Leccion-13 - 2014 Proc. Sancionador

LECCIN 13
LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (II): EL PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR1
Jos Vida Fernndez

Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
13.1. Principios del procedimiento sancionador.
13.2. La dinmica del procedimiento sancionador.
13.3. La imposicin y ejecucin de las sanciones.
13.1. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Introduccin 279. En la Leccin precedente se analizaron las sanciones administrativas desde

una perspectiva esttica. Tras indagar sobre el concepto mismo de la potestad
sancionadora caracterizndola como garanta para la observancia de las normas que se
sita junto al Derecho Penal en el ius puniendi del Estado, se desarrollaron los principios
constitucionales y legales sobre los que se articulan principio de legalidad, tipicidad,
prescripcin, prohibicin de sanciones privativas de libertad; y principio de culpabilidad,
proporcionalidad y de non bis in idem, y se sistematiz su rgimen jurdico as como la
configuracin de las infracciones y las sanciones.
En la presente Leccin se contina con el anlisis de las sanciones administrativas
ahora desde una perspectiva dinmica. Nos interesa ahora el ejercicio de la potestad
sancionadora a travs de un procedimiento especfico que presenta unas singularidades
que se analizarn a partir del estudio de sus principios inspiradores (apartado 1).
Asimismo se analizarn cada uno de los trmites de este procedimiento (apartado 2),
atendiendo, por ltimo, a las especialidades en la ejecucin de las sanciones impuestas
(apartado 3)
Garanta del
procedimiento 280. El procedimiento sancionador constituye una garanta fundamental para
el ejercicio de la potestad sancionadora. Sin embargo, en el mbito administrativo el
procedimiento adquiere un significado adicional y distinto al penal en el que existe un
derecho al proceso (art. 24.2 CE) en tanto permite a los rganos responsables ajustar la
1
Actualizado en marzo de 2014.
1
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sancin a la infraccin cometida, es decir, sancionar de manera adecuada, al margen de
permitir a los ciudadanos hacer efectivas todas las garantas que se le reconocen frente al
ejercicio de la potestad sancionadora que, como se ha podido comprobar, son mayores
que las reconocidas frente a otras actuaciones administrativas por la especial incidencia
que tiene en su esfera jurdica por lo que el procedimiento termina por convertirse en
una garanta de garantas.
Si bien el procedimiento sancionador constituye un elemento de garanta en
trminos similares al proceso penal por su naturaleza comn, debe recordarse que no
todas las garantas de este ltimo se proyectan en aqul y las que efectivamente se aplican
no siempre se hace con la misma intensidad2.
As, entre los principios del procedimiento sancionador establecidos en el
Captulo II del Ttulo IX LRJPAC, figura, en primer lugar, la exigencia de procedimiento,
por lo que el ejercicio de la potestad sancionadora requiere procedimiento legal o
reglamentariamente establecido (art. 134.1 LRJPAC). Sin embargo, no se debe
magnificar el alcance de esta garanta de procedimiento, ya que no se deriva del principio
legalidad sancionadora dispuesto en el artculo 25 CE que se limita a la configuracin de
las infracciones y las sanciones. Por el contrario, la ordenacin del procedimiento
sancionador se encuentra afectada por la reserva de Ley dispuesta en el artculo 105 c)
CE, que se extiende a todos los procedimientos administrativos a travs de los que la
Administracin adopta sus actos.
Esta reserva de Ley exige que el procedimiento se establezca con carcter previo
por una norma con rango de Ley. Por lo tanto, a partir de los principios establecidos en el
Captulo II del Ttulo IX LRJPAC, deben ser las Leyes sectoriales las que dispongan los
procedimientos sancionadores concretos. Sin embargo esto no ha ocurrido siempre as,
ya que se ha admitido una deslegalizacin en la determinacin de los procedimientos que
arranca de la propio artculo 134 LRJPAC que se refiere a un procedimiento legal o
reglamentariamente establecido, por lo que al platearlo en trminos disyuntivos parece
admitir la posibilidad de establecer reglamentariamente, ex novo, procedimiento
2
El Tribunal Constitucional ha sealado estos matices en su sentencia de 15 de febrero de 1990
(STC 22/1990): no es ocioso traer a colacin la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar
garantas constitucionales extradas del orden penal al derecho administrativo sancionador se trata: esta
delicada operacin no puede realizarse de forma automtica, porque la aplicacin de dichas garantas al
procedimiento slo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. De este modo,
en distintas ocasiones el Tribunal Constitucional ha sostenido que no puede pretenderse que el Instructor
en un procedimiento administrativo sancionador, y menos an el rgano llamado a resolver el expediente
goce de las mismas garantas que los rganos judiciales ().
2
sancionadores. Adems esta deslegalizacin se hizo efectiva al limitarse el Captulo II del
Ttulo IX LRJPAC a disponer los principios generales del procedimiento sancionador y
no establecer un verdadero procedimiento sancionador comn, que en verdad se contiene
bajo la forma de un procedimiento general o tpico en el Real Decreto 1398/1993, de 4
de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la
potestad sancionadora.
Rgimen jurdico
del procedimiento
281. Estas reflexiones en torno a la necesaria existencia de un procedimiento
sancionador nos remite a la sistemtica de su ordenacin. Para identificar la normativa
que ordena los procedimientos sancionadores debe tenerse presente la estructura
general del resto de la normativa sancionadora.
En primer lugar se encuentran los principios del procedimiento sancionador
establecidos en el Captulo II del Ttulo IX LRJPAC, en el que no existe una regulacin
por trmites o actuaciones del procedimiento sancionador, sino slo de los principios que
deben informar los procedimientos concretos que deben establecerse legal o
reglamentariamente por la normativa sectorial.
A diferencia del Captulo I, no forma parte de las bases del rgimen jurdico de
las Administraciones Pblicas, sino del procedimiento administrativo comn al que se
refiere el artculo 149.1.18 CE, por lo que mediante los principios que contiene, que
deben ser respetados en la configuracin de los diversos procedimientos especficos, se
garantiza un tratamiento comn a los ciudadanos.
En desarrollo de estos principios se dict a nivel estatal el Real Decreto
1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para
el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS). Este desarrolla secuencialmente los
principios del Captulo II del Ttulo IX LRJPAC, introduciendo tambin, como es natural,
los principios generales de la potestad sancionadora por su conexin esencial, como tales
principios, con el mismo principio sancionador.
Sin embargo, el RPS dispuesto en el Real Decreto 1398/1993, tiene una
virtualidad muy limitada ya que no se trata de un verdadero procedimiento comn sino
de un procedimiento general o tipo que nicamente vincula reglamentariamente a la
Administracin General del Estado3. Este RPS se aplica directa o supletoriamente segn
3
Los tres niveles administrativos tienen competencia para establecer sus propios procedimientos
para el ejercicio de la potestad sancionadora, por lo tanto, por razn de jerarqua, existen procedimientos
sancionadores que no se ajusten a ste para la propia Administracin General del Estado siempre que hayan
sido dispuesto por una Ley sectorial; y, por supuesto, a nivel autonmico y local, por razn de competencia,
3
resulte de las normas estatales, autonmicas o locales, ya que se aplica a estos tres niveles
en defecto total o parcial de procedimientos especficos previstos en las correspondientes
normas sectoriales.
Por ltimo debe recordarse que conforme se dispone en la LRJPAC con respecto
a los elementos sustantivos de la potestad sancionadora, los procedimientos de ejercicio
de la potestad sancionadora en materia tributaria y los procedimientos para la
imposicin de sanciones por infracciones en el orden social siguen su propio rgimen al
margen del RPS, si bien ste se aplica con carcter supletorio a falta de regulacin
especfica. Otro tanto ocurre con el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto al
personal a su servicio y de quienes estn vinculados con ellas por una relacin contractual,
aunque en este caso ni siquiera se aplica con carcter supletorio (art. 1 RPS), as como en
el caso del procedimiento disciplinario que se regula por su propia normativa (disposicin
adicional nica RPS).
La efectiva
tramitacin del
282. La garanta de procedimiento no se limita a la simple existencia de un
procedimiento
procedimiento legalmente establecido para el ejercicio de la potestad sancionadora, sino
que su ejercicio debe llevarse a cabo siempre previa tramitacin efectiva del
correspondiente procedimiento. Esto supone la erradicacin de las llamadas sanciones de
plano, lo que haba sido una prctica relativamente extendida por la que se imponan las
sanciones de forma directa sin procedimiento previo de ninguna clase4.
El carcter inexcusable del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora se deriva ahora del artculo 24.2 CE y del art. 105 c), y ha sido reconocida
de forma explcita por el Tribunal Constitucional en su sentencia 18/1981. Finalmente
esta exigencia se recoge en la actualidad en el artculo 134.3 LRJPAC que dispone que
el procedimiento dispuesto en este reglamento no resulta directamente aplicable al no formar parte del
procedimiento comn, aunque s se aplica con carcter supletorio conforme al artculo 149.3 CE.
4
Sentencia 17/2013, de 31 de enero de 2013, se refiere a las sanciones de plano: Asimismo, toda
devolucin acordada en aplicacin del prrafo b) del mismo apartado de este art. llevar consigo la
prohibicin de entrada en territorio espaol por un plazo mximo de tres aos del art. 58.6 LOEx no
respeta la exigencia constitucional de que toda sancin administrativa se adopte a travs de un
procedimiento que respete los principios esenciales reflejados en el artculo 24 Constitucin Espaola y,
es, por ello, inconstitucional. La inmediatez del supuesto de hecho que origina el procedimiento de
devolucin y de su consecuencia , la prohibicin de entrada no significan que sta ltima pueda adoptarse
de plano o en ausencia de todo procedimiento administrativo, pues nada hay en la normativa aplicable que
permita llegar a esa conclusin. No obstante lo anterior tambin es claro que la medida de prohibicin de
entrada que lleva aparejada toda devolucin carece, en su condicin de sancin, de la apertura y
tramitacin de un procedimiento contradictorio con las garantas que, conforme a nuestra doctrina, han
de reconocerse en toda actividad sancionadora de la Administracin.
4
en ningn caso se podr imponer sancin sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento.
Separacin entre los

rganos de
283. El necesario procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora
instruccin y de
decisin no puede adoptar cualquier forma sino que debe cumplir unos requisitos elementales, el
primero de los cuales se refiere a la separacin entre los rganos de instruccin y de
decisin.
Se trata de unos de los principios clsicos del Derecho Penal reconocido a nivel
constitucional (STC 145/1988) que exige una separacin entre las autoridades judiciales
que investigan los hechos (los jueces de instruccin o el fiscal que instruyen el sumario)
y las que los enjuician (los jueces y magistrado que dictan la sentencia). La finalidad de
esta separacin es garantizar la mxima imparcialidad a la hora de juzgar las actuaciones,
ya que el desarrollo de una investigacin a travs de un sumario suelen concluir con una
valoracin predeterminada (prejuicios) sobre los hechos investigados.
Este principio ha sido proyectado en el mbito administrativo sancionador por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional matizando sus diferencias con el mbito
penal5, y finalmente ha sido recogido en el artculo 134.2 LRJPAC que dispone que los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la
debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos
distintos.
La finalidad de alcanzar una mayor imparcialidad mediante este principio plantea
serias dificultades en el mbito administrativo ya que, como apunta SANTAMARA
PASTOR, en unas ocasiones los instructores suelen encontrarse bajo la dependencia
jerrquica de los rganos sancionadoras y, en otras, cuando se trata de procedimientos en
masa, estos ltimos intervienen pro forma asumiendo la propuesta del instructor sin poder
valorar cada caso .
5
La sentencia de 26 de abril de 1990 (STC 76/1990), a propsito de la Ley General Tributaria
seala que tanto si se separan las funciones inspectoras de las liquidadoras como si se atribuyen ambas
a un mismo rgano el contribuyente estar siempre ante una misma organizacin administrativa
estructurada conforme al principio de jerarqua, y esta circunstancia, a diferencia de lo que ocurre en los
procedimientos judiciales, impide una absoluta independencia ad extra de los rganos administrativos
tributarios, cualquiera que sea el criterio de distribucin de funciones de los mismos. Por la naturaleza
misma de los procedimientos administrativos, en ningn caso puede exigirse una separacin entre
inspeccin y resolucin equivalente a la que respecto de los Jueces ha de darse en los procesos
jurisdiccionales ().
5
La separacin no implica que sean persona jurdicas distintas (lo que obligara a
encomendar la instruccin a una Administracin distinta), ni tampoco necesariamente
que se trate de un rgano distinto, sino que se admite se trate de unidades administrativas
diferentes (art. 10 RPS)6.
La presuncin de
inocencia: la carga 284. Dentro de los principios que se reconocen como garantas de los
de la prueba
procedimientos sancionadores destaca la presuncin de inocencia. Se trata un principio
esencial que constituye un derecho derivado de las garantas fundamentales reconocidas
en el mbito penal (art. 24.2 CE). Este derecho resulta esencial para los presuntos
responsables, pues de otro modo seran directamente responsables y el procedimiento
sancionador carecera de todo sentido.
La aplicacin de este principio penal al mbito sancionador se llev a cabo por
el Tribunal Constitucional (sentencia de 26 de abril de 1990, STC 76/1990), y
posteriormente ha sido recogido en el actual artculo 137 CE, cuyo primer apartado seala
que los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha sealado que el derecho a la
presuncin de inocencia comporta (STC 76/1990 F.J. 8) que la sancin est basada en
actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la
carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie est obligado a probar su
propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas,
libremente valorado por el rgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento
por excluyente de infraccin o responsabilidad sancionable.
La presuncin de inocencia plantea as el problema de la veracidad y la certeza de
los hechos infractores en un contexto en el que la Administracin Pblica ejerce de oficio
la acusacin ya que aunque puedan mediar denuncias, el procedimiento sancionador se
6
El artculo 10 RPS dispone que A efectos de este Reglamento, son rganos administrativos
competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin de los procedimientos sancionadores las unidades
administrativas a las que, de conformidad con los artculos 11 y 21 de la LRJ-PAC, cada Administracin
atribuya estas competencias, sin que puedan atribuirse al mismo rgano para las fases de instruccin y
resolucin del procedimiento.
2. Los rganos competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin son los expresamente
previstos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que resulten de las normas que sobre atribucin
y ejercicio de competencias estn establecidas en el Captulo I del Ttulo II de la Ley 30/1992, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Cuando de la
aplicacin de las reglas anteriores no quede especificado el rgano competente para iniciar el
procedimiento, se entender que tal competencia corresponde al rgano que la tenga para resolver.
En el mbito de la Administracin Local son rganos competentes para la resolucin los Alcaldes
u otros rganos, cuando as est previsto en las correspondientes normas de atribucin de competencias.
6
inicia siempre de oficio frente a los presuntos responsables que se resistirn a asumir las
imputaciones.
Por lo tanto la presuncin de inocencia se reconduce a la cuestin de la prueba,
plantendose quin tiene que probar y qu alcance tienen determinadas actuaciones a
efectos probatorios.
Con respecto a la primera cuestin se ha mencionado que el principio acusatorio
obliga a probar a quien imputa una infraccin, sin que nadie tenga que demostrar su propia
inocencia. Por lo tanto, la carga de la prueba (onus probandi) recae en quien acusa
conforme al viejo apotegma que expresa que lo normal se presume, lo anormal se
prueba, por lo que quien invoca algo que rompe el estado de normalidad, debe probarlo
(affirmanti incumbit probatio: a quien afirma, incumbe la prueba).
En cuanto a la dimensin material de la actividad probatoria, en el artculo 137
LRJPAC se pueden apreciar tres reglas distintas que disponen unos efectos probatorios
diversos a determinadas actuaciones tanto judiciales como administrativas.
Vinculacin por los 285. En primer lugar, se establece una presuncin veracidad iuris et de iure
hechos probados en
el procesos penales con respecto a los hechos probados en los procesos penales. En efecto, el artculo 137.2
LRJPAC y el artculo 7 RPS establecen que los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los
procedimientos sancionadores que se substancien7.
De este modo se asegura una absoluta coherencia en la fijacin de los hechos
desde la perspectiva jurdica. Los hechos probados por resoluciones judiciales penales
vinculan a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores,
7
La preferencia probatoria de los hechos determinados en la va penal es coherente con el principio
general de preferencia o referencia de la Jurisdiccin Penal que se debe a la mayor relevancia de los
valores protegidos en el mbito penal y, a su vez, se ajusta al principio de non bis in idem la prohibicin
de sancionado dos veces a una misma persona por unos mismo hechos bajo igual fundamento. Con
anterioridad a la aprobacin de la LRJPAC, la jurisprudencia constitucional (sentencia de 3 de octubre de
1983, STC 77/1983) reconoci estos principios que tienen como consecuencia la paralizacin de las
actuaciones administrativas y el respecto a la cosa juzgada.
Esta jurisprudencia se recogera posteriormente en el artculo 137.2 LRJPAC y, para asegurar su
contenido se articulan unas reglas para el seguimiento de las actuaciones judiciales. En el artculo 7 RPS,
que dispone que en cualquier momento del procedimiento sancionador en que los rganos competentes
estimen que los hechos tambin pudieran ser constitutivos de ilcito penal, deben comunicarlo al Ministerio
Fiscal, solicitndole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicacin. En estos
supuestos, as como cuando los rganos competentes tengan conocimiento de que se est desarrollando un
proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarn del rgano judicial comunicacin sobre las actuaciones
adoptadas.
7
por lo que, en el caso de que haya recado una sentencia condenatoria no se podr
sancionar por estos mismos hechos bajo el mismo fundamento; pero, en el caso de resultar
absuelto, es posible continuar con el procedimiento sancionador que quedar vinculado
por los hechos probados en va penal que son los nicos que pueden ser considerados a
efectos sancionatorios.
Constatacin de 286. En segundo lugar, se plantea la especial relevancia con la que cuenta la
hechos por
funcionarios en
ejercicio de su
constatacin de hechos por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad
autoridad
y que se formalice en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes
(art. 137.3 LRJPAC).
En cuanto a la condicin personal debe tratarse de funcionarios con condicin de
autoridad, lo cual parece apuntar a un funcionario en sentido estricto (no personal laboral)
vinculado a una Administracin Pblica (no entes privados) que, adems, tengan
reconocida dicha condicin. Sin embargo, en la prctica sancionadora no se plantean
tantas exigencias y se admite la constatacin de hechos por parte de incluso de sujetos
privados (desde agentes de seguridad privada a trabajadores al servicio de empresas
privadas concesionarias del servicio de aparcamiento municipal). Esta ampliacin es
impropia para el mbito sancionador en el que nos encontramos que recomienda una
interpretacin estricta que restrinja exclusivamente a los funcionarios que se encuentran
en un estatuto singular que refuerza su independencia y neutralidad, lo que les sita en
una posicin ms slida para constatar hechos.
En cuanto a las condiciones materiales, la constatacin debe llevarse a cabo en
ejercicio de sus funciones pblicas y deben formalizarse en documento pblico (acta de
inspeccin, boletn de denuncia).
Una vez considerados estos requisitos debe delimitarse el alcance probatorio de la
constatacin de los hechos por parte de los funcionarios pblicos con condicin de
autoridad. Existe una creencia popular muy extendida de que las declaraciones de
autoridades (inspectores, policas) son irrefutables o, por lo menos, de que tienen mayor
valor que las realizadas por cualquier ciudadano. A esto parece apuntar el artculo 137.3
LRJPAC, aunque a travs de un anlisis detallado se puede apreciar que dicho artculo se
limita a disponer que sus actuaciones tendrn valor probatorio, sin aadir ningn
elemento adicional de veracidad o certeza. El Tribunal Constitucional ha sealado8 que
8
En su sentencia de 26 de abril de 1990 (STC 76/1990), el Tribunal Constitucional valor el
alcance de las actas de inspeccin tributarias como prueba frente al principio de presuncin de inocencia
8
este tipo de disposiciones, ni son ni pueden llegar a ser una presuncin iuris et de iure de
veracidad o certeza de los hechos constatados, ya que una disposicin as sera contraria
al principio de presuncin de inocencia. Por el contrario, se trata de un primer medio de
prueba cuyo valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de libre valoracin de la
prueba y nada impide que frente a estas actuaciones se puedan utilizar los medios de
defensa oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba sino actuar contra el
acto de prueba aportado por la parte contraria9.
As, los hechos constatados por los funcionarios pblicos en ejercicio de su
autoridad no son irrefutables desde una perspectiva jurdica pero tampoco tienen la misma
consideracin en la prctica que los constatados por cualquier ciudadano. Su virtualidad
se deriva de su condicin de prueba que obliga al presunto infractor a destruirla mediante
otro medio de prueba con resulte suficiente. El problema reside precisamente en esta
ltima circunstancia, ya que resulta muy difcil obtener un medio de prueba que en va
administrativa y, sobre todo, judicial permita contrarrestar la eficacia de la declaracin
realizada por los funcionarios en ejercicio de su autoridad (por ejemplo, una sancin
impuesta por un polica local por aparcar en doble fila, frente a la que el presunto infractor
sostiene que estaba simplemente detenido ya que se encontraba en el interior del vehculo;
a menos que exista una fotografa tomada en ese preciso instante, la afirmacin del
ciudadano no podr superar a la del polica local). Esta dinmica es la que ha dado lugar
a que sistemticamente se imponga la posicin de las autoridades pblicas, y lo cual
conforme al artculo 145.3 LGT que estableca que las actas y diligencias extendidas por la Inspeccin de
Tributos tienen naturaleza de documento pblicos y hacen prueba de los hechos que motiven su
formalizacin, salvo que se acredite lo contrario. Asimismo en el Auto del mismo Tribunal de 13 de enero
de 1989 (ATC 7/1989), en relacin con los supuestos anlogos planteados por las actas de la Inspeccin de
Trabajo, seala que el correspondiente precepto no otorga a aqullas una veracidad absoluta e indiscutible,
lo que no sera constitucionalmente admisible, sino que pueden ceder frente a otras pruebas que conduzcan
a conclusiones distintas, pues nada impide que frente a las actas se puedan utilizar los medios de defensa
oportunos.
9
El Tribunal Constitucional se ha mostrado muy contundente a este respecto y afirma (STC
76/1990) que la intervencin de funcionario pblico no significa que las actas gocen, en cuanto a tales
hechos, de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formacin de la conviccin
jurdica acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lgica y de la experiencia. En va
judicial, las actas de la inspeccin de tributos incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor
relevancia que los dems medios de pruebas. Pero, asimismo, les reconoce una cierta relevancia que las
distingue de las actuaciones de otros sujetos al afirmar que tales actuaciones administrativas,
formalizadas en el oportuno expediente, no tienen la consideracin de simple denuncia sino que, como ha
quedado dicho, son susceptibles de valorarse como prueba en la va judicial contencioso-administrativa,
pudiendo servir para destruir la presuncin de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha va la actividad
probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo.
9
puede parecer razonable para no desvirtuar la capacidad acusatoria de estas autoridades
que se veran desarmadas con una simple declaracin en contrario10.
Prctica de las 287. En tercer lugar se establece con carcter obligatorio el trmite de prueba,
pruebas
reconociendo unos derechos amplios al presunto responsable para la propuesta de las
pruebas y la admisin de stas en conexin con el derecho fundamental a la utilizacin
de los medios de prueba pertinentes para su defensa (artculo 24.2 CE). En todo caso, las
pruebas pueden practicarse de oficio o admitirse a propuesta del presunto responsable
debiendo practicarse cuantas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles
responsabilidades. De hecho el rgano instructor slo podr rechazar por improcedentes
las pruebas propuestas por el presunto responsable que por su relacin con los hechos no
puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable (art. 137.4 LRJPAC).
Sobre esta cuestin se volver en el anlisis de la instruccin de los procedimientos
sancionadores.
13.2. LA DINMICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
La estructura del 288. Cada procedimiento sancionador sigue una dinmica especfica conforme
procedimiento
sancionador
a las especialidades dispuestas en la normas sectoriales dentro del marco de los principios
generales dispuestos en el Captulo II del Ttulo IX LRJPAC. Aunque en estos principios
no es posible deducir un procedimiento sancionador comn en tanto no se establece una
estructura concreta del procedimiento sancionador ni se desarrollan los distintos trmites,
si es posible encontrar un procedimiento tipo en el RPS.
Por lo tanto, ante la imposibilidad de llevar a cabo un recorrido por la multitud de
procedimientos sancionadores existentes y ante la realidad de que estos procedimientos
10
Sin embargo, la falta de diligencia en algunos mbitos a la hora de llevar a cabo esta constatacin
de los hechos permiten criticar que se valgan de fuerza probatoria que adquieren al obligar al presunto
infractor a oponerse con una prueba ms vlida que el propio funcionario no ha empleado y que obliga, por
lo general, a una prueba negativa para demostrar que algo no ha ocurrido (es la llamada probatio diabolica,
por la imposibilidad de demostrar de forma directa lo que no ha sido ya que slo puede demostrarse por
indicios indirectos). El principio acusatorio y el de presuncin de inocencia debiera obligar a que las
autoridades ejerzan sus competencias con todos los medios probatorios disponibles y que pudiesen ser
usados de manera normal (por ejemplo, con respecto a la discusin sobre si uno se encontraba o no en el
interior de un vehculo a efectos de calificar los hechos de infraccin por aparcar en doble fila o de simple
detencin, en un Ayuntamiento que tenga a sus policas especialmente bien pertrechados bastara con que
tomasen una imagen con el dispositivo electrnico que emplean para agilizar la anotacin de las denuncias).
10
al final se ajustan, en mayor o menor medida a la estructura y los trmites de aqul, nos
centraremos en el anlisis del procedimiento ordinario regulado en el reiterado RPS.
Antes de analizar cada uno de los trmites que conforman este procedimiento
sancionador general conviene tener presente una visin de conjunto del mismo y de sus
circunstancias. En primer lugar el procedimiento sancionador presenta una estructura
paralela al procedimiento administrativo comn que se regula en el Ttulo VI de la
LRJPAC que establece unas disposiciones generales para todos los procedimientos
incluido el sancionador. Por lo tanto los distintos trmites se agrupan en tres fases
esenciales que son la iniciacin, la instruccin y la finalizacin del procedimiento.
Los derechos de los 289. Adems de esta estructura, debe tenerse en cuenta que los presuntos
presuntos
infractores infractores gozan de los derechos reconocidos a todos los ciudadanos en sus relaciones
con las Administraciones Pblicas contenidos en el artculo 35 LRJPAC, pero, adems,
tienen reconocidos unos derechos especficos que se dirigen a garantizar que tenga
conocimiento del procedimiento abierto contra l y a participar en el mismo.
Para estar informados de los procedimientos sancionadores y poder desplegar una
defensa suficiente se reconoce el derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen,
de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso,
se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad
11
competente para imponer la sancin y de la norma que atribuye tal competencia (art.
135.2 LRJPAC)
Con el objeto de garantizar su participacin en el procedimiento se le reconoce el
derecho a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
ordenamiento jurdico que resulten procedentes (art. 135.3 LRJPAC).
En verdad ninguno de estos derechos que se le reconocen a los presuntos
infractores en el artculo 135 LRJPAC son novedosos ya que la comunicacin de inicio
y la posibilidad de formular alegaciones se aplican a todo procedimiento (art. 30 LRJPAC
y art. 35 a) LRJPAC), si bien estos derechos reciben una especial proteccin en el mbito
sancionador ya que son manifestacin de los derechos fundamentales de garanta procesal
y, en particular, al derecho a la defensa (art. 24.2 CE).
En lnea con el derecho de defensa, debe advertirse que, entre las diferencias entre
los derechos de garanta en los procesos penales y los procedimientos sancionadores
figura el derecho a la asistencia de letrado ya que no es obligatorio que los presuntos
infractores sean asistidos por un abogado aunque pueden serlo siempre a su coste, sin que
se les garantice el derecho a la asistencia jurdica gratuita como ocurre en el mbito
procesal, lo cual resulta paradjico, cuando existen procedimientos sancionadores que
pueden dar como resultado sanciones ms graves que las penas que puedan interponerse
por determinados delitos y las faltas.
La iniciacin del
procedimiento 290. Los procedimientos sancionadores se iniciarn siempre de oficio, por
sancionador: modos
y actuaciones
previas acuerdo del rgano competente (art. 11 RPS). Sin embargo, este acuerdo puede
producirse por iniciativa propia, por orden superior, por denuncia11.
Con independencia de las modalidad de que se trate, con anterioridad a la
11
Estas modalidades se estructuran como sigue:
a) Por propia iniciativa: Cuando la iniciacin del procedimiento sancionador como consecuencia del
conocimiento directo o indirecto de las conductas o hechos susceptibles de constituir infraccin por parte
del rgano que tiene atribuida la competencia de iniciacin, bien ocasionalmente o por tener la condicin
de autoridad pblica o atribuidas funciones de inspeccin, averiguacin o investigacin (por ejemplo, la
incoacin de un procedimiento sancionador por parte de un polica municipal por infraccin de trfico).
b) Por orden superior: Se trata de la orden emitida por un rgano administrativo superior jerrquico del
rgano competente para la iniciacin, y que expresar, en la medida de lo posible, la persona o personas
presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infraccin administrativa y su
tipificacin; as como el lugar, la fecha, fechas o perodo de tiempo continuado en que los hechos se
produjeron (por ejemplo el Rector ordena la incoacin de un procedimiento sancionador por unos incidentes
ocurridos en un Campus en el que la competencia para incoarla la tiene el Decano).
c) Por peticin razonada: La propuesta de iniciacin del procedimiento formulada por cualquier rgano
administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento y que ha tenido conocimiento de las
conductas o hechos que pudieran constituir infraccin, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas
12
iniciacin del procedimiento, y en la medida que motu proprio, por orden de un superior,
por peticin de otro rgano o por denuncia de un particular se ha tenido conocimiento
de unos hechos que pudieran ser relevantes a efectos sancionadores, se prev la
posibilidad de llevar a cabo actuaciones previas con objeto de determinar con carcter
preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciacin (art. 12 RPS). En
especial, estas actuaciones se orientarn a determinar, con la mayor precisin posible, los
hechos susceptibles de motivar la incoacin del procedimiento, la identificacin de la
persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que
concurran en unos y otros.
Las actuaciones previas sern realizadas por los rganos que tengan atribuidas
funciones de investigacin, averiguacin e inspeccin en la materia y, en defecto de stos,
por la persona u rgano administrativo que se determine por el rgano competente para
la iniciacin o resolucin del procedimiento.
La iniciacin de los procedimientos sancionadores se formaliza en un acto de
incoacin que debe ser necesariamente notificado a los presuntos responsables y con el
contenido mnimo siguiente (arts. 12 y 13 RPS):
a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del
procedimiento, su posible calificacin y las sanciones que pudieran corresponder, sin
perjuicio de lo que resulte de la instruccin.
c) Instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa
indicacin del rgimen de recusacin de los mismos.
d) rgano competente para la resolucin del expediente y norma que le
atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda
funciones de inspeccin, averiguacin o investigacin (por ejemplo, el Ayuntamiento de Getafe se dirige a

la Consejera de Medioambiente de la Comunidad de Madrid para que incoe un procedimiento sancionador
por unas presuntas emisiones por parte de una empresa radicada en Villaverde Alto). Las peticiones
debern especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las
conductas o hechos que pudieran constituir infraccin administrativa y su tipificacin; as como el lugar, la
fecha, fechas o perodo de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. La peticin no vincula al
rgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, si bien deber comunicar al rgano que la
hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciacin.
d) Por denuncia: El acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligacin legal, pone
en conocimiento de un rgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir
infraccin administrativa (por ejemplo, en el municipio de Jun existe un servicio para que los ciudadanos
denuncien a los conductores de los vehculos mal aparcados). Las denuncias debern expresar la identidad
de la persona o personas que las presentan, el relato de los hechos que pudieran constituir infraccin y la
fecha de su comisin y, cuando sea posible, la identificacin de los presuntos responsables. Cuando se haya
presentado una denuncia, se deber comunicar al denunciante la iniciacin o no del procedimiento cuando
la denuncia vaya acompaada de una solicitud de iniciacin.
13
reconocer voluntariamente su responsabilidad.
e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan
adoptar durante el mismo.
f) Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciacin se comunicar asimismo al instructor, con traslado de

cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificar al denunciante, en su caso, y a los
interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. En la notificacin se advertir
a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciacin del
procedimiento en el plazo de quince das la iniciacin podr ser considerada propuesta de
resolucin cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.
Se ha sealado la obligacin de notificar la adopcin de medidas provisionales
en el acuerdo de iniciacin del procedimiento ya que este es el momento que resultan ms
susceptibles de ser adoptadas, aunque nada impide que se puedan adoptar a lo largo de la
tramitacin del mismo. En el mbito sancionador resulta esencial la adopcin de medidas
provisionales ya que el inters general al que sirven las sanciones se encuentran en peligro
por las presuntas infracciones cometidas. Por esta razn el artculo 136 LRJPAC hace una
mencin especial a la adopcin de las medidas cautelares al disponer que cuando as
est previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podr
proceder mediante acuerdo motivado a la adopcin de medidas de carcter provisional
que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer. Aunque
aparentemente nada aade a las medidas provisionales previstas con carcter general en
el artculo 72 LRJPAC, debe tenerse en cuenta que en el primer caso se indica la necesidad
de que las medidas provisionales se encuentre expresamente previstas en los
procedimientos sancionadores. Esta exigencia adicional debe interpretarse de forma
sistemtica, ya que se tratara de una medidas provisionales especficas que no impediran
la adopcin de cualquier otra medidas que se considerase necesaria.
En este sentido, el artculo 14 RPS, dispone que el rgano competente para
resolver podr adoptar en cualquier momento, mediante acuerdo motivado, las medidas
de carcter provisional que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin
que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efectos
14
de la infraccin y las exigencias de los intereses generales. Cuando as venga exigido por
razones de urgencia inaplazable, el rgano competente para iniciar el procedimiento o el
rgano instructor podrn adoptar las medidas provisionales que resulten necesarias.
Las medidas de carcter provisional podrn consistir en la suspensin temporal de
actividades (por ejemplo, la paralizacin de determinados vertidos a un ro) y la
prestacin de fianzas, as como en la retirada de productos o suspensin temporal de
servicios por razones de sanidad, higiene (el cierre temporal de un bar que incumple
medidas mnimas de salubridad) o seguridad (el cierre temporal de una discoteca sin las
preceptivas medidas de emergencia), y en las dems previstas en las correspondientes
normas especficas. Las medidas provisionales debern estar expresamente previstas y
ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretenda
garantizar en cada supuesto concreto.
Una vez adoptadas, en el caso de que se suspenda el procedimiento sancionador
por razn de la preferencia de la jurisdiccin penal puede no afectar a las medidas
provisionales adoptadas en aquel para garantizar los intereses que pueden verse
afectados12.
Por ltimo, debe tenerse presente que, una vez iniciado el procedimiento
sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podr resolver el
procedimiento, con la imposicin de la sancin que proceda (art. 8.1 RPS). Este
reconocimiento es distinto del pago voluntario antes de que se imponga la resolucin al
que se suelen aplicar reducciones sobre el importe de la sancin siempre que as lo prevea
la normativa aplicable, y que da lugar a la finalizacin del procedimiento con la
imposicin de la sancin en dichos trminos, sin perjuicio de que se puedan interponer
los recursos procedente lo que no resulta posible en la otra modalidad al reconocerse la
responsabilidad.
La instruccin del 291. La instruccin del procedimiento sancionador corresponde

procedimiento
necesariamente a un rganos distinto de aqul que ha de dictar la resolucin sancionadora
que, por lo general, ser el mismo que tiene la competencia para incoar el procedimiento.
En la tramitacin del expediente sancionador, el rgano instructor cuenta con la
obligatoria colaboracin de los rganos y dependencias administrativas pertenecientes a
12
Debe ser la normativa sectorial la que debe especificar si mientras acta la Jurisdiccin Penal se
mantienen o no las medidas provisionales. En materia de seguridad ciudadana, por ejemplo, el artculo 32.2
LOPSC, dice que podrn mantenerse mientras no recaiga pronunciamiento judicial expreso.
15
cualquiera de las Administraciones Pblicas que deben facilitarle los antecedentes e
informes necesarios, as como los medios personales y materiales necesarios para el
desarrollo de sus actuaciones (art. 14 RPS).
Las personas designadas como rgano instructor o, en su caso, los titulares de las
unidades administrativas que tengan atribuida tal funcin son responsables directos de
la tramitacin del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos
establecidos.
Una vez notificada la incoacin del procedimiento sancionador se inicia la
instruccin, por lo que los interesados y, en particular el presunto infractor, se les indica
expresamente un plazo de quince das para aportar cuantas alegaciones (lo que suele
denominarse como pliego de descargo), documentos o informaciones estimen
convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que pretendan
valerse (art. 15 RPS).
Adems de las actuaciones de los particulares, el instructor del procedimiento
debe realizar de oficio cuantas actuaciones considere necesarias para el examen de los
hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su
caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sancin.
Nada impide que, como consecuencia de la instruccin del procedimiento y de las
informaciones obtenidas, se modifique la determinacin inicial de los hechos, su
calificacin, as como las sanciones imponibles o las responsabilidades susceptibles de
sancin, si bien de todo, en todo caso se debe notificar al inculpado en la propuesta de
resolucin. Esta modificacin no constituye un supuesto de reformatio in peius que, como
se ver, queda erradicada a partir de la Constitucin, ya que no se trata de la modificacin
como resultado de la presentacin de un recurso.
Una vez transcurrido los quince das previstos para las alegaciones, el rgano
instructor podr acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a
treinta das ni inferior a diez das (artculo 137 LRJPAC y artculo 14 RPS).
Como ya se ha sealado, se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del
presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y
posibles responsabilidades. Slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que
por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto
responsable, lo cual deber notificarse a los interesados de forma motivada (art. 137.4
16
LRJPAC)13.
La prctica de las pruebas que el rgano instructor estime pertinentes,
entendindose por tales aquellas distintas de los documentos que los interesados puedan
aportar en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento, se realizar de
conformidad con lo establecido este mismo trmite en el procedimiento administrativo
comn, para el que se dispone que notifique al interesado el lugar, fecha y hora en que se
practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar
tcnicos para que le asistan (artculo 81 LRJPAC).
Cuando la prueba consista en la emisin de un informe de un rgano
administrativo o entidad pblica, y sea admitida a trmite, se entender que tiene carcter
preceptivo, por lo que su omisin es causa de anulabilidad; y se podr entender que tiene
carcter determinante para la resolucin del procedimiento, por lo que se podr
interrumpir el plazo de los trmites sucesivos (artculo 83.3 de la LRJ-PAC).
En cuanto a la valoracin de las pruebas debe tenerse en cuenta lo ya sealado con
respecto a los hechos constatados por funcionarios en ejercicio de autoridad, y por las
actuaciones penales.
Cuando la valoracin de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento
bsico de la decisin que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para
la evaluacin de los hechos, deber incluirse en la propuesta de resolucin.
292. La instruccin concluye con la propuesta de resolucin por parte del

rgano instructor que traslada al rgano que tiene la competencia imponga la sancin,
previa audiencia de los interesados 14 . La propuesta de resolucin debe contener los
siguientes elementos:
a) Hechos, que sern fijados de forma motivada, especificndose los que se
consideren probados y su exacta calificacin jurdica.
13
Una cuestin prctica relevante es la determinacin de quin soporta la carga econmica de las
pruebas. A este respecto el artculo 81 LRJPAC dispone que cuando se trate de pruebas propuestas por el
interesado e implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se
practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
14
La STC de 1 de octubre de 2012 entiende vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva y el
derecho de defensa del recurrente, toda vez que ha quedado acreditada la doble circunstancia de que no se
notific la propuesta de resolucin del expediente sancionador y de que sta contena una nueva y concreta
circunstancia, como era el hecho de la detencin, que ha sido determinante para que la Administracin
decidiera sustituir la sancin principal de multa por la ms gravosa de expulsin del territorio sin dar la
oportunidad al recurrente de alegar o proponer prueba respecto de la misma.
17
b) Infraccin que, en su caso, aqullos constituyan y la persona o personas
que resulten responsables,
c) Sancin que propone que se imponga
d) Medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el rgano
competente para iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo;
e) O bien, ninguna de las tres anteriores y se propondr la declaracin de no
existencia de infraccin o responsabilidad.
Tras la propuesta de resolucin y antes de que se dicte la resolucin definitiva se

prev una trmite de vista del expediente y de audiencia (artculo 19 RPS). Para poder
actuar esta ltima defensa, la propuesta de resolucin debe notificarse a los interesados,
indicndoles la puesta de manifiesto del procedimiento, acompaando una relacin de los
documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las
copias de los que estimen convenientes, concedindoseles un plazo de quince das para
formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes
ante el instructor del procedimiento.
Este trmite puede omitirse cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos
en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el
interesado en los trmites previsto. En ningn caso se puede omitir el trmite en los casos
en los que se ha planteado de forma directa la propuesta de resolucin sin instruccin.
La finalizacin del 293. La finalizacin del procedimiento tiene lugar con la resolucin
procedimiento
mediante resolucin sancionadora o mediante la que se declara la inexistencia de infraccin o responsabilidad.
Para que el rgano competente para resolver pueda pronunciarse, el rgano
instructor debe cursar inmediatamente la propuesta de resolucin, junto con todos los
documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo.
Antes de dictar resolucin, el rgano competente para resolver podr decidir,
mediante acuerdo motivado, la realizacin de las actuaciones complementarias
indispensables para resolver el procedimiento (art. 20 RPS). El acuerdo de realizacin de
actuaciones complementarias se notificar a los interesados, concedindoseles un plazo
de siete das para formular las alegaciones que tengan por pertinentes. Las actuaciones
complementarias debern practicarse en un plazo no superior a quince das. El plazo para
resolver el procedimiento quedar suspendido hasta la terminacin de las actuaciones
18
complementarias. No tendrn la consideracin de actuaciones complementarias los
informes que preceden inmediatamente a la resolucin final del procedimiento.
La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y resolver
todas las cuestiones planteadas en el expediente (art. 138 LRJPAC y artculo 20 RPS).
El rgano competente para imponer la sancin queda parcialmente vinculando por
la propuesta de resolucin. En concreto su resolucin no puede admitir hechos distintos
de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente
valoracin jurdica. Por lo tanto se limitar a los hechos constatados durante la
instruccin, sin perjuicio de aquellos que se tengan constancia en el trmite de actuaciones
complementarias.
Sin embargo, no queda vinculado en lo que a la valoracin jurdica se refiere, por
lo que puede frente a una determinada propuesta de sancin puede resolverse la
imposicin de una sancin menor o, incluso, la inexistencia de infraccin o
responsabilidad; o bien al contrario, ante esa misma sancin propuesta o la conclusin sin
sancin alguna puede el rgano competente imponer una sancin o ms grave. En este
ltimo caso, por razn del derecho de defensa, se prev una ltima intervencin in
extremis del responsable, se notificar al inculpado para que aporte cuantas alegaciones
estime convenientes, concedindosele un plazo de quince das (art. 20.3 RPS).
La separacin de la propuesta de resolucin formulada por el instructor en la
resolucin del rgano competente puede deberse a una distinta valoracin jurdica de la
culpabilidad de los infractores (determinacin de la existencia y del grado de
responsabilidad), a una distinta calificacin de los hechos (subsumir los hechos en un tipo
distinto) o a una diversa determinacin de la sancin (considerar que corresponde una
sancin mayor o menor en funcin de la proporcionalidad). En todo caso, la decisin del
rgano competente para resolver en sentido distinto de la propuesta de resolucin exige
una motivacin especialmente fundamentada que sostenga la diversidad de criterio, en
particular, cuando da lugar a un resultado ms grave para el infractor.
Desde el punto de vista formal, se establecen algunas exigencias relativas al modo
y al plazo de su adopcin (art. 20 RPS). Por una parte, la resolucin debe formalizarse
por cualquier medio que acredite la voluntad del rgano competente para adoptarla, de
modo que permita la constatacin de dicha voluntad por parte del sancionado y, en
especial, de su motivacin. A efectos de tener conocimiento de su motivacin, se exige
que adems de los elementos comunes para toda resolucin que conforme al el artculo
89.3 LRJPAC esto es, la decisin motivada y los recursos que contra la misma procedan,
19
rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que
estimen oportuno las resoluciones de los procedimientos sancionadores deben incluir la
valoracin de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que constituyan los
fundamentos bsicos de la decisin fijarn los hechos y, en su caso, la persona o personas
responsables, la infraccin o infracciones cometidas y la sancin o sanciones que se
imponen, o bien la declaracin de no existencia de infraccin o responsabilidad.
Por otra, se exige una dimensin temporal por la que la resolucin debe adoptarse
en el plazo de diez das, desde la recepcin de la propuesta de resolucin y los
documentos, alegaciones e informaciones obrantes en el procedimiento, salvo que se haya
dispuesto la realizacin de actuaciones complementarias. Esta resolucin se han de
notificar a los interesados. Si el procedimiento se hubiese iniciado como consecuencia de
orden superior o peticin razonada, la resolucin se comunicar al rgano administrativo
autor de aqulla.
La finalizacin del 294. El procedimiento sancionador debe concluir de forma natural por
procedimiento por
caducidad resolucin expresa conforme a la obligacin legal de resolver (art. 43 LRJPAC). Cuando
este pronunciamiento no llega a producirse y con el fin de evitar que los procedimientos
se eternicen se prev la finalizacin del procedimiento sancionador por el transcurso de
un plazo determinado que es el de la duracin del procedimiento. La duracin de los
procedimientos sancionadores se fija en cada una de la Leyes sectoriales en las que se
ordenan dichos procedimientos. En el caso de que no se fije un plazo concreto en la
normativa sectorial correspondiente, el plazo comn de duracin de los procedimientos
sancionadores es de seis meses (art. 42.2 LRJPAC y art. 20 RPS).
Este plazo se computa desde el da en que se dicte el acuerdo de iniciacin (no
desde que se notifica a los interesados), desde el que se computan el plazo (los seis meses
en su caso) dentro del cual debe recaer la resolucin y ser notificada de forma efectiva
(art. LRJPAC y art. RPS). Transcurrido el plazo de caducidad, el rgano competente
deber emitir, a solicitud del interesado, certificacin en la que conste que ha caducado
el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones.
En tanto el desarrollo del procedimiento puede verse dificultado por los presuntos
infractores para provocar el transcurso del plazo sin que se produzca resolucin, debe
tenerse en cuenta que en estos casos el plazo se ver interrumpido cuando se trate de
trmites indispensables para dictar resolucin. En la medida que no lo sean (y en los
20
procedimientos sancionadores prcticamente no existen), no se producir la interrupcin
sino la simple prdida de dicho trmite, con lo que se evita que pueda interrumpirse los
procedimientos para provocar la prescripcin de las infracciones. Por otra parte, pueden
darse circunstancias que provoquen la necesidad de un mayor tiempo para resolver por
parte de la Administracin, por lo que se prev la suspensin del procedimiento
sancionador. Se trata de situaciones que slo pueden darse en supuestos especficos que
no pueden mantenerse injustificadamente: as ocurre en el caso de que se inicie un proceso
penal o un procedimiento sancionador a nivel comunitario por los mismos hechos (arts.
7 RPS), as como en los casos legalmente previstos en el artculo 42.5 LRJPAC15.
En caso de que no se resuelva y notifique en el plazo correspondiente a la duracin
de ese procedimiento sancionador, se prevn unos efectos tpicos que son distintos a los
que se previstos para los procedimientos iniciados a instancia de parte bajo la figura del
silencio administrativo, ya que para los procedimientos en que la Administracin ejercite
potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad (art. 44 LRJPAC).
En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las
actuaciones, que si bien puede asimilarse a los efectos del silencio negativo por no dar
como resultado la sancin del presunto infractor, tiene una naturaleza distinta ya que no
se considera un pronunciamiento (aunque sea presunto) sustantivo sino un procedimiento
que termina sin pronunciarse sobre el fondo del asunto.
Debe advertirse que la caducidad no siempre se produce de forma automtica, ya
que se admite que no se aplique en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al
inters general, o fuera conveniente suscitarla para su definicin y esclarecimiento (art. 4
RPS). Evidentemente esto no supone la posibilidad de que la Administracin mantenga
abierta sine die el procedimiento ya que siempre est pendiente la prescripcin.
La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular
o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de
prescripcin (art. 92 LRJPAC).
15
Caducidad de expediente sancionador. Plazo mximo para resolver. STS 09-10-2008
Art. 42 y 43 ley 30/1992 Estimacin por caducidad del expediente incoado al recurrente, pues a
falta de un plazo mximo para terminar el expediente, hay que entender aplicable el establecido con
carcter general en la propia Ley: tres meses ampliables por otros tres (versin original del artculo 42.2
de la Ley 30/1992 ); y, pasado ese tiempo, entra en juego el artculo 43.4 de manera que, transcurridos
treinta das a partir de dicho momento, ha de entenderse caducado el procedimiento, procediendo su
archivo, bien a solicitud del interesado, bien de oficio.
21
Procedimientos
ordinarios y 295. Dentro de la numerosa tipologa de procedimientos sancionadores
abreviados
existentes suele ser comn una distincin entre procedimientos ordinarios y
procedimientos abreviados. Se trata de dos modalidades de procedimiento que permiten
una tramitacin simplificada del procedimiento ordinario en un menor plazo por razn de
la menor complejidad de los hechos y, sobre todo, por la menor gravedad de la infraccin
y, por tanto, de la sancin aplicable. Con independencia de los procedimientos abreviados
sectoriales que puedan existir nos centraremos en el procedimiento abreviado general o
tipo que se regula en el RPS.
Con carcter general este procedimiento se reserva para aquellos supuestos en los
que el rgano competente para iniciar el procedimiento considere que existen elementos
de juicio suficientes para calificar la infraccin como leve (art. 23 RPS).
En el acuerdo de iniciacin, el rgano competente especificar el carcter
simplificado del procedimiento, lo que se comunica simultneamente al rgano instructor
y a los interesados
La instruccin se concentra en un solo plazo de diez das a partir de la
comunicacin y notificacin del acuerdo de iniciacin, durante el cual el rgano instructor
y los interesados efectuarn, respectivamente, las actuaciones preliminares, la aportacin
de cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso,
la proposicin y prctica de la prueba.
Transcurrido dicho plazo, el instructor formular propuesta de resolucin excepto
cuando aprecie que los hechos pueden ser constitutivos de infraccin grave o muy grave,
que acordar que contine tramitndose el procedimiento general, notificndolo a los
interesados para que, en el plazo de cinco das, propongan prueba si lo estiman
conveniente.
Una vez formulada la propuesta de resolucin el rgano competente para resolver
deber dictar resolucin en el plazo de tres das.
En todo caso la duracin del procedimiento es de un mes, por lo que desde el da
siguiente ser de un mes deber resolverse en el plazo mximo de un mes desde que se
inici.
13.3. LA IMPOSICIN Y EJECUCIN DE LAS SANCIONES
22
Actividad 269. Una vez finalizado el procedimiento sancionador mediante resolucin
legislativa y bienes
y derechos de los expresa, sta puede objeto de recurso tanto por cualquiera de los interesados en el
particulares.
procedimiento. Esta resolucin es un acto administrativo al que se le reconocen las

circunstancias tpicas de la autotutela administrativa, por lo que goza de una presuncin
de validez que la convierte en inmediatamente ejecutoria (autotutela declarativa), por lo
que obliga desde el momento de su notificacin y puede iniciarse su ejecucin forzosa
toda vez que no sea voluntariamente cumplida en plazo (autotutela ejecutiva).
Estas caractersticas comunes a todos los actos administrativos permanecen
inalteradas incluso cuando se discute su conformidad a derecho y se interpone un recurso
(sea administrativo o contencioso-administrativo) ya que, para evitar los efectos
irreparables que pudieran generarse hasta la resolucin del recurso se adoptan las medidas
provisionales o cautelares.
Esta regla general no se aplica para las sanciones ya que en estos casos se prev
que las resoluciones sancionadoras no sern ejecutivas hasta que se ponga fin a la va
administrativa (art. 138.2 LRJPAC).
Para considerar esta ltima expresin debe tenerse en cuenta que en nuestro pas
existen dos vas de recursos de los actos administrativos: uno ante la propia
Administracin (va administrativa) y otra ante Jueces y Tribunales (jurisdiccin
contencioso-administrativa). Y que, en determinadas circunstancias, es necesario recurrir
en va administrativa ante el superior jerrquico mediante el recurso de alzada para poder
recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (autotutela reduplicativa).
En este ltimo caso se debe agotar la va administrativa mediante recurso de
alzada cuando se trate de actos que no pongan fin a la va administrativa que son aquellos
en los que as lo disponga una norma especfica (por ejemplo, el artculo 52.2 a) LBRL
dispone que ponen fina a la va administrativa los actos del Pleno del Ayuntamiento, del
Alcalde, etc.) y, en general, los que resuelven recursos de alzada y los que son dictados
por rganos que carezcan de superior jerrquicos (art. 109 LRJPAC). En todo caso, los
actos dictados que directamente pongan fin a la va administrativa se pueden recurrir ante
el mismo rgano que los dict mediante recurso de reposicin, que es potestativo y
alternativo al recurso contencioso-administrativo.
En el caso de que se interponga alguno de estos dos recurso administrativo el
recurso preceptivo de alzada o el recurso potestativo de reposicin, las sanciones as
recurrida no sern ejecutivas hasta que no se ponga fin (definitivamente) a la va
administrativa y no quede otra posibilidad que interponer un recurso contencioso-
23
administrativo. Por lo tanto estas resoluciones sancionadora no resultan obligatorias ni
pueden ser ejecutadas por la Administracin hasta que no se resuelva el recurso
correspondiente. Lo cual no impide que se puedan adoptar medidas provisionales para
garantizar su eficacia16.
Si el recurso es desestimatorio la resolucin sancionadora se reconduce al rgimen
general y recupera su plena ejecutoriedad, debiendo cumplirse de forma inmediata so
pena de ser ejecutadas forzosamente. Por lo tanto, en esta circunstancia, la nica
posibilidad de no tener que satisfacer la sancin o de no quedar expuesto a que sea
ejecutada sera obtener una medida cautelar una vez interpuesto el recurso contencioso-
administrativo correspondiente, lo cual resulta prcticamente inviable, ya que para que
sea concedida la jurisprudencia ha interpretada que debe existir un peligro en a eficacia
de la sentencia por causa de un perjuicio irreparable, y al tratarse de sanciones de multa
el dao econmico sera resarcible en el caso de obtener una sentencia favorable.
Y debe aclarare que esta circunstancia no constituye una situacin de solve et
repete a la que se ha hecho referencia en lecciones anteriores, ya que no se exige
obligatoriamente el pago de la sancin para poder presentar el recurso sino que dicha
sancin puede ejecutarse, lo cual ni impide ni condiciona el recurso contencioso-
administrativo que se interponga.
Reformatio in peius
270. Otra de las particularidades del proceso de revisin en va administrativa
de las resoluciones sancionadoras es que la resolucin del recurso que se interponga (de
reposicin o de alzada) se encuentra limitada por el prohibicin de reformatio in peius.
Por lo tanto, cabe la anulacin de la resolucin sancionadora dictada o la desestimacin
del recurso, pero en ningn caso cabe que resolucin de cmo resultado la imposicin de
una sancin ms grave para el sancionado (art. 21 RPS). De este modo se evita que el
sancionado se vea disuadido de hacer uso de su legtimo derecho a los recurso ante la
amenaza de una eventual mayor sancin.
16
El artculo 20 Real Decreto 1993 dispone que las resoluciones podrn adoptar las disposiciones
cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas. Las mencionadas disposiciones
podrn consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que, en su caso, se hubiesen adoptado
durante la tramitacin del procedimiento sancionador. En todo caso, las disposiciones cautelares estarn
sujetas a lo dispuesto en el artculo 72 LRJPAC.
24
La ejecucin
forzosa mediante el
apremio 271. Una vez que las resoluciones sancionadoras sean ejecutivas, se dispondr
de perodo de cumplimiento voluntario de las mismas, pero una vez transcurrido ste y
avisado el sujeto sancionado se podr iniciar el procedimiento de ejecucin forzosa,
previo apercibimiento, en los trminos previstos en el Captulo V del Ttulo VI LRJPAC.
En la medida que la mayora de las sanciones consisten en un multa, la ejecucin
forzosa se llevar a cabo a travs del apremio sobre el patrimonio (art. 97 LRJPAC)17.
El procedimiento de apremio se inicia con la providencia de apremia en el que se la ltima
oportunidad de satisfacer la cantidad sealada. En caso contrario se procede al embargo
de los bienes y derechos que procedan, que se llevar a cabo conforme al principio de
proporcionalidad18 en cuanta suficiente para cubrir la deuda, los intereses, los recargos
del perodo ejecutivo y las costas del procedimiento. Los bienes embargados podrn ser
depositados y, una vez valorados a precio de mercado, proceder a su venta mediante
pblica subasta. En caso de no contar con bien alguno, se declarar deudor fallido y el
crdito como incobrable, lo cual no impide que pueda serlo durante hasta la prescripcin
de la sancin impuesta. En este caso debe advertirse que el desprenderse de los bienes
con la finalidad de evitar el pago de la multa se considera una insolvencia punible
penalmente.
En ningn caso la falta de solvencia puede derivar en una sancin alternativa y,
mucho menos, en la privacin de libertad.
Reposicin e 272. Al margen de la sancin que se imponga, es posible que, si las conductas
indemnizacin
sancionadas hubieran causado daos o perjuicios a la Administracin Pblica, la
resolucin del procedimiento puede declarar la exigencia al infractor de la reposicin a
su estado originario de la situacin alterada por la infraccin.
Asimismo puede declarar la indemnizacin por los daos y perjuicios causados,
cuando su cuanta haya quedado determinada durante el procedimiento. En el caso de que
no haya sido as, la indemnizacin por los daos y perjuicios causados se determinar
17
El procedimiento de apremio se regula en los artculos 163 y siguientes de la Ley 58/2003, de
17 de diciembre, General Tributaria y artculo 70 a 123 del Real Decreto 939/2994, de 11 de junio, por el
que se aprueba el Reglamento de Recaudacin.
18
A falta de acuerdo se establece el siguiente orden decreciente: a) dinero y cuentas abiertas en
entidades de crdito; b) crditos, efecto, valores y efectos realizables a corto plazo; c) sueldos, salarios y
pensiones; d) bienes inmuebles; e) intereses, rentas y frutos; f) establecimientos mercantiles; g) joyas y
antigedades; h) bienes muebles y semovientes; i) crdito, efectos, valores y derechos realizables a largo
plazo.
25
mediante un procedimiento complementario, cuya resolucin ser inmediatamente
ejecutiva.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitucin Espaola.
- Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
- Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS).
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
- PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 6 ed., Tirant lo
Blanch, Madrid, 2013.
- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2009.
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
- SANZ RUBIALES, igo; GMEZ TOMILLO, Toms: Derecho administrativo
sancionador. Parte General, 3 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.
- VV.AA. (2013): Manual derecho administrativo sancionador, Aranzadi-Abogaca
del Estado.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitucin Espaola.
- Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
- Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS).
26

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LECCIN 13

LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (II): EL PROCEDIMIENTO

Jos Vida Fernndez

13.1. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Introduccin 279. En la Leccin precedente se analizaron las sanciones administrativas desde

Separacin entre los

13.2. LA DINMICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

funciones de inspeccin, averiguacin o investigacin (por ejemplo, el Ayuntamiento de Getafe se dirige a

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La instruccin del 291. La instruccin del procedimiento sancionador corresponde

292. La instruccin concluye con la propuesta de resolucin por parte del

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