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A escolha pblica econmica

para erradicar a pobreza


extrema no Brasil

Public choice for eradicating


extreme poverty in Brazil

Karoline Strapasson
Danielle Anne Pamplona
SUMRIO
TELEDEMOCRACIA, CIBERCIUDADANIA Y DERECHOS HUMANOS ............................................................. 9
Antonio-Enrique Prez Luo

A ESCOLHA PBLICA ECONMICA PARA ERRADICAR A POBREZA EXTREMA NO BRASIL ............................ 47


Karoline Strapasson
Danielle Anne Pamplona

SUBSISTEMAS, COMUNIDADES E REDES PARA A ANLISE DA PARTICIPAO NO PROCESSO DE POLTICAS


PBLICAS ....................................................................................................................................... 65
Ana Cludia Niedhardt Capella
Felipe Gonalves Brasil

DESENVOLVIMENTO, EXTENSO DE DIREITOS E TRANSFORMAES SOCIAIS NO TRABALHO .....................81


Emilia Fer reira Pena Dias
Cleidson Nogueira Dias

A GESTO DOS RECURSOS HDRICOS A PARTIR DE UMA ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS ....................... 98
Larissa de Lima Trindade
Luiz Fernando Scheibe

MINERAO NAS FRONTEIRAS, DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E BASE INDUSTRIAL DE DEFESA ........ 117
Mrcio Oliveira Portella

TRANSGNICOS: UMA ANLISE LUZ DOS PRINCPIOS JURDICOS DA PRECAUO E DA SEGURANA ALI-
MENTAR........................................................................................................................................132
Pedro Accioly de S Peixoto Neto

ANUNCIA PRVIA DA ANVISA: A EVOLUO DA REGULAMENTAO DE UMA POLTICA DE ESTADO ........157


Dany Rafael Fonseca Mendes
Michel Angelo Constantino de Oliveira
Adalberto Amorim Pinheiro

RESULTADO FISCAL DOS MUNICPIOS DA MESORREGIO CENTRO ORIENTAL PARANAENSE ................173


Marcio Henrique Coelho
Maritzel Ros Fuentes Coelho
Marcio Marconato
Luiz Philippe dos Santos Ramos
DOI: 10.5102/rbpp.v4i2.2988 A escolha pblica econmica para erradicar a
pobreza extrema no Brasil*

Public choice for eradicating extreme poverty in Brazil


Karoline Strapasson**
Danielle Anne Pamplona***
Resumo

O legislador constituinte, no artigo 3, III define como um dos objetivos da


Repblica Federativa do Brasil a erradicao da pobreza, da marginalizao
e a reduo das desigualdades sociais. Todavia, a execuo das metas
constitucionais exige o compromisso dos representantes eleitos em sua atuao
governamental, e desse modo, fica a merc da vontade poltica para a realizao
de polticas pblicas. O objetivo deste artigo apresentar os principais vetores
ideolgicos que fundamentam o combate pobreza extrema, as escolhas feitas
pelo Estado brasileiro para a interveno federal em mbito social a partir
de uma perspectiva econmica. Para tanto, foi utilizado o mtodo dedutivo,
por meio do levantamento bibliogrfico e da anlise legislativa e documental.
A anlise demonstra os pontos comuns ideolgicos nas polticas de alvio
pobreza, especialmente por meio de bolsas assistenciais. Todavia necessrio
o incentivo participao poltica para o empoderamento e desenvolvimento
das capacidades latentes queles sujeitos extrema pobreza. A originalidade
deste trabalho reside no levantamento ideolgico do contedo dos planos de
governos das ltimas eleies presidenciais, que representam a inteno poltica
e norteiam a execuo dos objetivos da Repblica.
Palavras-chave: Pobreza extrema. Polticas Pblicas. Escolha Pblica.

* Submetido em 29/08/2014. Abstract


Aceito em 01/12/2014

** Mestranda em Direito Econmico


The constitutional legislator in Article 3, III, defined as one of the objectives
e Socioambiental, Linha de of the Federative Republic of Brazil to eradicate poverty, marginalization
Pesquisa: Estado, Sociedades e Meio and the reduction of social inequalities. However, implementation of
Ambiente. Pesquisadora do Ncleo constitutional goals requires commitment from elected representatives in
de Investigaes Constitucionais their government action, and thus depends on the political will for the
da Universidade Federal do Paran.
implementation of public policies. The objective of this article is to present
Bolsista CAPES e Fundao Araucria.
Graduada em Direito pela Pontifcia
the ideological vectors that influenced the public choices and public
Universidade Catlica do Paran. policies to fight extreme poverty in Brazil. Thus, it was used the deductive
E-mail: kstrapasson@gmail.com method, through legislative, bibliographic and documentary analysis. The
analysis demonstrates the ideological common points of public policies
*** Professora da Ps-Graduao e da for poverty alleviation, especially through assistance grants. However it is
Graduao da Pontifcia Universidade
needed to encourage political participation empowering and developing
Catlica do Paran. Doutora em
Direito pela Universidade Federal de
latent abilities on those subject to extreme poverty. The originality of
Santa Catarina. Mestre em Direito this work is on raising the ideological content of plans of governments of
pela Pontifcia Universidade Catlica the last presidential election, representing the policy intent and guide the
de So Paulo e Graduada em Direito implementation of the objectives of Republic.
pela Universidade Federal do Paran.
E-mail: danielle.pamplona@pucpr.br Keywords: Extreme Poverty. Public Policy. Public Choice.
1 Introduo

O Brasil, em virtude de suas razes histricas que apontam para um longo processo de colonizao e
explorao econmica, mantm um ciclo intergeracional de pobreza. Alimentado pela falta de estabilidade
econmica durante longos perodos e pelas consequentes dificuldades na obteno de trabalho formal
e renda, os quadros da pobreza se alastram para condies crticas. Apesar da atuao estatal no setor
de polticas pblicas assistenciais, implementadas com maior firmeza e clareza nos ltimos anos, ainda

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h bolses de pobreza extrema em mbito rural e urbano e populao em situao de rua ou em uso de
moradias irregulares ou em zona de risco. Essa realidade se contrape com os objetivos da Repblica
Federativa do Brasil: (i) a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; (ii) o desenvolvimento
nacional; (iii) a erradicao da pobreza, marginalizao e desigualdades sociais e regionais; (iv) a promoo
do bem para todos, sem discriminao de raa, origem, cor, sexo ou idade.
Essas metas arroladas pela Constituio, garantidas e vlidas em mbito formal, ainda carecem da
atuao governamental para alcanar a esfera material, eis que esto merc de certo subjetivismo
ideolgico. Dessa forma, este estudo tem por tema a interveno estatal frente extrema pobreza,
pressupondo dois lados de uma mesma moeda: o social e o econmico. Parte-se do questionamento:
Como se sustenta a opo econmica de erradicao da pobreza? Duas correntes, que a princpio parecem
antagnicas neoliberal e social apontam para a necessidade de se combater a pobreza e a desigualdade,
embora por meio de prticas distintas. A primeira, voltada aos casos emergenciais; a segunda, por meio
de polticas pblicas distributivas. O objetivo do artigo apresentar os principais vetores ideolgicos que
influenciaram as escolhas pblicas e as polticas de combate extrema pobreza no Brasil.
Acerca dos aspectos metodolgicos empregados, utilizou-se do mtodo de abordagem dedutivo
e das tcnicas de levantamento bibliogrfico, anlise legislativa e documental. A anlise resultou na
miscigenao dos vetores ideolgicos, especialmente diante da prtica governamental. Na ltima dcada,
a administrao pblica federal conduziu polticas pblicas de distribuio de renda e de proteo social,
que resultaram em indicadores sociais positivos. O combate pobreza extrema foi objetivo do Decreto
n. 7.492 de junho de 2011, que instituiu o Plano Brasil sem Misria, o qual define as diretrizes e objetivos
sociais de alvio aos casos mais delicados de pobreza.

2 A escolha pblica: sobre dois vetores ideolgicos

Toda a atuao do Estado est, de forma direta ou indireta, sobre a influncia de determinadas correntes
ideolgicas.1 Diversos so os conjuntos de ideias a influenciar a ao estatal no mbito econmico e
poltico, todavia permanece o predomnio de vetores opostos: social ou neoliberal.2 A fonte originria
dessas ideias pode decorrer das bandeiras partidrias, presses polticas enraizadas dentro da prtica social
ou econmica, ou ainda, submetida em virtude das relaes internacionais. O intercmbio ideolgico e a
imposio de um determinado conjunto de ideias econmicas promoveram embates como a Guerra Fria
e ditaduras na Amrica Latina. A hegemonia econmica estadunidense e seu conjunto ideolgico, por
meio da globalizao, interligaram-se ao conceito de desenvolvimento econmico, de forma inseparvel
e imposta em especial aos Estados menos desenvolvidos.
A influncia neoliberal prpria das presses internacionais de homogeneizao para investimentos
e crescimento econmico perceptvel frente s formas de conduo do Estado e de interveno

1 As correntes ideolgicas dizem respeito a um conjunto de ideias e valores relativos ordem pblica tendo por funo pautar os
comportamentos polticos coletivos. Cf. BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de poltica. Traduo: Carmem C. Varriale. 11 ed. Braslia:
Universidade de Braslia, 1998. p. 585 e seguintes.
2 HACHEM, Daniel Wunder. A noo constitucional de desenvolvimento para alm do vis econmico: reflexos sobre algumas
tendncias do direito pblico brasileiro. Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 13, n. 53, jul./set. 2013. Disponvel
em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=97395>. Acesso em: 9 dez. 2013
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econmica. Apesar de parecerem contraditrios, muitos sistemas econmicos buscam coexistir o modo
de produo capitalista em conjunto com a interveno estatal, seguindo as orientaes neoliberais e, em
parte, convivendo com os direitos sociais, premissas do Estado de bem-estar social. Uma acomodao
ideolgica necessria entre as diferentes correntes envolvidas na elaborao do texto constitucional.
O art. 170 define como fundamentos da ordem econmica a valorizao do trabalho humano, a livre
inciativa, a dignidade humana e a justia social. J o art. 3 dispe como fundamentos da Repblica
o desenvolvimento social (ii), a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades (iii), em uma

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sociedade justa, livre e solidria (i). Grau considera que as diferenas ideolgicas traduzidas no texto
da Constituio permitem uma melhor adequao da realidade social futura, e que a definio de uma
ordem econmica dirigente e dinmica busca instrumentalizar a realizao plena do interesse social.3
Apesar de a Carta Constitucional apresentar diversos princpios e direitos sociais, em uma tendncia
prxima ao Estado de bem-estar social, as prticas governamentais dos anos seguintes promulgao
da Constituio adotaram as orientaes internacionais neoliberais. Isso agravou o modo de interpretar
os textos infraconstitucionais que passaram a ser aplicados de maneira a dificultar o alcance de direitos
fundamentais. Assim, no se reconhecia fora normativa aos princpios constitucionais que ditam o
respeito aos direitos humanos. Estes eram considerados apenas declaraes, em especial por construes
doutrinrias que passaram a enxergar neles somente comandos de eficcia programtica. Para provocar
efeitos concretos, dependiam de uma legislao integrativa. Essa viso foi substituda paulatinamente por
uma interpretao diferenciada que leva aplicao direta de normas, sejam regras ou princpios, que
versem sobre direitos fundamentais e da valorizao da dignidade humana.4 A mudana de paradigmas
clara nas polticas pblicas implementadas pelos governos dos ltimos 15 anos, transparecendo um
esforo constante em conciliar os valores prprios de vetores ideolgicos opostos.

2.1 Liberalismos, intervencionismo e neoliberalismo e o combate pobreza

Para melhor compreender a influncia do vetor neoliberal, necessrio descrever o liberalismo clssico,
suas conquistas e falhas. O liberalismo, de tradio terica e poltica de dois sculos, deixou como legado
as instituies populares de governo, o sufrgio universal e a representao democrtica.5 Todavia,
terminou por promover a excluso social, em razo de separar a atividade poltica governamental e as
aes localizadas na sociedade como se fossem entes autnomos, de forma a se descomprometer com o
bem-estar social em decorrncia do dogma da autorregulao do mercado e o Estado mnimo.6
Em relao ao combate pobreza, o liberalismo possui duas posturas, a primeira uma atitude
conformista em face das ocorrncias da vida privada, em virtude das diferenas naturais entre os agentes
sociais, a segunda postura a condenao de qualquer interveno do Estado inclusive na proteo
dos mais vulnerveis. Dentro dessa perspectiva, as aes possveis para eliminar a pobreza estariam no
progresso econmico de um capitalismo livre e dinmico que, por meio da gerao de emprego e renda,
promoveria a elevao do padro dos trabalhadores e de seus salrios. O governo deveria administrar a
segurana pblica e uma tmida assistncia social justificada pela responsabilidade natural dos indivduos
pertencerem aos seus genitores. A assistncia social estaria em um segundo plano e, para a sua execuo,
caberia ao Estado ser o financiador de aes de proteo social por meio de impostos cuja aplicao
deveria ser fiscalizada internamente.7
3 GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 346-347.
4 HACHEM, Daniel Wunder. A noo constitucional de desenvolvimento para alm do vis econmico: reflexos sobre algumas
tendncias do direito pblico brasileiro. Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 13, n. 53, jul./set. 2013. Disponvel
em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=97395>. Acesso em: 9 dez. 2013.
5 SIQUEIRA, Luana. Pobreza e servio social: diferentes concepes e compromissos polticos. So Paulo: Cortez, 2013. p. 31.
6 GABARDO, Emerson. Eficincia e legitimidade do estado: uma anlise das estruturas simblicas do direito poltico. Barueri: Manole, 2003.
p. 116-117.
7 SIQUEIRA, Luana. Pobreza e servio social: diferentes concepes e compromissos polticos. So Paulo: Cortez, 2013. p. 46-49.
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Os esforos diminutos do liberalismo no combate pobreza eram defendidos pela prevalncia dos
menores custos e limitaes liberdade da empresa, no prestgio individual para gerar os benefcios sociais,
na diminuio dos custos sociais em virtude da concorrncia, na maximizao da utilidade das trocas,
na falaciosa transparncia do mercado e na suposta no atuao direta do Estado no mercado. Todavia,
o Poder Pblico administrava o ambiente institucional pr-mercado. De fato, a liberdade do mercado
somente pode ser exercida em um ambiente rigorosamente controlado contra os desvios que possam ser
desencadeados pelos que no se ajustam ao sistema, ou quem tenta adulter-lo. Como a autocorreo do

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mercado no teve os efeitos pretendidos, uma srie de externalidades negativas, especialmente sociais
frente s parcelas mais frgeis economicamente, fez com que o Estado assumisse o papel de corrigi-las,
ameniz-las em uma tentativa de resolver os problemas desencadeados pela prtica neoliberal.8
Seria possvel encontrar, dentro da perspectiva liberal capitalista, um equilbrio ou estabilidade
suficiente para permitir o desenvolvimento das parcelas mais vulnerveis? Fiori descreve que o modo
de produo capitalista, em virtude dos ciclos de crise e de desenvolvimento, ora mais abstrato, ora mais
duro e visvel, no est apto a alcanar estabilidade econmica em um longo prazo.9 A resposta s falhas
do sistema liberal foi uma atuao incisiva do Estado, que assumiu determinadas atividades econmicas
importantes, e no interessantes ao setor privado; regulou por meio de mecanismos polticos o ambiente
entre capital e trabalho, compensando os efeitos seus distributivos; forneceu insumos, financiamentos e
servios a baixo custo; realizou obras pblicas estruturais e incorporou programas sociais para corrigir
as externalidades negativas sociais.10
Para Siqueira, o intervencionismo foi a resposta do Estado s crises desencadeadas pelo liberalismo,
na busca de recuperar o crescimento econmico com medidas como o aumento do gasto pblico estatal,
o aumento da tributao, a reduo da taxa de juros, o estmulo ao investimento na atividade produtiva e
comercial e demanda efetiva pela busca do pleno emprego. As prticas intervencionistas responderam
de maneira distinta ao combate pobreza. Sobre essa perspectiva, a pobreza no era uma condio
individual, mas sim decorrente do sistema, em virtude do seu no enfrentamento.11
No entanto, as prticas intervencionistas no foram capazes de conter a crise econmica nos anos 70,
decorrente da crise energtica do petrleo e da moeda americana. Surge o neoliberalismo revisando o uso
de algumas medidas liberais para o enfrentamento do agigantamento do Estado promovido pelo Estado
de bem-estar social, tendo por principal norte doutrinrio Friedrich Hayek.12 Por meio da minimizao
do governo, da autonomia da sociedade, da preponderncia do mercado, do autoritarismo moral, do
individualismo econmico, somado aceitao das desigualdades, traou-se uma medida comum para o
enfrentamento da crise.13
No campo terico, uma crtica forte foi feita aos programas sociais, arrecadao tributria e ao
sistema de seguridade por Friedman, que condena a proteo estatal do bero a sepultura apontando
os erros nas polticas pblicas norte-americanas mal estruturadas que no chegam ao fim proposto e
serviam como canal de corrupo. Para o autor, o Estado no deveria arcar com os custos da assistncia
social, defendendo que a seguridade social e o sistema tributrio deveriam ser reformados de forma a

8 GABARDO, Emerson. Eficincia e legitimidade do estado: uma anlise das estruturas simblicas do direito poltico. Barueri: Manole, 2003.
p. 116-117.
9 FIORI, Jos Lus. Estados, moedas e desenvolvimento. In: FIORI, Jos Lus (Org). Estados e moedas no desenvolvimento das aes.
Petrpolis: Vozes, 1999. p. 49-83. p. 63.
10 PADRS, Enrique Serra. Capitalismo, prosperidade e estado de bem-estar social. In: REIS FILHO, Daniel Aaro et al. O sculo XX:
o tempo das crises. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 250.
11 SIQUEIRA, Luana. Pobreza e servio social: diferentes concepes e compromissos polticos. So Paulo: Cortez, 2013. p. 57-62.
12 HAYEK, Friedrich. O caminho para a servido. Traduo: Marcelino Amaral. Lisboa: Edies 70, 2009.
13 GABARDO, Emerson. Eficincia e legitimidade do estado: uma anlise das estruturas simblicas do direito poltico. Barueri: Manole, 2003. p. 135.
50
permitir critrios de razoabilidade e o equilbrio de trs perspectivas: (i) a do grupo familiar em risco, (ii)
a espcie de incentivo concedida pelo Estado, (iii) o custo desse incentivo para os contribuintes.14
As prticas neoliberais se concentram na percepo despretensiosa de igualdade, tomando por ponto
de partida a impossibilidade de sua aplicao universal em detrimento da liberdade. Friedman apresenta
o conceito de igualdade de oportunidade que seria compatvel com a liberdade, e que envolveria o
desenvolvimento das capacidades pessoais e dos talentos pessoais, que so distintos em cada indivduo.
Essa compreenso se ope ao que Friedman denomina de igualdade de resultados que exigiria a diviso

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dos bens em quinhes igualitrios, desconsiderando os mritos individuais.15
Para Hayek, as tentativas de superar a igualdade formal e conquistar a igualdade material se revelaram
perniciosas ao Estado Democrtico de Direito, isto porque afrontam a liberdade individual e terminam
por fazer do Estado um aparelho coercitivo, suscetvel a um regime ditatorial.16 Dworkin coloca em
cheque a viabilidade da igualdade material voltada para o bem-estar, por meio de um exerccio terico.
O autor prope a possibilidade de dividir os recursos materiais para alcanar o bem-estar mediante trs
teorias: a igualdade de xito nas preferncias pessoais, a igualdade de satisfao e uma concepo objetiva
de bem-estar. O autor demonstra a impossibilidade de promover a igualdade nas trs teorias, em virtude
das convices pessoais no uniformes de satisfao e de xito, sendo impossvel igualar os estados de
conscincia, o que inviabiliza a possibilidade de realizar de maneira objetiva a atuao estatal de ampla
de redistribuio de bens.17
Como as polticas de cunho distributivo so afastadas pelo neoliberalismo, a pobreza retorna a
responsabilidade pessoal, ao Estado caberia a administrao de bolsas para alvio da pobreza extrema
sem que seja oferecida a expectativa de um direito social organizado em torno do trabalho. Uma soluo
neoliberal era a concesso da assistncia, porm sem os moldes da seguridade social, compreendendo
pelo socorro dos fracassos individuais, mas sem que seja sacrificada a liberdade formal e, desde que seja
garantido o livre mercado. A poltica social deveria ter cunho assistencialista, emergencial, transitria
e focalizada na populao mais pobre, mantidos os cortes dos gastos sociais e com a prioridade pelo
equilbrio financeiro do setor pblico.18

2.2 A escolha constitucional brasileira

O Brasil no ficou alheio a essas ideologias; a opo constitucional por valores dos dois sistemas
perceptvel pelo dever do Estado em planejar polticas pblicas para executar os direitos e objetivos
traados pela Constituio. A vertente liberal ficou representada pelos princpios da livre iniciativa, da
proteo a propriedade privada e da livre concorrncia (art. 1, IV e 170, I, IV), todavia limitados pela
valorizao do trabalho, funo social da propriedade, e dignidade humana.
Para Moreira, os deveres do Estado vo alm da realizao da paz social, para a garantia a todos os
cidados de condies de existncia e um mnimo de bens materiais e culturais. O acesso aos meios
mnimos de existncia pode ser obtido pelo trabalho individual, e, nos casos em que essa opo se mostra
impossvel, o Estado age de forma subsidiria, em razo da responsabilidade social do Estado com a justia
social.19 Todavia, Gabardo aponta que a ordem constitucional brasileira de 1988 no reconhece a ideia de
14 FRIEDMAN, Milton; FRIEDMAN, Rose. Liberdade de escolher: o novo liberalismo econmico. Traduo: Ruy Jungmann. Rio de
Janeiro: Record, 1980. p. 99-135.
15 FRIEDMAN, Milton; FRIEDMAN, Rose. Liberdade de escolher: o novo liberalismo econmico. Traduo: Ruy Jungmann. Rio de
Janeiro: Record, 1980. p. 134-152.
16 HAYEK, Friedrich. O caminho para a servido. Traduo: Marcelino Amaral. Lisboa: Edies 70, 2009. p. 103-134.
17 DWORKIN, Ronald. Igualdade e bem-estar. In: Dworkin, Ronald. A virtude soberana: a teoria e a prtica da igualdade. Traduo:
Jussara Simes. So Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 3-75.
18 SIQUEIRA, Luana. Pobreza e servio social: diferentes concepes e compromissos polticos. So Paulo: Cortez, 2013. p. 78-80.
19 MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. 3. ed. Coimbra: Centelho, 1978. p. 177.
51
subsidiariedade. A Carta Constitucional regulamenta de forma especfica o que direcionado iniciativa
privada. A matriz capitalista afastou a planificao estatal, porm atribuiu ao Estado a responsabilidade
de realizar polticas pblicas sociais, fazendo-o responsvel direto pela administrao do processo de
desenvolvimento.20 No mesmo sentido, Hachem considera que ao Estado compete:
[...] no apenas o dever de afastar os obstculos para o alcance dos objetivos fundamentais da Repblica, mas tambm a
incumbncia de criar condies reais e efetivas para a sua consecuo. 21

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
Assim, para a realizao das metas apontadas na Constituio, em especial o art. 3, III.
Grau aponta a necessidade do planejamento para que a atuao estatal possa conferir uma assistncia
racional, por meio da previso de comportamentos, formulao de objetivos e disposio de meios. Por
meio do equilbrio desses fatores, pode o Estado incrementar o desenvolvimento de polticas pblicas
para a conduo dos desgnios e objetivos constitucionais elencados, todavia sem alterar a opo pelo
sistema econmico capitalista.22

3 Escolha poltica e econmica: planos de governo e a quantificao da extrema pobreza

Tanto o vetor liberal como o social, no tocante erradicao da pobreza, comungam no sentido
de que a populao mais frgil necessita de um apoio estatal. A discordncia entre esses dois vetores
ideolgicos a forma com a qual deve ser conduzida a assistncia; para o vetor liberal ela no pode
comprometer o equilbrio financeiro do Estado, nem interferir de maneira demasiada nas instituies
privadas decorrente da arrecadao de tributos, ou realizar programas distributivos de renda por tempo
indeterminado a parcelas de vulnerabilidade questionvel. Todavia, o vetor social apoia-se no dever do
Estado em realizar polticas pblicas para a conduo de um desenvolvimento social distributivo e para
a correo das desigualdades sociais.
As polticas pblicas so o instrumento pelo qual o Estado direciona o desenvolvimento econmico
e social. Elas representam a atuao do Estado na concretizao de direitos e garantias fundamentais.
Segundo Bucci, as polticas pblicas podem ser consideradas programas de ao do governo que buscam
coordenar os meios que o Estado dispe em conjunto com as atividades privadas, para a realizao
de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. O objeto das polticas pblicas a
realizao de metas coletivas conscientes.23
Entretanto, para a realizao de polticas pblicas, alm de uma meta coletiva consciente e relevante,
necessria a determinao poltica, ou seja, preciso que o tema entre na agenda poltica. A forma
primordial para sua entrada a relevncia com que os candidatos representao poltica apresentam seu
contedo na plataforma eleitoral. A erradicao da pobreza est presente na Carta Constitucional como um
objetivo da Repblica Federativa do Brasil, todavia a sua execuo depende de atuao governamental, e
dessa forma do interesse poltico em realizar as polticas pblicas, por meio da destinao de oramentos
e empenho das estruturas pblicas.

20 GABARDO, Emerson. Interesse pblico e subsidiariedade: o estado e a sociedade civil para alm do bem e do mal. Belo Horizonte: Frum,
2009. p. 246-250.
21 HACHEM, Daniel Wunder. A noo constitucional de desenvolvimento para alm do vis econmico: reflexos sobre algumas
tendncias do direito pblico brasileiro. Revista de Direito Administrativo Constitucional, Belo Horizonte, ano 13, n. 53, jul./set. 2013. Disponvel
em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=97395>. Acesso em: 9 dez. 2013.
22 GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988.13. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 343.
23 BUCCI, Maria Paula Dallari.Polticas pblicas:reflexes sobre o conceito jurdico.So Paulo: Saraiva, 2006.p. 241.
52
3.1 Planos de governo dos candidatos presidncia eleitos (1998-2010)

Uma anlise dos planos de governo dos ltimos 15 anos demonstra o interesse dos partidos acerca da
erradicao da pobreza. O plano de governo para as eleies presidenciais do ano de 1998 do candidato
eleito Fernando Henrique Cardoso aponta nesse sentido. O plano menciona aspectos histricos da
industrializao do Brasil e aspectos que impediram o crescimento econmico, como a inflao. Logo
no comeo do plano, h a meno das dvidas sociais herdadas pelo processo de desenvolvimento

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
econmico, em especial a misria e a fome, bem como as desigualdades sociais:
A misria e a fome so enfermidades que precisam ser banidas de nosso pas. O contraste entre a ostentao de riqueza
e a pobreza absoluta envenena a coeso da sociedade.24

As medidas propostas por este governo foram o avano para estabilizar a moeda nacional e o
equilbrio das contas pblicas; o avano econmico para gerar oportunidades de trabalho explorando
as possibilidades internas e externas para o desenvolvimento. A promoo dos direitos civis, polticos
e humanos para consolidar a democracia contra a toda forma de crime e de violncia. O Combate
excluso social, fome, pobreza e desigualdade, por meio de novas polticas sociais de transferncia de
renda.25 O plano revisa um pensamento comum questionado por Green de que a execuo das polticas
internacionais para o crescimento econmico, por si s, seria capaz de eliminar a pobreza, tal como uma
mar alta [que] levanta todos os barcos.26
A oposio do Partido dos Trabalhadores eleita em 2002, em seu plano apontava para duras crticas
ao governo anterior, e faz inmeras menes necessidade de garantir o desenvolvimento com vistas
eliminao das desigualdades sociais.27 O plano menciona a importncia do controle social e da
transparncia frente execuo de polticas pblicas na sade, na educao, na previdncia social, na
habitao e nos servios pblicos.28 As desigualdades sociais, segundo o plano, transcendem o combate
por meio da alterao das causas econmicas, e esto alinhadas discriminao de parcelas tnicas,
de gnero, fazendo aluso pobreza estratificada. As propostas alcanam a ampliao dos nveis de
emprego, o fortalecimento do salrio-mnimo, a universalizao dos direitos sociais e dos servios
pblicos essenciais e o combate fome e pobreza absoluta, por meio da assistncia social aos excludos.29
O plano tambm faz remisso aos programas assistncias de bolsas auxlio, e descreve algumas
propostas: Bolsa Alimentao, Bolsa Escola, Bolsa Renda e o Programa Vale-Gs. Estes programas
tinham por objetivo substituir as prticas do governo anterior, criticados pela disperso e fragmentao
e por considerar a pobreza de forma residual, em seu lugar seriam implementadas polticas inclusivas e
universais. O plano menciona de modo objetivo a inteno de realizar polticas de renda mnima, e cita
o projeto de lei de Eduardo Suplicy no comeo dos anos 90 e que embasou o programa Bolsa Famlia.
Ainda acerca da misria, o plano considera que no Brasil ela no algo ocasional, mas resulta de um

24 CARDOSO, Fernando Henrique. Avana Brasil: proposta de governo. Rio de Janeiro: Biblioteca Virtual de Cincias Humanas.
p. 7. Disponvel em: <http://www.bvce.org/DownloadArquivo.asp?Arquivo= CARDOSO_Avanca_Brasil_Proposta_de_governo.
pdf_22_10_2008_17_47_44.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2013.
25 CARDOSO, Fernando Henrique. Avana Brasil: proposta de governo. Rio de Janeiro: Biblioteca Virtual de Cincias Humanas.
p. 8. Disponvel em: <http://www.bvce.org/DownloadArquivo.asp?Arquivo =CARDOSO_Avanca_Brasil_Proposta_de_governo.
pdf_22_10_2008_17_47_44.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2013.
26 GREEN, Duncan. Da pobreza ao poder: como cidados ativos e estados efetivos podem mudar o mundo. Traduo: Luiz Vasconcelos.
So Paulo: Cortez, 2009. p. 5.
27 GARCIA, Marco Aurlio (Coord.). Lula presidente: programa de governo 2007-2010. p. 2-3. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.
br/bvs/publicacoes/plano_governo.pdf >. Acesso em: 10 dez. 2013.
28 GARCIA, Marco Aurlio (Coord.). Lula presidente: programa de governo 2007-2010. p. 13. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.
br/bvs/publicacoes/plano_governo.pdf >. Acesso em: 10 dez. 2013.
29 GARCIA, Marco Aurlio (Coord.). Lula presidente: programa de governo 2007-2010. p. 25. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.
br/bvs/publicacoes/plano_governo.pdf >. Acesso em: 10 dez. 2013.
53
processo histrico que no resolveu questes bsicas, e com o desemprego se agravou. Para o plano a
misria:
[...] no causada pela falta de produo de alimentos, mas pela falta de renda das famlias para adquirir os alimentos na
quantidade necessria e com a qualidade adequada. 30

Nas eleies de 2006 e de 2010, o plano do Partido dos Trabalhadores reforou as premissas do plano
de 2002,com a promessa de desenvolvimento engajado com a erradicao das desigualdades sociais

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
e regionais, respeito ao meio ambiente e diversidade cultural, emprego e bem-estar social, controle
da inflao, o combate excluso social, pobreza e desigualdade, por meio do crescimento com
distribuio de renda e sustentabilidade ambiental E criando condies para o crescimento com renda e a
implementao de polticas pblicas eficientes.31 A redao dos dois ltimos planos do PT utilizou menos
argumentos explicativos acerca da conjuntura histrico-social e das medidas especficas de combate,
tratando de forma geral do tema, e indicando a continuidade entre os governos. Em 10 de fevereiro de
2011, em seu primeiro pronunciamento em cadeia nacional, a Presidente Dilma Rousseff lanou o slogan
de seu governo: Brasil: pas rico pas sem pobreza.32
A escolha da populao inserida neste extrato da classificao ter influncias no somente na
elaborao da poltica pblica mas tambm na avaliao que se faa de seus resultados. A opo por
enquadrar ou no pessoas na classificao ter impactos positivos ou negativos nas concluses que se
chegue a respeito da concretizao da poltica pblica. Apesar dos vetores ideolgicos conflurem para o
combate pobreza extrema, como definir quem a populao inserida nesse conceito?

3.2 Como quantificar a extrema pobreza?

Crespo e Gurovitz consideram a definio de pobreza por meio da classificao entre pobreza absoluta
e relativa, em uma interpretao macroeconmica. A pobreza relativa apresenta uma parcela de pessoas
que, quando comparadas aos demais membros da sociedade, possui renda menor. J a pobreza absoluta
diz respeito a um padro de vida mnimo, em diferentes aspectos, nutricionais, de moradia, de vesturio.
Os autores apontam que o clculo para uma linha de pobreza relativa deveria ser realizado por meio a
anlise da renda per capita da populao, e a linha da pobreza absoluta seria a metade da renda per capita
mdia.33
As medies da pobreza e da extrema pobreza inicialmente apontam para os critrios de renda, e
na capacidade individual de adquirir produtos e servios. A linha da pobreza desenvolvida pelo Banco
Mundial permanece como uma das medidas objetivas internacionais mais reconhecidas. O Banco
Mundial utiliza por critrio para auferir a pobreza relativa o valor de 2,5 dlares dirios, e para a pobreza
absoluta 1,25 dlares dirios. O Decreto n. 7.492 de junho de 2011, que instituiu o Plano Brasil sem
Misria, define a populao em extrema pobreza em seu art. 2, pargrafo nico, como aquela com renda
familiar per capita mensal de at setenta reais34 , o que implicaria o valor dirio de R$ 2,25 um parmetro
semelhante linha da pobreza formulada pelo Banco Mundial. Todavia, necessrio incluir outros
30 GARCIA, Marco Aurlio (Coord.). Lula presidente: programa de governo 2007-2010. p. 43. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.
br/bvs/publicacoes/plano_governo.pdf >. Acesso em: 10 dez. 2013.
31 DIRETRIZES do programa 2011/2014. p. 4. Disponvel em: <http://congressoemfoco.uol.com.br/upload/ congresso/arquivo/
dilma.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2013.
32 O ltimo plano apresentado pelo Partido dos Trabalhadores na candidatura de Dilma Rousseff continha apenas 24 pginas e se
intitulava como um plano de governo provisrio, todavia no foi encontrado via rede mundial de computadores, o plano de governo
definitivo.
33 CRESPO, Antonio Pedro Albernaz; GUROVITZ, Elaine. A pobreza como fenmeno multidimensional. Revista RAE Eletrnica.
Fundao Getlio Vargas, v. 1, n. 1, jul-dez. 2002. p. 3-4. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/raeel/v1n2/v1n2a03.pdf>. Acesso
em: 03. dez. 2013.
34 BANCO MUNDIAL. Dados sobre pobreza no mundo. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/topic/poverty?display=graph>.
Acesso em: 16 dez. 2013.
54
critrios interligados renda: sobrevivncia, necessidades e privao relativa. Para Crespo e Gurovitz,
dentro dessa perspectiva:
[] sair da linha de pobreza significava obter: um regime alimentar adequado, certo nvel de conforto, o desenvolvimento
de papis e de comportamentos socialmente adequados.35

Amartya Sen e Deepa Narayan incluram os conceitos de capacidades e de liberdade para melhor
compreender o fenmeno da pobreza. Sen aponta que, alm da renda restrita, critrio tradicional para

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
auferir a pobreza, preciso considerar a pobreza como privao das capacidades bsicas. A capacidade
tende a variar frente aos critrios de idade, papis sexuais e sociais, localizao geogrfica, dentre outras
variantes de controle inexistente ou limitado por parte do indivduo. Nesse sentido, o combate pobreza
no se restringiria renda, dependeria dos incentivos econmicos, da participao poltica, da cidadania
ativa para gerar oportunidades de crescimento integrado e consciente. Desse modo, essencial que as
pessoas sejam envolvidas, de modo ativo, oportunamente, na luta por seu prprio destino, e no como
meros destinatrios de elaborados programas de desenvolvimento, mas sim por meio do fortalecimento
e da proteo de suas capacidades. 36
Deepa Narayan desenvolveu a anlise dos desdobramentos da pobreza por meio de um projeto do
Banco Mundial chamado de Avaliaes Participativas sobre a Pobreza.37 Esse trabalho sintetizou cerca
de 64.000 entrevistas em todo o mundo com pessoas em situao de pobreza, levantando a opinio do
pobre acerca das condies a que est submetido, demonstrando os traos psicolgicos da pobreza. Alm
dos critrios de renda, valores como a honestidade, paz e capacidade de ao, falta de voz, de poder e de
independncia so elementos que colaboram para a explorao, o tratamento desumano e a humilhao.
Desse modo, a pobreza pode ser descrita como um fenmeno multidimensional e inter-relacionado
aos elementos sociais, culturais, etrios, de gnero em confluncia com aspectos econmicos, de modo
que decorre de um complexo sistema de carncia de recursos mltiplos desembocando na fome e na
privao fsica.38 O combate pobreza dentro dessas referncias exige uma compreenso prospectiva
e intergeracional, o que significa que a escolha das linhas de ao estatal atuais deve considerar as
repercusses futuras das escolhas polticas em um projeto de empoderamento dos cidados.39

4 A extrema pobreza como uma restrio autonomia vontade

A extrema pobreza, dentro do enfoque multidimensional, representa a supresso da autonomia


individual, da possibilidade de escolhas nos mais distintos mbitos da vida. As Avaliaes Participativas
sobre a Pobreza, do Banco Mundial, terminaram por revelar as intricadas consequncias dignidade
humana advinda da pobreza, dentre elas a necessidade de se sentir amado, de ter uma boa aparncia, a
angstia mental em relao com o futuro dos filhos e o sentimento de impotncia diante da realidade da
pobreza.40 Para Sen, as situaes que causam e mantm as pessoas na pobreza no podem ser compensadas

35 CRESPO, Antonio Pedro Albernaz; GUROVITZ, Elaine. A pobreza como fenmeno multidimensional. Revista RAE Eletrnica.
Fundao Getlio Vargas, v. 1, n. 1, jul-dez. 2002. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/raeel/v1n2/v1n2a03.
pdf>. Acesso em: 03 dez. 2013.
36 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo: Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 71-110.
37 NARAYAN, Deppa (Coord.). Consultations with the poor: methodology guide for 20 country study for the world development
report 2000/01. Washington, DC: World Bank, 1999. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/INTPOVERTY/
Resources/335642-1124115102975/1555199-1124138742310/method.pdf> Acesso em: 16 dez. 2013. e MELO, Marcus (Coord.). Vozes da
pobreza: Brasil relatrio nacional. Traduo: Flvio R. Cunha. [s.l.] Banco Mundial, 2000. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.
org/INTPOVERTY/Resources/335642-1124115102975/1555199-1124138866347/brazilpr.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2013.
38 SIQUEIRA, Luana. Pobreza e servio social: diferentes concepes e compromissos polticos. So Paulo: Cortez, 2013. p. 140-142.
39 VALLE, Vanice Regina Lrio do. Sustentabilidade das escolhas pblicas: dignidade da pessoa traduzida pelo planejamento pblico.
Revista de Direito Administrativo Constitucional, Belo Horizonte, ano 11, n. 45, p. 127-149, jul./set. 2011. p. 136.
40 GREEN, Duncan. Da pobreza ao poder: como cidados ativos e estados efetivos podem mudar o mundo. Traduo: Luiz Vasconcelos.
So Paulo: Cortez, 2009 p. 8.
55
apenas por meio de transferncias do Estado, pois essas aes desencadeiam efeitos debilitadores
contribuindo para a excluso social, acarretando a perda da autonomia, da autoconfiana e at da sade
fsica e psicolgica.41 preciso permitir a articulao poltica e participao direta do grupo assistido na
gesto das polticas, para controle e aprimoramento.
Para Sen a privao econmica remonta a situaes de carncia de oportunidades, de tirania social,
em uma destituio social sistemtica, e de negligncia aos servios pblicos essenciais.42. Essas violaes
dignidade humana representam a desconstruo da capacidade de desenvolvimento pessoal, de forma

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
livre e autnoma. Para Duque
[...] as pessoas so livres apenas quando elas detm reais condies de dispor sobre o desenvolvimento da sua liberdade
e, assim, da sua personalidade.43

A busca de solues para a erradicao da pobreza extrema passa, obrigatoriamente, pela transferncia
de renda, como mecanismo de empoderamento das parcelas mais vulnerveis e representa um incentivo
inicial ao fortalecimento da autonomia da vontade. A Oxfam Internacional,44 em uma pesquisa envolvendo
a transferncia de renda e monitoramento dos valores utilizados, concluiu que o dinheiro era gasto para
quitar dvidas, reformar ou construir moradia, com educao ou compra de subsdio alimentar. Para
Green:
As transferncias de renda colocam pessoas em situao de pobreza no comando e permitem que gastem recursos com
o que mais importante para elas.45

Todavia, refora-se que o processo de empoderamento do cidado vai alm da distribuio de renda,
necessrio dar voz e visibilidade s situaes de pobreza. A invisibilidade do oprimido, a omisso e
o descaso com as violaes aos direitos mais bsicos de segurana alimentar e abrigamento terminam
por minar a coeso social.46 A relao complexa entre a atuao do Estado diante dos diferentes grupos
sociais, seja por particularidades culturais ou limitaes econmicas, muitas vezes terminam com
prevalncia do poder econmico sobre direitos formalmente reconhecidos desses grupos. A desigualdade,
a opresso econmica, a indiferena e a invisibilidade social so frutos de relaes sociais confusas de
uma sociedade hegemnica e predominantemente individualista que valoriza a capacidade de consumo
como um atributo valorativo ao cidado.47
Bauman sustenta que o consumo no mais se reduz forma arquetpica do ciclo metablico da
ingesto, digesto e excreo. A revoluo do consumo fez com que seu sentido fosse alm da condio
biolgica, permanente e irremovvel compartilhada com os outros seres humanos e organismos vivos.
Para o autor, o consumo se tornou um propsito de existncia, capaz de fazer a pessoa desejar, ansiar
41 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo: Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 35-36.
42 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo: Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 18.
43 DUQUE, Marcelo Schenk. A proteo do consumidor como dever de proteo estatal de hierarquia constitucional. Revista de Direito
do Consumidor, So Paulo, n. 71, p. 142-167, jul. 2009. p. 164.
44 A Oxfam Internacional uma associao de 14 organizaes envolvendo cerca de 100 pases na busca de solues efetivas para
o quadro da pobreza em todo mundo, especialmente a pobreza envolvendo a desigualdade de gnero. Cf Nota explicativa em: GREEN,
Duncan. Da pobreza ao poder: como cidados ativos e estados efetivos podem mudar o mundo. Traduo: Luiz Vasconcelos. So Paulo:
Cortez, 2009.
45 GREEN, Duncan. Da pobreza ao poder: como cidados ativos e estados efetivos podem mudar o mundo. Traduo: Luiz Vasconcelos.
So Paulo: Cortez, 2009. p. 227.
46 SILVA, Marcus Vincios de Oliveira. Relaes entre psicologia e direitos humanos no Brasil: construindo a visibilidade. In: GUERRA,
Andra M. C. et al (Org.). Psicologia social e direitos humanos. Belo Horizonte: Artes, 2012. p. 55.
47 Souza Filho acerca da invisibilidade e omisso de direitos cita o romance de Manuel Scorza: Garabombo, o invisvel. No romance
um lder dos ndios do altiplano peruano, Garabombo, sofria de uma doena incomum: ficava invisvel ao questionar os direitos frente
comunidade, especialmente quando entrava em reparties pblicas e tentava falar com as autoridades, de modo que no era nem visto,
nem ouvido. Todavia, a invisibilidade do indgena e da sua causa, o acesso as terras tradicionalmente ocupadas, eram curadas quando as
reivindicaes se traduziam em atos de rebeldia. O indgena termina perseguido como agitador e violador de leis, sendo preso e morto.
SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. A liberdade e outros direitos: ensaios socioambientais. Curitiba: Letra da Lei, 2011. p. 31.
56
por, e experimentar o consumo como uma forma de emoo, e isto passou a sustentar a economia,
e integrou de forma indelvel o convvio humano. Nesse sentido, o autor considera que a ordem do
egosmo, impregnada por uma atmosfera de desconfianas e suspeitas, deveria ser substituda pela ordem
de igualdade, com responsabilidades compartilhadas e interesse no bem comum na coeso social.48
O crivo de um Estado Social e o investimento na ordem de igualdade representam a possibilidade de
proteo de homens e mulheres das formas extremas de misria se tornando uma fonte de solidariedade,
capaz de reciclar a sociedade em uma perspectiva voltada ao bem comum compartilhado. Por meio

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
dessa arquitetura de escolhas sociais, permite-se que os horrores gmeos da misria e da indignidade
sejam afastados. Bauman, ao descrever as mazelas da misria e da indignidade, confere uma perspectiva
pessoal:
[...] os horrores de ser excludo, cair ou ser empurrado para fora do veculo do progresso em rpida acelerao, ser
condenado redundncia social, sendo-lhe negado o respeito merecido pelos seres humanos, e ser designado como
dejeto humano o resultado de to abissais diferenas.49

As consequncias da pobreza so violaes expressas aos direitos humanos. Para Piovesan, reconhecer
a pobreza como violao aos direitos econmicos, sociais e culturais implica em cinco aes por parte do
Poder pblico: (i) mapeamento dos direitos econmicos, sociais, culturais, para verificar qual o alcance
desses direitos; (ii) criao de uma proteo especial frente aos grupos mais vulnerveis, por serem vtimas
preferenciais violao de direitos (grupos tnicos especficos e de gnero); (iii) identificao do campo
de responsabilidade estatal em relao as violaes; (iv) avaliao acerca dos agentes ou das polticas de
manuteno das violaes; (v) adoo de medidas eficazes para o combate da pobreza enquanto violao
dos direitos humanos.50
Alvarenga chama a ateno para o cumprimento de trs pilastras centrais nas estratgias de combate
a pobreza, e de duas intenes decorrentes dessa abordagem. As pilastras so: a assistncia social para
a sobrevivncia material dos mais frgeis; a incluso econmica por meio do emprego, renda e de uma
educao de qualidade; a incluso poltica para permitir oportunidades de voz e representao social. As
trs pilastras apontam para a quebra de um:
[...] vu histrico da fabricao da ignorncia, atravs de um estilo emancipatrio de educao totalmente distanciado das
didticas reprodutivas e subalternas.51

J as intenes envolvem a formao da competncia humana por meio da educao e o combate


pobreza poltica, por meio do fortalecimento do espao pblico, controle social e dos laos comunitrios.
A erradicao da pobreza vem como meio e fim para o alcance da dignidade e da cidadania, por meio da
emancipao do indivduo.52

5 Materializar as escolhas pblicas por meio de polticas sociais

As polticas pblicas so instrumentos da ao do estado para o aprimoramento dos servios pblicos,


ou atendimento a necessidades fundamentais da populao. Pamplona e Porto denotam que a formao
das polticas depende da identificao do assunto objeto da interveno estatal, mapeamento do problema

48 BAUMAN, Zygmunt. Vida para consumo: a transformao das pessoas em mercadoria. Rio de Janeiro: Zahar, 2008. p. 36-38; 177.
49 BAUMAN, Zygmunt. Vida para consumo: a transformao das pessoas em mercadoria. Rio de Janeiro: Zahar, 2008. p. 177-178.
50 PIOVESAN, Flvia. Pobreza como violao de direitos humanos. In: NOLETO, Marlova Jovchelovitch; WERTHEIN, Jorge (Org.).
Pobreza e desigualdade no Brasil: traando caminhos para a incluso social. Braslia: UNESCO, 2004. p. 143-144.
51 ALVARENGA, Lcia Barros Freitas de. Direitos humanos, dignidade e erradicao da pobreza: uma dimenso hermenutica para a realizao
constitucional. Braslia: Braslia Jurdica, 1998. p. 181.
52 ALVARENGA, Lcia Barros Freitas de. Direitos humanos, dignidade e erradicao da pobreza: uma dimenso hermenutica para a realizao
constitucional. Braslia: Braslia Jurdica, 1998. p. 181.
57
e possveis solues por meio da concatenao dos meios e atos para a resoluo da necessidade.53 Herman
Faria, por sua vez, compreende as polticas como um sistema de autorreferncia, pois os objetivos das
polticas retornam populao, ente que emana a legitimidade, em virtude da soberania popular. As
polticas pblicas representam os atos da sociedade que se organiza politicamente em torno de um Estado
de Direito Democrtico, fazendo uso de mecanismos institucionais de seleo de representantes do Pode
Executivo e do Legislativo, para que adotem como finalidade aes governamentais para o atendimento
mnimo de suas diversas necessidades. O autor compreende as polticas pblicas com um grande sistema

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
do qual integra os seguintes subsistemas: (i) poltico; (ii) constitucional, (iii) eleitoral, (iv) administrativo,
(v) financeiro, (vi) controle externo e interno, (vii) controle social.54
O combate pobreza est definido como objetivo da Repblica Federativa do Brasil, (art. 3, III,
CRFB) e o ingresso do tema remonta remisso nas plataformas dos candidatos ao governo federal nos
ltimos 15 anos. Especialmente na ltima dcada, a administrao pblica federal esteve fortemente
empenhada na promoo de polticas pblicas de distribuio de renda. Programas como Bolsa Famlia
(institudo pela Lei 10.836/2004), Programa de Apoio Conservao Ambiental e de Fomento s
Atividades Produtivas Rurais Bolsa Verde (Lei 12.512/2011), o Programa de Universalizao do Acesso
e Uso da gua (Decreto 7.535/2011) e o Programa de Universalizao do Acesso e Uso de Energia
Eltrica (Decreto 7.520/2011) vm na esteira da diminuio das desigualdades sociais, por meio de bolsas
assistenciais.55
Um importante instrumento poltico para o enfrentamento da pobreza absoluta pelos entes da federao
foi institudo por meio do Decreto n. 7.492 de junho de 2011, o Plano Brasil sem Misria. A pretenso do
plano de integrar e articular as polticas atuais de assistncia social frente s parcelas mais fragilizadas
em mbito municipal, estadual e federal. Para tanto, limita a atuao as famlias com renda per capita
mensal de at 70,00 reais (art. 2 pargrafo nico). As diretrizes do plano apontam para realizao dos
direitos sociais, acesso aos servios pblicos e a oportunidade de ocupao e renda, reforando o carter
universal do acesso aos servios pblicos, e se comprometendo com a qualidade do sistema. Outros
dois pontos que dirigem a atuao estatal so a transparncia oramentria e a articulao das polticas
vigentes em vista do carter multidimensional das condies da pobreza extrema (art. 3).
Todavia, o Plano Brasil sem Misria no a primeira legislao a tratar do tema da extrema pobreza
em carter de integrao de polticas pblicas. A Lei n.11.258/2005 e o Decreto 7.053/2009 recortam
o tema da extrema pobreza urbana, especialmente em face da populao em situao de rua. Pela
Lei 11.258/2005, foi instituda a competncia de atendimento populao em situao de rua pelas
organizaes de assistncia social alterando a redao do art. 23, da Lei das Organizaes de Assistncia
Social. J o Decreto 7.053/2009 instituiu a Poltica Nacional para a Populao de Rua.
A Poltica Nacional para a Populao de Rua, em seu art. 1, pargrafo nico, define a populao em
situao de rua como um grupo heterogneo que comunga da pobreza extrema, com vnculos familiares
interrompidos sem moradia convencional regular, que para tanto se utiliza de logradouros pblicos e
reas degradadas temporria ou permanentemente, podendo fazer uso de unidades de acolhimento
para pernoitar. O plano aponta, em seu art. 5, os princpios norteadores da poltica, dentre deles o
atendimento humanizado e universalizado, no art. 6 as diretrizes que incluem a promoo dos direitos
civis, polticos econmicos, sociais e culturais, integrao dos entes da federao e de suas polticas

53 PORTO, Antonio Augusto Cruz; PAMPLONA, Danielle Anne. Polticas pblicas voltadas educao: um caminho rumo
democracia. In: PLAMPLONA, Danielle Anne. Polticas pblicas: elementos para alcance do desenvolvimento sustentvel. Curitiba: Juru,
2012. p. 110.
54 FARIA, Jlio Herman. Polticas pblicas: o dilogo entre o jurdico e o poltico. Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte,
ano 9, jan/mar. 2009. p. 2. Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=57076>. Acesso em: 9 dez. 2013.
55 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social. Legislao. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/legislacao-2/
legislacao-1>. Acesso em: 15 nov. 2013.
58
pblicas. O plano conta com 14 objetivos que integram o acesso previdncia, sade, ao acolhimento
e segurana alimentar.
O Plano Brasil sem Misria comunga de pontos importantes com a Poltica Nacional para a Populao
de Rua, porm no incluiu em seus objetivos e diretrizes a mobilizao dos beneficirios em prol da
participao, formulao, controle, monitoramento e avaliao das polticas desenvolvidas, o que fortalece
seu envolvimento poltico. A Poltica Nacional para a Populao em Situao de Rua, em sua redao,
define o incentivo ao acompanhamento e avaliao de polticas pblicas por parte da populao em

Strapasson, Karoline; Pamplona, Danielle Anne. A escolha pblica econmica para erradicar a pobreza extrema no Brasil. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 2, 2014 p. 46-64.
situao de rua por meio da organizao de grupos de controle. Essas prticas so pontos que valorizam
o beneficirio, encorajam suas capacidades, e o definem como um colaborador responsvel. Outras
questes significativas acerca o atendimento envolvem aes educativas para a superao do preconceito,
a capacitao de servidores para a melhoria do atendimento, a democratizao do acesso ao espao
pblico, e as exigncias de manuteno de um padro bsico de qualidade das unidades de acolhimento
nas reas urbanas. Essas questes consideram o ncleo duro da pobreza extrema a valorizao da
dignidade por meio do fortalecimento das capacidades pessoais.
A Poltica Nacional Para a Populao de Rua, no art. 15, confere Secretaria Especial dos Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica a competncia de implementar o Centro Nacional de Defesa dos
Direitos Humanos para a Populao em Situao de Rua para realizar as atribuies de: (i) divulgar e
incentivar a criao de servios, programas e canais de comunicao para denncias de maus-tratos;
(ii) apoio na criao de centros de defesa dos direitos humanos para a populao em situao de rua
em mbito local (iii) produo e divulgao acerca do tema considerando a diversidade humana em
seus inmeros aspectos; (iv) divulgao de indicadores sociais, econmicos, culturais para subsdio de
polticas pblicas; (v) pesquisa e acompanhamento dos processos instaurados aos acusados de crimes
contra a populao de rua.
As polticas promovidas nos ltimos 10 anos, segundo o Ministrio de Desenvolvimento Social,
atenderam a 13,8 milhes de famlias pelo programa Bolsa Famlia, permitindo que 14 milhes de pessoas
superassem a extrema pobreza. J ao Plano Brasil sem Misria e Brasil Carinhoso, este ltimo voltado
s crianas com menos de 6 anos em famlias em situao de pobreza extrema, permitiu que 22 milhes
superassem a condio da pobreza extrema.56 Segundo dados do Banco Mundial, a pobreza relativa no
Brasil caiu de 26.7% da populao em 2003 para 12.6% em 2011. J a extrema pobreza tambm diminuiu:
de 11.2% em 2003 para 5.4% em 2011, tendo por medio o ndice de 2,5 dlares dirios e a extrema
pobreza 1,25 dlares dirios.57

6 Concluso

A erradicao da pobreza extrema ponto de converso entre os vetores neoliberal e social apesar
das prticas polticas distintas. As bolsas assistenciais preconizadas pelo neoliberalismo como medidas
paliativas, para no comprometer o livre mercado, foram empregadas de forma distinta pelo Brasil. As
prticas brasileiras buscaram atender aos princpios da universalidade de acesso e da distribuio de
renda para a diminuio das desigualdades sociais. A postura brasileira frente aos vetores ideolgicos
terminou por delegar ao Estado a administrao do processo do desenvolvimento.
Todavia a pobreza no se limita a um deficit econmico. A complexidade e a multidimensionalidade
da pobreza geram implicaes nos mais diversos mbitos da esfera pessoal. As consequncias psicolgicas
das privaes e do no desenvolvimento das capacidades pessoais devem ser perspectivas contempladas
no combate pobreza. Essa dimenso exige o fortalecimento da identidade cultural, da visibilidade e da

56 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social. Infogrfico. Disponvel em: <http://bolsafamilia10anos.mds.gov.br/infograficos>.


Acesso em: 16 dez. 2013.
57 BANCO MUNDIAL. Brasil. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/pt/country/brazil>. Acesso em: 16 dez. 2013.
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participao poltica, instrumentalizadas por polticas pblicas voltadas educao, principalmente em
mbito informal para a emancipao individual.
Essas medidas, alm de permitirem o crescimento em um ngulo pessoal pelo incremento liberdade
e autonomia da vontade, podem ser consideradas em uma perspectiva macroeconmica como um
investimento em capital humano, mo de obra mais qualificada, incluindo esses estratos sociais no
mercado de consumo. Somente por meio do incremento da renda, e de oportunidades significativas de
desenvolvimento pessoal, vislumbra-se a possibilidade de romper com o ciclo da pobreza intergeracional.

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