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Thme : L'ordre politique europen

Notions- Principe de subsidiarit, gouvernance multi-


niveaux.

3-1 - Quel est l'impact de la construction europenne sur l'action publique ?

Introduction- Les spcificits de lUnion Europenne

L'Union Europenne constitue une exprience politique originale et indite l'chelle mondiale , un objet
politique non identifi selon Jacques Delors :
elle est plus qu'une simple organisation internationale
mais elle ne constitue pas pour autant un Etat fdral. Celui-ci se dfinit par lexistence dun tat
fdral se superposant des entits fdres, selon une organisation " double tage".
Cest la Constitution fdrale qui assure la rpartition des comptences entre les niveaux
fdral et fdr. Les comptences qui intressent la souverainet internationale restent
gnralement le monopole de ltat fdral (diplomatie, dfense, monnaie). Ainsi, aux Etats-
Unis ,les Etats fdrs disposent d'une large autonomie et d'une organisation tatique complte, mais
reconnaissent dans le gouvernement fdral une autorit suprieure et commune tous les membres, et ne
disposent d'aucun pouvoir en matire de politique trangre.

Le mode de fonctionnement de lUE est alors original :


Il ny a pas de sparation claire entre les pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire, ce qui est une condition
indispensable de la dmocratie. Pour viter la confusion des pouvoirs est alors mis en place le triangle
institutionnel europen
La prise de dcisions au niveau europen se fait de manire particulire du fait de la coexistence des Etats
membres et des institutions europennes

I. Le triangle institutionnel europen

A. La spcificit de lUE : labsence de sparation des pouvoirs

La sparation traditionnelle des pouvoirs base sur la thorie de Montesquieu ne se retrouve pas dans la construction
europenne :
Les trois fonctions mises en vidence par Montesquieu sont difficilement distinguables : cest le cas notamment de
la fonction lgislative et de la fonction excutive.
Chaque institution du triangle institutionnel (Commission, Conseil et Parlement) na pas de comptences
rserves.
Et sur chaque comptence, les institutions de lUnion europenne (UE) ont des modalits de fonctionnement
diffrentes

Or, daprs Montesquieu, lobjectif de la sparation des pouvoirs est dassurer un fonctionnement dmocratique. La mthode
communautaire consiste alors :
viter quune fonction ne soit intgralement assume par un seul organe
faire en sorte que des organes incarnant diffrentes
lgitimits collaborent entre eux .

Est alors garantie a au sein de lUnion une

reprsentation quilibre de trois intrts, chacun incarn par


une institution. On parle alors de triangle institutionnel :
le systme institutionnel communautaire doit
prserver trois types dintrts diffrents :
lintrt gnral de lUnion Europenne assur par la Commission europenne indpendante des
tats
lintrt des citoyens reprsent par le Parlement europen
lintrt des Etats est assur par le Conseil de l'Union europenne
Le Trait de Maastricht (entr en vigueur le 1 er novembre 1993) a
tabli ces trois institutions.
B. Les institutions europennes

1. Les institutions du triangle europen

a) La Commission europenne

Cest la branche excutive de l'Union europenne.


Cration : 1958
Composition :
28 commissaires indpendants choisis par les Etats membres et
responsables devant le Parlement europen, dsigns pour 5
ans
Prsident depuis 2014 : Juncker. Le candidat est propos par
les chefs d'tat et de gouvernement runis au sein du Conseil
europen, en tenant compte des rsultats des lections du
Parlement europen. Pour tre lu, le candidat doit tre
approuv par la majorit des dputs europens.
Fonctions :
reprsente l'UE dans le monde.
Fonction lgislative : propose de nouveaux textes de loi. La
Commission est la seule institution europenne qui prsente
des textes lgislatifs pour adoption par le Parlement et le
Conseil, dans des domaines qui ne peuvent tre traits
efficacement l'chelon national
Fonction excutive : gre les politiques de l'UE et alloue les
financements europens
Fonction judiciaire : veille au respect du droit europen

b) Le Parlement europen

Le Parlement europen est l'organe lgislatif de l'Union europenne.


Cration : 1952 (Assemble commune de la Communaut europenne
du charbon et de lacier) 1962 en tant que Parlement europen
(premires lections directes en 1979)
Composition :
751 dputs lus au suffrage universel direct pour 5 ans
Prsident: Antonio Tajani (2017)
Fonctions :
Rle lgislatif : Il adopte la lgislation de l'Union conjointement
avec le Conseil de l'Union europenne, sur la base de propositions
de la Commission europenne
Rle de surveillance : Il exerce un contrle dmocratique sur
toutes les institutions de lUnion. Il lit le prsident de la
Commission. Il peut voter une motion de censure, obligeant la
Commission dmissionner. Il examine les ptitions des citoyens.
Il dbat de la politique montaire avec la Banque centrale europenne
Rle budgtaire : Il tablit le budget de lUnion, conjointement avec le Conseil. Il approuve le budget long terme de
lUnion

c) Le Conseil de lUnion europenne

Il constitue, avec le Parlement europen, le principal organe de dcision de l'UE. Cest la voix des tats membres de lUE
Cration: 1958 (en tant que Conseil des Communauts europennes)
Composition :
ministres nationaux de chaque pays de lUE, en fonction des domaines politiques traits
Prsident: chaque pays de lUE exerce la prsidence tournante pour une dure de 6 mois
Fonctions :
Fonction lgislative : il adopte le budget annuel de l'UE avec le Parlement europen ; il ngocie et adopte la lgislation de
l'UE avec le Parlement europen, sur la base des propositions prsentes par la Commission europenne.
Fonction excutive : il coordonne les politiques des pays de l'UE ; il dveloppe la politique trangre et de scurit de
l'UE
Il conclut des accords entre l'UE et d'autres pays ou organisations internationales.

2. Dautres institutions

Avec le Trait de Lisbonne de 2007 sont venus sadditionner ce systme

a) Le Conseil europen

Le Conseil europen devient une institution officielle avec le trait de Lisbonne en 2007
il reprsente le plus haut niveau de coopration politique entre les pays de l'UE.
Composition :
les chefs dEtats ou de gouvernement des Etats membres
le prsident de la Commission europenne
le haut reprsentant de lUnion pour les affaires trangres et la politique de scurit
Prsident permanent: Donald Tusk (2017)
Fonctions :
dfinit les grandes orientations et priorits politiques de lUnion europenne
Il traite les questions complexes ou sensibles qui ne peuvent tre rsolues un niveau infrieur de coopration
intergouvernementale.
Il dfinit la politique trangre et de scurit commune
n'adopte pas d'actes lgislatifs.

b) Banque centrale europenne : politique montaire

c) Banque europenne dinvestissement : financement des projets dinvestissement

d) Cour de justice : fait appliquer le droit europen

Conclusion Quels pouvoirs pour quelles institutions ?

On vient donc de voir que les diffrentes institutions se partagent les 3 pouvoirs.

Les institutions qui ont un pouvoir lgislatif :


la Commission europenne dispose du monopole de linitiative dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire.
Le Conseil de lUE et le Parlement sont co-lgislateurs dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire.

Les institutions qui ont un pouvoir excutif


la Commission europenne est notamment charge de lexcution du budget.
le Conseil de lUE exerce une fonction excutive quil dlgue dans la plupart des cas la Commission pour
lexcution des rgles europennes

Les institutions qui ont un pouvoir judiciaire


Seule la Cour de justice de lUnion europenne dispose du pouvoir judiciaire
la Commission europenne en tant que gardienne des traits veille avec elle lapplication du droit de lUnion par
tous les tats membres.

II. Comment se prennent les dcisions dans lUnion europenne ?


La coexistence entre institutions europennes et Etats membres ncessite :
pour les Etats membres de dlguer une partie de leur souverainet lUE. La souverainet peut tre
dfinie comme une autorit suprme, n'ayant au-dessus d'elle aucune autre autorit
davoir une rpartition des tches. Il apporte une rponse la question Qui fait quoi ? dans lUnion
europenne.
La manire dont sont prises les dcisions est alors originale : cest la gouvernance multi-niveaux

A. Quel partage des comptences entre institutions europennes et Etats membres?

1. Comment partager ? Le principe de subsidiarit

Le principe de subsidiarit consacr par le trait de Lisbonne est l'un des principes essentiels du droit de l'UE car il rgle
la question de la rpartition des comptences entre l'Union europenne et les Etats membres. Le principe de subsidiarit
doit permettre de dterminer si l'Union peut intervenir ou si elle doit laisser les Etats membres agir.
Le principe de subsidiarit consiste rserver uniquement lchelon suprieur ici lUnion
europenne (UE) uniquement ce que lchelon infrieur les tats membres de lUE ne pourrait
effectuer que de manire moins efficace. Le niveau suprieur n'intervient que si le problme
excde les capacits du niveau infrieur (principe de supplance).

Ce principe rpond plusieurs objectifs :


rechercher le niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens pour laction publique. Ce principe a t conu
pour rapprocher les lieux dcisionnels des citoyens et viter l'loignement des lieux de pouvoir.
prserver les comptences des Etats membres quand l'action europenne n'apporte pas plus d'efficacit.
permettre l'UE d'agir quand les Etats membres, agissant isolment, ne peuvent pas apporter de solution efficace
compte tenu des dimensions transfrontalires de la question

Le principe de subsidiarit ne sapplique quaux questions relevant dune comptence partage entre lUnion et les tats
membres. Il ne concerne pas les domaines relevant de la comptence exclusive de lUnion, ni ceux qui demeurent de la
seule comptence des tats.

2. Quel partage ?

Depuis le trait de Lisbonne, ce partage des comptences se dcline en trois domaines :

Les comptences exclusives de lUnion :


les Etats ont d abandonner ou transfrer une partie de leur souverainet lUnion
dans un certain nombre de domaines : politique protectionniste, politique montaire pour
la zone euro.
Les Etats ont d galement se conformer aux normes europennes dcrtes par
lUnion : normes sur les produits, pacte de stabilit, reconnaissance des diplmes.
Les dcisions de lUnion simposent alors aux Etats.

Les comptences partages entre les tats membres et lUE : les Etats coordonnent un
certain nombre de leurs politiques pour favoriser lharmonisation de lUnion : politique
sociale, cohsion conomique, sociale et territoriale, agriculture et pche, environnement,
protection du consommateur....

Les comptences exclusives des tats membres : elles relvent de la souverainet des tats
membres sans ingrence possible de lUnion europenne mme si lUnion peut leur
apporter leur appui : lordre public, la sant, la protection sociale, droit du travail

C. La consquence : Une gouvernance multi-niveaux europenne

Le principe de subsidiarit implique une gouvernance multi-niveaux.

1. Lapparition du concept de gouvernance

Depuis une dizaine danne, le concept de gouvernance, issu de la littrature conomique anglo-saxonne
(corporate governance), est de plus en plus utilis pour analyser les politiques publiques.

Le concept de gouvernance a plusieurs caractristiques :


Laction publique nest plus le simple fait de laction dune lite politique et administrative
Elle rsulte de la coordination entre des acteurs publics et privs

2. La gouvernance europenne
Le terme de gouvernance semble alors tre adapt parfaitement au systme politique europen :
L'Union europenne ne constitue pas un Etat au sens classique du terme. Il nexiste pas au sein de lUE un
organisme dtenant le pouvoir dune manire exclusive. LUE se situe entre une organisation internationale et un Etat
de type fdral.
Pourtant, des lois sont labores (directives, rglements, recommandations) et sont excutes dans de nombreux
domaines.
Ds lors, pour rendre compte du processus de fabrication de l'action publique l'chelle europenne, la
Commission europenne elle-mme utilise le terme de gouvernance .Une pluralit d'acteurs (publics et privs),
interviennent dans diffrents secteurs d'activits pour fabriquer les politiques publiques.
3. Une gouvernance multi-niveaux

La gouvernance multi-niveaux est un terme qui a t utilis pour la premire fois par le Comit des Rgions de lUnion
europenne en 2009. Cest l'action coordonne de l'Union, des tats Membres et des autorits
rgionales et locales, fonde sur le partenariat et visant laborer et mettre en uvre les
politiques de l'Union europenne. La gouvernance multi-niveaux consiste faire travailler
ensemble les collectivits de diffrents niveaux afin de mettre plus efficacement en uvre
les politiques.

La gouvernance multi-niveaux sadapte bien au processus politique de lUnion Europenne :


certains pouvoirs de dcision ont t donns au niveau europen supranational
d'autres ont t donns aux niveaux infranationaux, par exemple les rgions.
Ainsi la prise de dcision rsulte dun processus complexe, compos de multiples niveaux et se dployant au-
dessous de l'Etat aussi bien qu'au-dessus de lui. Une pluralit dacteurs interviennent diffrents niveaux
(europen, national, rgional, local)

De nombreux exemples tmoignent de cette gouvernance multi-niveaux :


Les politiques de cohsion sociale et territoriale : afin de faciliter le dveloppement des rgions en retard
conomique, la Commission travaille en direct avec les collectivits territoriales sur la base de diffrents
projets et programmes financs par des fonds spcifiques comme le FEDER.
la mthode ouverte de coordination , initie par la stratgie de Lisbonne en mars 2000, permet
lchange de bonnes pratiques entre les administrations nationales. Concrtement, les fonctionnaires des
collectivits territoriales sont invits par lUE faire connatre leurs mthodes de travail ainsi que les
diffrents programmes quils dveloppent sur leurs territoires. Cette dmarche doit faciliter terme
leuropanisation des collectivits territoriales

Conclusion - Une europanisation de laction publique ?

La notion deuropanisation de laction publique se distingue de celle dintgration europenne :


Lintgration europenne montre comment et quelles conditions un ensemble supranational europen se
constitue.
En revanche, leuropanisation de laction publique met en vidence limpact de lintgration
sur les institutions et les acteurs politiques nationaux.

Cette europanisation s'effectue par diffrents vecteurs :


La constitution d'un agenda politique europen : alors qu'auparavant la formulation des problmes dignes d'une action
publique tait essentiellement nationale, elle est de plus en plus transfre au niveau europen. C'est particulirement
clair pour la politique environnementale (impose l'agenda politique franais par l'UE) et par la politique agricole (les
rformes de la PAC rythment l'agriculture : lutte contre les excdents, prise en compte des consquences
environnementales...).
La primaut du droit europen : le droit europen encadre l'action des pouvoirs publics au niveau national. Le droit
europen (les traits mais aussi les rglements, directives, et dcisions) lemporte sur toute disposition contraire
du droit national : cest le principe de primaut. On considre que 37% de la lgislation nationale procdent des
rglements et directives europens.
La socialisation europenne des acteurs : cest lapprentissage de normes, de valeurs, de rfrentiels europens qui
structurent les reprsentations des acteurs de l'action publique et qui sont mis en uvre dans la construction des
politiques publiques nationales.

La politique de lenvironnement est un exemple deuropanisation. En France, la protection de lenvironnement, au


travers de contraintes imposes aux secteurs industriel et agricole, ainsi quauprs des citoyens, tait loin dtre
prioritaire pour le gouvernement .Or la lgislation europenne a impos de nouvelles orientations. Comme ailleurs en
Europe, cette forme deuropanisation a forc le gouvernement franais prendre des mesures spcifiques pour respecter
les dispositions europennes en matire de qualit de lair et de leau, de pollution automobile et de gestion des ordures
mnagres, etc.