Perimetro Urbano Flexivel Urbanizacao So PDF

Permetro urbano flexvel,
urbanizao sob demanda

e incompleta:
o papel do Estado frente ao desafio
do planejamento da expanso urbana
Paula Freire Santoro
Resumo: As polticas territoriais municipais paulistas tm interferido pouco

no processo de urbanizao das reas de transio rural-urbana, de forma a controlar o
crescimento urbano horizontal e planej-lo com qualidade. Momentos de governos centra-
lizadores do pas Estado Novo e governo militar foram perodos de muita normatiza-
o, recursos pblicos e crescimento urbano, e so exemplares de flexibilizaes e coalises
em torno de que crescer desenvolver-se. Novas tipologias urbanas loteamentos fechados,
ranchos, stios se do onde h pouca resistncia mudana de uso rural para urbano,
grande oscilao da produo e baixos preos da terra rural, investimentos no sistema ro-
dovirio e estmulo ao uso de veculos individuais. A anlise das normas territoriais de
100 municpios paulistas, elaboradas na dcada de 2000, mostrou que, cada vez mais, as
normas so flexveis, hbridas, de modo a responder s diferentes demandas do mercado ou
a enfrentar as restries federais s novas tipologias de urbanizao.
P a l a v r a s - c h a v e : expanso urbana; Planos Diretores; estado de So

Paulo; loteamento; parcelamento do solo; periurbano; periferia.
Introduo
H tempos, o debate brasileiro sobre o territrio tem enfrentado os desafios

de superar as chaves de investigao que dividiam o espao em rural e urbano
(GRAZIANO DA SILVA, 1997; SPOSITO; WHITAKER, 2006; MIRANDA,
2008; etc.). Igualmente, tem-se questionado a viso homogeneizante e dual que
divide centro e periferia (MARQUES; TORRES, 2005), procurado requalificar
a periferia compreendendo suas novas dinmicas (COSTA, 2006) e concentrado
esforos sobre as potencialidades de novos arranjos territoriais onde a integra-
o urbano-rural aparece como de importncia central (MONTE-MR, 1994).
Adicionalmente, tem-se procurado superar a pesquisa centrada nas metrpoles,
ainda assim tentando criar outras nomenclaturas a estes objetos de pesquisa mais
diversos cidades mdias (SPOSITO; WHITAKER, 2006; ANDRADE; SERRA,
2001), cidades no-metropolitanas (FELDMAN, 2003), aglomeraes no-me-
tropolitanas (IPEA; UNICAMP; IBGE, 1999 apud GROSTEIN, 2001), cida-
des-regio ou estudos sobre a relao de dependncia de cidades dispersas em re-
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 6 , N . 1 , p. 1 6 9 - 1 8 7 , / M A I O 2 0 1 4 169
PERMETRO URBANO FLEXVEL, URBANIZAO SOB DEMANDA E INCOMPLETA
lao a cidades polarizadoras, expressa na pesquisa sobre movimentos pendulares

(MOURA, 2005), etc.
Nesta direo, a pesquisa urbana no pas tem se dedicado a novas investigaes
frente morfologia e tipologias dispersas de ocupao do territrio (REIS, 2006;
ABRAMO, 2009), ao fenmeno da urbanizao extensiva (MONTE-MR, 1994)
e investigao sobre loteamentos fechados (FREITAS, 2008; diversos autores em
COSTA, 2006). Estes trabalhos tambm se dedicaram ao espao rural e s relaes
hbridas urbano-rural, mas eles no tm investigado a relao destas formas de ex-
panso urbana com as normas que restringem ou possibilitam a expanso e que, em
tese, colocariam limites fragmentao urbana e regras para garantir um crescimento
equilibrado, objetivo deste texto.
A literatura aborda o tema da expanso urbana a partir de alguns vieses, como
a leitura nitidamente pautada pelo carter urbano-industrial de nossa urbanizao;
o conceito de periferia caracterizado pela trade loteamento irregular + casa pr-
pria + autoconstruo (BONDUKI; ROLNIK, 1979; KOWARICK, 1980; MARI-
CATO,1996); ou ainda o urbano tercirio, atravs da leitura da disperso, dos lo-
teamentos ou condomnios fechados, com habitaes para famlias mais ricas, boa
infraestrutura, diferenciais, exclusividade, acompanhados de equipamentos urbanos
de grande porte, como shoppings e parques temticos, onde a conexo rodoviria de
qualidade condio sine qua non para sua instalao. Se essa tem sido a tnica da
ocupao urbana, como inverter esta lgica? Afinal, expandir o urbano um processo
recorrente e, quando necessrio, deve ser planejado para que acontea sem prejuzos
urbano-ambientais e sociais, distribuindo de forma justa os nus e benefcios da ur-
banizao e evitando processos especulativos to tradicionais na mudana de uso rural
para urbano.
A periodizao histrica proposta mostra que foram os governos centralizadores
os responsveis pelas principais normatizaes de controle e planejamento de reas
de expanso urbana. No entanto, estas regras foram negociadas, modificadas e sua
aplicao foi acompanhada de perodos de anistias, flexibilizaes e polticas que no
exigiam o seu cumprimento, dificultando sua implantao. Esta gesto negociada,
onde crescer visto como desenvolver-se, recorrente na histria brasileira.
Os mesmos perodos tambm marcam momentos de crescimento urbano em ex-
tenso fsica, por vezes acompanhados de crescimento populacional, como no Estado
Novo, no governo militar e no perodo atual, nos quais, de forma diferente, a poltica
econmica tem sido o grande motor da expanso urbana, a partir de sua articulao
com uma poltica urbana e habitacional.
Para aproximar-se do territrio, polticas territoriais municipais paulistas foram
analisadas sob a tica do quanto tm interferido no processo de urbanizao, de forma
a control-lo e planej-lo com qualidade urbana. O artigo tambm apresenta resul-
tados de uma anlise sobre cerca de 100 leis que incidem no territrio municipal
planos diretores, zoneamento e leis de parcelamento do solo , e destaca algumas
consideraes importantes acerca da necessria atuao no apenas sobre o espao
urbano, mas tambm e, principalmente, sobre o rural.
170 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 6 , N . 1 , p. 1 6 9 - 1 8 7 , / M A I O 2 0 1 4
PAUL A FREIRE SANTORO
Estado Novo: a poltica econmica como

motor da expanso urbana
A urbanizao brasileira polarizada e concentrada, explicada desde a estruturao

Metrpole-Colnia por Oliveira (1982), j sinalizava que as grandes cidades seriam o
locus da expanso urbana. Mas foi a transio de uma economia agrcola para a indus-
trial que viu na expanso urbano-metropolitana uma estratgia relevante para o desen-
volvimento econmico industrial. Foi a poltica habitacional, como estruturadora do
desenvolvimento econmico, o grande motor da expanso urbana.
No contexto da industrializao restringida, entre os anos 1930 e 1955, o pas vive
um momento de forte regulao do territrio e tambm do trabalho e da moradia,
com crescimento urbano em extenso fsica como consequncia (CANO, 2007). A
regulao do territrio vinha a reboque das demandas da ocupao urbano-industrial,
caracterizada pelo crescimento populacional, pela abertura de avenidas e extenses da
cidade e pela implantao das primeiras indstrias ou edifcios que abrigam os servios
urbanos. Vide o contexto de crise do modelo rentista de habitao congelamento
dos aluguis com a Lei do Inquilinato de 1942 , era preciso baratear a moradia, pois
esta seria custeada pelo salrio do trabalhador, que garantia a reproduo da fora de
trabalho (OLIVEIRA, 1982). Nessa perspectiva, a periferia trazia dois aspectos que
barateariam a moradia: terra barata, alm de j sinalizar que a opo por ocupar o rural
poderia significar o rebaixamento das condies urbanas.
Nessa direo aparecem os debates em torno da infraestrutura urbana, que logo
parecia tida como desnecessria quando se dava sobre reas rurais, ou substituvel por
gua de poo, esgoto em fossa, luz de lampio e carvo no lugar de gs. Nesta lgica,
se houvesse normas que exigissem a qualificao da expanso urbana, traduzida em
uma urbanizao completa, seu efeito poderia ser o encarecimento da terra e da habi-
tao, inviabilizando, portanto, o projeto da casa prpria e afetando indiretamente o
processo de industrializao.
No campo do parcelamento do solo, as novas regras federais tratavam de dar garan-
tias aos compradores, deixando o controle ou o planejamento da expanso urbana para
os municpios, que no tinham claro o seu papel: ou reconheciam arruamentos abertos
atravs de leis de anistias; ou excepcionalizavam as regras para aprovar casas operrias,
com dimenses menores e com menos infraestruturas; ou permitiam construir casas em
ruas no oficiais; ou, ainda, no exigiam alvars de construo para moradias operrias
em loteamentos em rea rural. No era para parar o crescimento, as normas eram criadas
para viabilizar a ocupao de loteamentos precrios e clandestinos.
Na direo contrria, eram feitos zoneamentos com o objetivo de reservar terras
e manter o patrimnio das classes mais altas em reas centrais (ROLNIK, 1997), duas
premissas que tambm colaboravam para a expanso urbana.
O perodo do governo militar: expanso

para a periferia abriga o crescimento
populacional
As mudanas na produo agrcola no pas, entre 1945-1964 e a partir de um

processo de modernizao conservadora (GRAZIANO DA SILVA, 1982), iro originar
um fluxo migratrio considervel para as metrpoles e, sobretudo, para a metrpo-
le paulistana, formando o exrcito de reserva que serviria industrializao pesada
(1955-1970) (CANO, 2007). Neste perodo, a expanso urbana poderia ter sido uma
resposta muito adequada face ao crescimento populacional vivido entre os anos 1940
e 1970, desde que tivesse sido planejada.
As estratgias ambguas do ordenamento da expanso urbana, limitando e libe-
rando continuamente, parecem ter sido uma opo consentida de forma a viabilizar
um crescimento fsico que, se fosse bem planejado e estruturado, no ocorreria to
velozmente. Formava-se a periferia metropolitana, largamente teorizada pela literatura
brasileira que tratou das metrpoles.
O perodo de governo militar (1964-1985) foi fortemente marcado pela cons-
truo de leis que tangenciam ou tratam diretamente do tema da expanso urbana.
No entanto, o maior impacto do governo militar no meio urbano deu-se a partir da
elaborao de uma poltica de desenvolvimento urbano, estruturada com a criao do
Banco Nacional da Habitao (BNH), do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e
do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU).
O planejamento regional e urbano proposto pelo governo federal seguia a lgi-
ca do capital de concentrao de investimentos nos centros (regionais e urbanos),
seletividade de recursos e benefcios sociais e estruturao da atividade econmica
produtiva. Alm desta ltima, foram concebidos investimentos na estruturao da ati-
vidade imobiliria como parte da instalao de uma nova fase da indstria, associada
poltica da casa prpria. O momento vivido com o BNH foi representativo de uma
interveno do Estado, garantindo linhas de financiamento, ampliando a produo
imobiliria e dinamizando a produo via mercado. No entanto, ao se fazer uma pol-
tica habitacional sem o apoio de uma poltica urbana fundiria, limitou-se ainda mais
o acesso ao direito moradia e cidade. O tipo e a forma como os financiamentos
aconteceram explicam os resultados: havia casa, mas no necessariamente infraestru-
tura urbana, espaos pblicos e equipamentos sociais.
Embora este tenha sido o contexto mais geral, os ltimos anos do Banco levaram
a uma reviso dos programas em duas direes importantes: foram criadas linhas de
financiamento disponveis para o tema urbanizao, embora com o objetivo de corri-
gir o rumo das intervenes habitacionais, infraestruturando-as a posteriori, ainda que
com poucos recursos e pfios resultados, mostrando-se residuais face ao descompasso
entre produo habitacional e produo de cidade; e houve uma tentativa de formar
um estoque de terras para habitao de interesse social que poderia, a longo prazo,
ajudar a regular o mercado e os preos da terra, sinalizando o incio de uma conscien-
tizao de que a poltica corroborava com a especulao com terrenos. No entanto,
a forma como o banco de terras foi utilizado confundiu-se com a forma como as
intervenes habitacionais foram realizadas, o que no necessariamente significa que
a estratgia foi incorreta.
Tampouco as leis criadas garantiram a implantao da urbanizao completa.

Em meio ao contexto da aprovao da Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei
6.766/79), de fim do milagre econmico (1967-1973) e de diminuio dos recursos
para a poltica habitacional, restava ao Estado garantir que a proviso de infraestrutura
urbana fosse custeada pelo loteador e que pudesse, conforme tivesse recursos, comple-
tar a urbanizao com equipamentos e servios em terrenos reservados para tal.
A Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei 6.766/79), ao se pautar na exigncia
da doao de terras pblicas para posterior construo de equipamentos pelo poder
pblico, permitiu que o privado fizesse o loteamento, vendesse os lotes e que as cons-
trues nos lotes acontecessem; enquanto o poder pblico faria as construes dos
imveis pblicos, a seu tempo, geralmente mais lento. Assim, deixou que a expanso
urbana e habitacional acontecesse na sua velocidade acelerada. A regra baseada em
reserva de percentuais de reas pblicas parecia muito mais fcil de ser aplicada do
que se a lei fosse rgida e cuidadosa em relao qualidade urbana e completude da
urbanizao. A opo foi pela simplicidade para que pudesse ser seguida, o que nem
sempre aconteceu. Alm da Lei Federal no ter sido crtica em relao completude de
uma urbanificao primria (infraestrutura), deixou aos municpios o dever de fazer
a urbanificao secundria (equipamentos e servios), geralmente muito demorada,
o que terminou por garantir, na realidade, uma urbanizao incompleta.
Esta Lei forneceu a gramtica do parcelamento do solo no Brasil e deixou aos
municpios a disciplina de regular a expanso, atravs da delimitao do permetro
urbano, sem exigir que fossem quantificadas as necessidades que justificassem a ex-
panso pretendida.
Ao menos um resultado no era esperado quando foi concebida: serviu para pau-
tar parmetros mnimos para que uma ocupao urbana irregular pudesse vir a ser
regularizada, ao menos no que tange ao tamanho de lote mnimo, embora no tenha
conseguido o mesmo em relao s reas pblicas, pois estas sim afetavam a rentabi-
lidade do loteador.
Portanto, a estratgia da transferncia ao empreendedor privado da construo
da urbanificao no foi bem sucedida, pois eles no terminavam as infraestruturas e
as garantias (hipoteca ou caucionamento) no davam conta deste trmino. A valori-
zao da terra neste processo de transformao de rea rural em urbana beneficiou os
proprietrios de terras e loteadores, e ainda acarretou em gastos pblicos significativos,
ora para completar infraestruturas nos loteamentos no terminados, ora para dar con-
ta de prover com equipamentos e servios urbanos grandes reas de expanso urbana,
estimulando o modelo de crescimento urbano em extenso fsica, o oposto da ideia de
concentrao e eficincia urbana (SANTORO; BONDUKI, 2010).
A urbanizao incompleta, talvez no de forma consciente inicialmente, configu-
rou-se como estratgia de se urbanizar progressivamente as reas de expanso urbana,
mantendo necessidades urbanas que vinham a ser obtidas, paulatinamente, a partir da
relao de favores entre grupos de moradores e poder local. A estratgia de se fazer por
partes ou aos poucos mostrou-se interessante em termos dos ganhos polticos e da
manuteno do clientelismo urbano.
A falncia do resultado do planejamento era sentida justamente no perodo que
foi intensamente produzido no Brasil, nos anos 1970 (HALL, 1996; VILLAA, 2004).
O perodo de democratizao:
municipalizao sem autonomia
financeira e aborto da tentativa
de exigir o planejamento expanso
urbana atravs do Estatuto da Cidade
A implantao da democracia e da municipalizao, temas preconizados a par-

tir do processo constituinte na dcada de 1980, no promoveu alteraes profundas
nos processos de expanso urbana, pois permaneceu a lgica da urbanizao incom-
pleta, a dependncia de recursos e a falta de autonomia municipal, reforadas pela
fragilidade das relaes clientelistas locais e pela manuteno de processos especu-
lativos com terra.
Os municpios eram (e ainda so) dependentes dos recursos da Unio que, sem
fundos e vivendo a crise que culminou no fim do governo militar, reduziu drasti-
camente as transferncias de recursos federais para o desenvolvimento urbano no
final dos anos 1980; e iniciou o desmonte da estrutura institucional construda no
perodo BNH. O estado de So Paulo, de certo modo, foi uma exceo a esta regra,
pois os recursos obtidos com o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao
de Servios (ICMS) na dcada de 1990 iro manter investimentos em habitao de
interesse social.
No entanto, na dcada de 1980, o tema da regulao da expanso urbana emerge
no Projeto de Lei (PL) que ir originar o Estatuto da Cidade. Com extensa descrio
do contedo do Plano Diretor municipal e a previso de um programa de expanso
urbana, a proposta inicial durou pouco, logo foi trocada pela definio de contedo
mnimo do plano diretor que vigora hoje no Estatuto da Cidade, que no aborda o
tema da expanso.
Nesta proposta inicial, chama ateno o detalhamento dos programas e sua re-
lao com a construo de informaes e decises que permitissem avaliar se uma
expanso urbana estaria sendo proposta em acordo com o planejamento global do
municpio e se deveria ser pensada ex-ante, ou seja, antecipando-se aos processos es-
pontneos de expanso vividos intensamente nas metrpoles nas dcadas anteriores.
1 O programa de expanso urbana dever:

a) identificar e mencionar os eixos naturais de desenvolvimento da cidade, antecipan-
do-se aos processos espontneos;
b) determinar os processos de incorporao de novas reas urbanas;
c) promover a formao de estoque de terrenos edificveis;
d) estabelecer as condies para o parcelamento, desmembramento e remembramento
do solo para fins urbanos;
e) orientar a converso do espao rural em urbano e outras mudanas no desenho da
cidade;
f ) prever o atendimento integrado das necessidades de saneamento bsico em termos
de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana, coleta e desti-
nao de resduos;
g) estabelecer critrios para a expanso do sistema de transportes urbanos.
2 O programa de uso do solo urbano ter em vista:

a) o aproveitamento racional do estoque local de terrenos edificveis, promovendo o
parcelamento e o remembramento de terrenos no corretamente aproveitados;
b) a melhoria das condies de vivncia urbana, mormente das habitaes infra-hu-
manas;
c) a indicao de reas prioritrias de urbanizao;
d) o estabelecimento de normas tcnicas de aproveitamento do potencial, incluindo os
limites ao direito de construir.
3 O programa de dotao urbana incluir:
a) a regulamentao dos usos dos equipamentos urbanos e comunitrios;
b) as prioridades para o desenvolvimento de rede de servios pblicos urbanos, obser-
vada a relao entre oferta de servio e local de moradia;
c) o sistema de operaes e cobertura dos custos de habitao e transporte, na forma
desta Lei;
d) a indicao dos agentes operadores dos equipamentos urbanos e comunitrios e dos
rgos de gerenciamento (BRASIL, 1989).
Possivelmente, estes detalhes de contedo do Projeto foram excludos logo

em 1992, quando realizada uma avaliao por parte do Ministrio da Ao Social.
De acordo com Bassul (2005, p. 113), a crtica dos setores tcnicos do governo
federal se referia excessiva minudncia dos dispositivos referentes ao plano
diretor, sem que sequer ficasse explcito o contedo obrigatrio dessa lei. Per-
cebe-se nesta crtica, que Bassul (2005) chama de crtica institucional, de onde
se origina a ideia de contedo mnimo obrigatrio do Plano Diretor, que no
contemplou nenhuma destas propostas do PL. E esta perda se deu juntamente
com a obrigatoriedade dos planos conterem regras para o parcelamento do solo e
zoneamento, o que levaria inevitavelmente aos planos-discurso, na medida em
que so as regras do quanto e como se pode ocupar que determinam um projeto
urbano para esta rea.
Outra perda significativa deste Projeto deu-se com a excluso de artigos que visa-
vam controlar a especulao imobiliria, exigindo que os imveis que no eram habi-
tados pelos proprietrios (ou seja, que possuam essencialmente valor de troca) fossem
oferecidos locao; e que tivesse um limite mximo de posse de rea urbana por um
mesmo proprietrio. Estas sugestes, no apenas colaborariam com o crescimento
urbano para dentro, como tambm teriam um efeito da poltica de inquilinato dos
anos 1940 s avessas: possivelmente desincentivariam a compra da casa prpria pelo
aumento da oferta de imveis para o aluguel.
A retirada destes incisos terminou por responsabilizar o plano diretor pela defini-
o de quando um imvel est subutilizado, um dos nicos incisos que permaneceu.
Perdeu-se uma oportunidade do Estado inserir, de forma democrtica, os temas do
planejamento das reas de expanso urbana e da transformao dos planos em instru-
mentos que efetivamente incidissem sobre o crescimento urbano, fugindo da possibi-
lidade dos tradicionais planos-discurso.
Regras a partir do Estatuto da Cidade
A promulgao do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01) trouxe tona

expectativas de que novas regras poderiam colaborar para a implementao de suas
diretrizes em prol de cidades mais justas, por exemplo, atravs da utilizao de ins-
trumentos que prevenissem a ocupao informal em reas perifricas e aproveitassem
melhor reas j infraestruturadas, evitando a necessidade de expanso. No entanto,
o Estatuto possui poucos instrumentos voltados produo de novas urbanizaes
ex-ante e com qualidade. No exige, por exemplo, o estabelecimento ou a reviso do
permetro urbano associados ao planejamento de como o municpio ir se desenvol-
ver, baseado em diagnsticos e processos democrticos de deciso; no associa o con-
tedo do plano diretor s regras para o parcelamento do solo, quando um municpio
o faz arbitrariamente; no contm instrumentos para regular reas rurais, mostrando
inclusive um certo desconhecimento sobre o que pode ser o planejamento destas reas
(SANTORO; COBRA; BONDUKI, 2010). Sem obrigatoriedade e com muita dis-
cricionariedade, os municpios podem estabelecer seus limites urbanos em outras leis,
que no o seu plano diretor, no associadas ao seu planejamento. A principal expecta-
tiva se voltava para o processo democrtico nestas decises, que tambm se mostrou
muito ausente.
A experincia de utilizao da Outorga Onerosa de Alterao

de Uso (OOAU)
Indiretamente, vrios instrumentos do Estatuto podem colaborar para evitar a

expanso urbana, ainda que no tenham sido concebidos exclusivamente para tal,
como os que tm o efeito de acomodar a demanda por terra urbanizada em reas cen-
trais, eliminando vazios urbanos e evitando a presso pelo espraiamento, que aumenta
com a especulao imobiliria.
1 Ou instrumentos como Um instrumento que o Estatuto da Cidade1 traz e poderia ser utilizado sobre reas
a Operao Urbana Con-
sorciada, que, em tese,
de transio rural-urbana a Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU), visando
poderia funcionar como a recuperao da valorizao da terra na mudana de uso rural para urbano, a partir da
um instrumento de elabo-
rao de projeto urbano cobrana sobre a permisso de urbanizar ou mudar de um uso menos para um mais
da expanso, que regularia rentvel (SANTORO, 2009). Santoro, Cobra e Bonduki (2010) trazem um panorama
o mercado e recuperaria a
valorizao da terra na tran- deste instrumento no estado de So Paulo e mostram que ele pouco aplicvel; apenas
sio rural-urbana. alguns municpios utilizam para reas de expanso, com objetivos que por vezes diferem
de seu planejamento, por vezes correspondem a uma forma onerosa de regularizao
2 Dentre eles esto Araatu- fundiria2. Outros municpios utilizam o instrumento em regies descontguas da man-
ba, Assis, Boituva, Botucatu,
Marlia, Mogi das Cruzes,
cha urbana, de forma a desestimular o mercado a produzir urbanizao em reas mais
Mogi Guau, Ourinhos, Po, distantes x estimular a urbanizao contgua mancha urbana (ou seria para privilegiar
Porto Feliz, Santa Cruz do Rio
Pardo, So Carlos e Tatu.
os proprietrios de terrenos contguos mancha urbana?).
Apesar de realmente muito inicial, houve uma pequena disseminao da possibi-
lidade de sua utilizao em planos diretores (SANTORO, 2012). So Carlos um dos
poucos municpios que utilizaram o instrumento em duas experincias estudadas por
Santoro (2010; 2012). Os casos mostram que no foi feito projeto urbano, que o valor ar-
recadado no teve relao com a valorizao, que muito pouco foi recuperado, mas que o
valor obtido equivalia aos gastos com um projeto de urbanizao em curso no municpio!
O desafio de implantar a OOAU mostrou que so necessrias interpretaes jur-

dicas para enfrentar resistncias: estabelecer qual seria a base ou a referncia bsica so-
bre a qual se cobraria a Outorga de Alterao de Uso, o equivalente ao coeficiente de
aproveitamento bsico para a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC).
Uma das propostas que, na OOAU, um coeficiente de urbanizao bsico equi-
valeria ao valor do uso quando a terra ainda era rural e no continha a expectativa de
ser urbanizada. Esta parametrizao importante, pois o valor do imvel quando j
est em rea de expanso urbana, mesmo que ainda no tenha sofrido o parcelamento,
contm a expectativa de se urbanizar, portanto, cobrar a partir do valor aferido neste
momento possivelmente j teria dado de presente ao proprietrio do terreno parte
da valorizao da terra nesta mudana. Assim, o valor referncia sobre o qual seria
cobrada a valorizao seria obtido a partir do que se pode urbanizar nesta gleba, pro-
porcionalmente ao que efetivamente se deu no parcelamento aprovado (num paralelo
com a OODC, seria o coeficiente de aproveitamento mximo). Esta parametrizao
tambm colaboraria nos processos de desapropriao de terras para construo de
habitao de interesse social, construindo uma concepo jurdica sobre a valorizao
e o que estaria sendo recuperado atravs deste instrumento.
Outra parte do aprofundamento necessrio sobre o tema envolve estabelecer re-
laes entre os custos e benefcios da urbanizao e tambm enderear quem est
financiando cada custo, pois frequente no ser computado nesse custo os gastos com
ampliao de infraestrutura, novos equipamentos e servios que so demandados ao
Estado a partir da ampliao de sua mancha urbana. A disperso interessa lgica
do mercado, que busca menores preos para diminuir custos, mas interessa pouco ao
Estado, que tem que investir consideravelmente para construir boas conexes entre as
partes da cidade ainda que o ltimo no contabilize estes gastos, uma vez que podem
ser postergados para outra gesto.
Sobre a necessria fixao de reas onde ser admitida a OOAU (Lei 10.257/01,
art. 29), viu-se que os municpios demarcaram de forma desigual: determinando reas
para cobrana e deixando de fora outras onde a valorizao da terra pode ser incorpora-
da pelos proprietrios. Esta uma ameaa cobrana equnime, apontada por Rabello
(2006) como garantia para a ausncia de questionamentos sobre justa distribuio dos
benefcios de se poder urbanizar. Neste sentido, interessante a proposta de Mogi das
Cruzes, que estende a possibilidade de utilizao do instrumento em todas as macrozo-
nas da lei, com exceo da que no pode sofrer urbanizao, marcando claramente esta
restrio e tambm desenhando com propriedade o objetivo do instrumento.
O controle para evitar ocupaes de reas de risco: alterao

do Estatuto da Cidade
Em 2012, dois artigos foram includos no Estatuto da Cidade, o 42-A e o 42-B

(Lei n. 12.608/12), ambos com o objetivo de dialogar com os deslizamentos ocorridos
na regio Serrana do Rio de Janeiro, entre outros. O primeiro, objetiva nitidamente
evitar acidentes, incluindo a necessidade de planejar reas de risco vida, definidas
como suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes brus-
cas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O segundo artigo, 42-B, trata da exigncia de elaborao de projeto especfico
para que o municpio possa ampliar seu permetro urbano, contendo parmetros de
parcelamento do solo, infraestruturas de sistema virio, equipamentos pblicos, bem

como demarcao de zonas especiais de interesse social ou de proteo do patrimnio
histrico, cultural e ambiental.
Destaca-se neste artigo a exigncia de que sejam definidos mecanismos para ga-
rantir a justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbani-
zao deste territrio de expanso urbana, bem como a necessria recuperao para a
coletividade da valorizao imobiliria resultante da ao do poder pblico.
O projeto especfico de ampliao do permetro e, consequentemente, da rea
de expanso urbana, deve ser institudo por lei municipal, portanto deve passar por
processos democrticos idnticos ao da aprovao de um plano diretor ou lei de zo-
neamento, ainda que a aprovao de projetos de parcelamento do solo neste novo
permetro estaria sujeita existncia desta lei e, portanto, deste projeto urbano.
De cunho revolucionrio e positivo, ainda no se tem notcia sobre os efeitos
desta mudana da lei nos municpios. Embora o contedo seja excepcional e dialogue
com alguns dos desafios aqui apontados, o fato de no ter sido construdo coletiva-
mente, a partir de uma discusso democrtica, ainda demanda processos de capa-
citao e compreenso sobre quais mecanismos podero ser incorporados e qual a
extenso deste projeto especfico de ampliao.
A permanncia da expanso urbana como

estratgia imobiliria
Coexistem a ausncia de normativas que exigissem o controle ou o planejamento

da expanso, tanto no perodo de democratizao como nos anteriores, com a perma-
nncia da expanso urbana como estratgia imobiliria.
A forma como a dinmica imobiliria se expressa na escala intraurbana relaciona-
se fortemente com as estratgias dos agentes dos mercados de solo urbano: a busca
da economia da proximidade, que traz solues de estrutura compacta s cidades; e
da reduo de custos, que no raramente reflete-se na implantao de uma estrutura
difusa nas cidades (ABRAMO, 2009).
A produo de loteamentos perifricos frequentemente configura o crescimento
urbano, e ampliar este mercado imobilirio envolve, portanto: disponibilizar terras
atravs de aes pblicas como aumento do permetro urbanizvel; manter as polti-
cas e planos que, por muito tempo, evitaram tratar do tema da expanso urbana ou
regular o crescimento urbano horizontal; liberar reas que eram objeto de restries
ocupao ou ao adensamento, como o caso de reas com restries ambientais.
A regulao ganha um novo papel neste contexto. Ser ela que possibilitar esta
flexibilizao das regras, viabilizando a implantao destas novas tipologias. Mesmo
reconhecendo a valorizao da terra que se d de forma privada e o nus pblico da
opo de crescer de forma dispersa, as polticas de flexibilizao tm acontecido sem
medir as consequncias para o futuro urbano.
Posicionar-se contra estas formas de crescimento posicionar-se contra um con-
senso construdo por diversos atores gestores, empreendedores e consumidores do
espao. Este consenso tem relao com a lgica da rentabilidade na mudana de uso
do solo rural para urbano: tem-se, no senso comum, a concepo de que justo incor-
porar privadamente a rentabilidade do processo de urbanizao; por outro lado, muito
mais raros so os posicionamentos a favor da recuperao da valorizao da terra neste

processo, sem contar que, muitas vezes, esta determinao tida como injusta, tendo
em vista a ignorncia a respeito de como se d este processo.
Reviso da periferia em termos espaciais

e conceituais
Antes da anlise emprica, que vai observar algumas mudanas a partir do urbano
e do rural nestas formas de expanso urbana, um parnteses se faz necessrio. Ainda no
incio dos anos 2000, h uma reviso da periferia como espao e como conceito, face
s mudanas de tipologias de ocupao urbana sobre o rural e tambm s transforma-
es do padro perifrico de crescimento.
A agenda da regularizao urbanstica e fundiria modificando a interveno
pblica, procurando manter a populao que ocupa a periferia metropolitana e quali-
ficando essa populao uma das agendas que altera a periferia e traz a necessidade
de reviso da dualidade centro-periferia (MARQUES; TORRES, 2005). A constru-
o terica sobre a periferia metropolitana que a caracterizava a partir da trade lo-
teamento irregular + casa prpria + autoconstruo (BONDUKI; ROLNIK, 1979;
KOWARICK, 1980), construda a partir dos anos 1970, mudou consideravelmente
nas ltimas dcadas. Todavia, isso no significou uma reverso do padro de segre-
gao socioespacial, pois se pode verificar que o investimento nas periferias foi bem
menor do que os investimentos nas reas ocupadas por famlias de rendas mais altas,
geralmente mais centrais.
Novos conceitos tambm so atribudos por Reis (2006) s mudanas no proces-
so de urbanizao no pas, a partir do estudo da macrometrpole paulistana formada
pela conurbao metropolitana envolvendo as regies de Campinas, Baixada Santista,
Vale do Paraba e So Paulo , criando o que o autor chama de situaes de disperso
urbana. Esta nebulosa de ncleos urbanos viria a ser uma disperso de ocupaes
urbanas sobre o rural e rumo urbanizao total, em que campo e cidade se fundiro
em uma mesma estrutura, fragmentada e dispersa. Hoje, neste territrio, os limites
entre cidades so tnues e a imagem de continuidade na escala regional e de descon-
tinuidade na escala urbana.
A disperso urbana apontada por Reis d-se principalmente atravs de uma nova
ocupao da periferia urbana nos anos 1990, que ocorreu por meio da produo de
loteamentos fechados horizontais ou de grandes equipamentos ao longo de rodovias
(shoppings, parques temticos, etc.), frequentemente configurando o crescimento ur-
bano atravs de conurbao ou de manchas urbanas dispersas pelo territrio regio-
nal. Esta forma encontrada no apenas no Brasil, mas em outros pases da Amrica
Latina, atravs da oferta de tipologias como country clubs, barrios cerrados, club de
chcras, pueblos privados em Buenos Aires; barrios cerrados em Santiago do Chile; etc.
(SANTORO, 2011).
A expanso deste modelo d-se predominantemente nos anos 1990, a partir:
(a) do apelo da segurana, garantido pelo fechamento entre muros e pelos inves-
timentos em segurana patrimonial, controlando o acesso restrito a partir da
sensao de medo, construda por meio do ncleo central da metrpole;
(b) das possibilidades abertas pelas melhorias rodovirias, que estruturam a acessibi-
lidade da gleba e permitem o movimento pendular centro-subrbio, associadas
ao transporte centrado no veculo individual;
(c) da busca da homogeneidade entre os moradores, em um padro de comporta-
mento tpico das classes mais altas, que procuram evitar externalidades negativas
de vizinhana para, dentre outros, manter os preos da terra;
(d) da privatizao das reas pblicas e diferenciais e da distino que estes loteamen-
tos oferecem, de forma a possibilitar preos de lotes mais altos e construindo um
modo de vida com o qual as classes mdias e altas tm identidade;
(e) da associao proximidade de reas verdes traduzida por uma ocupao pouco
densa, ou pela proximidade de reas protegidas;
(f ) distino espacial (ABRAMO, 2009); etc.
As derivaes deste modelo seguem lgicas muito parecidas.
Difcil de conceituar, a urbanizao que se d sobre reas rurais dos municpios
do estado de So Paulo extremamente variada e, por vezes, pode ser associada ao
que Reis (2006) denomina de urbanizao dispersa, como o caso de cidades como
So Jos dos Campos e Sorocaba, que fazem parte da macrometrpole paulistana.
Fica evidente a associao que o autor faz a uma morfologia macrometropolitana.
No entanto, esta conceituao no parece encontrar seu lugar quando se aborda a
disperso urbana que pode ser identificada em municpios no-metropolitanos e no
polarizadores; ou em municpios que so instncias climticas, balnerias ou tursticas;
ou sobre municpios que eram essencialmente rurais e suas culturas perderam impor-
tncia, sofrendo hoje a invaso de loteamentos de chcaras ou stios de recreio, com
padres urbanos e algumas vezes servindo como primeira moradia.
Historicamente, os fenmenos que dialogam com estes modelos de urbanizao
so analisados a partir de mudanas no rural, em um processo conceituado como
urbanizao extensiva (MONTE-MR, 2003), que consiste em uma urbanizao
decorrente da modernizao das atividades no campo.
No estado de So Paulo, outros autores afirmam que as mudanas no rural foram
vividas em dois momentos: um primeiro de modernizao conservadora, quando
no se reestrutura o espao agrrio, mas h foco no crescimento da economia e na
associao de agricultura e indstria, entre 1945-1964 (GRAZIANO DA SILVA,
1982); e um segundo, com a incorporao de certas culturas como commodities, cujo
aumento em produtividade agroexportadora e modernizao traro uma atividade
pouco empregadora e cada vez mais suscetvel s oscilaes do mercado internacional.
Ambos os momentos viveram uma forte incorporao de reas agrcolas, inicialmente
por todo o estado de So Paulo e, posteriormente, na direo do Centro-Oeste.
Na busca da defesa da ruralidade como modo de vida, como cultura, h um
esforo em prol do reconhecimento de um novo rural, multifuncional, que envolve
tambm atividades no-agrcolas. Como, por exemplo, turismo ou outras atividades
alternativas complementares sustentabilidade econmica deste territrio rural, alm
de fundamentais para a sobrevivncia da metrpole quando se olha para suas bordas,
pelo fato destas serem habitadas por interessados na produo da gua em quantidade
e qualidade para o abastecimento, na manuteno do meio ambiente natural.
Normas para a expanso urbana em

municpios do estado de So Paulo
Considerando a permanncia da expanso urbana como estratgia do mercado

imobilirio, empiricamente, procurou-se aferir como se d o planejamento da expan-
so urbana nos municpios do estado de So Paulo na atualidade.
Nos anos 1980, o estado de So Paulo vivenciou processos de alterao demo-
grfica e de reverso do processo de concentrao nas grandes cidades, associados, por
um lado, desconcentrao e alteraes no processo produtivo industrial e, por outro,
ao surgimento de novas formas condominiais de urbanizao. Nos anos 1990, alguns
processos sintetizaram as explicaes para a expanso da mancha urbana das cidades
paulistas:
(a) a oscilao na valorizao das terras rurais que gerava pouca resistncia mu-
dana de uso rural para urbano;
(b) a disseminao de tipologias, como o loteamento horizontal de casas, as chcaras
e stios de recreios, entre outras formas dispersas de ocupao; e
(c) os investimentos no sistema rodovirio e o estmulo ao uso de veculos individuais.
Aos poucos, ao se complexificar, a explicao para o crescimento urbano se des-
vinculou da associao ao crescimento da populao urbana ou do padro perifrico
de crescimento, o que culminar em uma reviso deste conceito (SANTORO, 2012).
A anlise do recente ciclo de planos diretores, elaborados ps-Estatuto da Cidade,
oferece exemplos de diversas cidades no estado de So Paulo que esto estimulando o
espraiamento urbano, inclusive algumas onde ocorreu uma diminuio de populao
(SANTORO; COBRA; BONDUKI, 2010). Para esta anlise foi feita uma tabulao
de dados quantitativos e qualitativos sobre 100 municpios no estado de So Paulo,
cujos planos diretores e leis complementares territoriais foram aprovados aps a pro-
mulgao do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01), entre 2003 e 2010. Sem
pretenses estatsticas, esta abordagem se justifica na medida em que permite um olhar
mais panormico, apontando situaes que se repetem, que surpreendem ou at que
faltam no campo deste planejamento. Esta anlise permitiu consideraes em duas
direes principais, a partir do urbano e do rural.
A partir do urbano, os dados mostraram que a estratgia do mercado imobilirio
voltada ao crescimento em extenso fsica ganhou novas tipologias e colaborou mais
ainda para uma estrutura difusa de cidade, cuja implantao parece no enfrentar
resistncias por parte do planejamento, que mantm uma forte permissividade em
torno da expanso urbana, com permetros flexibilizados on demand (sob demanda),
orientados pela lgica do mercado imobilirio.
Os loteamentos fechados apareceram, na anlise, como o centro desta nova ti-
pologia urbana, principalmente no estado de So Paulo. Mas, ainda que a pesquisa
no tenha identificado propriamente, ela levanta como hiptese (aps uma reviso
que deve ser feita frente s mudanas recentes do urbano) que uma nova produo de
regras vem tambm modificar parmetros de uso, parcelamento e ocupao do solo
vigentes, de forma a possibilitar a produo de habitao de interesse social orientadas
ao programa federal de financiamento habitacional Minha Casa Minha Vida. Embora
no seja possvel enquadrar estes casos em uma tipologia especfica, assiste-se a altera-
es nos parmetros de qualidade habitacional, na quantidade de infraestruturas insta-
ladas e, ainda, na inexistncia de parcelamento do solo com doao de reas pblicas,
reforando tipologias condominiais inspiradas nos loteamentos fechados. Tambm h

casos em que os parmetros utilizados para as ocupaes em processo de urbanizao
e regularizao fundiria so extrapolados para as reas vazias que vo receber habita-
o de interesse social, muitas vezes reproduzindo o padro perifrico de crescimento
em novas urbanizaes. o caso, por exemplo, de parmetros idnticos atribudos s
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de reas ocupadas e de reas consideradas
subutilizadas ou vazias.
A anlise referente regulao do crescimento urbano no territrio macrome-
tropolitano paulista, onde a disperso urbana facilmente percebida, sinaliza para
flexibilizaes das normas para a expanso urbana em duas direes principais: pos-
sibilitar a expanso sobre reas rurais, sob demanda do mercado, permitindo reviso
de permetro e urbanizaes especficas nestes casos; e regularizar tipologias como o
loteamento fechado, ao menos na esfera municipal.
As normas encontradas partem do urbano e da possibilidade de urbanizar, quase
sem impedimentos, exceto quando h alguma restrio ambiental. A respeito do per-
metro urbano flexibilizado sob demanda, sabe-se que:
as leis que definem permetro urbano so modificadas caso a caso (tanto para
construo de habitao de interesse social quanto para loteamentos fechados
ou outras tipologias), sem exigir que sejam previamente elaborados diagnsticos
mostrando para onde se quer crescer, com objetivos, diretrizes, aes estratgias
(que se planeje a expanso);
em raras ocasies, h exigncia de elaborao de um Estudo de Impacto de Vi-
zinhana, de parecer tcnico de um Conselho ou Secretaria Municipal, ou de
audincias pblicas especficas para permitir a alterao de permetro, como que
para oficializar uma diviso de responsabilidade sobre a ao;
o limite urbano definido genericamente, atravs de uma largura a partir do pe-
rmetro vigente, sem nenhum rigor ou estudo, por um lado; e, por outro, de uma
forma interessante, na medida em que exige um crescimento por contiguidade
com a mancha j urbanizada;
h normas feitas especificamente para reconhecer a urbanizao logo aps ela
acontecer. So casos nos quais basta infraestruturar o terreno a ser parcelado que
a mudana de classificao do solo automaticamente se d. o que est se cha-
mando aqui, coloquialmente, de urbanizou, j urbano. Os exemplos destes
casos mostram que a expanso se d gleba a gleba;
h tambm uma proliferao de zonas de urbanizao especfica em reas rurais
de alguns municpios do estado, permitidas pela Lei n 9.785/99, como forma
de regularizar parcelamentos urbanos em rea rural, inaugurando um processo
de normatizao da disperso urbana, ao mesmo tempo que flexibilizava a
expanso urbana sobre reas rurais.
Observando este rol de possibilidades, conclui-se que, mesmo que haja um per-
metro urbano definido, isso no significa que no se possa urbanizar sobre o rural. So
as normas hbridas, sob as quais no possvel dizer que no h controle do cresci-
mento urbano, uma vez que h o limite definido; contudo, tambm se pode afirmar
que h a flexibilizao da possibilidade de urbanizar, em normas que variam desde as
muito liberais urbanizou, j urbano at as que estabelecem alteraes a partir
de processos negociados entre poderes executivo e legislativo e proprietrios. Este fato
nos permite afirmar que incorrem em erros graves as anlises que observam os efeitos
das polticas de controle da urbanizao no mercado de terras no estado de So Paulo,

sem qualific-las, pois elas no controlam ou no controlam, so hbridas e pos-
suem alto grau de variabilidade no tempo.
As frequentes flexibilizaes e anistias identificadas so exemplares de um com-
portamento dos atores que no seguem as restries, a no ser que se alinhem com suas
estratgias, em prol do crescimento urbano e do desenvolvimento imobilirio, em uma
coaliso voltada ideia de que crescer desenvolver-se (MOLOTCH; LOGAN, 1987).
Para a viabilidade de alguns empreendimentos, faz-se necessrio dirimir conflitos
em relao legislao urbana, geralmente resolvidos por um acordo entre empreen-
dedores, poder pblico e financiadores, com a alterao de leis municipais. Royer
(2002) e Silva et al. (2011) citam este tipo de flexibilizao para viabilizar a implanta-
o de habitao de interesse social (HIS) em quantidade, atravs de financiamentos
pblicos, e os resultados desta pesquisa iro corroborar com esta tese, na medida em
que traz exemplos em relao a novas tipologias, cada vez mais diversas, configurando,
inclusive, a utilizao da normativa para regrar sobre tipologias que no poderiam
existir, como o caso dos loteamentos fechados. O exemplo mais veemente, dentre os
municpios estudados, Vinhedo, que criou uma norma que dialoga com os princi-
pais opositores da tipologia dos loteamentos fechados para viabiliz-los. Por trs destes
processos, alm da flexibilizao da lei federal na qual no existe esta modalidade
de parcelamento do solo e da criao de normas municipais que regularizam estas
tipologias, nota-se que h uma concordncia mais geral seria uma coaliso? em
torno da ideia de que a privatizao de espaos pblicos algo que deve ser aceito,
desde que regrado. Uma mquina da privatizao do espao, na qual o planejador
tampouco tem o seu espao, uma vez que a construo destes aproxima-se das ativi-
dades de marketing urbano.
A partir do rural, o trabalho aponta para o fato de que as recentes mudanas
na produo agrcola parecem ter relao com algumas formas de expanso urbana
atuais. Por exemplo, municpios essencialmente rurais, que perderam suas culturas,
sofrem processos difusos de ocupao urbana, onde a ocupao com chcaras e stios
de recreio ou ranchos a tnica. O contrrio tambm pode ser verificado: quando a
agricultura intensa, a ocupao urbana contida e mais claramente delimitada.
Estas tipologias dispersas, para se implantarem, necessitam flexibilizar no apenas
normas urbanas, mas normas rurais, chamando a ateno para a necessidade premente
de planejar o que se objetiva no rural, no apenas em termos de zoneamento, mas toda
a estruturao de uma poltica para o rural, que envolva financiamentos para outras
formas de atividades rurais e controle de sua ocupao.
A anlise mostrou que necessrio um planejamento para as reas rurais, feito
a partir de um diagnstico sobre como o espao rural. H uma lacuna de normas
que tenham o rural como ponto de partida, que regrem o territrio com o objetivo de
planejar para o futuro, ou seja, que pautem o rural que se quer para o estado de So
Paulo (e no apenas para o agribusiness em So Paulo).
As regras que existem reconhecem o uso existente na rea, admitem formas com
diferentes densidades de ocupao e permitem a transformao de territrios rurais
em urbanos. Novamente, sem medir as consequncias destas decises. o caso:
(a) da proliferao de indstrias e agroindstrias no meio rural;
(b) da urbanizao com tipologias como chcaras, stios de recreio, ranchos, lotea-
mentos fechados, entre outras que mesclam moradia, turismo, lazer e, em alguns
casos, preservao do meio ambiente, e do uso a terras antes ocupadas com

agricultura familiar e que passam a estar ameaadas com a presso de implantao
do maior aproveitamento e melhor uso, possibilitada ao serem consideradas
urbanas;
(c) da proliferao de stios ou chcaras que efetivamente funcionam como tal
apresentam atividades produtivas, contribuem para a conservao do meio am-
biente, mostram-se uma opo face s monoculturas e seus insumos qumicos e
mquinas pesadas;
(d) entre outros.
Ainda no que tange ao rural, a pesquisa reforou a hiptese de que parece haver
uma relao entre a atividade agrcola e sua produtividade e as formas de expanso
urbana sobre o rural. Exemplos sinalizam que, em municpios onde a atividade agroe-
xportadora muito produtiva, o crescimento urbano d-se por contiguidade; em mu-
nicpios onde a produo agrcola declinou como Limeira, que apresentou queda na
produo de laranja ou nunca existiu, assim como em municpios tursticos como
Mairipor, estncia climtica , v-se que as ocupaes so mais dispersas no territ-
rio, com menor grau de contiguidade.
A preocupao com o tema da disperso ou da urbanizao rarefeita diz respeito
frequente associao destas reas urbanas com uma situao rural, em que geral-
mente so exigidas menos infraestruturas, admitindo que o prprio terreno d conta
de absorver os impactos de uma ocupao pouco adensada e dispersa. H que se
pesquisar qual seria a infraestrutura necessria para qualificar estas ocupaes que no
se definem como rurais, nem como urbanas. H tambm que se considerar que estas
podem (ou devem) ser as prximas reas a sofrerem adensamentos, ou seja, tambm
necessrio prever, na definio de infraestrutura necessria, os impactos de adensa-
mento futuro destas reas.
Ainda h que se aprofundar os estudos sobre as experincias internacionais de
controle e planejamento da expanso urbana. Nesta direo, artigos especficos tra-
taram da experincia colombiana de controle sobre onde se dar a expanso e da
elaborao de planos locais de expanso urbana atravs da articulao de plano, gesto
e financiamento (SANTORO, 2011; SANTORO, 2012).
Embora a recuperao histrica do tema tenha encontrado tentativas de legislar
que exigissem o planejamento da expanso, como no Projeto de Lei que originou o
Estatuto da Cidade, a Lei Federal de Parcelamento do Solo de 1979 que continua
sendo a norma responsvel pela expanso urbana nos municpios brasileiros. Esta lei
segue esperando que o municpio controle e planeje para onde vai crescer, enquanto a
administrao municipal permanece respondendo s demandas do mercado, em uma
posio reativa e no pr-ativa, sinalizando a posio do Estado frente aos processos
de urbanizao. A posio da sociedade organizada, que no enxerga o processo de
crescimento urbano como uma estratgia que mantm processos especulativos e de
segregao social, no v necessidade neste planejamento, e o tema embora seja uma
constante no urbano brasileiro, raramente entra como uma pauta de justia social.
O cenrio de planos municipais flexibilizadores da expanso urbana e de aumen-
to da atividade imobiliria, vivido atualmente nas cidades paulistanas, ir potenciali-
zar a disputa por terra e pelos preos da terra, exigindo uma reao do Estado em prol
do direcionamento, controle e planejamento das reas de expanso urbana. A atual
normativa federal que exige a elaborao de planos de expanso urbana traz desafios
da sua construo para a sua implantao, mostrando que o tema pertinente, atual
e merece aprofundamento. A coaliso em torno de que crescer em expanso desen- Paula Freire Santoro gra-
duada, mestre e doutora em
volver-se, no mbito de cidades no-metropolitanas, uma permanncia que enfrenta Arquitetura e Urbanismo
poucas resistncias. pela Universidade de So
Paulo (USP); professora da
Desta forma, este texto procurou mostrar que, admitindo a necessidade e a re- Faculdade de Arquitetura
corrncia do processo de expanso urbana, preciso planej-lo de forma a evitar que e Urbanismo (FAU) da USP,
Brasil. E-mail: paulafsanto-
aconteam prejuzos urbano-ambientais e sociais, distribuindo de forma justa os nus ro@gmail.com
e benefcios da urbanizao, evitando processos especulativos to tradicionais na mu-
Artigo recebido em janeiro de
dana de uso rural para urbano e construindo ex-ante projetos urbanos que sejam 2014 e aprovado para publi-
pedaos de cidade, com uma urbanizao completa. cao em maro de 2014.
Referncias bibliogrficas
ABRAMO, P. A cidade COM-FUSA: mercado e produo da estrutura urbana nas grandes
cidades latino-americanas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 13, 2009, Florian-
polis. Anais do XIII Encontro Nacional da Anpur. Florianpolis: ANPUR, 2009.
ANDRADE, T. A.; SERRA, R. V. (Org.). Cidades mdias brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA,
2001.
BASSUL, J. R. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? Braslia: Senado Federal,
2005.
BONDUKI, N. G.; ROLNIK, R. Periferias: ocupao do espao e reproduo da fora de
trabalho. Cadernos de Estudo e Pesquisa, So Paulo, v. 2, p.1-130, 1979.
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado n. 181, de 28 de junho de 1989. Estabe-
lece diretrizes gerais da Poltica Urbana e d outras providncias.
CANO, W. Desequilbrios regionais e concentrao industrial no Brasil 1930-1970. 3. ed. So
Paulo: Ed. Unesp, [1997] 2007.
COSTA, H. (Org.) Novas periferias metropolitanas em Belo Horizonte: dinmica e especificida-
des no Eixo Sul. Belo Horizonte: C/Arte, 2006.
FELDMAN, S. Poltica urbana e regional em cidades no-metropolitanas. In: GONALVES,
M. F.; BRANDO, C. A.; GALVO, A. C. F. Regies e cidades, cidades nas regies: o desafio
urbano-regional. So Paulo: Ed. UNESP; ANPUR, 2003. p. 105-112.
FREITAS, E. L. H. de. Loteamentos fechados. 2008. 204 f. Tese (Dourado em Arquitetura e Ur-
banismo) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008.
GRAZIANO DA SILVA, J. Modernizao dolorosa. So Paulo: Zahar, 1982.
______. O novo rural brasileiro. Nova economia, Belo Horizonte, v. 7, n.1, p. 43-81, mai.
1997.
GROSTEIN, M. D. Metrpole e expanso urbana: a persistncia de processos insustentveis.
So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 15, n.1, p. 13-19, jan./mar. 2001.
HALL, P. Ciudades del maana. Historia del Urbanismo en el Siglo XX. Barcelona: Ediciones del
Serbal, [1988] 1996.
KOWARICK, L. A espoliao urbana. Rio de Janeiro, Editora Paz e Terra, 1980.
MARICATO, E. Metrpole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violncia.
So Paulo: Hucitec, 1996.
MARQUES, E.; TORRES, H. So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades sociais. So
Paulo: Ed. Senac, 2005.
MIRANDA, L. I. Planejamento e Produo do espao em reas de Transio rural-urbana: o caso
da Regio Metropolitana do Recife. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Urbano) - Centro
de Artes e Comunicao, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2008.
MOLOTCH, H. L.; LOGAN, J. R. The city as a growth machine. In: ______. Urban For-
tunes: The political economy of place. Berkley; Los Angeles: University of California Press,
[1987] 2007. p. 51-98.
MONTE-MOR, R. L. de M. Urbanizao extensiva e lgicas de povoamento: um olhar am-
biental. In: SANTOS, M. (Org.). Territrio, globalizao e fragmentao. So Paulo: Hucitec,
1994. p. 169-181.
______. Urbanizao extensiva e novas fronteiras urbanas no Brasil. In: RASSI NETO, E.;
BOGUS, C. M. Sade nos grandes aglomerados urbanos: uma viso integrada. Braslia: OPAS,
2003. p. 79-95.
MOURA, R. Morfologias de concentrao no Brasil: o que se configura alm da metropoliza-
o? In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 11, 2005, Salvador. Anais do XI Encontro
Nacional da Anpur. Salvador: ANPUR, 2005.
OLIVEIRA, F. de. O Estado e o urbano no Brasil. Espao e Debates, So Paulo, v. 6, p. 36-54,
1982.
RABELLO, S. de. O conceito de justa indenizao nas expropriaes imobilirias urbanas:
justia social ou enriquecimento sem causa? Revista Forense, v. 388, nov./dez. 2006.
REIS, N. G. Notas sobre urbanizao dispersa e novas formas de tecido urbano. So Paulo: Via
das Artes, 2006.
ROLNIK, R. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo.
So Paulo, Studio Nobel; FAPESP, 1997.
ROYER, L. O. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo. 2002. 224 f. Dissertao
(Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universi-
dade de So Paulo, So Paulo, 2002.
SANTORO, P. F. O desafio de planejar e produzir expanso urbana com qualidade: a experin-
cia colombiana dos planos parciais em Bogot, Colmbia. Revista Brasileira de Estudos Urbanos
e Regionais, v. 13, n. 1, p. 91-115, mai. 2011.
______. Planejar a expanso urbana: dilemas e perspectivas. 2012. 361 f. Tese (Dourado em
Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Pau-
lo, So Paulo, 2012.
______; BONDUKI, N. (Org.). Expanso urbana em questo: Instrumentos para ordenar o
crescimento das cidades. So Paulo: Instituto Plis, 2010.
______; COBRA, P. L.; BONDUKI, N. Cidades que crescem horizontalmente: instrumentos
para o ordenamento territorial justo da mudana de uso ruralpara urbano em municpios do
interior paulista. Cadernos Metrpole, So Paulo, n. 24, p. 417-433, 2010.
SILVA, J. R. F. et al. Disponibilidade de solo para habitao de interesse social e regulao ur-
banstica: conflitos e desafios. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 14, 2011, Rio de
Janeiro. Anais do XIV Encontro Nacional da Anpur. Rio de Janeiro: ANPUR, 2011.
SPSITO, M. E. B.; WHITACKER, A. M. (Org.). Cidade e campo: relaes e contradies
entre o urbano e o rural. So Paulo: Expresso Popular, 2006.
VILLAA, F. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: DEAK,
C.; SCHIFFER, S. R. (Org.). O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Ed. USP: 2004.
p. 167-243.
Abstract: So Paulo spatial policies practically havent controlled or planned

urban growth in order to guarantee urban quality. Moments of centralizing governments -
New State government and military government - were periods of heavy regulation, public
and urban growth, and are examples of flexibilities and coalitions around urban spraw
as development. New urban typologies closed urbanizations, small farms - occur where
there is little resistance to change from rural to urban use, land low prices (rural land),
investment in the road system and policies that encourage the use of individual vehicles.
The analysis of 100 municipalities territorials laws, developed in the 2000s, showed that,
increasingly, standards are flexible, hybrid, in order to meet different market demands or
face federal restrictions to new types of urbanization.
Keywords: urban sprawl; master plans; So Paulo state; urban parcels;

periurban; periphery.

Perimetro Urbano Flexivel Urbanizacao So PDF

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Perimetro Urbano Flexivel Urbanizacao So PDF

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Permetro urbano flexvel,

urbanizao sob demanda

Resumo: As polticas territoriais municipais paulistas tm interferido pouco

P a l a v r a s - c h a v e : expanso urbana; Planos Diretores; estado de So

H tempos, o debate brasileiro sobre o territrio tem enfrentado os desafios

lao a cidades polarizadoras, expressa na pesquisa sobre movimentos pendulares

Estado Novo: a poltica econmica como

A urbanizao brasileira polarizada e concentrada, explicada desde a estruturao

O perodo do governo militar: expanso

As mudanas na produo agrcola no pas, entre 1945-1964 e a partir de um

Tampouco as leis criadas garantiram a implantao da urbanizao completa.

A implantao da democracia e da municipalizao, temas preconizados a par-

1 O programa de expanso urbana dever:

2 O programa de uso do solo urbano ter em vista:

Possivelmente, estes detalhes de contedo do Projeto foram excludos logo

Regras a partir do Estatuto da Cidade

A promulgao do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/01) trouxe tona

A experincia de utilizao da Outorga Onerosa de Alterao

Indiretamente, vrios instrumentos do Estatuto podem colaborar para evitar a

O desafio de implantar a OOAU mostrou que so necessrias interpretaes jur-

O controle para evitar ocupaes de reas de risco: alterao

Em 2012, dois artigos foram includos no Estatuto da Cidade, o 42-A e o 42-B

parcelamento do solo, infraestruturas de sistema virio, equipamentos pblicos, bem

A permanncia da expanso urbana como

Coexistem a ausncia de normativas que exigissem o controle ou o planejamento

mais raros so os posicionamentos a favor da recuperao da valorizao da terra neste

Reviso da periferia em termos espaciais

Normas para a expanso urbana em

Considerando a permanncia da expanso urbana como estratgia do mercado

reforando tipologias condominiais inspiradas nos loteamentos fechados. Tambm h

das polticas de controle da urbanizao no mercado de terras no estado de So Paulo,

casos, preservao do meio ambiente, e do uso a terras antes ocupadas com

Abstract: So Paulo spatial policies practically havent controlled or planned

Keywords: urban sprawl; master plans; So Paulo state; urban parcels;

Vous aimerez peut-être aussi