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Analyse du systme de contrle, daudit

et de maitrise des risques dans le secteur public Tunisien :


Lexemple des entreprises publiques et des douanes

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
REMERCIEMENTS 3

Remerciements

Le Secrtariat de lOCDE tmoigne sa gratitude aux diffrentes parties


prenantes qui ont contribu cette tude dapprentissage mutuel (JLS, Joint
Learning Study), et sans qui celle-ci naurait pas vu le jour. Les
fonctionnaires publics dune part et les organisations de la socit civile
dautre part ont contribu llaboration de cette tude en fournissant des
informations prcieuses sur le systme daudit tunisien et sur le
fonctionnement des diffrentes institutions et entreprises publiques. Le
Secrterait tient remercier en particulier les institutions suivantes pour leur
soutien et engagement dans ce projet :
le ministre de la Gouvernance et de la Lutte contre la corruption ;
lInstance nationale de lutte contre la corruption ;
la Cour des Comptes ;
le Haut comit de contrle administratif et financier ;
le Comit du contrle gnral des services publics ;
le Comit des contrleurs dtat ;
le Contrle gnral des finances ;
la Direction gnrale des douanes ;
la Direction gnrale du contrle des dpenses publiques ;
la Socit Tunisienne de llectricit et du Gaz (STEG) ;
la Poste tunisienne ;
lEntreprise Tunisienne dActivits Ptrolires (ETAP) ;
lAssociation tunisienne des contrleurs publics (ATCP) ;
lAssociation des cadres de contrle, dinspection et daudit dans les
structures publiques en Tunisie (ACCIA).

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4 REMERCIEMENTS

Cette tude dapprentissage mutuel a t mene sous lautorit de


Rolf Alter, Directeur de la Direction de la gouvernance publique et du
dveloppement territorial de lOCDE. Elle a t rdige par Philip Mariscal,
Amira Tlili et Alessandra Fontana, sous la direction de Carlos Conde, Chef
du Programme MENA-OCDE pour la gouvernance publique et
dlodie Beth, Chef de lunit des marchs publics. LOCDE souhaite
galement remercier Julio Nabais et Bianca Breteche, du Programme
SIGMA/OCDE, pour leurs commentaires et leurs contributions au cours de
la rdaction de ce rapport.
Enfin, lOCDE souhaite remercier le Fonds de partenariat arabe du
Royaume-Uni, qui a rendu possible la mise en uvre de ce projet grce
son soutien financier et sa collaboration approfondie dans le domaine de la
prvention de la corruption et de la promotion de lintgrit du secteur
public entre lOCDE et le gouvernement tunisien.

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TABLE DES MATIRES 5

Table des matires

Expos prliminaire ........................................................................................... 7


Description des objectifs de ce rapport............................................................. 8
Contexte du rapport .......................................................................................... 9
Notes............................................................................................................... 13
Bibliographie .................................................................................................. 13
Chapitre 1 La ralit tunisienne ...................................................................... 15
Lensemble des acteurs concourant la gouvernance .................................... 16
Haut Comit de Contrle Administratif et Financier (HCCAF) ..................... 17
Laudit externe en Tunisie .............................................................................. 19
Contrle effectu par lexcutif, lutte contre la corruption et matrise
dactivits en Tunisie ...................................................................................... 25
Notes............................................................................................................... 54
Bibliographie .................................................................................................. 55
Chapitre 2 Exemples dapplication ................................................................. 57
Des entreprises publiques ............................................................................... 59
La Socit Tunisienne de llectricit et du Gaz (STEG) .............................. 59
Entreprise Tunisienne dActivit Ptrolire (ETAP) ...................................... 67
La Poste .......................................................................................................... 71
Les Douanes ................................................................................................... 76
Notes............................................................................................................... 81
Bibliographie .................................................................................................. 82
Chapitre 3 Conclusions et recommandations ................................................. 83
Les recommandations adresses aux diffrents organes de contrle .............. 84
Les recommandations adresses aux entreprises publiques et la Douane... 90
Notes............................................................................................................... 92
Annexe A : Matrice de rconciliation entre les rfrentiels, les
constats et les recommandations pour les services de ltat ........................ 93

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6 TABLE DES MATIRES

Tableaux

Tableau 2.1. Table des risques ............................................................................... 70

Graphiques

Graphique 1.1. Systme de contrle en Tunisie..................................................... 17


Graphique 2.1. Organigramme de la STEG ........................................................... 61
Graphique 2.2. Organigramme de la Direction audit ............................................. 63
Graphique 2.3. Organigramme de lETAP ............................................................ 68
Figure 2.4. Organigramme de la Poste ............................................................ 72
Figure 2.5. Organigramme de la Division de laudit interne........................... 73
Graphique 2.6. Organigramme des Douanes tunisiennes ...................................... 78
Graphique 2.7. Organigrammes des Douanes belges ............................................ 78

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EXPOS PRLIMINAIRE 7

Expos prliminaire

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8 EXPOS PRLIMINAIRE

Description des objectifs de ce rapport

Ce rapport a pour objet de dresser un tat des lieux des pratiques de


matrise des risques et de mesurer le respect de la bonne gouvernance en
Tunisie dans un certain nombre dentits publiques. Il a aussi pour objectif
dvaluer la capacit du secteur public tunisien garantir latteinte des
objectifs fixs dans une mesure raisonnable.
Il met en vidence limportance des concepts fondamentaux lis au
contrle interne et externe. Il se rfrera :
la matrise des activits (internal control en anglais) ;
le contrle assur par les structures publiques de contrle rattaches
au gouvernement ;
laudit externe, effectu par les structures publiques de contrle
indpendantes du pouvoir excutif.
Ce rapport montrera galement comment mettre en place des dispositifs
capables de rduire les dysfonctionnements potentiels. Par
dysfonctionnements, on entend tout vnement de risque qui peut survenir.
Il faut faire la diffrence entre le risque et les facteurs qui le transforment en
vnement (encadr 0.1).

Encadr 0.1. Quest-ce que le risque ?

Le risque est la possibilit quil se produise un vnement susceptible davoir


un impact sur la ralisation des objectifs.
Cette dfinition ouvre la porte un expos beaucoup plus large. Chaque mot
de la dfinition justifie un claircissement :

possibilit : notion de probabilit de survenance ;


vnement : conjonction dune cause et dun objet ;
impact : positif ou negative ;
ralisation des objectifs : pas de matrise des risques sans objectifs
clairement dfinis.
Source: ministre franais du Budget, des Comptes publics et de Reforme de ltat (2010),
Cadre de rfrence du contrle interne comptable de ltat, Direction gnrale des
finances publiques, Paris, www.performance-
publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/comptabilite/cadre_de_reference_Et
at.pdf.

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EXPOS PRLIMINAIRE 9

Dans le contexte de la gestion du risque, la corruption doit tre


combattue par des mesures qui protgent aussi de lincomptence et de la
mauvaise gestion. Un systme de contrle ou des mesures efficaces (par
exemple des chantillonnages de validation, des manuels prcis et valids)
peuvent rduire les risques de corruption et permettre galement de mieux
contrler les autres facteurs de risques. Ce rapport prsentera tout dabord
une analyse des composantes du systme de contrle public puis une tude
du fonctionnement des entreprises publiques agissant dans des secteurs
haut intrt conomique et proposera des recommandations appropries.

Contexte du rapport

Le processus de transition tunisienne, qui a commenc avec la


Rvolution en 2011, est loin dtre achev. Mais depuis ses dbuts, la lutte
contre la corruption et les efforts visant amliorer lintgrit dans le
secteur public ont t une demande de la population et un important
programme de rformes du nouveau gouvernement a t mis en place.
Durant cette priode, lOCDE a fourni une expertise dans le domaine de
lintgrit au gouvernement tunisien, celle-ci sappuyait sur lexprience des
pays membres de lOCDE, mais aussi sur sa longue exprience de
collaboration avec les pays de lAfrique du Nord et Moyen-Orient.
En 2012, lOCDE a fait une valuation diagnostique du cadre dintgrit
existant dans le pays, en indiquant les zones les plus vulnrables la
corruption hrite du rgime Ben Ali. Le rapport Examen de lOCDE du
cadre dintgrit dans le secteur public en Tunisie a identifi les points
rformer en priorit dans le domaine de lintgrit et de lutte contre la
corruption. Le nouveau gouvernement a ragi rapidement et a pris des
mesures immdiates concernant llaboration dun code de conduite pour les
agents publics, les rformes du systme de dclaration du patrimoine et
lexamen des pratiques en matire de gestion des risques au sein des
institutions et des entreprises publiques, et ce avec le soutien de lOCDE et
du gouvernement britannique. Linitiative conjointe SIGMA de lOCDE et
de lUE a galement ralis une valuation du cadre d'intgrit en Tunisie
qui a t prsent au gouvernement tunisien dbut 2013. Dautres domaines
prioritaires identifis par lOCDE ont galement t abords par le
gouvernement tunisien, avec le soutien dautres donateurs (comme dans le
cas de la mise en uvre dun systme de-procurement, TUNEPS, pour
renforcer lintgrit dans les marchs publics, avec le soutien de la Core).
Malgr les bouleversements politiques durant les premiers mois
de 2013, ladministration publique tunisienne a fait preuve de volont, afin
que les progrs raliss dans le domaine des rformes de lintgrit ne
sarrtent pas. La revue du systme daudit et de gestion des risques dans les

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10 EXPOS PRLIMINAIRE

institutions publiques fait partie des travaux qui ont t raliss depuis la fin
de 2012. LOCDE a collabor avec les institutions tunisiennes dans la
prparation dune revue examinant le systme daudit existant actuellement
en Tunisie et proposant des mesures mme de contribuer amliorer les
pratiques de gestion des risques dans les entreprises publiques.
Ce soutien a pris la forme de :
une srie de missions sur le terrain (en octobre, novembre et
dcembre 2012) au cours desquelles des experts internationaux ont
visit les corps de contrle et certaines institutions publiques en
Tunisie dans le but de comprendre le cadre juridique existant et les
pratiques actuelles dans le domaine de la gestion des risques ;
un atelier de dialogue (en fvrier 2013) loccasion duquel les
premires conclusions et recommandations de ce rapport ont t
communiques un groupe dacteurs concerns par ce domaine ;
la prparation de ce rapport analytique, qui fournit un examen du
systme actuel et propose des recommandations pour le rformer.
Les services, tablissements ou entits qui ont t visits et qui ont
particip latelier de dialogue en fvrier 2013 sont la Cour des Comptes, le
Contrle gnral des services publics, le Haut comit de contrle
administratif et financier, le Comit des contrleurs dtat, le Contrle
gnral des finances, la Direction gnrale de contrle des dpenses
publiques, la Direction gnrale des douanes, lEntreprise Tunisienne
dActivits Ptrolires (ETAP), la Socit Tunisienne de llectricit et du
Gaz (STEG) et la Poste tunisienne. Leurs personnels se sont impliqus en
donnant de leur temps et en partageant leurs connaissances et expriences
afin dvaluer les points forts et les points faibles du systme de contrle en
Tunisie et des pratiques de gestion des risques dans les institutions
publiques. Dautres parties prenantes, telles que lAssociation tunisienne des
contrleurs publics, lInstance nationale de lutte contre la corruption et le
Tribunal administratif ont eu la gentillesse de participer aux dbats organiss
en fvrier 2013.
Enfin, ce rapport a trois objectifs :
il prend en considration le fait que la Tunisie est dj engage dans
une discussion sur la rforme de son systme de contrle, et met en
vidence les domaines qui semblent prioritaires dans les travaux de
rforme;
il permet le partage des expriences internationales et des leons
tires que dautres pays ont acquises dans le domaine des rformes
du systme de contrle ;

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EXPOS PRLIMINAIRE 11

il propose certaines recommandations mettre en place


progressivement, en tenant en compte des ressources disponibles et
de la structure de fonctionnement dj en place.

Rappel de certaines notions


Dans le domaine de laudit, les strates de gouvernance sont divises
selon le schma suivant :
Le contrle : les activits de contrle permettent de sassurer que
les directives de gestion sont respectes et que les mesures
ncessaires sont prises pour faire face aux risques qui pourraient
entraver la ralisation des objectifs de lentit. Elles interviennent
dans toute lorganisation, tous les niveaux et dans toutes les
fonctions. Elles comprennent les approbations, les autorisations, les
vrifications, les rapprochements, la vrification de la sparation des
tches, lvaluation de la performance oprationnelle et de la
scurit des biens, lexamen des actes de gestion et la vrification de
leur conformit aux rglementations en vigueur.
Laudit : laudit comptable et financier est un examen des tats
financiers de lentreprise, visant vrifier leur sincrit, leur
rgularit, leur conformit et leur aptitude reflter une image
fidle. Il constitue la forme moderne de vrification des comptes,
qui apporte une dimension critique. Cet examen doit tre effectu
par un professionnel indpendant. Laudit est souvent plus large que
la notion de rvision et dpasse le domaine comptable et financier. Il
inclut lvaluation du systme de contrle interne et peut tre interne
ou externe. Il peut faire lobjet de missions contractuelles ou lgales.
Le contrle interne ou la matrise des activits : Cest un
processus intgr mis en uvre par les responsables et le personnel
dune organisation et destin traiter les risques et fournir une
assurance raisonnable quant la ralisation, dans le cadre de la
mission de lorganisation, des objectifs gnraux suivants :
lexcution doprations ordonnes, thiques, conomiques,
efficientes et efficaces ;
respect des obligations de rendre compte ;
la conformit aux lois et aux rglementations en vigueur ;
la protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages
et les dommages. (INTOSAI, 2004).
Le contrle interne nest pas un mtier mais un processus mis en
place dans les entits mmes.

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12 EXPOS PRLIMINAIRE

Encadr 0.2. Pratiques admises

Les pratiques gnralement reconnues par lensemble de la profession


dauditeur sont :

pour le contrle interne, le modle COSO1 ;


pour laudit interne, les normes de lIIA (Institute of Internal Auditors, en
franais sur le site de lInstitut franais des contrleurs et auditeurs
internes) ;

pour laudit externe, les normes dINTOSAI2 (International Organisation


of Supreme Audit Institutions) ;

pour le management du risque, la norme ISO 31000 (International


Organisation for Standardisation).
1. COSO est lacronyme de Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway
Commission, une commission but non lucratif qui a tabli en 1992 une dfinition standard
du contrle interne et cr un cadre pour valuer son efficacit. Par extension ce standard
sappelle aussi COSO.
2. LOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances
publiques (INTOSAI) est lorganisation fdratrice du contrle externe des finances
publiques. Elle assure un cadre institutionnel depuis plus de 50 ans aux institutions
suprieures de contrle des finances publiques (ISC), pour le transfert des connaissances et
la multiplication des connaissances afin damliorer lchelle internationale le contrle
externe des finances publiques et accrotre, par consquent, la comptence professionnelle,
limage et linfluence des ISC dans les pays respectifs. LINTOSAI est une organisation
autonome, indpendante et apolitique. Elle est une organisation non-gouvernementale avec
statut spcial auprs de lECOSOC des Nations unies.
Source : www.coso.org/documents/coso_erm_executivesummary.pdf;
https://na.theiia.org/Pages/IIAHome.aspx; www.ifaci.com;
www.intosai.org/fr/actualites.html; www.issai.org/composite-347.htm;
www.iso.org/iso/home/standards/iso31000.htm.

Laudit interne : est une activit indpendante et objective qui


donne une organisation une assurance sur le degr de matrise
(control) de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les
amliorer et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette
organisation atteindre ses objectifs, en valuant, par une approche
systmatique et mthodique, ses processus de management des
risques, de contrle et de gouvernement dentreprise et en faisant
des propositions pour renforcer son efficacit 1.
Il peut tre ralis tant par un organe interne que par un acteur
extrieur lorganisation (y compris un prestataire de services).

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EXPOS PRLIMINAIRE 13

Laudit externe : est une fonction indpendante de lentreprise


dont la mission est de certifier lexactitude, la rgularit et la
sincrit des comptes, rsultats et tats financiers. Par ailleurs, le
contenu de laudit externe est par principe diffrent : il statue sur la
rgularit des comptes. Dans le secteur public, on lui assigne parfois
dautres rles extra : lvaluation de la politique gouvernementale
pour le compte du Parlement (Renard, 1994).
Il sagit de la certification des comptes de ltat (avec
ventuellement une fonction juridictionnelle), ainsi que
linformation du Parlement sur la gestion de la performance
publique.

Notes

1. Institut des Auditeurs Internes (www.theiia.org).

Bibliographie

INTOSAI (2004), Lignes directrices de lINTOSAI relatives aux normes de


contrle interne promouvoir dans le secteur public , INTOSAI, p. 7.
Ministre franais du Budget, des Comptes publics et de Rforme de ltat
(2010), Cadre de rfrence du contrle interne comptable de ltat,
Direction gnrale des finances publiques, Paris, www.performance-
publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/comptabilite/cadre
_de_reference_Etat.pdf.
Renard, Jacques (1994), Thorie et pratique de laudit interne , Eyrolles,
Paris.

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1. LA RALIT TUNISIENNE 15

Chapitre 1

La ralit tunisienne

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16 1. LA RALIT TUNISIENNE

Il est important de noter les spcificits du contexte tunisien en matire


daudit et de contrle. Les corps de contrle gnral (le Contrle gnral des
services publics, le Contrle gnral des finances, le Contrle gnral des
domaines de ltat et des affaires foncires) font partie de ladministration
publique et rendent compte leurs ministres de tutelle respectifs. Ils ne
doivent pas tre considrs comme effectuant de laudit interne au sens strict
du terme, puisque :
1. ils sont externes aux entits contrles ;
2. le programme annuel dintervention est tabli par le corps, valid
par le ministre de tutelle, et prsent au Haut comit de contrle
administratif et financier pour assurer la coordination entre les
diffrents corps. La mission de contrle est diligente par le ministre
de tutelle du corps de contrle gnral et lentit contrle ne peut
pas refuser de faire lobjet de ce contrle ;
3. dans le cas o des fautes de gestion ou des dpassements sont
constats, les rapports de contrle proposent des sanctions et le
ministre de tutelle du corps de contrle ayant relev ces anomalies
peut envoyer les dossiers de vrification aux autorits judiciaires,
sans en informer le premier responsable de lentit contrle ou son
ministre de tutelle.
Par contre, la dcision concernant lactivit et les missions du service de
laudit interne et des inspections dpartementales mane de la Direction
gnrale (ou du Comit daudit) sur proposition du service daudit interne,
ou du ministre concern, qui restent les seuls utilisateurs des rapports finaux
(hormis les services audits ou inspects).
Au-del de ces instances, la Cour des Comptes exerce les fonctions
daudit externe, conformment aux dfinitions strictes des termes tels que
prvus par le Conseil international des normes comptables (IASB). Les
mandats et les responsabilits de ces diffrents organes de contrle seront
analyss en dtail dans le chapitre 1.

Lensemble des acteurs concourant la gouvernance

Le systme tunisien daudit est bas sur larchitecture suivante : le


contrle vertical est exerc par le systme hirarchique et par les inspections
dpartementales internes chaque ministre. Le contrle transversal est
exerc par les grands corps de contrle. Il sagit l de lensemble des
contrles faisant partie de lorganisation des administrations.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 17

Outre ceux-ci, il faut rappeler le contrle des engagements qui est cens
assurer le bon droulement de lexcution du budget tant dans ses limites
que dans sa lgalit et sa rgularit. Il y a aussi le Comit des contrleurs
dtat qui assure le contrle des entreprises publiques dont le statut est
naturellement diffrent de celui des administrations ou entits sous contrle
direct de limperium.
Ce rapport analysera aussi le rle de la Cour des Comptes, responsable
de laudit externe, et du Haut comit de contrle administratif et financier,
organe charg de la coordination entre la Cour des Comptes, les corps de
contrle gnral et les inspections dpartementales, ainsi que du suivi des
recommandations formules dans les rapports de contrle.
Le graphique 1.1 dtaille les diffrents organes de contrle, en indiquant
leur tutelle el le type de contrle quils effectuent).

Graphique 1.1. Systme de contrle en Tunisie

Haut Comit de Contrle Administratif et Financier (HCCAF)

Ce comit est compos dun prsident et un conseil. Le prsident est


nomm par le Prsident de la Rpublique. Le Conseil est compos de
cinq chargs de missions, et des chefs des trois corps de contrle gnral,
ainsi que chef du Comit des contrleurs dtat, lInspecteur gnral du
ministre de lIntrieur, le Directeur gnral des participations du ministre
des Finances, et le Chef de lUnit de suivi des entreprises publiques la

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
18 1. LA RALIT TUNISIENNE

Prsidence du gouvernement. Un reprsentant de la Cour des Comptes


assiste aux runions du HCCAF.
Ce comit est lorgane charg de la coordination entre le Contrle
gnral des services publics (CGSP), le Contrle gnral des finances
(CGF), le Contrle gnral du domaine de ltat et des affaires foncires
(CGDEAF) et les inspections dpartementales, en matire dlaboration des
programmes annuels dintervention, de faon viter des duplications avec
le programme des missions de la Cour des Comptes. Dans la pratique, la
Cour des Comptes communique son programme annuel au HCCAF pour
len informer et pour viter que les programmes tablis par les autres corps
de contrle gnral ne reprennent les mmes missions.
Le HCCAF est aussi charg dassurer le suivi des recommandations
faites par les diffrentes structures de contrle aux entits contrles. Il
sagit dun suivi sur dossier. La mission de suivi est dune grande
importance puisquelle a pour objectif dassurer que les recommandations
faites suite aux missions de contrle sont mises en place et que les rapports
de contrle ont un rsultat rel. Comme les ressources humaines dont
dispose le HCCAF ne lui permettent pas dassurer et de finaliser le suivi
court terme de toutes les recommandations rsultant de toutes les missions
de contrle effectues par toutes les structures de contrle, le comit module
le suivi quil effectue en fonction des possibilits. Il peut arriver quune
situation particulire ncessite un allongement des dlais.
Un dialogue constant permet au comit dtre inform des assertions de
ladministration. Le Haut comit reprsente lensemble des corps du
contrle gnral, il na pas la mme mission que ces derniers. En effet, il
assure la coordination entre les diffrents corps et le suivi de lapplication
des recommandations proposes dans leurs rapports. Le rle de coordination
que joue le Haut comit de contrle administratif et financier a pour objectif
dviter de confier les mmes missions plusieurs corps ainsi que la
redondance des contrles et assure donc une meilleure couverture des entits
contrler.
Ceci nest pas le cas du rle de suivi. En effet, confier un organe du
pouvoir excutif le soin dassurer le suivi de recommandations de laudit
externe nest pas exempt de risques. Ceci nest pas conforme lesprit de la
dclaration de Lima1 et va a contrario des principes de responsabilisation
(accountability).

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 19

Recommandation 1

Le prsent rapport recommande la fusion de plusieurs organes de contrle


(ceci sera dtaill dans la section suivante), y compris le Haut comit de contrle
administratif et financier, le Contrle gnral des services publics, le Contrle
gnral des finances et le Contrle gnral des domaines de ltat et des affaires
foncires.
Lobjectif est de rduire les chevauchements dactivits. Ce nouvel organe
serait responsable :

des missions daudit menes actuellement par les trois corps de contrle
gnral ;

du suivi de la mise en uvre des recommandations formules dans les


rapports de contrle ; et

du conseil en matire de gestion.


Dans une vision plus intgre de la gouvernance, il serait souhaitable de crer
un Comit daudit dont la fonction est de garantir la qualit des travaux
daudit raliss par le nouvel organe mentionn ci-dessus. Il sera charg aussi de :

la planification des missions ;


la mise en place dune stratgie de formation ;
la coordination avec la Cour des Comptes lors de la prparation du
programme annuel des missions ; et

le traitement de linformation transmise par les missions de contrle.


Ce Comit daudit doit tre constitu selon les pratiques internationales de
la profession, il serait donc compos dexperts internes et/ou externes et rattach
au plus haut niveau de lappareil de ltat. Des moyens humains rattachs au
HCCAF pourraient lui tre rallous.
Lobjectif dinclure des experts externes dans ce comit est daccrotre la
transparence de ses travaux et de partager lexprience des organismes externes.
La cration dun comit daudit faciliterait la mise en place de pratiques
proches des standards de la profession.

Laudit externe en Tunisie

En Tunisie, laudit externe est assur par la Cour des Comptes, qui est
une institution suprieure de contrle des finances publiques. Cest un
organe indpendant du pouvoir excutif, mais qui est rattach,
administrativement, la Prsidence du gouvernement. Larticle 69 de la

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
20 1. LA RALIT TUNISIENNE

Constitution du 1er juin 1959 dtermine que la Cour et le Tribunal


administratif forment le Conseil dtat, juridiction administrative.
La Loi n 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des
Comptes telle que modifie et complte par la Loi organique n 2008-3 du
29 janvier 2008 a reconnu la Cour des Comptes un champ dintervention
tendu qui couvre la comptence juridictionnelle, le contrle de conformit
ainsi que laudit de performance et lvaluation des stratgies et des
programmes publics. La Cour des Comptes est galement membre de la
sous-commission daudit de performance de lINTOSAI.
La Cour des Comptes est en effet comptente pour examiner les
comptes et apprcier la gestion de ltat, des collectivits locales, des
tablissements et entreprises publics, ainsi que de tous organismes dans
lesquels ltat, les collectivits locales, les tablissements et entreprises
publics dtiennent une participation en capital. En outre, la Cour des
Comptes value les rsultats de laide conomique et financire que les
organismes cits plus haut accordent aux associations, mutuelles, entreprises
et organismes privs quelle que soit leur dnomination. En plus de ses
prrogatives concernant le contrle sur les finances des partis politiques, la
Cour des Comptes est habilite mener des missions daudit des comptes
dinstitutions ou dorganisations internationales donnant des fonds au
gouvernement tunisien.
Elle est galement dpositaire des dclarations des biens des membres
du gouvernement et de certaines catgories dagents publics conformment
la Loi n87-17 du 17 avril 1987.Par ailleurs, la Cour des Comptes juge les
comptes des comptables publics, statue sur les gestions de fait, en apure les
comptes et exerce un droit dvocation sur les comptes dont lapurement
relve de lautorit administrative. En ce qui concerne les comptables, elle
peut statuer par un quitus ou un dficit entranant un dbet charge du
comptable. Cest une mission de magistrature.
Elle examine les comptes et la gestion conomique et financire des
tablissements publics caractre non administratif et des entreprises
publiques ainsi que de tous les organismes (quelle que soit leur
dnomination) dans lesquels ltat ou les collectivits locales dtiennent,
directement ou indirectement, une participation en capital.
La Cour des Comptes relve les irrgularits dans la gestion des entits
contrles et dans lapplication et/ou le fonctionnement des politiques
publiques values, et tablit un rapport circonstanci comportant des
recommandations. Le ministre public prs la Cour des Comptes saisit le
Procureur de la rpublique de toute irrgularit de nature pnale constate.
Annuellement, la Cour des Comptes prsente un rapport au Prsident de
la Rpublique et aux instances lgislatives sur les rsultats de ses travaux.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 21

Selon les normes internationales, la Cour des Comptes devrait informer le


Parlement et lopinion publique. La loi organique actuelle ne prvoit la
publication du rapport annuel que suite une autorisation du Prsident de la
Rpublique. Bien que cette autorisation ait t accorde en 2011 et en 2012,
la Cour des Comptes a prsent lAssemble Nationale Constituante un
projet portant sur son positionnement dans la future Constitution, qui lui
permettrait de publier ces rapports annuels de manire systematique.
Le dcret 2011-2402 du 29 septembre 2011 prvoit la composition de la
Cour des Comptes en neuf chambres centrales. Elles sont organises par
domaine daction comme suit : sant et affaires sociales ; ressources
humaines ; collectivits locales et autorits publiques ; financement de
lconomie ; agriculture, transport et environnement ; et industrie et
services. Les trois chambres restantes ne sont pas encore effectives, mais il
est prvu que lune delles prenne en charge les partis politiques et les
associations alors que les deux autres ne sont pas encore identifies et
devront tre approuves par lassemble gnrale de la Cour.
En dehors des organes centraux de la Cour, il existe quatre chambres
rgionales des comptes :
La chambre rgionale de Gafsa, cree par le dcret n 2005-1594 du
23 mai 2005. Le cadre territorial de cette chambre couvre les
gouvernorats de Gafsa, Kasserine, Sidi Bouzid, Tozeur et Kbili.
La chambre rgionale de Sfax, cree par le dcret n 2003-2635 du
23 dcembre 2003. Le cadre territorial de cette chambre est fix aux
gouvernorats de Sfax, Mdenine, Tataouine et Gabs.
La chambre rgionale de Sousse, par le dcret n 2001-2304 du
2 octobre 2001. Le cadre territorial de ladite chambre couvre les
gouvernorats de Sousse, Monastir, Mahdia et Kairouan.
La chambre rgionale de Jendouba, par le dcret n 2007-2722 du
31 octobre 2007. Le cadre territorial de cette chambre est fix aux
gouvernorats de Jendouba, Bja, El Kef, et Siliana.
Ces chambres exercent les attributions dvolues la Cour des Comptes
lgard des autorits administratives rgionales et locales et des
tablissements et entreprises publics, ainsi que de tous les organismes dans
lesquels ltat dtient directement ou indirectement une participation en
capital et dont le sige principal se trouve dans le champ de la comptence
territoriale de la chambre rgionale.
Le personnel de la Cour des comptes est de lordre de 290 agents, dont
136 magistrats auditeurs ( la date du 7 mars 2013). Une grande partie
de ce personnel a t recrute en 2012.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
22 1. LA RALIT TUNISIENNE

Mthodes et standards de la Cour des Comptes


La Cour des Comptes (CC) fixe son programme annuel dintervention
selon ses objectifs et en se basant notamment sur une liste de critres tels
que lactualit de la mission ou de la politique valuer, la valeur ajoute du
contrle, la priodicit du contrle effectu, la redondance des missions avec
les autres organes de contrle, Le choix du programme annuel est entrin
par un comit interne qui tudie les propositions des chambres de la Cour.
On ne peut quencourager le recours permanent aux mthodes modernes
danalyse des risques dans le choix des objectifs parce que la complexit de
la gestion des tat et la rarfaction des moyens obligent les Cours des
Comptes au niveau mondial slectionner avec prcision les questions
daudit. Lidentification prcise des risques, de leurs causes, de leurs
occurrences et de leurs impacts doit permettre de prioriser les missions de
contrle planifier et ainsi dassurer la matrise des activits eu gard aux
critres defficience, defficacit et dconomie. Cette mthode est
recommander tant pour laudit interne quexterne. Il convient donc de mettre
laccent sur la formation relative aux techniques ncessaires et sur le
dveloppement doutils de gestion de linformation mme datteindre cet
objectif mthodologique. Le Bureau Gnral de Reddition des Comptes aux
tats Unies (US Government Accountability Office) a labor un ensemble
des critres pour dterminer les cas o un dfi de performance individuelle
ou de accountability mrite dtre qualifi de risque important (GAO, 2000).
La Cour des Comptes de Tunisie est membre de lINTOSAI2. Elle est
donc soumise lensemble des normes dictes par lINTOSAI : les normes
internationales des Institutions suprieures de contrle des finances
publiques (ISSAI).
LINTOSAI publie les normes internationales des Institutions
suprieures de contrle des finances publiques (ISSAI) et les orientations du
Guide sur la bonne gouvernance de lINTOSAI (INTOSAI GOV) qui ont
pour vocation de promouvoir un contrle indpendant et efficace et daider
les membres de lINTOSAI laborer leur propre approche professionnelle.
LINTOSAI encourage ses membres :
recourir au cadre ISSAI comme rfrence pour le contrle des
finances publiques ;
valuer leur propre performance, ainsi que leurs orientations
relatives aux contrles, laune des ISSAI ;
mettre en uvre les ISSAI conformment leur mandat et leurs
lgislations.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 23

La Cour des Comptes doit se conformer au regard de la norme


ISSAI 100, issue de la dclaration de Lima. Cette norme fait partie des
Principes fondamentaux de contrle, et prsente les Postulats de base du
contrle des finances publiques . Elle dtaille les hypothses, les principes
et les conditions pr requis qui permettent aux auditeurs de se forger une
opinion, notamment dans les cas o aucune norme spcifique nest
applicable. Les postulats de base concernent notamment :
lobligation qua la Cour des Comptes de veiller appliquer les
normes de lINTOSAI pour tous les points jugs importants. Pour le
reste de son activit, les normes qui sappliquent doivent tre
dtermines de manire garantir que le niveau de qualit soit en
permanence lev ;
limportance de porter son propre jugement sur les situations qui se
prsentent lors du contrle des finances publiques ;
la ncessit de mettre en uvre une procdure obligeant les
personnes ou organismes chargs de grer les deniers de ltat de
rendre compte de leur gestion ;
la ncessit dinstaurer au sein de ladministration des systmes
appropris dinformation, de contrle et dvaluation ainsi que la
rdaction de rapports ce qui facilitera la mise en uvre de
lobligation de rendre compte ;
les pr-requis en matire de dispositions lgislatives et
rglementaires sur le plan comptable et financier concernant le droit
daccs aux donnes ncessaires pour valuer les activits
contrles ;
limportance de lexistence dun systme de contrle interne
appropri ;
limportance des efforts de la CC pour rendre encore plus
performantes les techniques de contrle de validit des mesures de
rsultats.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
24 1. LA RALIT TUNISIENNE

Ceci garantit donc a priori une certaine professionnalisation de la


dmarche de contrle. En effet, le respect des normes internationales devrait
permettre de rapprocher lactivit de la Cour des Comptes des mthodes de
travail internationalement reconnues.
Il serait aussi souhaitable que la Cour soit inscrite dans la nouvelle
Constitution pour garantir ses prrogatives et pouvoirs. Par ailleurs, la Cour
devrait galement tre invite prsenter son rapport annuel au Parlement,
pour lui permettre davoir une vue densemble des politiques publiques, et
soutenir ainsi la construction de la capacit du Parlement dans llaboration
de ses responsabilits de surveillance.

Encadr 1.1. Lexemple de la Cour des Comptes belge

La Cour des Comptes belge est un organisme constitutionalis. En effet, mme


si ltat belge nest pas organis suivant la tradition juridique anglo-saxonne,
larticle 180 de la Constitution prvoit que les membres de la Cour des Comptes
sont nomms par la Chambre des reprsentants et pour le terme fix par la loi.
Les missions de la Cour incluent la vrification et la liquidation des comptes
de ladministration gnrale des comptables envers le trsor public. Elle veille
aussi ce quaucun article des dpenses du budget ne soit dpass et quaucun
transfert nait lieu. Elle contrle les oprations relatives ltablissement et au
recouvrement des droits acquis par ltat, y compris les recettes fiscales. Elle
arrte les comptes des diffrentes administrations de ltat. Le compte gnral de
ltat est soumis la Chambre des reprsentants avec les observations de la Cour
des Comptes.
Cette Cour est organise en deux chambres par la Loi du 29 octobre 1846.
Chacune est compose dun prsident, de quatre conseillers et dun greffier. La
Chambre des reprsentants peut charger la Cour des Comptes de procder, au
sein des services et organismes soumis au contrle de la Cour, un contrle de
lgalit et de rgularit de certains programmes de dpenses ainsi qu des audits
financiers et des analyses de gestion. La Cour des Comptes signale sans retard
la Chambre des reprsentants tout manquement aux lois du budget.
Source : Constitution belge (coordination du 17 fvrier 1994) ;
www.ccrek.be/FR/Presentation/TextesDeReference/TexteDeReference_Art_180.html?print
=Y ;
Loi du 29 octobre 1846 relative lorganisation de la Cour des comptes ;
www.ccrek.be/FR/Presentation/TextesDeReference/TexteDeReference_1846.html.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 25

Recommandation 2

Il est important que la Cour des Comptes puisse bnficier de la plus grande
autonomie tant organisationnelle que financire. Il peut tre envisag ce niveau
de constitutionnaliser cette institution, et de la rattacher au pouvoir lgislatif
quant au pouvoir de nomination, ce qui renforcerait son indpendance aussi bien
organique et financire que fonctionnelle, notamment face au pouvoir politique,
et lui permettrait de mieux remplir ses missions. Il est essentiel aussi que la Cour
puisse tre mme de mener sa mission conformment aux normes et pratiques
de la profession. Ceci ncessite de doter son personnel (magistrats et personnel de
greffe) de toute la comptence et la spcialisation fonctionnelle ncessaires et de
permettre la Cour de faire appel une expertise extrieure ncessaire.
Il est aussi indispensable dvaluer les moyens humains, logistiques et
matriels dont dispose la Cour, afin de les renforcer et les mettre en accord avec
ses missions. Dans le mme but, il faut que la Cour puisse assurer une reddition
de compte et un suivi systmatique de ses constatations et recommandations sans
aucune entrave.
Finalement, une publicit efficace assurera ses travaux une bonne
transparence. Pour ce faire, il est primordial que la Cour se dote dinstruments lui
permettant dobjectiver son contrle. Elle devrait disposer a minima de manuels
de mthodologie danalyse des risques et de contrle des processus les plus
frquemment rencontrs (achat, personnel, etc.).

Contrle effectu par lexcutif, lutte contre la corruption et matrise


dactivits en Tunisie

La Tunisie dispose de nombreux outils de contrle qui pourront voluer


court terme afin dtre conformes lensemble des normes et pratiques
professionnelles de laudit.
La premire section de ce chapitre prsentera les diffrentes structures
de contrle rattaches au pouvoir excutif. Ce sont donc des structures de
contrle qui appartiennent ladministration et qui contrlent diffrentes
entits administratives (dpartements ministriels, agences publiques,
entreprises publiques).
Nous avons divis lanalyse du processus de contrle par lexcutif en
Tunisie en trois parties :
le contrle gnral a posteriori ;
le contrle des entreprises publiques ;
le contrle des engagements et les inspections dpartementales.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
26 1. LA RALIT TUNISIENNE

La deuxime partie de ce chapitre prsente les rles que jouent des


cellules de la gouvernance tablies par le ministre de la Gouvernance et de
Lutte contre la corruption ainsi que lInstance nationale de lutte contre la
corruption. Ces deux dernires instances ne font pas partie du systme de
contrle par lexcutif, mais elles ont un rle important dans la lutte contre
la corruption, et par consquent dans la gestion des risques.
Dans sa dernire partie, ce chapitre traitera du systme de matrise des
activits (internal control en anglais).

Le contrle effectu par lexcutif


Cette section analyse les caractristiques des organes chargs de mener
des missions daudit et de contrle pour le compte du pouvoir excutif. Cet
audit sera qualifi de interne au niveau de ce rapport vu quil sagit du
contrle effectu par des entits rattaches ladministration mme sil
sagit dorganes externe aux entits contrles.

Le contrle gnral a posteriori


Les corps dcrits ci-aprs ont une comptence similaire sur les
administrations classiques et sur les entreprises publiques, mais considrant
que les recommandations finales de ce rapport proposeront de
responsabiliser les entreprises publiques, cette section analyse le contrle a
posteriori sur ladministration publique. Celui-ci devrait tre renforc mme
sil tait organis diffremment avec la cration dun nouvel organe propos
dans la recommandation 1 et expliqu en dtail dans le chapitre 3 de ce
rapport.
Trois corps principaux rattachs diffrentes tutelles exercent ce
contrle :
le Contrle gnral des services publics (CGSP), rattach la
Prsidence du gouvernement ;
le Contrle gnral des finances (CGF), rattach au ministre des
Finances ;
le Contrle gnral des domaines de ltat et des affaires
foncires (CGDEAF), rattach au ministre des Domaines de ltat
et des Affaires foncires.
Ces trois corps de contrle gnral sont similaires sur plusieurs points :
Les contrleurs sont recruts soit par voie de nomination directe
parmi les lves issus du cycle suprieur de lcole Nationale
dAdministration (ENA) ou dune cole de formation institue ou

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 27

agre par ladministration cet effet. Ils ont donc eu une formation
spcialise en audit, contrle et valuation. Certains ont t recruts
par voie de concours externe sur preuves, titres ou dossiers.
Les contrleurs agissent sur ordre de mission qui leur est dlivr par
le ministre de tutelle de corps de contrle (Prsident du
gouvernement, ministre des Finances ou ministre des Domaines de
ltat et des Affaires foncires).
Il est confr aux membres de ces trois corps, dans le cadre des
missions dont ils sont chargs, un pouvoir dinvestigation maximal.
Ils bnficient aussi de laccs tous les documents et informations
ncessaires laccomplissement de leurs missions. Le secret
professionnel ne leur est pas opposable dans le cadre de lexercice
de leurs prrogatives relatives lordre de mission.
Aprs chaque mission dinspection ou enqute, un rapport faisant
tat des rsultats des investigations qui ont abouti doit tre rdig et
transmis au ministre de tutelle du corps de contrle, une copie de ce
rapport est adresse au Haut comit de contrle administratif et
financier et la Cour des Comptes ainsi que des copies adresses
lentit contrle et son ministre de tutelle. Le CGF et le
CGDEAF adressent une copie des principaux rapports quils
tablissent la Prsidence du gouvernement.
Les trois corps de contrle gnral disposent dun Guide gnral
de vrification des services publics qui a t labor avec la
contribution de plusieurs membres des trois corps et de certains
cadres de ladministration et des entreprises publiques tunisiennes.
Ce guide na pas t mis jour depuis 2001. Une mise jour est
donc ncessaire et elle doit tre rdige dans la langue officielle de
travail.
La prsence de trois corps de contrle ayant des missions similaires est
un point de faiblesse du systme parce que ces redondances engendrent des
cots plus levs qui ne garantissent pas pour autant labsence de carences.

Le Contrle gnral des services publics (CGSP)


Le CGSP a t cr par la Loi des finances de 1982 aprs dissolution de
lInspection gnrale des services administratifs, en application de
larticle 27 du dcret numro 1982-6 du 5 janvier 1982 relatif au statut
gnral des membres du Contrle gnral des services publics. La cration
du CGSP constitue une tape importante dans la modernisation et
lvolution de la fonction de contrle des services publics, compte tenu des

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
28 1. LA RALIT TUNISIENNE

larges comptences attribues au CGSP, de ses modalits de travail et des


ressources humaines mises sa disposition.
Le CGSP est un organe de contrle suprieur, rattach au Prsident du
gouvernement (au Premier ministre auparavant), ayant une comptence
horizontale, et il est habilit contrler les services de ltat, les
collectivits locales, les entreprises et tablissements publics et tous les
organismes recevant directement ou indirectement des participations ou des
contributions de ltat ou des collectivits. Il effectue galement des
missions dvaluation des politiques publiques. Le CGSP est aussi un
organe consultatif qui met des avis sur les projets de lois et rglements
visant organiser et moderniser les outils de la gestion dans les services
publics. Ces missions ne sont pas uniquement financires. Il se trouve
amen porter des jugements sur le fonctionnement des services publics en
termes de gestion administrative. Le CGSP conduit ses missions selon
quatre approches :
1. des enqutes demandes gnralement par les ministres ou les
Prsidents directeurs gnraux des entreprises publiques suite des
dnonciations ;
2. des missions de contrle approfondi qui couvrent tous les aspects de
la gestion de lentit contrle, de lutilisation des deniers publics
la mission mme du service public ;
3. des missions de contrle cibl qui couvrent des volets prcis de la
gestion de lentit contrle (par exemple : lexploitation et la
gestion financire uniquement, sans vrifier les aspects relatifs la
gestion des ressources humaines, au systme dinformation) ;
4. des missions dvaluation de politique publique.
Le corps de Contrle gnral des services publics tire son indpendance
fonctionnelle de son indpendance organique des entits contrles. En
effet, les missions effectues par les corps de contrle gnral sont
assimiles des missions de contrle externe puisquelles sont imposes aux
entits contrles, parce quelles sont conduites par des contrleurs qui lui
sont externes, et parce quelles ont pour objectif dinformer le top de
lexcutif (le ministre de tutelle du corps de contrle en question) quant la
bonne gestion des entits contrles.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 29

Encadr 1.2. La structure de laudit en Belgique

On constatera que la Belgique (depuis la promulgation des arrts royaux


rglant le contrle interne, laudit interne et le comit daudit fdral en 2007) a
pu rencontrer lensemble des normes professionnelles dictes par lIIA. Il va de
soi que la mise en place nest pas encore termine et donc que le processus de
contrle voluera encore. Dans le graphique ci-dessous on peut voir que le
Comit daudit est plac directement sous la comptence du gouvernement
fdral. Son action porte sur deux ples : les dpartements ministriels et les
organismes dintrts publics. Les services daudit eux-mmes sont placs sous le
contrle et la coordination des services spcialiss du gouvernement fdral : le
Service public fdral (SPF) budget. Le contrle et le rattachement au plus haut
niveau sont ainsi assurs.

Le programme annuel dintervention est prpar par le CGSP, puis


transmis au HCCAF via le Prsident du gouvernement pour assurer une
bonne coordination avec les programmes de la Cour des Comptes et des
autres corps de contrle.
La mission de contrle commence par une phase prparatoire dtude de
lentit contrle, suivie dune phase dinvestigation (diagnostic, constat des
dysfonctionnements, etc.) puis dune phase contradictoire, o le CGSP
prsente linstitution audite son rapport prliminaire, contenant ses
conclusions et ses recommandations. Lentit en question rpond ce

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
30 1. LA RALIT TUNISIENNE

rapport en commentant le diagnostic, les recommandations et en apportant


parfois des clarifications appuyes de preuves. Cette phase contradictoire est
suivie de la rdaction du rapport dfinitif, qui intgre les remarques de
lentit contrle. Le document, fruit de lintgration, appel rapport
dfinitif, est soumis au Prsident du gouvernement, au ministre de tutelle de
lentit contrle, lentit contrle et au Haut comit de contrle
administratif et financier, qui assure le suivi de lapplication des
recommandations de lquipe de contrle.
Le CGSP dclare avoir fait le choix de travailler selon les normes
internationales de la profession dauditeur. Le CGSP compte actuellement
six auditeurs certifis CIA (Certified Internal Auditor), membres de
lAssociation tunisienne des auditeurs internes (ATAI). La certification
possde une exprience et un savoir reconnus.
Nonobstant cette professionnalisation des contrleurs des services
publics, il faut bien souligner limportance de la rdaction et de la mise
jour de manuels de contrle pour guider les auditeurs dans leur travail. Ces
manuels doivent inclure lidentification des processus cls ou risque et
proposer une mthode standard dapproche.

Le Contrle gnral des finances (CGF)


Le Contrle gnral des finances (CGF) dans sa forme actuelle, a t
cr par dcret n 82/7 du 5 janvier 1982 en remplacement de lancienne
Inspection gnrale des finances. Il est rattach au ministre des Finances.
Ses membres interviennent sur la base dordres de missions signs par ce
dernier.
En vertu du dcret prcit et du dcret n 2000/2886 du
7 dcembre 2000 portant organisation du CGF et ses modalits de
fonctionnement, le CGF a une mission gnrale de vrification de la gestion
et des comptes des services de ltat, des tablissements publics, des
collectivits et entreprises publiques, et en gnral de tout organisme ou
personne qui reoit directement ou indirectement de la part de ltat ou des
collectivits publiques une aide financire sous forme de participation,
subvention, prt, avance, garantie, etc. Les membres du CGF sont chargs
galement deffectuer toute enqute, valuation de programme et projet
public, ou mission particulire demande par le ministre des Finances.
En outre, le CGF peut tre charg de missions dexpertise judiciaire la
demande des tribunaux, et de missions daudit ou dexpertise la demande
dorganismes internationaux ou rgionaux et ce, sur autorisation du ministre
des Finances. Par ailleurs, le CGF est charg dune manire exclusive depuis
plusieurs annes, de laudit des comptes annuels des projets raliss en
Tunisie et cofinancs par les principaux bailleurs de fonds. Il dispose dans

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 31

ce cadre dun guide spcifique qui doit cependant tre actualis. Les
rapports daudit de ces projets sont transmis notamment aux bailleurs de
fonds concerns, aux responsables des projets et au ministre charg de la
Coopration internationale.
Le CGF compte actuellement 56 contrleurs rpartis sur 4 divisions :
1. Division de contrle des services relevant du ministre des
Finances ;
2. Division de contrle des services publics et daudit des comptes des
projets ;
3. Division de contrle des tablissements et entreprises publics ;
4. Division de contrle des autres structures et valuation.
Le CGF est trs semblable dans sa composition, ses missions et son
fonctionnement au CGSP. Les recommandations faites pour le CGSP sont
dapplication ici aussi. Il sagit notamment de la ncessit :
de mettre jour les manuels de procdures existants et de vrifier
quils sont respects par les contrleurs ;
de concevoir les guides et les manuels de procdures manquants afin
didentifier les procdures cls et les mthodes suivre.

Le Contrle gnral des domaines de ltat et des affaires foncires


Le corps du Contrle gnral des domaines de ltat et des affaires
foncires (CGDEAF) est une structure cre en 1990 par le dcret n90-
1070 du 18 juin 1990 portant organisation du ministre des Domaines de
ltat. Son statut particulier a t fix par le dcret n91-842 du 31 mai 1991
tel que modifi et complt par les dcrets n94-1109 du 14 mai 1994 et
n2000-710 du 5 avril 2000. Le corps compte actuellement 33 membres dont
6 sont dtachs auprs dautres organismes (le Haut comit de contrle
administratif et financier, le corps des Contrleurs dtat et lInstitut culturel
arabo-africain). Le Chef du corps de CGDEAF est membre du Comit
suprieur du ministre des Domaines de ltat et des Affaires foncires qui
est un organe consultatif qui assiste le ministre.
Le rle jou par le CGDEAF est sensible dans un pays comme la
Tunisie o le secteur public occupe une place importante. Il consiste :
contrler lutilisation des domaines publics et privs de ltat ainsi
que des biens immobiliers quil occupe, des biens mobiliers dont
ltat est gestionnaire, des participations en nature ou en espces de

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
32 1. LA RALIT TUNISIENNE

ltat dans les tablissements et entreprises publics et dans tout


organisme et organisation nationale.
Assurer le suivi de gestion du domaine public et priv des
collectivits publiques locales et des tablissements et entreprises
publics ainsi que des biens immobiliers quil occupe, des biens
mobiliers de toutes sortes appartenant ces organismes.
Les attributions du CGDEAF ne sont pas spcifiques, puisque ses
membres, de par leur statut, peuvent intervenir horizontalement au niveau de
tous les dpartements ainsi quau niveau de tous les tablissements rattachs
ou sous-tutelles (centres, tablissements publics, entreprises publiques,
collectivits locales, etc.), et ce pour :
assurer le contrle des services de ltat en ce qui concerne la
gestion, lutilisation et lentretien ou la maintenance des biens
meubles et immeubles de ltat ;
effectuer le suivi auprs des collectivits publiques rgionales et
locales, ainsi quauprs des tablissements et entreprises publics,
socits et organismes de toutes natures qui bnficient dune
participation financire ou subvention publique et ce, en ce qui
concerne la gestion, lutilisation et lentretien ou la maintenance des
biens meubles et immeubles.
Les membres du CGDEAF effectuent en outre toutes les enqutes et les
missions particulires qui leur sont expressment confies et peuvent
soumettre au ministre des Domaines de ltat et des Affaires foncires
toutes propositions de gestion et de prservation de ce patrimoine.
Par ailleurs, le corps du Contrle gnral des domaines de ltat a t
charg par circulaire du Premier ministre (n15 du 30 mars 1993 tel que
modifie part la circulaire du Premier ministre n65 du 7 septembre 1993)
dassurer la supervision, le suivi et la coordination des quipes mixtes de
contrle des voitures administratives (quipes composes dagents relevant
des ministres de lIntrieur et des Domaines de ltat et des Affaires
foncires). La circulaire du Premier ministre n11 du 24 fvrier 2000 est
venue expliquer le fonctionnement de la cellule de contrle des vhicules
administratifs sur la route.
Ainsi, la mission du corps, au-del du contrle et du suivi, devra
sattacher aussi concevoir et rorganiser les circuits dinformation
rgissant les biens meubles et immeubles constituant le patrimoine de ltat.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 33

Le corps dispose dun rfrentiel administratif assez complet :


Manuel des procdures pour le recensement des biens mobiliers
(Arrt du ministre des Domaines de ltat et des Affaires foncires
du 11/04/2000, portant approbation du manuel des procdures relatif
au recensement des biens mobiliers de ltat).
Manuel des procdures pour loccupation des locaux
administratifs (Arrt du ministre des Domaines de ltat et des
Affaires foncires du 16/05/2000, portant approbation du Manuel
des procdures relatif au recensement des biens mobiliers de ltat).
Manuel des procdures relatif la reconnaissance et la
dlimitation du domaine immobilier priv de ltat (Arrt du
ministre des Domaines de ltat et des Affaires foncires du
24/02/2000, portant approbation du manuel des procdures relatif
la reconnaissance et la dlimitation du domaine immobilier priv
de ltat).
Manuel de contrle de gestion des immeubles domaniaux
affects aux services administratifs des ministres et des
tablissements publics (Arrt du ministre des Domaines de ltat
et des Affaires foncires du 29/07/1999, portant approbation du
Manuel de contrle de gestion des immeubles domaniaux affects
aux services administratifs des ministres et des tablissements
publics).
Malgr lexistence dun rfrentiel de procdures assez complet, le
secteur de limmobilier et des terres agricoles est considr, dans le cadre du
rapport de la Commission nationale dinvestigation sur les affaires de
corruption et de malversation en 2011, comme ayant t significativement
expos la corruption sous lancien rgime. Il sagit donc dun secteur
vulnrable par nature, qui est contrl par un organe de contrle (le
CGDEAF) souffrant de faiblesses similaires celles des autres corps de
contrle, tel que le manque de ressources humaines. Il est donc
particulirement important que les recommandations formules ci-dessous
(voir la recommandation 3) soient prises en considration.

Analyse du contrle effectu par lexcutif


Les diffrents corps de contrle gnral, hormis le fait quils dpendent
de tutelles administratives diffrentes, exercent des tches comparables
entranant de facto un risque de redondance des contrles mais aussi le
risque, faute de moyens suffisants, de carences dans les contrles.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
34 1. LA RALIT TUNISIENNE

Encadr 1.3. Le comit daudit : Lexprience franaise et belge

En France, chaque ministre dispose dune mission ministrielle daudit


interne. Cette mission rend compte de ses activits un comit ministriel daudit
(CHAI). Le CHAI est compos des responsables de laudit interne de chaque
ministre, dun reprsentant du Directeur gnral des dpenses publiques, dun
reprsentant du Directeur du budget et des personnalits qualifies. Ses missions
consistent :

laborer le cadre de rfrence de laudit interne dans ladministration de


ltat ; harmoniser la mthodologie de travail des ministres en matire
daudit ; diffuser en leur sein les bonnes pratiques ;

dvelopper la mthodologie des audits internes portant sur les fonctions


transversaux ;

examiner chaque anne la politique daudit des dpartements ministriels


et formuler des recommandations ;

dfinir et programmer des audits portant sur les projets et rapports annuels
de performance associs aux programmes ministriels.
Cette structure cohrente et homogne assure la transmission de linformation
entre tous les organes.
En Belgique, le systme daudit interne compte avec un Comit daudit prvu
par lArrt royal du 17 aot 2007 portant cration du Comit daudit de
ladministration fdrale (CAAF) rattach au Conseil des ministres. Ce mme
arrt a supprim lobligation faite chaque Service public fdral de se doter de
son propre comit daudit.
Source : Arrt royal du 17 aot 2007 portant cration du Comit daudit de
lAdministration fdrale (CAAF) ; ministre de lconomie et des Finances franais,
www.economie.gouv.fr/chai.

Conscients de ces problmes, lAssociation Tunisienne des Contrleurs


Publics (ATCP), et un groupe de travail se sont penchs sparment sur la
question de la rforme des corps de contrle et dinspection. Une feuille de
route lattention des pouvoirs publics ainsi quune synthse sur le rle du
dispositif de contrle gnral en Tunisie ont t labores. Elles prsentent
la fonction de contrle gnral et dinspection, mettent en vidence le
professionnalisme des contrleurs, et numrent les obstacles qui entravent
latteinte dune efficacit optimale de cette fonction. Une proposition de
projet de loi portant sur la cration dun corps de contrle gnral unique qui
rpond aux attentes des diffrents contrleurs, a t prpare par lATCP sur
la base dun questionnaire auquel ont rpondu les contrleurs membres de
cette association.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 35

Outre les prrogatives des trois corps de contrle gnral dj dcrites


dans le prsent rapport, les deux notes susmentionnes prsentent les
diffrents rles quont jous les corps de contrle dans la priode
post-rvolution, savoir :
la participation dans les travaux de la Commission nationale
dinvestigation sur les affaires de corruption et de malversation, par
la mise disposition de certains contrleurs auprs de cette
commission ainsi que la communication des anomalies et des
infractions constates par les quipes de contrle lors des missions
de contrle effectues ;
la participation aux travaux de lInstance suprieure indpendante
pour les lections, via le contrle du financement des campagnes
lectorales et llaboration du rapport final sur les lections de
lAssemble Nationale Constituante ;
la mise disposition de certains contrleurs auprs de la
Commission de confiscation ;
la dsignation du Contrle gnral des services publics, rattach la
Prsidence du gouvernement, en tant que point de contact pour la
coordination de lexamen de lapplication de la Convention des
Nations Unies contre la corruption.
Ces tudes mettent aussi en vidence le haut niveau de comptence des
contrleurs, fruit dune formation spcialise en matire de contrle, daudit
et dvaluation lcole Nationale dAdministration de Tunis, et dune
organisation de type matriciel qui a pour avantage de permettre aux
contrleurs de matriser tous les aspects de la gestion administrative, dans
divers secteurs et structures.
Cette comptence pluridisciplinaire a permis aux corps de contrle
dassumer leur rle en matire de contrle de la lgalit des actes publics et
de la bonne gestion des deniers publics. Ses missions sont importantes aussi
bien pour les entits contrles ( travers les recommandations
damlioration de la performance des services valus) que pour les
pouvoirs publics (grce aux rapports analytiques comprenant diffrents
scnarii que les corps de contrle gnral soumettent aux autorits en cas de
besoin).
Cependant, les deux tudes susmentionnes soulignent que malgr la
comptence et lintgrit des contrleurs, lefficacit du travail de ces
comits laisse dsirer. Ce constat est fait par les contrleurs eux-mmes
qui estiment que les obstacles qui entravent le travail des corps de contrle
gnral sont :

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
36 1. LA RALIT TUNISIENNE

le manque de ressources matrielles : logistiques et informatiques


(notamment les logiciels daudit et laccs aux bases de donnes
nationales (commerce, proprit foncire, etc.), ce qui affecte les
dlais impartis aux missions, et parfois la qualit des investigations ;
le manque de ressources humaines, de protection des contrleurs et
dattractivit des rmunrations ;
labsence dautonomie dans la programmation des missions. Ainsi,
certaines entreprises et administrations, notamment celles dites de
souverainet , nont jamais t contrles. Dautres ont fait lobjet
dun contrle restreint ce qui ne permet pas aux contrleurs de
vrifier certains dossiers ;
la faiblesse des systmes de contrle interne et des structures daudit
au sein des entreprises et administrations publiques ;
la non publication des rapports de contrle ;
labsence de sanction en cas de refus de lentit contrle de
communiquer certains documents ou informations, et ce en dpit de
lordre de mission sign par le ministre de tutelle du corps de
contrle, qui stipule que lentit contrle est dans lobligation de
communiquer lquipe de contrle tout document ou information
demands ;
le manque de coordination entre les corps de contrle gnral lors de
la conduite des missions de contrle ;
le manque deffectif au niveau du Haut comit de contrle
administratif et financier, ce qui a affect la qualit et la pertinence
du suivi du respect des recommandations formules dans les
rapports de contrle ;
labsence de sanction des responsables quand le HCCAF ou les
corps de contrle gnral constatent le non respect des
recommandations ;
les rapports des corps de contrle nont pas valeur de preuve
irrfutable devant la justice, contrairement aux actes authentiques ;
la faiblesse du suivi effectu par le HCCAF, qui se limite une
vrification sur papier sans vritable investigation. Ceci sexplique
par le manque de personnel du HCCAF et par le fait que le suivi
nest pas effectu par les corps de contrles qui ont conduit les
missions de contrle.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 37

Ces tudes notent que toutes ces faiblesses appellent un effort de


rforme rel, qui ncessite avant tout une volont politique pour permettre
ces corps de contrle daccomplir leur mission convenablement. Ceci passe
par la constitutionnalisation de la fonction de contrle et la cration, en vertu
dune loi, dun comit permanent de contrle et de suivi, dot de
lautonomie financire, de lauto saisine, et des moyens humains, juridiques
et matriels ncessaires. Il est aussi primordial de garantir aux contrleurs,
qui sont confronts parfois des situations thiquement complexes et sont
amens prendre des dcisions intgres face un milieu potentiellement
corrompu (le milieu des affaires), la protection physique, morale et
financire, ainsi que limmunit face aux poursuites judiciaires dans le cadre
de leurs missions.
Par ailleurs, les tudes proposent que le Prsident du nouveau Comit de
contrle, qui natrait de la fusion et la rorganisation des corps de contrle
actuels, soit charg de communiquer la justice tout dossier pnal, et la
Cour de discipline financire tout dossier incluant faute de gestion. Les
contrleurs demandent la rdaction dun code de conduite du contrleur sur
lequel ils prteraient serment et souhaitent galement que leurs rapports de
contrle aient valeur de preuve irrfutable devant la justice.
Notons que les deux tudes prvoient aussi le cas de non regroupement
des trois corps de contrle gnral, et insistent, le cas chant, sur la
ncessit de renforcer lindpendance administrative et financire des
diffrents corps, de mettre en place des mcanismes de coordination et de
dialogue, et de doter ces corps de lauto saisine, du suivi et de la dcision du
sort des rapports labors.

Recommandation 3

La principale recommandation relative aux trois corps de contrle gnral est de les
rorganiser en un seul corps, qui inclut galement le HCCAF. Ce nouvel organisme sera
chapeaut par un Comit daudit , sera la fusion du CGSP, du CGF, du CGDEAF et du
HCCAF, et deviendra lunique responsable du contrle rattach au pouvoir excutif dans le
pays.
Ce corps rsultant de la fusion aura comme missions (comme prvu dans la
recommandation 1):

des missions daudit menes actuellement par les trois corps de contrle gnral ;
le suivi de la mise en uvre des recommandations formules dans les rapports de
contrle ; et

le conseil en matire de gestion.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
38 1. LA RALIT TUNISIENNE

Recommandation 3 (suite)

Le Comit daudit qui le chapeautera aura la fonction de garantir la qualit des travaux
daudit raliss par le nouvel organe mentionn ci-dessus. Il sera charg aussi de :

la planification des missions ;


la mise en place dune stratgie de formation ;
la coordination avec la Cour des Comptes lors de la prparation du programme annuel
des missions ; et

la coordination et le partage de linformation produite par les missions de contrle.


Ceci permettrait de rduire les risques de chevauchement qui existent actuellement entre les
trois corps de contrle gnral ayant des responsabilits semblables en matire de contrle.
Lexistence dun seul organe charg des missions daudit (missions planifies), dinspection
gnrale des services (contrle permanent) et de conseil de gestion gnrerait des conomies
dchelle substantielles.
Dans le prolongement de ce comit, il importe de rdiger des chartes daudit compltes et
prcises fixant les devoirs et obligations de chacun lors de la planification ou de la ralisation
de missions daudit. La mission daudit exerce dans un premier temps par le corps n de la
fusion pourrait tre confie dans un deuxime temps des services daudit propres chaque
ministre ou administration, linstar de ce qui se fait dans les entreprises publiques disposant
de leur propre service daudit.
Une rflexion profonde devrait tre mene au sein des autorits tunisiennes afin de
dterminer le meilleur rattachement de ce nouvel organe. Les possibilits qui soffrent ce sujet
comprennent le plus haut niveau de lexcutif : la Prsidence du gouvernement ou la Prsidence
de la Rpublique.
Cet audit devrait respecter les pratiques professionnelles de laudit. Il serait aussi important
de :

rdiger sa charte daudit ;


prner lusage des normes internationales professionnelles ;
assurer la transparence et la publicit la plus large sur le rsultat des missions daudits ;
et

responsabiliser ce nouvel organe de contrle en lui confiant le suivi de ses constatations


et de ses recommandations.

Le contrle des entreprises publiques : Le contrle dtat


Le contrle dtat est un outil de contrle prventif de la majorit des
organismes publics, notamment les entreprises et les tablissements publics
caractre non administratif. Le lgislateur tunisien na pas tabli de

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 39

dfinition fonctionnelle explicite du contrle dtat, mais plutt une


dfinition organique prvue larticle 15 de la Loi n 89-9 du 1 fvrier 1989
relative aux participations, entreprises et tablissements publics qui stipule
qu il est plac auprs des entreprises dfinies au sens de la prsente loi, des
fonctionnaires en activit dnomms contrleurs dtat chargs
dexercer une mission gnrale de contrle.
Cette mission consiste notamment au contrle :
du respect des obligations mises la charge des entreprises
publiques par la lgislation et la rglementation en vigueur ;
de lapplication des dcisions prises par les organes dlibrants ;
du suivi du fonctionnement et de lvolution de la situation des
entreprises contrles ;
de toute opration susceptible davoir une rpercussion financire
sur lentreprise.
Le premier noyau de contrle dtat a t organis par le dcret
n92-239 du 3 fvrier 1992 modifiant et compltant le dcret n91-556 du
23 avril 1991 portant organisation du ministre de Finances, qui a prvu que
la cellule de contrle dtat est charge notamment de :
exercer une mission gnrale de contrle auprs des entreprises
publiques ;
veiller au respect de la lgislation et de la rglementation en vigueur
rgissant les entreprises publiques;
veiller lapplication des directives et instructions donnes aux
entreprises publiques ainsi que des dcisions prises par leurs organes
de gestion et de dlibration ;
contrler le fonctionnement et lvolution de la situation des
entreprises publiques, contrler toutes les oprations susceptibles
davoir une rpercussion financire.
En 1996, le dcret n 96-1225 du 1 juillet 1996 a attribu au ministre
de Dveloppement conomique la mission dexercice de tutelle sur le corps
des contrleurs dtat et de participation au suivi des recommandations des
corps de contrle en matire de gestion et de fonctionnement des entreprises
publiques. Malgr le changement de lautorit de tutelle, le Comit des
contrleurs dtat (CCE) navait pas t cr effectivement puisque les
contrleurs dtat taient dtachs auprs de la Direction gnrale des
participations et des entreprises publiques au sein du ministre de
Dveloppement conomique.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
40 1. LA RALIT TUNISIENNE

Le Comit des contrleurs dtat a vu le jour en 2002 grce


deux dcrets qui ont marqu la restructuration du contrle dtat, savoir :
Le dcret n2002-2130 de septembre 2002 qui a rattach la direction
gnrale des participations et des entreprises publiques au
Premier ministre.
Le dcret n 2002-2131 de septembre 2002 qui prvoit larticle 5
que : les contrleurs dtat exercent les attributions prvues aux
articles 15 et 16 de la Loi n89-9 du 1 fvrier 1989 susvise .
Sont soumis au contrle dtat les entreprises publiques, les
tablissements publics caractre non administratif considrs comme
entreprises publiques et dont la liste est fixe par dcret et les socits dont
le capital est entirement dtenu par ltat. Sont soumis en outre les
collectivits locales, les tablissements publics ou les socits dont le capital
est entirement dtenu par ltat plus de 50 % chacun individuellement ou
conjointement. Sont galement soumis au contrle dtat les tablissements
publics caractre non administratif et qui ne sont pas considrs comme
entreprises publiques ainsi que les tablissements publics de sant. ce
jour, 207 entreprises et tablissements publics sont soumis au contrle
dtat3.
Cette mission est exerce par des cadres suprieurs appartenant au
Comit des contrleurs dtat (37 contrleurs dtat permanents ou plein
temps, qui sont en grande majorit diplms du cycle suprieur de lENA,
ou diplms de cycles suprieur dautres instituts de formation) ou des
fonctionnaires en activit rattachs dautres structures administratives ou
aux autres corps de contrle (73 contrleurs dtat non permanents ou
temps partiel). Il est important de constater la difficult davoir un cadre
permanent attach la mission. Ltendue du territoire est une des causes du
problme.

Le fonctionnement du Comit des contrleurs dtat


Le contrleur dtat est charg dexercer un contrle sur les diffrents
aspects de gestion au sein des entreprises et des tablissements publics, et ce
en veillant la bonne application de la lgislation en vigueur.
Le contrleur dtat exerce essentiellement son contrle priori sur la
gestion des entreprises et des tablissements publics caractre
non administratif. Il vrifie le respect des procdures organisant les marchs
publics et celles relatives la gestion des ressources humaines, il assiste aux
runions des organes de gestion et de dlibration des entreprises et des
tablissements publics, et il met un avis sur toutes les questions ayant des

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 41

rpercussions financires sur lentreprise ainsi que les questions ayant trait
au respect de la lgislation et de la rglementation en vigueur.
Il savre donc que le but du contrle gnral est prventif, permettant
dviter les irrgularits qui peuvent avoir des effets nfastes sur les intrts
de ltat en tant quactionnaire. Pour exercer ce rle dapprciation, le
contrleur dtat sappuie essentiellement sur sa prsence permanente dans
lentreprise, le suivi de ses rsultats et de son contrat-programme ou
contrat-objectifs. Il assiste priodiquement aux runions des organes de
gestion et de dlibration des entreprises et des tablissements concerns. Il
nest pas membre du Conseil dadministration de lentreprise, il y assiste en
tant quobservateur. Son avis est nanmoins suspensif des dcisions et
ne peut tre lev que par le recours du ministre de tutelle.
Il est galement membre permanent de certaines commissions ad hoc
(recrutement externe, audit, recouvrement des crances, dsignation du
commissaire aux comptes, commissions de marchs). Cette mission consiste
notamment au contrle du respect des obligations mises la charge des
entreprises publiques par la lgislation et la rglementation en vigueur,
lapplication des dcisions prises par les organes dlibrants des entreprises
publiques, le suivi du fonctionnement et de lvolution de la situation des
entreprises contrles, le contrle de toute opration susceptible davoir une
rpercussion financire sur lentreprise.
La non appartenance des contrleurs dtat aux tablissements ou
entreprises contrls est garant de leur indpendance et par consquent de
lefficacit de leur intervention.
Le Comit des contrleurs dtat dispose dune commission dite
Commission daudit des comptes des tablissements et entreprises
publics (CAEP), prside par le chef du comit, et dont le rle est trs
important en matire de bonne gouvernance et de gestion des risques. Cette
commission se runit mensuellement et ds que cela est ncessaire (un
dossier traiter) pour dbattre notamment des rapports des commissaires
aux comptes et des contrleurs dtat et pour valider les choix de
dsignation des commissaires aux comptes. Y sont reprsents : la Direction
gnrale de lentreprise, le Commissaire aux comptes (et le co-commissaire
le cas chant), la structure daudit, les contrleurs dtat chargs de
lentreprise en question, les chefs des trois corps de contrle gnral (CGSP,
CGF et CGDEAF), lInspection dpartementale du ministre de tutelle, le
ministre des Finances (reprsent par la Direction gnrale des
participations), la Banque centrale, le HCCAF et toute personne dont la
prsence est juge utile.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
42 1. LA RALIT TUNISIENNE

Recommandation 4

Le champ de contrle des contrleurs de ltat est donc trs large, ce qui cre une surcharge
de travail (207 entreprises actuellement vises, 1 600 potentielles sur un territoire tendu, avec
110 contrleurs dont 70% sont des non permanents). Il faut donc renforcer les ressources
humaines de ce comit.

Le Comit des contrleurs dtat comprend des contrleurs qui sont en contact direct et
rapproch avec les entreprises publiques. Ils connaissent les entreprises, leur
fonctionnement et leurs problmes. Ils devraient de ce fait tre associs aux
changements de rglementations.

Les analyses des processus cls des entits contrles ne sont pas effectues par manque
de temps et de moyens.

Il nexiste pas de guide de gouvernance, mais un Guide du contrleur dtat quil


faudrait mettre jour.
Il conviendrait donc de :

modifier les textes lgaux et rglementaires en vue dlargir le champ de comptence du


CCE sur lensemble des entreprises publiques et participation publique (y compris les
filiales des entreprises publiques) ;

concevoir un manuel de procdures qui centralisent toutes les tches du contrleur


dtat ;

doter le comit des ressources ncessaires en personnel, en matriel et en logiciels, pour


lui permettre daccomplir ses missions de faon efficace et efficiente ;

promouvoir le dialogue et la collaboration entre le CCE et les diffrents corps de


contrle gnral ainsi que la Cour des Comptes, loccasion des missions quils
effectuent au niveau des entreprises publiques sous le contrle du CCE ;

renforcer le rle de la CAEP ;


doter le comit dun statut qui garantit aux contrleurs leur indpendance et une autorit
suffisante sur les organes dirigeants des entreprises et sur les ministres de tutelle.

Les contrles dengagements et les inspections dpartementales

Le contrle des dpenses publiques : Le contrle dengagements


Le dcret 2012-2878 du 19 novembre 2012 a abrog le dcret n89-1999
du 31 dcembre 1989 tel que modifi et complt par le dcret n94-431 du
14 fvrier 1994 ainsi que le dcret n98-433 du 23 fvrier 1998 organisant le
contrle des dpenses publiques et a fix ses attributions et ses interventions
en instaurant le visa pralable sur toutes les dpenses imputables au budget

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 43

de ltat, aux budgets des tablissements publics, aux fonds spciaux du


Trsor et aux fonds de concours et aux budgets des collectivits locales.
Le nouveau dcret, tout en consacrant le visa pralable :
renforce le recours au mode dengagement provisionnel qui devient
obligatoire hauteur de 50 % des crdits ouverts ;
renforce le contrle sur les dpenses de rmunration compte tenu
de leur importance ;
introduit de nouvelles notions savoir le contrle hirarchis des
dpenses publiques et le visa par le contrleur des dpenses de la
programmation initiale des activits budgtaires prpare par le
responsable du programme.
Lintroduction de ces deux notions prpare le passage la gestion
budgtaire par objectifs (GBO). Lexemple de la Belgique ci-dessous dcrit
la manire dont les responsabilits du contrle dengagements varient en
fonction des responsabilits accordes aux gestionnaires.

Encadr 1.4. Le contrle des engagements en Belgique

Lorsquune dpense est engage, le montant requis est inscrit dans un registre
de manire bloquer un crdit budgtaire cet effet. Cest la tche des
contrleurs des engagements. Ils travaillent au Service du contrle des
engagements du Service public fdral Budget et Contrle de la Gestion. Ce
service vrifie si les dpenses des services fdraux sont ralises conformment
la lgislation et la rglementation. Il veille aussi ce que les crdits ne soient
pas dpasss. Chaque contrleur est dtach auprs dun service public.

Tches dans le cadre des marchs publics


Avant dattribuer un march public un fournisseur, le gestionnaire doit
demander le visa du contrleur des engagements. Ce dernier vrifie si tous les
documents sont en ordre et si des crdits suffisants sont bloqus pour le paiement
de votre march public. Le Service du Contrle des Engagements a galement
une fonction de conseil pour les services comptables des services publics, par
exemple dans le cadre de la prparation et de ltablissement de dossiers de
dpenses.
Source : Fedweb (2011), Contrle des engagements , Portail du personnel fdral,
www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/orga
nismes_de_controle/controleur_des_engagements.

Le Service du contrle des dpenses publiques exerce diffrentes


missions. Pour le visa, il examine lobjet, limputation et lexactitude
dvaluation de la dpense et la disponibilit des crdits. Il sassure de

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
44 1. LA RALIT TUNISIENNE

lapplication des dispositions dordre financier des lois, dcrets et


rglements relatifs lobjet de la dpense, de la conformit de la dpense
avec les travaux prparatoires du budget.
La mise en uvre de la GBO est base sur la confiance dans la
comptence des gestionnaires du secteur public et dans leur capacit bien
grer les risques en utilisant des fonds publics dune manire efficace. Ses
activits seront contrler plus tard par des audits a posteriori. En ce sens, le
rle des contrle dengagements est de vrifier lexistence de fonds afin que
les activits publiques soient mises en uvre, mais pas de contrler
lopportunit de la dpense publique (ce qui est une responsabilit assume
par le gestionnaire et par la suite vrifie par laudit a posteriori).
Il existe diffrents types dengagements qui peuvent tre globaux (il
existe cet gard une liste des dpenses vises par les engagements globaux.
Ceux-ci peuvent atteindre 80 % du budget). Leur concept est li celui de
ce que lon appelle ordinairement de dpenses fixes . Celles-ci sont
estimables dentre et leur engagement global est une mesure qui facilite la
gestion et prserve les moyens accords.
On ne peut que rappeler la diffrence qui doit exister entre un contrle
des engagements qui doit vrifier lexistence du budget, le grever de
manire provisoire (lengagement au sens strict), vrifier la conformit du
dossier dengagement (anne budgtaire, article, etc.) et un contrle
a posteriori de lgalit, de rgularit et de gestion. Tous ces contrles sont
spcifiques et complmentaires.
Le contrleur donne son avis motiv sur les projets de lois, dcrets,
arrts, contrats ou dcisions caractre rglementaire ayant une
rpercussion financire. Cette tche de conseil et avis ne donne pas lieu
avis conforme et nest donc pas un moyen de blocage mais reste
nanmoins importante quant la problmatique gnrale de la transparence.
Nonobstant les comptences des cadres du service, lessence mme de la
mission est hors cadre des pratiques de laudit. Par consquent, un modle
ou un systme normatif avec les normes internationales daudit ne
sapplique pas au CDP.
Le service tablit un rapport annuel relatif au budget de la dernire
gestion coule exposant les rsultats des oprations de contrle et les
propositions visant amliorer la gestion. Ce rapport est adress au ministre.
In fine, il faut ajouter quen dehors de ces tches, il a dautres
prrogatives telles que, pour les marchs publics, ltude des projets des
cahiers des charges et les projets des marchs soumis lavis des
commissions des marchs. Il prside aussi les commissions douverture des
plis. En outre, il participe aux travaux des commissions mdicales et des

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 45

commissions de recrutement au niveau rgional et donne son avis motiv sur


les projets de lois, dcrets, arrts, contrats ou dcisions caractre
rglementaire ayant une rpercussion financire.

Encadr 1.5. FEDCOM (Belgique)

FEDCOM est un projet fdral qui vise moderniser la comptabilit de ltat,


en instaurant une comptabilit gnrale, budgtaire et analytique. Ce projet a
commenc en 2007 et sest termin en 2012. Il a t coordonn par le Service
public fdral Budget et Contrle de la Gestion. FEDCOM est galement le nom
de la nouvelle application informatique dans laquelle cette comptabilit est
informatise. Le support de lapplication est assur par le Comptable fdral.
Source : Fedweb (2012), FEDCOM , Portail du personnel fdral.
www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/fedco
m.

Les contrleurs des dpenses publiques verront certainement leurs


missions encore modifies avec la mise en place et la gnralisation future
de la GBO. La GBO ncessite la modernisation des systmes de contrles
via lassouplissement des contrles financiers exercs a priori par les
services centraux (en loccurrence le contrle des dpenses publiques), la
mise en place et le renforcement des contrles de gestion interne (au sein
des ministres dpensiers) et le dveloppement de laudit interne et externe.
La suggestion de cration dun nouvel organe de contrle englobant
lensemble des contrles existants peut tre une voie de rforme condition
de structurer les tches et missions de chacun : contrle a priori, a postriori,
financier, de gestion. La rforme de la comptabilit publique tunisienne et la
mise en place de la GBO peuvent tre aussi un facteur de modification de la
fonction. Les instruments dvelopps, notamment de gestion de
linformation, peuvent automatiser et scuriser lengagement budgtaire.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
46 1. LA RALIT TUNISIENNE

Encadr 1.6. Les rformes publiques au Portugal

Le Portugal a connu des problmes de dficit budgtaire structurel et daccroissement des


dpenses courantes depuis la fin des annes 90 jusquau milieu des annes 2000. Pour y faire
face, les autorits portugaises ont pris des mesures de rforme globale du secteur public et un
processus de modernisation intgr visant garantir lefficacit de ladministration publique et
appuyer la stratgie de croissance conomique a t amorc.
Cette rforme inclut un systme intgr dvaluation des performances dans
ladministration publique (Siadap), pour amliorer la motivation professionnelle et les
performances de ladministration publique et rduire les formalits administratives
excessives.
Le processus englobe aussi un programme de restructuration de ladministration centrale
(PRACE), pour amliorer la qualit des services publics en rduisant les dpenses et les
ressources humaines qui leur sont affectes, et ce en dcentralisant les fonctions et en
modernisant les procdures au sein des administrations publiques.
Le budget fait aussi lobjet de rformes signifiantes, notamment en matire de discipline
fiscale et de rationalisation des dpenses publiques.

La rvision des systmes de contrle interne et daudit interne dans le secteur public
Le systme de contrle interne au Portugal cherche voluer souhaitant passer dun
systme traditionnel de contrle de la conformit la lgislation en vigueur et de matrise des
dpenses via une surveillance dtaille de lexcution du budget, un systme ax sur la
performance.
En effet, le contrle effectu consistait en un contrle financier ex ante axe sur un examen
administratif et une squence dautorisations et de visas pralables. Avec la rforme
budgtaire, il y a eu une transition dun contrle ex ante des procdures de contrle interne,
axes sur la performance du management financier dans les units oprationnelles et sur la
responsabilit des gestionnaires de la dpense publique.
Les principaux objectifs taient linstauration dun meilleur suivi de la mise en uvre et de
lexcution budgtaires, ainsi que la mise en place dun suivi adquat de la qualit et de
lutilit des dpenses, afin de garantir une utilisation conomique, efficiente et efficace des
ressources publiques.
Lexprience montre que la mise en uvre de ces programmes ncessite un engagement
rel du top management, et un effort continu de dveloppement des outils ncessaires pour
assurer un suivi et un examen analytique global du budget global.
Pour mettre en uvre la comptabilit dexercice au sein du gouvernement, un plan pilote a
t lanc. Les changements envisager concernent le gouvernement et le Comit pour la
budgtisation par programme du Parlement (COP), et comprennent une rgle de dpenses, un
cadre de dpenses moyen terme (CDMT) et les dtails du cadre de budgtisation base sur
les rsultats.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 47

Encadr 1.6. Les rformes publiques au Portugal (suite)

Dans le cadre de cette rforme, le rle de la DG Budget doit passer dun contrle dtaill de
lexcution un suivi et une analyse plus globaux. La rationalisation de la gestion financire,
le passage la budgtisation des programmes et le changement du rle de la DG Budget
exigent la responsabilisation des ministres dpensiers, dont le rle principal est le
management des programmes et lexcution du budget.
Il est aussi indispensable que les ministres aient les capacits et les structures de
responsabilit ncessaires. Chaque ministre a son propre Service budget, charg de
lexcution et du contrle financier sur le budget et de servir comme la DG Budget homologue
dans ce ministre de tutelle. Chaque ministre devrait tre responsable des dpassements de
dpenses quil engage. La mise en place de cette rforme est en cours de prparation. Elle suit
une approche squentielle, o une nouvelle tape nest envisage que si on a lassurance
raisonnable que les tapes prcdentes ont t assimiles par les diffrents acteurs. Cette
approche commence par llaboration dun budget-programme et dun CDMT; puis le
dveloppement dinformations sur le rendement des programmes et des ministres, qui seront
utilises dans une troisime tape, les processus de prise de dcisions budgtaires .
Cette tape est la premire dun processus long terme qui implique dapprendre par la
pratique, et qui ncessite un audit indpendant des informations sur les performances pour
garantir leur qualit et leur crdibilit.
Au Portugal, le Siadap propose de lier les rsultats des performances ralises aux salaires
verss. Bien que ce systme soit incitatif quant latteinte des objectifs, il pourrait aussi
encourager la manipulation des informations, ce qui pourrait affecter leur intgrit et leur
fiabilit.
Par ailleurs, le gouvernement a entrepris une rvision du rle des inspections financires au
sein des ministres, remplaces par des units daudit interne dans les ministres et dans la
majeure partie du secteur public, lexception des petites organisations.
LInspection gnrale des finances demeure lunit centrale, charge entre autres de
lharmonisation des travaux des diffrents services daudit. Son rle a t redfini plaant en
priorit les enqutes, lapprciation des irrgularits graves, lvaluation des politiques
publiques et la conception des standards et des normes mthodologiques.
La rforme budgtaire a favoris la rvision du contrle financier traditionnel et le passage
dun systme dinspection a un systme daudit interne. Le gouvernement a entrepris des
mesures ayant pour objectif damliorer la discipline budgtaire, en passant dun systme de
surveillance de lexcution du budget vers un systme ax sur la performance et la
responsabilisation, do le dveloppement de laudit interne.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
48 1. LA RALIT TUNISIENNE

Encadr 1.7. Mise en uvre de la gestion budgtaire par objectifs


et de lvaluation des risques

LOCDE dfinit la gestion budgtaire par objectifs comme une forme de budgtisation
qui concerne les fonds allous des rsultats mesurables. Le dveloppement de liens entre
la performance et la budgtisation a t un phnomne en volution long terme dans les
pays de lOCDE qui remonte aux annes 70 pour le Canada. Ses objectifs portent
essentiellement sur lamlioration de lefficacit de lallocation des ressources et la
reddition de comptes dans les services publics. Cependant, le niveau des capacits
institutionnelles dun pays a une incidence directe sur le rythme de progressions des
rformes adoptes. La plupart des pays de lOCDE ont mis en place 2 ou 3 initiatives de
rforme ces 15 dernires annes, pour amliorer lutilisation des donnes sur le rendement
en matire de gestion et de budgtisation.
En thorie, la mise en uvre de la gestion budgtaire par objectifs se traduirait par un
assouplissement des contrles sur les dpenses des organismes publics. Mais il ny a pas
vraiment de tendance claire cet gard dans les pays de lOCDE. Les pays nordiques ont
une longue exprience en matire de dcentralisation des responsabilits de gestion, qui
datent davant lintroduction de la gestion budgtaire par objectifs. Dautres pays, tels que
la Core et le Chili, ont adopt cette rforme sans pour autant allger le contrle.
Lassouplissement des contrles peut tre une mesure dangereuse a priori sil nest pas
accompagn par des personnels dots des comptences adquates, au niveau des diffrents
dpartements. Par ailleurs, une fois allgs, les contrles peuvent toujours tre restitus. En
effet, si un organisme particulier na pas fait preuve de respect de la rglementation en
vigueur et na pas russi viter les risques de corruption, de mauvaise gestion et de
gaspillage, les contrles peuvent tre remis en place.
En Tunisie, un programme de jumelage, entre les ministres des Finances tunisien et
franais, financ par la Commission Europenne a t initi dans le but de mettre en uvre
la gestion budgtaire par objectifs. Dans le domaine des contrles, le programme traite les
missions et prrogatives du contrle des dpenses publiques, responsable du visa
pralable/contrle dengagement, car il est directement li la responsabilisation des
ministres. Le groupe de travail charg de ce sujet a recommand quune plus grande
souplesse soit prvue pour les engagements provisoires, tout en crant un montant plafond
au-dessous duquel les dpenses peuvent tre engages sans visa pralable en fonction du
niveau de risque prsent par chaque ministre. Cette proposition sera teste dans certains
ministres, ce qui permettra dviter la suppression immdiate du visa pralable au niveau
de tous les ministres, mais devra aller de pair avec le dveloppement de cartographies des
risques au niveau des ministres engageant des dpenses, llaboration de manuels de
procdures et la prparation de programmes annuels de dpenses.
Sources : Commission Europenne (2012), Rapport consolid de diagnostic et orientations, Appui la
gestion budgtaire par objectifs, 26 juin, Union europenne, Bruxelles ; OCDE (2008), Sequencing
and Pacing of Performance Budget Reforms : Summary of the 5th Annual Meeting of the SBO
Network on Performance and Results , 27-28 octobre, OCDE, Paris,
www.oecd.org/gov/budgeting/42188165.pdf ; et OCDE (2007), La budgtisation axe sur la
performance dans les pays de lOCDE, ditions OCDE, doi : 10.1787/9789264034075-fr.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 49

Recommandation 5

La Tunisie sest engage dans un processus de rforme visant introduire la


gestion budgtaire par objectifs, ce qui implique une modification du rle et de la
nature du contrle des dpenses publiques. Quels que soient les mandats et les
responsabilits que le contrle des dpenses publiques sera invit remplir en
vertu de cette rforme, il importe quil garde sa nature mme et quil ne soit pas
dnatur par un alourdissement ou un glissement des comptences vers un
contrle de lopportunit de la dpense publique. Le contrle des engagements a
un ct essentiellement budgtaire et doit sintgrer dans le projet de GBO pour
viter la multiplication de contrles redondants.

Les inspections dpartementales


Ces services, au sein de chaque ministre, sont toujours en activit
mme si leur nombre, leurs effectifs et leurs moyens tant humains que
matriels sont insuffisants la ralisation de leurs missions. Dans ce rapport,
les inspections dpartementales sont considres comme un lment du
contrle interne de par leur mission et structure. La connaissance des
inspecteurs du fonctionnement des ministres auxquels ils sont rattachs les
dsignent comme des personnes comptentes pour coordonner la mise en
place du systme de contrle interne qui sera le noyau de la cration dun
service daudit interne bas sur la gestion des risques dans chaque ministre.

La lutte contre la corruption


Les cellules de gouvernance
La circulaire de mars 2012 porte sur la cration dune cellule de
gouvernance et de la lutte contre la corruption dans chaque dpartement,
rgion et entreprise publique.
On ne peut donc les valuer ce stade. Mais il est vident que dotes
dun personnel qualifi suffisant, elles pourront favoriser la prise de
conscience collective de limportance du travail contre la corruption au
niveau des diffrentes entits.
Les cellules peuvent galement contribuer llaboration des
cartographies des risques dans les diffrents tablissements. Par consquent,
elles peuvent jouer un rle important aussi bien dans la gestion des risques
que dans le domaine de la prvention de la corruption dans le secteur public.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
50 1. LA RALIT TUNISIENNE

Encadr 1.8. Les units dintgrit au Brsil

Le Brsil a mis en place un grand nombre dunits dintgrit au sein de


ladministration publique fdrale. Par exemple, le nombre dunits de mdiation
de lorganisation a augment de 40 157 entre 2002 et 2010 et la fin de 2010,
tous les ministres fdraux devaient avoir leur unit propre ombudsman. Il y a
plus de 200 comits dthique et 30 units dinspection qui enqutent sur les
manquements lthique et sur linconduite administrative.
Source : OCDE (2012), OECD Integrity Review of Brazil : Managing Risks for a Cleaner
Public Servic, ditions OCDE, doi : 10.1787/9789264119321 e.

Nanmoins, ces cellules nont pas de responsabilits de vrification ou


de contrle du ressort des organes de contrle mentionns prcdemment.
Cependant, afin dtre en mesure de raliser cet objectif de prvention, le
personnel que chaque ministre ou institution consacre ces cellules doit
tre qualifi et form en matire de lutte contre la corruption et de contrle
interne.
Par ailleurs, ces cellules ont t cres et organises par une circulaire.
Une circulaire na pas de force rglementaire, ce qui vulnrabilise les
cellules. Une circulaire par dfinition donne une interprtation dune
lgislation ou dune rglementation particulire, propose une manire
concrte de lappliquer et nest donc pas utilise pour la cration et
lorganisation dune structure.
LInstance nationale de lutte contre la corruption
La Tunisie dispose dune Instance nationale de lutte contre la
corruption, dote de la personnalit morale et de lautonomie financire. Elle
nest pas un organe daudit et de gestion des risques mais elle contribue la
dtection des zones de risque et la diffusion dune culture de bonne
gouvernance. Elle a aussi une mission dinvestigation sur les cas de
corruption soit par auto-saisine soit sur saisine des tiers.
Cette instance a t conue comme une institution visant prenniser un
mcanisme de lutte contre la corruption, mcanisme qui a t initi juste
aprs la Rvolution du 14 janvier 2012 avec la cration de la Commission
nationale dinvestigation sur la corruption et la malversation.
Le choix dun tel organe est justifi par le caractre particulier de cette
mission qui doit tre clairement spare notamment de laudit de
conformit, de laudit financier et du contrle de gestion. Cela signifie que
ses membres peuvent mener des investigations sur les cas de corruption de
faon autonome, ou en collaboration avec le pouvoir judiciaire ou les
organes de contrle administratif et financier. Ces investigations prcdent

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 51

la phase judiciaire dans tous les cas. En outre, il exercerait une fonction
pilote dans le cadre de la lutte contre les abus et les comportements
infractionnels notamment en matire de marchs publics, de lgislation
relative aux subventions, dagrments, dautorisations ainsi que de la
corruption dans le secteur priv. Ses missions se rsument :
proposer les politiques publiques en matire de lutte contre la
corruption et assurer leur suivi en concertation avec les autorits
comptentes ;
proposer les directives dorientation gnrales pour lutter contre la
corruption ainsi que les mesures ncessaires pour la dtection des
malversations, et ce en collaboration avec les autorits
comptentes ;
dtecter les sources de malversation dans les secteurs publics et
privs ;
recevoir les requtes et les alertes sur les cas de corruption et de
malversation, mener les investigations sur ces cas avant de les
transfrer aux autorits comptentes, dont lautorit judiciaire le cas
chant ;
donner son avis sur les projets de textes juridiques et rglementaires
en relation avec la corruption et la malversation ;
faciliter la communication entre les diffrentes structures et autorits
charges de la lutte contre la corruption et la malversation ;
collecter les donnes relatives la corruption et la malversation en
vue de mettre en place une base de donnes qui sera exploite pour
laccomplissement de sa mission ;
diffuser une conscience sociale des dangers de la malversation aux
travers des campagnes de sensibilisation, lorganisation de
sminaires et de sessions de formation, ldition de revues et de
priodiques ;
raliser des tudes et des recherches relatives la lutte contre la
corruption et la malversation.
Les structures et services de ltat sont tenus dapporter toute laide
ncessaire lInstance pour la collecte des donnes relatives au traitement
des cas de malversation, et dexcuter toutes les procdures relatives la
protection des victimes, des tmoins et des lanceurs dalerte.
LInstance est compose dun prsident, dun conseil et dun organe
technique de prvention et dinvestigation. Le Prsident a t nomm par
dcret sur proposition du gouvernement, parmi les personnalits nationales

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
52 1. LA RALIT TUNISIENNE

indpendantes bnficiant dune expertise juridique distingue. Lorgane de


prvention et dinvestigation assure linvestigation dans tous les cas de
corruption. Il est dans ce cadre habilit collecter toutes les informations,
documents et tmoignages mme dlucider les cas de soupon de
corruption commise par des personnes physiques ou morales aussi bien
publiques que prives.
Tous les services de ltat notamment les services de contrle, les
tablissements et les entreprises publics et les collectivits locales doivent
communiquer au Prsident de lInstance toutes les informations dont ils
auraient pu avoir connaissances loccasion de laccomplissement de leurs
missions et qui ont un lien avec les missions de lInstance. Cette obligation
incombe galement au gouverneur de la Banque Centrale Tunisienne, au
prsident du CMF et du Conseil de la concurrence. Nul ne peut opposer le
secret professionnel lInstance. Les banques ainsi que les intermdiaires en
bourse ne peuvent pas opposer le secret bancaire vis--vis de lInstance, ils
sont au contraire soumis une obligation dinformation quant tout
mouvement suspect de fonds quils constatent dans leurs critures.
Cette instance contribuera aussi mieux comprendre les vulnrabilits
dans le secteur public et, par consquent, orienter les travaux daudit vers
les zones haut risque et diffuser une culture dintgrit et de lutte contre
la corruption.
Cependant, la mise en uvre du texte crant et organisant lInstance
connait quelques retards notamment dans la nomination des membres de ses
organes. Cette situation est dplorable car lINLCC risque de rester une
institution fantme, qui nexiste que dans les textes rglementaires et qui na
aucun moyen dagir.

Recommandation 6
Il est primordial et urgent de donner lInstance nationale de lutte contre la
corruption les moyens de son action et de lui adjoindre un service spcialis en
audit en matire de lutte contre la corruption, et de la doter dun personnel
performant et qualifi rpondant aux standards internationaux dans le domaine.
La relation entre lInstance, le Ministre de la Gouvernance et les corps de
contrle doit tre clairement dfinie afin de crer une relle synergie entre tous
les intervenants dans le cadre de la stratgie nationale de lutte contre la
corruption.

La matrise des activits


Ceci nous amne maintenant considrer un des points essentiels de ce
rapport : la matrise des activits. Comme il est dit plus loin, la matrise des

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 53

activits nest pas la mise en place dun contrle supplmentaire mais la


prise de conscience collective dans la recherche de latteinte des objectifs.
La matrise des activits se base sur le rfrentiel COSO, qui fixe au
dpart trois objectifs :
lefficacit et lefficience des oprations ;
la fiabilit des informations financires ;
la conformit aux lois et rglements.
Une prise de conscience collective est aussi lie la mise en place dune
politique au jour le jour faite de petits dtails qui concourent amliorer
le fonctionnement des services. Par exemple, sassurer quun courrier rentr
est rellement trait est une mesure de contrle interne. Le contrle interne,
cest donc la matrise des activits. Pour dvelopper cette culture, il est
important de travailler par contamination , cest--dire en choisissant un
groupe de coordinateurs qui seront forms, mis en place sur des entits
choisies et qui accompagneront lensemble du processus de formation au
sein de chaque institution. Lutilisation de personnes de rfrences permet
de faire dmarrer le processus en gardant lesprit les moyens disponibles.

Recommandation 7

Le secteur public en Tunisie dispose des moyens ncessaires la mise en place


dun systme de matrise des activits plus efficace au sein des institutions
publiques en optimisant le rle des comptences et des structures existantes.
Pour contribuer la prise de conscience collective de la ncessit de mettre en
place un systme de contrle interne qui permette une meilleure gestion
quotidienne et oprationnelle des risques (une vraie matrise des activits), et ce
au niveau des agents de toutes les institutions et entreprises publiques, il faut agir
progressivement. En effet, compte tenu de limportance de leffort requis et la
quantit de ressources ncessaires pour former tous les fonctionnaires en mme
temps, et contribuer ainsi la dissmination dune culture de maitrise des
activits, il serait plus judicieux de recourir la mthode de formation des
formateurs . Il sagit en premier temps didentifier certains membres cls du
personnel (qui devraient inclure les cadres suprieurs), de leur dispenser la
formation ncessaire qui leur permettra par la suite de former le reste du
personnel et de les soutenir dans la mise en uvre de meilleurs contrles.
cet gard, les comptences dont disposent les cellules de gouvernance dans
chaque organisme public en matire de lutte contre la corruption et de contrle
interne devraient tre exploites pour contribuer cet effort de sensibilisation
grande chelle.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
54 1. LA RALIT TUNISIENNE

Notes

1. La Dclaration de Lima sur les Directrices du contrle des finances


publiques (www.intosai.org/fr/documents/intosai/documents-de-nature-
generale/declarationes-de-lima-et-mexico.html).
2. LOrganisation Internationale des Institutions Suprieures de Contrle des
Finances Publiques (INTOSAI) est lorganisation fdratrice du contrle
externe des finances publiques. Elle assure un cadre institutionnel depuis
plus de 50 ans aux institutions suprieures de contrle des finances
publiques (ISC), pour le transfert des connaissances et la multiplication
des connaissances afin damliorer lchelle internationale le contrle
externe des finances publiques et accrotre, par consquent, la comptence
professionnelle, limage et linfluence des ISC dans les pays respectifs.
LINTOSAI est une organisation autonome, indpendante et apolitique.
Elle est une organisation non-gouvernementale avec statut spcial auprs
de lECOSOC des Nations Unies.
3. Lhomologue franais du Comit des contrleurs dtat tunisien est le
Contrle gnral conomique et financier qui englobe les socits
dconomie mixte et les organismes bnficiant dune subvention directe
de ltat.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
1. LA RALIT TUNISIENNE 55

Bibliographie

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ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 57

Chapitre 2

Exemples dapplication

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
58 2. EXEMPLES DAPPLICATION

Ce rapport fait un examen des structures daudit et de contrle interne. Il


analyse en dtail le fonctionnement de certains secteurs dactivits prcis et,
ce dans lobjectif de dceler ses forces et ses faiblesses et proposer des
amliorations pertinentes.
Cette tude va prendre lexemple de trois entreprises publiques ainsi que
les services des Douanes. Il convient ce niveau de rappeler certains points
importants quant lenvironnement de contrle. Tout dabord, les
entreprises publiques dans les pays utiliss pour les exemples (Belgique et
France) sont soumises des principes comparables celles des socits
prives. En Tunisie, le rapport entre les entreprises publiques et ltat reste
trs fort. Partant, et nonobstant lexistence dorganes daudit, force est de
constater que lautonomie des entreprises publiques est faible. Les
recommandations finales de ce rapport, sans prner la voie de la
privatisation, dcrivent le lien entre ltat et les entreprises comme pouvant
brider la gestion autonome ce qui est regrettable. On se reportera utilement
la partie consacre au Comit des contrleurs de ltat.

Encadr 2.1. Le contrle des entreprises publiques en Belgique et en France

En Belgique
Le rviseur dentreprises est un expert indpendant et impartial au service des entreprises,
des pouvoirs publics et de nombreux organismes du secteur non marchand. Ses rapports sont
destins de nombreuses parties prenantes (investisseurs, travailleurs, fournisseurs,
clients, etc.). Les entits concernes font appel aux services spcialiss des rviseurs
dentreprises soit parce que la loi le leur impose, soit dans une dmarche volontaire, si bien que
plus de 22 000 entits bnficient du contrle rvisoral en Belgique. Lobjectif principal est
dassurer la fiabilit des comptes annuels ou des comptes consolids, dont les utilisateurs
attendent quils donnent une image fidle du patrimoine, de la situation financire et des
rsultats de lentit. Les entreprises publiques sont soumises son contrle outre celui des
commissaires du gouvernement dcrit plus avant.

En France
Le systme est comparable au systme belge : on parle l de Commissaire aux comptes. Un
Commissaire aux comptes exerce une profession agre dans tous les pays de lUnion
europenne. Cest un acteur extrieur lentreprise ayant pour rle de contrler la sincrit et
la rgularit des comptes annuels tablis par une socit ou autre institution, et pour cela de
faire un audit comptable et financier. Il sagit dune mission lgale, toutefois elle peut tre
dcide volontairement par lentreprise.
Sources : Institut des Rviseurs dEntreprises (2011), Mmorandum au Gouvernement, Bruxelles,
www.ibr-ire.be/fr/l_institut/actualites/presse/Documents/4683_Memorandum.pdf ; Becompta (n.d.),
Dictionnaire comptable, www.becompta.be/modules/dictionnaire.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 59

Des entreprises publiques

Les entreprises publiques reprsentent un groupe dentits dont le poids


conomique et politique est majeur en Tunisie. Les entreprises soumises au
contrle du Comit de contrleurs dtat sont actuellement au nombre
de 207, mais les entreprises susceptibles de ltre sont au nombre 1 600
environ. Elles jouissent a priori, a contrario des Douanes, dune autonomie
de gestion. On retrouve donc un contrle de limperium, la tutelle, exerc
par des organes dlgus au sein dentits qui sont elles-mmes responsables
de leur gestion.
Nous avons choisi tout dabord deux entreprises lies lnergie, la
Socit Tunisienne de llectricit et du Gaz (STEG) et lEntreprise
Tunisienne dActivit Ptrolire (ETAP). Ensuite, le rapport prsentera
La Poste tunisienne, un fournisseur de services au public, ayant des missions
particulires proches du secteur bancaire. Cette entreprise est forcment
diffrente des deux prcdentes mais compte en effectifs un nombre quasi
quivalent celui de la STEG. Les conclusions tires au niveau de ce
rapport ne peuvent pas tre extrapoles lensemble des entreprises
publiques tunisiennes vu la taille, la structure et le niveau de maturit des
entreprises traites dans cette tude.

La Socit Tunisienne de llectricit et du Gaz (STEG)

Description de lenvironnement de contrle


Avant daborder le mode de gestion de lentreprise en termes de
gouvernance, nous commencerons par en faire un tour dhorizon quant ses
missions et son organisation socitale. Afin de se conformer au modle
COSO ERM1, on commencera lanalyse en abordant en premier chef
lenvironnement de contrle. Une entreprise doit tre analyse dans sa
globalit parce que la taille, le secteur, lhistoire, la structure, refltent le
type de gouvernance mis en place.

Lactivit de la STEG
La Loi N62-8 du 3 avril 1962 a cr la Socit Tunisienne de
llectricit et du Gaz (STEG). La STEG assure la production de lnergie
lectrique et du GPL, ainsi que le transport et la distribution de llectricit
et du gaz naturel au niveau national. Son objectif principal est de pourvoir le
march national en nergies lectriques et gazires et de rpondre aux
besoins de lensemble de ses clients (rsidentiels, industriels, tertiaires). Il
sagit dun acteur majeur qui assure :

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
60 2. EXEMPLES DAPPLICATION

la production de llectricit partir de diffrentes sources


(thermique, hydraulique, olienne, etc.) ;
le transport de llectricit : la gestion et le dveloppement des
rseaux et des postes haute tension ;
la distribution de llectricit : la gestion et le dveloppement des
rseaux et des postes moyenne tension et basse tension ;
le dveloppement et la distribution du gaz naturel : la gestion de
linfrastructure gazire ;
la production du GPL (gaz de ptrole liqufi).

En chiffres
Pour mieux comprendre limportance de lentit analyse, on pourra
faire tat des chiffres cls qui la concernent. La STEG emploie une main
duvre nombreuse (10 349 agents en dcembre 2011) elle offre une
gamme de risques large. En dcembre 2011, elle avait 3 282 521 abonns
dlectricit et 592 655 abonns du gaz. De 2009 2011, les investissements
annuels moyens de la STEG ont t de lordre de TND 830 million (ou
EUR 405.67 million). Le chiffre daffaires annuel moyen de lentreprise
(hors taxes) entre 2009 et 2011 a t TND 2 260 million (ou
EUR 1 104.6 million).

Organigramme de la STEG
Lorganigramme est un lment important qui permet de sassurer du
respect des normes dans lentit concerne au moins en ce qui concerne son
organisation.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 61

Graphique 2.1. Organigramme de la STEG

Source : La Socit Tunisienne de llectricit et du Gaz.

Lorganigramme de la STEG comporte une srie de comits qui sont


adjoints la gestion journalire:
Le Comit permanent daudit

Le Comit recrutement et nomination Dpendant du top management


Le Comit stratgique

Le Comit technique
Le Comit investissement

Le comit permanent daudit


Lexistence dun Comit daudit dans une organisation montre que
celle-ci assume de manire plus efficace ses responsabilits en matire
dintgrit, de qualit de reporting financier et des autres processus de

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
62 2. EXEMPLES DAPPLICATION

contrle interne, de conformit aux lois, aux rglements et lthique, et


defficacit de son systme portant sur la gestion des risques. Le comit est
en mesure de fournir un support supplmentaire pour assurer lefficacit et
lindpendance des activits daudit interne.

La Direction de laudit
Comme on peut le voir dans lorganigramme global de la STEG, celle-ci
dispose dune Direction de laudit (voir graphique 2.2). Laudit interne
compte actuellement 25 membres. Par rapport aux normes communment
admises, ce chiffre peut tre considr comme normal (1 pour 400 membres
du personnel) au regard de leffectif global de la STEG. Cependant, la
comparaison du nombre dentits daudits et avec le nombre dauditeurs
montre quil sagit dune structure ambitieuse (avec 18 entits), mais qui
nest pas soutenue par leffectif (25 auditeurs seulement). Un enrichissement
du cadre est donc recommandable, vu la taille du territoire et les
contingences.
Le rattachement direct de la Direction daudit interne un comit
daudit est encourag par les bonnes pratiques et les normes internationales
dfinies par les organismes professionnels en matire daudit interne, dans la
mesure o ce rattachement est le meilleur moyen pour garantir
lindpendance de la fonction daudit interne par rapport au management de
lorganisation. Au cas o laudit interne est rattach directement au comit
daudit, les bonnes pratiques prnes par lIIA suggrent dassurer un
reporting double, cest--dire, en fonction des points discuter, soit au
Comit daudit, soit la direction gnrale de lorganisation concerne, soit
aux deux. Maintenir un dialogue direct entre auditeurs internes, direction
gnrale et autres niveaux de management est en effet essentiel pour exercer
pleinement le rle de conseil au management. Selon une enqute mene par
l'OCDE en 2011 auprs des structures d'audit interne des diffrents
gouvernements des pays membres de l'OCDE, 33 des 73 rpondants ont
indiqu qu'ils rendent compte au ministre de tutelle, ainsi quau comit
d'audit. Cela a t considr comme une pratique favorable une
indpendance accrue du mcanisme daudit interne (OECD, 2011).

Le positionnement de la direction audit est dfini travers la Charte


daudit interne de la STEG, qui prcise notamment que laudit interne
dpend fonctionnellement du Comit permanent daudit et hirarchiquement
de la Direction gnrale.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 63

Graphique 2.2. Organigramme de la Direction audit

Source : La Socit Tunisienne de llectricit et du Gaz.

Objectifs et processus cls


Les objectifs stratgiques de la STEG font lobjet dun plan quinquennal
(outre les modifications potentielles lies au fonctionnement et proposes
par le Comit stratgique) dcid dans la chane de commandement de
lentreprise :
Direction gnrale Conseil dadministration Tutelle (ministre de lIndustrie)

La STEG dispose des contrats programme (un contrat qui spcifie


les objectifs attendre par la STEG et trace un plan daction) qui oprent
deux niveaux : un entre la STEG et ltat et un autre entre la Direction
gnrale et les units fonctionnelles et oprationnelles. Nonobstant le
principe gnralement admis de lautonomie de gestion, le ministre de la
tutelle est mme de modifier les choix faits au sein de lentreprise. On peut
donc considrer que lautonomie de gestion est relative et quune relle
responsabilisation ne peut tre envisage.
Les processus cls sont lists par lentreprise et dcrits dans les
diffrentes branches dactivit. Lentreprise a cr pour chacun de ces
processus cls :

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
64 2. EXEMPLES DAPPLICATION

des manuels de procdures, qui garantissent lunicit des mthodes


de travail et apportent une assurance raisonnable quant latteinte
des objectifs ;
des descriptifs de fonction, qui permettent dviter les drives lies
au recrutement (npotisme, corruption, etc.)
Les dossiers daudit qui nous ont t prsents par la STEG, dans le
cadre de la vrification des travaux daudit sont de qualit. On ne peut
cependant pas mettre avec certitude un avis sur la qualit des travaux sur la
base dun chantillon de dossiers dont le choix ne nous appartient pas.
Toutefois, on peut considrer que lassurance raisonnable de la qualit de
laudit est apporte.

Recommandation 8

Dans le souci didentifier les responsabilits de gestion, il serait souhaitable de


laisser une plus grande autonomie de gestion aux gestionnaires de la STEG en
basant lanalyse finale sur les rsultats dexploitation. Dailleurs, les
gestionnaires devraient tre soumis des contrats par objectifs qui seraient la
base de leur valuation. Cette recommandation est applicable dans de nombreuses
entits examines lors de lexamen des attributions du Comit des contrleurs de
ltat.
Par ailleurs, une simplification structurelle de la Direction daudit est
recommande.

Gestion des risques


Le projet Processus de gestion et de matrise des risques est un projet
dentreprise qui a t rattach dans une premire phase (de 2009 2010) la
Direction daudit, puis dans une deuxime phase, en 2011, il a t transfr
au Groupe des tudes stratgiques relevant hirarchiquement de la Direction
gnrale.

Identification
La STEG a procd une analyse de ses risques stratgiques et
oprationnels et les a lists comme suit :
accumulation des impays clients (problme de rticence) ;
indisponibilit des moyens de production (retard dans les
investissements) ;

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 65

difficults pour trouver temps les fonds ncessaires pour financer


les grands projets ;
arrt des travaux des grands projets suite lopposition des
propritaires terriens (servitudes de passage) ;
insuffisance au niveau de la scurit du systme dinformations ;
contraintes inhrentes au statut dentreprise publique (lourdeur dans
la procdure de recrutement, la passation des marchs, etc.) ;
augmentation du nombre et de la gravit des accidents tiers soit en
lectricit ou en gaz ;
vieillissement du rseau lectrique ;
indisponibilit en temps opportun des informations fiables,
pertinentes et suffisantes ;
absence de veille sur lvolution de lenvironnement scientifique,
technique et technologique.

Traitement
La structure de gestion des risques est base sur le modle vertical
hirarchique avec renvoi de la responsabilit au niveau suprieur de
dcision. Depuis 1990, il existe, au niveau du front office , des guides de
contrles reprenant les tches accomplir, la frquence, etc. La STEG fait
explicitement rfrence au modle COSO 1 dans son approche.
Sur la base de cette analyse, on peut considrer que la STEG a mis en
place une structure de traitement du risque. Outre le modle COSO dj cit,
la STEG dans son approche fait usage ou est certifie selon :
ISO 9001 : la norme ISO 9001 fait partie de la srie des normes
ISO 9000, relatives aux systmes de gestion de la qualit. Elle
dfinit des exigences concernant lorganisation dun systme de
gestion de la qualit.
ISO 14000 : la srie des normes ISO 14000 dsigne lensemble des
normes qui concernent le management environnemental.
ISO 18000 : la norme internationale qui dcrit une srie de
technologies utilises dans la gestion de linformation.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
66 2. EXEMPLES DAPPLICATION

La norme ISO 26000 est une norme ISO relative la responsabilit


socitale des organisations, cest--dire quelle dfinit comment les
organisations peuvent et doivent contribuer au dveloppement
durable.
ISO 27000 : cest la norme de scurit de linformation.
ISO 31000 : regroupe une famille de normes de gestion des risques.
Le but de la norme ISO 31000:2009 est de fournir des principes et
des lignes directrices du management des risques ainsi que les
processus de mise en uvre au niveau stratgique et oprationnel.
Elle ne vise pas promouvoir luniformisation du management du
risque au sein des organismes, mais plutt harmoniser les
approches, les standards et les mthodologies existantes en matire
de management des risques.

La fonction de risk manager


La Direction de laudit a contribu depuis 2009 la rdaction du Code
dthique et du Guide de contrle interne. Une quipe multidisciplinaire
compose de cadres relevant de toutes les directions a conduit en 2009, avec
laide dun consultant externe, un projet ayant pour objectif la conception
dun code dthique, une cartographie des risques par activit/unit
significative/processus et un guide de contrle par activit/unit
significative/processus issu de la cartographie des risques et des indicateurs
de risques.
Au niveau de la cartographie des risques, 17 directions ont pu tre
traites mais lavis recueilli pendant le travail pour ce rapport est que
lapport externe est encore insuffisant et quil y a lieu de poursuivre les
efforts afin de concevoir une cartographie des risques qui couvre toutes les
units et tous les processus. Ceci ncessite de mettre la disposition de la
Direction daudit responsable de ce projet les moyens humains et matriels
ncessaires.
Le projet Risk Management a finalis la premire version du Code
dthique de la STEG et une journe nationale a t organise, ce titre, le
7 mars 2013.
La version finale de ce code sera prsente au Conseil dadministration
de lentreprise au courant du mois de juin 2013.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 67

Conclusion
La STEG prsente un profil de gestion qui peut tre considr comme
apportant lassurance raisonnable de latteinte des objectifs, objet mme du
contrle interne dans la dfinition qui en est donne dans les Lignes
directrices de lINTOSAI2. Le contrle interne est correctement valid par
laudit interne.

Recommandation 9

La STEG a un pass longuement tabli en matire daudit et sa structure est


conforme aux principes de la profession. Elle est un acteur majeur de lconomie
locale et on pourrait considrer quil sagit dun modle pour dautres entits. La
gouvernance globale se rapproche fortement de celle dautres pays mentionns
dans ce rapport.

Entreprise Tunisienne dActivit Ptrolire (ETAP)3

Description de lenvironnement de contrle


LEntreprise Tunisienne dActivits Ptrolires a t cre par la
Loi n72-22 du 10 mars 1972. LETAP est un tablissement public
caractre industriel et commercial dot de la personnalit civile et de
lautonomie financire. Elle a pour mission de grer lexploration et la
production dhydrocarbures pour le compte de ltat tunisien.
Ces domaines dactivits sont la promotion du secteur des
hydrocarbures en Tunisie (environ 51 permis dans le cadre des oprations,
couvrant prs de 170 000 kilomtres) et la participation dans toutes les
oprations se rattachant directement ou indirectement aux hydrocarbures.
LETAP a une mission stratgique au niveau de ltat tunisien.

En chiffres
Limportance des activits de lETAP pour lconomie tunisienne se
reflte dans ses chiffres. En 2011, lETAP a dpens USD 250 millions (ou
prs de 200 millions EUR) en activits dexplorations pour 57 permis
dexploration en cours. Elle a produit 3.2 millions tonne mtrique dhuile et
export 1.55 millions tonne mtrique de ptrole brut. Ses revenus en 2011
ont t de lordre de TND 1 929 millions (ou EUR 1 500 millions). En 2011,
elle employait 789 fonctionnaires.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
68 2. EXEMPLES DAPPLICATION

Organigramme
La Direction de laudit est rattache au top management de lentit
(graphique 2.3). Ceci est conforme aux pratiques professionnelles dictes
par lIIA. Un projet, qui inclut la cration dun comit daudit, est en cours
dtude.

Graphique 2.3. Organigramme de lETAP

Source : Entreprise Tunisienne dActivit Ptrolire.

Objectifs et processus cls


LETAP a une vision claire de ses objectifs. Cependant, elle nest pas
libre de fixer ses objectifs puisque ceux-ci sont dfinis par voie dcrtale, ce
qui engendre des lourdeurs invitables. Les objectifs stratgiques de lETAP
dfinis par le dcret 76-173 du 26 avril 1973 incluent :
la conduite de toute tude relative aux activits ptrolires en
Tunisie ;
la formation des cadres tunisiens dans les diffrentes branches de
lindustrie ptrolire ;
la participation dans toutes les oprations se rattachant directement
ou indirectement aux hydrocarbures.
Le 23 novembre 2006, un certain nombre dorientations stratgiques ont
t dfinies :

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 69

renouvellement des rserves nationales ;


cration dETAP international ;
concentration sur lexploration des objectifs gaz ;
dveloppement des ressources humaines, cest--dire le
renforcement des comptences dans les spcialits ptrolires par le
recrutement et la formation, limmersion des jeunes spcialistes
auprs des units oprationnelles des partenaires trangers, la mise
en place dun systme attractif de gestion des comptences et des
performances.
Les objectifs stratgiques sont fixs par la Direction gnrale sur
proposition de la Direction de la stratgie et de la communication et en
concertation avec les directions centrales. Ces objectifs sont approuvs par
le Conseil dadministration (qui comprend un reprsentant du ministre de
lIndustrie, un reprsentant de la Banque centrale, un reprsentant de la
Prsidence du gouvernement, un reprsentant du ministre des Finances, un
reprsentant du ministre de Dveloppement rgional et de Planification, un
reprsentant du ministre de lEnseignement suprieur et de la Recherche
scientifique, un reprsentant de lAgence nationale de matrise de Lnergie,
deux reprsentants du secteur ptrolier et un reprsentant du personnel cadre
de lentreprise).
On peut considrer que les objectifs ainsi dfinis sont de lordre de la
dclaration de mission. Des objectifs, quils soient stratgiques ou
oprationnels, doivent correspondre au canevas SMART4. Comme la mise
en place du contrle interne qui vise donner lassurance raisonnable de
latteinte des objectifs, ncessite que ceux-ci soient clairs et dfinis, il serait
souhaitable de dfinir des objectifs prcis. Les analyses de risque, comme
nous le verrons, mettront en vidence des objectifs flous. Dans le souci
didentifier les responsabilits de gestion, il serait souhaitable de laisser une
plus grande autonomie aux gestionnaires en basant lanalyse finale sur les
rsultats dexploitation.

Gestion des risques

Identification
Le programme daudit interne est fix en commun accord avec la
Direction gnrale en tenant compte des recommandations du Conseil
dadministration. Il sappuie sur une valuation des risques mene par le
management. Les principaux risques lists par la socit sont :

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
70 2. EXEMPLES DAPPLICATION

sensibilit aux paramtres denvironnement ptrolier : variation du


prix de ptrole ;
risques relatifs aux marchs financiers : risque de change
particulirement li aux dollars et risque de taux dintrt ;
risque li la sant, la scurit et lenvironnement : les questions
de sant, de scurit et de lenvironnement sont des priorits dans
lindustrie ptrolire, phnomne augment par la pression accrue
du public et des dfis plus complexes ;
risque de maitrise des cots : la hausse des cots est lie des
facteurs conjoncturels et la fin du easy oil ;
risque de dpart des comptences : le manque de personnels
qualifis a un impact direct sur la ralisation des activits et les
rsultats.
Ces risques ont t aussi classifis en relation avec les processus cls.

Tableau 2.1. Table des risques

Processus Risques
Processus dcisionnel Risque de non ralisation de projet
Risque dexploration
Risque de surfacturation
Risque de financement
Risque li lenvironnement conomique
Risque li la situation politique
Risque de fluctuation dactivit
Risque dthique
Risque de non matrise des cots
Risque de dommages, charges contentieuses
Processus oprationnel Risque li au contexte rglementaire
Risque li la fluctuation du cours du baril
Risque de non-conformit la rglementation
Risque dans la ralisation des projets
Risque de dfaut de protection
Risque informatique
Risque dexposition aux litiges
Processus de support Risque de rotation des personnels
Risque des conflits dintrts
Risque de fluctuation des cours de change
Risque de faiblesse du systme dinformation
Risque de dpart des comptences

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 71

Traitement des risques


Des mesures de traitement des risques sont mises en place, parmi
lesquelles on cite un dispositif de contrle interne qui couvre toutes les
activits de lentreprise et un systme de reporting et de pilotage
satisfaisant. Les risques sont grs au sein de lentreprise selon leur niveau
de la manire suivante :
Les risques stratgiques sont grs par le top management. Le
Conseil dadministration est inform des risques majeurs de
lorganisation et des mesures prises par la direction pour les traiter.
Les risques structurels, administratifs et de gestion sont grs par la
Direction gnrale et par les directeurs centraux : la Direction
gnrale prend en considration le risque lorsquelle value les
diffrentes options stratgiques.
Les risques oprationnels sont grs par les directions.
Les risques dvelopps par lETAP sont intimement lis lvnement
plutt quaux objectifs stratgiques qui pourraient tre impacts. Dans les
recommandations finales du prsent rapport, on reviendra sur la ncessit de
mettre en place une relle matrise des activits par le biais de la formation
de risk managers et de lassistance.
Les dossiers daudit qui nous ont t communiqus par lETAP pour
juger de la qualit de travaux daudit interne apportent une certaine
assurance quant qualit du processus. Cependant, ceci ne permet pas de
conclure avec certitude que toutes les missions daudit internes ont la mme
qualit.

La Poste

Description de lenvironnement de contrle


La Poste tunisienne est une entreprise de services importante en Tunisie.
Elle est sous la tutelle du ministre ayant les Technologies de la
communication et de lInformation dans ses attributions. La Poste tunisienne
est comparable la STEG analyse plus avant en matire deffectifs. Elle
prsente un rseau commercial trs dense couvrant mme les zones rurales.
Avant daborder les objectifs et processus cls au niveau de leur gestion,
il est intressant de prsenter la vision globale sous-jacente. La vision du top
management de La Poste est clairante plus dun titre. Selon celui-ci5, La
Poste nest pas quun prestataire de service universel . Elle a jouer un
rle crucial dans le processus dinclusion sociale et financire en particulier
en cette priode de transition que connat la Tunisie. La Poste doit tre un

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
72 2. EXEMPLES DAPPLICATION

vecteur de changement et un acteur actif dans la dynamique de la croissance


inclusive. Il est ais dadmettre que tracer les contours de la stratgie postale
est une question conomique, somme toute techniquement soluble, mais il
convient de garder toujours prsent lesprit lexistence dune multitude de
contraintes qui constituent des facteurs de blocage pour la mise en uvre
dune stratgie axe sur lefficacit et la rentabilit.

Organigramme

Figure 2.4. Organigramme de la Poste

Source : La Poste tunisienne.

Laudit interne de La Poste tunisienne est organis administrativement


sous la forme dune Division rattache directement la Direction gnrale et
ce, selon lorganigramme de lOffice national des postes fix par le
dcret n99-2637 du 22/11/1999. La Division de laudit interne est charge,
principalement, de :
vrifier la bonne application des procdures ;

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 73

veiller au respect des instructions de la Direction gnrale ;


examiner la fiabilit des informations communiques la Direction
gnrale ;
veiller la bonne excution des procdures organisationnelles
conformment aux recommandations et directives de la Direction
gnrale ;
laborer des rapports :
valuant la rentabilit des diffrentes activits des Services de
loffice ;
prospectant les dfaillances organisationnelles et procdurales ;
et proposant des recommandations pour y remdier.
La Division de laudit interne comporte trois services, savoir le
Service de laudit administratif et financier, le Service de laudit technique
et informatique, et le Service de laudit des manuels de procdures.

Figure 2.5. Organigramme de la Division de laudit interne

Source : La Poste tunisienne.

Objectifs et processus cls


Comme la STEG, la Poste tunisienne est lie ltat tunisien par des
contrats programmes dfinissant les droits et les devoirs des deux parties.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
74 2. EXEMPLES DAPPLICATION

La stratgie de La Poste tunisienne vise diffrents objectifs comme la


ralisation de lquilibre financier de lentreprise travers la rvision de
lorganisation, la mise en uvre dune politique commerciale axe client,
loptimisation du rseau postal, le partenariat public-priv et louverture
linternational. Dautres objectifs sont aussi importants, tels que linclusion
financire (la bancarisation de La Poste, la cration dune offre de micro
crdits).
Les objectifs stratgiques sont fixs par la Direction gnrale sur
proposition de la Direction de la stratgie, de la qualit et du dveloppement
durable, qui est tablie en concertation avec les directions centrales. La
politique gnrale de lentreprise est arrte par le Conseil dadministration.
Par ailleurs, il serait souhaitable que La Poste puisse disposer dun
Comit stratgique relevant du Conseil dadministration et charg de dfinir
de la vision de lentreprise et ses orientations stratgiques, dexaminer la
stratgie globale propose par la Direction gnrale et danalyser la
concurrence et les perspectives. Comme dvelopp plus avant, un des points
importants est la question de lautonomie de gestion et la responsabilisation
des gestionnaires.

Gestion des risques


Le management de lorganisation identifie une srie de risques, qui nest
pas exhaustive mais qui liste les lments les plus marquants tels que :
la dfaillance humaine (erreur, fraudes) ;
le risque de vols denvois et le risque de perte ou davarie denvois
(risque la fois financier et dimage) ;
le risque IT (absence de backup), qui permet de mesurer la fragilit
de linstitution ;
le risque li aux attaques externes et le risque li aux attaques
informatiques internes ;
la fausse monnaie et le risque de change ;
le risque de blanchiment de capitaux (un peu particulier et revoir
par ailleurs vu le rle de la Banque centrale) ;
le non recouvrement de crances ;
dfaillance de systmes de scurit (camra, dtecteurs) et les
risques extrieurs : meutes, accidents, ...

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 75

Le travail danalyse de risque dans La Poste est effectu par lanalyse du


pass (mthode dite actuarielle). On procde par capitalisation des
expriences en matire de pertes subies associes aux risques encourus et
par lestimation et larbitrage entre les gains et cots associs une dcision
de prise de risques (de manire informelle).
La Poste tunisienne dispose en matire de services spcialiss de :
Une Division daudit interne sous-dimensionne. Cette division est
rattache directement la Direction gnrale, conformment aux
normes. Dans le cadre de sa restructuration, La Poste compte
tendre cette structure, la renforcer par de nouvelles comptences et
ractiver le Comit daudit interne. En effet, laudit interne compte
actuellement 4 auditeurs pour 9 000 agents. Mme si La Poste
dispose dune inspection de 40 agents, force est de constater que
contrler les 1 100 points de vente et 15 centres spcialiss reste une
tche complique. Les rapports daudit prsents pour vrification
de la qualit du travail sont nanmoins professionnels dans leur
approche. Cependant, lchantillon vrifi ne permet pas de
conclure avec certitude que toutes les missions daudit internes ont
la mme qualit.
Une inspection avec des services centraux et des services rgionaux.
Un contrle de gestion (quil faudrait renforcer).
Un contrle et un management de la qualit.
Une srie importante dorganes supervisent la gestion de La Poste (pour
exemple, le Comit des contrleurs de ltat, le Rviseur des comptes,
lAuditeur externe responsable de la scurit IT, la Cour des Comptes, les
corps de contrle gnral et les organismes internationaux comme Western
Union, etc.). Cet aspect souligne la lourdeur du systme de contrle tunisien.

Standards et mthodes
La Poste utilise des standards connus mais aussi des standards
mtier . Nous citerons pour exemple :
La norme CWA14641 qui concerne la production des timbres
postaux ;
la norme ISO 9001 (certifiant en qualit) ;
les normes de lIIA.
La Poste dispose dune Charte daudit interne, ce qui est assez rare dans
une entreprise publique, mais qui ne garantit nanmoins pas la qualit de
laudit. Outre ces standards, le rviseur se rfre aux normes IAS-IFRS6.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
76 2. EXEMPLES DAPPLICATION

En ce qui concerne lIT, il est fait rfrence au modle COBIT7. En dehors


du modle sensu stricto, il est fait rfrence aux normes ISO 27002
et 27005. Les rfrentiels utiliss correspondent aux usages de la profession,
comme un gage de scurit.

Recommandation 10

Ce rapport souligne lengagement de La Poste dans la mise en uvre du


management du risque interne, mais relve une certaine immaturit dans son
analyse des risques. Par consquent, La Poste a besoin daide pour mettre en
uvre un processus de matrise dactivits conforme au modle COSO ERM 2,
qui prconise que les entreprises doivent mettre en place un systme qui assure
lefficacit et lefficience des oprations, la fiabilit des informations financires
et la conformit la lgislation applicable. Cela devrait aider linstitution
identifier les vnements susceptibles daffecter lorganisation, valuer et grer
les risques afin quils puissent tre maintenus un niveau acceptable et offrir des
garanties raisonnables que lorganisation puisse atteindre ses objectifs.
Il faut aussi souligner limportance dacclrer la mise en uvre des actions
prvues pour le renforcement de laudit interne et le contrle de gestion afin
dtre en phase avec les progrs raliss suite au passage dune administration
publique une entreprise publique. Le contrle interne ne doit plus rester bas sur
le rle de linspection mais aussi sur laudit interne et le contrle de gestion
garantissant leur tour lefficience de toute stratgie de mise en place dun
management volu des risques.

Les Douanes

Les Douanes reprsentent une entit homogne structure hirarchique


forte, o la structure de contrle est intgre lorganisation. Lanalyse
laquelle nous pourrons donc procder affine celle ralise au sein des
administrations de ltat.

Description de lenvironnement de contrle


Les Douanes sont une administration particulire dans le sens que tout
en tant rattaches au ministre des Finances et donc aux administrations
centrales, elles jouissent dune indpendance fonctionnelle implicite. Ce
point les distingue des entreprises publiques qui jouissent dune plus grande
autonomie de gestion.
Lanalyse des Douanes a deux aspects : ceux que lon peut constater
dans lensemble de la structure des administrations tunisiennes et celles
particulires la matire. Historiquement les Douanes, outre leur mission
fiscale, ont toujours t garantes des frontires extrieures de ltat et ont

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 77

une structure de type militaire, forte hirarchisation. La Douane est


charge de la perception des droits, taxes et impts dus limportation et
lexportation des marchandises au profit du budget de ltat ainsi que de la
perception des taxes parafiscales au profit de la Caisse gnrale de
compensation et aux caisses interprofessionnelles. Par ailleurs, la Douane
veille garantir une perception correcte des ces droits et taxes et contribue
lutter contre lvasion fiscale.
Elle a une mission conomique. Cette mission est considre comme
tant le prolongement de sa mission fiscale traditionnelle. Elle constitue un
instrument permettant dalimenter le budget de ltat. Le droit de douane
vise galement protger lindustrie nationale et les ressources agraires.
Cependant, les changements conomiques intervenus dans le commerce
international et le choix par la Tunisie de lconomie de march ont entrain
une volution dans le rythme des changes commerciaux, ce qui implique
pour la Douane la ncessit de sadapter ces volutions et de changer ses
mthodes de travail afin quelle soit lavant-garde des structures de
dveloppement de lconomie tunisienne.
Comme toutes les douanes, La Douane tunisienne veille lutter contre
la contrebande sous toutes ses formes (marchandises, devise, bijoux,
drogue). Elle a pour mission de protger la faune et la flore qui sont
menaces dextinction, contrler lexportation illgale des uvres darts et
des antiquits et protger le consommateur contre les produits non
conformes aux normes sanitaires.
Il ressort de lanalyse de la Douane que deux lments sont mettre en
exergue : la diversit des missions et ltendue de la zone gographique
couvrir. Ltirement des chanes de commandement est une contingence
dorganisation importante.

Organigramme des Douanes


On ne peut que constater que la Douane nest pas comparable aux autres
entits analyses dans ce rapport au vu de son organigramme. Elle est
structure la fois sur la notion de mtier et la notion de territoire.
Ladministration des Douanes ne dispose pas de service daudit tel que
connu dans les entreprises publiques tudies plus avant. Dans le cadre des
comparaisons internationales, on trouvera ci-dessous le schma des Douanes
belges (graphique 2.7)8 qui ont forcment t fortement rorganises tant
dans le cadre des accords Schengen que dans le cadre gnral de lUnion
Europenne et de louverture des frontires de la communaut. Quant au
schma gnral, on y retrouve les mmes fondements, savoir des services
techniques responsables des papers internes et des services de terrain
rpartis sur le territoire.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
78 2. EXEMPLES DAPPLICATION

Graphique 2.6. Organigramme des Douanes tunisiennes

Source : Les Douanes tunisiennes.

Graphique 2.7. Organigrammes des Douanes belges

Source : Les Douanes belges.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 79

Objectifs et processus cls


Ce point est important dans une administration dpendant directement
dun ministre. Il reflte lexistence dun esprit dentreprise dans une
administration pourtant extrmement lie aux fonctions rgaliennes de
ltat. Les Douanes dfinissent leurs objectifs comme suit :
La Douane souhaite moderniser la Direction gnrale des douanes
pour aboutir une administration dmatrialise qui instaurerait
plus de clrit et de transparence.
Elle souhaite lutter contre la fraude par linstauration dune
Direction de contrle a posteriori, dune cellule spcialise pour la
lutte contre la contrefaon et dune structure daudit.
Elle souhaite faciliter les procdures douanires par linstauration de
nouvelles structures et renforcer lthique douanire pour lutter
contre la corruption et amliorer la situation matrielle et
professionnelle des agents des Douanes.
Les rsultats escompts de cette politique mise en place par le
management des Douanes sont :
aboutir une rentabilit maximale et une meilleure qualit du
service rendu par la Douane ;
tablir une bonne relation entre la Douane et les entreprises ;
renforcer un partenariat stable et durable.
Les objectifs sont fixs par la Direction gnrale avec lappui dun
organe consultatif : le Conseil suprieur des Douanes. Les Douanes ne
disposent pas dun systme managrial orient processus. La structure de
type vertical et centralis contribue ordonner lexcution des ordres en
fonction des objectifs et obligations lgales.
Des problmes plus directs de dysfonctionnements graves ne sont pas
voqus. Il est pourtant clair que la vision est correcte, les
dysfonctionnements que la Douane reconnat par ailleurs sont des
vnements quil convient dliminer mais qui ne sont en aucun cas des
objectifs part entire.
Il nexiste pas proprement parler de manuels de procdures dfinissant
clairement les tches de chaque agent. Le fonctionnement est assur par des
notes administratives diffusion variable (large ou limite).

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
80 2. EXEMPLES DAPPLICATION

Gestion des risques


Ladministration prsente comme risques majeurs la dtrioration de la
qualit du service rendu, les allongements des dlais, le manque de clart de
linformation et la non uniformit des dcisions. Ces risques peuvent tre
classs en typologie comme risque dimage ou risque conomique. Les
risques de perturbations des flux conomiques, les ingalits et les pertes de
rentres ne sont pas pris en compte.
Diffrents aspects oprationnels devraient susciter plus dintrt, tels
que le traage des flux et la protection des biens, le respect des critres de
contrle des dclarations, lattribution des procdures acclres ou
simplifies (critres conomiques) et le recouvrement via les
cautionnements sous toutes leurs formes.

Traitement
Ladministration des Douanes dispose dune srie dinstances de
contrle : la Direction de la gestion des risques, la Direction de linspection
gnrale des Douanes, la Direction des enqutes douanires et la Direction
de la garde douanire. Cette liste dmontre quil sagit dune structure de
type militaire base sur le contrle hirarchique immdiat. Il ny a pas de
systme daudit au sens strict mme si son utilit est reconnue et est
souhaite par le management. La mthode actuelle permet de faire
fonctionner ladministration mais ne peut garantir latteinte des objectifs.

Mesures de matrise
La mise en place du systme dchantillonnage par critres tris par le
systme IT est un lment important trs peu mis en valeur par
ladministration. Il sagit pourtant dune vraie mesure de matrise des
activits. La mise en place de systme de traage par technologie Global
Positioning System est un deuxime lment important dans la gestion du
contrle des flux et de leur intgrit.
En ce qui concerne les procdures particulires de ddouanement, la
rfrence lISO pour lagrment des oprateurs est un critre pertinent.
Il va de soi que toutes ces mthodes doivent tre analyses en tenant compte
de la politique de matrise des fraudes internes.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
2. EXEMPLES DAPPLICATION 81

Recommandation 11

La structure militaire des Douanes est un facteur de risque en tant que tel :
lordre tant donn, tout subordonn obira aveuglment lordre ft-il erron ou
illgal.
Les recommandations suivantes sont envisager :

la formation : les Douanes ont une politique de formation claire. Il


demeure que, linstar de lensemble du secteur public, un certain dficit
dans le management du risque et le contrle interne est constat ;

la rdaction de documents clairs et complets quant aux dispositions


administratives, et de manuels de procdures et de fiches de tches ;

la mise sur pied dun audit interne efficace, non pas comme un organe de
contrle rpressif, mais comme un valuateur de la mise en place du
contrle interne.

Notes

1. Le COSO Enterprise Risk Management est un rfrentiel de contrle


interne dfini par le Committee of Sponsoring Organizations of the
Treadway Commission. Le rfrentiel initial appel COSO 1 a volu
depuis 2002 vers un second corpus dnomm COSO 2. Cette norme
oblige les socits faisant appel lpargne publique valuer leur
contrle interne et en publier leurs conclusions dans les tats demands
par la Security Exchange Commission amricaine (autorit de
rglementation des activits boursires aux tats-Unis). Plus
dinformation : www.coso.org.
2. Lignes directrices sur les normes de contrle interne promouvoir dans le
secteur public INTOSAI GOV9100, p. 7.
3. www.etap.com.tn/index.php?id=1060.
4. SMART : Spcifique (un objectif doit tre spcifique et ne pas dpendre
dlments dont on na pas la matrise), Mesurable (il doit tre mesurable
et les indicateurs chiffrs devant tre incontestables et reconnus comme
tels), Accept (un objectif doit tre accept par le collaborateur), Raliste

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
82 2. EXEMPLES DAPPLICATION

ou Ralisable et Temporellement dfini (il doit avoir une date de fin et


ventuellement des points intermdiaires).
5. Interview 20/12/2012, Tunis.
6. International Accounting Standards et International Financial Reporting
Standards (en anglais: www.ifrs.org/ifrss/ifrs-technical-
summaries/Pages/summaries-eng-11.aspx).
7. Le COBIT (Control Objectives for Information and Related Technology
Objectifs de contrle de lInformation et des Technologies Associes) est
un outil fdrateur qui permet dinstaurer un langage commun pour parler
de la gouvernance des systmes dinformation tout en tentant dintgrer
dautres rfrentiels tels que lISO 9000.
8. La Division expertise oprationnelle assistera la direction infrieure dans
lintroduction de nouvelles mthodes de travail, de directives,
dinstructions, etc. et dans la rponse aux questions techniques,
sectorielles et juridiques. La Division expertise financire soutiendra la
direction linaire dans lvaluation et lanalyse des implications
financires de la mise en uvre de certaines approches en matire de
contrle, dassistance ou de recouvrement (analyse/cots recettes). Le
Labo fournit des conseils fiscaux concernant les chantillons qui lui sont
envoys.

Bibliographie

Becompta (n.d.), Dictionnaire comptable, www.becompta.be/modules/dictio


nnaire
Institut des Rviseurs dEntreprises (2011), Mmorandum au
Gouvernement, Bruxelles, www.ibr-
ire.be/fr/l_institut/actualites/presse/Documents/4683_Memorandum.pdf.
OECD (2001), Internal Control and Internal Audit: Ensuring Public Sector
Integrity and Accountability, ditions OCDE, doi :

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 83

Chapitre 3

Conclusion et recommandations

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
84 3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Ce chapitre passe en revue les recommandations prsentes dans le


rapport et fournit des suggestions supplmentaires pour les diffrents
organismes de contrle et institutions publiques tunisiennes.
Deux remarques doivent tre prises en compte :
Les recommandations doivent tre mises en uvre progressivement
et peuvent suivre un rythme diffrent dun tablissement un autre,
en fonction des ressources disponibles, de la structure existante et du
mode de fonctionnement dj en place dans chaque institution.
Les recommandations adresses aux entreprises publiques sont
fondes sur lobservation et lanalyse du fonctionnement des
trois entreprises visites, ayant un poids conomique important. Il
importe donc de prendre en compte que lextrapolation des
recommandations avances dans le cadre de ce rapport dautres
entreprises publiques, agissant dans des secteurs diffrents et avec
des modes de gestion, des ressources et des contraintes diffrents,
ncessite plus de rflexion afin de prendre en compte les spcificits
de chaque entreprise.

Les recommandations adresses aux diffrents organes de contrle

1. Garantir laudit externe (la Cour des Comptes) son


indpendance administrative et financire et son professionnalisme
Il est essentiel que la Cour des Comptes, dans les structures futures de
ltat, ait une place et un statut conformes aux principes contenus dans la
Dclaration de Lima. Elle devra donc pouvoir :
bnficier de la plus grande autonomie tant organisationnelle que
financire ;
tre mme de mener sa mission conformment aux normes et
pratiques de la profession ;
donner son personnel toute comptence ncessaire ;
sallier lexpertise extrieure ncessaire ;
assurer un rapportage et un suivi de ses constatations et
recommandations sans aucune entrave ;
assurer lensemble de ses travaux la publicit ncessaire la
transparence requise.
La Cour des Comptes devrait se doter dinstruments lui permettant
deffectuer un contrle objectif. Elle devrait disposer a minima de manuels
de mthodologie danalyse des risques et de contrle des processus les plus

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 85

frquemment rencontrs (achat, personnel, etc.). Elle devrait avoir comme


proccupation de respecter les normes dictes par lINTOSAI, lusage
des institutions suprieures de contrle et qui fixent tous les aspects de la
mission de contrle. Il est aussi primordial que les rapports daudits, hormis
ceux qui concernent ventuellement des matires relevant dintrts
suprieurs de ltat, soient envoys au pouvoir lgislatif pour y tre discuts
et disponibles de faon publique de manire systematique sous la forme de
publication spciale, de cahiers ou de recueils dobservations.

2. Mettre en place une nouvelle structure rorganisant les corps


de contrle existants
Comme mentionn prcdemment, il conviendrait notamment de
fusionner le Contrle gnral des services publics, le Contrle gnral des
finances et le Contrle gnral des domaines de ltat et des affaires
foncires, tout en intgrant aux responsabilits du nouvel organe ainsi form
les responsabilits du Haut comit de contrle administratif et financier. De
cette fusion natrait un organe qui les fonctions daudit des organismes
publics rattachs au pouvoir excutif, de conseil en matire de gestion et
dvaluation des politiques gouvernementales pourraient tre confies.
Le nouvel organisme sera galement responsable du suivi de la mise en
uvre des recommandations quil formule. Lide est de permettre ce
corps de contrle dexercer sa mission : tant sa conception, sa planification,
son excution que son suivi. Cette structure unique permettrait galement de
rduire les risques de chevauchement et doptimiser lutilisation des
ressources.
Il conviendrait aussi de crer un Comit daudit dont la fonction serait
de coordonner le travail du nouvel organe cr de la fusion de trois corps de
contrle gnral existants et de planifier ces missions daudit. Ce comit doit
tre constitu selon les pratiques de la profession, dexperts internes et/ou
externes et rattach au plus haut niveau de lappareil de ltat. La cration
dun comit daudit est un lment qui facilitera le rapprochement entre les
pratiques en place et celles des standards de la profession.
Dans le cadre de ce scnario, les inspections dpartementales continuent
assurer leurs missions au sein de leurs dpartements respectifs et peuvent
contribuer au rveil de la conscience collective ncessaire pour rellement
mettre en place un systme de contrle interne et de matrise des activits
dans lensemble des organismes publics. Dans un deuxime temps, selon les
moyens disponibles, ces inspections dpartementales devraient devenir des
noyaux de services daudit au sein des institutions publiques qui
rapporteraient au Comit daudit. Cette volution pourrait se faire dans un
dlai plus court que celui de la premire phase.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
86 3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Ce nouvel organe, fruit de la fusion des trois corps de contrle gnral,


chapeaut par le Comit daudit, devrait avoir lindpendance suffisante la
bonne conduite de ses missions. En effet, le rattachement de cette structure
au pouvoir excutif ne devrait pas tre une entrave latteinte de ses
objectifs. Cet organe ne devrait pas rester dpendant de la saisine qui lui est
faite, et travers cela des informations qui lui sont ainsi transmises. Il serait
donc judicieux de doter cet organe dun pouvoir dauto saisine bas sur les
informations quil collecte dans le cadre de ses missions ou qui peuvent lui
tre apportes, et ce tout en continuant effectuer les missions demandes
par lexcutif. Il serait aussi opportun de le doter dune certaine
indpendance financire qui garantit aux missions quil conduit la
confidentialit requise.
Il est aussi recommand de rdiger des chartes daudit qui fixent les
comptences et les prrogatives des auditeurs.
Par ailleurs, il importe dadjoindre lInstance nationale de lutte contre
la corruption (INLCC) un service spcialis en audit, form et dot des
moyens et pouvoirs ncessaires pour avoir une comptence centrale
oprationnelle, qui sera son bras arm . Le choix dun tel organe est
justifi par le caractre particulier de la mission de cette instance, qui doit
tre clairement spare notamment de laudit de conformit, de laudit
financier et du contrle de gestion. Cela signifie que les membres de ce
service daudit peuvent mener des enqutes judiciaires (perquisitions,
saisies, auditions, arrestations, PV, etc.) de faon autonome, en collaboration
avec le pouvoir judiciaire. Cet organe serait comptent pour la recherche et
lappui la recherche des infractions commises au prjudice des intrts de
ltat, ainsi que des infractions de corruption complexes et graves. En outre,
il exercerait une fonction pilote dans le cadre de la lutte contre les abus et les
comportements infractionnels en matire de marchs publics, de lgislation
relative aux subsides, dagrments et de permis. Doter cette institution des
ressources adquates qui lui permettrait de mener bien sa mission devient
primordial, si on veut viter le risque que cette institution ne reste formalise
que sur le papier, mais sans aucun moyen daction concrte.

3. Renforcer les moyens humains et matriels du Comit


des contrleurs de ltat
Le Comit des contrleurs de ltat exerce son contrle sur lensemble
du territoire, et ce par la prsence des contrleurs dtat dans les entreprises
publiques comme reprsentants de lactionnaire quest ltat. Les moyens de
cet organe doivent imprativement tre renforcs notamment par lutilisation
de la technologie de linformation, qui permettrait de crer une base de
donnes des dcisions et de la jurisprudence en la matire, de manire

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 87

garantir un pilotage des activits mais aussi une unicit dapprciation des
situations et des dcisions.
Il convient ce niveau de rappeler limportance des manuels ou des
directives mises jour et de la formation qui doit y tre associe. Le contenu
mme de la fonction du contrleur de ltat travaillant seul dans des entits
spares rend la communication et le pilotage difficiles.
Le Comit des contrleurs dtat contrle 207 entreprises publiques sur
un total de prs de 1 600 entreprises publiques et participation publique.
La Loi n89-9 du 1er fvrier 1989 relative la tutelle des entreprises
publiques a tabli une liste rduite dentreprises concernes par le contrle
dtat. Les filiales et sous-filiales des entreprises publiques et entreprises
participation publique chappent au contrle dtat. Il y aurait lieu dtendre
le champ daction du Comit des contrleurs dtat lensemble de ces
entits. Pour ce faire, il serait opportun denvisager la rvision de Loi n89-9
du 1er fvrier 1989 pour tendre les champs de comptence du contrle
dtat toutes les entreprises publiques, participation publique ainsi que
leurs filiales. Il est aussi recommandable de moderniser les statuts du
Comit des contrleurs dtat, afin, notamment, daccrotre lindpendance,
lexpertise et lautorit de ses membres sur les organes dirigeants des
entreprises et les autorits de tutelle, ainsi que llargissement de son
champs de comptence, et ce par des amnagements la Loi n89-9.
Il importe aussi dorganiser un contrle qualit du travail des contrleurs
dtat dans leurs interventions. Cette mission peut tre confie laudit
interne au sein de chaque institution dont la mission dvaluation du
contrle interne trouve ici application.
Par ailleurs, le rle de la Commission daudit des comptes des
tablissements et entreprises publics est renforcer pour permettre aux
autorits concernes de suivre lvolution des indicateurs des entreprises et
des secteurs dactivit et de prvenir tout risque li la gestion ou la
conjoncture conomique.

4. Prciser le rle du Contrle gnral des dpenses publiques pour


optimiser la gestion des engagements globaux
Le contrle des engagements, la fois contrle de lgalit et de
rgularit a priori, mais aussi garant de lquilibre budgtaire, est en pleine
mutation. Dans le cadre de la rforme de la comptabilit publique, la mise
au point dun environnement IT global pourrait protger le budget des
drapages quun mauvais contrle des engagements peut gnrer.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
88 3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Il apparait que le contrle des engagements est parfois peru, pour sa


mission relative au respect de la lgalit et de la rgularit, comme une
caution pour lentit ordonnatrice de la dpense. Le rle du contrle
a priori est spcifique par son exigence formelle.
Le respect du principe de luniversalit des engagements permet dviter
que des livraisons de biens et services par des entreprises publiques, faute de
moyens disponibles du chef dun engagement lacunaire, ne gnrent des
impays qui, force, deviennent une dette occulte.

5. Mettre en place un processus de contrle interne


Le contrle interne nest pas une fonction mais un processus intgr, mis
en uvre par les responsables et le personnel dune organisation, et destin
traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant la ralisation
de ses objectifs. La mise en place dun processus de contrle interne et
lanalyse des risques ncessitent une bonne connaissance et une
documentation suffisante des processus cls de lorganisation.
Le travail danalyse des processus est un travail difficile et peu
demander laide dun expert facilitateur. Le processus complet peut durer
des annes. Il conviendrait donc de commencer la dmarche par les
processus cls prioritaires dans chaque dpartement. Nous rappellerons que
la dmarche de contrle interne est base sur des principes de simplicit et
de pragmatisme.
Ce travail ralis, il convient de procder lanalyse des risques. Une
fois le niveau global de risques analys (impact et occurrence), on peut
prioriser les actions en fonction des moyens de lorganisation, avant de
commencer la phase suivante. Ceci consiste rdiger des manuels de
procdures contenant les mesures de matrise des risques souhaites,
notamment les processus cls tels que le cycle du personnel, le cycle des
achats. La fiche dactivit est laboutissement final de la dmarche
dintgration du contrle interne. Il conviendrait de fixer des indicateurs de
manire ce que laudit puisse analyser latteinte des objectifs des mesures
prises.

6. Mettre en place un programme de formation mme de donner


lensemble du personnel le niveau de comptence requis dans
le cadre de la matrise des activits
Il a pu tre constat que la Tunisie dispose dores et dj dun personnel
hautement qualifi. Le nombre de fonctionnaires certifis (CIA1, CISA2) est
apprciable. Il y a manifestement une diffrence de niveau entre les
entreprises visites et le reste du scope.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 89

La prsence de nombreux cadres certifis est une opportunit ne pas


ngliger. Rappelons que les certifications ncessitent un suivi (ce quon
appelle CPE, savoir des crdits de formation). Il convient donc dentretenir
cette expertise. Deux spcialisations sont encore promouvoir :
Le risk manager : son rle est danticiper et de prvenir les risques
que peut encourir lentit. Il aide linstitution dans lidentification
des faiblesses susceptibles de lempcher datteindre ses objectifs, et
ce en :
analysant en temps rel les ressources ;
valuant les risques potentiels ;
prvenant et informant la direction de lentit ;
faisant linterface avec les autres acteurs ;
soumettant des solutions de prvention ;
assurant le suivi global des oprations de lentit.
Ce type de professionnels peut avoir divers profils (financier,
juridique, etc.). Cest avant tout un analyste, il doit donc matriser les outils
de gestion et linformatique et possder un esprit de synthse et danalyse, et
doit surtout avoir une bonne capacit de communication. En effet, le risk
manager est en troite collaboration avec tous les services de la structure o
il travaille, car il doit anticiper les risques de manire globale, et doit tre en
mesure de diffuser la prise de conscience parmi le reste du personnel de
linstitution3.
On a pu dtecter lexistence de cette spcialisation dans des entits
visites. Un largissement lensemble du public concern est prner.
Le spcialiste du contrle interne : ce rapport constate l aussi un
meilleur niveau de maturit au sein des entreprises publiques
visites et ce pour des raisons lies leur structure et leur mission.
Les spcialistes du contrle interne sont responsables du soutien de
toutes les missions de contrle interne au sein de lentit. Elles sont
charges de :
analyser les processus organisationnels les plus importants et
valuer le suivi des procdures, les directives et le bon
fonctionnement de lorganisation ;
dvelopper des outils de management ;

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
90 3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

valuer de manire critique lafflux dinformations, lefficience


des processus et le respect des rglements/procdures, dtecter
les risques et formuler des propositions damlioration relatives
loptimisation des systmes de contrle interne ;
concevoir des mthodes de suivi au sein de lentit ;
tester les contrles dans les processus, dfinir le plan daction,
suivre les rsultats et implmenter dventuelles modifications ;
affiner les contrles existants des processus.
Le profil dun spcialiste du contrle interne est celui du
mid-management du service oprationnel capable danalyser et de devenir
une personne de rfrence dans la mise en place du contrle interne.

Les recommandations adresses aux entreprises publiques


et la Douane

1. Procder un contrle qualit du travail des services


ou directions daudit dans les entreprises publiques
Les entreprises publiques que nous avons pu analyser (STEG, ETAP, La
Poste) disposent dune structure satisfaisante au regard des normes de la
profession. Il convient toutefois de rappeler que le responsable de laudit
interne doit laborer et tenir jour un programme dassurance et
damlioration de la qualit portant sur tous les aspects de laudit interne4.
Cette approche peut se faire en interne5 et comporte des revues priodiques,
effectues par auto-valuation ou par dautres personnes de lorganisation
possdant une connaissance suffisante des pratiques daudit interne. Elle
peut aussi se faire en ayant recours une agence externe. Lexistence de la
structure daudit interne ne garantit pas elle seule la qualit de son travail
daudit. Il pourrait donc tre utile dorganiser un peer review ou un audit
qualit de laudit interne. Il convient aussi de rappeler, pour lETAP, quil
est utile de crer un Comit daudit au sein de chaque entreprise et de
rdiger une Charte daudit fixant les droits, les devoirs et les limites de ses
prrogatives.

2. Mettre en place une autonomie de gestion et responsabiliser


les dcideurs
Les principes mmes du management des risques induisent que le top
management valide le contrle interne et, partant, le niveau de risques par
rapport aux objectifs quil a fixs. Une rforme en profondeur devrait tre
entreprise pour responsabiliser le management. Il appartient lautorit de

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 91

fixer des objectifs dont latteinte est de la responsabilit du manager,


encadr par des plans de gestion composs dobjectifs explicites et
dindicateurs de performance. En ce qui concerne les entreprises publiques,
nonobstant le rle important tenu par les contrleurs dtat qui garantissent
le respect des rgles en rigueur, il convient de donner lautonomie suffisante
aux gestionnaires, par voie de contrat de gestion fixant les objectifs
atteindre. Ceci peut se faire, par exemple, par le biais de nomination du
gestionnaire dans une fonction donne pour une priode dtermine, avec
valuation cyclique des performances.

3. En ce qui concerne plus spcifiquement lETAP (Entreprise


Tunisienne dActivits Ptrolires)
linstar des autres entits, et dans le cadre dune responsabilisation
accrue des gestionnaires, une plus grande autonomie de gestion serait
recommander. Il est aussi important de continuer et damliorer le travail de
cartographie des risques. Par ailleurs, il est primordial de mettre en place un
contrle interne efficace, et de lui consacrer le support et la formation
adquats.

4. En ce qui concerne plus spcifiquement La Poste


La Poste dispose de lensemble des organes ncessaires la mise en
place des trois lignes de dfense considres par la doctrine comme idales.
Il conviendrait cependant de ractiver le Comit daudit et de le doter des
pouvoirs ncessaires la bonne conduite de sa mission.
Les effectifs mis la disposition des services daudit devraient tre
revus la hausse, pour couvrir toutes les entits de La Poste.
Il est possible de constater la fois un investissement important dans le
sens de la structuration dun processus de management interne des risques et
a contrario une certaine immaturit dans lanalyse de risque. Lanalyse des
risques faite dmontre que lentit daudit interne reste embryonnaire et a
besoin daide et dassistance dans la mise en place dune matrise des
activits conforme au modle COSO 2 ERM.

5. En ce qui concerne plus spcifiquement La STEG (Socit


Tunisienne de llectricit et du Gaz)
La structure de la STEG appelle peu de commentaires. Elle peut tre
considre comme un modle suivre. On recommandera de continuer le
travail de cartographie dj entam et de ltendre lensemble des
processus.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
92 3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

5. En ce qui concerne plus spcifiquement les Douanes


En dpit de lexistence dune politique de formation, il demeure qu
linstar de lensemble du secteur public, un certain dficit est constater
dans les domaines de formation sur le management du risque et du contrle
interne dans les Douanes. Une lacune est aussi constate au niveau des
manuels des procdures et des fiches de tches. Il convient donc de rdiger
ces documents afin de disposer de manuels prcis et complets, qui
organisent le travail et dlimitent les responsabilits. Il est recommand de
mettre en place un service daudit interne, non pas comme un organe de
contrle rpressif mais comme un valuateur de la mise en place du systme
de contrle interne.

Notes

1. Le CIA est la seule certification en audit interne de porte mondiale. Elle


est dlivre par lIIA (Institute of Internal Auditors) depuis 1972.
2. Depuis 1978, le programme des Auditeurs certifis de systmes
dinformation (Certified Information Systems Auditor CISA), parrain
par ISACA, est une norme mondialement accepte de reconnaissance
parmi les professionnels de laudit, du contrle et de la scurit des
systmes dinformation.
3. Daprs la FERMA (Fdration europenne des associations de risk
management).
4. Norme 1300 IIA.
5. Norme 1311 valuations internes, IFACI (Normes internationales pour
la pratique professionnelle de laudit interne).

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
ANNEXE A 93

Annexe A :
Matrice de rconciliation entre les rfrentiels, les constats
et les recommandations pour les services de ltat

Niveau Standards Contenu du standard Constats en Tunisie Consquences Recommandations


Contrle interne Gov 9100 Lignes directrices sur les normes de contrle Peu de matrise de Mconnaissance des Formation en enterprise
INTOSAI interne promouvoir dans le secteur public. lenvironnement de objectifs et des risques risk management.
contrle. associs.
Gov 9110 Orientations relatives ltablissement de La matrise des activits est Accent mis sur le constat Formation entreprise risk
rapports sur lefficacit des contrles internes. base sur le contrle, plus que sur le processus management et CI.
cest--dire bas sur le sous-jacent.
constat de carence.
Gov 9130 Informations complmentaires sur la gestion Absence de connaissance Absence de planification Mise en place dune
des risques des entits. du management des base sur le risk cartographie de risques.
risques. management.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
94 ANNEXE A

Niveau Standards Contenu du standard Constats en Tunisie Consquences Recommandations


Audit interne 1000 La mission, les pouvoirs et les responsabilits Le systme est bas sur Risque dinterfrences Formation et cration
IIA Mission, pouvoirs de laudit interne doivent tre formellement des services de contrle entre la tutelle et le service de services daudit au
et responsabilits dfinis dans une charte daudit interne. Ils dont le rattachement daudit. sens strict cest--dire
doivent tre cohrents avec la dfinition de scarte des normes Les normes daudit interne dont le rattachement soit
laudit interne, le Code de dontologie ainsi internationales daudit. sont garantes dun certain conforme aux IPPF.
quavec les normes. niveau de qualit.
Le responsable de laudit interne doit revoir
priodiquement la charte daudit interne et la
soumettre lapprobation de la Direction
gnrale et du Conseil.
1100 Laudit interne doit tre indpendant et les Le systme est bas sur Mise en place de Code de
Indpendance auditeurs internes doivent effectuer leurs des services de contrle bonne conduite.
et objectivit travaux avec objectivit. dont le rattachement Cration dun corps
scarte des normes rattach au plus haut
internationales daudit. niveau.
Cration Comit daudit.
1200 Comptence Les auditeurs internes doivent possder les Le personnel est dans Possibilit dextension des Continuation de la politique
et conscience connaissances, le savoir-faire et les autres lensemble de qualification activits. de formation.
professionnelle comptences ncessaires lexercice de leurs suprieure
responsabilits individuelles.
Les auditeurs internes doivent apporter leur
travail la diligence et le savoir-faire que lon
peut attendre dun auditeur interne
raisonnablement averti et comptent. La
conscience professionnelle nimplique pas
linfaillibilit.

ANALYSE DU SYSTME DE CONTRLE, DAUDIT ET DE MATRISE DES RISQUES DANS LE SECTEUR PUBLIC TUNISIEN OECD 2013
ANNEXE A 95

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Audit interne 1300 Programme Le responsable de laudit interne doit laborer et Cette norme vise assurer un Absence de garanties Mise en place de
IIA (suite) dassurance et tenir jour un programme dassurance et programme qualit dans laudit, quant la qualit de procdures
damlioration damlioration qualit portant sur tous les conu et effectu en conformit laudit. dassessment.
qualit aspects de laudit interne. avec les normes
professionnelles de laudit
interne. Le systme actuel
nest pas conforme et donc le
programme qualit est
forcment lui-mme imparfait.
2000 Gestion Le responsable de laudit interne doit grer RAS La rdaction de chartes
de laudit interne efficacement cette activit de faon garantir daudit peut amliorer
quelle apporte une valeur ajoute les rsultats.
lorganisation.
2010 Planification Il incombe au responsable de laudit interne de Peu de culture du risk Mthodologie base La conception des
dvelopper un plan daudit fond sur les risques. management. sur des critres pas cartographies des
Pour se faire, le responsable de laudit interne ncessairement les plus risques dans les
prend en compte le systme de management idoines. diffrentes institutions.
des risques dfini au sein de lorganisation, il
tient notamment compte de lapptence pour le
risque dfinie par le management pour les
diffrentes activits ou branches de
lorganisation. Si ce systme de management
des risques nexiste pas, le responsable de
laudit interne doit se baser sur sa propre
analyse des risques aprs avoir pris en
considration le point de vue de la Direction
gnrale et du Conseil.

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96 ANNEXE A

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Audit interne 2020 Le responsable de laudit interne doit Satisfaisant : le plan est RAS. RAS.
IIA (suite) Communication communiquer la direction gnrale communiqu au management.
et approbation et au Conseil son plan daudit et ses besoins,
pour examen et approbation, ainsi que tout
changement important.
2030 Le responsable de laudit interne doit veiller ce RAS dans labsolu sauf le Absence de garantie Organiser une structure
Gestion des que les ressources affectes cette activit manque dune vision contrle quant aux moyens soumis indpendante telle que
ressources soient adquates, suffisantes et mises en uvre qualit de laudit . diverses contingences. le Comit daudit qui
de manire efficace pour raliser le plan daudit assurerait un soutien
approuv. laudit et sa rgulation.
2050 Afin dassurer une couverture adquate et Le Haut comit est une Perte de moyens. Agreement sur base de
Coordination dviter les doubles emplois, le responsable structure de coordination mais la GOV9150
de laudit interne devrait partager des na pas pour mission de rpartir
informations et coordonner les activits avec les tches et de transmettre les
les autres prestataires internes et externes informations aux diffrents
dassurance et de conseil. organes. On ne peut dtecter
de mthode intgre de
gestion du travail.
2060 Le responsable de laudit interne doit rendre RAS RAS
Rapports la compte priodiquement la Direction gnrale
Direction gnrale et au Conseil des missions, des pouvoirs et des
et au Conseil responsabilits de laudit interne, ainsi que du
degr de ralisation du plan daudit.
2100 Laudit interne doit valuer les processus de Pas de culture du risque. Contrle bas sur la Formation en ERM
Nature du travail gouvernement dentreprise, de management conformit apparente. et dveloppement du
des risques et de contrle, et contribuer leur modle COSO 2.
amlioration sur la base dune approche
systmatique et mthodique.

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ANNEXE A 97

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Audit interne 2200 Les auditeurs internes doivent concevoir et RAS, sauf pour le budget Des missions qui Apprciation de la
IIA (suite) Planification de la documenter un plan pour chaque mission. Ce temps qui nest pas indiqu dpassent les dlais dure de la mission.
mission plan de mission prcise les objectifs, le champ au niveau des ordres de raisonnables, des
dintervention, la date et la dure de la mission, mission. recommandations
ainsi que les ressources alloues. dsutes.
2300 Les auditeurs internes doivent identifier, RAS RAS
Accomplissement analyser, valuer et documenter les informations
de la mission ncessaires pour atteindre les objectifs de la
mission.
2400 Les auditeurs internes doivent communiquer La communication rserve au Rsultat non connu par le Mettre en place un
Communication les rsultats de la mission. top management et lentit, public. systme de reporting
des rsultats nonobstant sa qualit noffre via les assembles.
pas toute la transparence
souhaite par le public
considrant la situation
particulire due lhritage
du pass.
2500 Le responsable de laudit interne doit mettre en Problme gnral de suivi. Perte de responsabilit. Redonner aux entits
Surveillance des place et tenir jour un systme permettant de Danger de politisation du de contrle la
actions de progrs surveiller la suite donne aux rsultats suivi. comptence sur le
communiqus au management. suivi.
2600 Lorsque le responsable de laudit interne conclut Pas de culture du risque. Contrle bas sur la Formation en ERM.
Communication que le management a accept un niveau de conformit apparente. Dveloppement du
relative risque qui pourrait savrer inacceptable pour modle COSO 2.
lacceptation des lorganisation, il doit examiner la question avec
risques la direction gnrale.

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98 ANNEXE A

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Audit externe 10 Principe 1 : Lexistence dun cadre
ISSAI1,2 Dclaration de constitutionnel/lgislative/juridique appropri et
Mexico sur efficace et lapplication de facto des dispositions
lindpendance des de ce cadre.
institutions Principe 2 : Lindpendance des dirigeants des ISC
suprieures de et des membres (des institutions collgiales), y
contrle des compris linamovibilit et limmunit dans lexercice
finances publiques normal de leurs fonctions.
Principe 3 : Un mandat suffisamment large et une
entire discrtion dans lexercice des fonctions de
linstitution suprieure de contrle.
Principe 4 : Accs sans restriction linformation. La cour des comptes de Tunisie est membre de lINTOSAI et ce titre bnficie
Principe 5 : Le droit et lobligation de faire rapport dune prsomption de rattachement aux ISSAI.
sur leurs travaux. La nouvelle Constitution est un moment crucial quant au statut de linstitut suprieur
Principe 6 : La libert de dcider du contenu et de de contrle. La question se pose de savoir si le nouveau texte garantira ou non
la date de leurs rapports de contrle, de les publier lindpendance de la Cour.
et de les diffuser.
Principe 7 : Lexistence de mcanismes efficaces
de suivi des recommandations des ISC.
Principe 8 : Autonomie financire et de gestion/
dadministration et accs aux ressources
humaines, matrielles et financires appropries.
100 Postulats de base du contrle des finances
publiques.
200 Les principes gnraux de contrle des finances
publiques et normes dontologiques.

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ANNEXE A 99

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Audit externe 300 Normes dapplication du contrle des finances Cette norme semble Peu de professionnalisme Amliorer
ISSAI (suite) publiques. applique. La planification au sens INTOSAI. lchantillonnage des
est toutefois base sur des choix.
critres autres que ceux lis
lanalyse des risques
sensu stricto.
400 Normes des rapports. Non connu. Non conforme. mettre en application.
3000 Normes et lignes directrices relatives la Peu dapplication. Pas de contrle de largissement du
vrification de rsultats bases sur les Normes de Contrle bas sur la gestion. scope de contrle.
contrle et lexprience pratique de lINTOSAI conformit.
Notes :
1. Nous nous sommes arrts aux niveaux 1, 2 et 3 des normes de lINTOSAI. Les normes de niveau 4 ncessitent un niveau de maturit
suprieur. Exception a t faire pour la norme 3000.
2. Il faut noter que la Tunisie assure le Secrtariat gnral de lARABOSAI, structure rgionale de lINTOSAI : le Premier Prsident de la Cour
des Comptes tunisienne est Secrtaire Gnral de lARABOSAI et membre du Comit directeur de lINTOSAI.

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