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CELIN ARCE GOMEZ
OBJETIVOS ESPECIFICOS
AI finalizar el estudio de esta parte el alumna sera capaz de:

I. Enunciar los elementos constitutivos del Estado, sus fines y sus
funciones con el fin de ubicar en ellos la actividad educativa.
2. Justificar la necesidad del derecho educative,
3. Describir y ejemplificar los principios m$ importantes del

derecho publico aplicables al derecho educativo en Costa Rica.
4. Distinguir las fuentes principales del derecho educativo en Costa

Rica
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INTRODUCCION
EI estudio que llevamos a cabo en esta primera parte es introductorio y pretende

seater las bases sobre las que se edificara el desarrollo ulterior de la obra.
En efecto, no podemos aprehender adecuadamente la actividad educativo que se da
en una sociedad determmada, si no la ubicamos en el campo especffico en que opera,
ya que es una tarea que no se da en abstracto sino que se realiza a ttav6s de institu-
ciones muy precisas. En vista de que estas instituciones pueden sec parte del Estado,
es ineludible que tengamos un criterio, aunque sea aproximado de 10 que es este, ya
que no podemos concebir la educaci6n sin el,
Esta parte la dividimos en dos grandes secciones. En Ia primera, ofrecemos un
concepto de Bstado, estudiamos sus funciones clasices diferenciAndolas de sus fines v,
por Ultimo, ubicamos Ia actividad educativa del Estado dentro de su compleja y multi ..
forme organizaci6n. .
En la segunda secci6n presentamos un concepto general de Derecho y Uno de Dere-

cho Educativo. (aclaramos que sobre este punto en particular la bibliograffa es muy
escasa). Alli concluimos"que el Derecho Educativo es un componente especializado del
Delecho Adminisuativo al que Ie resultan aplicables sus priocipios y disposiciones
jurfdicas generales. Pestenormente, procedemos 8 dilucidar 18 relaciOn entre el Derecbo
y la Educaci6n que no deben sec confundidas entre sf. En la actividad educativa. l,qut
te compete at Estado y que a la Pedagogfa? l,Poede el Derecho regular exhaustivamen-
te el acto educativo entendido como el acto que se da entre el educador y el educan-
do? Arribamos a la conclusi6n de que el Derecho es un medio para que la educaci6n
pueda nevarse a cabo mas adecuada y ordenadamente.
Luego, en esta segunda secci6n hacemos referencia a la Ley General de la Adminis-
traci6n PUblica. cuyo estudio es obligado en esta obra, debido a que esa ley, basta la
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fecha es la mas importante de la materia, aJ sancionar principios importantes de aplica-
bilidad general en todo el Derecho Administrative como 10 es, verbigracia, el principio
de legalidad.
Finalmente, brindamos una nocion de Ordenamiento Juridico, que, a su vez, nos

conduce al estudio de las fuentes del Derecho en general y a las del Derecho educati-
vo en particular, 10 que posibilitara al lector a conocer, entre otras cosas, la jerarqufa
de las normas juridicas en el Derecho Educativo.
I. LA ACTIVIDAD EDUCATIV A DEL ESTADO
A. CONCEPTO DE ES'r ADO
Sin aruma de exagerar, se puede afirmar que existen tantas definiciones de Estado
como teorfas sociopollticas existen, Es posible encontrar mas de una docena de acep-
ciones de Ia palabra Estado, totalmeme diferentes entre sf.
Sin embargo, pard efectos de nuestro estudio, seguiremos un concepto que se aproxi-
rna bastante a la ciencia comemporanea del derecho publico: la defincion dada por
Biscaretti: el Estado "es un ente social que se forma cuando, en territorio determinado,
se organiza juridicamente un pueblo que se somete a la autondad de un Gobiemo"
Excede el prop6sito de este libro analizar las diferemes doctrinas sobre el origen del
Estado; peru conviene enunciarlas. Para unos, el origen del Estado 10 es la familia;
para otros, la lucha de clases; existe tambien la doclCina teol6gica que dice que el
Estado es creado por Dios, 0 sea, que su origen es sobrenaturak Ia doctrina del pacto
social afuma que el Estado es una creacion humana, es obra de la voluntad del hombre
y su origen se encuentra en el pacto social; y la doctrina hist6rica 0 sociol6gica ensena
que el Estado es un fen6meno natural, originado por el libre juego de las leye.s natura-
les, esto es, las derivadas de las funciones espiritnales del hombre',
Asimismo, otra gran variedad de teorias busca defender el .Estado, respuestas a

preguntas tales como l.por que debe existir el Estado con su poder coactivo? Asf, la
teorfa teo16gico-religiosa considera que el Estado se justifica por ser obra directa de
Dios; Ja teona de Ja fuerza aduce que es natural el dominio de los deblles por las
fuertes razones, por 10 cual el hombre tiene que someterse necesariamente al poder del
Estado.
1 Biscareni di RaffIA. Paolo. Derecho Coostiludonal. Madrid, EdilOrial Temoa. 1973. p.99.
Vic! Pom1a P&ez. Francisco. TIOna del Estado, MUico. Editorial Pom1a, pAm.
La teoria patriarcal considera al Estado como una institucion del derecho de familia.
La ieona patrimonial aduce que el Estado es una instituci6n de derecho patrimonial:
"Encontnnnos la idea de que el orden de la propiedad, Insnrucion basica del derecho
patrimonial, de los bienes, precede al orden estatal", La teona contractual, dice que
los hombres se han puesto de acuerdo entre SI para formarlo, etc'.
B. ELEMENTOS ESENCIALES DEL EST ADO
De la definicion de Estado dada por Biscaretti, se deducen fAcilmente los elemen-

tos constitutivos de este, que son: pueblo, territorio y gobiemo.
1. Pueblo
Por pueblo entendemos el conjunto de nacionaies que estan ligados al Estado por un
vinculo juridico de caracter positive 0 tal y como 10 dice Biscaretti, esta constituido-
...por el conjunto de personas Que, debido a su pertenencia al Estado (ciudadanfa:
establecida purarnente en base a criterios fijados por oportunas normas juridicas), estAn
sometidas de modo permanente e institucional a la autoridad del gobierno" '.
EI vocablo pueblo debe diferenciarse de otros afines como 10 son el de "poblaclon"

y "naci6n". La poblaci6n es el nomero de habitantes de un Estado, el conjunto de
nacionales, extranjeros y ap6fridas en un determinado momento hist6rico; es un con-
cepto demografico estadfstico. EI vocablo pueblo, en cambio, es mas restringido, puesto
que designa aquella parte de la poblacion que tiene derechos civiles y politicos plenos,
o sea, los que modemarnente se designan como ciudadanos. El pueblo del Estado
costarricense, entonces, 10 forman sus ciudadanos, que son los costarricenses mayores
de dieciocho anos (Art 90 de la Constitucion Politica), cuya ciudadania no esta sus-
pendida.
El vocablo "naci6n" denota, por OITO lado, a un grupo de personas que tienen en
comun varios rasgos, tales como la raza, 1a religion, las costumbres, 1a lengua, ere.
En sfmesis todas aquellas personas que constituyen el pueblo de un Estado son las
calificadas por este como sus ciudadanos. Cada ordenamiento juridico incluye disposi-
ciones relativas a la adquisici6n. perdida y eventual recuperaci6n de la ciudadanfa. Asf,
verbigracia, en Costa Rica la ciudadanfa se suspende por interdicci6n judicialmente
declarada y por sentencia que imponga la pena de suspension del ejercicio de derechos
politicos (Art.91 Constituci6n Politica).
, ibidem, p.41SY siguientes.
Biscarelti, Op. de. p.l02.
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2. Territorio
EI territorio es el elemento ffsico del Bstado, A diferencia de otras agrupaciones

humanas en las que no es de importancia capital, como es el caso de la Iglesia. 0 las
organizaciones intemacionales, en el Estado este es un elemento absolutamente impres-
cindible. El terruorio es aquella porci6n geografica del hemisferio terrestre, sede del
pueblo y gobiemo del Bstado'.
EI territorio cumple dos funciones basicas, Una negativa" ...en cuanto circunscribe,
en virtud de las fromeras, los limites de la actividad estatal y pone un dique a la
actividad de los Estados extranjeros dentro del territorio nacional" y otra funcion positi-
va"...que consiste en constituir el asiento fisico de su poblaci6n, la fuente fundamental
de los recursos naturales que la misma necesita y el espacio geografico doode tiene
vigor el orden jurfdico que emana de la soberanfa del Estado".
El territorio abarea la superficie terrestre 0 tierra fume 0 parte continental; el sub-
suelo y la atm6sfera 0 espacio aereo y el mar territorial,
En el caso de Costa Rica. el articulo 6 de la Constitucion Polftica distingue entre
"mar territorial". que esta formado por doce rnillas a partir de la Ifnea de baja mac a
10 largo de sus costas. en el cual ejerce su soberanfa completa y exclusiva, y "mar
patrimonial", formado por ciento ochenta y ocho millas, despues de estas doce en el
cual ejerce jurisdicci6n especial a fin de proteger, conservar y explotar con exclnsi-
vidad todos los recursos y riquez.as naturales existentes en las aguas.
3. Gobieroo
nEI Gobiemo esta constituido por el conjunto de los individuos 0 masexactamente-

...por el conjunto de las instituciones, 0 de los organos, que rigen el Bstado'"
Ciertamente. el Estado modemo debe valerse de personas fisicas, quienes se manifies-
tan ante el pUblico en 6rganos de oficinas pubucas. No es suficiente con que exista un
pueblo asentado en un territorio determinado; es menester la existencia de una plurali-
dad de 6rganos que rijan ese pueblo en tal territorio para que exista Estado.
Los 6rganos estatales se pueden clasificar en diferentes formas. Asf. en primer lugar
encontramos los llamados n6rganos consutucionales", como 10 son el Presidente de la
Republica, La Asamblea Legislativa, el Poder Judicial. los Ministros. "Organos descen-
s Pom. Perez. op. cit. p. 270-ZlL
Biscareui, Op. dt. p. 101.
tralizados": las instituciones aut6nomas y las municipalidades; "6rganos desconcentra-
dos de relevancia constitucional": el Consejo Superior de Bducacion, el Registro Civil,
la Tesoreria Nacional, etc.
C. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

La potestad de gobiemo propia del Estado puede desarrollarse en variadas formas
(ordenes concretas, acciones materiales, disposiciones generales, etc), que jurfdicamente
se presentan en la forma de "funciones".
Entendemos por funci6n estatal aquel poder estatal dirigido a finalidades de interes
colectivo, y en cuanto objeto de un deber jurfdico (puesto que se trata de poderes para
conseguir fines sociales) en relaci6n con su aplicacion,"
o tambien dicho en otras palabras, son las potestades publicas que se ejercen en
interes de Ia colectividad.
Retomando nuevamente a Biscaretti, diremos que las funciones del Estado pueden
clasificarse desde distintos puntos de vista. Entre estos encontramos el "material u
objetivo", que se refiere at contenido de Ia actividad reaJizada. Sus funciones se dife-
rencian en legislanva, ejecutiva y jurisdiccional. Estas funciones se explican a continua-
cion:
I. Funci6n legislativa
La funcion legislativa es aquella en la cual el Estado establece las normas del pro-
pio ordenamiento jurfdico, 0 sea, las Jeyes. La ejerce en Costa Rica Ia AsambJea
Legislativa ya que tal y como 10 manda el articulo 121 incise 1) de la Constituci6n
Politics, es atribuci6n exclusiva de la Asamblea Legislativa "dictar las leyes, reformar-
las. derogarlas y darles interpretaci6n autentica",
A pesar de que esta funcien es de suyo importante, puesto que crea e) orden juridi-
co, es err6neo creer que el Poder Legislativo no tiene Umites juridicos en su actividad.
El Poder Legislativo tambien esta sujeto al orden jurfdico al igual que los restantes
poderes.
EI profesor Ruben Hernandez' seftala como llinites objetivos de la ley ordinaria los
cuano gropos siguientes:
1 Ales.i, RenalO. Instltudones de Deredlo Admlnlstratlvo. Vol. I. Barcelona. Bosch. 1970. p.6.
HenUndez Valle, Rubm "La Ley", & la obra colectiva DerOOlo Coostitudooll CoetarrkeDse.
Iuricentro. 1983. p. 175 y siguiemes.
9
a) Maleria constuucional. Bste limite consiste en que la ley ordinaria no puede introdu-
cit regulaciones que contranen expresas disposiciones constitucionales 0 sus princi-
pios implicitos. Ast, verbigracia, una ley no podria otorgarle la direcci6n general de
la enseflanza al Ministro de Educaci6n ya que esto 10 prohibe el articulo 81 consti-
tucional.
b) comentdos sustratdos. Son aquellas materias que no podran ser reguladas pot una
ley. ya que estan reservadas constitucionalmente a otro organo estatal. Asi, por
ejemplo, el Poder Legislativo no puede por ley disponer hacia d6nde debe orientarse
la educaci6n oficial, pues eso es competencia exclusive del Consejo Superior de
Bducacion.
c) Matertas reservadas a otras fuentes. Es el caso de que ciertas materias solo pueden
ser reguladas por otras fuentes distintas a la ley. Por ejemplo la potestad que le
asiste a las universidades estatales sistematizar en forma exclusiva la prestaci6n de
sus servicios inherentes. De tal suerte que nunca una ley podria fijar requisuos de
graduacion en la Escuela de Bducacion,
d) Contenidos necesarias. Cuando una determinada ley solo puede tener un contenido
especffico. Verbigracia, el articulo 177 de la Constituci6n impone los aspectos que
debe contener la ley de presupuesto ordinario de la Republica.
2. Funci6n ejecutiva
Esta funcion "se extiende bastante mas aHa de 10 que da a en tender su denomina-
cion, ya que no se cine a abarear las diversas actividades realizadas para ejecutar las
leyes, sino tambien, y mas especialmenre, indica toda la compleja y multiforme acci6n
desarrollada, sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines inmediatos
y concretos ..9
La funci6n ejecutiva se subdivide en tres campos:

Por un lado, esta la ejecuci6n de las leyes, que segiin el articulo 140 incise 18)
manda al Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo Ministro) "expedir los demas regla-
mentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecucion de las leyes", La funci6n
ejecutiva 0 administrativa como tambien se llama busca, entonces, en primer lugar,
aplicar las normas juridicas, actuandolas.
En segundo lugar esta tarea se dirige a satisfacer necesidades concretas, a buscar er

bien 0 la utiIidad que la norma jurfdica debe garantizar .
Biscareui, op. cit. p. 214.
10
Finalmente, realiza una funci6n politica 0 de gobierno, al buscar fijar IB orientaci6n
politica, la predeterminacioa de los fines ultimos y generales.
La funci6n ejecutiva estA subordinada a la funci6n legislativa, subordinaci6n que se
manifiesta por medio del principle de legalidad (este principio se estudia en el subtema
II del presente tema).
3. Foocion jurisdiccional
Es "la actividad del Estado eneaminada a comprobar y haeer valer concretamente,

en los casos particulares, el ordenamiento juridieo estatal" .10
Esta funci6n estatal tiende a tutelar el ordenamiento jurfdico, busca IB declaraci6n

del derecho en casos concretes, 10 cual se logra mediante el "proceso" judicial. En fin,
es la encargada de dirimir los conflictos de intereses que alteran 0 pueden alterar el
orden social.
Esta funci6n debe cumplir con varios requisitos. Asi, debe ser extraila al conflicto
de intereses; el juez debe ser ajeno a IB retacion jurfdica, 10 que la diferencia de la
actividad jurisdiccional que ejerce el 6rgano ejecutivo el cuaI se caracteriza por ser
juez y parte. Tambien se caracteriza por ser indelegable.
La funci6n jurisdiccional goza de varios poderes: poder de decision, de ejecuci6n y
de instrumentaci6n. En virtud del primero, el juez no solo puede sino que debe, fallar
todos los casos sometidos a su conocimiento. No puede excusarse de fallar en asunto
detenninado. Por el poder de ejecuci6n puede y debe hacer cumplir sus decisiones,
para 10 cual cueata con el poder jundico suficiente. Finalmente, por el poder de instru-
mentaci6n, el juez puede dar IB categorla de autenticidad y legalidad a sus actuaciones
procesaIes.
Nuestra Constituci6n Politica en su articulo 153 las condensa al decir "Corresponde
al Poder Judicial, ademas de las funciones que esta Constituci6n Ie seftala, conocer de
las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas, as{
como de las ottaS que establezca Ia ley, cualquiera que sea su naturaleza y la caIidad
de las personas que intervengan; resolver defmitivamente sobre ellas y ejecutar las
resoluciones que pronuncie con IB ayuda de IB fuerza publica si fuese necesario"
4. Funei6n constituyente
Seglin algunos estudiosos de este asunto, debe adicionarse una cuarta funci6n a las
tres ya mencionadas. Esta se denomina funci6n constituyente, que es aquella en virtud
lbfdcm. P. 215.
11
de la coal el Estado modifiea su propio ordenamiento jurfdico supremo, 0 sea, la
Constituei6n Pohtica, La doctrina que Ie niega autonomia a esta Ifunci6n aduce que es
mas bien una especificaei6n de la funci6n legislativa, con Ia unica diferencia impor-
tame de que esta influye en un grupo de normas mAs calificadas: la Constituci6n
Politica.
Este poder 10 recoge nuestra Carta Magna en sus artfculos 195 y 196, el primero
para las reformas parciales y el segundo, para la reforma general de la Constituci6n
Polftica.
S. La actividad educativa como runci6n tipicamente administrativa
Enumeradas y estudiadas las funciones tipicas del Estado, nos corresponde ahora,
como corolario, indicae en cuM de estas tres funciones se ubica en forma mas tfpica
la actividad educativa del Estado. I.Es la educaci6n una funci6n legislativa, jurisdiccio-
nal 0 acaso administrativa?
Tal y como se indic6, la funci6n administrativa es, por definici6n, polivalente, es

decir, comprende diversas especies de actividad estatal, por 10 que 8U contenido es
beterog6neo y su concepto indefinido. Es una actividad, entonces, que carece de un
contenido jurfdieo 0 f4ctico unitario.
Sin embargo. no cabe duda de que comprende, entre otras cosas, la Mactividad
concreta y pn\ctica desaITollada por el Estado para la inmediata obtenci6n de sus
comeddos", 10 que indica que es una actividad CODCreta dirigida, pot medio de una
acci6n positiva, a la realizaci6n de los fines de progreso y bienestar de la colectividad;
en fin. constituye la actuaci6n material de la Administraci6n PUblica de ejecuci6n de
medidas pertinentes para satisfacer necesidades publicas; es la efeCtiva realizaci6n de
intereses pUblicos por medio de actos, becbos, conearos, prestaciones materiales. etc.
Asf definida la funci6n administrativ8. debemos concluir que la actividad educativa

del Estado se ubica, tipicamente. dentro de esta.
En efecto. la empresa educativa CODStituye,boy, en cualquier sociedad modema, uno

de los servicios pUblicos m4s importantes. a la par de los de scguridad. salud p6blica,
etc.
Asf. especfficamente. en Costa Rica existe un Ministerio de Educaci6n.

6rgano por exce1encia -no linico- que en forma concreta, especffica y ditecta
b:n: elel
servicio educativo que nuesara socitdad requi~
Este Ministerio, en forma concreta, cooscruye escueIas, contrata persooal docente,
administra y sosliene centros de. enseftanza. 0 bien autoriza centros privados de ens&-
12
fianza, ejerce inspecci6n sobre ellos, 0 sea, promueve y vigila la actividad de estos
centres que indudablemente sausfacen un interes publico concreto (la educaci6n) y ello
es funci6n tfpicamente administrauva del Estado. Por supuesto que el Poder Legislativo
tiene tambien injerencia en el campo educative. Piensese en el caso cuando aprueba
una Ley General de Educaci6n; 10 mismo que el Poder Judicial cuando declare! incons-
titucional alguna ley educadva 0 bien declara con lugar algCm recurso de arnparo a
favor de algun estudiante a quien se Ie conculco algun derecho educativo basico.
Pero es la funci6n administrativa la unica que en forrna concreta, especifica, directa

y mediante una funci6n positiva, busca satisfacer las necesidades educativas de la
sociedad.
CH. LOS FINES DEL ESTADO
Los fines del Estado no deben ser confundidos con las funciones del Estado, pues,
en efecto, son totalmente diferentes entre sf.
La doctrina acerca de los fines del Estado versa sobre aquello que la organizaci6n
poUtica (Estado) debe alcanzar por medic de su actividad.
Este tema, como es de esperar, encuentra en los estudiosos, diferentes y basta con-
trapuestas soluciooes que se dan segun sea la concepci6n que se tenga del propio
Estado.
Esta cuesti6n en romo a los fines del Estado es polftica y ajena al medio juridico.
EI Estado ciertamente puede buscar la realizaci6n de muchos fines concretes, peque-

nos y basta insignificantes, pero todos ellos deben responder a uno estatal superior de
carscter general que de fundamento a estes otros. Este fin superior de caracter univer-
sal que da sentido, orientacion y justificaci6n a los cometidos estatales es, en todos los
casos, el de ta consecuci6n del "bien comnn" el que no debe confundirse con el "bien
publico" que es el fin especifico de la sociedad estatal. En sfntesis, todos los fines
concretes que lleve a cabo el Estado en el campo social, econ6mico, educativo, etc.,
deben responder y justificarse por ese fin supremo que es el bien coman,
Asf, verbigracia. son fines del Estado la con.strucci6n de vivieodas, la consnuccion

de escuelas, clmicas, carreteras, la prestaci6n del servicio educativo, etc.
La mayor 0 menor extensi6n de los fines estatales depeode en cada momento de la

concepcion ideo16gica predominante. Asi, bajo un regimen permeado pOI el liberalismo
individualista, el Estado se limita a un papel de guardian, 0 sea, a asegurar el orden
13
y la paz publica, rnientras que en una sociedad regida por un "Bstado de Bienestar",
la cantidad de fines que se impone el Estado son mas numerosos, 10 que se refleja en
mayor intervencionismo estatal.
Lo que aqul hemos Uamado fines estatales es 10 que OLTOS autores, tal y como 10
hare Sayaguez Laso, Haman cometidos estatales: "En resumen, los cometidos son las
diversas actividades 0 tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al
derecho vigente. Su extensi6n es muy variable y depende de las ideas predominantes
acerca de los fines del Estado. En cambio, las funciones, 0 sea las distintas formas que
asume la actividad estatal para la realizacion de aquellos cometidos, son siempre las
mismas en todos los parses de regimen institucional analogo al nuestro: constituyente,
legislativa, administrariva y jurisdiccional""
u- NOCIONES DE DERECHO EDUCA'rIVO
Ya bemos visto que es el Estado, cuales son sus elementos asi como sus funciones
y sus fines. Es momento de que estudiemos un tema mas especffico que gira alrededor
de dos ideas medulares, a saber: el derecho y el derecho educativo. Igualmente, anali-
zaremos los principios mas importantes del derecho publico aplicables al derecho
educativo.
A. CONCEPTO DE DERECHO
Siguiendo a Garcia Maynez, diremos que: "Derecho es Ull orden concreto, instituido
por el hombre para la realizaci6n de valores colectivos, cuyas normas-integrantes de un
sistema que regula la conducta de manera bilateral, extema y coercible-son normalmen-
te cumplidas por los particulares y, en cases de inobservancia, aplicadas 0 impnestas
por los 6rganos del poder publico"~2 .
El derecho es, emonces, un orden normativo 0 un conjunto de normas que tiene

como objeto de regulaci6n la conducta bumana para Ia realizaci6n de valores colecti-
VOS, tales como el de seguridad jurfdica, el bien cormin, la justicia, etc.
Como orden que es, su caracter es "medial", 0 sea. es un medio 0 instrumento de

-ealizacion de los propositos de su creador, prop6sitos. que en este caso son los valores
luridicos.
u Sayague2.Laso, Enrique. Tratado de Derecho Admlnlsb'alJvo, Torno 1. Montevideo, 19S9. p.

SO
.. Garcia Maynez, Eduardo. Fllosofta del Derecbo, Mtxico. EdilOrialPomla, 1977,p. l3S.
14
Los valores del derecho se clasifican, en primer terrnino, en valores juridicos funda-
mentales, llamados as! porque de ellos depende la existencia de todo orden jurfdico y
que son: la justicia, la seguridad juridica y el bien comun.
En segundo lugar, aparecen los valores jurldicos "consecutivos", que son consecuen-
cia inmediata de la arm6nica realizacion de los valores fundamentales entre los que
sobresalen la libertad, la igualdad y la paz social y, finalmente, encontramos los valo-
res "instrumentales", que corresponden a cualquier medio de realizaci6n de los valores
de caracter fundamental y de los valores consecutivos; entre estos estan los valores
educativos, que tienden a la consecucion del bien comun, etc."
La definici6n anterior de derecho nos brinda tambien las caracteristicas principales

de la norma juridica; es decir, que estas son bilaterales, externas y eoercitivas.
La norma jurfdica es bilateral, ya que 10 que un sujeto puede haeer juridicamente

10 puede frente a los demas, 10 cual equivale a declarar que no hay deber juridico sin
derecho subjetivo ni viceversa.
Tambien es una reguJaci6n externa del comportamiento a diferencia de la Moral que

constituye un orden interne,
Finalmente, la norma jurfdica es coercible entendiendo esta comoelcumplimientono

espontaneo de los deberes que impone el derecho, de 10 cual es consecuencia jurfdica
posible, aunque no necesaria, la aplicaci6n de sanciones.
B. DEFINICION DE DERECHO EDUCA'nVO
El derecho educativo tiene por objeto la regulacion de la ec!ucaci6n en la sociedad

en todas sus manifestaciones: el sistema educativo, las forma'! de prestaci6n educativas,
los derechos y deberes de sus beneficiarios, y los derechos y deberes fundamentales de
las personas respecto a la educaci6n, en suma, el regimen jurfdico de la educaci6n en
una sociedad detenninada.
C. EL DERECHO EDUCATIVO COMO PARTE DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
Si entendemos el derecho adminlstrativo como "el conjunto de normas que tienen

por objeto la regulaci6n de la funci6n administrativa del Bstado, esto es, la regulaci6n
1J
Iblden, p. 439 Y siguieotes .
.. Alessi. Renato. Op. cit op.6.
15
de los sujetos publicos que realizan dicha funcion, asi como las relaciones que del
cumplimiento de la misma se derivan''" resulta obligado concluir que el derecho educa-
tivo es parte integral del derecho administrativo.
El servicio de la educaci6n cuya titularidad suprema corresponde al Estado ya sea

mediante su prestacion directa, la direcci6n generaJ 0 su inspecci6n, se cumple por
medio de la funcion administrative, 10 que conlleva a que se regule por el derecho
administrativo.
No creemos de manera alguna que el derecho educative pueda considerarse como

una rama del derecho y pueda diferenciarse, aSI, del derecho administrative, ya que,
para que esto sea posible, se requiere que desarrolle principios propios.
El derecho administrative es, en realidad, un genero dentro del cual pueden quedar
encuadradas uns serie de areas, que van surgiendo con la constante ampliaci6n de las
actividades del Estado, Precisamente, el derecho educativo es una rama especializada
del derecho administrative que tiene cierta autonomfa, que podemos llamar de especia-
lidad, "pues su objeto de conocimiento es propio, y tiene Ull regimen y una sistemati-
zacion independiente
tiende hacia ello ..15
Ast, POI ejernplo, Son en Costa Rica ramas especializadas del derecho administrativo
patrio: el derecho forestal, el derecho de seguridad social, el derecho del transpone
remunerado de personas y de taxis, el dececho de saJubridad publica, el derecho mine-
ro, etc., sin olvidar, por supuesto, el derecho educativo.
Queda entonces establecido que el derecho educativo es una rama especializada del
derecho administrative, per 10 que resultan aplicables a el los principios generales de
este ultimo, as! como sus leyes generates tfpicas, como es el caso de la Ley General
de la Administracion Publica, segun veremos mas adelante.
CH. EL DERECHO: INSTRUMENTO AL SERVICIO DE LA EDUCACION Y LA

CULTIJRA
La presente Unidad Didactics. como su titulo 10 indica, es sobre derecho educative,

10 cual implica que entre el derecho y la educacion existe un determinado vfnculo, una
forma especffica de contacto, Ciertamente, son variadas y de diversa naturaleza las
-------------------
Acosta Romero, Miguel. Teorla General del Dereebo AdmlllJstraUvo. 3a. edici6n, Maloo,
Pom1a, 1979, pJ4.
16
relaciones que entre derecho y educaci6n pueden darse. Para persuadirse de 10 anterior,
baste COil indicar que rnucho del conocimiento referente al sistema educative nos viene
por medic del derechc.
De esta manera, resulta ineludible que en una obra de derecho educativo se rrate de
perfilar esta relacion recfproca, 10 que supone las preguntas: "en que medida cae la
educaci6n en el ambito de~la regulacion jurfdica? "Con que limites? {,Que acciones
correspond en al derecho y a la educaci6n en dicha relaci6n?
En nuestro medic, es poco 10 que se ha reflexionado sobre el lema, COil 10 cual se
corre el riesgo -grave, por cierto-, de que esta relaci6n se desvirnie.
En efecto, pareciera que en Costa Rica 10 educative ha venido a sec desplazado
paulatinamente por 10juridico; que la educacion gira cada Vel mas sobre el formalismo
jurtdico-administrauvo y que la accion del educadoc se orienta mas a guardar y cumplir
con Wl8 legalidad formal externa (10 cual es corroborado por el recurrente fen6meno
del mare magnum de leyes, reglamentos, circulates, disposiciones, etc. que ahogan y
desconciertan al educador y que 10 obligan en vez de ccntrarse en el "acto educativo"-
relacion educador-educando, proceso ensenanza y aprendizaje- a dar puntual cumpli-
miento a la eficacia admimstrativa). Cuando 10juridico predomina sobre 10pedagogico,
la educaci6n entra en crisis y, repetimos, en nuestro sistema educativo hay indicios de
que esto es ast,
En efecto, en la actualidad se esta dando una situaci6n parecicla a la que se dio en

los inicios de la decada de los cuarenta y que prov0c6 la necesidad de que se promul-
gara el Codigo de Edueaci6n: leyes, decretos, reglamentos, circulares, aeuerdos, etc.,
que desconciertan al educador y que conducen, a la postre, a que no se sepa con plena
certeza cual es el ordenamiento jurfdico vigente en el sistema educative.
Esta "legislaci6n motorizada" que, dicho sea de paso, afecta toda nuestra sociedad,
eslli provocando, en el campo educative, que el derecho, en vez de favorecer la acci6n
educativa, la este entorpeciendo. Nuestro educador se esta deslizando en forma progre-
siva mas a conoeer y entender la legislaci6n formal, que a centrarse en el acto educati-
vo propiarnente dicho. Para convencerse de este hecho, basta con observar la amplia
legislaci6n vigente en nuestro sistema educative.
El derecho, como se dijo, regula unicameme las relaciones externas del hombre, sus
vfnculos con los dernas, en fin, su vida en sociedad. Esto significa que el derecho no
norma, porque no puede hacerlo, todos los aClOS humanos ya sean individuales 0
colectivos. Consecuentemente, en 10 que al fenomeno educative se refiere, solo sera
objeto del derecho aquella parte que signifique "relaei6n externa", por ejemplo, la
acci6n recfproca extema educador-educando, las relaciones entre los educadores, la
relaci6n del educador con Ia administraciou, etc.
17
Hay aspectos de Laeducaci6n que escapan del ambito del derecho "...como el ejerci-
cio personal de las potencia, en el aprendizaje, la opci6n de estudios, la proyeccion
social de las perfecciones adquiridas y hasta la adhesion a determinados principios
mientras no traspase el umbra! de la concienciav"
La educaci6n goza de una finalidad propia que el derecho no puede usurparle 0

imponerle; los valores educativos son extrajurfdicos, Los valores del derecho no deben
confundirse con los educativos, que son derivados de la pedagogfa. La actividad educa-
tiva es una actividad de "tipo espiritual'', asf que el derecho no puede regularla, ya que
es tarea de la pedagogia el decir c6mo debe ser la "relaci6n educativa", c6mo se puede
orieruar.
Al derecho Ie corresponde establecer las vias por las que debe encarninarse esa
actividad espiritual, pero sin entorpecerla ni menos atin negarla u olvidarla,
La educaci6n sl es, entonces, objeto del derecho y la naturaleza de esta relaci6n es

de caracter "instrumental", 10 cual quiere decic que el derecho define las "vias", los
"modos" los "cauces" ,los "canales" por los que debe transitar el acto espiritual educati-
VO, por los que se cumptiran los fines propios de la educacion,
EI derecho, en surna, es un instrumento de que dispone la educaci6n para dar cum-

plimiento a sus fines. La relaci6n del derecho con la educaci6n tiene limites que no
debe sobrepasar, porque ello puede llevar al predominio de la forma (el derecho) sobre
el "contenido" (fines educativos pedag6gicos) a "la victoria de 10 instrumental sabre 10
esencial" 11
D.EL DERECHO EDUCATIVO rosrnvo EN COSTA RICA
EI derecho positive es aquel vigerue en la sociedad en UII momento determinado; es,

entonces. el conjunto de normas constitucionales de tratados intemacionales, leyes,
decreros.reglamentos, etc. no derogados, asf como las costumbres irnperantes. Es un
derecho esencialmente variable, ya que puede ser modificado por el propio autor que
10 ha promulgado cada vez que 10 tenga a bien, aunque con sujeci6n a los procedi-
rnientos previstos al efecto .
.. Utande Igualada, Manuel. "Derecho y Bducaci6o" .. Revlsta de Educacl6n, N" 53. Madrid, 1956,
p. 66.
Maillo, Rodolfo. Nuevas nctas sobre "Dereeho, Iormalismc YEdecacien". Revlsta de FA.ucacMn,
NO63. Madrid 1957, p.2.
18
EI derecho educativo posiuvo en COSLaRica es bastante prolffero, y en cierta medi-
da, confuso y poco sistematizado. Abarca, inclusive, varias rarnas del derecho -derecho
constitucional, derecho laboral, derecho administrative, etc.- y se remonta a rnuchas
decadas arras. Sus fuentes son muy variadas, asi como los 6rganos que intervienen en
la configuraci6n del derecho educative. Sin embargo, pard efectos del presente libro
analizaremos el derecho educauvo positivo a partir de 1949, con la prornulgacion de la
Constituci6n Politica de esc ano. Es 16gico que al entrar en vigencia una nueva Carta
Magna se introducen cambios e innovaciones sustanciales en el ordenamiento juridico
vigente en ese mornento, y que opere una especie de corte juridico con el pasado y se
de inicio a una nueva etapa en la evoluci6n juridica consuuicional. Precisamente el
articulo 197 de la Constituci6n de 1949 dice que: "Esta Constituci6n entrara en plena
vigencia el ocho de noviernbre de 1949, y deroga las anteriores. Se mantiene en vigor
el ordenamiento juridico existente, mientras no sea modificado 0 derogado por los
6rganos competentes del Poder Publico, 0 no quede derogado expresa 0 impllcitamente
por la presente Constitucion",
Esta unidad didactica no tiene como proposiro primordial exponer la historia del
derecho educativo costarricense, sino un fin mas concreto y practice: dar a conocer el
derecho posiuvo costarricense a partir del ano 1949. Empero, esto no debe soslayar la
verdad hist6rica de que nuestro actual sistema educativo es el producto de una evolu-
ci6n politica e ideol6gica y una magnifica condensacion de los grandes valores y
principios que identifican nuestra nacionalidad, que se han venido perfilando al [raves
del tiempo.
Pero no solo eso. Todo sistema educative se manifiesta y se da a conocer no solo

mediante estructuras concretas, sino que, mas aun, por intermedio del derecho, que es
el que le da legitirnidad, vigencia y estabilidad en la sociedad.
Desde que damos por aceptado aquel conocido aforismo latino que dice "Ubi socie-
tas, ibi jus" (Donde bay sociedad, hay derecho), debemos concluir, por igual, que no
hay educaci6n sin derecho; no hay sistema educative sin normas juridicas; es decir,
que todo sistema educativo esta ineludiblemente materializado en normas juridicas
concretas, validas y vigentes en un memento deteeminado.
Lo que el sistema educativo y 13 educaci6n son, en un punto dado, se infiere del
derecho educative. positivo. Estudiar este es estudiar el sistema educativo, ya que el
derecho es el que-Io configura y moldea (como producto que es de un complejo. de
factores sociales).
Quede claro, entonces, que el derecho educativo positive costarricense se inicia antes
de 1949, puesto que existen normas juridicas vigentes que fueron promulgadas con
anterioridad a ese ano. EI caso mas patente es el del conocido C6digo de Educaci6n,
al que nos referiremos posterionnente.
19
Tarnbien es de interes indicar que el derecho educativo positive refleja la decision
poHtica fundarnental que en el campo educative ha adoptado una sociedad, 0 sea, el
denomir.ador cornua que en materia educativa han tenido los grupos dominantes. Los
valores, los principios y la decision filosofico-polftica de la Costa Rica conremporanea
en el ambito educative estan manifiestos expresa 0 iacitamcnte en este bloque jurfdico
que hemos dado en lJamar derecho educativo positivo.
Este libro en su totalidad habla del derecho educativo positivo costarricense. No

obstante, es de especial interes juridico y didacuco que nos refiramos ados leyes, que
si bien es cleno son mencionadas varias veces, no menos 10 es que no se haee un
estudio 0 una referencia global sobre su peso e incidencia en el sistema educativo. Son
elias el C6digo de Educaci6n y la Ley Fundamental de Educaci6n.
La iniciativa, redacci6n y promulgaci6n del C6digo de Educaci6n deben ser arribui-

<las en su totalidad al Lie, Luis Demetrio Tinoco, cuando se desernpeno como Secreta-
rio de Estado en el Despacho de Educaci6n Publica, durante la administraci6n del Dr.
Calder6n Guardia (1940-1944).
EsteC6digo constituye, en el fondo, una compilacion ordenada y sistematica de las
leyes vigentes en esa epoca en el campo educativo y fue el producto de la necesidad
de poner orden en dicha legislaci6n que "ofrecIa el aspecto de un bosque enmaranado,
con disposiciones aprobadas a 10 largo de poco menos de 60 anos, vigentes algunas
parcialmente, superpuestas unas a otras anteriores, conrradictorias a veces unas con
otras. Bsta situaci6n hacia dificil la labor administrativa del Ministerio 0 Secretana,
impedfa tener un cuadro complete y claro de las entidades y organismos encargados de
la vital funci6n educativa en el pais, e imponfa una ardua labor de investigaci6n en los
120 tomos de Leyes y Disposiciones legales que cubren el perfodo comprendido entre
los anos 1883-1943 a todo aquel que quisiese conocer un determinado aspecto de la
legislaci6n vigente en este ramo".
Transcribamos las palabras literales del Lie, Tinoco Castro con las que nos describe
el proceso lIevado a cabo en la fragua de este C6digo.
"Sf fue una recopilaci6n de leyes, porque ya las principales reforrnas estaban hechas
y no habia tiempo de grandes innovaciones. EI sistema audiovisual estaba funcionando
en algunas escuelas con caracter experimental y con derecho a ser aceptado en otras
si los Directores de las Escuelas 10 consideraban preferente al sistema foneuco tradicio-
nal.
"Como soy abogado, conozco las ventajas que tiene codificar las leyes; en vez de
estar buscando en cien tomes de leyes que exisuan, era prefenble recopilarlas en un
8610 C6digo. }IIi primer prop6sito fue ofrecer a mi sucesor, al gobiemo siguiente un
volumen en el cual se encontrara todo 10 obligatorio en materia educacional, derechos
20
y obligaciones, Como tenia la experiencia del Congreso y sabta que ah( los proyectos
de trescientos 0 cuanocientos artlculos terminan totalrnente distorsionados y que sin
tener consideracion en otros aspectos de la ley destruyen la armonfa que debe existir,
opte por un camino que ya conocCa. Me vall de un precedence. Releyendo Gaceeas
viejas me entere que nuestro C6digo Civil y leyes judiciales no fueron sometidas a
discusiones sino qoe el CoJegio de Abogados prepare los proyectos y el Congreso
aprob6 una ley de tres lfneas refrendando los C6digos que el Colegio de Abogados
habfa discutido y aprobado aproximadarnente en 1887. Me atrevf a seguir el mismo
procedimiento con la aprobaci6n del senor Presidente de la Republica, con un proyecto
tambien muy corte solicitando que se autorizase al Poder Ejecutivo para emitir en
forma de C6digo de Educaci6n toda la legislaci6n vigente, haciendoles todas aquellas
reformas necesarias por razones gramaticales. No podtamos variar nada de fondo,
porque no eramos Iegisladores, pero sf estabamos autorizados para armonizar la forma.
"Luego se emitl6 el C6digo como un Decreto Bjecutivo y lIeva nada mas la firma
del Presidente de la Republica de entonces y este servidor.
"AI ano siguiente, habia cambiado e1 gobiernc. Estaba de Presideme don Teodoro
Picado y el diputado Fernando Lara, tambien abogado, que habia trabajado en el Mi-
nisterio de Educaci6n en la Administraci6n de Le6n Cones. crey6 que el C6digo que-
daba un poco en falso, por no haber pasado por el tramite de aprobaci6n legislativa
y present6 un proyecto en el coal se daba por bueno 10 que habla hecho el Poder
Ejecutivo; es decir se ratific6. De manera que el C6digo tal y como se publico, desde
la primera basta la ultima linea fue redactado por mi, sin modificaciones, simplemente
recogiendo leyes, ordenaadolas por sus respectivos campos, eliminando 10 que estaba
repetido y conviertiendolo en un cuerpo coherente. En su mayor n6mero de disposico-
nes, en otras no. sigue vigente. Se Ie han introducido reformas y eliminado algunos
aspectos pero sigue siendo un remanente del C6digo de 1944"
Mas especfficamente, la Asamblea Legislativa mediante Ley N 42 del 28 de di-
ciembre de 1943 dispuso: "Autorizase at Poder Bjecunvo, para recoger y promulgar
en forma de C6digo de Educaci6n las disposiciones legales y administrativas vigentes
sobre esa materia, introduciendoles aquellas modificaciones que sean indispensables poe
razones gramaticales y de concarenacion ..."
Con el prop6sito de evitar las mencionadas objeciones del Lie. Lara Bustamente
referente a la constitucionalidad del metodo seguido, se promulg6 la Ley N 181 del
18 de agosto de 1944, que dice: .....Apruebase. con las reformas que le ha introducido
esta Camara, como la de la Republica, e1 Decreto Ejecutivo N 7 del 26 de febrero
de 1944, conocido con el nombre de C6digo de Educaci6n".
Este C6digo. insistimos. es una recopilac.i6n de la legislaci6n educat1va vigente a Ia

fecha de su promulgaci.6n. No es una ley que hubiese pretendido reorientar 0 reformer
21
sensiblemente el sistema educative -como sucedi6 poco despues con la Ley Fundamen-
tal de Educaci6n-. Su finalidad fue mas de caracter practice que una decisi6n de politi-
ca educativa (empresa que aunque hubiese sido deseada por el Lie. Tinoco Castro era
poco viable, ya que la obra mas trascendental que en el ambito educativo acometi6 la
administraci6n Calder6n Guardia fue la creaci6n de la Universidad de Costa Rica, no
sin antes haber pasado por un arduo proceso de. discusi6n publica; de tal manera que
someter a estas una reforma integral del sistema educative, hubiese sido poco menos
que imposible).
El C6digo de Educaci6n se encuentra hoy dia parcialmente vigente. Muchos de sus

articulos han sido derogados expresamente (por ejemplo, sus arnculos I, 2, 3, 4, Y 5
fueron derogados por el articulo 49 de la Ley Fundamental de Bdncacion); otros no,
por ejemplo los articulos 33 a 38 referentes a las Juntas de Educaci6n. Empero es
hano diffcil determinar para la mayorfa si a eiencia cierta estan vigentes 0 no, pues
aunque no hayan sido derogados en forma expresa, puede que sf implfcitamente. Esm
obliga a revisar cada caso en particular.
Es decir, de conformidad con un principio general, toda ley posterior deroga la

anterior que se Ie oponga 0 contrarie en sus terminos, por 10 que resulta de suyo diffcil
decidir a priori que leyes han sido derogadas en forma tacita en este C6digo.
Por ejemplo, el articulo 120 del .C6digo de Educaci6n, que contiene un listado de
deberes de los maestros de las escuelas, 0 bien el 125 que hace 10 mismo con respecto
al director de escuela l.estaran vigentes? l.Acaso fueron derogados por el titulo segundo
del Estatuto de Servicio Civil que regula en forma integral las relaciones entre el
Ministerio de Educaci6n y sus servidores docentes?
Desafortunadamente, para defirur que articulos precisos del C6digo de Bducaci6n

est.4n vigentes no existe una f6rmula que podamos brindar al estudiante, raz6n por la
cual el Unico metodo viableeselcasuistico: definir en cada caso cuales artfculos estan
vigentes y cuales no, conforme las necesidades pnicticas as{ 10 exijan.
A su vez, la Ley Fundamental de EducaciGtI fue promulgada con el numero 2160

del 25 de setiembre de 1957 y fue cornplementada por la Ley N 2298 del 22 de
noviembre de 1958. Bs una ley que cuenta con cuarenta y nueve articulos distribuidos
en diez capItulos. Goza de la particular csractertstica de que, con excepci6n del CapI-
tulo S&imo de la Constituci6n Polftica. esla que expresa mas ampliamente el marco
filos6flCO-polftico de la educaci6n en Costa Rica. la que brinda, en segundo lugar, el
marco axio16gico y filos6fico del sistema educativo.
La exposici6n de motivos de esta ley es de lecmra obligatoria para quien quieta

comprender profundamente las razones que motivaron a sus antores para impulsar so
aprobaci6n, asf como para entender la orientaci6n y el nuevo rumbo que se Ie dio a
22
nuestro sistema educative a partir de ese ano, proceso que es fortalecido en 1973 con
la reforma al articulo 78 de nuestra Constituci6n Politic a que cambia los niveles del
sistema, segun tendremos oportunidad de estudiar con mayor detalle mas adelante.
EI Proyecto de Ley Fundamental de Educaci6n fue presentando ante la Asamblea

Legislativa por los miembros del entonces Consejo Superior de Edncaci6n (presidido
por don Uladislao Gamez Solano), que venia trabajando en ese proyecto desde princi-
pios de 1954, cuando oombr6 una comisi6n rnixta, integrada por representantes de las
asociaciones de educadores, el Ministerio de Educaci6n y el propio Consejo, con el
prop6sito de que elaborase un primer anteproyecto.
Esta ley en el fondo viene a sustituir la Ley General de Educaci6n Coman de 1886.
que aunque habfa sido derogada formalmente muchos MOS arras, sus principles y parte
de su contenido se encontraban recogidos en diversas leyes, como sucede con el citado
C6digo de Educaci6n.
Para efectos didacticos podemos resumir en cuatro grandes grupos las razones que
indujeron a sus autores a promulgar esta ley. Ellos son: a) las transformaciones
econ6micas y socialea experimentadas en las ultimas decadas, b) el desajuste entre las
lnstituciones escolares y las necesidades nacionales, c) los cambios operados en la
teona pedagogica y ch) los carnbios introducidos por la Constituci6n PoHtica de 1949.
a) En 10 que a las transformaciones econ6micas y sociales compete. se indica en la
exposici6n de motives que la Ley Cornua fue hija de su siglo (XIX) y que la coo-
cepci6n del Estado y de la democracia a que respondia se manruvieron en pie du-
rante muchos anos, Que. sin embargo, los hondos cambios ocurridos en Occidente
con motivo de las ideas de caracter econ6mico y social. plantearon un nuevo con-
cepto de Estado y de las funciones gubemativas. Se cuestionaron fuertemente el
funcionamiento de las instituciones dernocraucas del pats y se propusieron nuevas
tesis de caracter econ6mico; surgen nuevos tipos de instituciones que cambian el
rumbo al pais. tales como el Banco Internacional de Costa Rica (Banco Nacional de
Costa Rica), el Banco de Seguros (lnstituto Nacional de Seguros), etc. En suma,
podemos decir que el Estado costarricense evoluciona de uno de carscter liberal 0
gendarme a otto intervencionista, sin olvidar los cambios ocurridos en la realidad
social (crecimiento demografico, urbanismo, etc.)
b) En segundo lugar, las instiruciones escolares ya no satisfacfan las necesidades nacio-

nates. La segunda ensenanza seguia patrones del siglo XIX. su poblaci6n escolar
awnent6 por esos anos en mas del ciento por ciento, por 10 que se requena reorien-
tar esa enseflanza media. cuyas estructuras permaneclan estAticas, rfgidas. EI sistema
educativo debfa transformarse para Comentar no solo la democracia polnica, tal y
como se venia dando desde el siglo pasado, sino tambien para robustecer la demo-
cracia social y economica actual.
23
c) La ensenanza en ese eruonces, tanto en escuelas como en los colegios, segufa inspi-
randose en ideas viejas. Los asisreotes pedagogicos tradicionales y Ios metodos de
ensenanza partfan del criterio -valido por muchos siglos- de que el educando (nino
o adolescente) es un adulto en miniatura, que necesita ser modeJado de acuerdo con
las normas de conducta, las aspiraciones, los intereses e ideas de las personas mayo-
res. En esta escuela tradicional, los alumnos no tienen pensamiemo propio ni apti-
tud para panicipar con ideas y reflexiones en el proceso mismo de 1a ensenanza
La nueva pedagogta ensena, en cambio, que el hombre desde su nacimiento, asiste

a un proceso de desarrollo (crecirniento, maduraci6n, constante adaptaci6n social),
en el que la educaci6n debe atender las necesidades en cads una de estas etapas.
Asf, por ejemplo, 1a infancia es una fase en la cual el ser humane debe cumplir
determinados aprendizajes, adquirir cienas destrezas, desarrollar un tipo de pensa-
miento y reaJizar ciertos valores, para moverse con acierto en el mundo. Lo mismo
se da con la adolescencia. En resumen, la educaci6n pasa a conceptuarse como lin
proceso integral y correlacionado. Esta pedagog fa nueva influy6 determinantemente
en los redactores del Proyecto de Ley Fundamental de Educaci6n.
d) Finalmente Ia Constitucion PoUtica de 1949 hizo otras innovaciones no menos valio-
sas dando un viraje sustancial con respecto a su antecesora del ano 1871, no solo
en el campo educative sino que, en general, en todos, Asf, por ejemplo, su articulo
77 introdujo tres aspectos de suma importancia, a la luz de las corrientes pedag6gi-
cas comemporaneas, a saber: la naturaieza del hecho educative, la division del
sistema escolar en ciclos y la urgencia de correlacionar los niveles d.el sistema
educative, Aparece en el campo de la pedagogia un nuevo concepto: "la educaci6n
es un proceso", y sus redacrores para dar a conocer las implicaciones de esta nueva
teoria citan las palabras de Skinner de su obra "Psicologla de ta Bducacion", que
conviene tambien 1I811SClibirtiteralmente:
"La educaci6n es un proceso, orientador, intentional y creador, estimulado y sosrenido

por la sociedad para su conservaci6n y mejoramiento. Este proceso puede ser identifi-
cado con la experiencia ya que es la experiencia conciente la que educa. La educaci6n
es un proceso de individualizaci6n y de socializaci6n que lIeva consigo crecimienro y
conducta. La educaci6n implica tambien habilidad en la autodirecci6n consciente y en
el discemimiento del funcionamiento social. Es un proceso continuo y dinamico de
desarrollo por medio de la basqueda de objetivos de intenci6n y del aprendizaje"
Para cumplit COil este postulado de range constitucional fue elaborada la Ley Panda-
mental de Educaci6n.
La Ley Fundamental de Educaci6n fue intencionalmente concebida con un alto grado

de genecalidad para dejar un amplio margen de libertad a los organismos encargados
de dirigir y administrar la ensenanza, tanto por razones tecmcas, C0010 para favorecer
24
el cambio que las circunstancias exijan. Fue concebida como un marco general dentro
del cual el Consejo Superior de Educaci6n pudiera dirigir por los senderos constitucio-
nales el proceso educative de la naci6n costarricense.
En su articulo 2 se incluyen los fines de la educacion costarricense, las grandes metas

a que tiende el sistema educativo: a) la formacion de ciudadanos amantes de su Patria,
conscientes de sus deberes, de sus derechos y de sus libertades fundamentales, con
profunda sentido de responsabilidad y de respeto a la dignidad humana, b) Contribuir
aI desenvolvimiento de Lapersonalidad humana, c) Formar ciudadanos para una demo-
cracia en que se concilien los intereses del individuo con los de la comunidad. d)
Estimular el desarrollo de la solidaridad y de 18 comprension humanas y e) Conservar
y ampliar la herencia cultural, impartiendo conocimientos sobre la historia del hombre,
las grandes obras de la lheratura y los conceptos filos6ficos fundamentales.
En vista de que muchos consideran esta Ley obsoleta -81 menos en ciertas partes- y
que requiere por eso ser renovada, en casi todas las diferentes administraciones se
elabora un Proyecto de Ley General de Educaci6n. Los mss polemicos han side el de
1973 (Administraci6n Figueres) y el de 1981 (Adrninistracion Carazo).
E. LA LEY GENER.AL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
1. Breve Resefia Historiea

La Ley General de Ia Adrninistracion Publica -Ley No.6227 del 28 de abril de
1978- que entr6 en vigencia el dia 26 de abril de 1979. fecha en la cual, por fin, fue
publicada integralmente y sin errores en La Gaceta, constituye uno de los cuerpos
nonnativos mas importantes para el derecho administrative en general v, consecuente-
mente, para el Derecho Educativo en particular. puesto que, tal y como se indica en
su exposici6n de motivos, pretende supJir la ausencia de ciertos principios fundaments-
les de nuestro derecho publico y lograr el equilibrio entre seguridad del ciudadano y
eficiencia de In administraci6n.
Sus ongenes son de los alios 1968-1969. cuando una comisi6n de especialistas en
derecho publico, nombrada por el Poder Ejecutivo, tuvo a su cargo la elaboraci6n de
un proyecto de Ley General de 1a A.dministraci6n Publica, el cual recibi6 el respaldo
del entonces Presidente de la Republica, Prof. Jose Joaquin Trejos Fernandez. EI 10
present6 a la Asamblea Legislativa en diciembre de 1969. Esta 10 aprob6 por unanimi-
dad, en primero y segundo debates, los dI.as 29 y 30 de abril de 1970, por 10 que, al
producirse e1 cambia de gobiemo, qued6 pendiente en tercer debate. La nueva Asam-
blea Legislativa -periodo 1970-1974- dispose que lOdos los asuntos pendientes volvie-
ran a Comisi6n pero inexplicablemente ningnn diputado pidi6 que se activara el pro-
yecto, por 10 cual, de conformidad con el Reglamento de Orden, Direcci6n y Disciplina
Interior de la Asamblea, pasados <los anos, se archiv6.
25
Durante 1a ultima administraci6n Figueres Ferrer (1970-1974) el proyecto estuvo en
total olvido. No es sino en las postrimerfas de la de Oduber, especfficamente el 28 de
abril de 1978, que el Poder Legislativo la convirtio en ley de la Republica y el 2 de
mayo de 1978-seis dfas antes de que terminara dicho gobierno-el Poder Ejecutivo la
sanciona para que entrara en vigencia el 30 de noviembre de ese aI'Io para imponerle
su observancia al gobierno entrante del Lie. Carazo Odio (1978-1982). (Un case simi-
lar se dio con la Ley Reguladora de 1a Jurisdicci6n Contenciosa Adrninistrativa, que
don Francisco Orlich habfa vetado, para retirar el veto posteriormente y heredarle la
ley a don Jose Joaquin Trejos F.)
La nueva administraci6n Carazo Odio, por medio de la Procuradurfa General de la

Republica, hizo serias objeciones a dieha ley. Recomend6 que se prorrogara su vigen-
cia, aduciendose rezones de inconstitucionalidad, oscuridad de la ley y dificultad de su
aplicaci6n en los procedimientos que la ley propone y desconocimiento de la realidad
aacional".
Finalmente, despues de una amplia discusion publica y considerando que por razones
de tiempo resultaba imposible que 1a Asamblea Legislativa conociera la solicitud de
aplazamiento por dos aflos puesto que el perfodo de sesiones extraordinarias estaba a
punto de veneer el Poder Ejecutivo dispuso que dicha ley entrara en vigencia el dfa 26
de abril de 1979, tal y como a 1a postre sucedio".
2. Naturaleza juridica
Se ha discutido cuAl es la naturaJeza jurfdica de la ley en estudio. Especificamente,

se ha preguntado si dieha ley puede tenerse como un C6digo Administrativo. En la
exposici6n de motivos, se dice que tal proyecto se denomina Ley General de la Admi-
nistraci6n PUblica, y no C6digo Administrativo 0 algo similar, porque se !rata de supJir
la ausencia de cienos principios fundamentales de nuestro derecho publico, no de
fonnular un regimen de todas sus instituciones.
La utilidad de esta ley consiste en defmir las reglas de organizaci6n y de acci6n que
ha de seguir la Administraci6n siempre que acme, sea cual fuere el fin de su conducta,
salvo que exista norma expresa que indique otro ripe de conducts.
Especialistas extranjeros han dicho de la Ley General que sin duda .....podrfa ser
considerada como el texto de un Manual de Derecho Administrative, voJcado en el
articulado de Wl C6digo. La lectura general de ese texto ....pnede confirmarle a cual-
II
Aclaraci6n de la Procuradurfa General de la Repl1blica". La Nad6n, 8 de OCIUbre de 1978. p.:n.
.. Bjecutivo porulri en vigencil Ley de AdminilUaci(io PI1blica". La NIId6a, 4 de abril de 1979.
26
quier especial ista, esta apreciacion. ESIa hermosa Ley, unica en su genero, abarca todo
el conjunto de materias de un Manual de Derecho Administrative por 10 que la expli-
caci6n de su articulado, configuraria exactamente, el program a de un. curso general de
esta disciplina. Se trata, por tanto, de un muy raro ejemplo de un C6digo de Derecho
Administrativo que, inclusive, consagra expresamente la autonornfa de nuestra discipli-
na, al declarar la indcpendencia del ordenamiento jurfdico administrative de otras ramas
del Derechc?",
Sea como fuere, en dicha ley se recogen principios generales del derecho adminis-
native que, como tales, tienen una amplia y general aplicabilidad en el derecho educa-
tivo ya que, repetimos, esta disciplina carece de principios propios y de autonomfa,
siendo, como se indic6 anteriormente, una parte del derecho administrative, Quiere esto
decir, que al memento de aplicar la legislaci6n escolar, es menester, en muchos casos,
recurrir a esta ley y a sus principios. De estes, nos referiremos a continuaci6n a tres:
el principio de legalidad, el de interpretacion teleol6gica y el de independencia del
ordenarniento administrative, los que siempre y en todo memento debemos tener en
mente al aplicar el derecho educativo.
3. EI principio de legalidad
La Ley General en su articulo 11.1 define el principio de legalidad en estos terminos:
"La Administraci6n PUblica actuara sometida al ordenamiento juridico y solo podra

realizar aquellos actos 0 prestar aquellos servicios publicos que autorice dicho
ordenamiento, segun la escala jerarqnica de sus fuentes",
Significa este principio, entonces, que la Administraci6n Publica tiene que actuar
ajustada al Ordenamiento J undico de manera ineludible, de tal suerte que solo puede
realizar aquellos actos 0 prestar los servicios pt1blicos que aurorice tal ordenamiento.
Este articulo se ve complementado con el parrafo I del articulo 12, el que al regular
el servicio publico y la forma de su prestacion, insiste en que el ente encargado debera
hacerlo "bajo el imperio del Derecho", Es decir, que, verbigracia, la prestaci6n del
servicio educative que compete al Ministerio de Educacion debe serlo en estricta
sujeci6n al derecho. No es posible, entonces, cambiar el tipo de educacion, la forma
de su prestaci6n, etc., si el Ordenamienro Jurfdico no autoriza hacerlo.
Este principio se complementa, finalmente, con 10 indicado en el articulo 13 parrafo

primero, el que concluye senalando que:
.. Brewer-Cartes, AlIan-R. "Comentarios sobre 10$ principios generales de la Ley General de la

Adminisuaci6n Pl1blica ell Costa Rica". En Revlsta del Senllnarlo InternacioDal de Det-ecbo
Admlnlstratlvo, San Jose, Colegio de Abogados, 1991.p. 31.
27
"La Adrninistracion estara sujeta, en general, a too as las norm as escritas y no
escritas del ordenamiento administrative, y al derecbo privado supletorio del
mismo, sin poder derogarios ni desaplicarlos para casos concretes"
Queda claro, entonces, que Ia Adrninistracion PUblica debe actnar no solo en absoluta
conformidad con las reglas del derecho positive, sino tambien COIl las otras reglas que
forman el ordenamiento, aunque no sean escritas (la costumbre, Ia jurisprudencia, etc.)
y los principios generales del derecho administrarivo.
Por esta razon, es mas apropiado hablar de "bloque de legalidad", ya que el principio
de legalidad opera no solo respecto a 10 que indica la ley propiamente dicha, sino
tarnbien en todo el ordenamiemo administrative, (las leyes, las costurnbres, principios
generales de derecho, etc.) En fin, las normas no escritas vinculan a la administraci6n
tanto como las escritas, aunque, obviamente, segun la escala jerarquica de sus fuentes.
El principio de legalidad es de trascendental importancia, por cuanto es el que mas

tipicamente define al Estado de Derecho, ya que todos los actos y comportamientos de
la administracion han de estar justificados por el bloque de legalidad. La administra-
cion, para poder actuar, requiere que sus potestades sean habilitadas por norma expresa.
Bste principio supone, asr, el imperio de la Ley en sentido arnplio. Tal y COn10 10
recoge el profesor Garcia de Enterrfa "ya no se admiten poderes personales como tales,
por la razon bien simple de que no hay ninguna persona sobre la comunidad que
ostente como un atributo divino la facultad de emanar normas vinculantes para dicha
comunidad; todo el poder es de la ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la
propia de la Ley. Solo en "nombre de la Ley", puede imponerse obediencia'?'
Dicho metaforicarnente, la Administracion Publica deviene en esclava de la Ley, esta

es su arno y senor.
Como deciamos, todo 6rgano y funcionario publico, para poder actuar en cualquier
forma, requiere que previamente Ie hayan side otorgadas las suficientes potestades por
parte del ordenamiento Administrative. Esta regia no conoce excepciones. Vincula
tanto al Presidente de la Republica, al Consejo Superior de Educacion, al Ministro de
Bducacion, como a los directores de escuela y cotegios, los directores regionales de
ensenanza, al comite de evaluaci6n, al consejo de profesores, etc.
En virtud de este principio, todo servidor publico esta obligado a conocer cual es su
competencia, esto es, el conjunto de sus atribuciones y potestades, asf como la cantidad
GarcIa de Bnterrfa. FAiatmlo y PemMlde:t.Rodr{guez Tom's. Cunio de Deredto Admlnlstratlvo.

Tomo L Madrid, Civiw. 1m. p. 249.
28
de medios juridicos y materiales otorgados por eI "bloque de legalidad". Respetar y
conocer esta competencia es respetar el principio de legalidad. Excederse 0 desconocer-
la es exponerse a violentarlo.
Ast, por ejemplo, se viola el principio de legalidad cuando el consejo de profesores

de un colegio acuerda dar un voto de censura en contra del director del colegio 0 en
perjuicio de un director regional de ensenanza, 0 cuando un consejo de profesores
dispone eximir de examenes a los alumnos distinguidos de Ia instituci6n participantes
en algiin concurso. Estos acuerdos son antijurfdicos y atentatorios de tal principio, en
virtud de que no existe norma juridica alguna que los autorice a adoptar este tipo de
acuerdos.
Para concluir, es menester indicae que los actos que se adopten a contrapelo de este
principio reciben como sancion su nulidad, que puede ser declarada aun de oficio, y
el funcionario que 10 dict6 se expone a sec responsable personalmente por su emisi6n
tanto penal, civil como administrativarnente, si es del caso,
4. Principio de interpretacion teteologtca de la norma administrativa
Otro principio importante en esta ley es el de la interpretacion teleol6gica de las

nonnas administrativas, el que se consigna en su articulo 10 al expresarse que:
"La norma administrariva debera ser interpretada en la forma que mejor garantice
la realizaci6n del fin publico a que se dirige, dentro del respeto debido a los
derechos e intereses del particular. Debera interpretarse e integrarse tomando en
cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos
a que se refiere".
En el mundo del derecho es de especial importancia prefijar uno 0 varies merodos

de interpretaci6n de las Donnas, debido a que estas casi nunca son claras y precisas,
y aunque 10 fuesen desde el punto de vista gramatical, debe tenerse en cuenta que
deben apJicaese a hechos especfficos cambiantes y diffciles de aprehender.
Este tema de la interpretacion de. las nonnas jurfdicas es esencial tanto en la teorla
como en la practica del derecho, por cuanto:
"No puede existir ningun orden jurfdico sin funci6n interpretativa, porque las
nonnas esian destinadas a ser cumplidas y en su caso aplicadas. Ahora bien, las
nonnas generales- Constituci6n, leyes, reglamentos-hablan del tinico modo que
pueden hablar: en terminos relativamente generales y abstractos. En cambio, la
vida humana, las realidades sociales, en las cnales se deben cumplir, y en su caso,
aplicar las leyes, son siempre particulares y concretas. Por consiguiente, para
29
cumplir 0aplicar una ley 0 un reglarnento es ineludiblemente necesario convertir
la regia general en una norma individualizada, transformar los terminos abstractos
en preceptos concretes. Y esto es precisamenie 10 que se llama interpretacion"."
En fin. la Interpretacion apurua a la realizaci6n del derecho.
La teona ha logrado construir diferentes metodos de interpretacion. Asi, el literal se

atiene al significado de las palabras de la ley. del reglamento 0 de la doctrina estableci-
da en la jurisprudencia; el subjetivo trata de indagar que fue de hecho 10 que el legisla-
dor pens6, quiso decir y lograr con la norma por el elaborada; el hist6rico, que inten-
ta conseguir luz buscando en los antecedentes, para hallar 10 que se reputa como el
mas autenuco sentido de una institucion; el analogico, consisteote en estabtecer primero
la sernejanza entre un case claramente abarcado por la ley y otro no previsto por esta,
invesugar entonces cual es el criterio con el que la ley enfoca el caso que previ6 y,
finalmente, aplicar esc mismo cruerio al caso no previsto, etc!'
Tambien en ciertas crases de normas jurfdicas se apliea solo un metodo determinado
de interpretacion por expresa disposiei6n legal. Asi, verbigracia, en materia tributaria
a las normas references al hecho generador se les puede asignar el significado que mas
se adapte a la realidad (articulo 8 C6digo Tributario).
En el campo de las normas del derecho administrative, nuestra ley opt6 por estable-
cer un unico merodo de interpretacion, a saber: el teteologico, En su exposici6n de
motives, se aduce que este "establece la necesidad de una interpretacion principalmente
teleol6gica del derecho administrative, con La mente puesta en los intereses sociales 0
piiblicos protegidos y en Ia naturaleza social 0 cienufica de los hechos y circunstancias
en que ha de actuar la Administracion para satisfacer aquellos, con 10 que 110 se hace
01Ta cosa que aeoger una corriente doctrinal cada dra mas fuerte en el sentido de hacer
del motive, del contenido y del fin los elementos mas importantes del acto 0 de la
actividad administrativos. Se dispone que, dada esa preerninencia, se descarte la letra
de La ley, en bien de su espfritu, cuando se determine la existencia de un insalvable
conflicto entre ambos.
En esta hip6tesis el adrninistrador tanto como el juez quedaran autorizados para crear
una norma nueva de alcance concreto y mas acorde con el espiritu de la ley, como si
hubiese laguna de derecho en cl caso".
22
Recasens Siehes, Luis. "Interpretacion del Derecho". Enclclopcdja Jurldlca Omeba. Torno XVI.
Buenos Aires, Driskill S.A. 1982, p. 546.
Ibidem p. 547.
30
Esta decision del legislador de consagrar el metodo teleologico como el rnetodo por
excelencia del derecho administrativo no es producto de su capricho,descuido 0 lmpre-
visi6n. Por el contrario, riene plena justificacicn y respaldo en la naturaleza propia del
derecho administrativo. Este es sustancialmenre finalitario, es decir, que se ha estructu-
rado y funciona teniendo como punto de referencia siempre los fines publicos, que son
el fundamenio de la organizacion y Ia actividad adrninistrativa". EI Derecho Adrninis-
trativo, entooces, regula la organizacion de la funci6n adrninistrativa y la de los 6rganos
a los cuales eslii atribuida, los que estan llamados a satisfacer unicarneme intereses
publicos.
Siendo esto cierto como en verdad 10 es. es 16gico y necesario que las normas
administrativas sean interpretadas teleologicameme, 0 sea, en la forma que mejor
garantice 1a reaIizaci6n del fin piiblico a que todas elias, por definicion, tienden. EI
derecho administrative no esta concebido para Iortalecer y engrandecer al gobernante
o a grupos sociales. Por el comrario, busca regular y canalizar la mayor satisfacci6n
de intereses piiblicos 0 comunes, en fin, el bien comun, razon por la cual debe ser
imerpretado cuando sea menester en la forma que mcjor garantice 0 facilite la consecu-
ci6n de este.
Todas las normas del derecho educativo, como parte integral que son del derecho
administrative, debeo ser interpretadas teleologicarneme, por 10 que, mas que discemir
su tetra, se debe desentranar su espfritu, su finalidad, su proposuo. Asf, par ejemplo,
cuando el articulo 80 de la Constitucion Politica rnanda que "La iniciativa privada en
materia educacional merecera el esumulo del Estado, en la forma que indique la ley",
debe ser interpretado en el sentido que rnejor satisfaga el imeres publico implfcito como
es el de estimular 10 mas ampliamente la iniciativa privada en materia educacional.
5. EI principlo de independencia y plenitud del ordenamic.ito administrativo
La Ley General establece 10 que se podria llarnar el principio de pleniuid del

ordenamienro juridico-administraLivo. Este significa que en el no pueden existir lagunas.
Las del derecho escrito deben ser irnegradas, debiendose forrnular la norma del ordena-
miento administrative aplicable.
Este principio se recoge en varies artfculos, en sus diferentes modalidades. En primer

lugar, en el numeral 9. I se declara la independencia del ordenamlento administrativo,
al preceptuarse que:
,. Vid. Fajardo Salas, Goozalo, "EI Estado de Derecho en Is Ley General de la Admini.lnci6n
PUblica". Revlsta del Semlnarle Internactouat de Dereche Admlnlstrallvo. p. 546.
31
"EI ordenamiento jurfdico administrative es independiente de OUOS ramos. S01a-
mente en el caso de que no haya norma administrauva aplicable, escrita 0 no
escrita, se aplicara eJ derecho privado y sus principios".
Esta disposicion es sumamente clara en varies aspectos: (i) no puede darse caso
alguno no previsto que no deba tener su soluci6n juridica; (ii) eJ ordenamiento adminis-
trativo es autosuficiente, 0 sea, que a1 derecho privado y sus principios solo se puede
recurrir despues de haber agotado las fuentes tanto escritas como no escritas,
En fill, todo caso referente al derecho adrninistrativo (y educativo) debe sec solucio-
nado en una u otra forma; pero para ello se debe agotar primero todas las fuentes del
ordenamiento adrninistrativo-escritas 0 no escntas- y despues y soJo despues se puede
recurrir aI derecho privado (Codigo Civil).
bien, l,cuaJes son las fuentes del ordenarniento jurfdico-administrativo?

AbOI'd Las
fuentes son escritas y no escritas. Son fuentes escritas segun el articulo 6 de la Ley
General: (1) La Constituci6n Politica, (2) los tratados intemacionales y las Normas de
la Comunidad Centroarnericana (3) las leyes y los demas actos con valor de ley (por
ejemplo los decretos leyes) (4) los decretos del Poder Bjecutivo que reglamentan las
leyes de los otros Supremos Poderes en Ia materia de su competencia; (5) Los demas
reglamentos del Poder EjecuLivo, los estatutos y los reglarnentos de los entes descentra-
lizados y (6) las dernas normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentrali-
zadas.
Cuando aparezca una laguna en las fuentes escritas y sea necesario, entonces, su
integraci6n, se recurre a las fuentes no escritas, tal y como 10 dispone el articulo 9.2,
que dice:
"Caso de integracion, por laguna del ordenamiento administrative escrito, se

aplicaran, por su orden la jurisprudencia, los principios generales del derecho
publico, la costumbre y el derecho privado y sus principios".
Observese, entonces, que antes de recurrirse aI derecho privado y agotadas las

fuentes escritas, se deben agotar las no escritas del ordenamiento administrative: la
jurisprudencia, los principios generales y la costumbre. Dicho en otras palabras,
primero se aplica 0 prevalece el derecho escrito; si aqui subsiste la laguna, se recurre,
en segundo Ingar, a las fuentes no escritas y si nun asi persiste se acoge finalmente al
derecho privado y sus principios.
Pero las normas no escritas no solo sirven para integrar el ordenamiento escrito, sino
que, tarnbien para lnterprerarlo y delimitarlo, y seg6n sea la funci6n que cumplan, as.(
sera el range jurfdico que adquieren.
32
Dice el articulo 7 de la ley 10 siguierne:
"Las normas no escritas-como la costumbre, la jurisprudencia y los principios

generales de derecho-serviran para interpreter, integrar y delimitar el campo de
aplicaci6n del ordenamiento escrito y tendran el rango de la norma que interpre-
ten, integran 0 delimitan",
Quiere esto decir que una costumbre administrativa, por ejemplo, puede servir para
interpreter una ley, un reglamento 0 un decreto, 0 sea, para saber que se quiso decir
en un articulo; 0 tambien para delimitar esa ley, esio es, para concretar los alcances de
sus disposiciones. Igualmente, si esa costumbre marca los lfmlres de una ley, tendra
rango de ley; si 10 que delirnita es un reglamento, tendra esc range y as) sucesivamen-
teo
Empero, si la fuente escrita 10 que hace es suplir (integrar) la ausencia de una norma
escrita, siempre tendra el rango de ley por express disposicion del parrafo segundo del
articulo 7 que dice: "Cuando se irare de suplir 1a ausencia y no la insuficiencia de las
disposiciones que regulan una materia. dichas fuentes tendran el range de ley".
Un ejemplo nos ayudara a aclarar 10 aquf indicado. Bl articulo 176 del Estatuto de
Servicio Civil indica que los servidores tecnico y adminlstrauvo-docentes gozaran de
un mes de vacaciones durante los tres meses de vacaciones del personal que imparte
lecciones, sin especificar cual. La cosmmbre -fuente no escrita-, ha sido que tal mes
'de vacaciones sea el de enero de cada ano, costumbre que ha venido a sustituir tal
vacio del derecho escriro, 10 que significa que tal costumbre hoy dfa tiene rango de ley.
F. LA EDUCACION Y EL ORDENA.MlENTO JURIDICO
1. Concepto de ordenamlentojuridico
"La teona del ordenamiento jorldico positive, expuesta originariamente por Adolfo
Merkel (1836-1896), y desarrollada luego por Hans Kelsen (1881-1973) y Alfred
Verdross. establece que el complejo de Donnas jurfdicas que dan scntido at
Derecho de un pais no se encuentran aisladas, sino vinculadas entre sf pot una
fundamentacion unitaria, en virtud de la cual constituyen una estructura, una
unidad, un sistema denominado ordenamiento jurfdico'""
Es el ordenamiento juridico, entonces, la estructura de las normas juridicas que se

encuentran vinculadas entre sf par una fundamentacion comun y unitaria. Es una unidad
Pacheco O. Mix.imo. lntroduccJ6n aI Derecho, &nuago, Editorial Jurfdica de Chile, 1976.p. 295.
33
de normas juridicas cuya vertebracion yace en la Constitucion Polftica, al ser esta la
norma fundamental que le brinda unidad y l6gica al orden jurtdico.
OlIO autor define el orden juridico como nEI conjunto de normas que integran el
Derecho positivo. Totalidad de principles, leyes y demas Iuentes del Derecho e insutu-
ciones que establecen las Iibertades y garanuas generales del individuo en sus relaciones
privadas y publicas?".
2. Fuentes del derecho educative costarricense
La expresi6n fuentes del derecho tiene acepciones diferentes. Para nuestros efectos,
unicameme nos mieresan las llamadas Fuentes formales del derecho, que son "las
formas obligadas y predeterminantes que ineludiblemente deben revestir los preceptos
de conducta exterior, para imponerse socialmerue, en virtud de la potencia coercitiva
del Derecho"."
o sea, que las fuenr.es de derecho aqueLlas fonnas especiales y preexistentes que
SOil
deben seguirse para que las normas juridicas Ileguen a ser propiamente tales.
En Costa Rica, dichas fuentes son las siguientes: la Constitucion Polftica, los uatados
iatemacionales, Laley y demas actos con valor de ley; los decretos del Poder Ejecutivo
que reglamentan las Jeyes y los demas reglamentos del Poder Ejecutivo.
a) Constitucion Potttica: La Constitucion Polftica es la Jey fundamental del Estado que

establece las bases de su organizaci6n y la forma de su gobiemo. Contiene las
normas jurfdicas que determinan ta forma del Estado, el regimen de gobierno, Las
garantfas y derechos de las personas, la organizaci6n y atribuci6n de los poderes del
Bstado, el procedirnieoto de reforma, etc.
En materia educativa, nuestra Carta Magna contiene todo el titulo Vll (articulo 77
a 89).
La Consutucion Polftica se caracteriza por su supremacla, quiere esto decir que
dentro del ordenamiento jurfdico sus normas ocupan el mas alto grado en la jerarquia
y todas las demas normas-leyes, reglamentos, no pueden violarla 0 ir en su contra.
b) Tratados intemacionales: De conformidad con nuestro articulo 7 de la Constituci6n

Poluica, "Los tratados publicos, los convenios internacionales y los concordatos
.. Cabanellas, Guillermo. Dlcclonerlo de Derecho Usual, Torno U. p. 895.
n Pacheco, Maximo. Op, cu., p. 339.
34
debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendran desde su promulgaci6n
o desde eJ dla que ellos designen, autorldad superior a las leyes".
"Los tratados internacionales son las convenciones celebradas entre dos

o mas rniembros de Ia comunidad internacional con el objeto de
regular sus relaciones y establecer los derecho y obligaciones rect-
procas'i"
En el campo educative se puede citar, como ejemplo, el "Convenio Centroamericano

sobre unificaci6n basica de la educaci6n", aprobado por Costa Rica mediante ley #3726,
del 16 de agosto de 1966.
c) Decretos con jerarquia de ley: Bajo esta denorninaci6n se comprenden dos Fuentes
del derecho positivo: los decretos con [uerza de ley y los decretos leyes. Los prime-
ros son decretos dictados por el Poder Ejecutivo sobre rnaterias propias de una ley,
en virtud de una delegaci6n de facultades hechas por el Poder Legislativo. En Costa
Rica no es posible que exisian decreios con fuerza de ley debido a que el articulo
9 de la Consurucion Polirica prohfbe a los Poderes delegar el ejercicio de sus fun-
ciones. No puede, verbigracia, la Asamblea Legislativa delegar en el Poder Ejecutivo
su potestad de estirnular la iniciativa privada en materia educacional como 10 indica
el articulo 80 de la Consumcion Poliuca.
Los Decretos leyes son, en cambio, los decretos dictados por eJ Ejecutivo en mate-
rias propias de una ley, sin autorizacion del Poder Legislative. Se da en circunstan-
cias cuando el Poder Ejecutivo asume facultades legislaiivas y dicta decretos a los
cuales e1 mismo atribuye fuerza de leyes. Ocurre normalrnente cuando se rompe la
nonnalidad institucional producto de un golpe de Estado 0 una revolucion", En
Costa Rica, como producto de la revolucion de 1948, se emitieron muchos decretos-
Jeyes. Acaso el mas importante y que se encuentra vigente es el referente a la
nacionalizaci6n bancaria (Decreto-ley #71 de 21 de junio de 1948).
d) La ley : En Costa Rica debemos seguir un criterio formal de 10 que la ley es. Son
aquellas nonnas elaboradas por la Asamblea Legislativa con sujeci6n al procedimien-
to que establece la Consutncion Politica. La facultad de iniciativa la tienen los
senores diputados asi como el Poder Ejecutivo, salvo en el penodo de sesiones
extraordinarias, cuando solo la tiene el Poder Ejecutivo .
.. Bonecase, Julian. Cirado por Pacheco, Maximo. Op. cit. p. 316.
Ibfdem, Pacheco, Op. clt., p. 341.
35
Consecuentemente, el Presidente de la Republica y el Ministro de Educaci6n pueden
presentar a conocimiemo de la Asamblea Legislativa cuantos proyectos de ley tengan
a bien.
La ley mas importante en materia educativa 10 es la Ley Fundamental de Educacion

(Ley #2160 del 25 de setiernbre de 1957. adicionada por la .Ley #2298 del 22 de
noviernbre de 1958).
e) Decretos Reglamentarios: Los decretos reglamentarios que puede ernitir el Poder

Ejecutivo son de dos clases: reglarnentos ejecutivos y reglamentos autonomos.
Dentro de esta ultima categorfa encontramos dos subespecies: reglamentos autonomos
de servicio y reglameruos aut6nomos de organizacion.
EI reglamemo ejecutivo "consiste en una norma-per tanto, acto general e impersonal-
0, que tiene por objeto regular las relaciones entre particulates y la adrninistracion
para hacer posible la aplicaci6n pracuca y precisa de Ia ley dentro de las condicio-
nes y supuestos que Is misrna regula?", La potestad de existir reglamentos ejecutivos
la otorga el articulo 140 incise 18) de La Constitucion Polftica, el que establece
como deber y atribuci6n del Poder Ejecutivo "Sancionar y promulgar las leyes,
reglamentarias, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento". Un ejernplo de
reglamento ejecutivo 10 es el asf llamado Reglamento de 18Carrera Docente, el cual
reglamenta el tltulo segundo del Estatuto de Servicio Civil, que es una ley.
Los regtamentos autonomos son aquellos que tienen fundarnento en la Constitucion

Politica.
EI reglamento aut6nomo de organizaci6n es aquel que se refiere a la organizaci6n
interna de los despachos, oficinas u organos adminlstrativos.
Generalmente tienen tees caractensticas: emanan directarneme del poder 0 instituci6n,

en su calidad de jerarcas del servicio, y no estan basadas en una ley previa sobre
su propia materia; crean 6rganos internes y regulan las relaciones entre los mismos,
y, finalmente, tienen como sujeto pasivo soLamente 6rganos y no a terceros extranos
a1 Bstado".
La potestad de ernitir este tipo de reglamentos aparece en el articulo 140 inciso 8

de La Constitucion Politica. Un ejemplo de este tipo de reglamentaci6n 10 es el
Reglamento de Organizacion de Oficinas Cemrales del Ministerio de Educaci6n (DE
#1638-MEP del LO de octubre de 1985) .
.. Ortiz, Eduardo. Tesis de Dereeao Administrative. "El Reglamenrc, Tesis No.7. Poligrafiada.
..
'I Ibidem.
36
,
Finalmenre, tenemos el "reglamento aut6nomo de servicio". Esto significa que cada
jerarca administrative puede crear los reglamentos 0 nonnas necesarios para la
prestaci6n del servicio que esta a su cargo, sin esperar que haya una ley sobre la
materia que requiera ejecuci6n 0 desarrollo normative?"
Quiere esto decir que toda autoridad adrninistrativa por el sole hecho de tener a su
cargo la prestacion de un servicio pllblice, tiene la atribucion de regulario en la
forma que estime mas conveniente.
La Consnrucion Polnica no considera expresamente Ia potestad de emitir este tipo

de reglamentos, por lo que se ha interpretado que es una potestad tacita de la
adminisrracion prestataria de algun servicio publico.
Un ejemplo de reglamento autonomo de servicio podria sec el "Reglamento de

evaluaci6n y normas de promocion de la educaci6n general basica y educaci6n diversi-
ficada" (De Nc.18036-MEP del 22 de agosto de 1988), ya que regula aspectos de
c6mo se debe prestar el servicio educative, derechos y obligaciones de sus usuaries,
etc.
En materia reglamentaria, existe un principio muy imponante que conviene exponer.
Es el llamado principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consistente en
que ningun reglamenro-que por definicion es general- puede ser derogado .0 desaplica-
de para casos concretes. Tal principio lo recoge el articulo 13.2 de la Ley General de
la Adrninistracion PUblica y busea proteger otro principio superior, a saber, el de igual-
dad. ASl, verbigracia, cuando el articulo 31 del Reglarnento de Evaluaci6n manda que
el resultado de las pruebas debe informarse ales imeresados, dentro de los ocho dias
habiles posieriores a su admirustracion, con el senalamiento de los errores para su recti-
ficaci6n, ello se debe cumplir para todos por igual. No es valido que se cumpla para
unos estudiames y para otros no.
G. NECESIDAD DE UN ESTUDIO ESPECIFICO DEL DERECHO EDUCATIVO
De lo expuesto hasta ahora, queda claro que para poder apreheoder el heche educati-
ve eo su plenitud, es absolutarneme ineludible estudiar las fuentes de derecho de la
educaci6n en Costa Rica: la educaci6n es algo absolutamente indisociable del ordena-
miento juridico oacional.
EI estudio que se lleva a cabo a partir de aqui es un esmdio especifico de la legisla-

ci6n educativa vigente en nuestro medic, que abarea las diferentes fuentes del derecho,
o sea, que parte de la propia Constituci6n Politica,
Ibidem.
37
Obviamente, el analisis da inicio a partir de 1949, que fue eJ afio en que se promulg6
nuestra vigente Constitucion Polltica, la que en virtud de su articulo 197, derog6 toda
ley, reglamento 0 disposici6n en generaJ que se Ie opusiera.
Nuestra Unidad Didactia no es un estudio sobre la "Historia de la legislaci6n educativa

en Costa Rica", sino que expone y desentrana el marco juridico vigente en nuestro pais,
referente a la materia educativa, el cual, consecuentemente, parte de la Constitucion
Politica del ano 1949.
EI derecho educative, para poder conocerse en toda su profundidad e intensidad,

requiere que sus leyes y cuerpos normativos en general sean analizados en forma
particular. La legislaci6n Educativa es una de caracter altamente especializado, por 10
que para alcanzar un conocimiento 6ptimo de ella es menester un estudio especffico y
profundo.
38
EJERCICIOS DE AUl'OEV ALUACION
FA.LSO Y VERDADERO
Analice las siguientes afirmaciones y anote en el espacio en blanco la letra V si es

verdadera y la F. si considera que es falsa,
1. ( ) La poblaci6n es un elernento del Estado
2. ( )La funcion constituyente legisla
3. ( )La tarea de gobiemo Ie compete a la funci6n ejecutiva
4. ( )Los fines del Estado son los mismos en cualquier Estado
5. ( )El derecho educativo es una rama del derecho
6. ( )EI principio de legalidad no tiene relevancia en el derecho educative,
7. ( )Las fuentes del ordenarniento jurIdico administrative son las escritas.
8. ( )La norma juridica administrativa puede ser interpretada siguiendo cualquier

metodo de interpretacion,
9. ( )El territorio es un elemento absolutamente imprescindible para que pueda
existir el Estado.
10. ( ) Una costumbre adrninistrativa puede servir para interpretar una norma
jurfdica.
SELECCION UNICA
Marque con una x, la letra de la respuesta que usted considera correcta.
1. El metodo de Interpretacion de la norma administrative por

excelencia 10 es el:
a)-hist6rico
39
b)-gramatical
c)-teleoI6gico
chj-administrativo
2. La funci6n estatal encargada de pres tar el servicio edncativo en forma concreta se

denomina;
a)-Iegislativa
b)-ejecutiva
cj-electoral
ch)-jurisdiccional
3. Las formas especiales y preexistentes que deben seguirse para emitir las normas
jurfdicas se llaman:
a)-funciones
b)-cometidos
c)-Fuentes
ch)-fmes
4. Las potestades publicas que se ejerccn en beneficio de la colectividad se Haman:

a)-fines estatales
b)-funciones estatales
c)-fuentes estaiales
ch)-elementos del Estado
5. Una fuente no escrita es la siguiente:
a)-la ley
b)-la direcmz
40
c)-principio general de derecho
ch)-ninguna de las anteriores
6..El conjunto de 6rganos que rigen el Estado se llaman:
aj-gobernantes
bj-gobiemo
cj-administrados
cb)-ninguno de los ameriores,
7. EI eme social que se forma en un territorio y se organiza jurfdicamente se llama
a)-gobiemo
b)-Estado
c)-ordenamiento jurfdico
ch)-Sociedad
DESARROLLO
1. Explique por que en las sociedades modernas la actividad educativa esta indisoluble-
mente unida a ese erne social llarnado Estado.
2. a) l.Se puede hablar de derecho educativo en forma especffica? Justifique su

respuesta.
b) l.Tiene alguna importancia pracuca esta calificacion? Explique.
3. a) Explique el principio de legalidad.
b) /..En que forma limita y favorece la acei6n de un administrador educative?
4. a) l.CuaL es la jerarqufa de las fuentes del derecho educativo en Costa Rica?
b) Diga dos razones por las cuales se considers importante dieha jerarquizacion,
41
Copyrighted m alerial
RESPUESTAS A LOS EJERCICIOS DE AUTOEVALUACION
A. FALSO Y VERDADERO
I V; 2 F; 3 V; 4 F; 5 F; 6 F; 7 F; 8 F; 9 V; 10 V.
B. SELECCION UNfCA
I c); 2 b); 3 c); 4 b); 5 c); 6 b); 7 b); 8 b); 9 ch);
C. DESARROLW
I. La educaci6n en las sociedades modernas ha adquirido una timportancia tal que ha
Uegado a convertirse en una "funci6n social". Es decir, que lIO puede concebirse
sociedad alguna que no se estructure y consolide a traves de la educaci6n. La
educaci6n es una necesidad coiectiva que se satisface por medic de un "sistema
educative", el que a su vez 8610se concibe a traves de la existencia del Estado. El
Bstado al constituir el gerente y rector del bien comun y por su condici6n de ente
social mayor, tiene a su cargo la funci6n educativa que Ie es tlpica.
2. a) No existe en el mundo del derecho una rama que se Harne derecho educativo,
el que, por el contrario, forma parte del derecho administrative en general, en
vista de que carece de principios propios, Para efectos didacticos podemos
hablar de derecho educauvo puesto que en el ordenamiento jurfdico costarricen-
se existe una profusa legislaci6n referente a 10 educative la que incluso puede
ser sistemauzada, pero de esto a poderse conceptuar como una rama del
Derecho media un abismo.
b) La calificaci6n de derecbo educative sf tiene efectos y ventajas practicas
especialmente de caracter didactico porque tal expresi6n nos delimita claramen-
te Ull campo de la legislaci6n. 0 sea, facilmente podemos discernir todo el
conjunto de normas jundicas que versen sobre el hecho educativo.
3. a) La respuesta a esta pregunta se encuentra en el subtema E. punto 3 (de la

secci6u II: Nociones de Derecho Educative).
42
b) El principio de legalidad es un lfrnite a la acci6n del administrador educative
por cuanto no tiene libertad absoluta sino que, por el contrario, debe sujetarse
a 10 que expresamente 10 faculla el ordenarnienro jurfdico.
Sin embargo, tambien constuuye un cauce para su acci6n ya que aJ disponer
de procedimientos especfficamente ordenados por la ley, asf como al tener que
cumplir con requisltos y formalidades de la mas variada naturaleza, su accionar
deviene en mas ordenado, justo, logico, legal y con respeto a los derechos de
las otras personas.
4. a) Si el derecho educativo es parte del derecho adrninistrauvo, la jerarqufa de las

fuentes es la misma de este ultimo que recoge el articulo 6 de la Ley General
de la Administraci6n PUblica a saber: Constituci6n Politica, tratadcs intemacio-
nales; Leyes y demas actos con valor de ley; decretos del Poder Ejecutivo que
reglamentan las leyes; los demas reglamentos del Poder Ejecutivo, estatutos y
reglamentos de los entes descentralizados.
Asimismo el articulo 7 recoge las fuente- no escritas -como la costumbre, la

jurisprudencia y los principios generales ae derecho- que sirven para lnterpretar,
integrar y delimitar el campo de aplicacion del ordenamiento escruo,
b) La importancia de esta jerarquizacion radica en que sirve a dos fines funda-

mentales a saber: determinar eJ orden de su aplicacion, incluso si no hay
conflicto entre ellas; y determiner la norma prevalente y desaplicar la inferior,
en caso de conflicto.
43
SEGUNDA PARTE
EL REGIMEN JURIDICO
DE LA EDUCACION
EN COSTA RICA
I. Organizaci6n constitucional de
la educaci6n
II. Planificacion y polftica econ6mica
m. Marco jurfdico de la estructura

del sistema educati vo
IV. E1 regimen jurfdico de la

educaci6n privada
V. Educaci6n a la comunidad y extension

cultural

OBJETIVOS ESPECIFICOS
At finalizar el estudio de eSIQparte, el alumna sera capas de:
I. Explicar el marco jundico de la educacion que esta presenre en

la Constituci6n Polftica, sabre tod.o en 10 referente a los siguien-
tes aspectos:
Alcances y contenldos de la obltgaroriedad y gramidad de

la ensenanza
Condiciones y consecuencias de la libertad de ensenanza,
Naturaleza jurfdica y funciones del Consejo Superior de

Educaci6n.
Regimen jurfdico de la educaci6n superior.
2. Explicar los arnbitos de competencia de la Iglesia y de la muni-

cipalidad en el campo educative.
3. Bxplicar el impacto de la creaci6n de Ia Ley de Planificaci6n

nacional en la politica de la cducaci6n costarricense,
4. Describir el marco jurldico de la estructura administranva y de

Ia estrucmra curricular de 1a educaci6n costarricense,
5. Explicar el regimen jurfdico de 1a educaci6n privada,
6. Explicar el marco jurfdico y los alcances de las diferentes formas

de educacion a la comunidad y extension cultural.
46
INTRODucelON
Esta segunda parte de la Unidad Didactica, es la mas extensa y rica. En ella se

estndia en forma especffica y profunda el regimen jurfdico de la educaci6n en Costa
Rica, en cinco seceiones. En la primera seccion, estudiamos el titulo setimo de la
Consutucion Polftica ("Dc Ia Educaci6n y la Cultura"), que recoge las disposiciones y
los principios medulares que condicionan, orientan y modulan nuestro sistema juridico.
Por ser la Constiruci6n la norma fundamental en 1a que encuentran sustento todas

las demas de rango inferior, analizamos en forma relativamente profusa: el articulo 77,
que manda que la educacion publica sea organizada como un proceso integral correla-
cionado en sus diversos ciclos; el 78, que establece la gratuidad de la ensenaaza: el 79,
que garannza 18 libenad de ensenanza; el 80. que manda que la iniciativa privada en
materia educacional reciba el estlmulo del Estado; el 81, que crea el Consejo Superior
de Bducacion. Tambien hacemos referencia a los ambitos de cornpetencia de la Iglesia
y 13 Municipalidad en el campo educativo, cuyo fundamento jnrfdico ultimo yace en
la Constituci6n Poiftica.
En la seccion segunda, exponemos el marco jurfdico del sistema de planificaoi6n y

los subsistemas mas importantes en relaci6n con el sistema educative, para concluir con
eJ esmdio del Plan Nacional de Desarrollo Bducati vo de 1973 primero en su g6nero.
En la secci6n tercera, examinamos el marco juriclico vigente de 18 estructura del

Sistema educative, la que dividimos en dos partes. En la primera, se analiza 18estrucni-
ra administrativa del Ministerio de Bducacion, en sus Ires componentes, a saber:
oficinas centrales, direcciones regionales de enseaanza y la estrucmra de los centros
educativos. En la segunda, nos dedieamos a la esnuctura curricular vigente, que abarca
los niveles form ales del sistema. el plan de esmdios, basta el restablecimiento del
examen de Bachillerato y 18 creaci6n de las pruebas comprensivas de conclusi6n del
segundo cicIo de 18 educaci6n general basica y de los colegios cienuficos.
47
En Ia secci6n cuarta, analizarnos el regimen jurfdico vigente en la educaci6n privada,
centrado, basicameme, en eJ vigente reglamento de establecimientos privados de ense-
nanza,
Finalrnente, en La quinta seccion, nos referimos a la filosofia y los programas mas
descollantes sobre educaci6n de adultos y de extension cultural, y hacemos enfasis en
el regimen jurfdico correspondiente.
1.- ORGANIZACION CONS1'ITUCIONAL DE LA EDUCACION
A. INTRODUCCION
Siguiendo un criterio estrictamente cronol6gico, desde eJ dfa de nuestra independen-

cia, Costa Rica ha tenido hasta la fecha, catorce Constituciones. De todas elias, la
vigente, Constituci6n del ano 1949, descolla por regular con mayor claridad conceptual
e ideol6gica, la materia educativa. Sin embargo, en Ia Constitucion Politica de 1869,
se recogen las primeras disposiciones educativas que luego fueron repetidas por Ia del
ano 1871, irunediata aruecesora de la Consmucion de 1949.
EJ primer articulo de la Constituci6n de 1869 (Artfculo 6) referente a la ensenanza

estableci6 la obligatoriedad y la gratuidad de la educaci6n primaria para ambos sexes.
Con el Articulo 7, se elev6 a rango constitucional 10 que hoy dia conocemos como Ia
libertad de ensenanza, Estas dos disposiciones fueron entonces por muchos anos las
umcas en el ambito educativo que aparecieron en la Constituci6n.
Eo la Asamblea Nacional Constituyente del ano 1949, se mvo conciencia clara de
que fa materia educativa debfa regularse con mayor extension, A esto coadyuv6 eo
mucho el hecho de que en dicha Asamblea hubiese educadores de prestigio y buen
namero de profesores universitarios.
Pero mas aun, los constituyentes eran conocedores de la problematica educatlva
costarricense y de las certeras criticas que se le venfao haciendo a 1a educaci6n. tales
como que carecfa de fines, que la primera y segunda ensefianza como fa educaci6n
superior funcionaban desvinculadamente y que el sistema escolar no tomaba en cuenta
que la edecaclon es un proceso integral de desarrollo, etc. En fin, el momento hist6rico
era muy particular. las condiciones socioecon6rnicas del pals eran otras, existfan teorfas
pedag6gicas modernas y distintas y habfa toda una experiencia nacionai imponante que
debfa tenerse en mente.
48
Suele decirse que la organizaci6n educativa incluye un aspecto politico y uno peda-
g6gico propiamente dicho. EI politico se observa en que la educaci6n sistematica se
organiza segun normas dictadas por las instituciones y por las autoridades publlcas.'
EI capitulo seumo de la Constitucion Polltica, que Ueva por titulo "La Educaci6n y
la Cultura", resume este aspecto politico primario 0 fundamental del sistema educativo
costarricense.
B.ORGANIZACION DE LA EDUCACION PUBLICA
EI articulo 77 de la Carta Magna manifiesta lueralmente que: "La educaci6n publica

sera organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde
In preescolar basta la universitaria". Todos los articulos que hoy forman parte de este
titulo constnucional "La educacion y la cultura", (cuya denominacion se debe a una
moci6n que en ese sentido presento don Luis Dobles Segreda), fueron iniciativa de un
grupo de constituyentes encabezados por Fernando Baudrit Sol era, a quienes en 10
sucesivo denominaremos el grupo de los universitarios",
La moci6n original contiene la redacci6n exacta del Articulo 77 con que fue aproba-
da y que es la que hoy incIuye nuesira Constiruci6n Politica. Pero en el sene de la
Constituyente, se emitieron juicios importantes que conviene recordar para un mejor
entendimiento de esta disposici6n. Veamos, Gonzalez Flores y Volio Sancho se rnani-
festaron en desacuerdo con Ia redacci6n propuesta. Volio Sancho porque Ia moci6n se
concretaba a definir 10 que habfa de ser la educaci6n publica, esto es, la oficial, olvi-
dandose establecer iguales principios con respecto a la educacion privada. De ahf que
en su proyecto de mociones, el establece que tanto la educaci6n publica como la
privada, seran organizadas como un proceso integral. Por otra parte, en Ia moci6n que
se debatia no se establecian tales principios basicos, de acuerdo con los cuales deberta
impartirse la ensenanza oficial 0 particular. Ast que en su mocion los propene.'
Bstas objeciones y observaciones del diputado Fernando Valia Sancho son validas,
ya que cienamente esta redacci6n limita a la educacion publica a la que debe organi-
zarse como un proceso integral correlacionado, sin incluir a la privada. Ni siquiera se
emple6 una expresi6n un poco mas generica y ambivalente, como 10 es "educaci6n
oficial" (como aparece en el numeral 81).
1
Cfr. Nassif, Ricardo. Pedagogi. General. (Buenos Aires, Kapeloz, 1958), p. 82.
Cfr. Aetas Asamblea Nacional Coostltuyenle. (San Jose, Imprenta NacionaJ, 1956), p. 351 del
Torno Ill.
49
Sin embargo, de esto no puede derivarse que la edueaci6n privada no deba "organi-
zarse'' de Ia misma manera que la publica. Si el arLfculo 81 que cre6 el Consejo Supe-
rior de Educaci6n asigna la tarea de dirigir la ensenanza oficial, dicho 6rgano debe
velar con fundamento en el articulo 77 coostirucional, y organizar la educaci6n privada
de la misrna manera que la publica.
Tarnbien se discutio en la Constituyente si el termino "ciclo" que emplea este articu-

lo es el mas adecuado. Especlficamente, el diputado Esquivel mociono para que fuera
sustituido por el termino "etapas", ya que el otro no era el mas apropiado, de acuerdo
con la definici6n del Dlccionario de la Real Academia; su mocion fue evidentemente
desechada, aunque creemos que sf tenia raz6n. Tecnicamente, era preferible el vocablo
"etapas" 0 "niveles", pero no fue preocupacion determinante de los senores diputados
buscar tal rigor tecnico, ya que 10 que les preocupaba era definir la naturaleza orgdni-
ea de la educacion, 0 sea, SlI armonla e integracion total dentro del sistema educative.
Asf, don Carlos Monge Alfaro senate la importancia de mantener el articulo en debate
tal y como esta redactado, aunque declare que en nada se alterarfa el articulo si se
cambiaba tal palabra por "etapa", 10 impcrtante, dijo, es que el articulo se mantenga,
.....ya que desde la Consutucion se estipula el carscter organico que ha de tener la
educaci6u. EI articulo en cuesti6n viene a resultar una magnlfica base para la promul-
gacion de una adecuada ley general de educaci6n, que ianta falta le esta haciendo al
pals. 111
EI profesor Dobles Segreda se pronuncio en terminos parecidos: "Reiter6 la impor-

tancia del articulo en debate, que marca lineas generales a seguir, El proceso educacio-
nsl, desde la preescolar basta Launiversitaria debe entenderse como un proceso unitario,
cuyos distintos ciclos se concatenan unos con otros''.'
Curiosamente el diputado Gonzalez Flores considero que este articulo no se justifica-

ba, adneiendo que si alguna correlacion pudiera hacerse entre las distintas etapas del
proceso educacional seria mediante una reforma a los planes de estudio 0 los progra-
mas escolares y no con la aprobaci6n de un aruculo constitucional. Lleva razon en
parte este representante, pero tarnbien es cierto que era menester que este mandato se
recogiese en Ia Constimcion Polnica ya que; como 10 dijimos, esta es una norma
programatica y directriz que ha de sec desarroUada por el legisJador comun y por el
Consejo Superior de Educaci6n.
Si no existiera esta norma constitucional, esta necesaria correlaci6n esrana sujeta al

vaiven del legislador y de las autoridades adminlstranvas.
l
Ibidem. p. 530.
Ibfdem. p. 530.
50
Tal "deber hacer" se manifiesta en: "Ia obligaei6n de brindar los medics materiales
para que los servicios de asistencia economica, social, sanitaria, cultural, etc; provean
los elementos y medios necesarios de sarisfacerlos. Son derechos, en cuanto las perso-
nas humanas -de acuerdo con 10 que establezca el Derecho aplicable-, tienen Ia aptitnd
de demandar que el Bstado respete esos derechos brindando los medios necesarios para
ello. Pero no pueden suponer -con caracter general- Ia facultad directa e inmediata de
exigir, concreta y especfficamente al Bstado, la prestaci6n que esta en la esencia del
reconocimiento del Derecho, La obligacion del Estado radica en el imperative deber de
dedicar, dentro de sus posibilidades econ6micas y financieras, los recursos necesarios
para Ia satisfacci6n de esos derechos economicos, sociales y cultnrales?"
Quiere esto decir, enionces, que desde el memento en que el constituyente de 1949
ampli6 la gratuidad de la ensenanza hasta Ia educaci6n diversificada, asumi6 un deber
especialfsimo-como con los restantes derechos econ6mieo-sociales-de garantizarla,
aunque eso sf, siempre condicionada a sus posibilidades economicas y fmancieras.
Desde este punto de vista sf ternan raz6n los constituyentes que argumentaban que
al ampliar la gratuidad de Ia educacion, se compromena al Estado a brindar tal educa-
ci6n y especificamente la preescolar; sin embargo, su temor resultaba injustificado si
cretan que ella podria provocar el ahogo econ6mico del fisco, ya que, tal y como ha
qucdado demostrado, modemamente e1 derecho internacional y 1a doctrina sobre dere-
chos humanos 10 que exigen es una acci6n acuva del Estado tendiente a satisfacer ese
derecho y esa necesidad educative perc siempre condicionado a sus posibilidades reales
de caracter economico.
Con el prop6sito de garantizar en elena medida esta gratuidad y faeilitar el proseguir

estudios, se han creado varies fondos con sus respectivos 6rganos de administracion.
Asr, mediante Ley No. 3631. del 16 de dieiembre de 1%5, se creo Ia Junta Admi-
nistradora de Beeas, la que administra y decide sabre el destino de los recursos econ6-
micos que se asignen en eI presupuesto Nacional, al otorgamiemo de becas para
estudiantes de "ensenanza media", vocacional, tecnica, normal y universitaria, as! como
los Condos que se obtengan de la aplicaci6n de esa ley. Esta Junta Administradora
depende del Ministerio de Educaci6n y tiene como objetivo basico propiciar oportunida-
des de edueaci6n al mayor namero posible de j6venes que carezcan de recursos propios
y demuestren capacidad para realizer esmdios. Esta Junta es~ integrada par el Ministro
de Bducaci6n, a quien corresponde la funci6n ejecutiva aunque puede delegar sus
funciones en un funcionario de su Ministerio; un representante de la Universidad de
Costa Rica; el Director del Departamento Financiero del M.E.P.; un representante del
MoviIniento Nacional de Juventudes; un padre de familia desligado profesioaalmente
ID
Groa Bspie.ll, Hector, Los deredlos ec006mh:os, sodJIles y colwrales ell el sl.5tenla InterGllleric:a-
no. (San Jose, Libro unre, 1986), I). 21-22.
56
de Ja ensenanza que haya mostrado preocupaci6n publica por los problemas de la
educaci6n en general, nombrado pot el Consejo Superior de Educaci6n. Bste fondo.
bastante exiguo, as! como e1 funcionamiento de su J unta Adrninistradora, pasan bastante
inadvertidos.
Luego, mediante Ley No.6041 del 18 de enero de 1977. se cre6 la COMISION

NACIONAL DE PRESTAMOS PARA LA EDUCACION (CONAPE), adscrita al
Ministerio de Educacion, que tiene, entre OlrOS fines:
a) Conceder prestamos a costarricenses para estudios de educaci6n superior universi-

taria, dirigidos bacia carreras y especializaciones de postgrado, dentro del pars 0 fuera,
basados en el merito personal y en las condiciones socio-econ6micas de los beneficia-
rios; b) Realizar permanentemente investigaciones sobre nccesidades de financiaci6n de
esnidios superiores, a mediano y largo plazos, de acuerdo con los lineamientos y
prioridades seiialados en los planes nacionaIes de desarrollo; c) Administrar en fideico-
miso fondos de organism os publicos 0 privados, destinados a financiar estndios de so
personal, asf como de sus familiares, cuando esa colaboraci6n Ie sea solicitada; etc.
Esta Comisi6n nene como maxima autoridad un Consejo Directivo, que es el que
formula la politica y establece el orden de prioridades por carreras y especializaciones.
EsIA integrado por el Minisiro de Educaci6n Publica 0 su representante quien 10 presi-
de; el Ministro de Planificaci6n 0 su representante; till representant.e del Banco Anglo;
un representante del CONICIT y un representante de las Asociaciones de Empresas
Privadas que otorguen becas. En virtud del articulo 138 de la Ley No.6995 del 22 de
julio de 1985, se reform6 el articulo primero de 1a ley en comentario en cuya virtud
CONAPE dej6 de ser un organismo adscrito 81 MEP, para asumir un caracrer de
instituci6n se.miaul6noma.
Para concluir, es de interes indicar que CONAPE tiene como antecedente mas
remoto aI PONDO NACIONAL DE PRESTAl\10S PARA EDUCACION, FONAPE,
creado por ley No.S167 del 16 de enero de 1973, ley que fue derogada expresarnente
pot la ley organics de CONAPE.
2. La obligatoriedad de Ia ensenanza en Costa Rica
a) Amecedentes Historicos
EI 29 de setiembre de 1869, el Congreso emite una ley tendiente a dar fiel cumpli-
miento a 10 indicado en el arnculo 6 de la Constituci6n de 1869. que estableci6 Ia
obligatoriedad de la educaci6n primaria. En esta ley se senaJa que: "los padres de
familia y los tutores, en so caso tienen la obligaci6n de hacer asistir a la escuela
publica a sus bijos y pupilos desde 18 edad de siete basta la de catoree atlos, siempre
57
que sus habitaciones no disten de ella media legua, 0 que no justifiquen que les dan
educaci6n pri vada" .
Sin embargo, en esta ley, como en el Regtamemo de Instrucclon Publica (DE.No.69

del 22 de octubre de 1869), no se establecieron mecanismos 0 procedimientos tendien-
tes a hacer cumplir el mandate constitucional.
Unicamente en el Reglamento para la Instruccion Publica, del 10 de noviembre de

1869, se incluyen ciertas disposiciones que imperfectamente tendfan a ese fin.
Asi, en su articulo primero se consigna como deber de las autoridades provinciales

y municipales "Promover Ia concurrencia de alumnos a las escuelas par los medios que
detennina la ley". En fin, a pesar de la trascendencia que la disposici6n en comentario
ha tenido en el desarrollo educacional del pais, resulto, al menos en sus prirneros
inicios, en una medida imperfecta par. cuanto no se previeron los arreglos necesarios
para garantizar su eficacia y vigencia,
La siguiente gran reforma educativa se da en el ailo 1886, siendo Ministro de Educa-
ci6n el Lie. Mauro Fernandez. La primera innovaci6n que introdujo fue hacer del
Estado el garante del funcionamiento del sistema educative, de tal suerte que ya no mas
estana a cargo de las Municipalidades la instruccion primaria en los alcances de la
reforrna de don Jesus Jimenez. Por primera vez. aparece una estructura precisa y bien
delineada del Ministerio de Instruccion PUblica.1I
Tal refurma edncadva se plasmo, fundamentalmente, en la emisi6n de la Ley de

Educaci6n Coman- DE. No.6, del 26 de febrero de 1886 y en el Reglamento de
Bdncacion Coman, del 12 de marzo de 1886.
En 1a Memoria de Instruccion PUblica del ano 1886. el Lie. Mauro Fernandez aduce
precisameme que la reforma integral que ha acometido el Gobiemo, persigne, entre
otros aspectos, lograr la "compulsi6n escolar". La refonna educativa la justifica argu-
yendo que fa mejora y el ensanche de la educacien no se aseguran con meras asigna-
ciones presupuestarias, se reqniere de un plan y metodos adecuados, Debemos indica!",
asf, que Cueen estes dos cuerpos nonnativos que se establecieron las primeras medidas
ccncretas tendienres a darle vigencia y contenido real a la "compulsion escolar".
Indica, en efecto, Ia Ley General de Educaci6n Coman en su articulo 2 Que: "fa
ensefianza primaria es graniita y obligatoria para todo nifio de 7 a 14 anos de edad
residente en la Repnbllca", "La obligaci6n escoJar -dice el articulo 3 -00 Ilena ya sea
frecnentandn fa escuela pUblica. ya concurriendo a alguna escuela privada, 0 bien
u Vid. Monge Alfaro y Rivas Rtos. Op. eu, p. 36 y 55.
58
Copyrighted m alerial
- Las Juntas y demas autoridades escolares deberan Hamar la atenci6n de los padres
de familia sobre la epoca de la apertura del curso, y la mamcula escolar y tambien
sobre las penas en que incurren (articulo 217).
- EI padre, tutor 0 encargado que, despues de amonestado no cumpla con 18 obligaci6n

de la ensenanza primaria puede ser multado por un monto de 020 por cada ausen-
cia basta un limite maximo de 25 (articulo 221).
- La admonici6n, apercibimiento y citaci6n corresponde al Juez 0 Comisario Escolar,
para 10 cual no hay dia ni hora inMbiles para tales diligencias (articulo 223).
- Si todas estas penas fueren ineficaces para obligar al padre, tutor 0 encargado a
cumplir con la obligaci6n escolar, perderla la potestad que ejerciere sobre el nillo y
se connara a OIIa persona la guarda de este. La declaraci6n de perdida de 18 potestad
solo puede hacerla el Gobernador de 18 Provincia. previo expediente y audiencia,
contra cuya sentencia cabe apelaci6n. 0 en su defecto consulta ante 18 Secretaria de
Educaci6n PUblica (articulo 22A).
En terminos generales. el titulo V aparte a) del C6digo de Educaci6n. artfculo 208
al 228, son transc.ripci6n literal de sus homol6gos de la Ley General de Educaci6n
Coman. En el C6digo Penal y de Policla de 1941, que derog6 el de 192A. no se
incluye falta alguna respecto al deber educacional. Finalmente, Ia Ley Fundamental
de Educaci6n (Ley No.2160 del 25 de setiembre de 1957), en su articulo 8 consigna
que lila ensel\anza primaria es obligatoria"
En suma, tenemos que al presente sigue siendo obligatoria Ia enseiianza, solo que
ahora 10 es toda 18 educaci6n general basica. El C6digo de Educaci6n recogi6 en su
totalidad las disposiciones de la Ley General de Educaci6n Comnn en 10referente a la
compulsi6n escolar que se encuentran vigentes, por cuanto no han sido derogados
expresamente ni existen leyes posteriores que se Ie opongan como para que pueda
derivarse una derogatoria tacita.
b) Vigencia real de La obligatoriedad de fa ensellanza
En general. podemos decir que la "compulsi6n escolar" no se practica en nuestro

pals desde hace tiempo. No es, ni ha sldo objetivo de nuestros gobernantes, desde hace
varias d6cadas, hacer uso del "ius imperium" ni elaborar una politica ministerial ten-
wente a imponer la educaci6n general basica como 10 manda el articulo 78 constitucio-
naJ.
Se carece de una legislaci6n clara y ordenada que tienda a dicha imposici6n estatal.
Las Unicas normas que existen son las ya indicadas del C6digo de Educaci6n cuya
62
vigencia es, parcialmente cuestionable. Ya indicamos que el C6digo de Educaci6n
sanciona con multa al padre de familia renuente exigible con apremio y tambien con
la perdida de la patria potestad.
Sin embargo, al entrar en vigencia el C6digo Penal y el de Procedimientos Penates

vigentes, surgen otros problemas. En primer lugar, el C6digo Penal actual no incluye
Calta 0 contravenci6n alguna por incumplimiento del deber educativo dicho. A su vez,
la ley No.571!, del 26 de junio de 1975 (Ley Especial sobre Jurisdicci6n de los
TribunaIes), dice en su artfculo 5 inciso b) que corresponde a los alcaldes conocer "de
las faltas de policias y de toda clase de faltas, contravenciones y simples infracciones
previstas en leyes especiales, salvo que el conocimiento de a1gunas de elIas se atribuya
a alcaldfas de detenninada materia 0 a otros Tribunales especfficos".
Si adoptamos el criterio de que el C6digo de Educaci6n cre6 las faltas dichas, las
que solo pueden ser sancionadas con multas que son acordadas por el alcalde respecti-
vo, los jueces y comisarios escolares desaparecieron jurfdicamente at no constituir
"tribunaIes especfficos", 0 sea, jurisdiccionales. Las multas, por otro lado, son tan
pfrricas que si se ejecutaran, nunea coadyuvarlan eficazmente a cumpJir con el mandato
educacional. En 10 que a Ia patria potestad compete, opinamos que el C6digo de
Familia derog6 ~citamente el articulo 224 del C6digo de Edueaci6n, de tal suerte que
la perdida de la patria potestad solo procede por el matrimonio 0 mayona de edad del
hijo, y por la muerte de quines la ejerzan (articulo 145).
.
Sin embargo, es posible concluir que constituye causal para suspender 0 modificar
Ia patria potestad, el incumplimiento de Ia obligaci6n de educar aI hijo, con fundamento
en la causal seftalada en el inciso 6) del articulo 146 del C6digo de Familia, 0 sea, por
incumplimiento de los "deberes familiares". El artfculo 34, ibidem, apuota como deberes
de los esposos "proveer a la educaci6n de sus hijos y preparar su porvenir". Siendo la
Educaci6n General Basica el mfnimun legal obligatorio que a todo niAo con edad
escolar Ie asiste, resulta obvio que los padres de familia estAn en Ia obligaci6n de velar
por el, es decir, que ese es el mfnimo de educaci6n que deben proveer a sus hijos.
Observese, en efecto, que , como es 16gico, Ia obligatoriedad de Ia enseftanza no se
impone al propio alumno, sino a aqueUas personas a cuyo cargo se encuentran ( padres
o tutores).
Sin embargo, debe advertirse que tal responsabilidad no ha sido discutida judicial-
mente, por 10 que carece de jurisprudencia at respecto. Ademis, como ya 10 dijimos,
no existe voluntad poUtica de cumpJir con Ia imposici6n constitucional a pesar de que
~I arlfculo primero de Ia Ley Org4nica del Ministerio de Educaci6n (Ley No.3481, del
13 de enero de 1965), parcialmente vigente, Ie asigna a dicho Ministerio Ia funci6n de
ejecutar las disposiciones del tftulo s&imo de Ia Constituci6n PaUtica y demu leyes y
reglamentos.
63
c) Conclusiones
- Desde los inicios de la obligatoriedad de la ensei!.anza en Costa Rica, fue voluntad

de nuestros gobemantes que esta se impusiera coactivamente a todos los habitantes
de la Republica con edad escclar, salvo los casos de excepci6n del propio ordena-
miento juridico.
- Desde la fecha de su declaratoria, tal mandato se ha mantenido practicamente en

forma invariable en nuestra legislacion educativa hasta nuestros dfas. Ahora inclusive
se amplio a un cicio mas. HisL6ricamente, queda demostrado que la voluntad del
legislador ha sido actuar compulsivamente en esta materia. No existe base alguna
para concluir que, al menos a partir de 1949, ese sentido se modific6.
Bllo queda corroborado poe el hecho de que las disposiciones del C6digo de Bduca-
ci6n que tienden a esa ejecutividad no han side derogados, aunque sf han entrado
en franco desuso. De ah{ que consideremos falsa la aflrmaeion que se hace en el
Proyecto de Ley General de Bducaci6n del eno 1973 cuando se dice que la obligato-
riedad de la educaci6n general basica "No tiene exactamente el caracter de una
medida compulsiva para los j6venes, sino ta obligaci6n ineludible del Estado de
proporcionar servicios educativos a setimo, octavo y novena alios".
- Debe reconocerse que el incumplimiento del mandate constiwcional obedece, parcial-

mente, a la evoluci6n ideol6gica que ha sufrido el pais y las ideas educativas en
general, en el seutido de que ta funci6n educativa del Estado no puede constiWir 18
mas una imposici6n coactiva, sino que trata de garantizar el derecho a la educaci6n
a todo habitante de la Republica y se obliga a ofreeerla en la forma mas amplia,
adecuada, eficiente y de calidad. Lo que en el pasado era una obligaci6n del ciuda-
dano se ha convertido, por evoluci6n ideol6gica. en un derecho subjetivo cuya
obligaci6n corre a cargo del Estado. 0 sea, que el sentido inicial de la obligatorie-
dad era muy distinto al actual por cuanto se dirigia a la erradicaci6n del analfabetis-
mo.
CH.LA LIBERTAD DE ENSENANZA
I. Breve reseiia hist6rica
Una de las virtudes cfvicas del pueblo costarricense radica en baber dado reconoci-
miento constitucional a la libenad de enseftanza desde temprano, a diferencia de olIOS
parses, como Francia, que no logra dar este paso tan importante sino basta feeha
reciente 0 Espana con la Constiwci6n de 1978.
64
Queda establecido, tambien, por 10 que mas adelante se dira, que desde el siglo
pasado la libertad de ensenanza en Costa Rica se ha desarroUado paralelamente a cierto
control e intervencionismo estatal, evoluci6n que basta la feeha se mantiene inc6lume.
Asimismo, tengase presente que desde esa misma epoca la libertad de ensefianza se
caracteriza por ser una libertad subvencionada en nuestro medio.
Finalmente, a mediados de este siglo, aparece el C6digo de Educaci6n, que, en sus

articulos 247 a 258, recoge otra serie de disposiciones referentes a las instituciones
escolares privadas. Fiel a esta tradici6n secular democranca garantiza la libertad de
ensenanza, la subvenci6n estatal y Ja inspecci6n oficial.
Como se observa, el desarrollo politico ideo16gico de la libertad de enseftanza en

Costa Rica ha sido el mismo desde el ano 1869, que es el ano de inicio de este gran
proceso del que todavfa somos participes.
2. Contenido y alcances de la libertad de eosefianza
Todo este proceso hist6rico constitucional remata modernamente con la Constituci6n

Polilica de 1949, la que no solo mantiene esta tradici6n sino que la fortaiece. Su
articulo 79 precepnia que lise garantiza la libertad de enseftanza. No obstante todo
centro docente privado estan1 baJo la inspecci6n del Estado".
Bste articulo es tambien producto de una moci6n presentada por los "diputados
universitarios". Empero, en su propuesta original decfa: "Se garantiza la libertad de
enseilanza. Toda persona natural 0 jurfdica puede dedicarse libremente a las ciencias
o a las attes, Y fundar ~ y estableeimientos para la enseilanza de elias, bajo la
inspeccian y vigilancia del Bstado, en la fonna que determine la ley".
La polemica en torno a esta moci6n surgi6, no respecto a dudar si se declaraba 0

no la libertad de la ensefianza, sino, rMS bien, sobre el segundo parrato, esto es, si se
establecfa paralelamente la inspeccion y vigilancia del Estado.
La propuesta original, fue en un principio aprobada en su totalidad, pero luego fue

presentada una revision, oportunidad en la cual surgi6 la polemiea dicha.
El representante Mario Alberto Jimenez Q. adujo que:" ...la frase [maIanula compte-
tamente el principio de la libertad de enseftanza, que se estipula anteriormente. Por un
lade se reconoce la libertad de ensenanza, y por otto lado, la obligaci6n de toda
persona dedicada a la ensel\anza de someterse a la vigilancia del Estado. No existe
raz6n alguna para que el Estado intervenga en esta esfera propia del individuo".'2
.. Aetas. 0,. dt. Tomo m. p. 563.

66
Este diputado fue el que mas activamente particip6 para defender la tesis del princi-
pio irrestricto, sin limitaciones de ninguna clase, de la libertad de ensenanza Asl, en
otra de sus muchas intervenciones "manifest6 que el derecho de toda persona de dar
o recibir libremente la ensenaaza que a bien tenga no admite limitaciones, como la que
se propone. Las artes y las ciencias son libres, y libre es su ensellanza. De otra manera,
caenamos en la situaci6n de la Alemania de Hitler y la Italia de Mussolini, donde las
artes y las ciencias estaban al servicio del Estado quien les imponla la orientaci6n mas
acorde con sus fines...La educaci6n es un negocio privado de los individuos. Cada uno
tiene la mas amplia libertad de acogerse a los metodos, disciplinas 0 teonas que mas
Ie agraden. El articulo en debate viene a establecer el totalitarismo en la ensenanza?".
EI diputado Vargas Fernandez expreso que la libertad de ensenanza a que se refiere
el articulo en debate debe estar forzosamente limitada por Ia inspecci6n por parte del
Estado de todos aquellos centros privados dedicados a la ensel\anza en Costa Rica. Sin
embargo, considera que el articulo es demasiado extenso. raz6n por la cual propone la
siguiente redacci6n (que fue la que en definitiva se aprob6): "Se garantiza la libertad
de enseftanza. No obstante, todo centro docente privado estara bajo la inspecci6n dei
Estado".
Citamos las palabras de los representantes siguientes que favorecfan tal inspecci6n
por 10 esclarecedoras que resuJtan. E1 profesor DobIes Segreda dijo: "Es necesario que
el Estado sepa que estan haciendo las escueJas particulares. La inspecci6n no significa
que el Estado Ie impondra tal 0 cual direcci6n a la ensel\anza en manos de particulares.
La inspecci6n y vigilancia del Estado son necesarias, maxime si se piensa que es en
la escuela donde se forma el nino, moldeable a toda clase de influencias. La libertad
debe existir para todos los ciudadanos pero no para el nillo que no tiene ninguna
defensa. Resultarla muy peligroso para la salud de la sociedad dejar en absoluta libertad
a las insdtucicaes docentes privadas que tienen bajo su cuidado a centenares de nillos
costarricenses. AIIadi6 luego que siempre ha existido en nuestro pais esa inspecci6n por
parte del Estado sin que se hubieran presentado conflictos de ninguna naturaleza ....
Por su cuenta, Luis Felipe GonzMez Flores, hizo una recapitulaci6n hist6rica de esta
inspecci6n en los siguientes terminos: "...se pronunci6 de acuerdo con la moci6n
planteada por cuanto considera necesana la inspecci6n del Estado en este orden de
cosas. Alladi6 que el principio de la libertad de enseftanza de la Carta del 71 arranca
de la Constiluci6n de 1869 que 10 incorporaba. Fue en esa disposici6n constitucional
en la que se bas6 la ley del 10 de noviembre de 1869. la cual vino a imponer ciertas
limitaciones a la libertad de e~anza, estableciendo la irispecci6n por parte del Estado
" IbIdem. p. 535.
u IbIdem, p. 534.
67
d) La posibilidad de contar cada instituci6n educativa con su propio ideario educativo
es tambien consustanciaJ a la libertad de enseftanza. Una vez mas, desde e1 siglo
pasado uno de los requisites para autorizar una instituci6n privada con caracter
oficial es que e1 Estado apruebe sus program as y planes de estudio. Peco nunca ba
existido norma juridica que indique que ineludiblemente tales planes y pcogramas
deban sec iguales a los oficiaJes. Por e1 contrario, si deben sec apcobados se debe
precisamente a que pueden diferir de los oficiaJes, porque son el producto de una
configuraci6n pedag6gica propia,
El Reglamento de Establecimientos Privados de Enseflanza vigente incluye la catego-

ria de instituci6n clase B, que es aquella que ofrece tipos de enseftanza, planes y
programas diferentes a los oficiales, pero reconocidos por el Estado.
Este es especialmente irnportante en la libertad de enseflanza, ya que es el que nos

orienta a concluir que esta no se reduce a una simple y borda libertad de empress
o de creaci6n de centros, sino que va mas alIA.
AquL, la libertad de enseflanza equivale a la posibilidad de dotar a los centros

docentes privados de un caracter u orientacioo propios, Ja posibilidad. en suma, de
dade una configuraci6n ideo16gica y pedag6gica propia diferente de los oficiales de
los centros estatales, de concebir un ideario educativo especffico.
Cuando ademas, el titular del centro docente pretende dotar a su enseftanza de una
determinada direcci6n ideol6gica, cuando quiere difundir un "ideano", su Iibertad es
algo mas que una mera creaci6n de un centro docente, en ese momento est! ejerci-
tando propiamente la libertad de easenanza'"
d) Finalmente, la libertad de enseftanza encierra la idea del derecho a la subvenci6n

estatal, es decir, es una libertad potencialmente subvencionada
Esta situaci6n existe, como ya fue dicho, desde la Ley General de Educaci6n Comon
y boy Ja recoge el arnculo 80 de la Constituci6n PoUtica
Son estos los cinco ingredientes que definen el contenido de la libertad de enseflanza
en Costa Rica. Todos e110sconjunta y unitariamente nos indican sus alcances.
Resulta interesante traer a colaci6n que el concepto de libertad de enseilanza en

nuestra Constituci6n PoUtica se asemeja casi en su totalidad a la resoluci6n del Pacta-
mente Europeo del 14 de marzo de 1984.sobre este particular.
If
Bmbid Imjo, Antoaio. Las IIbertIdes en Ia enseiIlDZlI. (Madrid, TeaIOI, 1983), P. 313.
70
Alli se declara que la Iibertad de ensenanza "incluye el derecho a abrir un centro y
poder irnpartir en el un determinado tipo de ensenanza", asr como "el derecho de los
padres a decidir el tipo de educaci6n que deseen para sus hijos y el tipo de escuela que
estes deben frecuentar basta que puedan decidir por sf mismos". Y finalmente que HEI
derecho a la libertad de ensenanza irnplica la obligaci6n de los Estados de hacer posible
el ejercicio practice de este derecho, incluido el aspecto econ6mico. Para eUo los
Estados deben determiner las subvenciones necesarias a las escuelas privadas en
condiciones identicas a las que disfrutan los centros publicos, sin discriminaci6n por
raz6n de la entidad titular, los padres, los aJumnos 0 el personal?"
3. Las limitaciones de la Iibertad de enseiianza
La libertad de ensenanza como toda Iibertad publica, tiene Hmitaciones. No bay

ningun derecho absolute e irrestricto, Encontramos dos categonas de estas. En un
primer grupo las espec{ficamente aunentes a dicha libertad y en el otro, las comunes
de toda libertad publica.
0) Llmitaciones espec/ficas
La libertad de ensei'lanza 0 en cuanto a la libertad de creaci6n de centros de ease-
ftanza cuenta con varias restricciones propias. En primer lugar enconttamos la llmite
acci6n genenca a que hace referencia el articulo 79 referente a la "inspeccier" estatal
sobre los centros docentes privados. EI Estado es titular, asf, de una actividad adminis-
trativa que cae dentro del concepto de "inspecci6n", control" 0 "vigilancia",que tiende
a asegurar aspectos tales como de seguridad, salubridad, etc.
Otra limitaci6n de caracter organizativo consiste en la necesidad de acomodar su
estructura y regimen de funcionamiento a las exigencias del nivel de que se trate, de
aqui que, por ejemplo, el "Reglarnento General de Establecimientos OficiaJes de
Educaci6n Media" indique que lise aplicaran a los establecimientos particulares de
Educaci6n Media, excepto en 10 que atane a ser instituciones oficiaJes dependientes del
Ministerio de Educaci6n".
0Ila restricci6n limite de caracter organizativo tiene que ver con requisitos reglarnen-
tarios referentes a los titulos del profesorado, libros de texto, planta fSicaadecuada, etc.
Asf, por ejemplo, el Reglamento de Establecimientos Privados de Enseftanza, en su
articulo 26 exige profesores titulados, salvo en caso de inopia. En su articulo 28, se
regula 10 pertinente a la planta fisica, mobiliario y equipo, etc.
11 aT. Caltlilo Colomer. I. La cooperalJva de ease6laza. (Barce10D1. HdiciClle. CHAC, 1985). p.

108.
71
La libertad de apertura de centros privados de ensenanza tarnbien esta limitada poe
los fines de la educaci6n, ya que poe expresa disposici6n del articulo 35 de la Ley
Fundamental de Educaci6n, la educaci6n oficialmeme autorizada "se regira poe los
principios y objetivos en que descansa esta ley".
Finalmente, tal y como 10 indicamos en su oportunidad la educaci6n privada en

Costa Rica puede ser "libre", u "oficial" 0 con reconocimiento oficial. Cuando es
oficial, queda automaticamente bajo la direcci6n del Consejo Superior de Educaci6n,
10 que constituye una seria limitaci6n a la libertad de ensenanza, ya que sus directrices
y determinaciones del Consejo son de obligado acatamienlO siempre y cuando esten
dentro de su competencia. En virtud de este limite encuentra asidero jurldico el informe
unico, el reglamento de evaluaci6n, etc., aplicables a las instituciones educativas
privadas, asi como su deber de seguir planes y programas oficiales, ajustar su estructura
y funcionamiento en general a los niveles del sistema educative, etc.
b) Limitaciones comunes
Dice el parrafo segundo del articulo 28 de la Constituci6n Polftica que: "Las accio-
nes privadas que no danen la moral 0 el orden publico, 0 que no perjudiquen a tercero,
estan fuera de la acci6n de la ley".
Estas son las limitaciones comunes a toda libertad en Costa Rica, incluida la libertad
de ensenanza y que analizaremos a continuaci6n.
bl. EL ORDEN PUBUCO
No existe todavia un concepto de orden publico vAlido para todo tiempo y luger, sin
embargo, para nuestros efectos sf se puede exponer la siguiente doctrina, siguiendo
la enseflanza del profesoe Ruben Hem4ndezll
El orden publico puede sec diferenciado en dos clases: orden publico administrativo
y orden pUblico constitucional. EI primero se refiere a los poderes de policfa y
seguridad intema del Bstado, el que nuestra jurisprudencia constitucional ha definido
as: HEl poder de policia que naci6 con el Estado mismo, pues es consubstancial a
todo gobiemo. doctrinariamente est4 constituido poe una serie de reglas de Car8cter
coercitivo que tiende a proteger el orden pUblico. comprende bajo este concepio
reglas para garantizar la seguridad de las personas y de los bienes, y Ia integridad
ffsica y moral de todos los habitantes del pais y dentro de este orden de ideas puede
afinnarse que existen tantas policfas como actividades hay en un Estado que pueden
V~ H~ Valle, Rub6n. LIs Ubertlldes piabllall_ CClitaRia (Sm I*. Iwic:enuo,

1980). p. 41 Y '1.
72
En efecto, constituye una contradiccion 16gica establecer que la educaci6n es obliga-
toria -hasta cierto nivel- y que no se garantice su gratuidad; de esta contradicci6n
se percataron los constituyentes de 1949. puesto que este binomlo "obligatoriedad-
gramidad" se incorpor6 en este articulo.
Pero lo mas interesante del asunto es que esa enseiianza obligatoria se puede cumplir
ateudiendo tanto centros estatales como no estatales debidamente reconocidos, ya que
ambas clases imparten el mismo tipo de ensenanza y con 1a misma validez. Jundica-
mente. es una misma educaci6n, solo que se imparten en centres doeentes que
difieren tinicamente en su titularidad y administracion.
Desde que se promulg6 la Ley General de Educaci6n Cornrin basta la fecha, se ha

cumplido con la obligatoriedad de la educacion atendiendo tanto eentros publicos
como privados aurorizados. "Per que? Porque imparten el mismo tiempo de educa-
ci6n.
Entre una y otra, salvo La anterior diferencia, no cabe haeer distinci6n alguna. Pero
inexplicable e il6gicamente en Costa Rica solo es gratuita la educaci6n general basica
que imparte el Estado, "Per que raz6n se distingue en lo referente a la granddad?
A nuestro entender no existe fundamento juridico para tal diferenciacion.
El trato jnrfdico para ambas debe ser igual para lodes los efectos y en lodes los
aspectos. Entonees, todo centre docente privado que imparta educacion general basica
y educaci6n diversificada debe bacerlo en forma gratuita.porque as! lo dispone el
articulo 80 de 1a Constituci6n.
Para compensarlos, el Estado debera subvencionarlos en una cuanna que represente

come mmimo el costo de sostenimiento poe alumno mas las cuotas de amortizaci6n
e intereses de las inversiones requeridas, tal y como sucede en Espana.
Asf come les impone el deber de impartir educacion gratuita, se les debe conceder
una "subvenci6n-cempensaci6n" cuyo ororgamiento deviene en obligatorio para el
Bstado.
Desde el precise momento en que se estableci6 que La ensenanza privada reconocida

por el Estado es "oficial", se declar6 impifcitamente, que le es aplicable el mismo
regimen jurfdico. Asi, sus estudios y diplomas tienen exactamente la misma validez
que los oeos, por 10 que tambi6n debe sec gratuita. En La medida en que la educa-
ci6n general Msica oficial es gratuita y obligatoria, es un servicio igualmente gratuito
en todo tipo de centros, sean pcivados 0 no. basta que su enseiianza sea oficial y del
nrvel de La educaci6n general basica y de la educaci6n diversificada.
77
EI ordenamiento espanol es mas congruente en este sentido. ASI, al igual que en
Costa Rica, su Constitucion Polltica garantiza la gratuidad de la ensenanza basica,
Ante tal declaratoria, 16gica y congruentemente la ley de educaci6n tenia inexorable-
mente que garantizar la gratuidad tambien en los centros privados. Estamos por ello,
frente a un principio 16gico juridico de rango constitucional.
Alguien podrfa argUir que el imponer en Costa Rica Ja educaci6n gratuita a las
instituciones privadas atenta contra la Iibertad de ensenanza, No obstante opinamos
que decididamente no es ast, porque esta libertad, como cualquier otra, tiene restric-
ciones limites que la propia Constitucion establece,
Asl, son ltmites de esta libertad, entre otras, la que la ensenanza este correlacionada
en sus diversos ciclos (articulo 78 C.R.); que cuando sea ensenanza oficial esre bajo
la direcci6n del Consejo Superior de Educaci6n (articulo 81) Y. por supuesto, que
cuando sea educaci6n general basica y diversificada se imparta gratuitamente.
b) EI articulo 26.3 de la Declaracion Universal de Derechos Humanos (aprobada por

la Asamblea General de la ONU. Paris, 1948). debidamente ratificada por Costa
Rica, indica que: "Los padres tendran derecho preferente a escoger el upo de
educaci6n que habra de darse a sus hijos'', Esta disposici6n que tiene autoridad
superior a la ley (articulo 7 de la Conssuuicion PUblica), ha venido a mcorporar
expresarnente en nuestro ordenamiento Jurfdico el derecho a la Iibertad fundamental
de los padres de escoger el tipo de educaci6n 0 centro docente que mas les conven-
gao Este derecho 0 libertad siempre ha operado en nuestra historia, Nunca se ha
practicado en nuestro pais el monopolio estatal de la ensenanza, La diferencia es que
ahora tal derecho esta expuesto de manera expresa y en un tratado internacional.
Una libertad formal que no se garantiza materialmente es inexistente. Entonces, si

se declara la libenad de elecci6n de escuela, esta libenad debe garantizarse material-
. mente. De nada vale un reconocimiento puramente formal, si no se establecen los
medios adecuados para hacer real y tangible la concreci6n practica, En definitiva,
solo una apropiada fmanciaci6n del sistema educativo puede dar margen de ejercer
el derecho de libertad de escuela.
Por todo ello, la educaci6n privada debe ser necesariarnente subvencionada, porque,
de 10 eontrario los padres de familia no tendrian el derecho real de escoger el centro
educativo,opci6n que esta mas sujeta a su capacidad econ6mica y, consecuentemen-
te, se convertiria en irreal.
Ante esa libertad de elecci6n que debe jurfdicamente garantizar el Estado.este debe
ineluctablemente institucionalizar la subvenci6n compensaci6n en los terminos
indicados.
78
c) Por otro lade el Estado costarricense ha evolucionado a una categorta de Estado
social de derecho. Esta evoluci6n implica una nueva concepci6n que pone el acento
en el derecho a obtener unas prestaciones del Estado.
"La epoca contemporanea, que esla presenciando la conversion 0 transformaclon de

la democracia polftica en social, constata tambien que esta ultima reconoce los
derechos del hombre, pero, a diferencia de la democracia liberal-burguesa, los
considera como exigencias, es decir, adquieren una dimension imperativa""
Pero el Estado social se caracteriza ann mas porque en 61 los derechos fundamentales
transforman su funcion y naturaleza. Se modifican en derecho de participacion a las
prestaciones estatales, en ntulos juridicos suficientes para exigir del Estado una
determinada forma de prestacion.
En esta nueva concepcion, las libertades publicas 0 derechos humanos se concepnian

como obligaciones juridicas a cargo del Estado. En la concepcion liberal 10 que
operaba era el deber de abstenclon del Estado; eran prerrogativas reconocidas a los
gobemados. Ahora, en cambio, son derechos que se pueden exigir al Bstado. Es
men ester que este los garantice estos derechos mediante prestaciones materiales
concretas.
Basta que se de un Estado social para que, ipso facto, opere un cambio en la
consagraci6n de los derechos fundamentaIes, y eso es 10 que ha operado en Costa
Rica. Desde el punto de vista de esta tesitura en Costa Rica es exigible al Estado
el derecho a la educaci6n, asl como el derecho a la libertad de eleccion de escuela.
Por ello esL1 particulannente obligado a brindar una educaci6n gratuita tanto en las
instituciones estatales COIDO no estatales, En fin, en Costa Rica la libertad de ense-
nanza se ha tornado en una "libertad subvencionada".
El Estado costarricense en materia de ensenanza dej6 de ser hace mucho tiempo en

materia de ensenanza uno de caracter liberal, pard definirse como social. En suma,
la libertad de ensenenza ha dejado de ser una libertad-autonomia para convertirse en
una obligaci6n del Estado a favor de los paruculares. Ya no es suficiente con que
el Estado no invada la esfera de autonomfa individual.
Ahora es menester conceptuar el derecho a la educaci6n y el de elecci6n de escuela

como obligaciones jurfdicas a cargo del Estado.
El estado social de derecho costarricense encierra todo un conjunto de valores y

principios inderogables que informan sobre el ordenamiento general. Es dentro de ese
:a Ferrando Badia, Juan. Democracla frente a aulocr.da (Madrid, Tecnos, 1980), p. 85.
79
Copyrighted m aierial
amplio marco que la disposici6n consutucional sobre LaIibertad de ensenanza debe
ser inrerpretada ESLe caracier social en materia de ensenanza se manifiesta en la
obligatoriedad y gratuidad y subvenci6n educauvas.
E. EL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACION
1. Iutroducci6n
EI articulo 81 de Ia Constituci6n Polftlca vigente expresa que: "La Direcci6n General

de Ensenanza OficiaL corresponde a un consejo superior integrado como senale La ley,
presidido por el Ministro del ramo". Tratar de aprehender los aLcances de este articulo
constitucional es el proposito de este aparte.
2. Antecedentes histortcos
Este articulo 81 es excepcional demro deL derecho constiuicional costarricense.debido

a que el campo educative es el unico que esta bajo la direccion de un 6rgano colegiado
especial; en tanto que los restantes sectores del poder central siguen siendo competencia
y responsabilidad exclusiva del respecuvo Ministro y eventualmente, del legislador.
Tampoco en el panorama del derecho comparado encontramos disposici6n similar con
tal rango.
Podemos decir, sin temor a equivocarnos,que este articulo es la culminaci6n de un

largo proceso historico durante el coal se perfilo en definitiva la idea y el convenci-
miento de asegurarle a un 6rgano de esta naturaleza la direcci6n de la ensenanza. EI
Consejo Superior de Educaci6n es, asl, un producto propio y original de nuestra cultura
Los antecedentes mas remotes de este organo los encontramos en la propia Ley
General de Bducacion Cormin del ano 1886. En efecto, en su capitulo sexto se regulaba
10 que dieha ley dio en JIamar el Consejo Superior de lnstrucci6n,el que estaba integra-
do por el Ministro del ramo,quien era su presidenre; el inspector general de ensenanza,
el rector de la Universidad y dos vocales nornbrados cada ano por el Poder Ejecutivo.
Su namraleza jurfdica la defini6 el articulo 26, el que indicaba que: "EI voto del
Consejo es purarnente informative, y el Ministro de Instruccion 10 consulters cuando
por Ia gravedad y trascendencia del caso 10 considere necesario". "Debera, sin embargo,
ofrse el voto del Conscjo Superior de lnstrucci6n Publica -decia su articulo 27-:
1. Cuando hayan de decidirse asuntos contencioso-administrativo de.l ramo.
2. Cuando se uare de dar, reformar 0 derogar las leyes y reglamentos referentes

a instrucci6n publica."
80
Como se observa este Consejo era de naturaleza mixta, Por un lade actuaba cuando
el Ministro tuviese a bien pedir su concurso, 0 sea, que actuaba como 6rgano asesor
o consultive; y por el otro, era determinative puesto que por derecho propio debra
dictarninar en los dos asuntos anteriormente mencionados. En esta epoca el Ministro de
Educaci6n era el rector y responsable de la educaci6n costarricense,
A 10 largo del tiempo, varios ministros de eduaci6n se preocuparon por crear un

6rgano similar aI que nos ocupa. Asi, el profesor Luis Dobies Segreda, siendo Minlstro
de Educaci6n del Lic. Cleto Gonzalez Vlquez (1928-1932), el primer decreto que
emitio, el In1Sl1'IOmes en que esa administracion asurnio el poder, fue el que organizo
el Consejo de Educaci6n Prim aria. al que Ie corresponderfa hacer una revision general
de todo 10 legislado en cuanto a educaci6n prirnaria,
Tal Consejo dio algunos tumbos, fue puesto de lado en otras ocasiones y acab6 por
derrumbarse.
Las convicciones del profesor DobIes Segreda eran tales, que siendo dipuiado en la
Asarnblea Legislanva de 1932, presento un proyecto de reforma constitucional para
crear tal 6rgano directamente en la Consutucion."
Pocos anos despues, siendo Ministro de Educaci6n el Lie, Alejandro Aguilar Macha-
do, se elabor6 el asi conocido Proyecto de Ley Fundamental de Educaci6n del ano
1937, el que en su articulo 8 y siguientes contempla un "Consejo Tecnico Consultive"
el que" ...sera colaborador de la Secretarfa de Educaci6n Publica y Bellas Artes con las
facultades conferidas por la presente ley. Estara constituido por Ires Comites 0 Seccio-
nes, cada uno de los cuales, respectivamente, se encargara de esmdiar los asuntos que
la Secretarla someta a su consideraci6n y cuantas modificaciones juzgue necesarias en
materia de planes de estudio, program as y metodos e investigaciones psicopedagogi-
cas ..."
Posteriormenre el C6digo de Educaci6n (Ley No. lSI de 18 de agosto de 1944), en
su articulo 6 recogi6 una disposicion similar, ya que dijo:
"La direcci6n e inspecci6n supremas de la educaci6n comun corresponde al

Secretario del ramo, asistido por el Consejo Superior de Educaci6n Publica".
En el proyecto de Constuucion Polltica de In Junta de Gobiemo de 1948, en su

articulo 89, se dice:
"La direcci6n suprema de la ensenanza oficial 0 autorizada oficialrneme estara a

cargo de un Consejo Superior de Educaci6n, integrado por el Ministro de Bduca-
Aetas. Op. clt. Torno m. p. 316.

81
cion, por los jefes de los departamentos tecnicos, por los Decanos de las Faculta-
des Universitarias, encargados de preparar el personal docente y por un represen-
tante del Magisterio organizado. Las funciones del Consejo Superior de Bducacion
estaran dererrninadas por la ley".
Notese como esta disposicion es la que por primera vez Ie asigna a este proyectado
6rgano la competencia de dirigir en grado supremo In ensenanza oficial, poe 10 que
debe tenerse como el antccedente mas inmediato.
Todo este proceso culmina, finalmente, con la polemica y resoluci6n aprobadas en
el sene de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. La moci6n prirnaria, base del
actual articulo constirucional, fue presentada por los diputados universitarios -Fernando
Baudrit Solera y otros- y decfa:
"La direccion general de la enseiianza oficial y de la autorizada oficialmente estara

a cargo de un Consejo Superior que se integrara en la forma que sertale la ley".
En virtud de una observaci6n del presidente electo Otilio Ulate, en el sentido que
no se citaba como integrarue de ese Consejo aI rninistro del ramo, tal mocion fue
modificada para que dijera: "La direcci6n general de la ensenanza oficiaI y de In
autorizada oficialrnente estara a cargo de UII Consejo Superior presidido por el Ministro
de Educacion, que se integrara en la forma que sei'\ale la ley".
La justificacion, necesidad y raz6n de ser de ese Consejo Superior de Educacion

fueron dadas a conocer elocuentemenre, en el seno de la Asamblea Constituyente, por
el represenrante Baudrit Sclera, cuyas palabras recoge el acta respecti va asf:
"Empezo recordando que en esa ocasion, en una forma general, se habia referido
aI problema de nuestra educaci6n. Los miembros de la Comision Redactora del
proyecto del 49 creyeron indispensable incorporar a la Nueva Constituci6n una
serie de nonnas sobre educaci6n y onas tendientes a garantizar la autonomfa
universitaria ...Pretendimos en el seno de la Comisi6n Redactora -continuo dicien-
do- alejar 10 mas posible del Ministerio de Educaci6n Ia inlluencia perniciosa de
la politiqueria, dejando algunos principios basicos que en el futuro pudieran
orientar nuestra educaci6n por senderos nuevos, Precisamente el fracaso de nues-
tros sistemas educacionales se ha debido a esa falta de orientacion tecnica y a la
introducci6n de la politiquerla en el Ministerio de Educaci6n. No podemos desen-
tendemos de estes dos graves problemas, De ahf que Ia moci6n que hemos
presentado a la Mesa, en su afan de imprimir a nuestra educaci6n una orientaci6n
adecuada, ast como evnar la intromisi6n de la polltiquena considera Ia necesidad
de establecer un Consejo Tecnico de Educaci6n al margen completamente de los
vaivenes de la polJtica integrado por personas capacitadas en estas materias ... Con
1a integraci6n de un Consejo de Educaci6n, ya no privara en forma exclusiva, la
82
decisi6n del Ministro del ramo, como ha venido ocurriendo. Todo Ministro de
Educaci6n encontrara un cuerpo colegiado que Ie habra irnprimido a nuestra
educaci6n ciertos rumbos y orieruaciones'?'
Esta extensa cita es sumamente clara para entender la motivacion hist6rica que dio
origen al vigente Consejo Superior de Educacion, por 10 que cualquier 01r0 comentario
resulta superfluo.
3. Naturaleza jurtdica
La doctrina juridica nacional mas reciente ha logrado precisar optimamente la

naturaleza juridica del Consejo Superior de Educacion, Espec(ficamente 10 conceptua
como un organo de "relevancia constitucional". Los 6rganos de relevancia constitucional
"serfan aquellos creados en la Constitucion; no tienen la garantfa de independencia sino
solo Ia de una competencia exclusiva ..forman parte precisamente de algun 6rgano
constitucional, a cuyo jerarca se someten en alguna medida, Recuerdese que la garanna
constitucional no llega mas alIa del ejercicio de su competencia exclusiva, unico aspecto
en el que se garanuza elena independencia. No alcanza entonees a los aspectos admi-
nistrativos disrintos del estricto cumplimiento de 1a funci6n, que deben cumplirse para
poder ejercerla","
EI Consejo Superior de Educaci6n es, asi, un organo de relevancia constirucional por

tres razones basicas: a) es creado directamente por la Constitucion; b) carece de la
independencia propia de los 6rganos constitucionales (verbigracia los tres poderes
clasicos); y c) ostenta una competencia exclusiva, que ni el propio legislador puede
interferir .
Esta Ultima consiste obviamente en la direccion de la ensenanza oficial; y por

carecer de independencia, esta subordinada al Ministerio de Educacion, en alguna
medida.(Especfficamenle, depende en materia presupuestaria, personal administrativo y
material de apoyo, etc.)
El Consejo Superior de Educaci6n no estii superpuesto 0 ajeno a la estructura

organica del Ministerio de Educaci6n, ni tiene por eUo potestades por encima del Poder
Ejecutivo.
Ibfdem, p. 3ll.
" Murillo, Mauro. "La descentralizaci6n adminlstrativa en la Consurucicn PoHtica". Revlsta de

Clencias Jurldlcas. NOJO(San Jose, 1976), p. SO.
83
Es de especial importancia cornprender la esencia jurfdica de este 6rgano so pena de
que se atente contra Ia intencion del constituyente y se disloque la concepci6n constitu-
cional de nuestro sistema educative,
Pero no solo por eso, sino porque existe una concepci6n erronea acerca de la
naturaleza jurfdica del Consejo que se caracteriza por ser persistente y recurrente.
Asi, mediante el proyecto de la ley No.6156, del dfa 2 de noviembre de 1977, se

pretendio dar una nueva estructura organica aI Consejo Superior de Educaci6n a
contrapelo del articulo 81 constitucional, ya que se Ie asignaban como sus atribuciones,
entre otras: elaborar sus propios presupuestos por programas, siendo obligaci6n del
Estado de asignarle sus propias rentas. Tambien se Ie asignaba la atribucion de darse
su propio reglamento interne (articulo 12, inciso k) como si fuera UII 6rgano descentra-
lizado e independierue; se creaba In Direcci6n Tecnica de la Educaci6n subordinada al
propio Consejo y cuyas funciones serfan las d.e "Investigacion y Planeamiento de 1a
Ensenanza'', interfiriendo con elio la organizacion del Ministerio. En suma, se buscaba
evidenternente crear toda una estructura con caracter decisive y rector por encima del
Poder Ejecutivo,
Afortunadamente este proyecto de ley fue correctamente vetado, aduciendo rezones

de inconstitucionalidad, Entre otras cosas, se aleg6 que "EI Decreto Legislativo objeto
de analisis hace un desarrollo inadecuado de la norma constitucional ..Esto es ast, por
cuanto que Uega a configurar y a organizar una estrucmra superpuesta al Ministerio de
Educaci6n Publica, y por ende, al propio Poder Ejecutivo, en materia de Educaci6n ..-
.Pero aun mas, el artfcul.o 15 otorga al Cousejo la facultad para solicitar de los funcio-
narios y personal docente que laboran para el Ministerio de Educaci6n Publica, la
colaboraci6n que necesite y que estes puedan brindarle para el desarrollo eficiente de
las atribuciones que esta ley le conffa, creando en esta forma sutil una dependencia del
personal que labora en este Ministerio al Consejo directamente con respecto a los
funcionarios y el personal ya indicado?",
Este fallido inrento no debe sorprender de manera alguna, ni debe tenerse come
aislado. Lo que en el fondo subyace es una reiterada mala interpretaci6n del articulo
81 constitucional que hunde sus rafces en los primeros anos de fuucionamiento del
Consejo.
Asi, verbigracia, el profesor Carlos Monge Alfaro quien fue constituyente de 1949
y miembro de tal Consejo en el ana 1958 fue de la opinion.de que el Consejo Superior
de Educaci6n se asemejaba a las instiruciones aut6nomas.
" Vid. Lrl Gaceta N" 5, 6 de cuero de 1978.
84
Se expresa as! en uno de sus escritos: "Si Ia educaci6n es dirigida por un concejo
como 10 estamye la Constituci6n de 1949, ello implica darle la jerarqufa que en pecos
alios han adquirido Instituciones Autonomas como el Institute Nacional de Vivienda y
Urbanismo y el Institute Costarricense de Electricidad.Bn la actualidad el mandate
constitucional se cumple a medias porque el Consejo Superior de Educaci6n carece de
fisonomla propia: en el aspecto econ6mico depende del Ministerio del ramo y en el
aspecto recnico carece de un cuerpo de asesores que en forma permanente hagan los
estudios que se necesitan para estudiar a fondo los problemas de la Educacion","
Quede claro entonces, que el Consejo es juridicamente de relevancia constitucional,

con competencia propia y exclusiva.
4. Competencia
Tal y como ha sido adelantado, 1a competencia exclusiva que Ie corresponde al

Consejo Superior de Educaci6n consiste en "la direcci6n general de la ensenanza
oficial". Debemos consecuentemente dilucidar en o'~econsiste esta "direcci6n general"
y que significa "ensenanza oficial''.
a) Direccion general
Direcci6n general se debe tener como sin6nimo de "gobierno", de "conducci6n" 0

aptitud para fijar el rumbo, el norte, en fin, las grandes directrices y las metas [males
a las que debe encaminarse la educaci6n costarricense. Direcci6n general de la ensenan-
za sera, de esta manera, la capacidad de emitir los grandes lineamientos por los que
se onentara nuestro sistema educative, potestad que encierra impHcitamente la de emitir
normas rectoras, ast como la de vigilancia y coordinaci6n.
Ya no es entonces, el Ministro de Educaci6n el que dirige y define las directrices

de la educaci6n costarricense, como tradicionalmente habfa sucedido. La raz6n de este
novedoso paso fue ta de que nuestra educaci6n no se orientaba tecnicamente, andaba
al garete, prevalecfa la politiquerfa, no habfa continuidad en los programas y en las
decislones, 10 que contaba era la opinl6n 0 el capricho del Ministro de mmo, En el
seno de la constituyente, esta realidad era tan palpable que practicamente hubo consenso
en crear este Consejo Superior de Educaci6n con el que se espero darle, par fin,
metodo, orientaci6n y consistencia al esfuerzo educative nacional, superar la vacilaci6n
e inseguridad de este sector, par las constantes mudanzas de los Mirtistros de Educa-
ci6n; lograr, en suma, una orientaci6n firmemente encargada de nuestra enseftanza, con
mayor altura, ponderaci6n y a un ritmo de estabilidad que garantizara cwnplidamente
los altos fines que de ella se esperaba.
Mooge Alfaro, Carlos. "La enseillUlZaeostarricense a Ia luz de algunos preceplo. COIl.titllcionalcl

y legales". Revlsta de la Unlvenichd de Costa Rica. Nl'13 (1956),p. 146.
85
Su naturaleza juridica cualificada da origen a la controversia de decidir que atribu-
ciones Ie asisten al legislador en el campo educativo.
Para ernpezar, debemos traer a colacion 10 que indica la propia Constitucion Polftica
en su articulo 121, incises 18) y 19). En efecto, dice este articulo que corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislative "...18) Promover el progreso de la ciencia y
las artes ..." y "19) Crear establecimientos para la ensenanza y progreso de las ciencias
y de las artes, senalandoles rentas para su sostenimiento y especialmente procurar la
generalizacion de la ensenanza prirnaria".
Como se observa la cornpetencia de la Asamblea Legislative es mas generica en el
senudo de que sus atribuciones son de "prom over" y "coadyuvar". La mas especffica
es procurar la generalizacion de la ensenanza primaria y obviamente con mayor intensi-
dad desde el puruo de vista presupuestario.
Un punto de especial imponancia, es el de determinar si 1a Asamblea Legislativa

tiene mayor ingerencia en el campo educativo 0 si unicarnente se circunscribe a 10
indicado expresarnente por la Consutucion Polnica,
Opinarnos que en 10 que es propiamente la formulacion de "directrices", "metas",

"derroteros" de la educacion, es decir, la direcci6n general, es WI campo en el que no
puede intervenir el legislador, debido a que es competencia exclusiva del Consejo
Superior de Educaci6n, otorgada directamerue por la propia Constitucion Polftica. De
esta forma, es de dudosa consutucionalidad la tradicion de que sea una ley la que fije
los fines y objetivos de la educacion costarricense, Para corroborar 10 anterior, basta
observar que la propia Ley Fundamental de Bducacion en sus articulos inciiales regula
esta materia, asf como que en los diferentes proyectos generales de educacion, sin
excepcion, concretan los fines de la educaci6n.
En fin, el punto a que nos estamos refiriendo versa sobre los lunites objetivos de
1a ley ordinaria; especfficamente estamos frente a un caso tipico de un "contenido
sustrafdo". Se entiende por contenido sustrafdo: "...aquellos que no son susceptibles de
ser aprehendidos por la ley ordinaria y. por mayoria de raz6n, por cualquier otro acto
legislativo ...Dentro de esta tesitura, por ejemplo, la ley no podria haeer deelaratoria de
Presidente de la Republica, pues, esta funcion corresponde al Tribunal Supremo de
Elecciones, ni determinar el impuesto concreto que debe pagar un contribuyente por ser
funci6n del POOerEjecutivo, ni dictar sentencias por ser atribucion exclusiva del Poder
Judicial. En sfntesis, la Asamblea Legislativa no puede avocar una comperencia consti-
tucionalmente reservada a otro organo estatal"."
HCmAndellValle, Ruben. Op. cit., p, 183.
90
7. EI Poder Judicial y El Conse]o Superior de Educaci6n
AI ser el Consejo Superior de Educaci6n pane integral de la Adrninistracion Publica

y ejercer funcion administrativa, todas sus actuaciones estan sujetas a control judicial.
Especfficamente estan sujetas al control de constitucionalidad y de legalidad. Proceden
en su contra acciones de inconstitucionalidad, recursos de amparo y recursos contencio-
so-adminisuarivos.
EstA vinculado en un todo a las disposiciones de la Ley General de la Adrninistra-

ci6n PUblica. De manera especial debe aplicar el procedirniento de dicba ley cuando ha
de ejercer sus potestades diseiplinarias en perjuicio de las instituciones educativas
privadas incluyendo, obviamente la potestad de revocarles la licencia. EstA obligado,
tambien, a seguir el procedimiento especial a que hacen referencia los articulos 361 a
463 de esa Ley.
Consecuentemente, debera conceder audiencia a grupos representativos, como APSE.

ANDE, SEC,etc, cada vez que pretenda elaborar una disposici6n general que pueda
atectarlos.
EI Minisiro de Bducacion es el representante judicial y extrajudicial del Consejo
(articulo 18, inciso 1) de la Ley Organica); agota directamente la via administrativa
(arnculo 126, incise c) Ley General de la Administracion PUblica).
De esta ley se Ie aplica tambien las actuaciones de este Consejo la disposicion del
silencio posi ti vo.
8. Analisis critico del Consejo Superior de Educaci6n
Han pasado poco mas de Ires decadas desde que fue creado el Consejo Superior de
Bducacion, perfodo que es suficiente para acometer un balance critico sobre la labor
desempeftada y valorar su peso real en los destinos de la educaci6n costarricense.
Opinamos decididamente que la labor de este organo ha dejado mucho que desear
y que no ha sarisfecho las expectativas de sus creadores,
En 1a realidad cotidiana, este Consejo no desempena el papel activo que Ie compete

de "dirigir" la ensenanza oficial, puesto que ha adoptado, mas bien, un rol pasivo. Se
ha convertido, de heche en un organo determinative, en el sentido de que delibera y
adopta sus acuerdos nnicam.ente sobre los asuntos que son puestos a su conocirniento
basicameme por el Ministerio de Educaci6n. Todos sus acuerdos son producto de este
tipo de iniciativa 0 de los adrninistrados. En suma, no ha asumido el rol Rector que
Ie asigna 1a C.onstituci6n y que es 1a propia de un organo activo.
91
Para corregir esta situaci6n, es menester que se le supriman las responsabilidades de
caracter administrativo y concreto que le quitan gran parte del tiempo, tanto al plenario
como a sus comisiones, Con esto se puede lograr que concentre todos sus esfuerzos en
su tarea medular: dirigir 1a ensenanza oficial,
La integraci6n del Consejo debe revisarse en su totalidad ya que la que hasta la

fecha ha tenido no es la mas id6nea.
Efectivamente, esta composicion del grupo es de caracter representative, lo cual

quiere decir que cada uno de sus miembros representa a algnn sector del sistema
educative. Bspecfficamente los miembros son los siguientes: el Ministro de Educa-
ci6n, quien 10 preside; un representante de Is universidad, un representante de la
ensenanza normal y secundaria, un representante de la ensenanza primaria y un repre-
sentante de las asociaciones de educadores.
Dicha representacion no es la mas adecuada, ya que por ser el Consejo eminente-

mente tecnico y especializado, lo logico es que sus miembros sean especialistas .0
tecnicos; debe ser una estructnra iruerdisciplinaria, en la que deben figurar especialistas
no solo en pedagog-fasino que tambien filosofos, sociologos, juristas, etc.
EI Consejo Superior de Educaci6n debe ser el cuerpo realmente pensante y visiona-

rio de la educaci6n costarricense y no simplernente, como ahora, un cuerpo colegiado
que rinde aprobaciones 0 dictamina sobre iniciadvas ajenas.
Pero no sole esc. Consideramos que en el sene del Consejo Superior de Educaci6n
debe existir el suficiente espacio para que en 61 se estudie y defina tambieu 1a ednca-
cion, poluicamente. Los partidos pouncos mayoritarios deben estar representados alii,
puesto que es donde se decide acerca de la educaci6n,una de las politicas mas lmpor-
tames, La educaci6n por su propia naturaleza, es un proyecto educativo. Toda determi-
naci6n educativa encierra tacitamente una dimension politica. Por ello la politica debe.
formar parte, ahora desde el punto de vista institucional, del quehacer educative cotidia-.
no nacional.
Repetimos, el pensamiento y la acci6n politicos nacionales deben tener, por fin,

representacion en el 6rgano decisorio mas importante de la educaci6n costarricense.
Debemos recordar por ello que "La escuela es la instituci6n social que, par su
naturaleza, sus funciones y estrucrnra, cumple como ninguna otra con objetivos politi-
cos. El sistema escolar, de cualquier sociedad, es reflejo fiel de 18 polf!ica e ideologfa
de los gropes gobernantes .0 de los partidos politicos en el poder"
Gutierrez. Francisco. EduCllcl6n ClO praxis polltlca. (Mexico, Siglo XXI Bditores, 1985),p.
17.
92
La autonomfa adrninistrativa es la posibilidad jurfdica de que las universidades
realicen su cometido legal por sf mismas sin sujetarse a otro ente, es, en fin, la capaci-
dad que tienen de autoadministrarse. Es el grade de autonomfa mfnimo, que se mani-
fiesta en la administraei6n de personal y financicra.
La autonomfa polftica es la capacidad de autodirigirse polftlcamente, de autogobernar-

se, 0 fijarse las universidades sus propios objetivos directrices.
La autonomfa polinca es la capacidad de organizarse, esto es, la capacidad de las

universidades de darse su propia organizaei6n. Es la imposibilidad que existe de que
mediante ley siquiera se les pueda imponer una organizaci6n determinada,"
3. Autonomfa Universitaria y Coordinaci6n
Las universidades estataIes (con excepci6n de la UNED que no habra side creada
aiin) firmaron a finales de 1974 un convenio de coordinaci6n de la educaci6n superior.
En virtud de dicho convenio se crearon tres 6rganos: el Consejo Nacional de Rectores
(CONARE); la Ofieina de Planificaci6n de Ia Educaei6n Superior (OPES) y la Comi-
si6n de Enlace. Por intermedio de CONARE se busca la planificaei6n y coordinaei6n
de la educaei6n superior. OPES es el 6rgano ejecutor de las decisiones de CONARE
Y finalrnente, la Comisi6n de Enlace tiene Ia funci6n de garantizar los fondos a la
eduei6n superior. Posterionnente en el mes de mayo de 1979 la UNED se adhiri6 al
convenio de eoordinaei6n de 1a Educaei6n Superior.
En el ano 1977 mediante Ley Nl1mero 6162 del 30 de noviembre se otorg6 persona-
lidad juridica a CONARE y se Ie asign6 funciones, entre otras: a) Seflalar 8 18 Ofieina
de Planificaci6n de la Educaci6n Superior las directrices necesarias para ]a elaboraci6n
del proyecto del Plan Nacional de Educaci6n Superior. b) Aprobar, preliminarmente,
el Plan Nacional de Educaci6n Superior y las reformas que se introduzcan en 61, y
enviarlo 8 los eonsejos directores de las instituciones de educaci6n superior estatales
con range universitario, para su conocimiento y aprobaci6n defmitiva; c) actuar como
superior jerarquico de OPES con atribuciones sufieientes para organizar y reglamentar
el funcionamiento interno de esa Oficina; eh) establecer los mecanismos de coordina-
ci6n adieionales a 1a Ofieina de Planifieaci6n de 1a Educaci6n Superior, que sean
necesarios para el adecuado funcionamiento interno de esa ofieina; etc.
En 10 que a la eomisi6n de Enlace se refiere, mediante Decreto Ejecutivo del 23 de

dieiembre de 1974 se integr6 esta, a ]a que compete: a) Promover la creaci6n de rentas
con destino global a la educaci6n superior y gestionar credhos internos y extensos para
ello; b) distribuir las rentas globales asignadas a la educaci6n superior en forma con-
.. Murillo, Mauro, op. dl, p. 83.
95
gruente con los criterios contenidos en el convenio de coordinaci6n de la educaci6n
superior; c) coordinar las relaciones de las instituciones signatarias de este convenio con
el Poder Ejecutivo y las insrituciones aut6nomas sin perjurio de la personeria que para
estas relaciones tienen los Rectores de cada universidad.
El aruculo dos de este decrero ejecutivo fue reformado por el Decreto Ejecutivo
# 11644-E del 2 de julio de 1980 por 10 que la Comisi6n de Enlace esta imegrada hoy
dfa por a) cada uno de los rectores de CONARE, b) el Ministerio de Educaci6n
Publica, c) EI Ministerio de Planificaci6n y Politica Econ6mica y ch) el Ministerio de
Hacienda.
CONARE recibi6 reconocimiento constitucional en virtud de la reforma de que fue

objeto el articulo 85 de Ia Constitucion mediante la ley #6580 del 18 de mayo de 1981.
Tambien en virtud de dicha reforma se introduce, por primera vez, la obligaci6n de
las universidades estatales de elaborar periodicamente un plan nacional para la educa-
cion superior que debera tener en cuenta los lineamientos que contemple el Plan
Nacional de Desarrollo vigente. Resulta imeresante esta enmienda constitucional ya que,
por primera vez, se impone a una instituci6n autonoma universitaria el deber de sujetar-
se a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, 10 que indudablemente es una
restriccion sensible a la autonomia de gobiemo que nadicionalmente las universidades
estatales han contado. Es, eo fin, un menoscabo a la tradicional autonomia superlativa
de las univecsidades. Por supuesto que de esto no puede inferirse que se les suprimiera
a las universidades su "autonomfa politica", sino que, 10 que ha operado es una restric-
cion a la misma, que se manifiesta en el deber de planificar la ensenanza superior
universitaria estatal, AJ consignar hoy dia el parrafo segundo del articulo 85 de la
Constituci6n que "El cuerpo encargado de la coordinaci6n de la Educaci6n Superior
Universitaria Estatal prepara un plan nacional para esta educacion, tomando en cuenta
los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente", opinamos que
cualquier duda referente a considerar la coordinaci6n de la eduaci6n superior a traves
de CONARE es inconstitucional. En efec to, esta reforma imphcitamecte ha elevado a
rango constirucional a CONARE y la ahora obligatoria coordinaci6n de la educaci6n
superior universitaria estaial por 10 que al tener tal rango cualquier duda queda supera-
da,
4. La autoaonua econemtea de las unlversidades

AI constituyente del 8110 49 le preocup6 garantizarle autonomia economics a la
Universidad de Costa Rica puesto que mediante su articulo 85 original asign6 el 10%
del presupuesto aJ Ministerio de Educaci6n.
En efecto el constituyente Ortiz en el seno de la Asamblea Constituyente .....uso de

la palabra para defender Ia tesis de 13 autonom1a universitaria desde el punto de vista
econ6mico. Bmpezc diciendo que era muy grato para el defender a la Universidad de
96
Costa Rica, a la que esia ligado por estrechos lazes de carino. Pienso que la Universi-
dad no podra Uevar a cabo su alia misi6n, gozar de plena independencia, si no cuenta
COli los medics economicos indispensables. Pru11 que una instituci6n goce de libertad,
es necesario que este asentada sobre una s6lida base economica. No es otra cosa 10 que
se pretende para nuestra maxima insutucion de cultura'?'.
Con el transcurso del tiempo este porcentaje se torno insuficlente a tal extreme que
puso a la Universidad de Costa Rica en una grave crisis econ6mica hasta que en virtud
de la ley No.6580 del 18 de mayo de 1981 se reformo el cuado artIculo 85 creandose
un fondo especial para el financiamiento de la educacion superior estatal independiente
de las rentas propias que puedan generar. No cabe duda que un adecuado financiarnlen-
to para cualquier universidad estatal es vital, porque, de 10 contrario, su independencia
se podria ver socavada seriamente y amenazada hasta su propia existencia,
Es de interes resaltar que en virtud del articulo 63 de la Ley #17055 del 11 de
diciembre de 1986 -Ley de Presupuesto Ordinario de la Republica de 1987- se autorizo
,.,...a las universidades estarates de educacicn superior para que contraten, con institucio-
nes publicas 0 privadas, nacinales 0 extranjeras, la venia de servicios, cuya naturaleza
sea afiD con las actividades y fines de las instituciones de educaci6n superior. La venia
de servicios en ningun caso podra efectuarse a precios inferiores a los vigentes para
tales efectos en el sector privado. Los reCUISOSque se produjeron seran invenidos en
los dapartamemos que los hayan genarado",
5. La educaclon superior paraunlversltarta
La bistoria de la educaci6n superior parauniversitaria da inicio en el ano 1977 con

Ia promulgaci6n del vigente reglamento de establecimientos privados de ensenanza
(D.E.No. 6687-E del 12 de enero de 1977), el cual en su Capitulo IV (arnculos 31 a
40) daba al marco juridico de dicha educaci6n. En Sll articulo -:1 preceptuaba que dicho
"nivel' se establccia para impartir carreras cortas completas de cualquier clase 0
especialidad a personas egresadas de la Educaci6n Diversificada. Estas carreras cortas
tendrian una duraci6n de dos 0 tres alios, y para ingresar a ellas se requena como
requisito uruco el haber finalizado la educaci6n diverslficada.
AI amparo de este capitulo nacieron varias instituciones privadas cuya autorizacion

competfa at Consejo Superior de Educacion, las Que se regulaban pot este reglamento
en los aspectos generales tales como procedimientos y requisites para su autorizacion,
regimen disciplinario, etc, por 10 cual remitimos al lector a la parte correspondiente de
este estudio.
Acras...Op. cit. Tomo m. p. 387388.

97
Posteriormente la educaci6n superior parauniversitaria sufre un viraje sustancial al
promulgarse ta ley NO.654l del 19 de noviembre de 1980, que es la ley vigente que
regula en forma exclusiva todo 10 referente a la creacion y funcionamiento de las
instituciones de educaci6n superior parauniversitaria tanto publicas como privadas,
Pocos meses despues se dicta el "Reglamento de la Educaci6n Superior Parauniversi-

taria", mediante el D.E. No.-12711-E del 10 de junio de 1981 el que por c:tisposici6n
expresa del articulo 71 derogo el capitulo IV indicado del reglameruo de establecimien-
tos pri vades.
Esta ley es producto de la presion que por esos alios sufri6 el sistema educativo en
el sentido de que era menester brindar otras opciones disdntas al ingreso a la Universi-
dad, a los egresados de la educaci6n diversificada, amen de que las universidades
estaban saruradas. Es asf como se crean los "Colegios Universitarios" de Alajuela,
Cartage y Puntarenas, que son instituciones de educaci6n superior parauaiversitaria
estatales, siendo las primeras entidades de tal naturaleza, ya que como se dijo las que
existfan eran entidades sostenidas y administradas por la iniciativa privada, con excep-
cion de la Escuela Centroamericana de Ganaderfa con sede en Arenas, que fue creada
por Ley #4401 dell de seuernbre de 1969, la que esta "adscrita" al Ministerio de
Educaci6n, cuyo objetivo fundamental es formar tecnicos ganaderos que contribuyan al
mejor desenvolvimiento de las actividades pecuarias del pais. Esta instituci6n tiene la
especial caraciertstica de que funciona a nivel centroamericano.
La educaci6n superior parauniversitaria tiene como objetivo principal ofrecer carreras
cortas completas, de dos 0 tres alios de duraci6n, a personas egresadas de la educaci6n
diversificada (articulo 2) a cuya conclusi6n el alumno adquiere un titulo de "diplomado"
en la especialidad correspondiente (articulo 9 ibidem).
AI Consejo Superior de Educaci6n compete la "Creaci6n", "Supervision" y "Supre-
si6n" de las carreras de educaci6n superior parauniversitaria, asf como de los planes de
estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, de acuerdo con los reglamen-
lOS que dicte, todo conforme al Plan Nacional de Desarrollo tanto en las instituciones
pablicas como privadas (articulo 4, ibidem). Observese c6mo en virtud de esta disposi-
ci6n se Ie impone al Consejo Superior de Educaci6n el deber de "planificar" la educa-
ci6n superior parauniversitaria, ya que a la nora de definir que carreras aprueba 0
cierra, 0 at momento de concretar los perliles de salida de los graduados, debe sujetarse
a los lineamientos que contemple el Plan Nacional de Desarrollo vigente, 10 cual
constituye una limitaci6n a la libertad de ensenanza puesto que los particulares no
podran impartir cualquier carrera cona en este nivel sino que esto es decidido por el
citado consejo dentro de los parametres del Plan Nacional de Desarrollo vigente.
Los institutes 0 escuelas de educaci6n superior universitaria privados se establecen,

mantienen y administran por la iniciativa y actividad privadas y deben sec. "autorizados"
por el Consejo Superior de Educaci6n. Por expresa disposici6n del articulo 59 del
reglamento "solamente podraa funcionar como institutos. 0 escuelas de educaci6n
98
c) La ley reguladora de la educaci6n superior parauniversitaria privada y su
reglamento.
d) La ley organica del Consejo Nacional de la ensei'lanza superior universita-

ria privada y su reglamento.
2) Haga un comentario de cada uno de los documentos lefdos, basandose en 10

ya estudiado por usted en el lema.
123
RESPUEST AS A LOS EJERCICIOS DE AUTOEVALUACION
1.- FALSO Y VERDADERO
1) F; 2) F; 3) F; 4) F; 5) V; 6) F; 7) F; 8) F; 9) F; 10) F.
11.- DE DESARROLLO
1) Por expresa disposici6n del articulo 77 de la Constituci6n PoUtica la educaci6n

debe organizarse como un proceso integral correlacionado en sus diversos
ciclos. Consecuentemente, es un proceso que debe atender el desarrollo psico-
biol6gico de los educandos en sus diferentes etapas.
2) Debido a que no existen procedimientos 0 mecanismos especfficos para hacer

efectiva la compulsi6n escolar. 0 sea, no hay autoridades ni sanciones especlti-
cas tendientes a hacer efectivo dicho deber.
3) Debe adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer efectivamente
gratuita la educaci6n, aunque ella siempre estara sujeto a sus posibilidades
presupuestanas.
4)
a) EI derecho de crear centres privados de ensenanza,
b) La posibilidad de que los centres privados de easensnza tengan reconocimiento

oficial,
c) EI derecho de los ciudadanos de escoger el modelo 0 tipo de educaci6n y el

cenno educativo que prefieran.
d) La posibilidad de que los centres educativos privados dispongan de un ideario
educativo propio.
e) La posibilidad de que la educaci6n privada sea vinualmente subvencionada.
124
La planificaci6n es quizas la forma mas extrema
de intervencion, por ~ de la
Administraci6n en la sociedad. En Costa Rica solo es pennitida la planificaci6n indica-
tiva" 0 sea. la orientadora 0 democratica que busca guiar y persuadir a sus destinatarios
y estA prohibida la "planificaci6n compulsiva".
La planificaci6n es un principio polltico que busca regir, llevar a cabo una direcei6n
de conjunto en el orden de que se trate (econ6mico, politico, social, etc).
La planificacion educativa, verbigracia, persigue u orientar 0 dirigir con una vision

de conjunto, 10 educativo.
La planificaci6n no debe sec confundida con otras ideas afines como son las de
nacionalizaci6n, socializacion, y muy especialmente, con las de "Planeamiento" y
"programaeion" .
El planeamiento indica el trazado 0 formaci6n de un plan; la programacion es la

actividad reflexiva y ordenadora del trabajo de la Administraci6n. la de cada uno de
los organos encargados de realizar una 0 varias tareas concretas. La planificaci6n
supone la aetividad de 1a Administraci6n desde un punto de vista general para la
aplicaci6n del plan,"
Especial comentario merece 1a distinei6n de "planificaciones" y "polftica educativa",

ya que entre estos conceptos media una Interconexion muy estrecba.
La "Comisi6n Internacional sobre el Desarrollo de la Educaci6n" establecida por la

UNESCO, presidida por Edgar Faure, concibe la polftica educativa como las opciones
politicas, las tradiciones, los valores de un pais, as! como la idea que el se forma de
su devenir.
Una polftlca educativa es la eulminaci6n de un proceso de pensamiento consistente

en: establecer la conformidad de los objetivos educativos con los objetivos globales;
deducir, los objetivos de la educaci6n de las finalidades de la poUlica general y en
asegurar la concordancia de los objetivos educativos con los objetivos ccsrespondientes
a los demas sectores de la actividad nacional.
Pero una polltica educativa no se debe reducir a proclamar algunos grandes princi-
pios rectores, debe abarcar tambien un conjunto de objetivos especfficos s6lidamente
estructurados, a saber: a) los objetivos generales de orden espiritual, filos6flCO y cultural
que reflejan una cierta concepci6n del hombre, b) los obietivos polfticos, que correspon-
Baena del Alcizar, Mariano. R~mell JuridJC() de Ia Intenend6a admllllltraUva ell Ia econo-
mfa. (Madrid, Tecnos, 1%6), po 143.
128
organizaci6n intema y un cierto grade de independencia funcional, y que tiene como
caracterfstica la vinculaci6n de sus habitantes a traves de determinados centros regiona-
les y subregionales" .52
A su vez la regionalizacion administrauva se define como "... .la integraci6n y

organizacion que debe hacerse de 1a Administracion Publica, con criterio de proyecci6n
institucional geografico, y en apoyo de 10 que se acnie en materia de regionalizaci6n
sociecoaomlca?"
La regionallzaci6n tiene como objetivos principales:
a) Organizar la poblaci6n dispersada espontaneamerue en toda la periferia, de manera

que se pueda lograr en forma rapids- y eficiente su desarrollo econ6mico y social.
b) Atenuar el proceso centralizador de la poblaci6n en el Valle Central (y especialmente

en el Area Metropolitana de San Jose), canalizandolo en torno a otros centros
wbanos de las regiones peritericas.
c) Racionalizar el uso de los recursos humanos, cconomicos y naturales con que cuenta
el pais,
d) Facilitar la coordinaci6n de las actividades del sector publico a escala regional,

subregional y local.
e) Facilitar los esfuerzos que esta llevando a cabo el actual gobiemo en pro de la
participaci6n popular y de la estabilidad familiar, y que tiene como fm la promoci6n
del sec humane,"
Los criterios en que se basa la Regionalizaci6n planteada para Costa Rica se basa
fundaptentan en aspectos demograficos, econ6micos, territoriales e hist6ricos. Todas las
regiones se caracterizan por el hecho de contar con una poblaci6n y una superficie 10
suficientemente grandes como para permitir el desarrollo de un centro regional que
pueda disponer de una gran cantidad de servicios publicos y pdvados, con alto grado
de especiaJizaci6n y que Ilenen las necesidades de la regi6n.
.
Todo proceso de regionalizaci6n conlleva uno' de desconcentraci6n administrativa, 0
sea, la delegaci6n de funciones y servicios por parte de los 6rganos centraies, as{
como la toma de decisiones en 6rganos perifericos a nivel regional, subregional y local
II
flDl6nez Caauo, Wllburg. 0,. dt. p. 299.
OFIPLAN. Reglonallzlcl6n 80d0ec0ft6m1ca 'I admlnlltraU,a. p.5.
ibidem, pp. 1-2.
139
Con el prop6sito de lograr esta regionalizaci6n, mediante el D.E.#7944-P, del 26 de
eneco de 1978, se dispuso la "Regionalizacion para la Investigaci6n y Ia Planificaci6n
Socio-econ6mica de Costa Rica",
Por mandato del articulo 2 "A partir de la fecha de vigencia del presente decreto,
todos los Ministerios, Instituciones Aut6nomas 0 Semiaut6nomas y todos aquellos
organismos que por su naturaleza deban realizar labores de planeamiento y administra-
ci6n en todo 0 en pane del pais, deben ajustar gradualmente sus planes y actividades
a la regionalizaci6n indicada en el articulo anterior"
En su articulo primero enumer6 las regiones en que se dividfa el territorio nacional

para los efectos de investigaci6n y planificaci6n, articulo que fue refonnado poco
despues por el D.E. #9501-P-OP del 11 de enero de 1979, de manera tal que las
regiones hoy dia vigentes son las siguientes: Region Central, Regi6n Chorotega, Regi6n
Brunca, Regi6n Atlantica y Regi6n Norte.
c) La RegionalizQcion Educattva
c, MARCO JURIDlCO
U. Regionalizaci6n Educativa es producto y pane de la Regionalizaci6n Socio-

econ6mica del pals, que tal y como hemos visto , tiene como "venice" el Sistema
de Planificaci6n Nacional. En virtud de los lineamientos contenidos en los decretos
ejecutivos de regiooalizaci6n emitidos por el Ministerio de Planificaci6n Nacional,
segUn hemos tenido oportunidad de estudiar, el Ministerio de Educaci6n asumi6
durante la Administraci6n Carazo la gran tarea de regionalizar el Sistema Educativo
Costarricense.
En opini6n del Ministro de Planificaci6n de esa epoca, fue el Ministerio de Bduca-

ci6n el que mas intensamente llev6 a cumplimiento dicha regionalizaci6n: "En
criterio del autor, de todos los diferentes ministerios que durante 1978-1982 aplicaron
los lineamientos de los Decretos sobre regionalizaci6n, el que mas atenci6n dio a su
implantaci6n Cue el de Educaci6n PUblica ..".55
Se puede afirmar que la Regionajizaci6n Educativa tiene como origen dos causas
igualmente importantes. La primera, las polfticas y lineamientos que imponfa el
Ministerio de Planificaci6n Nacional y la segunda, que dicba regionalizaci6n era la
que mas favorecfa y se adaptaba a los intereses y necesidades del propio Ministerio
de E.ducaci6n .
Tnnb.ez CUlro, WiIburg. Evolud6n del peasamienlO admlnlltrlltlvo en Ia eduead6n COIWTI-

cell.. (San 1~ BUNBD.1986),P. 248.
140
En efecto, en un documento oficial de la epoca de ese Ministerio que lIeva por titulo
"Problemas y recomendaciones formuladas en relacion con el sistema educative
costarricense'', se dice: "La adrninistracion actual de nuestro sistema educativo se
caracteriza por su excesiva centralizacion, 10 que incide negativamente en el logro
de los objetivos de la Educaci6n Nacional". Mas adelante, sugiere como soluci6n 8
los problemas causados por la excesiva centralizacion "Regionalizar el sistema
educative nacional", "Otorgar mas independencia, autoridad y responsabilidad a las
Direcciones Regionales" "Detar a las Direcciones Regionales del personal tecnico y
administrativo necesario para el eficaz curnplimiento de sus funciones" y "Dotar a
las Direcciones Regionales del personal tecnico y administrative para el efieaz
cnmplimiento de sus funciones"."
En otro documento oficial que contiene la infonnaei6n atinente a la redifinicion
geografica de las nuevas circunscripciones territoriales, se define la regionalizaci6n
educativa como" ...la delirnitaci6n espacial de un area definida variable (segun indieado-
res de orden geografico, demografico y de comunicaciones), con caractensncas geo-
sociales y educativas comunes, que convergen hacia una sede central aetiva, de Ia cual
depende y se sirve como 6rgano adrninistrativo para la pIanifieaci6n integral de la
Educaci6n siguiendo objetivos c1aramente definidos y debidamente compatibles con los
objetivos nacionales y del sector educacional. La regionalizaei6n educativa constituye
un instrumentc apto para ordenar espacial y adminlstrativamente la organizaci6n educati-
va, con el fin de que la educaci6n se realice cualitauvamente, de acuerdo con los
lntereses, necesidades, aspiraciones y otros requerimientos de las diversas regiones del
pais"."
Este programa de regionalizacion fue concebido para que se cumpliera en tres fases:
en la primera, se redefinirfan geogrMicamente las cireunscripciones territonales, en la
segunda, lograr a un efectivo proceso de desconcentraci6n administrativa; y Ia tercera
consistirla en desarrolIar el proceso de adecuaci6n y transformaci6n del curriculum. a
partir de la redifmici6n de los fines y objetivos de la educaci6n costarricense 10 que
teodria que llevar a Introducir modificaciones sustanciales en el ordenamiento juridico.
Esto se esperaba lograr con una nueva Ley General de Edueaci6n.
De esas tees fases, la primera se cumpli6 a cabalidad, la segunda en una forma muy
exigua y la tercera no se cumpli6 del todo.
.. Minisaerio de Educaci6n .Pl1blica. Problemas y reaJltIendadones formulados en rel.d6n coo

eI sistema educatlvo costarrIl:ense, 1979. pp. 89.
Minllterio de Bducac!6n PI1blica. Reglonallzad6n del sistema edu(:atlvo de Costa Rica, junio,
1979. p. 13. Sistema Educ:atlvo de Costa RIca, junio 1979. p, 13.
141
promulgo el decreto ejecutivo No.l238-E, del 18 de setiembre el que en su articulo 1
dispuso "Declarar como necesidad impostergable la elaboracion de un Plan Nacional de
Desarrollo Educative, el cual estara enmarcado dentro de los Iinearnientos de politica
educativa que propugna el Gobiemo de la Republica" .
Si bien es cierto que fue en el ano 1973 que se prornulgo en forma de decreto
ejecutivo, desde el ano 1971 se comienza a perfilar ya que este Cue el ano de anal isis
y refiexi6n. Oburvo autorizacion de principio por parte del Consejo Superior de Educa-
cion para poner en practica el Plan en 1972. por 10 que este ano fue precisamente el
de su iniciaci6n.
Bste Plan Nacional busco, en palabras del experto que la UNESCO destac6 en forma
permaneote en el Mlnisterio de Educaci6n para estos efeetos, Carlos Oliveira" ...de poner
Ia educaci6n realmente aJ servicio de las necesidades del pais, presentee y previsibles.
lntentar acabar con el alslamlento bastante pronunciado que separa al sistema educative
de la vida real, en sus dos aspectos: la escuela, que cree que toda la educaci6n se
cierra sobre SI misma y no presta atencion a 10 que existe mas alla de sus paredes, y
el resto de la sociedad que no se preocupa por 10 que haec la eseuela, la deja trabajar
sola, y no Ie ofrece la ayuda necesaria ni su inspiracion sobre 10 que realmente necesi-
ta"Q). De ahl que aflrme que: "Constituye el mayor esfuerzo realizado en este siglo en
beneficio de Ia modemizaci6n del sistema educative, para que responda a las necesida-
des sociales y economicas del pars y favorezca el proceso de desarrollo ..61
2. Caractertsttca y contenido del Plan
El Pian en cuesti6n tenia tres objetivos, a saber:
a) elevar el nivel educativo promedio de la poblacion, particuJannente en las zonas

basta ahora menos favorecidas,
b) modernizer el sistema educativo para que responda a las necesidades sociaJes y

econ6micas del pais y favorezca el proceso de desarrollo.
c) mantener en sus lirnites actuales el peso porcentual del presupuesto educative con
respecto a las finanzas nacionales.
de la educaclon y planlnca.
Olivera. Csrlos B. Guia de estudlo pan 1011curses: pll!.lIlf1Q1c:lon
dOD de 12 educaclon ell I y Il clclos. (S1IllJose. EUNED. 1986). p. 168.
Ibidem, p. m.
"
145
Copyrighted rnat~rial
RESPUES1'AS A LOS EJERCICIOS DE AUTOEV ALUACION
1.- FALSO Y VERDADERO
I)F; 2)F; 3)V; 4)F; 5)V; 6)V; 7)V; 8)V; 9)F; lO)F.
11.- DE DESARROLLO
I. La funci6n quizas mas importante de la creacion de este sector es que por primera
vez se puede lograr una verdadera interrelacioi, entre los niveles del sistema educati-
vo. En efeeto, las universidades estatales por primera vez participan en un 6rgano
que busca la coordinaci6n e integraci6n global de todo el sistema.
2. En vista de que el Ministerio de Educaci6n Publica es un ministerio en competencia
en todo el territorio nacional, lneludiblemente debe regionalizar sus servicios. La
regionalizacion educative es, ademas, un instrumento de mejoramiento cualitativo de
la ensenanza, ya que se pueden atender problema edueativos con un enteric regional.
esto es, se pueden detectar los problemas y las necesidades educativss de cada una
de las regiones y buscarles una soluci6n propia y adecuada para esa regiOn.
149
m.- MARCO JURIDICO DE LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCA TIVO
A. IN'IRODUCCION
Nos disponemos ahora a estudiar la estructura del sistema educativo costarricense en

sus <los grandes componentes: la esuuctura administrativa, que incluye el estudio de la
estructura de las oficinas centrales del Ministerio de Bducaci6n, de las Direcciones
Regionales de ensenanza y la propia de los diferentes centros educativos; y la estructura
curricular, estudio que comprende niveles del sistema. los planes de estudio mlls repre-
sentativos y el restablecimiento de los examenes de bachillerato.
B. ESlRUCTIJRA ADMlNISlRATIV A
I. Organizaci6n de las Ofieina Centrales del Ministerio de Educacl6n
a) Introduccion
1.0 que hoy es el Ministerio de Bducaci6n encuentra sus antecedentes mAs remotes
en e1 Ministerio de Hacienda, Bducaci6n PIlblica. Guerra y Marina, creado e1 I de
febrero. de 1847.
Posterionnente, puede decirse que en la Constituci6n Politica vigente de 1949, se

establece e1 actual Ministerio de Educaci6n. ya que en su articulo 78 se indica que Ia
adjudicaci6n de becas y auxilios estara a cargo del ministerio del ramo par medio del
organismo que determine la ley.
Luego, en 1965, se promulga la asi Uamada "Ley Organica del Ministerio de Bdua-
ci6n PIlblica" (ley #3481. del 13 de enero de 1965). Esta ley, que contiene un tolal de
68 artfculos, puede ser dividida en dos grandes partes para efectos de estudio: una
primera parte incluye los principios generales y la otra la organizacioo administrativa
de las oficinas centrales de este minist.erio propiamente dicha. La primera parte com-
prende los artfculos del uno al seis y los del 16 al 18 disposiciones que se deben
estimar totalment.e vigentes.
150
El articulo primero precepma que el Ministerio de Educaci6n es el 6rgano del Poder
Ejecutivo en el ramo de la educaci6n "a cuyo cargo esta la funci6n de administrar
todos los elementos que integran aquel ramo, para la ejecuci6n de las disposiciones
peninentes del titulo senmo de la Constituci6n Polftica, de la Ley Fundamental de
Educaci6n, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos".
Corresponde especffica y exclusivamente al Ministerio poner en ejecuci6n los planes,

programas y demas determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educaci6n
(articulo 2).
Este Ministerio es el vinculo entre el Poder Ejecutivo y las demas instituciones que
lIabajan en el campo educativo, tanto publicas como privadas, nacionales e intemaciona-
les (aruculos 4 y 5).
Seguidamente, se resumen las atribuciones especfficas del Ministro de Educaci6n:
"Preside el Consejo Superior de Educaci6n y funge como coordinador entre este y

el ministerio; ejerce la inspecci6n suprema de la educaci6n publica Y privada; ejerce la
representaci6n judicial y extrajudicial tanto del ministerio como del Consejo Superior
de Educaci6n.
Tambien ejerce otra serie de atribuciones muy importantes de flSCaJizaci6n y revisi6n

de las actuaciones de los funcionarios y 6rganos del sistema educativo. Asf, resuelve
definitivamente los recursos que pot via jerarquica se interpusieren contra decisiones
de los directores de organismos del Ministerio, y definitivamente sobre aqueUos recla-
mos que se establecieren contra el Estado por medio del Ministeria, declarando agotada
la via administrativa cuando procediere. Aprueba, revoca, anula 0 modifica los actos
de los directores de los organismos del Ministerio de "oficio" 0 a instancia de pane,
cuando existan 0 se invoquen rezones de conveniencia general 0 de legalidad; asf como
anula las resoluciones de los funcionarios docentes, concejos de profesores y otros
organismos del sistema escolar cuando se compruebe la violaci6n de leyes 0 reglamen-
tos. Estas Illtimas atribuciones son de especial importancia, debido a que facultan at
Ministro a velar porque todos los 6rgailos y funcionarios aenien conforme a derecbo
y segUn las reglas de una sana administraci6n.
La Ley General de la Administraci6n PUblica en su articulo 28 otorga otras facul-

lades a los ministros. As!, el ministro es el 6rgano j<rirquico superior, del ministerio,
dirige y coordina todos los servicios del ministerio, etc.
La otra parte de esta ley que versa sobre la organimci6n intema de las oficinas
centrales se debe estimar totalmente desacb!8lizada. ya que no es la vigente en este
momento.
151
En verdad, la estrucmra intema de las Oficinas Centrales del rninisterio la regula el
D.E. No.16638-MEP, del 10 de octubre de 1985 (poblicado en La Gaceta #282 del 4
de diciernbre de 1985) titnlado "Organizaci6n Adrninistrativa de las Oficinas Centrales
del Ministerio de Educaci6n Publica".
Para el cumplimiento de sus cometidos, este reglarnento agrupa las funciones del
Ministerio en Ires grandes areas de actividad, a saber: area determinativa, area de
asesona y area ejecutiva,
b) Area determinativa
A esta area le corresponde la direcci6n superior y la conducci6n de las politicas

educativas, Laejecuci6n de las directrices ernanadas del Consejo Superior de Educaci6n
y el cumplimiento de las funciones tecnico-admimsrradvas propias. Ell esta area
ubicamos al Ministro de Bducacion, a1 Viceministro y a la comision tecnica, Ia que esta
encargada de buscar soluciones a problemas especfficos y esta integrada por el Ministro,
el Viceministrc y los respecdvos directores de Division. Ademas, tiene caracter consulti-
vo y asesor del despaeho ministerial y acuia conforme a las instrucciones que establezca
el Mi.nistro.
En cuanto al Viceministro, Ia Ley General de Ia Administracion PUblica indica que

es "el superior jerarquico irunedi.ato de todo el personal del Ministerio, sin perjuicio de
las potestades del Ministto al respecto" (articulo 47.4)
Le corresponde, tambien, dirigir y coordlnar las actividades intemas y extemas del

Ministerio, sin perjuieio de las potestades del Ministro; es el centro de comunicacion
del Minisrerio en to interne y externo: realiza los esmdios y reune la documemacion
necesaria para 1a buena marcha del Ministerio; puede delegar, avocar, sustituir y
subrogar funciones en los cases que proceda (articulo 48).
c) Area de Asesorla
Esta area esta constituida por los organos asesores en materia jurfdica y planeamiento
y desarrollo educative. Dichos 6rganos son dos: la Division Jurfdica y la Division de
Planemiento y Desarrollo Educative.
La Divisi6n Jurfdica provee el asesoramiento juridico requerido por las autoridades
del oivel central del Ministerio, las autoridades regionales e instituciones del sistema
educative, as! como por los organismos que coadyuvan en 1a prestaci6n del servieio
educative.
Bsta division esta organizada en des departameruos: Departamentc de Servieios
Especializados y Departamento de Regimen Disciplina:rio. HI primero, entre otras cosas,
estudia y resuelve los rectamos de prestaeiones legales, salaries, sobresueldos, etc; que
152
formulen los servidores; brinda asesoria a los organism os de apoyo del sistema educati-
vo y realiza los tramites que tales organism os requieran y brinda asesoramiento a los
educado:res y servidores del Ministerio de Educaci6n en 10 atinente al curnplimieruo de
sus responsabilidades. Por su cuenta, eJ Departamento de Regimen Disciplinario vela
por Ia corrects aplicaci6n del regimen disciplinario de los funcionarios doceutes.tecnico-
docentes, administrativo-docentes y administraLivos del Ministerio.
La Division de Planeamlemo y Desarrollo Educative es el 6rgano encargado de

p:reparar, fcrmular e instrumentar las alternatives y estrategias especfficas que perrniten
al area determinativa, fundamentar y tomar las decisiones y adoptar polfticas educativas
necesarias para el desarrollo del sistema educativo, en correspondencia con las polfticas
de desarrollo social y economico del pais. De ahf que le corresponde asesorar al
Ministro y Viceministro en la eleccion de planes y pollticas generales; planear, ejecutar
y dirigir investigaciones en cl campo educative y sobre aquellos aspectos sociales,
politicos, econ6micos y culturaIes que incidan en el desarrollo de la educacien, etc.
Esta Division cuenta con los siguienres departarnemos: Departamento de Planes,

Programas y Proyectos, Departamento de Planificaci6n Administrariva, Departamento
de lnvestigacion.Bvaluacion y Control Global y el Departamento de Documemacion e
Informacion.
d) Area Ejecutiva
A esta area le compete las funciones ejecutivas del Ministerio de Educaci6n y cuenta
con tres 6rganos: Division de Desarrollo Curricular, Division de Operaciones y Divisi6n
Administrati VII.
A la Division de Desarrollo Curricular corresponds estudiar, planificar, asesorar,

divulgar, investigar y evaluar 10 relacionado Call el curriculum nacional, Ademas, le
ataile orientar tecnicamente el desarrollo curricular en 18lnstancia regional .0 institucio-
nal, Consecuentemente desarrolla la polltica curricular en annonfa can la polftica
educativa emanada del Consejo Superior de Educaci6n y de las autoridades superiores
del Ministerio de Educaci6n; produce modelos alternativos para el rnejoramiento y la
innovaci6n en el campo del currfculum; define los elementos esenciales de los respecti-
vas programas que se exigiran como dominio comen a niYel naclonat
Esta Division cuenta con el Departamento de Evaluacion y Control Curricular y las

siguientes asesonas generales: Asesoria de Recursos Didacticos, Asesona de Educaci6n
Academica, Asesona de Educaci6n Tecnica, Asesorta de Educaci6n de Adultos y
Asesona General de Psicopedagogfa,
La Divisi6n de Operaciones es la encargada de hacer que se cump1an todas las

decisiones tomadas por las autoridades mlnisteriales mediante la direccion, ejecuci6n y
153
supervision, de los planes. programas, reglamentos, decretos y demas detenninaciones
que surjan de las autoridades superiores del Ministerio, En esta Divisi6n tiene su origen
la linea de mando sobre las Direcciones Regionales de Bnsenanza que desciende basta
las instituciones educati vas.
Esta Divisi6n cuenta con una subdirecci6n que tiene a su cargo la supervisi6n nacional
del sistema educative, las Direcciones Regionales de Enseflanza y el Departamento de
Asignaciones Familiares que posteriormente fue transfonnado en la Divisi6n de Alimen-
taci6n y Nutrici6n del Escolar y del Adolescente (DANEA).
Finahnente la Divisi6n Administrativa es la encargada de ejecurar las acciones para

el desarrollo del sistema educativa en cuanto a sus necesidades de recursos bumanos,
ffsicos y financieros; ejecurar planes y programas de inversion segun politicas emanadas
del nivel superior; establecer normas y procedimientos para una adecuada administraci6n
de los recuros disponibles; propiciar planes. programas y actividades de formaci6n en
servicio para los funcionarios con responsabilidad administrativa; y ejecurar la acci6n
administraliva en un ambiente de 6ptirnas relaciones hurnanas y de eficiente servicio
al publico.
Para el cumplimiento de sus cometidos cuenta con los siguientes departamentos:

Personal. Adiesttamiento y promocion, Financiero. Publicaciones. Servicios Generales,
Aprovisionamiento. Mantenimiento de edificios, equipo y maquinaria.
Tambien existe en el Ministerio una secci6n de Cooperativas EsbJdiantiles, depen-

diente del Despacho del Ministro. cuyas funciones son asesorar y capacirar en cooperan-
vismo; promover proyectos cooperativistas. evaluar los proyectos y actividades coopera-
tivistas fomentadas por el Ministerio de Educaci6n.
Por otto lado, mediante el D.E. #18753-MEP-del. 21 de diciembre de 1988 (Publi-

cado en La Gaceta #15, del 20 de enero de 1989) se cre6 la Divisi6n de Alimentaci6n
y Nutrici6n del Escolar y del Adolescente (DANEA) como 6rgano del Ministerio de
Educaci6n PUblica e incorporada a la organizaci6n administrativa de sus oficines centra-
les. La creacion de esta sexta divisi6n es producto de una recomendaci6n de la Contra-
lorfa General de la Republica en el sentido de que este Ministerio asumiese la ejecuci6n
administrativa del Progmrna de Comedores Bscolares, que es un programa interinstibJ-
cional, en el que participan el Ministerio de Educaci6n, el de Salud y el de Trabajo y
Seguridad Social. Corresponde a DANEA normae. supervisar y evaluar el Programa de
Alimentaci6n y Nutrici6n.
Para el cump1imiento de sus funciones el DANEA debeni: a) Promover el buen

estado nutricional de la poblaci6n escolar publica en Educaci6n Prescolar y I y n
Ciclos de la Educaci6n General B4sica y de la Educaci6n Diversificada, como factor
detetminante del desarrollo intelectual. fisico. mental y sociaL b) Integrar at Prognuna
de Comedot Escolar. la Edocaci6n Ali.mentaria Nutricional. como parte del cuniculum
escolar,con la incorporaci6n en este proceso de escolares, docemes, padres de familia
154
y comunidades. c) Promover y fortalecer el programa de huertas escolares teniendo en
cuenta, por 10 menos los siguientes componentes: ternatica alimentaria nutricional y el
nivel socioecon6mico de la comunidad. ch) Promover el desarrollo econ6mico-social de
las comunidades donde funcionan los comedores escolares, por medio de la producci6n
agropecuaria y agroindustrial. d) Integrar a la comunidad organizada al proceso de
gesti6n local del Programa de Alimentaci6n y Nutrici6n.
Esta Divisi6n esta estructurada de la siguiente fonna: La Direcci6n; El Departamento
de Gesti6n de Cuenta, a su vez con dos secciones, a saber: Secci6n de Apoyo Adminis-
trativo y Secci6n de Monitoreo y Evaluaci6n; el Departamento Tecnico Normativo, el
que cuenta con tees secciones: Secci6n de Alimentaci6n Escolar y Educaci6n Nutricio-
nal, Secci6n de Producci6n de Alimentos, Secci6n de Organizaci6n y Gesti6n Comunal.
Luego, mediante el D.E. #18752-MEP del 21 de diciembre de 1988. publicado en

La Gaceta No.17 del 24 de enero de 1989 se cre6 el Centro Nacional de DidOCtica
(CENADI), como 6rgano desconcentrado en forma minima del Ministerio de Educaci6n
PUblica bajo la dependencia directa del Ministro.
Le corresponde al CENADI procurar el desarrollo cualitativo de la educaci6n costa-

rricense y, con este prop6sito, atender las siguientes funciones: a) Establecer 1a coor-
dinaci6n necesaria, mediante su planificaci6n y organizaci6n, de todos los esfuerzos
institucionales destinados a apoyar la labor docente en el aula. b) Promover la investiga-
ci6n sobre los fundamentos de los procesos de enseftanza y de aprendizaje conducente
a establecer innovaciones que, a su vez, propicien el cambio cualitativo. c) Propiciar
el diseao, experimentaci6n y producci6n de recursos didOCticos que coadyuven en la
labor docente. ch) Promover la fonnaci6n pennanente del personal del sistema educativo
de confonnidad con los requerimientos cuantitativos y cualitativos y mediante la
utilizaci6n de diversos medios, en especial, sistemas a distancia y por cogesti6n.
Para el cumplimiento de su cometido, el CENADI cuenta con la siguiente estructura

administrativa: - Consejo Directive, - Direcci6n Ejecutiva, - Departamentos, a saber:
Departamento de Analisis y OrienlaCi6n de los Procesos de Ensenanza y de Aprendiza.
je; Departamento de Producci6n de Recursos Didacticos, Departamento de Desanollo
Profesional, Direcci6n de Centros Didacticos, - Unidades, - Consejo Asesor.
EI Consejo Directivo 10 integran: - el Ministro de Educaci6n PUblica 0 su represen-

tante, quien 10 preside, - el Director de la Divisi6n de Planeamiento y Desanollo
Educativo - el Director de la Divisi6n de Desarrollo Curricular; - el Director de la
Divisi6n de Operaciones, - el Director del Sistema Nacional de Radio y Televisi6n, -
un representante de CONARE designado por el propio Consejo , - un representante de
las organizaciones de educadores, escogido pot el Ministro de Educaci6n, de los temas
que propondran las juntas directivas de las organizaciones.
155
A este Consejo Directive Ie compete entre otras cosas dirigir y ejecutar cuando
corresponda, la politica definida para el Centro y establecer las pautas y orientaclones
propias, acorde con Ia politica educativa vigente; evaluar permanentemente el cumpli-
miento de las politica y acciones globales del CENADI.
Finalmente, mediante el D.E. MO /8933 - MEP, del 27 de marzo de 1989 (publicado

en La Gaceta No.81 del 27 de abril de 1989) se creo el Centro Nacional de Intraes-
tructura Fisica Educativa (CENIFE). bajo la dependencia directa del Ministerio de
Educaci6n, como un organo en grade de desconcentraci6n minima de este.
Corresponde al CENIFE: a. Establecer la coordinacion necesaria de todos los esfuer-

zos nacionales e internacionales, publicos y privados destinados a la creacion, aJ
mantenimiento y a las mejoras 1&infraestructura fisica. las instalaciones dependieotes
del Ministerio de Educaci6n Publica. b. Promover eJ interes de las organizaciones
comunales hacia la problernatica de Ia Infraestrucmra educativa nacional. c. Establecer
la coordinaci6n necesaria de todos los esfuerzos uacionales e internacionales, publicos
y privados, destinados a la adquisicion, mantenimiento y reposicion del equipo destinado
a Ia ensenanza en las instituciones dependientes al Ministerio de Educaci6n PUblica, y
ch. Servir de soporte tecnico de la Division de Planeamiento y Desarrollo Educativo
en el cumplimieruo de su comendo en relacion con 13 infraestructura educative.
Para e1 cabal cumplimlento de su cometido, el CENIFE cuenta con la siguiente

estrucmra administrative : Consejo Directive, Direcci6n Ejecutiva y Departamentos:
Planeamiento Fisico. Departamento de Renovacion de Obras, Departamento de Equipa-
miento y Departamento Financiero Con table.
Al Consejo Directivo Ie compete entre otras cosas, dirigir ya ejecutar cuando corres-
ponda, la poUtica definida para el centro, as! como aprobar el plan operative anual.
A su vez, al Director Ejecutivo le corresponde ejecutar los acuerdos del Consejo
Directive, asl como ejercer las funciones generales de administracion.
AI CENIFB le fueron trasladados los recursos humanos y fisicos de 1a Secci6n de

Programacion Fisica de la Division de Planeamiento y Desarrollo Educativo y los del
Departamento de Mantenirniento de Bdifieios, Equipo y Mohiliario de la Division
Administrativa.
2. Las direcciones regionales de ensenanza

EI Ministerio de Educaci6n en virtud de iener competencla en el ambito naeional,
casi desde siempre ha tenido necesldad de desconcentrar sus servicios en 6rganos
perifericos con competencia en una determinada CircunSCripci611 territorial, diseminados
ell todo el territorio nacionaJ.
156
Quiere esto decir que este Ministerio por su naturaleza nunca podria prestar adecua-
damente sus servicios sin un grado minima de desconcentraci6n.
A traves del tiempo este organo ha encajado diferentes metodos de organizaci6n

regional de sus servicios que conviene recordar aunque sea brevemente.
a) Breve reseha historica
Las direcciones regionales de ensenanza parecen tener su origen en la Ley General
de Educaci6n Coman promulgada en 1886, ya que en su capitulo Ill, se incluye la
division territorial escolar asl; cinco provincias y dos comarcas: Puntarenas y Lim6n y
una subdivisi6n de cantones. Los veintenueve cantones y provincias y comarcas , podrIa
suponerse que procedieran a la division de circuitos escolares y direcciones provinciales
de educaci6n.
Luego en el C6digo de lnstrucci6n PUblica (1920), en el capitulo XX se establecen
los siguientes artfculos:
Articulo 126 "Para administrar y dirigir convenientemente las escuelas primarias,

establecese en la Republica dos c1ases de circunscripciones escolares; una que abarca
el territorio de la provincia; otra que corresponde a cada uno de los circuitos en el que
el Consejo Nacional distribuye las escueJas de cada Provincia".
Articulo 129 " La Administraci6n 0 Direcci6n tecnica de las escueJas publicas seran
ejercidas por Inspectores y Visitadores Escolares"
Articulo 133: "Cada Inspector Provincial sera Jefe lnmediato de los visitadores, a
cuyo cargo estaran los diferentes circuitos escolares de Provincia"
Articulo 136: "Cuando la Provincia abarque un numero excesivo de escuelas, hacien-
do dificil una buena administraci6n escolar, el Consejo puede constitnir basta dos 0 mas
circunscripciones provinciales independientes, con las atribuciones que a cada Inspector
Provincial incumben; la circunscripci6n provincial estara servida igualmente por un
Inspector quien tendrA bajo sus 6rdenes y a su cuidado los circuitos y los visitadores
que el Consejo senale".
Luego, en el C6<ligode Bducacion, aprobado por Ley No.18I, del 18 de agosto de
1944, Libro I, titulo II se infiere como Ia organizaci6n territorial administrativa del
Ministerio la siguiente: distritos escolares, inspecciones y visitadurla (circuito) y Direc-
clones Provinciales de Bnsenanza,
157
EI siguiente paso se da con la promulgacion de la Ley Organica del Ministerio de
Educaci6n (Ley #3481, del 13 de enero de 1965) la que regula esta materia de su
articulo 29 al 42.
Como innovaci6n importante en la administraci6n del sistema educativo se crean las

Administraciones Provinciales de Enseflanza y las Subadministraciones Regionales. Se
toma en cuenta tambien un Consejo Comunal de Educaci6n de caracter consultivo.
Posteriormente, es el D.E. No.3333-E, del 27 de octubre de 1973-Plan Nacional de
Desarrollo Educativo- el que introduce otras innovaciones en la materia. Especfficamen-
te, da origen a la direcci6n regional de ensenanza cuyo titular sera el ejecutivo de las
disposiciones dictadas por el Consejo Superior de Educacion 0 el Ministerio de Educa-
cion, dependiendo de el jerarquicamente los centres de ensenanza de cualquier ciclo,
radicados en su jurisdicci6n (numeral 6.4).
b) Regimen Juridico vigente
La estructura vigente de la organizaci6n regional del Ministerio de Educaci6n la

incluye el D.E.#15221-E del 8 de febrero de 1984.
Para tal efecto, el articulo 2 divide el territorio nacional en un total de diecinueve

direcciones regionales de ensenanza en subordinaci6n a la divisi6n territorial administra-
tiva del pais, a saber: San Jose, Puriscal, Perez ZeIed6n, A1ajuela, San Ram6n, San
Carlos, Zona Norte, Cartage, Turrialba, Heredia, Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Canas,
Puntarenas, Quepos, COlO, Lim6n y Guapiles,
Cada direcci6n regional comprende un Area gecgrsfica determinada, 0 sea, que su

competencia eslA limitada a un territorio, Se subdividen en circuuos escolares, donde
cada uno de eUos eslA conforrnado por uno 0 mas distritos admtnistrativos. La creaci6n
de estos distrttos escolares es competencia del Ministerio de Educl)Ci6n y, como se
observa, no necesariamente coinciden con la divisi6n administrativa .del pais.
A su vez los circuitos escolares se organizan en "nucleos educativos", La nucleariza-

ci6n educativa responde a una idea del "Plan Nacional de Desarrollo Educativo" segUn
la cual "Las escuelas pequenas y aisJadas seran agrupadas sobre la base del concepto
de nuclearizaci6n, que permitira dotarlas de los servicios indispensables de la calidad
de la educaci6n que ofrecen, pero que no podrlan lograr por separado" (vease punto
6.3 de esc plan).
EI espiritu de los micleos educativos es, entonces, integrar a ciertas instituciones

educativas en proyectos 0 asuntos de interes coman,
Organicamente cada direcci6n regional eslA formada por WI director regional, una
oficina tecnica, una oficina administrativa, un asesor supervisor de educaci6n en cada
circuito escolar y un comite asesor regional.
158
El director regional tiene a su cargo las funciones de planificaci6n, programaci6n,
ejecuci6n, coordinaci6n y control del proceso educative, de conformidad con las
politicas educativas emanadas del Consejo Superior de Educaci6n y el Minislerio de
Educaci6n Publica. EI director regional es el jere inmediato del titular de la oficina
tecnica, del titular de la oficina administrativa y de los asesores supervisores de los
clrcuitos escolares de su jurisdicci6n (articulo 25).
Especificarnente, Ie corresponde. entre otras: dirigir el proceso de planificaci6n

educativa regional, de tal forma que este conduzca a un eficiente y eficaz desarrollo
curricular; asumir la conducei6n general de los programas, proyectos y aceiones planifi-
cadas en su ambito y velar poe su correcta ejecuci6n; impulsar aceiones que vinculen
el sistema educativo al desarrollo de la comunidad, etc. (articulo 29).
La oficina tecnica tiene, entre otras, las siguientes funciones: coordinar, asesorar y
apoyar at asesor supervisor en 10 concemiente al desarrollo curricular en las institucio-
nes educativas, realizar aceiones que faciliten la correlaci6n entre los diferentes ciclos
y modalidades del sistema educative; efectuar, en forma peri6dica, evaluaciones sobre
el rendimiento educativo, que conduzcan a la realizaci6n de acciones correctivas; brindar
asesoramienlO a los servidores docentes de los centros educativos, especiaImente a los
de escuelas unidocente, etc. (articulo 30)
A su vez, algunas de las funciones de la oficina adrninistrativa son: recomendar las

tecnicas de organizaci6n y metodos para el adecuado funcionamiento de la direcci6n
regional de ensei\anza y de los centros educativos de la jurisdicei6n; realizar estudios
socioeconomicos, con el fin de obtener indicadores que permitan elaborar planes de
desarrollo educativo integral; hacer los estudios correspondientes para la creaci6n,
reubicaci6n y cierre de las instituciones de la jurisdicci6n, de acuerdo con las directrices
dadas por el Ministerio de Educaci6n, etc. (artfculo 31).
AI asesor supervisor Ie corresponde: asesorar a los directores de centros educativos

en todos los asuntos de su competencia; velar por el fiel cumplimiento de la legislaci6n
educativa vigente en todos los 6rganos del sistema, en el Ambito de 1a jurisdicci6n;
supervisar el desarrollo de todas las aceiones educativas que se realicen en el circuito
escolar, excepto las de la educaci6n superior; detectar, dentro de su circuilO escolar, los
problemas educativos que ataften a 1a adrninistraci6n y a la calidad del sistema escolar,
etc. (articulo 32).
Una atribuci6n de especial importancia es la de "Ser el jefe inmedialO de todos los

directores de las instituciones educativas de su jurisdicci6n, publicas y prtvadas, con
excepci6n de las de educaci6n superior".
Esta potestad es de dudosa legalidad y constitucionalidad, ya que atenta contra la
independencia inherente a las instituciones privadas y viola con ello el derecho de
libertad de enseftanza.
159
Finalmente, tenemos al cornite asesor regional, el que tiene como fin asesorar al
director regional en los asuntos tecnicos y administrativos que son sometidos a su
consideraci6n. Esta integrado por el director regional, quien 10 preside; los titulares de
tas oficinas tecnicas y administrativas, un asesor supervisor y un director de centro
educativo de cada nivel y modalidad de ensenanza, seleccionado por consenso,
3. Estructura de los centros educativos
a) Clasificacion
Dentro del conjunto de instituciones educativas dependientes del Ministerio de

Educaci6n, las de III cicio de la educaci6n general basica y educaci6n diversificada son
los mas complejas en 10 que se refiere a su estructura y organizaci6n. Pero antes de
adentramos en esta problematica, es necesario que recordemos la tipologia vigente.
Mediante D.E. #7536-E, del 27 de setiembre de 1977, las instituciones de enseilanza

de los niveles del sistema educative se clasifican asi:
- Kindergarten 0 lardines de Infantes. Son aquel1as instituciones educativas destinadas
a la educaci6n inicial 0 preescolar, siempre y cuando desde eJ punto de vista admi-
nistrativo, funcionen en forma independiente 0 separada del resto de la estructura.
- Escuelas. Aquellas destinadas a atender los dos prirneros cicJos de la educaci6n
general basica, sea en forma separada 0 junto con la educaci6n inicial 0 preescolar.
- Unidad Pedag6gica. Asi se designan las instituciones que atienden en forma compJeta
la educaci6n general basica.
- Liceos 0 coJegios. Se designan aquellas instituciones que atienden el tercer cicio de
la educaci6n general basica, en la modalidad academica, en forma separada o en
combinaci6n con la educaci6n diversificada.
- Institutos de capacitaci6n tecnica; Son aquellas instituciones de tereer cicio de la
educaci6.n general basica que, ademas de los aspectos academicos propiamente
dichos, atienden la formaci6n profesional del educando.
- Colegio tecnico profesional: Esta denominaci6n corresponde a la instituci6n que

atiende la educaci6n diversificada cuando ofrecen opciones propias de la educaci6n
tecnica.
Todas las instituciones educativas, sean publlcas 0 privadas, deben sujetar sus
denominaciones a esia clasificaci6n.
160
De este grupo de instituciones, solo los colegios y los colegios tecnico profesionaJes
tienen su propio reglamento, que regula aspectos de su organizacion, En los demas
casos las normas atinentes estan previstas en diferentes cuerpos normativos de variada
naruraleza,
Asi, los jardines de infantes estan a cargo de un director de ensenanza preescolar y

los correspondientes profesores de ensenanza preescolar.
Dentro del nivel de educacion, pueden existir ademas los asf Uamados Centres
Infantiles de Atencion Integral (CINAI), los cuales estan a cargo de un director que
debe tener formacion de ensenanza preescolar.
b) Estructura de los liceos 0 colegios
En 10 que a las instituciones de "educacion media" se refiere, su estructura y organi-

zacion interna las incluye el asf lIarnado "Reglamento General de Establecimientos
Oficiales de Educacion Media" el que visto a grosse modo, les asigna los siguientes
6rganos.
s.i DIRECTOR
Es el funcionario responsable del colegio y de la administracion del plante!. Dentro

de sus funciones estan planificar y promover actividades tendientes a que se realice
en forma integral el proceso educativo, mantenee frecuente cornunicacion con los
profesores, alumnos y padres de familia, dirigir las relaciones pdblicas de la institu-
cion, etc.
b.2 ASISTENTB DEL CENTRO BDUCA'I1VO
Es el colaborador inmediato del director como delegado suyo en todo 10 que Ie

encomendare. En las ausencias ocasionales del director. 10 suple. Tiene como funcio-
nes, entre 01Ias: Uevar la correspondencia, segun instrucciones del director; colaborar
con el colegio y en el control y distribuci6n del material di<iactico, extender las
certificaciones y constancias que Ie sean solicitadas; colaborar con los depanamentos
de Orientaci6n y Docemes, etc.
b.3 ASISTENTE ADMn.'lSTRATIVO
Los colegios cuentan tambien con este Iuncionario, el que esta bajo la autoridad
del asistente del centro educative, y atiende entre ouas, las siguientes funciones:
- preparar informes sobre notas, ausencias y llegadas tardIas y participar en la
conteccion de las estadfsticas del centro educativo.
161
Corresponde a este Consejo: a) Dictar las pautas generales de canicter tecnico a las
que debenin someterse los colegios cientificos, b) Mantener un anAlisis pennanente
sobre los programas y los planes de estudio con el prop6sito de lograr el mas alto nivel
academico, c) Proponer al Consejo Superior de Educaci6n las mcdlficaciones pertinentes
a los planes y a los programas de los colegios cientfficos. ch) Establecer los criterios
y Donnas de selecci6n y admisi6n de los estudiantes de los colegios cientfficos. d)
Nombrar y remover al director ejecutivo, etc.
b) Director EjecUlivo
A este funcionario Ie corresponde poner en ejecuci6n los acuetdos adoptados por el

Consejo Nacional, as1 como ejercer las funciones generales de administraci6n que
demande el Consejo; elabora y propane para la aprobaci6n del Consejo el plan operati-
vo anual; establece los mecanismos de control y supervisi6n necesarios para garantizar
el cumplimiento de las disposiciones emanadas del Consejo Nacional; etc.
e) Consejo Acadimico
Bali integrado por cuatro miembros del personal docente de cad! colegio cientffico
y pot' los miembros de la junta administrativa. Le compete entre otras cosas: propaner
a consideraci6n del Consejo Nacional las modificaciones 0 ajustes al plan de estudios,
programas. normas de evaluaci6n y promoci6n, as{ como de r6gimen disciplinario,
eslUdiantil del respectivo colegio; aprobar el horario instilUCional que propondd eI
director ejecutivo; proponer al Consejo Nacional el Dombramiento del ejecutivo instilU-
cional poe perfodos de dos anos, remover al director ejecutivo cuando mediare justa
causa; etc.
ch) Junta Administrativa

Bali integrada por cinco miembros nombrados por el Concejo del cant6n en que
tenga asiento el respective colegio, de cinco ternas que Ie propondr6 el Ministro de
Educaci6n Pllblica, quien a su VCZ, debe requerir en cada caso una terna a las siguien-
res entidades 0 personas: rector de la respectiva instituci6n universitaria; Ministro de
Ciencia y Tecnologfa y CONICIT.
Ademu de las funciones y atribuciones que la Ley Fundamental de EducaciOn, el

CMigo de Educaci6n y el Reglamento General de Juntas de Educaci6D y JUOla$
AdministraIivas, IXCveaD corresponde a esta Junta Administraliva formac parte del
Consejo AcadmUco de la instituci6n Y sujetarse en el cumplimieDlO de sus funciones
a las directrices, pautas 0 disposicioDes que emanen del Consejo Nacional 0 del Consejo
Acad6mico.
185
c) Los ninos que hubiesen cursado el nivel preescolar en fonna sadsfactoria, en una
inslituci6n publica 0 en una privada debidamente autorizada por el Consejo Superior
de Educaci6n, y cuya edad sea mayor de 6 anos y 3 meses, pero menor de 6 anos
y 5 meses, al 1 de marzo del ano escolar correspondiente, podran ingresar al primer
ano de la Educaci6n General Basica (primer grade de la educaci6n primaria) .
.
En este mismo case- y en condiciones similares de edad- se incluye a los ninos
que hubiesen cursado satisfactoriamente el Nivel Preescolar en un Centro de Educa-
cion y Nutricici6n (CEN) 0 en un Centro Infantil de Nutrici6n y Asistencia Integral
(CINAI).
d) Aquellos nines que no hubiesen cursado el nivel de educaci6n preescoJar, y que al

1 de marzo del ano escolar respectivo tuviesen una edad superior a los 6 alios y 3
meses, pero inferior a 6 alios y 5 meses, deberan aprobar la prueba de "MADUREZ
PARA LA LEcruRA", de acuerdo con las nonnas que para tales efectos establezca
el Consejo Superior de Educaci6n.
e) La edad para el ingreso al nivel preescolar sera de 5 anos y 6 meses cumplidos al

primero, de marzo del ano escolar correspondiente.
f) En aquellos casos en que haya una cercanfa real y evidente a la ectad de ingreso
establecida, se concede un perfodo de flexibilidad basta por un mes, entendiendose
como tal la posibilidad comprobada de que el nillo cumpla los 5 alios Y 6 meses
entre el 2 y el 31 de marzo del ano escoJar respectivo.
g) Los nillos que al 1 de marzo del alIo escolar respectivo tuviesen una ectad de 5 alios
Y 3 meses, pero menor de 5 anos y 5 meses, deberan aprobar previamente la prueba
de valoraci6n elaborada por el Departamento de Educaci6n Preescolar del Ministerio
de Educaci6n PUblica.
EI requisito acadernico se requiere para ingresar al primer alIo del m cicio de la

educaci6n general basica (primer afto de colegio) y para ingresar a la educaci6n diversi-
ficada, 0 sea, haber aprobado en el primer caso sexto ano, y en el segundo, toda la
educaci6n general basica.
C. DERECHOS DEL ESTUDIANTE
EI estudiante, desde el mismo momento que ingresa al servicio publico, adquiere los
derechos propios del usuario, pero tambien, obligaciones.
269
~-
CEUN EDUARDO ARCE GOMEZ

nacl6 el 12 de junlo de 1957 en la
cludad de Alajuela. Curs6 su
eduC8cl6n prima ria en la Escuela
Enrique Rlba Morella, de Las Pllas
de San Isidro de Alajuela. Su
educacl6n secunda ria la curs6 en el
Coleglo Marlsta e Instltuto de
Alajuela. Durante el perlodo 1975-
1976 fue becado por la AMERICAN
FIELD SERVICE 81 Estado de
California, Estados Unldos, donde
reclbl6 el diploma HIGH SCHOOL.
Su educacl6n superior la curse en
la Unlversldad de Costa Rica,
obtenlendo el grado de Llcenclado
en Derecho en 1982. En el ano
1987 curs6 estudlos de posgrado
en la Unlversldad de Costa Rica
logrando con honores el titulo de
Especlallsta en Derecho Publico.
Ha escrlto gran cantldad de
articulos de derecho educatJvo en
dlferentes revlstas especlallzadas.
Desde el mes de novlembre de
1979 labora en la Dlvlsl6n Jurldlca
del Mlnlsterlo de Educacl6n PUblica,
Despacho en el que ocupa
actualmente la Subdlreccl6n.
I _ .
.... - _. J
-
I! [JIll!!))
EOI (ORIA unlVERSJDAD ESTATAI.. A DISTAI1CIA

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CELIN ARCE GOMEZ

AI finalizar el estudio de esta parte el alumna sera capaz de:

2. Justificar la necesidad del derecho educative,

3. Describir y ejemplificar los principios m$ importantes del

4. Distinguir las fuentes principales del derecho educativo en Costa

EI estudio que llevamos a cabo en esta primera parte es introductorio y pretende

En la segunda secci6n presentamos un concepto general de Derecho y Uno de Dere-

Finalmente, brindamos una nocion de Ordenamiento Juridico, que, a su vez, nos

I. LA ACTIVIDAD EDUCATIV A DEL ESTADO

A. CONCEPTO DE ES'r ADO

Asimismo, otra gran variedad de teorias busca defender el .Estado, respuestas a

B. ELEMENTOS ESENCIALES DEL EST ADO

De la definicion de Estado dada por Biscaretti, se deducen fAcilmente los elemen-

EI vocablo pueblo debe diferenciarse de otros afines como 10 son el de "poblaclon"

Biscarelti, Op. de. p.l02.

EI territorio es el elemento ffsico del Bstado, A diferencia de otras agrupaciones

nEI Gobiemo esta constituido por el conjunto de los individuos 0 masexactamente-

s Pom. Perez. op. cit. p. 270-ZlL

Biscareui, Op. dt. p. 101.

C. LAS FUNCIONES DEL ESTADO

La funci6n ejecutiva se subdivide en tres campos:

En segundo lugar esta tarea se dirige a satisfacer necesidades concretas, a buscar er

Biscareui, op. cit. p. 214.

Es "la actividad del Estado eneaminada a comprobar y haeer valer concretamente,

Esta funci6n estatal tiende a tutelar el ordenamiento jurfdico, busca IB declaraci6n

S. La actividad educativa como runci6n tipicamente administrativa

Tal y como se indic6, la funci6n administrativa es, por definici6n, polivalente, es

Asf definida la funci6n administrativ8. debemos concluir que la actividad educativa

En efecto. la empresa educativa CODStituye,boy, en cualquier sociedad modema, uno

Asf. especfficamente. en Costa Rica existe un Ministerio de Educaci6n.

Pero es la funci6n administrativa la unica que en forrna concreta, especifica, directa

CH. LOS FINES DEL ESTADO

EI Estado ciertamente puede buscar la realizaci6n de muchos fines concretes, peque-

Asf, verbigracia. son fines del Estado la con.strucci6n de vivieodas, la consnuccion

La mayor 0 menor extensi6n de los fines estatales depeode en cada momento de la

u- NOCIONES DE DERECHO EDUCA'rIVO

El derecho es, emonces, un orden normativo 0 un conjunto de normas que tiene

Como orden que es, su caracter es "medial", 0 sea. es un medio 0 instrumento de

u Sayague2.Laso, Enrique. Tratado de Derecho Admlnlsb'alJvo, Torno 1. Montevideo, 19S9. p.

La definici6n anterior de derecho nos brinda tambien las caracteristicas principales

La norma jurfdica es bilateral, ya que 10 que un sujeto puede haeer juridicamente

Tambien es una reguJaci6n externa del comportamiento a diferencia de la Moral que

Finalmente, la norma jurfdica es coercible entendiendo esta comoelcumplimientono

B. DEFINICION DE DERECHO EDUCA'nVO

El derecho educativo tiene por objeto la regulacion de la ec!ucaci6n en la sociedad

C. EL DERECHO EDUCATIVO COMO PARTE DEL DERECHO

Si entendemos el derecho adminlstrativo como "el conjunto de normas que tienen

.. Alessi. Renato. Op. cit op.6.

El servicio de la educaci6n cuya titularidad suprema corresponde al Estado ya sea

No creemos de manera alguna que el derecho educative pueda considerarse como

CH. EL DERECHO: INSTRUMENTO AL SERVICIO DE LA EDUCACION Y LA

La presente Unidad Didactics. como su titulo 10 indica, es sobre derecho educative,

En efecto, en la actualidad se esta dando una situaci6n parecicla a la que se dio en

La educaci6n goza de una finalidad propia que el derecho no puede usurparle 0

La educaci6n sl es, entonces, objeto del derecho y la naturaleza de esta relaci6n es

EI derecho, en surna, es un instrumento de que dispone la educaci6n para dar cum-

D.EL DERECHO EDUCATIVO rosrnvo EN COSTA RICA

EI derecho positive es aquel vigerue en la sociedad en UII momento determinado; es,

Pero no solo eso. Todo sistema educative se manifiesta y se da a conocer no solo

Este libro en su totalidad habla del derecho educativo positivo costarricense. No

La iniciativa, redacci6n y promulgaci6n del C6digo de Educaci6n deben ser arribui-

Este C6digo. insistimos. es una recopilac.i6n de la legislaci6n educat1va vigente a Ia

El C6digo de Educaci6n se encuentra hoy dia parcialmente vigente. Muchos de sus