente as transmissíveis. As condições de sane- amento eram péssimas, assim como as condições de trabalho. Crianças e mulheres, inclusive grávidas, traba-

lhavam até 14 horas por dia, às vezes em locais sem nenhuma ventilação e em troca de salários baixíssimos,

às vezes apenas em troca de comida (ROS, 2006). Este

quadro mobilizou a classe médica, que passou a lutar não só para o avanço da ciência, mas, também, para o estabelecimento de leis, políticas e ações que pudessem interferir na produção de doenças e de saúde. Reconhe- cia-se, desta forma, que a saúde e a doença podiam ser produzidas não só pelos agentes patológicos, como vírus e bactérias, mas, também, pelas condições sociais, conceito ao qual passamos a nos referir como da deter- minação social do processo saúde-doença.

Saúde pública gera, portanto, a demanda de polí- ticas e planejamento social. É assunto de Estado e de interesse público. Estudar planejamento em saúde é, também, discutir estas relações entre políticas de saúde, Estado e sociedade, que, por sua vez, referem-se ao exercício do poder.

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1.3 Estado, poder e planejamento em saúde

O Estado é frequentemente apresentado como um dispositivo de controle das atividades e relações huma- nas, com poderes governamentais delegados pelos cidadãos, mas, muitas vezes, a serviço de interesses particulares. De outro lado, a sociedade constitui-se dos cidadãos que organizam sua vida enquanto habitantes de um território onde um Estado exerce seu poder.

As relações entre o Estado e a sociedade civil são mediadas por contratos, pactos. O direito natural é passado ao governo, que o transforma em direito civil, oferecendo garantias para a vida, a liberdade e a pro- priedade privada dos cidadãos. Neste contexto, as leis são promulgadas e aplicadas pelos poderes governa- mentais.

Os pactos orientam o exercício da cidadania e são mediados por organizações civis. Estes pactos atende- rão melhor às aspirações cidadãs quanto mais forem independentes dos poderes governamentais.

Os estados ocidentais modernos apoiam-se em

uma base ideológica liberal. O Estado liberal associa-se

à ordem econômica capitalista e ao sistema político da

democracia, orientando-se pelo respeito à liberdade do

indivíduo. Esta base moral lhe autoriza a regular as tran- sações pertinentes à esfera pública e os negócios da vida privada. um avanço do estado liberal foi o chamado welfare state (estado do bem-estar) no qual se praticam grandes investimentos estatais, privilegiando, sobretudo,

o bem-estar social. O welfare state foi uma experiên-

cia que caracterizou alguns países da Europa, particu- larmente os países nórdicos, como Suécia, Noruega e Dinamarca, durante um bom período do século XX.

Contemporaneamente, vivemos sob a tentativa de dominância de uma ideologia a que denominamos neoliberalismo, que radicaliza globalmente a liberdade dos fluxos dos negócios e a privatização de bens e ser- viços, professando que o Estado esteja minimamente presente – ou totalmente ausente – na regulação dos mercados de bens e capitais. Esta diminuição da influ- ência dos governos, a radicalização do Estado mínimo, deixa desprotegidos os direitos sociais estabelecidos no âmbito do Estado liberal e do welfare state. Na perspec-

tiva neoliberal valoriza-se fortemente o lucro, o arrocho

salarial e ajustes fiscais. Cortam-se os programas sociais

e favorecem-se a privatização e o “enxugamento”, o

desemprego em massa de trabalhadores com fins de maximizar lucros de empresas. Com o lucro assumindo um papel de valor estruturante da vida, a visão contábil passa a ter prioridade nas avaliações e no planejamento das atividades da sociedade.

É neste contexto evolutivo do Estado que analisa-

mos a evolução das políticas de saúde e dos sistemas de saúde na maioria dos países do mundo. No Brasil, esta evolução acompanhou as oscilações relativas à história dos sistemas de governo, da colônia ao impé- rio, da Primeira República à Ditadura Militar e daí até a implantação do SuS.

uma última e importante reflexão. O Estado é uma abstração, uma instituição, sendo seu aparato – isto é,

seus governos, poderes legislativos e judiciários – exer- cidos concretamente por pessoas. Assim, a dinâmica da vida civil é determinada pela atuação dos sujeitos que ocupam as diversas posições nas organizações públicas

e privadas.

Neste sentido, o planejamento é, também, um estudo de como os seres humanos lidam com o poder. No entanto, como estudar assunto tão complexo e apa- rentemente indecifrável? Esta questão será abordada mais à frente, na secção 4.2, a partir da página 20.

2 . História da saúde pública no Brasil e a importância do planejamento

2.1 A saúde pública no reinado e no império

A história do planejamento em saúde confunde-se

com a própria história da saúde pública no Brasil. Esta é

a história das epidemias, das campanhas sanitárias, da implantação de serviços, da evolução do pensamento em saúde, da relação das políticas de saúde com as políticas de governo e com as políticas de Estado.

A evolução da saúde pública no Brasil ocorre em

consonância com o desenvolvimento do Estado brasileiro,

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com constantes conflitos de poder traduzidos em emba- tes ideológicos, políticos e administrativos, em meio a dis- putas intensas no terreno assistencial e da gestão. Esta história evolui como um movimento, uma dinâmica que reflete interesses locais, regionais e nacionais, bem como as tendências políticas internacionais. Movimento que res- ponde à denúncia de desigualdades sociais extremas, ao mesmo tempo em que incorpora avanços tecnológicos e discute uma ética da vida e dos direitos da cidadania.

Examinemos, portanto, as fases históricas da saúde pública no Brasil e veremos revelado, ao mesmo tempo, como se estabeleceu o planejamento das ações de saúde desde os primórdios até o estabelecimento do SuS.

A vinda da corte real portuguesa, em 1808, pro-

porcionou a instauração de um reinado no Brasil e pro- moveu uma grande transformação no campo social, político e sanitário. Na área da saúde a preocupação principal, da época do reinado até as primeiras décadas do século XX, era o combate às epidemias.

A partir de 1850, seguindo o exemplo dos países

europeus e dos Estados unidos, algumas províncias começaram a coletar dados estatísticos das doenças. Revelaram-se taxas de mortalidade consideradas extre- mamente altas para a febre amarela e a tuberculose que, em 1860, no Rio de Janeiro, mataram, cada uma, cerca de 1% da população. À época já se falava da necessi- dade de planejadores e administradores de saúde. Em 1887, final do regime monárquico, 0,4% do orçamento da nação era destinado à higiene pública comparados

a 35% para o setor ferroviário e 19,6% para o setor da marinha e guerra (ROS, 2000).

Esta primeira fase da saúde pública caracterizou-se por campanhas de combate às epidemias, modelo chamado sanitarismo campanhista. Percebe-se, desde aí, a tendência dos governos a negligenciar a

proteção social, com escassez relativa de recursos para

a área da saúde. Já havia necessidade de se fomentar uma cultura de planejamento no país.

2.2 A saúde nas primeiras décadas do século xx

O setor saúde na Primeira república (1889-

1920) atrelava-se à realidade econômica do Estado, cuja base era a agricultura, principalmente cultivo e exportação de café. Atenção especial era dada ao sane-

amento dos portos e à força de trabalho que garantia a produção e o escoamento dos produtos. A febre ama- rela e a varíola continuavam a assolar o país, causando, juntamente com os surtos epidêmicos de cólera e peste, enormes danos pessoais e materiais.

Em 1903 foi criada, no Rio de Janeiro, a Diretoria Geral de Saúde Pública, sendo nomeado como diretor Oswaldo Cruz, que centrou seus esforços em campa- nhas para combate às endemias e epidemias que ame- açavam a saúde da população. Oswaldo Cruz utilizou fortemente o poder de polícia do Estado, deflagrando a chamada guerra da vacina que culminou em confli- tos armados com a população.

Na atenção à saúde individual a predominância era dos atendimentos privados. O atendimento em hospi- tais públicos, administrados, principalmente, por institui- ções de caridade, assumia características de assistência social. Políticas públicas dotavam recursos para internar pessoas sofrendo de doenças mentais, hanseníase e tuberculose.

No entanto, a primeira política pública de grande impacto social foi a criação das Caixas de Aposenta- dorias e Pensões (CAP), em 1923. As CAPs eram

órgãos de previdência, mas ofereciam serviços médicos

e farmacêuticos aos trabalhadores. Eram financiadas e

administradas por empregados e empregadores, tendo

o poder público ingerência apenas para solver eventuais

conflitos entre um membro e a organização.

Na era Vargas inaugurou-se um novo modelo previ-

denciário com a criação dos Institutos de Aposentadorias

e Pensões (IAPs), não mais organizados por empresas,

mas por categorias de trabalhadores. Foram criados, por exemplo, o IAPB (de bancários), IAPI (industriários), IAPM (marítimos) e outros. Com os IAPs e a criação, em 1930, do Ministério do Trabalho, o Estado passa a responsabilizar-se pela previdência, a controlar sua ges- tão, financiamento, arrecadação, benefícios e capital.

Os IAPs, como as CAPs, continuaram a oferecer aos trabalhadores serviços médicos e farmacêuticos, mas, com a criação, em 1930, do Ministério da Educa- ção e Saúde, as ações de saúde coletiva passam a ter um local de referência no aparelho de Estado. O sani- tarismo campanhista ainda era o modelo hegemô- nico e a assistência médica individual continuava divi- dida entre os atendimentos privados e as instituições de caridade. Foram se consolidando certas maneiras

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de administrar a saúde, o Estado cuidando das ações coletivas e do asilo das pessoas desamparadas ou com doenças crônicas.

2.3 A saúde: da Segunda Guerra Mundial à Ditadura Militar

Em meio à Segunda Guerra Mundial e nos anos subsequentes cresceu enormemente a influência da cultura americana no Brasil. Contudo, nos anos 50 do

século XX, as iniciativas europeias de investimento esta-

tal para o bem-estar social, o chamado welfare state,

passaram a servir como modelo para nosso desenvol- vimento social. O governo Vargas seguiu este modelo por meio do fortalecimento do sistema previdenciário. A assistência médica vinculou-se fortemente à previdência, atendendo uma demanda dos trabalhadores que não era resolvida no serviço público. A previdência sofreu sua primeira grande crise, pois o aumento dos gastos, inclusive com a assistência médica, não foi compensado

por um aumento suficiente de receitas.

O Ministério da Saúde (MS), criado em 1953, incorporou a missão de cuidar de campanhas e ações preventivas, mas sem grande presença na provisão

direta de serviços, exceto de asilo a doentes crônicos.

A assistência individual continuava a ser predominante- mente privada ou de caridade, reiterando a dicotomia entre saúde pública e assistência individual.

Chegamos à década de 60 do século XX com uma nação mais urbana e um modelo de saúde que come- çava a se assemelhar ao modelo americano, com gran-

des hospitais privados ou ligados à previdência social.

O cuidado era exercido exclusivamente por médicos,

sendo considerados os outros profissionais de saúde meros auxiliares. Cunhou-se o termo modelo medico- cêntrico e hospitalocêntrico.

uma das medidas de maior impacto no período da Ditadura Militar deu-se em 1967, com a unificação dos

IAPs no Instituto Nacional da Previdência Social (INPS).

O INPS abriu a previdência a uma influência crescente

dos proprietários de hospitais e das indústrias farmacêu- tica e de equipamentos médico-hospitalares.

A previdência ampliou consideravelmente a assis- tência médica. O foco deixou de ser nas grandes epi- demias que costumavam atingir a todos quase que

indiscriminadamente e passou a ser em doenças mais afetadas por hábitos e condições de vida, tornando mais marcante as repercussões das diferenças sociais.

A demanda na saúde refletia as necessidades de

uma nova sociedade urbana e de um complexo mercado protagonizado por produtores, fornecedores e comprado- res de novos equipamentos e serviços. O Estado provia cada vez mais serviços de saúde, mas, principalmente,

terceirizados, como de hospitais, clínicas e laboratórios.

O novo modelo é referido como médico-assistencial pri-

vatista, instaurando-se um complexo sistema industrial médico-farmacêutico-hospitalar (MENDES, 1996).

Em 1974, foi lançado um relatório, do Ministro da Saúde do Canadá, Lalonde, trabalhando a ideia da pro- moção da saúde, que se constituiu em um novo para- digma, assumindo a tese da saúde como fenômeno ligado à qualidade de vida. A saúde passou, assim, a ser vista como produto de hábitos e costumes coletivos, mas com repercussão individual.

Já a conferência promovida pela Organização Mun-

dial de Saúde, em 1978, em Alma Ata, capital do atual Cazaquistão, declarava que a saúde coletiva dependia do fortalecimento da Atenção Primária à Saúde (APS). Alma-Ata problematizava as desigualdades sociais na equação sanitária. Os inimigos da saúde não eram mais apenas os germes das grandes epidemias, mas grandes

males sociais, como a fome, as desigualdades, a falta de saneamento básico, a destruiç!ao do meio ambiente e

a exclusão social.

O que significa atenção primária à saúde

Em Alma Ata, atenção primária à saúde significava:

x

transformação do modelo assistencial;

x

diminuição

da

mortalidade,

principalmente

infantil;

x

aumento da cobertura vacinal;

 

x

disponibilidade de água potável;

x

disponibilidade de esgoto sanitário;

x

extensão da atenção à saúde para todos os grupos, sobretudo os socialmente excluídos.

MóDuLO BÁSICO

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No período da Ditadura Militar o planejamento passou também a protagonizar a gestão das políticas sociais. De departamentos isolados que essencial- mente planejavam campanhas e o cuidado asilar de

crônicos, passou-se à gestão de gigantescos órgãos públicos ligados ao sistema previdência-saúde e de serviços prestados por clínicas e hospitais, em meio a grande avanço tecnológico. Os indicadores, contudo, não respondiam positivamente e os problemas sociais

se agravavam. O sistema não se mostrava eficaz e

exigia outras direções.

2.4 O SUS: bases constitucionais

A queda da Ditadura Militar propiciou um período

de

democratização no qual um dos pontos fundamen-

tais

foi a criação de uma nova Constituição Federal, em

1988. A saúde é tratada, na nova Constituição, no Título

VIII (Da ordem social), capítulo II (A seguridade social).

A primeira grande ruptura é que a lei magna separa,

nas seções do referido capítulo, saúde (seção II), previ-

dência (seção III) e assistência social (seção IV).

A seção específica da saúde contém os Artigos

196 a 200 e apresenta a saúde como direito de todos

e dever do Estado, a ser garantido por políticas sociais e econômicas, visando à redução de riscos de doenças

e outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recu- peração (BRASIL, 1991). A Constituição cria o Sistema Único de Saúde (SuS), e estabelece suas diretrizes:

descentralização, com direção única em cada esfera

de governo; atendimento integral, com prioridade para

ações preventivas sem prejuízo dos serviços assisten- ciais; e participação da comunidade. Dispõe sobre o financiamento, que deverá constar do orçamento da seguridade social, da união, dos estados, do DF e dos

municípios, além de outras fontes, e estabelece as competências do sistema.

O SuS é mais que uma reforma de serviços, é uma

mudança sistêmica que só pode ocorrer plenamente

no contexto de uma reforma de Estado. um empreen-

dimento de tal porte exige estratégias compatíveis e os gestores de diferentes níveis têm que lidar com pro- blemas já antigos e outros para os quais não há ainda

experiências que facilitem a busca de soluções.

Ficou claro que na primeira fase da implantação seria importante o trabalho de liderança para popula- rizar a inovação, difundir os princípios constitucionais do SuS, conquistar adeptos dentro da área da saúde, formar pessoal.

2.5 O novo modelo de atenção do SUS

Referimo-nos comumente a modelos de atenção em saúde como o conjunto de princípios, representa- ções mentais, políticas, relações e procedimentos que proporcionam uma maneira de vivenciar a saúde como elemento da organização social. Os modelos podem ser analisados de várias maneiras, considerando-se dife- rentes elementos. Para fins de análise do planejamento, vamos considerar nosso modelo em uma perspectiva histórica, que nos permite entender a construção de nossa atual realidade.

Do reinado de D. João VI até a Primeira República o modelo de atenção revestia-se de características essen- cialmente curativistas, ou seja, a ideia era curar as doenças, com ações clínicas realizadas no âmbito privado, exerci- das, principalmente, por profissionais liberais. Para os que não podiam pagar havia a caridade. Na saúde coletiva as ações caracterizavam o “sanitarismo campanhista”.

No segundo período, que inclui a era Vargas e outros governos do pós-guerra, o modelo ainda era essencial- mente curativista, mas houve o desenvolvimento de uma rede de hospitais públicos e privados. O modelo era tam- bém médicocêntrico e hospitalocêntrico, porém emer- giu a abordagem preventiva, fortalecendo-se a ideia de prevenir as doenças ao invés de simplesmente lidar com suas consequências quando já instaladas. Os profissionais de saúde já não se restringiam ao trabalho liberal, incor- poraram-se ao mercado de trabalho como assalariados, inseridos na assistência aos trabalhadores via IAPs.

A década de 60 do século XX anunciou uma abor- dagem multifatorial, ou seja, a saúde como resultante de múltiplos fatores, inclusive o estilo de vida. As pers- pectivas curativista e preventiva continuam em voga, bem como as características hospitalocêntrica e médi- co-cêntrica. Amplia-se a rede de hospitais públicos e privados, estes agora majoritariamente conveniados ao INPS e, posteriormente, ao Inamps. O trabalho é exer- cido, principalmente, por profissionais assalariados e

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organizam-se, aos poucos, equipes multiprofissionais. A saúde identifica-se com os movimentos sociais e passa

a relacionar-se com a defesa dos direitos humanos. A ênfase da saúde pública passa a ser na APS.

Na década de 80 do século XX a saúde vai aos poucos configurando-se como direito do cidadão e dever do Estado, que deve provê-la na forma de atenção integral. Propõe-se o modelo promocional, com foco na pessoa e nas condições e no estilo de vida. Adota-se, no Brasil, a partir da 8ª Conferência Nacional de Saúde (1986), uma concepção de saúde que considera sua determinação multifatorial e sua produção social. O tra-

balho é exercido cada vez mais de forma interdisciplinar.

A ênfase da saúde coletiva é na APS.

Nos anos 90 do século XX, com a implantação pro- gressiva do SuS, assume-se, definitivamente, a saúde

como direito do cidadão e dever do Estado, a ser exe- cutada por um sistema nacional unificado, com acesso universal. O modelo, de atenção integral, visa promover

e reabilitar a saúde e prevenir doenças mediante ações

intersetoriais e descentralizadas, organizadas segundo uma hierarquia de complexidades. O mercado de traba- lho tem a predominância de profissionais assalariados, fortalecendo-se a atuação interdisciplinar. A ênfase da saúde coletiva é na atenção primária.

Chegamos ao período atual. O SuS encontra-se em fase de consolidação, com foco na integração das ações intersetoriais de saúde e na garantia do financia- mento do sistema. Devido aos problemas enfrentados no setor público, uma grande parcela da população prefere o atendimento por planos de saúde privados empresariais ou pagos individualmente. Percebe-se o recrudescimento das ações contrárias aos princípios do SuS em esferas de governo, na indústria farmacêutica

e por parte de corporações profissionais. O modelo de

atenção integral estruturado pela APS está definitiva- mente aceito no contexto do SuS e exige formação per-

manente dos recursos humanos. O mercado de trabalho

é dominado por profissionais assalariados, cooperativas

médicas e um relativamente pequeno número de pro- fissionais liberais. O modelo privilegia a interdisciplinari- dade, redimensionou-se a distribuição de poderes, com

o avanço da descentralização e da participação comuni- tária, bem como nas relações profissionais, com a opo- sição ao modelo medicocêntrico e hospitalocêntrico.

O SuS pretende substituir, portanto, o modelo curativista, hospitalocêntrico-médicocêntrico, médico- privatista, apoiado no complexo médico-hospitalar- farmacêutico, por um modelo de atenção integral, com acesso universal, descentralizado, hierarquizado e regio- nalizado, equitativo e com abordagem promocional e preventiva sem prejuízo das ações visando à recupera- ção da saúde e contando com participação comunitária na gestão (controle social). Considera-se a saúde como determinada pelas condições sociais.

A operacionalização do sistema reveste-se de con- tornos delicados, exige, ao mesmo tempo, firmeza e flexibilidade nas negociações e pactos conduzidos por gestores e outros atores sociais e, acima de tudo, pla- nejamento com vistas aos resultados que, a médio e longo prazo, se deseja alcançar.

Está na hora, portanto, de examinarmos os concei- tos e os métodos de planejamento mais utilizados na área da saúde, no âmbito da gestão pública.

3 . Planejamento:

conceitos e métodos

3.1 Conceito de planejamento

Planejamento é uma prática com sentido de con- duzir processos de trabalho e de gestão. Não existe por si, está sempre a serviço de alguma outra prática, subordinado a alguma ação. Planeja-se alguma coisa, não existe planejamento do nada. E planeja-se quando se quer obter um resultado que é uma alteração em relação ao momento inicial. A exceção é quando se pla- neja para que nada aconteça, mas este é também um resultado e esta é uma forma especial, o comum é que se busque uma diferença, uma alteração a se realizar no tempo. Por isso planejamento é um termo essencial- mente associado à temporalidade e à mudança.

Planejamento é uma prática com sentido de conduzir processos de trabalho e de gestão.

MóDuLO BÁSICO

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8

|

As maneiras de planejar dependem do tipo de ação com que este planejamento se envolve, das con- figurações particulares de cada campo de ação. São de estilos diferentes as ações de planejamento para obter resultados na guerra, na educação, na religião ou na saúde.

Por outro lado, como disciplina de estudo, o pla- nejamento tem desenvolvido suas teses, suas teorias, suas propostas de operacionalização e algumas destas podem ser pensadas independentemente do contexto em que serão utilizadas.

Desta forma, há uma parte do estudo voltada para ações universalizadas, independentes daquilo que se vai planejar. Outra parte atrela-se ao campo de ação, à maneira particular como este campo se insere na socie- dade e na cultura. Por isso o planejamento é um campo de estudos que admite abordagens metodológicas, téc- nicas, políticas, éticas e jurídicas particulares.

Neste texto vamos abordar as duas formas de estudo: primeiro, o planejamento em sua forma mais geral, independente de aplicação, e, segundo, o plane- jamento em saúde.

3.2 Teorias do planejamento

Planejar significa propor ações para influenciar

o futuro. É propor com vistas aos resultados que se

quer obter. O planejamento, como disciplina, incorpora conhecimentos de diferentes áreas, desde a contabili- zação de recursos materiais necessários para executar um projeto, a decisões sobre como conduzir melhor as

relações em um departamento de uma organização. Por isso, o planejamento insere-se no campo da administra- ção, que é uma ciência humana, mas estuda-se plane- jamento, direta ou indiretamente, em outras disciplinas, como sociologia, antropologia, enfermagem, psicologia

e saúde coletiva.

O estudo do planejamento origina-se da Teoria das Organizações, a partir do conhecimento acumulado na prática de organizações do setor privado. As teorias fun- damentais do planejamento são, portanto, teorias liga- das à administração de empresas privadas. Estas teorias consagraram algumas definições de planejamento. A maneira mais tradicional, e que se encontra nos manuais

mais populares de planejamento, é defini-lo como uma atividade em que se traçam objetivos e colocam-se em prática os meios para atingi-los.

Esquematicamente, esta definição tradicional pode ser assim representada:

A

M (Meios)

O (Objetivo)

pode ser assim representada: A M (Meios) O (Objetivo) Nesta tradição desenvolveram-se esquemas cada vez mais

Nesta tradição desenvolveram-se esquemas cada vez mais sofisticados em que se descrevem os

passos necessários para, saindo do ponto A, atingir

o ponto O. Os primeiros esquemas apontavam pas-

sos intermediários nesta caminhada linear, como no exemplo abaixo:

A

Formulação de P

Aplicação P

Monitoração da aplicação

Monitoração da aplicação O

O

P é o plano que vai direcionar as ações realizadas para atingir o objetivo.

As reflexões sobre a prática levaram à inserção de outras variáveis. Por exemplo, dependendo do nível de complexidade da organização, pode ser útil mapear objetivos intermediários que deverão marcar a cami- nhada para o objetivo final. Desta forma podemos modi- ficar o desenho anterior:

A

P1 B N P2 → C Pn Z
P1
B
N
P2 → C
Pn
Z

P3

P é o plano geral que inclui formulações e aplica-

N representam

ções em partes (P1, P2 objetivos intermediários.

Pn); B, C

E, pensando de forma cada vez mais detalhada, foi-se reconhecendo que estes planos, suas aplicações,

os objetivos intermediários, os objetivos finais constitu- íam um processo que envolvia priorização, implantação

e condução dos planos, eventuais mudanças de curso,

avaliação do impacto do processo sobre o sistema como um todo, enfim, passou-se a perceber que plane- jamento implica um conjunto de ações sistêmicas, não pode ser considerado como ação isolada, tem que levar consideração a relação entre as partes da organização, tem que visualizar o sistema como um todo.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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9

|

Esta linha de raciocínio reflete-se na definição de planejamento de Leevey e Loomba (1973, p. 19):

Processo de analisar e entender um sistema, avaliar suas capacidades, formular suas metas e objetivos, formular cursos alternativos de ação para atingir essas metas e objetivos, avaliar a efetividade dessas ações ou planos, escolher o(s) plano(s) prioritário(s), iniciar as ações necessárias para a sua implantação e estabelecer um monitoramento contínuo do sistema, a fim de atingir um nível ótimo de relacionamento entre o plano e o sistema.

3.3 Planejamento e gestão

Planejamento é um instrumento essencial de ges- tão. Por isso, os dois campos de estudo estão firme- mente entrelaçados. Planejar é executar planos previa- mente estabelecidos para obter mudanças que levem uma organização a funcionar melhor do que antes da execução do plano. Por isso é importante verificar como se encara e estrutura um plano e entender as relações básicas entre planejar e gerenciar.

3.3.1 O plano

um bom plano, no contexto da gestão de uma organização, constitui-se no detalhamento do processo de mudança entre a situação atual e a desejada. Moder- namente também nos referimos à Situação Desejada (SD) como Imagem Objetivo (IO).

S.A.

P

Situação Desejada (SD) como Imagem Objetivo (IO). S.A. P SD. ou IO. SA = Situação atual

SD. ou IO.

SA = Situação atual

P = Plano

desejada

IO = Imagem objetivo

SD = Situação

O plano pode ser elaborado, executado e avaliado de diversas maneiras. Para ser eficaz, em geral, ele não deve ser:

x

uma receita feita por uma única pessoa

x

uma camisa de força

x

permanente ou imutável

um plano é, inicialmente, um norteador. Quando as circunstâncias exigem sua alteração e desde que se chegue a esta conclusão de forma confiável, há que

elaborar um plano alternativo, o que se usa, às vezes, no jargão, como o “plano B”. É comum que, quando antevemos possíveis obstáculos, já tenhamos formulado o plano B antes mesmo de colocar o plano principal em prática, assim evitando possíveis desarticulações quando o possível obstáculo ocorrer.

S.A.

 

P

 

/ O

/

PB

 
  S.D.

S.D.

O = Obstáculo

PB = Plano B

3.3.2 Planejar e gerenciar

Podemos definir gerenciamento como o processo de tomar decisões que afetam a estrutura e os proces- sos de produção de um sistema. Gerenciar é, essen- cialmente, decidir, por isso a qualidade fundamental do gerente é a capacidade de tomar decisões e a habili- dade para conduzir os processos de mudança que as decisões possam implicar.

Atribuições da gerência

O gerente, e aqui utilizaremos o termo como sinô-

nimo de gestor, exerce múltiplas funções, inclusive a de ser responsável pela execução do plano da organização. Por outro lado, toda pessoa, ao responsabilizar-se pela execução de um plano, torna-se, mesmo que momen- taneamente, um gerente.

O planejamento é o instrumento fundamental para

prover segurança ao gestor para que possa conduzir os processos necessários para obter a melhoria da orga- nização no que se refere ao seu funcionamento geral. Para que se tenha uma ideia desta relação entre gerên- cia/gestão e planejamento, vamos imaginar uma organi-

zação na qual não se faça planejamento.

Esquematicamente, podemos dizer que tal organi- zação funciona assim:

x

coordena-se o trabalho do sistema ”por inér- cia”, i.e., os acontecimentos vão se sucedendo e a gestão vai conduzindo os processos de acordo com cada nova demanda;

x

não há plano: administra-se o status quo;

MóDuLO BÁSICO

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x

com a ausência de planos não se pensa ante- cipadamente e metodicamente em como lidar com as demandas;

x

os produtos são obtidos de acordo com os insumos e recursos disponíveis, mas estes não são planejados em termos de seu uso mais eficiente e eficaz;

x

não está clara a missão da organização no âmbito de todos os componentes do sistema;

x

não há visão de como desenvolver o sis- tema;

x

“apaga-se incêndios” e “faz-se a máquina fun- cionar.”

Embora seja quase impensável uma organização contemporânea sem uma gestão apoiada no planeja- nento, a realidade é que, muitas vezes, ele está despres- tigiado, por falta de apoio direto ou por falta de geren- tes e planejadores habilidosos, e acaba-se na situação adversa que o esquema sugere, apagando-se incêndios

e “tocando” o trabalho “do jeito que dá”. Quando isto

ocorre nos serviços públicos de saúde, reflete-se, prin-

cipalmente, ao nível da “ponta”, ou seja, nos locais onde

o serviço é realizado, nos centros de saúde, nas depen- dências de atendimento dos hospitais, nas atividades dos agentes de saúde junto à população.

3.4 Conduzindo processos de planejamento

Tendo em vista as relações entre gestão/gerência

e

planejamento, pode-se afirmar que o gestor/gerente

é,

essencialmente, um líder com grande capacidade de

acomodar o planejamento à gestão. De preferência deve

ser um bom planejador ele mesmo, mas deve delegar

a um departamento ou a pessoas específicas, depen-

dendo das características particulares da organização,

a função de planejar. E deve privilegiar esta função, que podemos apontar como o coração da organização, o motor central do sistema.

cimentos técnicos da área específica de atuação, com- promisso com a missão da organização e, no caso da administração pública, compromisso fundamental com

o bem-estar coletivo.

uma gerência com habilidades, tais como as des- critas acima, pode facilitar a instauração de caracterís- ticas necessárias ao bom funcionamento de uma orga- nização, entre elas: consciência sobre atividades fim e atividades meio, clima organizacional positivo, trabalho harmônico em equipe, liderança confiável, fluxo proces- sual eficiente, processos de decisão bem aceitos pela comunidade organizacional e processos operacionais eficazes e que não criem entre os membros estresses desnecessários.

Com uma gestão e um ambiente organizacional que usufruam de uma boa proporção das qualidades descri- tas acima, pode-se esperar que o planejamento maxi- mize seu potencial para determinar os destinos da orga- nização. Este cabedal de qualidades é essencial para que

o planejamento volte-se para a missão da saúde coletiva, que é servir a coletividade na perspectiva de promover seu bem-estar, sua qualidade de vida e sua saúde.

3.5 Métodos de planejamento

Os métodos de planejamento atualmente mais utili-

zados em saúde são:

x

planejamento normativo

x

planejamento estratégico

x

planejamento estratégico situacional (PES)

Vamos

entender, basicamente, esses

elencados a seguir.

Planejamento normativo

métodos

O objetivo é promover mudanças pretendidas,

Com uma boa visão de planejamento e com apoio de uma boa equipe, o gestor pode mais facilmente via- bilizar soluções aos problemas que deve resolver. Para isso, deve exercitar certas habilidades entre as quais pode-se apontar: criatividade, flexibilidade, visão, lide- rança, habilidade nas relações humanas, autoridade,

projetadas para o futuro, sem considerar o contexto, acidentes de percurso, etc. Esse é um método pouco

dinâmico, estanque, que não leva em consideração toda

a

complexidade das organizações humanas. É o método

que pode ser esquematizado da maneira mais simples,

antes do avanço geral das teorias do planejamento:

confiabilidade, ousadia para criar e inovar, coragem de correr riscos, conhecimentos em administração, conhe-

 

A

Plano

 
  O

O

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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O que se vê neste esquema é que, uma vez identi-

ficado o objetivo e traçado o plano, a ideia é se chegar àquele objetivo sem qualquer mudança de plano. Se o

objetivo não foi alcançado, o planejamento é conside- rado um fracasso.

Neste método a responsabilidade principal, por pensar o planejamento, formular o plano, aplicar o plano

e avaliar os resultados, está no nível central do sistema. Quem planeja é um chefe, um coordenador, uma equipe central que, geralmente, centraliza todo o processo. O resto dos participantes apenas executa, não tomando, às vezes, nem mesmo conhecimento dos objetivos ou do plano como um todo. Há ordens a serem executadas por membros passivos, que não compartilham da con- dução do planejamento.

Por mais que este método pareça primitivo e seja altamente improvável que se consiga, realmente, apli- cá-lo, por muito tempo foi pensado como um grande avanço e, por incrível que pareça, pode-se dizer que ele ainda é usado e apresentado desta forma, em mui- tas empresas e na gestão pública. Há muita gente que pensa exatamente assim, “havia um objetivo e ele não foi atingido, o planejamento é, portanto, ruim”.

Os que criticam este método afirmam que plane- jamento aplica-se a ações que ocorrem no decorrer da vida das pessoas e a vida é muito mais complexa do que este esquema considera. É mínima a possibilidade do métdo contribuir positivamente para o avanço dos processos de trabalho ou de gestão.

Planejamento estratégico (PE)

É uma abordagem do planejamento que indica

meios diversos pelos quais se julga que seja possível

atingir os objetivos desejados a médio e longo prazo. Aos meios utilizados denominamos estratégias, quando aplicadas a provocar mudanças significativas no curso das organizações.

O PE é um avanço significativo em relação ao Plane-

jamento Normativo (PN). O PN identifica um curso para

o processo de planejamento e busca a aderência a este

curso a qualquer custo. Qualquer desvio é considerado ameaça ao sucesso do planejamento e a monitoração é sempre no sentido de conseguir realizar tudo que foi pla- nejado, da forma que foi planejado, para obter os resulta- dos que são os únicos considerados satisfatórios.

O PE propõe que, quando se aplica um plano, podem ocorrer fatos que provocam a necessidade de mudança de planos e é necessário estar atento para não

perder essas possibilidades de vista. A não identificação da necessidade de uma mudança de planos ou a teimo- sia em manter um plano que deve ser mudado são os grandes perigos, pois podem comprometer os resulta- dos. O mesmo se aplica para os objetivos intermediários ou finais. Pode-se iniciar um processo de planejamento com um objetivo e em meio a seu desenvolvimento não só mudar o curso do plano como mudar até mesmo os objetivos, pois, com a mudança de curso, é possível,

e até provável, que não se consiga mais chegar aos objetivos inicialmente traçados.

O PE é, portanto, dinâmico, mais complexo, oferece mais possibilidades de mudanças de curso e demanda planos muito mais detalhados no sentido de prever, em alguns casos, possíveis situações que poderão provocar mudanças de curso. A visão do PE é sistêmica, pois o plano deve considerar a estrutura do sistema como um todo. Se for uma organização, um departamento de uma organização ou um órgão público de nível nacional, não adianta, na perspectiva do PE, planejar apenas olhando para si mesmo. Além dos fatos oriundos da própria organização, deverão ocorrer fatos originados de meios externos e tudo isso tem que ser levado em considera- ção no momento de planejar e aplicar o plano.

Essa visão exige dos processos de PE uma sofisti- cação e uma complexidade muito maior do que quando se tenta aplicar um PN. Por isso, o PE é pensado como de responsabilidade compartilhada. Não é só no nível central que será formulado o plano, mas com a cola- boração de elementos pertencentes a todos os níveis da organização. E este processo de colaboração deve ocorrer em todas as fases do planejamento, desde sua elaboração até sua avaliação. Isso é de extrema impor-

tância para o sucesso do PE, que não é medido, obvia- mente, por alcançar os objetivos traçados inicialmente, mas por outros indicadores que surgirão à medida que

o processo se desenvolve.

No contexto do PE podemos identificar três níveis de atuação: estratégico, tático e operacional. Chiavenato (2006) considera cada um destes níveis como uma forma de planejamento em si.

x nível Estratégico – considera-se que há necessidade de PE quando se quer promover

MóDuLO BÁSICO

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uma transformação da organização. Ao nível estratégico pensa-se quais são as transforma- ções que se quer obter e os meios gerais que levarão a organização na direção desta trans- formação.

Com a popularização do termo PE pode-se, facil- mente, confundir qualquer plano como PE. No entanto, só consideramos um planejamento estratégico quando ele tem esse sentido de mudança profunda, de trans- formação de uma organização, seja em sua estrutura, em sua lógica, em como são pensadas suas funções sociais, ou seja, em um nível mais amplo. um plano para um evento ou um plano para a mudança do funciona- mento de um serviço, mas que não altera a maneira de atuar da organização como um todo, não é conside- rado PE, de acordo com a definição que aqui estamos seguindo.

A realização das ações do nível estratégico são de

responsabilidade central do sistema. São os executivos, gestores que tomam a responsabilidade de conduzir, de liderar estas ações de transformação, de cunho político, que levam a organização na direção desejada para atin- gir os objetivos previstos.

x

nível tático – uma vez definidos os objetivos de mudança e as estratégias para caminhar em direção a estes objetivos, o processo de PE deve pensar o papel dos elementos consti- tutivos da organização na realização do plano. As ações delegadas a um nível intermediá- rio estão em uma dimensão abaixo da visão ampla, característica das ações estratégicas. São ações de condução do nível gerencial, dos departamentos, dos órgãos que executam uma série de funções dentro do planejamento e que vão dar a base para as transformações. Estas são as ações táticas.

O

nível tático define a estrutura sistêmica para a

ação organizacional. Isso quer dizer que este nível separa o nível superior de decisões, o político, estratégico, das estruturas que executarão as tarefas, permitindo que se divida a organização em, pelo menos, três níveis, no que se refere à execução dos planos.

O nível tático define, também, as medidas de efeti-

vidade. É neste nível que se discutem, criam e aplicam os indicadores, que são os parâmetros de medida para análise dos resultados.

O nível tático é de responsabilidade da estrutura

média das organizações, em que operam os gerentes,

coordenadores e supervisores.

x nível operacional – é a instância básica do processo de planejamento. Prevê o detalha- mento, as tarefas necessárias para a realização das táticas, dando consistência às estratégias. É o trabalho da “ponta” do sistema, em que se realizam as ações reais do dia a dia, em que se cuida de cada tarefa em sua concretude.

Em nível operacional cuida-se do dimensionamento da estrutura necessária às ações. Para cada ação é necessário saber quais os recursos necessários, quem é responsável pela execução, quando a ação será execu- tada, o que se espera de sua realização. E apresenta-se, também, o cálculo real dos insumos.

O nível operacional é de responsabilidade do corpo funcional da organização.

O planejamento pode, ainda, ser olhado sob outros

aspectos de sua realização. Está muito em voga falar-se, por exemplo, de planejamento participativo. Quando nos referimos a esta maneira de conduzir um processo de planejamento, não estamos, na verdade, falando de mais um nível ou uma instância, mas de uma maneira de tra- balhar, que se baseia em envolver, tanto quanto possível, os principais (ou todos) interessados no processo do planejamento.

Contudo, o planejamento também tem admitido formas de pensamento contestatórias como conse- quência do próprio tempo em que vivemos. Edginton (2010) afirma que ele não usa mais a abordagem de PE. “A realidade é muito veloz e o mundo muda muito rapidamente para querermos fazer um planejamento estratégico”. Este autor preconiza que se utilize uma abordagem totalmente prática em planejamento, base- ada na experiência empírica de gerenciamento e que se lance mão apenas de planos táticos.

A realização das ações do nível estratégico são de responsabilidade central do sistema.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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4 . Planejamento em Saúde e Reforma Sanitária

4.1 As bases conceituais do planejamento em saúde

Na área da saúde e no contexto da gestão pública

o planejamento vincula-se diretamente à elaboração,

condução e avaliação de políticas de saúde, as quais têm um cunho eminentemente social. Por isso, pode- mos introduzir nosso estudo de planejamento em saúde, no contexto da gestão pública, definindo política social.

Políticas sociais são ações realizadas por gover-

nos ou sancionadas por eles e que interferem direta e significativamente na qualidade da vida da sociedade. Lembramos que não realizar ações (“não fazer nada”

a respeito de alguma coisa) é, também, uma forma de

agir, portanto inclui-se entre as ações a ausência delibe- rada de ações. Isso quer dizer que os governos estão

realizando políticas sociais quando agem ou quando escolhem não agir.

A definição de DiNitto (1991) de política social para

o bem-estar (social welfare policy) explicita esta propo-

sição. Segundo a autora, política social para o bem-estar

é qualquer coisa que o governo escolhe fazer, ou não

fazer, que afeta a qualidade de vida de seu povo. O pla- nejamento, na gestão pública, é definido em relação a estas ações ou inações de governos.

A teoria do planejamento desenvolveu-se a partir do

setor privado e os textos orientadores do pensamento, neste campo, continham um viés trazido pela maneira como as empresas atuam na ordem capitalista. Este

viés inclui a aceitação do lucro como valor fundamental

e estruturante do agir social, a exploração do trabalho

como meio para obtenção do lucro, a mínima regula- ção governamental sobre os negócios, a visão de ser humano como consumidor e não como sujeito de direi- tos e a priorização da ordem econômica em detrimento do desenvolvimento humano sustentável. Por isso, os textos de planejamento eram vistos com suspeita pelos

pensadores da área da saúde, engajados, principalmente,

a partir da década de 80 do século XX, no movimento

de reformar a saúde pública no Brasil, o Movimento da

Reforma Sanitária (RS). Estes pensadores optariam por

criar suas próprias definições e teorias e, consequente- mente, suas propostas e formas particulares de abordar

o planejamento na saúde e de políticas sociais.

um destes pensadores da RS, Emerson Mehry, define planejamento de uma maneira extremamente sim- ples, como “modo de agir sobre algo de modo eficaz” (MEHRY,1994). Para Rivera (1989), planejar é a arte de elaborar o plano de um processo de mudança. Neste sentido, os processos de reforma têm, em geral, o plane- jamento como um dos pilares para sua implantação.

Tancredi, Barros e Ferreira, já ao final da década de 90 do século XX, mostram que, ao final, as definições tradicionais foram até certo ponto incorporadas nos tex- tos identificados com o avanço do SuS. Estes autores definem planejamento como:

Arte de elaborar o plano de um processo de mudança. Conjunto de conhecimentos práticos e teó- ricos organizados de modo a possibilitar interagir com a

realidade, programar as estratégias e ações necessárias,

e tudo o mais que seja delas decorrente, no sentido

de tornar possível alcançar os objetivos e metas dese- jados e nele preestabelecidos (TANCREDI; BARROS; FERREIRA, 1998).

Houve, entretanto, uma maneira própria de encarar

o planejamento no contexto da RS. Os pensadores da

reforma criaram sua própria teoria estratégica e a apli- caram para construir e viabilizar o SuS. Dois pensado- res, particularmente, formularam teorias que orientaram

o planejamento em saúde na perspectiva da construção do SuS: Mario Testa e Carlos Matus.

4.2 O pensamento estratégico de Mario Testa

O Planejamento Estratégico (PE), cuja difusão inten-

sifica-se no Brasil a partir da década de 70 do século XX, constituiu-se um campo teórico atraente para o movimento sanitário, pois compreende um conjunto de conhecimentos práticos e teóricos ordenados de modo

a possibilitar interações entre realidades e a programar estratégias e ações para alcançar objetivos e metas desejados. No entanto, este campo de conhecimento era visto, ao mesmo tempo, com desconfiança, porque,

MóDuLO BÁSICO

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como já vimos anteriormente, dirigia-se, principalmente,

à administração de empresas privadas, enquanto o pla-

nejamento de nosso sistema de saúde destinava-se à administração pública. Contudo, esta era, então, carente de teorias bem elaboradas e amplamente aceitas.

A Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS), sucursal da OMS para as Américas, implementara uma experiência de planejamento na década de 60 do século XX por meio do método Cendes-Opas de pro- gramação em saúde, uma metodologia voltada para o gerenciamento com escassez de recursos. Mario Testa, médico sanitarista argentino, foi um dos criadores deste método cujo objetivo era desenvolver instrumentos de reflexão-ação que possibilitassem a transformação da saúde da sociedade. O movimento da RS não buscava simplesmente alterar a forma de prestação de serviços, mas uma transformação da estrutura institucional e das relações que se estabeleciam entre os atores sociais nas áreas envolvidas com a saúde. O pensamento estraté- gico de Mario Testa caía como uma luva, pois tratava, particularmente, da redistribuição do poder como estra- tégia de ação política.

Verificar as relações de poder e sua relevância em um processo de mudança é essencial para que

se planejem ações para alcançá-la. O processo brasi- leiro de democratização da saúde preocupava-se com

a distribuição de poderes e responsabilidades, com as

relações entre gestores e representantes da sociedade civil. A partir desta preocupação visava interferir nas ins- tâncias de decisão, inclusive na distribuição e aplicação de recursos.

Chegamos, inevitavelmente, à discussão do poder, anunciada ao abordarmos as relações entre Estado, poder e planejamento em saúde, ao final da secção 1.3 (p. 6).

4.2.1 Entendendo o poder como categoria explicativa da vida social

Para C. Wright Mills (1963), o poder permite a quem o exerce influir, mediante suas decisões, na vida cotidiana e nos projetos de vida de outros. Mario Testa (1992) define o poder como prática ideológica que se traduz como dominação (submissão de uns a outros) e hegemonia (capacidade de viabilização de um projeto).

Toma o poder como categoria explicativa da realidade, ou seja, podemos explicar o que acontece no cotidiano

a partir do exame dos interesses, meios e manipulações relativas ao poder. Testa considera o poder segundo três tipos: técnico, administrativo e político.

Poder técnico é a capacidade de gerar, aprovar e manipular informação. Poder administrativo é a capaci- dade de apropriar-se e de alocar recursos (na lingua- gem comum, chamado, geralmente, de poder político). Poder político é a capacidade de provocar mobiliza- ções. Esta capacidade depende, basicamente, da visão de realidade – do saber, empírico ou científico. Desta forma, Testa corrobora a visão de Foucault (1986) que associa poder e saber.

O PE, na visão de Mario Testa, deve inserir a dis-

cussão do poder, enfatizar a legitimação e aceitação

das iniciativas de governo e de instituições pela socie- dade e reafirmar a necessidade do envolvimento das comunidades, dos interessados, não mais como meros espectadores, mas como agentes de mudança, como atores sociais, como participantes diretos do processo de planejamento, em todos os níveis. Para a gestão do SuS, este saber estratégico apresentava-se como extremamente adequado, pois dirigia-se, essencial- mente, à administração pública, comprometia-se com

a justiça social, com a cidadania e com a eficácia na gestão e na prestação dos serviços.

um conceito central no pensamento de Testa é

o diagnóstico de saúde que consiste em agrupar

fatos e informações, utilizando-os como base de análise da situação de saúde de uma população e para reve- lar desigualdades e suas determinações no campo da saúde. O diagnóstico de saúde divide-se em: adminis- trativo – relacionado ao crescimento e à produtividade; estratégico – relacionado ao propósito de mudança; e ideológico, relacionado ao propósito de legitimação.

O diagnóstico administrativo está mais relacionado

a dados epidemiológicos, quantitativos, úteis para com-

parar, prever e revelar a realidade da saúde de uma população. O estratégico realiza uma interpretação social da epidemiologia, tentando entender os proces-

sos de saúde-doença como parte própria e indissolú- vel da sociedade. O ideológico refere-se ao objetivo de que uma proposta seja aceitável pela maioria da sociedade.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

| 15 |

Este conceito de diagnóstico de saúde possibilita que se vá além das tradicionais análises quantitativas, associando indicadores sociais às causas das doenças.

4.3 O planejamento estratégico situacional

Carlos Matus, economista chileno que trabalhou no governo socialista de Salvador Allende, é identificado como o criador do Planejamento Estratégico Situacional (PES). Para ele, o planejamento deve estar a serviço da libertação de forma que, no curso dos acontecimentos, as pessoas de conduzidas transformem-se em conduto- res (MATuS, 1997). Esta linha de raciocínio coaduna-se perfeitamente com uma gestão pública que teria de mudar a realidade da atenção, em meio a uma situação de desigualdades, para um caminho de democratização.

Para Campos (2001) o PES foi “o” método de planejamento mais difundido na RS brasileira. Simpli- ficado, reformulado ou em sua complexidade integral,

o método foi, principalmente a partir dos anos 80 do

século XX, estrategicamente introduzido em programas de pós-graduação e estimulado nos núcleos de planeja- mento e gestão da saúde.

Na ótica do PES, as ações devem ser planejadas levando em conta o caráter situacional. São avaliados os recursos disponíveis em cada situação, sejam huma- nos, financeiros, estruturais ou políticos; e tudo mais que possa interferir positiva ou negativamente no processo de execução. Cada adversidade ou obstáculo é cha- mado de “nó crítico” e demanda avaliação e reavaliação, visto que a realidade é mutável e que qualquer ação pode transformá-la.

Matus, como Testa, enfatiza que quem planeja é um ator social: “o ator social é uma personalidade, uma organização ou um grupamento humano, que de forma estável ou transitória tem capacidade de acumular força, desenvolver interesses e necessidades produzindo fatos na situação” (MATuS, 1997, p. 82). O planejamento é essencialmente interativo. Não é somente um problema de administração das coisas pelas pessoas, mas de inte- ração entre as pessoas na busca de seus objetivos (SÁ,

2001).

Ao enfocar prioritariamente o contexto situacional,

o PES enfatiza a participação dos atores e aproxima-se

mais da possibilidade de sucesso, exatamente por envol-

ver e responsabilizar todos estes atores. Por isso, muitos autores consideram o PES um método com maior soli- dez nas mudanças.

O planejamento, reflete Matus (1997), não é só

ciência e técnica, é, também, arte: a arte de gerenciar, governar, implementar e avaliar, em situações de poder compartido. Matus reconhece a pluralidade de atores, com diferentes capacidades (poderes) e interesses,

disputando orientações ideológicas, projetos técnico- administrativos e os recursos para implementá-los.

Os métodos de planejamento de Testa e Matus associam-se à administração pública e enfatizam o papel dos sujeitos atores. Relacionam-se a governos e, portanto, são essencialmente políticos. Ao privilegiar a dimensão humana e política, estes enfoques rompem com pressupostos tecnocráticos aceitos tacitamente em outros métodos de pensamento.

Não há como solucionar determinada situação sem levar em conta os demais âmbitos envolvidos direta ou indiretamente, por isso o PES parte de situações deter- minadas e dos outros atores primariamente envolvidos para uma complexificação na qual seja possível detectar as inter-relações de outras situações e as interferências de outros atores. Ignorar o contexto situacional e as inte- rações dos sujeitos pode desarticular todo um trabalho de planejamento.

O planejamento na lógica de Matus e Testa passou a ser largamente utilizado no âmbito do setor público, parti- cularmente na área da saúde. São, sem dúvida, os méto- dos que fundamentaram a RS e a construção do SuS.

5 . O planejamento e o SUS

5.1 Regulamentação do SUS: leis orgânicas da saúde e normas operacionais

A promulgação da Constituição Federativa de

1988 não evitou a consolidação do modelo econômico neoliberal, eminentemente privatista. Mantém-se uma forma essencialmente clientelista nas relações políticas,

com grande visibilidade da corrupção. Neste contexto,

MóDuLO BÁSICO

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o movimento sanitário concentrou-se nas negociações

para garantir os dispositivos jurídicos, o financiamento e

a descentralização na gestão pública.

Do ponto de vista jurídico a regulamentação do SuS era fundamental. Previa-se uma oposição ferrenha, pois o novo sistema mexia com estruturas do complexo médico-hopitalar-farmacêutico. Além disso mexia, tam- bém, com a política tradicional ao promover descentrali- zação da gestão e dos recursos financeiros.

Duas leis, conhecidas como as leis orgânicas da saúde, regularam os artigos constitucionais: a Lei n. 8.080/90 sofreu vários vetos do presidente Collor, principalmente relacionados ao financiamento e à par- ticipação dos cidadãos na gestão. Foi necessária uma segunda, a Lei n. 8.142/90, que dispôs sobre os dois temas que haviam ficado mais prejudicados na lei ante- rior.

A Lei n. 8.080/90 versa sobre a organização

básica das ações e serviços de saúde e sobre a dire- ção, gestão, competências e atribuições de cada esfera de governo no SuS. Estabelece as atribuições adminis- trativas e competências da união, dos estados e dos municípios, enuncia as relações e regulações básicas que o SuS deve exercitar junto aos serviços privados e traça objetivos para a política de recursos humanos que deve ser formalizada e executada articuladamente pelas diferentes esferas de governo.

A Lei n. 8.142/90 dispõe sobre a participação

da comunidade na gestão do SuS e sobre as transfe- rências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde. Estabelece as conferências de saúde e os conselhos de saúde como instâncias colegiadas em cada esfera de governo. Estabelece o Fundo Nacional de Saúde com recursos alocados pelo MS e os crité-

rios para o repasse regular e automático para estados e municípios para fins de cobertura de ações e serviços

a serem realizados por estes. Apesar dos percalços, o SuS foi regulamentado.

Contudo, ainda havia que deliberar sobre a opera- cionalização, ou seja, como transformar o discurso em

prática. Para isso, o presidente do Inamps, que ainda existia, editou, em 1991, a Norma Operacional Básica (NOB) n. 01/91, que visava, principalmente, ao processo

de descentralização. Na verdade, a NOB n. 01/91 con- tribui para o desenho institucional descentralizado, mas criou um sério problema, ao adotar como lógica para

a transferência de recursos para estados e municípios

a produção de serviços, utilizando as mesmas tabelas

que se usava para o pagamento dos prestadores pri- vados. O recebimento de recursos permanecia como função do número de procedimentos executados, em detrimento de qualquer menção à qualidade dos ser- viços. Isso descaracterizava o sistema, sabotando as atividades de prevenção e promoção para as quais não havia qualquer incentivo material. Era a lógica do Inamps sobrepondo-se à do SuS, por isso muitos se referem a esta contradição como a “inampsização” do SuS.

O tema da descentralização suscitava conflitos e

demandava constante atenção, propiciando um movi- mento subsidiário pela municipalização da saúde. Da IX Conferência Nacional de Saúde, em 1992, emergiu o documento Descentralização das ações e serviços de saúde – a ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei, que serviu de base para a NOB n. 01/93, publicada poucos meses antes da extinção do Inamps.

A NOB n. 01/93 escalonava as ações no sentido

de viabilizar as mudanças necessárias para a descen- tralização. Foram estabelecidas diferentes fases para a habilitação dos municípios, demonstrando-se compre- ensão das limitações técnicas e operacionais em nível local e regional. A norma constitui a comissão inter- gestora tripartite (CIT), na esfera federal, composta por representantes do MS, da entidade representativa dos secretários estaduais de saúde (Conass) e da entidade representativa dos secretários municipais de saúde

(Conasems); e comissões intergestoras bipartite (CIB) na esfera estadual, formadas por representantes da Secre- taria Estadual de Saúde e da entidade representativa dos secretários municipais de saúde do estado. Estas comis- sões passam a ser instâncias privilegiadas de negocia- ção, pactuação, articulação e integração – planejamento

– entre gestores, com vistas à descentralização.

Do ponto de vista jurídico a regulamentação do SUS era fundamental.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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A NOB n. 01/93 estabelecia, ainda, as condições

de gestão para os estados e municípios, de acordo com as menores ou maiores responsabilidades assumidas. Analisando os resultados da NOB n. 01/93 verifica-se que, em 1996, 63% dos municípios brasileiros já esta- vam habilitados em alguma modalidade de gestão, mas apenas 3%, e em sua maioria de médio e grande porte, na modalidade semiplena, que realmente representava uma gestão descentralizada. No mesmo ano três quar- tos dos recursos federais eram repassados aos municí- pios por meio do pagamento por produção de serviços. Desta forma, o sistema não atendia ao estabelecido na constituição federal

5.2 Estratégia saúde da família

Apesar dos avanços que se vinha obtendo com a regulamentação legal, a descentralização e a parti- cipação comunitária, o SuS precisava operacionalizar, no cotidiano dos serviços, seu modelo de atenção. A busca de solução veio por meio do Programa Saúde da Família – (PSF), em estreita articulação com o Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS).

A antiga fundação SESP, já desde a década de 40

do século XX, contava em seus quadros com agentes de saúde, atuando com atividades “extramuros”, em áreas desassistidas, principalmente no interior do país. Faziam parte destes quadros as “visitadoras sanitárias”, os guardas para a malária e os auxiliares de sanea- mento, os antigos guardas sanitários. Na década de 60 do século XX, a OMS deu a conhecer a experiência dos “médicos de pés descalços”, agentes estruturantes da APS na China. Durante a década de 80 do século XX, criou-se, no Distrito Federal, a figura do agente de saúde, em número de 10 por centro de saúde, com atividades essencialmente externas.

Na era SuS o agente comunitário de saúde (ACS) surge com a finalidade de auxiliar o enfrentamento dos altos índices de morbimortalidade infantil no nordeste. Atribui-se à criação do PACS, em 1991, o sucesso no combate àqueles índices no Ceará, de onde passou a servir como modelo para o resto do país.

O programa elaborou um perfil básico inicial para o

ACS: ter mais de 18 anos, saber ler e escrever, demons- trar capacidade de liderança e residir na comunidade em

que presta serviços há, pelo menos, dois anos (SOuZA, 2002). Alguns requisitos mudaram como, por exemplo,

a exigência atual de que o ACS tenha pelo menos o

ensino fundamental completo. Além disso, está em dis- cussão a forma contratual deste agente pelo sistema, se devem ser concursados ou continuar contratados sob o regime da CLT.

O PACS atribuía, inicialmente, ao ACS responsabi-

lidade de acompanhar 150 a 200 famílias residentes em uma mesma área da comunidade. Esta delegação de responsabilidade marcou a mudança do objeto de intervenção da saúde do indivíduo para a família e intro- duziu a noção de área de cobertura, base do processo de territorialização, concepção fundamental do modo operacional da atenção primária no SuS. O programa estimulou uma abordagem proativa ao não esperar a demanda, mas ir de encontro a ela, fortalecendo, assim, as ações preventivas e promocionais.

O programa estabeleceu critérios para que o muni-

cípio pudesse aderir, entre eles ter um enfermeiro que assumisse a função de instrutor/supervisor, ter instalado

o Conselho Municipal de Saúde e o Fundo Municipal

de Saúde para receber os recursos. Desta forma, con- tribuiu em três aspectos fundamentais: ajudou a fixar enfermeiros em municípios precários e de interior, que era a maioria dos que aderiram a princípio. Estimulou o controle social e a descentralização e um plano estraté- gico bem elaborado.

Eventualmente, o PACS expandiu-se para outras regiões, passou a integrar organicamente o SuS, sendo considerado o precursor da ESF (Estratégia Saúde da Família).

A concretização de uma estratégia estruturante,

abrangente e capaz de efetivar, na prática, a mudança

de modelo assistencial, de romper com a passividade até então percebida nas unidades básicas de saúde e de estender as ações ao seio da comunidade só se deu com a criação, em 1994, do PSF e seu reconhecimento, em 1997, como ESF.

O PSF foi concebido com base na formação de

unidades programáticas atuando sob a lógica da res- ponsabilidade sanitária no território. uma unidade de SF deveria ser composta por, pelo menos, um médico, um enfermeiro, um ou dois auxiliares de enfermagem e um

MóDuLO BÁSICO

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número de ACS proporcional ao número de famílias a serem atendidas. A equipe, trabalhando em caráter mul-

tidisciplinar, seria responsável por até 4.500 pessoas ou mil famílias. O fato de considerar a equipe como uma unidade não significa construir novas unidades físicas, mas que a equipe trabalharia sob uma lógica diferente do modelo tradicional. um dos problemas consequentes

a esta forma de trabalhar foi a percepção de desigualda-

des, influenciando no clima organizacional das unidades básicas de saúde (uBS) tanto com relação aos proces- sos de trabalho quanto na forma de remuneração, pois

o PSF tinha recursos próprios e adotava seus próprios padrões de contrato trabalhista.

As equipes de SF passaram a reordenar todo o fun-

cionamento da atenção à saúde. A territorialização, o tra- balho interdisciplinar, os acompanhamentos domiciliares, os trabalhos educativos e promocionais com grupos, o planejamento em conjunto com a gestão e o estímulo

à participação dos conselhos locais de saúde na ges-

tão das ações, os esforços intersetoriais e, sobretudo,

o vínculo entre equipe e população atendida passaram

a representar a marca da atenção primária do SuS. Isto

levou o MS a elevar o programa ao status de estratégia central para a atenção básica e reformulação do modelo de assistência.

5.3 Gestão, descentralização e financiamento

Enquanto evoluía o modelo assistencial, por meio da ESF, o SuS continuava a enfrentar sérios problemas nos âmbitos da gestão, da descentralização e do finan- ciamento. A NOB n. 01/96 tentou corrigir alguns destes problemas. A transferência de recursos passou a ser regular e automática, fundo a fundo, o que trouxe auto- nomia aos estados e municípios possibilitando a gestão descentralizada.

A norma estabelece tetos financeiros para todas

as esferas de governo. O teto financeiro global federal constitui-se de um piso da atenção básica – uma parte fixa, o PAB fixo e um PAB variável. O PAB fixo determina

um valor per capita e por ano. O PAB variável refere-se a incentivos para programas específicos, entre eles PACS e PSF. Indica, ainda, outras fontes de financiamento como remunerações de internações hospitalares, com base nas Autorizações de Internações Hospitalares (AIHs). Cria-se a Programação Pactuada e Integrada (PPI) entre municípios e com participação do gestor estadual, para definir os tetos dos municípios.

Outro benefício da NOB n. 01/96 foi definir clara- mente os papéis da união, dos estados e dos municí- pios. As provisões da NOB n. 01/96 não foram, entre- tanto, colocadas imediatamente em prática. O governo alegou não dispor de recursos para sua implantação. No ano de 1997, foi criado um imposto para auxílio ao financiamento da saúde, a contribuição provisória sobre movimentações financeiras (CPMF) que foi cercada de controvérsias.

Com a implantação da NOB n. 01/96 alcançou-se, no ano 2000, um índice de cobertura, com adesão dos municípios, quase total (99%), o que gerou novos desa- fios. A heterogeneidade dos municípios é grande e a capacidade de efetivamente gerenciar sistemas comple- xos é variável. Diante deste quadro editou-se a Norma Operacional da Assistência à Saúde (Noas n.01/2001)

que propôs três estratégias articuladas: regionalização

e organização da assistência, fortalecimento da capaci- dade de gestão do SuS e revisão de critérios de habi-

litação dos estados e municípios. Para a regionalização

e organização da assistência, propunha a elaboração de

plano diretor de regionalização, qualificação de microrre- giões, organização dos serviços de média complexidade

e implementação de política de alta complexidade.

A Noas n. 01/2001 apresentava novos critérios de

habilitação para os municípios: gestão plena da atenção básica ampliada e gestão plena do sistema municipal. E para os estados: gestão avançada do sistema estadual

e a gestão plena do sistema estadual, detalhando as

responsabilidades, requisitos e prerrogativas para cada modalidade.

Completavam-se, assim, 13 anos desde a criação constitucional do SuS e podia-se dizer que sua implan-

O fato de considerar a equipe como uma unidade não significa construir novas unidades físicas.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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tação estava realizada. Os objetivos gerais foram, em grande parte, atingidos e outros objetivos, com a dinâ- mica dos planos estratégicos, mudaram.

Graças a um rigoroso planejamento, do ponto de vista jurídico, político e social, o SuS faz parte, agora, da existência do país, garantida pela vigilância contínua, no sentido de detectar problemas, corrigir cursos, inven- tar e reinventar as maneiras de produzir socialmente a saúde. Passamos para uma nova fase, em que a gestão da saúde no Brasil precisa focar-se na consolidação do SuS, tornando-o um sistema efetivamente produtor de saúde, com serviços eficazes e eficientes.

6 . A consolidação do sistema

6.1 Desafios da consolidação

A chegada do terceiro milênio encontra os plane- jadores de saúde diante de algumas contradições. Por um lado temos um sistema de saúde de concepção arrojada, com uma história construída a partir de movi- mentos sociais vibrantes, que integra a agenda político- institucional, comunitária e até pessoal dos cidadãos. um sistema que professa a saúde como direito e mostra um compromisso com um modelo assistencial integral efetivado na prática cotidiana do trabalho interdisciplinar da ESF e na operacionalização de políticas de grande valor social.

Por outro lado continuamos a enfrentar problemas antigos, como a indefinição do financiamento, a partida- rização da gestão, a tendência contínua à centralização de poder, a falta de governabilidade nos serviços públi- cos e, sublinhando todos estes problemas, a constatação de que o sistema não se legitimou de forma universal, pois a prestação dos serviços ainda é vista como voltada para os que não podem pagar um plano de saúde.

Foram, então, anunciados, em 2006, dois novos instrumentos de gestão do SuS: a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) e o Pacto pela Saúde, cons-

tituído de Pacto pela Vida, Pacto em Defesa do SuS

e Pacto de Gestão, afirmando uma lógica de adesão,

em substituição à de habilitação, e um compromisso com resultados. A regionalização solidária e coopera- tiva torna-se o eixo estruturante do processo de des- centralização. Integram-se as várias formas de repasse de recursos federais e unificam-se os vários pactos até então existentes.

Examinaremos a seguir estas políticas, que orientam

o planejamento na área da saúde. Como visto anterior-

mente, não se planeja no vácuo. Planeja-se em algum contexto e sob alguma orientação. No SuS, hoje, o con- texto é a consolidação do sistema a partir da PNAB e do Pacto pela Saúde.

6.2 Política nacional de atenção básica

O objetivo da PNAB (BRASIL, 2006), apresentada em 2006 pelo MS, é revisar as diretrizes e normas para

a organização da Atenção Básica (AB), reconhecendo

a ESF como sua estratégia prioritária. A PNAB define

como áreas estratégicas da AB, eliminação da hanse- níase e da desnutrição infantil, controle da tuberculose, da hipertensão arterial e do diabetes, saúde da criança, da mulher e do idoso, saúde bucal e promoção da saúde. Outras áreas podem ser definidas regionalmente de acordo com prioridades e pactuações definidas nas CIBs. A PNAB estabelece que serão acordados, nas CIBs, indicadores de saúde que balizarão os resultados obtidos na operacionalização da AB.

As esferas de governo têm suas responsabilidades definidas como gestores dos sistemas locais de saúde. Estas responsabilidades referem-se, na esfera munici- pal, à organização, execução, gerenciamento, acom- panhamento, monitoração e avaliação dos serviços e ações de AB, bem como gerenciamento da informação, dos insumos e da formação e qualificação de pessoal, vinculados à AB, no âmbito do município. Aos estados cabe pactuar e articular ações, elaborar metodologias, desenvolver mecanismos de controle, disponibilizar recursos, promover intercâmbios, viabilizar parcerias e outras ações de gestão. O MS deve garantir recursos

As esferas de governo têm suas responsabilidades definidas como gestores dos sistemas locais de saúde.

MóDuLO BÁSICO

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para o financiamento da AB, prestar assessoria técnica, estabelecer diretrizes nacionais, articular parcerias, anali- sar dados, elaborar metodologias e instrumentos, moni- torar e avaliar, promover intercâmbios de experiências, além de estimular a ESF como estruturante dos sistemas municipais de saúde.

A PNAB caracteriza o processo de trabalho da AB

pela definição do território de atuação, priorização dos

problemas de saúde mais frequentes, ações educati- vas com impacto na saúde, ações intersetoriais, ações focalizadas sobre grupos de risco, garantia de acesso

a apoio diagnóstico e laboratorial, implementação das

diretrizes da Política Nacional de Humanização, atendi- mento a urgências médicas e odontológicas e apoio a estratégias de fortalecimento da gestão local e do con- trole social. A Política especifica responsabilidades da ESF e de cada nível de governo em relação à ESF e caracteriza o processo de trabalho da ESF.

A PNAB discorre, ainda, sobre o financiamento da

AB, com o recurso federal constituído pelo piso da aten- ção básica – PAB (PAB fixo e PAB variável), sendo o fixo

destinado a todos os municípios e o variável, a estimular

a implantação das estratégias ESF, PACS, Saúde bucal, Compensação de Especificidades Regionais, Saúde

indígena e Saúde no Sistema Penitenciário. O PAB fixo

é

de transferência regular e automática, fundo a fundo

e

calculado de acordo com um valor per capita fixado

pelo MS. O PAB variável tem valores definidos de acordo com critérios específicos adotados pelo MS.

A PNAB é o instrumento mais importante para a

consolidação do SuS em sua função de prover cuida-

dos de APS e contribui decisivamente para resolver o financiamento, desde que as autoridades competentes cumpram suas diretrizes e o façam de maneira eficaz

e verdadeiramente comprometida com o bem-estar da população a ser atendida.

6.2.1 Pacto pela saúde

O Pacto pela saúde, editado em 2006 pelo MS,

compreende três partes: o pacto pela vida, o pacto em

defesa do SuS e o pacto de gestão.

6.2.2 Pacto pela vida

O pacto pela vida afirma o compromisso dos gestores do SuS em torno das seguintes prioridades:

saúde do idoso, controle do câncer do colo do útero

e da mama, redução da mortalidade infantil e materna,

fortalecimento da capacidade de resposta às doenças emergentes e epidemias, com ênfase na dengue, han- seníase, tuberculose, malária e influenza, promoção da saúde e fortalecimento da AB, saúde do trabalhador, saúde mental, resposta do sistema às pessoas com deficiência, atenção integral às pessoas em situação ou risco de violência e saúde do homem.

Para prioridades como promoção da saúde, saúde do idoso e fortalecimento da AB o Pacto propõe defi- nições, diretrizes, objetivos ou ações estratégicas. Para as mais sujeitas a quantificações, como o controle do câncer uterino e da mama, das endemias e a redução de mortalidades, são colocadas metas.

6.2.3 Pacto em defesa do SUS

Há o risco sempre presente de se perder de vista os princípios e diretrizes que marcam a essência do SuS. Com a absorção do movimento da RS pelo aparelho de

estado houve o arrefecimento de sua liderança política

e

social. Passou-se a discutir a necessidade de retomar

o

compromisso com a história e com os princípios do

movimento da RS, a necessidade de repolitizar a saúde, reafirmando-a como direito e resgatar as bases filosó- ficas do sistema, defendendo-o como política pública, direito civil e dever do Estado.

Firma-se, então, este pacto, com ações para a consolidação do SuS na perspectiva de um movimento legitimado por seu significado para o bem-estar da população. O pacto dirige-se a aspectos cruciais enfren- tados no contexto da consolidação do sistema, como a regulamentação da Emenda Constitucional n. 29, que busca definir o financiamento da saúde por meio de explicitação de percentuais orçamentários.

6.2.4 Pacto de gestão

Este pacto estabelece responsabilidades solidárias dos gestores, contribuindo para a gestão compartilhada e solidária do SuS (DOBASHI; BRÊTAS Jr.; SILVA, 2011). O pacto de gestão estabelece nove eixos prio- ritários: descentralização, regionalização, financiamento, Programação Pactuada e Integrada (PPI), regulação, participação e controle social, planejamento, gestão do trabalho e educação na saúde.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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Estabelece conceitos, princípios, diretrizes, objetivos, prioridades, metas, mecanismos, etapas e critérios para cada eixo, de acordo com sua natureza. Define as respon- sabilidades sanitárias, na regionalização, planejamento, programação, regulação, controle, avaliação, auditoria, participação e controle social e na gestão do trabalho, bem como as atribuições dos gestores municipais, esta- duais e federal, de forma solidária e cooperada.

O pacto pela saúde define a composição da direção do SuS em cada esfera de governo. É um instrumento que apresenta como diferencial a forma de abordagem, que privilegia a pactuação, com uma visão solidária e cooperativa, constituindo uma ruptura com lógicas incompatíveis com sua consolidação.

7 . Planejamento financeiro do SUS

7.1 Orçamento público

Orçamento é uma previsão que se faz sobre as recei- tas e despesas que um órgão terá durante um determi- nado período de tempo. O orçamento não garante que determinada ação acontecerá, isso depende da efetiva entrada de receita e da eventualidade das despesas. Vamos exemplificar.

Os órgãos públicos têm suas receitas a partir, prin- cipalmente, de impostos, taxas e contribuições. Ao pre- ver as receitas de um determinado ano, a gestão está contando que haverá um montante de entradas, algu- mas mais fáceis de prever que outras. Por exemplo, o IPTu pode ser razoavelmente bem previsto pela gestão municipal, pois seu valor é estabelecido de antemão e há um certo controle sobre o número de propriedades. Já o montante advindo de loterias ou multas não é fácil de prever, a variação é muito alta para que se possa contar com esta receita.

Com as despesas ocorre o mesmo. O governo prevê gastos, por exemplo, com a saúde. Contudo, só pode efetivamente concretizar os gastos quando o dinheiro estiver disponível.

Orçamento, portanto, não é garantia de realização, mas uma previsão, a expressão de um desejo e de obri- gações legais. O que garante realmente a efetivação das propostas orçamentárias é o movimento financeiro, ou

seja, a presença do dinheiro nas contas dos municípios, estados e união.

7.1.1 Como se processa o orçamento público

O orçamento público é regulado pela Lei n.

4.320/64 que estabelece que, anualmente, sejam pre- vistas as receitas e fixadas as despesas nas três esferas de governo: federal, estadual e municipal.

O orçamento público orienta-se pelos princípios:

unidade, universalidade, anualidade, equilíbrio, publici- dade e clareza.

x

x

x

x

x

princípio da unidade – a lei orçamentária deve reunir em um único orçamento todas as recei-

tas e despesas nos diferentes níveis de gestão.

O orçamento é único em cada nível – federal, estadual e municipal;

princípio da universalidade – a lei orçamentária deve conter todas as receitas e despesas em cada esfera, ou seja, todas as receitas e des- pesas de todas as instituições públicas devem constar dos orçamentos;

Princípio da anualidade – o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano civil. O processamento,

a execução e a apuração das receitas e des- pesas referem-se a este período, de 1o de janeiro a 31 de dezembro;

Princípio do equilíbrio – receitas e despesas

de um exercício financeiro devem ser realiza- das de forma equilibrada, isto é, não se pode fixar despesas além do montante previsto de

receitas;

Princípio da publicidade – os orçamentos públicos são de domínio público. Este princípio permite que a sociedade conheça as inten- ções dos governos em relação à utilização dos bens públicos.

7.2 Planejamento do orçamento público

O exercício dos orçamentos públicos no Brasil

fundamenta-se nos Artigos 165 a 169 da Constituição Federal, na Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que

MóDuLO BÁSICO

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estabeleceu normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e demonstra-

ções financeiras da união, dos estados, dos municípios

e do Distrito Federal, e na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, também conhecida como Lei da Responsabilidade Fiscal.

O planejamento do orçamento público é respon-

sabilidade dos governos em cada esfera de gestão. O governo deve apresentar à sociedade um planejamento geral para um período de quatro anos, chamado Plano Plurianual (PPA). O PPA é elaborado no primeiro ano de cada gestão, mas vale do segundo ano em diante. Isso quer dizer que o PPA tem validade para três anos do governo que o apresenta e para o primeiro ano do próximo governo. O governo que entra tem que cum- prir, em seu primeiro ano de mandato, a última parte do plano formulado pelo governo anterior. Este mecanismo contribui para a continuidade dos planos de governo.

Pode-se revisar o PPA de acordo com as neces- sidades emergentes. Desta forma, o governo não fica, necessariamente, “engessado”. No entanto, as mudan- ças de conteúdo e atualizações devem ser, preferencial- mente, sistemáticas, anuais e devem ser aprovadas pela instância legislativa da esfera em questão.

As propostas do PPA caracterizam um programa

de governo. A partir destas propostas formula-se, então,

a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece

a cada ano a previsão da receita para o próximo exercí-

cio e indica as prioridades de aplicação dos montantes financeiros em acordo com o PPA.

A aprovação da LDO permite ao governo elaborar

a Lei do Orçamento Anual (LOA), que corresponde à

seleção das ações do PPA que serão realizadas e os montantes detalhados para cada atividade programada no ano seguinte à sua aprovação.

Esse esquema legal estabelece limites ao poder dos governantes e permite à sociedade conhecer e controlar os gastos públicos por meio dos órgãos de fiscalização, do poder legislativo e dos órgãos de controle social.

O PPA e a LOA organizam-se coerentemente com

as fontes de recursos e com as funções habitualmente desempenhadas por cada instância de execução do orçamento. No caso da saúde, acentuam Calvo, Maga- jewski e Andrade (2010), desde o pacto de gestão sugere-se que os municípios criem seus PPAs e LOAs

na mesma lógica dos blocos de financiamento, o que facilita a transferência de recursos entre as diferentes esferas de governo.

8 . Considerações finais

Planejar em saúde obedece a, pelo menos, três dimensões fundamentais: planejamento de mudanças organizacionais (estratégico), dos processos de traba-

lho (tático) e de atividades (operacional). Com relação

a todos estes o planejador deve atentar para as teo-

rias e esquemas básicos – estabelecer objetivos, pla- nos de ação, responsabilização, monitoração, medidas de sucesso, enfim, todos os mecanismos que possam garantir o bom desempenho do planejamento. E estar certo de que quase sempre o planejamento é continu- ado, nunca realmente está finalizado. Atingir as imagens

objetivo atuais significa, quase sempre, o estabeleci- mento de novas necessidades, novos objetivos, novos planos.

Além de estar familiarizado com as metodologias

e praticá-las, o planejador deve conhecer bem o objeto

de seu plano. No caso da saúde o planejamento se dá no contexto da consolidação do SuS tendo como nor- teadores, atualmente, a PNAB e o pacto pela saúde que, por sua vez, se referirão a uma gama de políticas sociais envolvidas na produção social do bem-estar e da qua- lidade de vida.

Na prática, o planejamento na área da saúde mate- rializa-se nas uBS, nas reuniões de coordenação e de equipe, nos Conselhos Locais de Saúde e em outras instâncias similares. Em um nível intermediário, nas reuniões de departamentos, até o nível das regionais e distritos de saúde. E no nível estratégico, nas comissões formadas por gerentes e coordenadores de divisões das secretarias de saúde, nos Conselhos de Saúde, nos con- selhos curadores e em nível mais alto, nas CIB e CIT.

Por isso, planejar é, antes de tudo, conhecer bem a natureza do sistema, sua história, sua tradição e cultura, inclusive, de planejamento, e acima de tudo o contexto no qual este sistema se insere, seu compromisso com

a sociedade e as possibilidades de cumprir este com-

promisso, de garantir a todos, mediante políticas sociais

e econômicas, a produção social da qualidade de vida

e do bem-estar, que caracterizam a realização da saúde como estrutura da vida social.

PLANEJAMENTO EM SAÚDE

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Referências

BRASIL. Centro de Documentação do Ministério da Saúde. Anais da Viii Conferência nacional de Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 1987.

BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento de Atenção Básica. Política nacional de Atenção Básica. Brasília: Ministério da Saúde, 2006.

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Pós-Graduação em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico Políticas Sociais no
Pós-Graduação em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico Políticas Sociais no

Pós-Graduação em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico

Políticas Sociais no Brasil

Giselli A. Felisbino

em Gestão Estratégica na Áreas Social e de Saúde Módulo Básico Políticas Sociais no Brasil Giselli

FAEL

Diretor Executivo

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Diretor Acadêmico

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Coordenador Pedagógico

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EDitorA FAEL

Autoria

Giselli A. Felisbino

Gerente Editorial

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revisão

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Programação Visual e Diagramação

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2012

Políticas Sociais no Brasil

1 . Introdução

Com os atuais e constantes problemas sociais, econômicos, políticos, fiscais, entre vários outros enfren- tados pelo Brasil, que são herança de outros tempos, aumenta a necessidade da implementação de novas for- mas de políticas públicas sociais pela busca de uma vida mais digna a todos os cidadãos que vivem à margem de um mundo capitalista e de extrema desigualdade social.

As políticas sociais têm como objetivo minimizar

e até erradicar essas dificuldades, por meio da relação governo-cidadão, representada por conselhos, na luta pelo bem-estar da população em todos os âmbitos, assegurando o direito de cada cidadão ter acesso às necessidades básicas que um ser humano precisa para viver e estar inserido na sociedade à qual pertence.

O presente artigo tenta apresentar, de forma breve,

alguns conceitos que norteiam as políticas sociais, como os contextos históricos, o papel da sociedade civil e do Estado, a questão social, a busca pelo bem-estar social,

os conselhos gestores e a avaliação de políticas, as rela- ções com a assistência social, as leis que solidificaram

a participação da sociedade nas decisões de políticas públicas e os movimentos sociais.

Para este trabalho foi realizada uma pesquisa bibli- ográfica, pois busca-se apresentar alguns conceitos jul- gados importantes para o início de uma discussão acerca das políticas sociais no Brasil. A utilização de alguns dados estatísticos é uma forma de demonstrar, quantitativamente,

a evolução das políticas sociais em nosso país.

Sabendo da complexidade do tema e das inúmeras discussões que podem ser realizadas a respeito, este trabalho, bem como esta disciplina, não tem o intuito de esgotar os assuntos acerca da temática e, sim, abordar de forma sucinta alguns temas, a fim de deixar o leitor ávido por mais conhecimento e contribuir para um debate sobre as políticas sociais no Brasil.

2 . Considerações iniciais

O Brasil vive em constante busca pela elaboração

e implementação, não de um sistema único, mas de

vários sistemas que procuram, dentro do limite de suas atribuições e possibilidades, políticas integradoras que considerem as peculiaridades locais e os interesses da federação. Isso acontece devido à redefinição do papel do Estado, dando lugar a uma gestão mais democrática e participativa. Iniciaremos essa discussão com a letra da música a seguir.

Nas favelas, no Senado Sujeira pra todo lado Ninguém respeita a Constituição Mas todos acreditam no futuro da nação Que país é este? Que país é este? Que país é este? No Amazonas, no Araguaia iá, iá, Na Baixada Fluminense No Mato Grosso, nas Gerais e no Nordeste tudo em paz Na morte eu descanso, mas o Sangue anda solto Manchando os papéis, documentos fiéis Ao descanso do patrão

Que país é este? Que país é este? Que país é este? Que país é este? Terceiro Mundo, se for Piada no exterior Mas o Brasil vai ficar rico Vamos faturar um milhão Quando vendermos todas as almas Dos nossos índios num leilão Que país é este? Que país é este? Que país é este?

(RUSSO, R. Que país é este? In- térprete: Legião Urbana. In: LE- GIÃO URBANA. Que país é este 1978/1987 [S.l.]: EMI Music, p1987. 1 disco sonoro. Faixa 1. )

A música “Que país é este?”, do cantor e composi-

tor Renato Russo, escrita no ano de 1978 e gravada em 1987, descreve um país corrupto em que todos, tanto no poder quanto na base da pirâmide social, acreditam no progresso de uma nação, mesmo negligenciando os problemas enfrentados. um modelo ideal de um país traria em seu cerne a junção das “favelas” e do “senado”, não para alimentar ainda mais a corrupção e, sim, na luta por uma vida mais digna aos seus cidadãos.

2.1 Trajetória histórica

O início da trajetória das políticas sociais foi mar-

cado, no final do século XIX, pela criação e multiplicação das primeiras legislações e medidas de proteção social. Após a queda da Bolsa de Valores em 1929, foi per- cebida a experiência de Welfare State (Estado de Bem- Estar Social) em alguns países da Europa Ocidental. As políticas sociais foram marcadas por alguns eventos, descritos a seguir (BEHRING; BOSCHETTI, 2008).

Com a queda, do feudalismo (sistema político, econô- mico e social dominante na Europa durante a Idade Média, período em que a sociedade era dividida entre: senhores feudais, pertencentes à nobreza, ou seja, proprietários de terras; o clero, que exercia grande influência na época; e os camponeses, servos que trabalhavam para os senho- res feudais em troca de um pedaço de terra e supri- mentos básicos para viver, algo característico do sistema feudal) e a ascensão dos Estados Nacionais na Europa foram realizadas discussões acerca do papel do Estado.

Com Maquiavel tentou-se criar um método de manu- tenção do poder político por meio do Estado. Ele estava em um contexto no qual ocorria uma crise na estrutura do poder político, devido a uma grande instabilidade política. Não havia um poder central político. A principal caracte- rística do pensamento maquiavélico estava em colocar ordem no caos, tentar constituir um estado estável.

Na década de 80 do século XX, o Progressivismo destacou-se por demonstrar resultados sociais para a maioria da população, dando chance à participação e à organização comunitária. Com a intervenção da sociedade nos assuntos públicos e econômicos foi incentivado o estudo quanto à eficiência das políticas e dos programas.

Com a necessidade de um crescimento constante na

economia do Estado, o Neoliberalismo ganhou mais força

a partir do final do século XX, surgindo com a ideia de

estabilidade financeira e monetária. uma forte caracterís- tica dessa forma de política são as reduções, ao máximo, de gastos com as necessidades essenciais da sociedade civil, a fim de preservar as reservas cambiais do Estado.

A necessidade de reformar o Estado foi debatida por

volta das décadas de 80 e 90 do século XX, pois, diante

de sua crise de governabilidade e credibilidade, ele se tornou limitado quanto a cumprir as novas demandas

impostas pela reestruturação produtiva e pela mundiali- zação da economia. A partir dessas limitações, começou

a surgir um movimento internacional de reforma do apa-

relho do Estado, que se iniciou na Europa e nos Estados unidos, atingindo, também, a América Latina.

A participação da sociedade civil nas políticas públicas

é um exemplo de luta por melhorias nas condições de vida

do cidadão, assim como o acesso aos direitos sociais e à cidadania, assegurando um bom governo. A participação do indivíduo no processo de elaboração de estratégias e de tomada de decisões começou na década de 80 do século XX, a partir da proposta dos movimentos populares, associações de moradores, sindicatos, entre outros.

Essa atuação torna a sociedade civil uma esfera alternativa de se fazer política, pois os indivíduos partici- pam do processo de elaboração das estratégias. Devido

a problemas citados anteriormente, essa participação

ainda é tímida, pois se descaracteriza quando as ações são reduzidas a cooperações solidárias desenvolvidas entre os próprios cidadãos.

Abordar os aspectos históricos das políticas públicas com precisão, principalmente as políticas sociais, é algo complexo, uma vez que não importa o contexto em que estejam inseridas, surgem em um cenário de conflito eco- nômico, político e social.Ainda que nem sempre as políticas sociais tenham se fortalecido em um mesmo período para realidades diferentes, elas fizeram com que os governos tomassem algumas medidas para mudar as suas estraté- gias tentando minimizar as grandes disparidades sociais.

O Liberalismo começou a partir do pensamento do

filósofo inglês John Locke e ganhou mais força com o filósofo e economista escocês Adam Smith, que defen- deu as liberdades individuais. Tal sistema tinha como

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princípios a defesa da liberdade de comércio, proprie- dade privada, entre outras características que minimiza- ram a participação do Estado no crescimento da econo- mia e do desenvolvimento social de um país.

Gohn (2007) traz algumas ideias das formas de negação da política social pelos liberais:

x

os liberais consideram o indivíduo um sujeito de direito de ir e vir;

x

cada um deve garantir o bem-estar próprio e de sua família sem depender do Estado para oferecer os serviços públicos;

x

todo indivíduo tem a liberdade e a competitivi- dade, buscando o que é melhor para si; os libe- rais entendem que a competitividade permite a autonomia do indivíduo, não a reconhecendo como uma maneira de aumentar a desigualdade no que consiste em oportunidade para todos;

x

para os liberais, a miséria é resultado da moral humana e não da desigualdade na distribuição de renda;

x

acreditam que nem todas as necessidades básicas devem ser satisfeitas, para eles essa

uma maneira de controlar o crescimento populacional e da miséria;

é

x

para os liberais, o Estado deve somente con- trolar as relações sociais para garantir a liber- dade individual, a propriedade privada e um livre mercado;

x

os liberais acreditam que as políticas sociais ajudam na reprodução da pobreza, no desin- teresse pelo trabalho, formando cidadãos aco- modados;

x

é

preciso oferecer condições mínimas para

assistência de indivíduos, como idosos e defi- cientes, pois para os liberais eles não possuem condições de competir no mercado de trabalho.

Dois acontecimentos marcaram a mudança nos pro- cessos políticos econômicos dos liberais: um deles diz respeito aos movimentos operários que ocuparam impor- tantes espaços sociais e políticos; o segundo foi a mono- polização do capital, exigindo grandes investimentos para a criação de empresas, instalando-se, então, uma grande crise econômica, acarretando desemprego em massa.

Pensar sobre políticas públicas, especialmente as sociais, em um contexto histórico complexo de uma socie- dade capitalista não é tarefa simples. Mas é desses con- flitos econômicos, políticos e sociais que surge a neces- sidade de implementação das políticas sociais que visam mudar as estratégias do governo. Ele não é mais o único a desenvolver ações para a solução de problemas sociais.

O efeito após a Segunda Guerra Mundial foi uma

grande crise do capital, que precisou ser enfrentada com

o

estabelecimento de políticas que gerassem empregos

e

crescimento econômico, criação de serviços e de polí-

ticas sociais, com o intuito de intensificar o mercado de

consumo e a aliança entre os partidos da esquerda e da direta, tornando mais fácil a aprovação de legislações sociais que expandissem o chamado Welfare State.

O Welfare State consiste na responsabilidade do Estado em oferecer melhor qualidade de vida aos cida- dãos por meio do emprego, da prestação pública de

serviços sociais, como educação, saúde, moradia, segu- rança, entre outros serviços de interesses. Outro princípio do Welfare State é a universalidade dos serviços sociais

e, ainda, a implantação de serviços de assistência social.

2.1.1 Sociedade civil

Cidadão é o indivíduo que goza dos direitos civis e políticos de um Estado, mas que desempenha, também, os seus deveres. O cidadão participa de forma ativa, direta ou indiretamente nas decisões políticas.

A cidadania dá-se a partir das condições impostas

pelo próprio Estado: pode ser a partir do nascimento, no momento em que são regulamentadas as profissões, a carteira profissional e o sindicato público, pois os direitos dos cidadãos se fortalecem com os direitos profissionais, que só são cumpridos com a regulamentação do Estado. A regulação estatal ocorre de acordo com o crescimento da cidadania, nos âmbitos político, social, civil, entre outros.

Campos (apud MACIEL, 2007, p. 1) define cida- dania como:

conjunto e a conjugação de direitos civis, sociais e políticos assegurados aos membros de uma determinada sociedade. Tais direitos adquirem efetividade através do exercício das liberdades

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

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individuais, da participação política e do acesso a bens de consumo e à proteção social pública.

A charge, a seguir, trata da Constituição Federal de

1988. Esta garante os direitos políticos dos cidadãos não só por meio do voto, mas, também, da sua partici- pação no que consiste em políticas pertinentes para a melhoria da cidade e do bem-estar do cidadão.

Imagem 1 Charge.

da cidade e do bem-estar do cidadão. Imagem 1 Charge. Fonte: Paiva (1988). Assim que cada

Fonte: Paiva (1988).

Assim que cada indivíduo toma consciência da sua cidadania por meio de movimentos ou lutas sociais, reco- nhece os seus direitos e força o Estado a implementar novas formas de governo, implicando, assim, o aumento das forças das políticas públicas. É uma maneira de a socie- dade interferir na governança do Estado a partir da formu- lação de novas diretrizes e controle das políticas sociais.

Isso significa que, a cidadania vai sendo expandida ou diminuída em decorrência do conjunto das lutas sociais e, assim, é possível encontrar uma estreita relação com a expansão ou diminuição das políticas públicas, uma vez que o reconhecimento de direitos de cidadania implica uma correlação direta com a organização, a sistematização e a implementação das políticas públicas pelo Estado.

A Constituição Federal, de 1988, afirma em seu Art. 5º que:

Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liber- dade, à igualdade, à segurança e à proprie- dade, nos termos seguintes:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima

] [

para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade

de que o Estado participe, à moralidade admi- nistrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo com- provada má-fé, isento de custas judiciais e do

ônus da sucumbência [

]

(BRASIL, 1988).

A cidade, por ser um organismo complexo, diferen-

ciado e dinâmico, gera dificuldades em sua administra- ção para os gestores. A gestão urbana, que é a gestão das cidades ou governança urbana, busca colaborar com

o desenvolvimento do município no que diz respeito à

qualidade de vida dos cidadãos, melhoria da infraestru- tura e serviços urbanos, questão na qual o gestor deve buscar diminuir os obstáculos, geralmente enfrentados na solução de problemas relacionados à cidade.

Na gestão urbana são formados os comitês de traba- lho, que consistem em um grupo de pessoas participantes dos projetos de planejamento municipal, no qual serão aprovadas as futuras metas, definidas as atividades a serem realizadas para se chegar aos objetivos individuais e cole- tivos, entre outras tarefas importantes para o andamento dos projetos e políticas. Geralmente, os comitês são forma- dos por conselhos, comissões especializadas, entre outros.

2.1.2 O Estado

O Estado pode ser definido como “todas as socie-

dades políticas que, com autoridade superior, fixaram as regras de convivência de seus membros” (DALLARI, 1993, p. 43). O Estado deve desenvolver estratégias para garantir um crescimento econômico, respeitando

os direitos dos cidadãos, satisfazendo suas principais necessidades por meio de práticas que garantam o bem-estar das pessoas. A Constituição de 1988 coloca

o cidadão, assim como o seu bem-estar social, como principal preocupação da nação.

um Estado Democrático, destinado a asse-

gurar o exercício dos direitos sociais e indivi-

duais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica

das controvérsias [

] [

]

(BRASIL, 1988).

Para melhor entender a forma administrativa da ciência política é importante ter a concepção dos con- ceitos das diferentes formas de poder, a fim de observar de que maneira a participação da sociedade está inse- rida na gestão das políticas. É o que será feito a seguir.

MóDuLO BÁSICO

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O poder local consiste na iniciativa da população em

participar, de forma organizada, da resolução de conflitos e problemas enfrentados pela população, da luta pelos inte- resses da sociedade de um determinado local, em que o cidadão comum pode ser um ator social capaz de dinami- zar mudanças sociais permitindo melhorias nas condições

de vida de uma comunidade em todos os âmbitos.

O governo local tem o papel de gerir as unidades

administrativas territoriais de um determinado Estado nacional dando condições para que os serviços públi- cos sejam oferecidos à sociedade. Os municípios, por exemplo, possuem as suas próprias regulamentações, desde que em consonância com a legislação Federal; possuem um orçamento próprio, mediante arrecadação proveniente de impostos sobre serviços, como também

as verbas provenientes do estado em que está situado.

A esfera pública é um espaço onde os membros

de uma determinada sociedade se reúnem para discutir assuntos que são de interesse comum, a fim de for- marem uma opinião sobre os problemas coletivos da sociedade na qual estão inseridos. Viabiliza a participa- ção representativa dos cidadãos em processos de con- cepção ou controle de políticas e decisões públicas.

A governança, do ponto de vista do Estado, é a

maneira com que o governo planeja e executa as suas políticas, ou seja, é o poder do governo sobre a admi-

nistração dos recursos econômicos e sociais. Permite, ainda, a inclusão de atores sociais envolvidos em orga- nizações, como os movimentos sociais, as ONGs, etc.

A governança social efetiva reduz a distância entre o governo e a sociedade, consistindo na organização dessa última para defender os interesses públicos.

O Estado ou Primeiro Setor, constituído pelo governo,

é responsável pelas questões sociais; o Mercado ou

Segundo Setor, sendo privado, consiste em tratar das demandas individuais; a sociedade civil ou Terceiro Setor são organizações sem fins lucrativos e não governamentais,

que atuam em prol dos serviços de caráter público. Esses três elementos são considerados o tripé da sociedade.

“Somos submetidos pelo poder à produção da ver- dade e só podemos exercê-lo através da produção da verdade. Isto vale para qualquer sociedade, mas creio que na nossa as relações entre poder, direito e ver- dade se organizam de uma maneira especial.” Como percebido na citação de Foucault (1992, p. 101), este

pensador e filósofo tentou distinguir as regras do direito que delimitam formalmente o poder e os efeitos de ver- dade produzidos, transmitidos e reproduzidos por ele. Os triângulos, a seguir, representam a relação, feita por Raitz e Ferreirinha (2010), entre o tripé da sociedade e

o triângulo demonstrado por Foucault, em 1976.

Figura 1

Correlação entre triângulo

de Foucault e tripé da sociedade.

Poder

entre triângulo de Foucault e tripé da sociedade. Poder Verdade Estado Direito 1º setor Sociedade civil

Verdade

Estado

Direito

1º setor Sociedade civil Mercado 3º setor 2º setor
1º setor
Sociedade civil
Mercado
3º setor
2º setor

Fonte: Dados primários (2009 adup RAITZ; FERREIRINHA, 2010, p. 371).

2.2 Análise de políticas públicas

A política pública se caracteriza por envolver a popu- lação nos interesses sociais utilizando recursos produzi- dos socialmente, de acordo com os objetivos a serem alcançados. Entre os principais personagens das políticas públicas é possív.el destacar: os grupos de pressão que realizam movimentos a fim de transformar problemas em assuntos sociais; os partidos políticos que aprovam, propõem e tomam decisões políticas; os administradores que gerenciam os programas sociais e os técnicos que executam os programas (SILVA, 2001).

A popularização da expressão “políticas públicas” fez com que houvesse maior interação entre o governo

e a sociedade. Esse fato fez surgir novos valores políti-

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

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cos, visto que reflete a divulgação pública das tomadas de decisões para o conhecimento da comunidade.

A análise de políticas públicas divide-se em sub-

conjuntos. O primeiro subconjunto tem como objeto

políticos, com caráter conflituoso, pois permitem impor objetivos aos conteúdos e às decisões; policy refere-se aos conteúdos das decisões políticas, como problemas técnicos, configuração de programas, etc.

o

regime político ou as instituições políticas ou, ainda,

Três conceitos são essenciais para o entendimento

o

Estado, a fim de pesquisar uma política específica.

de políticas públicas:

O segundo dá mais destaque aos trabalhos relaciona- dos às políticas setoriais, em que os grupos são mais explorados, em detrimento dos problemas relacionados às instituições. Já o terceiro consiste na avaliação de programas governamentais (MELO, 1999).

As políticas estatais buscam avaliar os trabalhos políticos sociais sobre a visão do próprio Estado, apre- sentando diagnóstico social da nação para a construção de políticas mais democráticas. Os principais fatores que impedem o envolvimento da comunidade e dos pes- quisadores nos programas de pesquisa, enfraquecendo

a sua institucionalização, são a falta de disciplina e a ausência de uma base organizacional.

O principal interesse da análise de política pública

é avaliar os benefícios que planejamentos estratégicos

podem trazer para a resolução de problemas, como também para a implementação de interesses sociais, ambientais, tecnológicos, financeiros e econômicos, além de analisar a relação entre os processos, conteú- dos políticos e as instituições políticas (FREY, 2000).

A ciência política relaciona três dimensões políticas:

polity é a estrutura institucional do sistema político, deno- minação das instituições políticas; politics são processos

1. policy networks – relação entre os grupos (legislativos ou executivos), as instituições e a comunidade;

2. policy arena – relacionado à reação das pes- soas nas decisões e implementações do pro- cesso político;

3. policy cycle – controla os impactos das políti- cas, subdividindo a ação pública para a resolu- ção de problemas.

A análise de políticas públicas influencia decisões, buscando os fatores que originaram a causa dos proble- mas, baseando-se nos valores da cultura política. Repre- senta uma análise da ação do Estado (um papel dado, principalmente, aos governantes) que pode ser dividida setorialmente em saúde pública, segurança pública, previdência social, etc. Programas desse tipo devem ser cada vez mais explorados a fim de contribuir com a política pública, enriquecendo o trabalho dos governan- tes que podem permitir a participação da comunidade no que diz respeito a um assunto tão delicado quanto a saúde pública. Na figura a seguir, o Grupo de Análise de Políticas de Inovação (GAPI) apresenta um esquema proposto pelo cientista político David Easton, em 1953, sobre a dinâmica da análise de políticas públicas.

Figura 2

Análise de política pública, segundo Easton.

Ambiente Ambiente Demandas Entradas Sistema Decisões e ações político Apoio, recursos Saídas Ambiente
Ambiente
Ambiente
Demandas
Entradas
Sistema
Decisões e ações
político
Apoio, recursos
Saídas
Ambiente
Ambiente

Fonte: adaptado de GAPI (2002, p. 6).

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Ham e Hill (apud GAPI, 2002) classificam os estu- dos de análise política em duas categorias importantes:

1.

a análise que tem como fim o desenvolvimento dos conhecimentos sobre a preparação política nos estágios da formulação, da implementação

e

da avaliação em si mesmos. Esse processo

descritivo, apresenta as características das políticas e a sua elaboração;

é

2.

a

análise voltada a apoiar aqueles engajados

no processo político, na elaboração de políticas

públicas, envolvendo as tomadas de decisões,

a fim de propor ideias para melhorar a qua-

lidade dessas políticas, mostrando-se, assim,

um processo prescritivo.

Ainda no documento da universidade Estadual de Campinas (unicamp), elaborado pelo GAPI, em 2002, apresentam-se três níveis de análise relacionados à fun- ção do Estado diante da sociedade civil quanto à distri- buição de poderes entre os grupos sociais.

x

institucional – nível centralizado no processo de tomada de decisões das organizações e nas relações entre elas, enfim, no funciona- mento da estrutura administrativa;

x

processo de decisão – nível relacionado com os interesses dos grupos políticos, no interior da política, que influenciam as tomadas de decisões, sempre adequando as demandas de outros grupos, como instituições públicas e organizações privadas;

x

relação entre o estado e a sociedade – é o nível determinado pelas funções do Estado que asseguram a acumulação capitalista e a sua legitimação, como também a normatiza- ção das relações entre os diferentes grupos sociais.

2.3 Política social

No Brasil, enfrentam-se diversos problemas sociais, como a violência, o desemprego, pessoas vivendo nas ruas, crescimento de áreas periféricas, má qualidade dos serviços públicos prestados à comunidade (saneamento básico, educação e saúde), dificuldade de acesso à cultura, comercialização e consumo de drogas, entre outros. Isso ocorre porque muitos governos dão prio-

ridade aos ajustes fiscais e empréstimos internacionais, em que a preocupação é fazer parte de uma economia globalizada. Esse comportamento fez com que os movi- mentos sociais retomassem os seus protestos para lutar por políticas sociais.

A política social é fundamental para o bem-estar do cidadão, é uma forma de reivindicação nos movimentos sociais e sindicais. É uma ação que procura evitar com que determinados atos lesem os cidadãos. É a adequa- ção da atividade do Estado com os interesses dos cida- dãos, com um fim social e não individual. Campos (apud MACIEL, 2007, p. 6) define políticas sociais como:

o conjunto de ações públicas, governamentais

ou não, destinadas à satisfação de necessida-

des coletivas. Estas ações públicas integram

o elenco de estratégias utilizadas pelo Estado

com vistas à reprodução da força de trabalho

e preservação de ordem socioeconômica e política vigente.

Para Santos (1989), política social, como toda política que exige tomada de decisões trágicas, é uma ordem superior e metapolítica que permite o ordenamento de quaisquer outras políticas. Behring e Boschetti (2008) vinculam o surgimento das políticas sociais com a constituição da sociedade burguesa e a maneira capitalista de produzir e reproduzir-se. Ceja (apud CARVALHO, 2007, p. 75) explicita sua definição para política social:

Se analisará a política social como a forma pela qual estratégias e políticas concretas do Estado construam uma sociedade unidade e justa. Em uma perspectiva de maior justiça e integração social, tem como objetivo principal facilitar a convergência entre os interesses individuais e os interesses comuns da sociedade.

Diversos autores utilizam diferentes definições, mas, em geral, elas apontam como principal característica a persistência de um objetivo em todas as atividades do governo, a fim de melhorar as condições de vida de uma população. uma política pública deve ser transver- sal a outras políticas.

2.3.1 Políticas sociais e assistência social

As políticas sociais devem ofertar aos cidadãos serviços assistenciais de forma reparadora e também

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preventiva nos âmbitos profissionais, permitindo que os empregadores tenham garantidas as condições ade- quadas para o seu trabalho, como uma legislação que proteja os seus direitos com um salário digno. No âmbito econômico, essas políticas proporcionam às famílias meios de subsistência que elas não conseguem adquirir com os seus próprios recursos. Cabe às políticas sociais combater os desajustes sociais, marcas de uma popula- ção economicamente desfavorecida.

A assistência social caracteriza-se por proteger e

ajudar aqueles que estão fora de um contexto social aceitável: crianças, idosos, desempregados e mendigos.

A assistência social tem hoje, no Brasil, uma forma des-

centralizada e participativa de assegurar a transparência de benefícios, serviços e programas, fazendo com que

o Estado, com a participação da sociedade civil organi-

zada, tenha políticas efetivas para enfrentar a pobreza, a desigualdade social, entre outros problemas enfrentados pelas classes socialmente vulneráveis.

Behring e Boschetti (2008, p. 19) relatam a impor-

tância do serviço social para as políticas sociais no Brasil

e no mundo:

o tema da política social, portanto, seja de um

ponto de vista histórico-conceitual, seja a par-

tir de análises mais específicas, no Brasil e no

mundo, tem sido central para a área de Serviço Social, no debate profissional, na pesquisa cientí- fica e na formação profissional nos anos 1990.

Alguns elementos são importantes para orientar as políticas sociais, como a demografia. É preciso estar atento à população para a qual serão feitas as políti- cas; informações sobre a idade, classe econômica ativa ou não, os problemas enfrentados por esses grupos, a estrutura da família, entre outros elementos, são perti- nentes para bem entender a dinâmica da população.

A economia é outro elemento orientador. É pos-

sível verificar os desajustes na distribuição de renda e na adequação das necessidades dos indivíduos com

os recursos disponíveis, o desemprego, o aumento dos membros das famílias, os encargos tributários, o poder de compra dos trabalhadores, a inflação e a crise do Welfare State, que deixam os indivíduos dependentes do Estado.

As necessidades sociais comuns a todos os indiví- duos: um salário mínimo, benefício social mínimo a partir

do acesso aos serviços de saúde, alimentação, moradia, educação, cultura, vestuário e transporte são necessi- dades plenas para garantir o desenvolvimento corporal, intelectual, moral e espiritual dos indivíduos.

Tendo em vista os problemas sociais enfrentados por um indivíduo, como o acesso a serviços básicos já citados e a sua impossibilidade de prover por si só esses benefícios, o Estado tornou-se responsável enquanto principal provedor de meios para que a população pudesse ter acesso a essas necessidades.

A ideia do Estado como benfeitor foi se enfraque-

cendo no Brasil por volta da década de 80 do século XX. Villalobos (apud Carvalho 2007) afirma que os serviços sociais foram baseados em dois critérios principais:

1. a ênfase em objetivos sociais, como igual- dade, solidariedade e integração social, forta- lecendo a ideia da participação da população na implementação de políticas para oferecer à sociedade condições mínimas para sua sobre- vivência;

2. o papel central do Estado na organização, financiamento e apoio para alcançar esses objetivos, pois os governantes devem colabo- rar para a formatação das políticas em prol dos cidadãos;

Não há uma forma específica de fazer políticas sociais: o seu desenvolvimento está relacionado a diver- sos fatores, como as características de cada sistema. Algumas responsabilizam mais o Estado como provedor da justiça social, elaborando maneiras de redistribuir os bens econômicos; outras possuem foco somente naqueles marginalizados pelo sistema. Independente da maneira que se dão essas políticas, sejam elas dis- tributivas e redistributivas, contributivas ou com outras nomenclaturas, o objetivo final deve ser o mesmo.

A política distributiva consiste em fornecer recursos

à classe desprovida de bens e riquezas, por meio de um fundo público, oriundo de várias fontes. Ela busca, dessa forma, não confrontar diretamente a classe pos- suidora de bens e riquezas com a que vive em condição de vulnerabilidade social. A forma redistributiva consti- tui-se em um conflito de interesses, pois consiste em retirar bens e riquezas daqueles que os possuem para

MóDuLO BÁSICO

|

8

|

transferi-los aos que não os possuem. A forma contri- butiva caracteriza-se pelo acesso aos bens, serviços ou benefícios, mediante contribuição financeira (LOWI apud PEREIRA, 2002).

2.3.2 Políticas sociais e

o Welfare State

O desenvolvimento das políticas sociais está rela-

cionado com a constituição da sociedade burguesa ou

a maneira de divisão de capital. Após a Segunda Guerra

Mundial, confirmou-se a necessidade de regulação esta- tal para enfrentar a crise do capital vivida na época. Para isso, alguns fatores foram ajustados. Segundo Behring e

Boschetti (2008), tais fatores são:

x

políticas para gerar emprego e crescimento econômico em um mercado capitalista liberal;

x

configuração de políticas sociais e serviços para ampliar o mercado de consumo;

x

necessidade de um acordo entre o capi- tal e o trabalho, entre a esquerda e a direita.

um consenso ao qual se chegou após a Segunda Guerra Mundial provocou um acordo entre as classes. uma aliança entre os partidos da direita com os da esquerda facilitou a aprovação de legislações sociais,

o estabelecimento de políticas mais abrangentes, uni-

versalizadas e compromissadas com o aumento de recursos que permitissem aos cidadãos receberem benefícios sociais. Políticas que apoiam uma economia mista e de bem-estar social, de comprometimento do Estado com o crescimento econômico e de emprego, ampliando, assim, o conceito do Welfare State.

O Welfare State busca promover não só a igual-

dade de acesso às condições mínimas de sobrevivência

do cidadão, mas, também, a igualdade na prestação

de serviços, que garanta aos trabalhadores os mesmos direitos dos quais as outras classes sociais desfrutam. O Welfare State é uma maneira de universalizar os direitos

a uma vida minimamente digna, mediante acesso ao

trabalho, entre outros benefícios destinados ao cidadão.

A instalação do Welfare State teve dois desempe-

nhos diferentes. um deles foi a redução do desgaste da força de trabalho, por meio de políticas sociais baseadas em uma legislação social que assegurasse alguns direi-

tos sociais aos trabalhadores e suas famílias. O outro foi para constituir o fundo público para financiar os gastos sociais, por intermédio de um contexto capitalista, cole- tivo ideal, que sustentasse o próprio acúmulo de capi- tais, por meio da produção, do suporte de infraestrutura, da promoção de pesquisas e de investimentos tecnoló- gicos (RIZOTTI, 1999).

2.3.3 Movimentos sociais

Pode-se definir os movimentos sociais como ações de um grupo que luta por interesses comuns a uma determinada sociedade. Representam uma força social com a participação dos próprios membros da sociedade, na resolução de conflitos e no enfrentamento de ações contraditórias e maneiras de superá-las, na tentativa de transformar uma realidade não desejada. Tais movimen- tos estabelecem, de certa forma, uma relação entre o governo e a sociedade em que se está inserido.

Os movimentos sociais começaram nos Estados unidos. A insatisfação gerava diversas reivindicações, vistas, por muitos, como tensões sociais muitas vezes interferidas por força policial e caracterizadas pela sua forma espontânea e explosiva, o que fazia com que não tivessem influência no sistema político (GOHN, 1997). Acompanhe, a seguir, movimentos importantes para a constituição das políticas sociais:

x

a Revolução Industrial incorporou a mão de obra feminina à masculina, por ser o traba- lho feminino mais barato. A mulher se tornou, então, subalterna da indústria;

x

o movimento operário surgiu após a Revolu- ção Industrial. Os trabalhadores lutavam pelos seus direitos e por melhorias nas condições de trabalho sobre o sistema do proletariado;

x

o movimento de jovens, nos Estados unidos, ocorrido por volta dos anos 60 do século XX, mobilizou outras ações, no mesmo sentido, em todo o mundo. Os jovens faziam críticas ao poder e à Guerra do Vietnã, além de, lutarem por liberdade sexual e de expressão.

A participação popular é um movimento organi- zado, que busca aumentar o controle sobre os diver- sos recursos e instituições que gerenciam a sociedade. Lutam pelos direitos sociais, econômicos e políticos. O final da década de 70 do século XX foi marcado por

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

|

9

|

protestos e manifestações sobre a democratização da sociedade brasileira (PRADE, 1986). Os movimentos sociais constituem elementos que foram importantes para o início da participação ativa da população, nas políticas sociais.

Imagem 2.

Evandro Teixeira/JB
Evandro Teixeira/JB

Essas organizações da sociedade são formadas

por sindicatos, organizações religiosas, entidades bene- ficentes, associações comunitárias, entre outros movi- mentos, com o intuito de promover mudanças sociais

e políticas, buscando o bem-estar dos concidadãos

(GREEN, 2009). Contudo, os movimentos vão além de realizar protestos em massa; a sociedade pode apoiar

uma mudança política.

A sociedade se organiza de acordo com os seus interesses de classe. Existe a classe burguesa, que detém os meios de produção, gerando rendas e lucros, e as classes trabalhadoras, que vendem a sua força de

trabalho. Segundo Taffarel, et al. (2006), os interesses

de classe ocorrem de duas formas:

1. espontâneos/imediatos – motivados por problemas contemporâneos à sua existência (reformismo);

2. estratégicos – nascem da sua própria situ- ação na sua estrutura econômica. São reali- zados em longo prazo e dizem respeito à manutenção X destruição das relações sociais capitalistas.

Os movimentos sociais realizam as suas ações de formas diferentes, por meio de greves ou diminuição no ritmo do trabalho, ocupação de fábricas ou terras, marchas, publicações de matérias em rádios ou TV, pan-

fletagem, concentrações nas ruas, guerra popular, entre outras ações que deem visibilidade aos movimentos, no intuito de alcançar um determinado objetivo (TAFFAREL et al., 2006).

A organização e a mobilização das massas por

meio dos movimentos sociais tiveram um papel estraté- gico, essencial para definir os rumos da política. Esses movimentos estão dispostos a enfrentar contradições, a fim de superá-las, com o objetivo de dar novas direções às relações sociais e às políticas sociais por uma vida mais digna, de acordo com o bem comum (TAFFAREL et al., 2006).

2.3.4 Financiamento de políticas sociais

A Constituição de 1988, considerada a constitui-

ção social, trata da necessidade de um novo modelo de desenvolvimento econômico interligado a um regime de proteção social. O financiamento está previsto no Artigo 195, da maneira exposta a seguir.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indi- reta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da união, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I – do empregador, da empresa e da entidade

a ela equiparada na forma da lei, incidentes

sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do

trabalho pagos ou creditados, a qualquer título,

à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b)

a receita ou o faturamento;

c)

o lucro;

II

– do trabalhador e dos demais segurados

da previdência social, não incidindo contribui- ção sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que

trata o Art. 201;

III – sobre a receita de concursos de prog-

nósticos;

IV – do importador de bens ou serviços do

exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (BRA-

SIL, 1988).

MóDuLO BÁSICO

| 10 |

Em conjunto com o financiamento de políticas, é feita uma análise sobre alguns instrumentos do plane- jamento público, como o Plano Plurianual, que con- siste em um instrumento de planejamento, referente a em um período de quatro anos, estabelecendo pro- gramas, ações, metas da administração pública muni- cipal, de acordo com as necessidades mais urgentes do município. O principal resultado é a implementa- ção de bens e serviços que pretendem promover o bem-estar social.

uma análise sobre o financiamento das políticas públicas deve levar em conta o crescimento econô- mico, como o destino dos recursos públicos. Esse vínculo é evidente com o crescimento da economia

e, consequentemente, do Produto Interno Bruto (PIB). Pode-se presumir que mais empregos foram gerados aumentando a renda, elevando, então, o nível de vida

do indivíduo, necessário para ter uma vida digna. Isso resultaria na redução de gastos com despesas públicas

e assistência social, centralizando em investimentos, em

mais infraestrutura que, automaticamente, geraria mais emprego e renda (CARVALHO, 2007).

No entanto, nem sempre o aumento de gastos

sociais está ligado à diminuição da pobreza. O gráfico

a seguir mostra a evolução média anual do Produto

Interno Bruto per capita e das taxas de pobreza abso-

luta e extrema nas grandes regiões de 1995 a 2008 (em %).

Figura 3 Evolução média anual do Produto Interno Bruto per capita e das taxas de
Figura 3
Evolução média anual do Produto Interno Bruto per capita e das taxas de pobreza
absoluta e extrema nas grandes regiões, de 1995 a 2008 (em %).
6
5,3
5
3,6
4
3,2
3,1
3
2,5
2,3
2
1
0
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
–1
–1,1
–0,9
–1,6
–2
–2,3
–2,3
–3
–2,0 –2,7
–2,3 –2,7
–3,0
–3,2
–4
–3,7
PIB per capita
Pobreza absoluta
Pobreza extrema

Fonte: adaptado de Ipea (2010b, p. 9).

Como se pode observar no gráfico elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), a pobreza aumentou exatamente nas regiões que tiveram maior desenvolvimento no seu PIB. A região Centro-Oeste, que teve, de 1995 a 2008, o seu PIB expandido em 5,3%, foi a região do Brasil com o menor desempenho no que diz respeito à redução da pobreza. Na região Sul ocorreu

o contrário, foi registrado, no mesmo período, um índice menor do crescimento do PIB, porém, maior desenvolvi- mento nos níveis de redução da pobreza no Brasil.

No gráfico 2, observe a participação de cada região brasileira na constituição do PIB e na pobreza absoluta, no mesmo período.

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

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Figura 4 Evolução da participação das regiões brasileiras no PIB total e na pobreza absoluta
Figura 4
Evolução da participação das regiões brasileiras no PIB total e na
pobreza absoluta de 1995 a 2008 (total = 100 %).
80
70
60
59,1 56,4
49,0
50
46,9
40
29,7
30
26,2
20
16,7
16,2
13,1
12,1
11,8 8,9
9,6
10
8,4 8,8
5,1
6,5
6,3
4,2 5,0
0
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Pobreza 1995
Pobreza 2008
PIB 1995
PIB 2008
Fonte: adaptado de Ipea (2010a).

Com relação aos gastos com a assistência social no Brasil, a tabela, a seguir, representa os números relacionados à ampliação das despesas com assis-

tência social, observando a participação financeira da união e do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

Tabela 1

Participação dos entes federados nos gastos com a Função Assistência Social – 2002/2003 (em R$ milhões).

 

2002

%

2003

%

UNIãO + trANSfErêNCIAS DO fNAS

6.513

 

8.416

 

UNIãO

4.883

49%

6.605

54%

EStADOS

1.955

20%

2.159

18%

trANSfErêNCIAS DO fNAS AOS EStADOS

611

 

800

 

MUNICíPIOS

3.074

31%

3.561

29%

trANSfErêNCIAS DO fNAS AOS MUNICíPIOS

1.019

 

1.011

 

tOtAl

9.912

100%

12.325

100%

Fonte: adaptado de MDS (2005, p. 26).

2.3.5 Avaliação de políticas sociais

A avaliação de políticas sociais consiste em um instrumento democrático, pois é um estudo de uma pesquisa social visando mudar a performance de uma

política para alcançar resultados satisfatórios à socie- dade, podendo influenciar a reformulação de políticas e ações do governo. Existem diversos tipos de avaliação definidos a partir de critérios distintos, em que muitos autores descrevem seu posicionamento. Contudo, isso não impede que novos tipos de pesquisa sejam criados

MóDuLO BÁSICO

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por uma organização com o intuito de atingir seus obje- tivos particulares a partir da própria realidade.

Segundo Silva (2001), para avaliação de políticas sociais são utilizados aspectos metodológicos que con- sistem em apresentar a avaliação com seus respectivos objetos, para percepção da viabilidade do fato. Entre as principais fases do processo de avaliação podem ser citadas: as atividades preliminares, que determi- nam aspectos, como equipe, entre outros; a elabo- ração do plano da pesquisa de avaliação, que consiste na definição prévia das fases do processo; implementação da avaliação ou trabalho de campo, ou seja, levantamento dos dados locais e trei- namento de auxiliares; processamento, análise e síntese dos dados e informações, a saber, orde- nação das informações baseada no projeto; elabora- ção e discussão do relatório, que incide em uma síntese dos resultados da avaliação, como também as conclusões e recomendações para o estudo; aplica- ção dos resultados da avaliação, para introduzir as devidas mudanças exigidas na avaliação.

Alguns métodos e técnicas da pesquisa social tam- bém são utilizados na avaliação de políticas sociais, que dependerão de fatores como disponibilidade de tempo e de recursos, entre outros. Quando são abordadas as questões metodológicas, é possível citar três aspectos:

1. problemas e controvérsias na avaliação de políticas sociais – ocorre um confronto entre os paradigmas quantitativo e qualitativo, o envolvimento do uso do método quantitativo na pesquisa social, mudanças no processo de implementação do programa, políticas avaliati- vas subalternas;

2. métodos e modelos na avaliação de políticas sociais – políticas que produzem bens e servi- ços públicos visam mudanças no âmbito social, monitorar o programa, avaliação política da polí- tica (processos de elaboração do plano político), modelos de avaliação (processo e impactos).

3. métodos e técnicas usuais na avaliação de políticas sociais – utilização de processos, de acordo com a realidade do programa.

As organizações devem escolher seus méto- dos, técnicas e procedimentos, de acordo com a sua realidade e objetivos para avaliar as políticas públicas,

considerando o apoio, tanto dos métodos quantitativos quanto qualitativos, para realizá-las efetivamente.

2.4 Regulamentação das políticas sociais

um regime democrático constitui-se de uma repre- sentação do governo, escolhido por meio de eleições e decididas pelos cidadãos, e da garantia dos direitos da cidadania. um regime democrático possui leis definidas pelo Estado nacional, mas o município tem autonomia para

mudá-las. Essa integração entre cidadania e as instituições governamentais democráticas pode variar de acordo com

as culturas cívicas e diversos contextos sociais.

A Constituição de 1988 otimiza a participação da

população e a sua representatividade diante das políticas públicas no Brasil. Esse fator altera a figura do Estado como único prestador de serviços. Essa descentralização do poder do Estado permitiu a coordenação e execução dos programas nas esferas estadual e municipal, entida- des beneficentes e de assistência social, além da partici- pação da população nas políticas para uma democracia mais participativa em favor da conformação social.

Com essa descentralização de poder, surge uma nova configuração da gestão das políticas públicas, com novos mecanismos nos processos de tomada de decisões, surgindo, então, uma maneira inovadora de interação entre o governo e sociedade, por meio de canais e estratégias de participação social. Esse novo modelo de gestão pede que o governo utilize novos paradigmas, baseados na gestão democrática, com foco em três eixos: uma responsabilidade maior do governo com relação à implementação de políticas sociais e às necessidades dos cidadãos; reconhecer os direitos sociais; dar oportunidade e espaço para

a ampla participação pública na gestão de políticas (SANTOS JÚNIOR, 2004).

A sociedade civil, como uma forma alternativa de

se fazer política, deve ser articulada para coordenar suas

ações, a fim de facilitar a participação dos interessados nos assuntos políticos – “os atores” –, na orientação de tomadas de decisões nas políticas públicas, otimi- zando as relações institucionais com a comunidade e preconizando a participação popular e a interação das diferentes esferas de governo:

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

| 13 |

quando, numa cidade, dizem alguns filósofos, um ou muitos ambiciosos podem elevar-se, mediante

a riqueza ou o poderio, nascem os privilégios de seu orgulho despótico, e seu jugo arrogante se impõe à multidão covarde e débil. Mas, quando

o povo sabe, ao contrário, manter suas prerroga-

tivas, não é possível encontrar mais glória, pros- peridade e liberdade, porque então permanece árbitro das leis, dos juízos, da paz, da guerra, dos tratados, da vida e da fortuna de todos e de cada um; então, ou só então, é a coisa pública coisa do povo (CíCERO, 2002, p. 15).

Diversos fatores influenciam a gestão política quanto à capacidade do governo de implantar políticas públicas que permitam a participação dos cidadãos para colabo- rar com o desenvolvimento da sociedade. A interação da sociedade a partir das políticas públicas sociais otimiza a elaboração de projetos em prol do bem comum, como exigir mais dos direitos em todos âmbitos: saúde, segu- rança, educação, entre outros.

Para que as políticas públicas sociais aconteçam de forma efetiva, é necessário um planejamento no âmbito social, sempre em busca de um modelo que procure inovar por meio de soluções dos processos sociais sob o controle comunitário, envolvendo a população em movimentos, a fim de transformar os problemas em assuntos sociais e tentar resolvê-los de forma a colaborar com o bem comum.

2.4.1 Lei Orgânica da Assistência Social

A Lei Orgânica, de 1993, trata da assistência social como ações organizadas em um sistema descentrali- zado e participativo, que desenvolve maneiras de evitar a pulverização de recursos, a superposição de serviços ou a omissão em certos setores. A Lei Orgânica de Assis- tência Social (LOAS), de 1993, e estabelece normas e critérios para a organização da assistência social.

Art. 1º. A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os míni- mos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1993).

A LOAS determina que as ações de assistência social se tornem organizadas em um sistema descentra- lizado e participativo, no intuito de promover a partilha de poder, definir as competências das três esferas gover- namentais e a participação da população por meio de conselhos de assistência social, colocando em prática a sua cidadania. O quadro de Rodrigues e Silva (2001), exposto a seguir, apresenta as atribuições de cada con- selho, de acordo com a esfera de governo.

Quadro 1

Principais atribuições e competências dos Conselhos de

Assistência Social (LOAS), segundo as esferas de governo.

 

ConSELho FEDErAL

ConSELho EStADuAL

 

ConSELho MuniCiPAL

OBjEtIVOS

Coordenar a Política Nacional de Assistência Social.

Coordenar o Sistema Estadual de Assistência Social.

Coordenar o Sistema Municipal de Assistência Social.

fINANCIAMENtO

Transferir automaticamente os recursos do Fundo Nacional para os Fundos Estaduais e Municipais de Assistência.

Elaborar e cofinanciar a Política Estadual de Assistência Social; propor critérios para transferência aos municípios de recursos oriundos do Tesouro Estadual.

Elaborar e cofinanciar a Política Municipal de Assistência Social.

 

Apoiar técnica e financeiramente ações de combate à pobreza.

Prestar serviços assistenciais que extrapolem o nível dos municípios, por sua complexidade e especialidade; articular e elaborar programas e projetos que tenham abrangência estadual ou regional.

Definir padrões de qualidade e formas de acompanhamento e controle das

fUNçõES

ações de assistência social; executar

e

avaliar os serviços assistenciais,

programas e projetos de enfrentamento

à

pobreza.

Fonte: adaptado de Rodrigues, Silva (2001).

MóDuLO BÁSICO

| 14 |

A LOAS tem como objetivo garantir a assistência como direito do cidadão e dever do Estado na busca por uma política formulada, implementada e controlada com a participação efetiva da sociedade civil. De acordo com as atribuições e competências em cada uma das três esferas de governo, percebe-se a tentativa de se cons- truir uma relação efetiva de pacto e negociação entre os gestores da assistência social, sempre buscando melhorar a qualidade e o acesso às políticas sociais.

2.5 Política pública de assistência social

As políticas públicas são operações projetadas pelo Poder Público com o objetivo de resolver problemas que norteiam a realidade de uma sociedade. Para a imple- mentação dessas políticas, o Estado deve ter como base as necessidades e os interesses da sociedade. A administração pública é uma das peças mais importan- tes para as políticas públicas, pois é ela quem elegerá a melhor forma de gerir as políticas públicas e que deve incentivar e apoiar a ação coletiva por meio de políticas de inovação e desenvolvimento.

Muitos fatores contribuíram para a inclusão da assistência social nas políticas públicas. Entre eles, Rizotti (1999) cita:

x

a constituição de um novo sistema de prote- ção social no país;

x

o desenvolvimento das condições necessárias ao seguro social coletivo;

x

a ampliação dos direitos da população com uma constituição que assegura um novo sis- tema de proteção social, não mais relacionado à capacidade contributiva do cidadão;

x

o rompimento da restrição, que impedia que qualquer cidadão pudesse ter acesso aos ser- viços de políticas sociais que antes só eram garantidos aos cidadãos contribuintes;

x

a reestruturação do modelo de funcionamento das novas políticas sociais, trazendo uma possí- vel universalização de acesso a essas políticas.

As ações desenvolvidas pelos grupos e movimen- tos sociais organizados e a luta por políticas que ofere- çam melhores condições de vida à população, como o combate à pobreza, foram levadas ao Estado. A efetivi-

dade na resolução das reivindicações ocorreu devido à competência para a negociação política dos integran- tes desses movimentos, bem como à colaboração do Poder Público. Esses fatores também colaboraram para

a inclusão da assistência social nas políticas públicas.

As políticas públicas de assistência social acontecem transversalmente às setoriais, com o objetivo de imple-

mentar projetos, programas, serviços e benefícios, permi- tindo o acesso de bens a todos os cidadãos, às famílias

e grupos específicos, procurando garantir sua proteção

social básica, que são direitos de todos. A desigualdade social está ligada à ausência de direitos sociais.

2.6 Conselhos gestores

A participação da sociedade nos assuntos públicos começou a ter mais força na década de 90 do século XX, quando os conselhos fizeram parte da gestão muni- cipal em diversos setores, para a criação das políticas e do controle das ações do governo. Esses setores não se limitam apenas aos obrigatórios pela lei federal, como saúde, assistência social, criança e adolescente, educação e emprego, mas, sim, aos locais, como meio ambiente, política urbana, transporte, etc.

Para o desenvolvimento de políticas, a fim de melhorar o aspecto de vida da sociedade, é importante

a parceria entre os esforços políticos e os cidadãos, em

que vários interesses em comum podem ser consolida- dos mais facilmente. A possibilidade de se chegar a um

objetivo quando se unem forças constitucionais, políticas

e de indivíduos é, sem dúvida, maior.

Para facilitar essa relação entre o Estado e a socie- dade, surgiram os conselhos gestores, representando a

participação democrática na gestão de políticas públi- cas. No entanto, para que os conselhos possam exercer

o seu papel, é preciso impor alguns requisitos para um

cidadão ser um conselheiro no exercício da participação

democrática. É preciso conhecer o espaço de atuação

e seguir um código de ética sobre a instituição pública. um conselheiro pode ser substituído por outro caso apresente um comportamento inadequado; isso acon- tece porque as ações dos conselhos devem ser monito- radas e avaliadas (GOHN, 2007).

Os conselhos gestores são formados por represen- tantes da sociedade civil e do Poder Público. Os conse-

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

| 15 |

lheiros devem ser eleitos de forma democrática; sua prin- cipal função é planejar e controlar a execução de políticas públicas nas três instâncias de governo. Os conselhos são responsáveis pela interlocução entre o governo e a socie- dade, na luta de projetos e recursos pela deliberação, regu- lamentação e acompanhamento das políticas públicas.

Os conselhos gestores vêm tornando-se cada vez mais importantes para as políticas públicas. A Constitui- ção de 1988 trouxe mais autonomia aos municípios, que agora dispõem de maior capacidade para alterar e criar suas próprias leis, de acordo com os seus interesses locais. Com isso, os municípios estão buscando cada vez mais implantar novas políticas para um melhor planeja- mento e gestão das cidades, que garantam um melhor desenvolvimento futuro em todos os âmbitos sociais.

Os conselhos gestores são mecanismos inovadores na gestão pública, no âmbito institucional e no que con- siste na participação da sociedade civil. Caracterizam-se por envolver a população nos interesses sociais, utili- zando recursos produzidos socialmente, de acordo com os objetivos a serem alcançados em prol do bem-estar da sociedade na qual estão inseridos.

Várias dificuldades são enfrentadas diante da alter- nativa de transformar a sociedade civil em uma forma de se fazer política. Dentre elas, Gohn (2007) destaca-se

a falta de clareza das suas competências, do papel dos

representantes de conselho, da elaboração de instru- mentos jurídicos que dêem suporte às suas discussões

e a carência de capacitação dos conselheiros, visto que

é preciso formá-los para que possam interferir de forma mais efetiva nas discussões.

Como a Constituição de 1988 reconhece o muni- cípio como ente da federação e esse fator dá mais autonomia aos municípios para desenvolverem suas próprias políticas, sempre de acordo com as leis fede- rais, tornou-se mais fácil a implementação de políticas sociais municipais em quaisquer âmbitos, como saúde, educação, segurança, assistência social, de acordo com

a realidade de cada cidade e com a participação dos

seus munícipes (sociedade local) na formulação de polí- ticas sociais e de seu controle.

O fato de os municípios tornarem-se mais ativos na sua forma municipalizada de gestão fez com que o governo

municipal tivesse um olhar voltado para a realidade da sociedade local, permitindo a participação popular na ges- tão do município. Essa descentralização pretendia contri- buir com a redução das burocracias que atrasavam ainda mais as ações governamentais, que agora não precisavam mais recorrer a uma esfera superior para as decisões.

2.7 Contexto municipal

Nos municípios existem os conselhos municipais temáticos, representando um dos principais resultados das recentes reformas municipais, permitindo maior

interação entre o governo e a sociedade. Eles estão inscritos na Constituição de 1988 e viabilizam a partici- pação da sociedade na formulação de políticas sociais, além de possibilitarem o acesso aos espaços nos quais

as decisões são tomadas.

Atualmente, os estados têm maior independência para criar e modificar suas próprias leis. Essa autonomia chegou, também, para os municípios. A nação é inde- pendente de qualquer fator, caso ela possua objetivos, todos os seus direitos políticos cessarão.

A soberania faz com que o Estado tenha autoridade suprema, que pode ser vista por dois aspectos:

1. externo – em que a sociedade se neutraliza e é submetida ao poder estatal, pois o Estado impera sobre todas as instituições que estejam em seu território;

2. interno – nesse aspecto, o Poder Público se encontra em um nível de superioridade.

A autonomia dá a liberdade para os municípios tomarem suas decisões dentro da lei, tendo limites.

A autonomia administrativa municipal se volta para os interesses da comunidade local. Há vários problemas enfrentados pelos municípios que influenciam a vida dos habitantes e esses assuntos devem predominar na administração local. Contudo, isso só é possível

se for dado a ele também a capacidade de obter sua renda. Ainda assim, é possível observar desigualdades na distribuição de renda entre os municípios brasileiros. Na tabela exposta a seguir tem-se a classificação dos municípios brasileiros, de acordo com o seu tamanho

e população, segundo o Plano Nacional de Assistência Social, de 2005.

MóDuLO BÁSICO

| 16 |

Tabela 2

Classificação dos municípios segundo total de habitantes.

CLASSiFiCAção DoS MuniCíPioS urbAnoS

totAL DE

PoPuLAção

PoPuLAção

PoPuLAção

%

%

MuniCíPioS

totAL

rurAL

urbAnA

rurAL

urbAno

PEqUENOS I (Até 20.000 hAB.)

4.018

33.437.404

15.022.174

18.415.230

44,93

55,07

PEqUENOS II (DE 20.001 A 50.000 hAB.)

964

28.832.600

9.734.706

19.097.894

33,76

66,24

MéDIOS (DE 50.001 A 100.000 hAB.)

301

20.928.128

3.940.021

16.988.107

18,83

81,17

GrANDES (DE 100.001 A

209

50.321.723

2.332.987

47.988.736

4,64

95,36

900.000

hAB.)

MEtróPOlES (MAIS DE

15

36.279.315

815.323

35.463.992

2,25

97,75

900.000

hAB.)

tOtAl

5.507

169.799.170

31.845.211

137.953.959

18,75

81,25

Fonte: adaptado de MDS (2005, p. 18).

Chama-se autonomia financeira o poder dos muni- cípios de arrecadar atributos para sua renda dentro dos orçamentos. Esse poder de recolher fundos para investimentos foi dado aos municípios na Constituição de 1988. Essa autonomia segue as normas federais, sendo fiscalizada pela Câmara Municipal, auxiliada pelos conselhos ou Tribunais de Contas dos estados ou do município.

A autonomia política consiste na estruturação dos

poderes políticos locais e no relacionamento entre eles. Essa autonomia se dá com a eleição do prefeito (Poder Executivo) e dos vereadores (Poder Legislativo). Estes últimos, os representantes executivos locais, são esco- lhidos pelos eleitores desde a Constituição Federal de 1988. O número de vereadores é proporcional à popu- lação da cidade.

A Lei Orgânica municipal é discutida pelo poder

legislativo local. São leis votadas pelos vereadores e anunciadas pelo prefeito. Outras leis são tratadas pela legislação estadual ou federal, porque não fazem parte da competência municipal, porém, se alguma lei for de interesse municipal, esse tema pode ser elemento de conflitos com o Estado. Essas competências para se editar a lei complementar e a lei ordinária devem estar

previstas na Lei Orgânica.

2.7.1 Avaliação participativa

A avaliação no campo social surgiu por meio de

programas de saúde e educação pública. Na década de 80 do século XX, a avaliação institucional começou no Brasil, tornando-se mais popular, visto se tratar de uma forte ferramenta para permitir que a qualidade dos serviços públicos seja avaliada. A avaliação participa- tiva visa a uma pesquisa, para produzir conhecimentos e promover a mudança social, que pode se dividir em duas vertentes: utilização prática da própria avaliação e instrumento de transformação da realidade. Segundo

Silva (2001), a avaliação participativa possui diversos modelos avaliativos, tais como:

x

avaliação sensível – ação das pessoas para avaliar;

x

avaliação baseada nos segmentos diretamente envolvidos no programa – diminuir a participa- ção de políticos;

x

avaliação focada na sua utilização – vincula concepções radicais e tradicionais;

x

avaliação participativa com enfoque pedagó- gico – processo pedagógico com participação de pesquisadores, etc.

A

avaliação emancipatória é um forte exemplo de

avaliação que transforma os programas sociais. Dentre

POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

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os pontos-chave de fortalecimento emancipatório, podem ser citados:

x

capacitação – construir práticas para avaliação;

x

facilitação – amenizar dificuldade na condução da autoavaliação;

x

defesa – apoiar participantes de programas, defendendo seus direitos;

x

iluminação – criar novas oportunidades para abrir portas para a mudança;

x

liberação – novas oportunidades.

A avaliação emancipatória busca analisar e criti- car certa realidade do meio, objetivando a mudança,

envolvendo indivíduos, grupos e comunidades, criando

a oportunidade de a sociedade avaliar programas

e políticas sociais de forma dinâmica e participativa (RICO, 2001).

2.7.2 Questão social

Foi a questão social a pioneira no desenvolvimento da política social. Ela surge da necessidade de um grupo em satisfazer as suas necessidades mais básicas

e imprescindíveis, da desigualdade na distribuição de

renda e da impossibilidade de se ter uma vida digna e moral que integram o indivíduo ou o grupo à sociedade à qual pertencem.

No fim do século XVIII, na Inglaterra, surgem as indústrias manufatureiras e, logo após as usinas meta- lúrgicas, as têxteis, entre outas, utilizando as inovações tecnológicas da época, acarretando, assim, a queda das corporações de Idade Média e também do artesanato. Essas mudanças contribuíram para a criação da classe dos operários industriais, uma camada da população que sofria com a pobreza advinda dos conflitos de interesses entre o capital e o trabalho, que gerava uma distribuição de renda que não permitia aos trabalhadores levarem uma vida digna.

Devido a esta má distribuição de renda salarial, associada à exploração de mão de obra feminina e infantil, instabilidade de emprego, oriundas da civili- zação industrial, surgiu um grande flagelo: o desem- prego. Durante o século XIX a questão social era vista como um problema operário. Mais adiante é que se percebe a relação desse problema a outros, em âmbi-

tos diferentes, que são também condições de existên- cia para o ser humano, como o acesso à cultura ou outras necessidades, que ainda eram escassos nessa camada da população.

Mais tarde, na primeira metade do século XX, surgiu na indústria automobilística o Fordismo, um sistema de produção no qual os operários trabalhavam realizando as mesmas atividades, enquanto passavam por eles esteiras rolantes. Isso reduzia os custos da produção, tornando, assim, o produto mais barato e, consequente- mente, mais vendido. Para isso, não era necessária mão de obra capacitada, visto que o trabalhador realizava repetidamente somente uma tarefa.

O filme tempos modernos, de Charlie Chaplin, produzido no ano de 1936, retrata justamente a situa- ção dos trabalhadores nas fábricas e faz uma crítica ao sistema vigente da época, o da produção em série.

Imagem 3

Cena do filme Tempos

Modernos, de Charlie Chaplin.</