Análisis Comparativo de Balances Descentralizacion - 2016 PDF

ELABORADO POR RAL MOLINA MARTNEZ
OT. 15412 / Lenovo - Mirtha / Anlisis Comparativo de Balances... / Acuerdo Nacional / PORTADA / Medida 49.8 x 17 cm / Lomo OK 0.8 cm. / 104 pp. Couche Mate 150 gr. / Cosido a la Francesa / Barnizado UV. / TIRA
ANLISIS COMPARATIVO
DE BALANCES
SOBRE EL PROCESO
DE DESCENTRALIZACIN
ANLISIS COMPARATIVO DE BALANCES SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
Acuerdo Nacional
Primera edicin
La reproduccin del contenido de este libro queda permitida,

siempre y cuando se cite la fuente y el ttulo arriba sealados.
Secretara Ejecutiva del Acuerdo Nacional

Jr. Cusco 121, piso 10 - Cercado de Lima
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Elaboracin de contenidos
Ral Molina Martnez
Diseo y diagramacin
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Tarea Asociacin Grfica Educativa
Pasaje Mara Auxiliadora 156, Brea
Tiraje
1500 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: N 2016-03042
Lima, febrero de 2016
Las opiniones, anlisis y recomendaciones de poltica no reflejan necesariamente el punto de vista del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, como tampoco de su junta ejecutiva ni de sus estados miembros.
ANLISIS COMPARATIVO
DE BALANCES
SOBRE EL PROCESO
DE DESCENTRALIZACIN
hoy enfrentamos un proceso [de descentralizacin] sin modelo
o norte claro, que requiere de acuerdo poltico para redefinirlo a la
luz de los aprendizajes obtenidos y relanzarlo como una estrategia
para atender los objetivos de desarrollo e inclusin previstos en la
Constitucin y la ley que siguen igual de vigentes que al momento
de la aprobacin de la reforma en el ao 2002.
Congreso de la Repblica, Comisin de Descentralizacin,

Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de
la Gestin del Estado (2013): Informe de Evaluacin del
Proceso de Descentralizacin a 10 aos de su inicio,
Periodo Legislativo 2012-2013
ndice
uu Siglas y abreviaturas 7
uu Prlogo 11
uu Presentacin 13
uu 1. Balances sobre el Proceso de Descentralizacin 16
uu 2. Dimensiones de Anlisis del Proceso 20
uu 3. Valoraciones de Aspectos del Proceso en los Balances Analizados 22
3.1 Descentralizacin y democratizacin 25
3.2 Descentralizacin administrativa 29
3.3 Descentralizacin fiscal 34
3.4 Organizacin territorial 38
3.5 Gestin del proceso 42
uu 4. Conclusiones a partir de las valoraciones de los actores representados 46
4.1 Aspectos valorados ms positivamente 46
4.2 Aspectos valorados ambivalentemente 48
4.3 Aspectos valorados ms negativamente 52
4.4 Aspectos a los que no se ha prestado suficiente importancia 56
uu 5. Agenda para renovar la Descentralizacin 62
5.1 Descentralizacin y democratizacin 62
5.2 Descentralizacin administrativa 64
5.3 Descentralizacin fiscal 67
5.4 Organizacin territorial 69
5.5 Gestin del proceso 71
uu Anexo 1 Situacin actual de los aspectos analizados 74
A1.1 Descentralizacin y democratizacin 74
A1.2 Descentralizacin administrativa 78
A1.3 Descentralizacin fiscal 84
A1.4 Organizacin territorial 94
A1.5 Gestin del proceso 98
uu Anexo 2 Fuentes documentales 102
A2.1 Analizadas 102
A2.2 Consultadas 104
uuSiglas y abreviaturas
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional DP Defensora del Pueblo

AECID
para el Desarrollo D.S. Decreto supremo
AMPE Asociacin de Municipalidades del Per ENAP Escuela Nacional de Administracin Pblica
ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
FED Fondo de Estmulo al Desempeo y Logro
APP Asociacin pblico-privada de Resultados Sociales, MIDIS
CAN Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin FOCAM Fondo de Desarrollo de Camisea
CCI Consejo de Coordinacin Intergubernamental Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
FONAFE
CCL Consejo de Coordinacin Local Empresarial del Estado
CCR FONCODES Fondo de Compensacin y Desarrollo Social
Consejo de Coordinacin Regional
CEPLAN FONCOMUN Fondo de Compensacin Municipal
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratgico Regional FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica
Regional y Local
CGR Contralora General de la Repblica GG Gobierno General
CI Comisin Intergubernamental sectorial GIZ Cooperacin Alemana al Desarrollo - GIZ
CMMDF Comisin Multisectorial en Materia de GL
Descentralizacin Fiscal Gobierno local
CND GN Gobierno nacional
Consejo Nacional de Descentralizacin (extinto)
CTAR GPC Grupo Propuesta Ciudadana
Consejo Transitorio de Administracin Regional
D.L. GR Gobierno regional
Decreto legislativo
GSNs Gobiernos subnacionales MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (extinto)
IDH ndice de Desarrollo Humano MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
IGV Impuesto General a las Ventas MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
INADE Instituto Nacional de Desarrollo MINAM Ministerio del Ambiente
INC Instituto Nacional de Cultura (extinto) MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
JCI Junta de Coordinacin Interregional MINCUL Ministerio de Cultura
JNE Jurado Nacional de Elecciones MINDEF Ministerio de Defensa
LBD Ley de Bases de la Descentralizacin MINEDU Ministerio de Educacin
Ley de Incentivos para la Integracin y MININTER Ministerio del Interior
LIICR
Conformacin de Regiones MINJUS Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
LOF Ley de Organizacin y Funciones MINSA Ministerio de Salud
LOGR Ley Orgnica de Gobiernos Regionales MML Municipalidad Metropolitana de Lima
LOM Ley Orgnica de Municipalidades MRE Ministerio de Relaciones Exteriores
LOPE Ley Orgnica del Poder Ejecutivo MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MCLCP Mesa de Concertacin para la Lucha contra la MTPE Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
Pobreza
MEF MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y
Ministerio de Economa y Finanzas Saneamiento
MEM Ministerio de Energa y Minas OINFE Oficina de Infraestructura Educativa
MGD Matriz de gestin descentralizada ONG Organizacin no gubernamental
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social OPI Oficina de Programacin de Inversiones
OT Ordenamiento territorial RRNN Recursos naturales
OxI Obras por impuestos RROO Recursos Ordinarios
PBI Producto bruto interno SAT Servicio de Administracin Tributaria
PCM Presidencia del Consejo de Ministros Secretara de Descentralizacin, Presidencia del
SD
PDC Plan de Desarrollo Concertado Consejo de Ministros
SEDENA Secretara de Seguridad y Defensa Nacional
PI Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y
Modernizacin Municipal SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil
PMM Programa de Modernizacin Municipal SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo SSBB Servicios bsicos
POT Plan de ordenamiento territorial Superintendencia Nacional de Fiscalizacin
SUNAFIL
PP Presupuesto participativo Laboral
PpR Presupuesto por Resultados SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y
Administracin Tributaria
PRIO Plan Regional de Igualdad de Oportunidades UE Unidad Ejecutora (presupuestal)
PRODES Programa Pro Descentralizacin de USAID/Per UF Unidad Formuladora
PRODUCE Ministerio de la Produccin
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
PRONAA Programa Nacional de Apoyo Alimentario Internacional
RDR Recursos Directamente Recaudados VRAEM Valle de los ros Apurmac, Ene y Mantaro
REMURPE Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per ZEE Zonificacin ecolgica econmica
R.M. Resolucin ministerial
RRHH Recursos humanos
10
ANLISIS COMPARATIVO DE BALANCES
11
PRLOGO | PRESENTACIN
SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
uuPrlogo
La publicacin que tiene en sus manos, Anlisis comparativo de balances sobre el proceso de descentralizacin, presenta
una comparacin de 16 balances elaborados entre los aos 2009 y 2015 por 7 instituciones pblicas, de la sociedad civil, de la
academia y de la cooperacin internacional. Constituye un balance de balances, solicitado por la Secretara Ejecutiva del Acuerdo
Nacional al arquitecto Ral Molina Martnez, reconocido experto que con entrega y continuidad viene analizando la experiencia
descentralista en el Per contemporneo.
El objetivo de este estudio es facilitar un dilogo informado y alturado que excluya diagnsticos y extremismos simplistas y que
contribuya a generar nuevos consensos. Asimismo, debe permitir que el lector se forme o profundice una opinin de este proceso,
que seguramente ser diversa segn los temas que priorice y analice.
Estos temas constituyen el ncleo del informe que presentamos, y en su mayora fueron planteados por las instituciones
cuyos balances sirvieron de base para este trabajo. De dichos balances surge inevitablemente una mirada multidimensional de la
descentralizacin que obliga a evaluar de distinta manera sus diversos aspectos.
La descentralizacin es un proceso diverso en avances y con altibajos, pero es indiscutible que impulsa la formacin de nuevos
liderazgos polticos, alienta la participacin y contribuye a la progresiva consolidacin de la ciudadana en todas las regiones del
Per. En el mbito administrativo, y a pesar de tareas inconclusas -como la delimitacin de funciones y la coordinacin entre los tres
niveles de gobierno-, estamos ante un proceso de asuncin de responsabilidades en la gestin pblica del desarrollo integral, por
12
ciudadanos y ciudadanas de las propias regiones, bajo la direccin de autoridades que expresan la diversidad de nuestras culturas.
Su legitimidad proviene del voto popular y de su capacidad de construir instituciones.
En el decisivo campo de la actividad gubernamental, incluida la gestin pblica, se dan aprendizajes producto de experiencias
fallidas a evaluar con rigor, pero tambin logros apreciables que exhibir. Estas experiencias no se pueden desperdiciar, y un debate
serio y pausado debe permitir decantar los aspectos ms valiosos del aprendizaje poltico y tcnico. De esta manera, se est dando
un paso ms en el proceso de democratizacin del Per, en la medida en que nuevos contingentes de ciudadanos y ciudadanas
asumen responsabilidades pblicas en beneficio de sus coterrneos y del desarrollo nacional.
El debate sobre el futuro curso de la descentralizacin y la eventual constitucin de regiones debe ser un proceso lento,
que trasciende de lejos la corta coyuntura electoral en la que nos encontramos, y que requiere tiempo para escuchar no solo
a estudiosos e instituciones pblicas y privadas, sino principalmente a los actores de las experiencias recientes. A ese proceso
pretendemos aportar con esta publicacin.
Javier M. Iguiz Echeverra

Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional
13
uuPresentacin
Hace 14 aos se relanz el proceso de descentralizacin en el Per, incluyendo la recuperacin del nivel regional de gobierno,
suspendido en 1992. Adems, desde 1980 se realizan en el pas elecciones democrticas ininterrumpidas de alcaldes y concejos
municipales provinciales y distritales.
Como precisa una reciente publicacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)1, tanto la Constitucin Poltica
del Estado como la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) le atribuyen a esta una ambiciosa finalidad de desarrollo integral del
pas, cuyo alcance la LBD desagrega en 19 objetivos en los planos poltico, econmico, administrativo, social y ambiental.
Sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido desde la reforma constitucional del ao 2002, que permiti relanzar el proceso de
descentralizacin, actualmente no tenemos claridad sobre los beneficios especficos para la poblacin que el proceso ha significado en
sus distintas dimensiones, ni sobre la delimitacin de competencias sectoriales entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales en
varias materias de funcin pblica, menos sobre el rol que esperamos para los gobiernos locales en las mismas, entre otros aspectos.
De otro lado, las denuncias de corrupcin en varios gobiernos regionales en el ao 2014 han desencadenado crticas implacables
contra este nivel de gobierno y estas crticas se han extrapolado con no poca ligereza a la descentralizacin en su conjunto.
Casi desde que se inici el actual proceso de descentralizacin se han realizado diversos estudios y balances generales sobre
el mismo, unos oficiales, otros no. Todos ellos ofrecen amplios recorridos y diversas perspectivas sobre los avances y limitaciones
1 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2015): Los gobiernos regionales al inicio de su segunda dcada. 46 experiencias de xito de la gestin pblica regional. Lima, enero.
14
del proceso, pero la mayora de ellos coindicen en que, a estas alturas, la descentralizacin ha perdido su ritmo y ms an, claridad
y consenso sobre su orientacin general. Como anota la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica, Los ltimos aos (...) se evidencia una situacin inercial que
muestra un estancamiento de la descentralizacin.2
Debe ser por ello que tanto los crticos como los defensores del proceso coinciden en que, en el punto en el que se encuentra,
la descentralizacin necesita volver a ser debatida, a fin de actualizar el consenso social, poltico e institucional sobre lo que como
nacin esperamos de la reforma, del desempeo del Estado en su conjunto, as como de los gobiernos regionales y municipales;
y a partir de ello, ponernos de acuerdo sobre las nuevas orientaciones que debemos darle al proceso para que logre cumplir sus
promesas de contribuir a una distribucin ms equitativa de las oportunidades en el pas.
Segn indica la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en su Informe Anual 2012 sobre la marcha del proceso de
descentralizacin presentado en marzo del 2013 ante la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso, a solicitud de la precitada Comisin, dicho informe incluye un Balance del
proceso de descentralizacin a los diez aos de su vigencia....3
En reaccin al Informe del Poder Ejecutivo, como lo vena haciendo en aos precedentes, en junio de ese mismo ao, la referida
Comisin del Congreso public su propio Informe de Evaluacin del Proceso de Descentralizacin a 10 aos de su inicio, en
el cual plante como conclusin lo siguiente: pareciera ser el momento propicio para hacer un anlisis profundo del mismo,
2 Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobirnos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado (2013): Evaluacin del proceso de Descentralizacin a 10 aos de su inicio. Informe
Anual Periodo Legislativo 2012-2013. Lima, junio.
3 PCM (2013): p. 7.
15
identificar las correcciones necesarias para que se alcancen los objetivos esperados y poder relanzar la descentralizacin alineada
con las nuevas demandas que el pas tiene.4
En julio de ese mismo ao, en su discurso de fiestas patrias ante el Congreso de la Repblica, el Presidente Ollanta Humala
retoma la propuesta lanzada por la Comisin y seala expresamente que se requiere tambin, plantear un debate nacional sobre
la efectividad del proceso de descentralizacin, en el cual venimos avanzando hace ya una dcada.5
No obstante, han transcurrido ms de dos aos y, a pesar de haber sido planteado desde el Congreso y la Presidencia de la
Repblica, a la fecha ese debate an no se ha concretado. Muy recientemente, la ANGR ha insistido en la necesidad y relevancia
del mismo: creemos indispensable impulsar un debate nacional, una reflexin argumentada, que nos permita avanzar en la
correccin de una reforma que resulta indispensable para el pas, pero que sin duda debe ser reordenada a la luz de su corta
aunque intensa experiencia.6
Este trabajo, elaborado a solicitud de la Secretara Ejecutiva del Acuerdo Nacional, busca contribuir a alimentar ese indispensable
debate an no concretado, ms an ante la perspectiva de una prxima eleccin presidencial y parlamentaria nacional. Para
ello propone como insumo un anlisis y sistematizacin de los diversos estudios existentes de balance sobre el proceso de
descentralizacin, que sirva de base para iniciar dicho debate del proceso.
Ral Molina Martnez

Experto en descentralizacin y polticas pblicas
4 Congreso de la Repblica (2013): pp 75-76.

5 PCM (2104): p. 119.
6 ANGR (2015): p. 12.
16
uu1. Balances sobre del Poder Ejecutivo, que incluye entre las funciones del Presidente del
Consejo de Ministros, la de informar anualmente al Congreso de la
el Proceso de Repblica acerca del desarrollo del proceso7.
Descentralizacin Desde el 2004, esta prctica se mantiene ininterrumpidamente por

el propio CND durante su existencia y, luego, directamente por la
PCM. De esa larga serie de informes, en este documento se retoman el
correspondiente al ao 2009, que intent hacer una primera mirada de
La prctica de elaborar informes anuales de evaluacin del proceso
conjunto al proceso a siete aos de su lanzamiento, as como los informes
de descentralizacin se origina en la 9 Disposicin Transitoria,
presentados por la PCM en los aos 2012, 2013 y 2014:
Complementaria y Final de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
que establece que La Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin uu Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralizacin 2008
del Congreso de la Repblica evala anualmente el desarrollo del proceso y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009. Hacia la Primera
de descentralizacin en base al Informe que hace llegar al Congreso el Dcada, de junio 2009;
Consejo Nacional de Descentralizacin, con la participacin de los uu Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011, de
Presidentes de los Gobiernos Regionales. abril 2012;
El Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) presenta su primer uu Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralizacin
informe al Congreso de la Repblica en el ao 2004. Cuando el CND 2002-2012, de marzo 2013, que como se ha indicado incluye
se extingue en enero del 2007, siendo reemplazado por una Secretara de un balance del proceso a 10 aos de su inicio, solicitado
Descentralizacin en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), expresamente por la Comisin de Descentralizacin,
esta ltima hereda la obligacin de presentar al Congreso de la Repblica Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
informes anuales de evaluacin del proceso de descentralizacin; lo cual Gestin del Estado del Congreso de la Repblica;
es confirmado en diciembre de ese mismo ao por la Ley Orgnica
7 Ver Ley Orgnica del Poder Ejecutivo N 29158, artculo 19, numeral 5.
17
BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uu Informe Anual del Proceso de Descentralizacin al 2013, de Este esfuerzo continuado de evaluacin regular del proceso de
abril 2014. descentralizacin fue acompaado, prcticamente desde su inicio, por
A partir del ao 20078, siguiendo a la desactivacin del CND, la propia otros actores vinculados al proceso.
Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales Adems de los aportes que por ley los gobiernos regionales hacen a
y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso inicia la los informes anuales de la PCM, iniciando el ao 2011 la ANGR hizo
elaboracin de sus propios informes de evaluacin del proceso , con un primer esfuerzo con ese propsito expresado en la publicacin
base en los que le presenta la PCM. En este documento se consideran Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de
los informes anuales elaborados por la citada Comisin del Congreso descentralizacin (2006-2009)9. Luego, a inicios del ao 2012, la
correspondientes a los periodos legislativos 2011-2012, 2012-2013 y ANGR present su propio informe evaluativo del proceso ante la
2013-2014: Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y
uu Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Agenda para Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica.
relanzar el proceso. Informe Anual Periodo de Sesiones 2011- Seguidamente, a fines del ao 2013, con la colaboracin del Grupo
2012, de junio 2012; Propuesta Ciudadana, la Secretara Tcnica de la ANGR difundi
un balance del proceso de descentralizacin y propuesta de agenda
uu Evaluacin del Proceso de Descentralizacin a 10 aos de su para el mismo. Finalmente, en enero del 2015, la ANGR present una
inicio. Informe Anual Periodo Legislativo 2012-2013, de junio publicacin aportando una mirada crtica de conjunto a lo transcurrido
2013, que propone hacer un anlisis profundo del proceso; del proceso de descentralizacin, adems de recopilar un conjunto de
uu Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Informe Anual experiencias positivas de gestin regional. Los tres ltimos documentos
2013-2014, de junio 2014. citados son analizados en este informe.
9 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2011): Aportes de los gobiernos

8 Congreso de la Repblica, Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, regionales en el marco del proceso de descentralizacin (2006-2009). Lima: Grupo
Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado (2007): Desarrollo del Propuesta Ciudadana y Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
proceso de descentralizacin. Informe de evaluacin 2006-2007. Lima, julio. Desarrollo (AECID), enero.
18
Adicionalmente, varias otras instituciones pblicas, de la cooperacin Entre los aos 2008 a 2010, la Defensora del Pueblo se uni a este
internacional y de la sociedad civil han contribuido al esfuerzo de esfuerzo evaluativo a travs de tres Informes Defensoriales sobre
balance y evaluacin de lo recorrido en el proceso de descentralizacin. aspectos especficos relacionados al proceso de descentralizacin:
As, desde el ao 2003 el Grupo Propuesta Ciudadana10 ha publicado uu Informe Defensorial N 133: Uso o abuso de la autonoma
sucesivos estudios de anlisis sobre el proceso de descentralizacin; municipal? El desafo del desarrollo local de febrero 2008;
entre ellos se pueden destacar sus Reportes Nacionales de Vigilancia del uu Informe Defensorial N 141: Hacia una descentralizacin al
Proceso de Descentralizacin N 11 abarcando los aos 2003 a 2006, N servicio de las personas: recomendaciones en torno al proceso
14 referido al 2007 y N 17 correspondiente al 2008. En este estudio se de transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales
considera su ltimo trabajo de balance y propuestas respecto al proceso de marzo 2009;
presentado en el 2013.
uu Informe Defensorial N 148: Primera supervisin del Plan
Por su parte, desde el ao 200511, el Programa Pro Descentralizacin de Municipalizacin de la Gestin Educativa: aportes para su
de USAID ha publicado ininterrumpidamente informes anuales de implementacin de febrero 2010.
evaluacin del proceso de descentralizacin, en general uno o dos meses
antes al correspondiente a la PCM, los que son usados como referentes Asimismo, a fines del ao 2012, las universidades del departamento
por varios analistas del proceso. En este documento se consideran de Arequipa, articuladas por el Instituto de Gobierno y Desarrollo
los informes anuales de evaluacin del proceso de descentralizacin Humano, convocaron una iniciativa bautizada como Ctedra
elaborados por Pro Descentralizacin en los aos 2012 (a julio de ese Arequipa, cuya Primera Sesin se enfoc en el tema Diez aos de
ao), 2013 y 2014. descentralizacin: Balance y perspectivas. Las ponencias presentadas
en dicho evento fueron recopiladas y publicadas al ao siguiente por el
Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano, cuyos anlisis y aportes
10 Consorcio formado por 11 organizaciones no gubernamentales con sedes en Lima han sido considerados para este documento.
y 9 departamentos del pas.
11 Programa Pro Descentralizacin PRODES (2005): Proceso de descentralizacin
2004: Balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Lima, marzo.
19

Por ltimo, en el ao 2013, la Contralora General de la Repblica Nacional de Control gubernamental. Este estudio fue publicado por la
(CGR) se propuso realizar una evaluacin general de lo avanzado en el CGR el ao siguiente y tambin ha sido considerado en el anlisis del
proceso de descentralizacin, incorporando la perspectiva del Sistema presente informe.
Balances sobre el Proceso de Descentralizacin analizados

uu 2012: Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011.
Asamblea Nacional de Gobiernos
uu 2013: Balance de la Reforma Descentralista y la Poltica del Gobierno Actual en la Materia. Propuesta de Agenda.
Regionales
uu 2015: Los gobiernos regionales al inicio de su segunda dcada. 46 experiencias de xito de la gestin pblica regional.
Congreso de la Repblica: Comisin uu 2012: Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Agenda para relanzar el proceso. Informe Anual Periodo de Sesiones 2011-2012.
de Descentralizacin, Regionalizacin,
uu 2013: Evaluacin del Proceso de Descentralizacin a 10 aos de su inicio. Informe Anual Periodo Legislativo 2012-2013.
Gobiernos Locales y Modernizacin de la
uu 2014: Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Informe Anual 2013-2014.
Gestin del Estado
Contralora General de la Repblica uu 2014: Estudio del proceso de descentralizacin en el Per, desde una perspectiva del control gubernamental.
uu 2013: Per: Balance

de la Reforma Descentralista y la Poltica del Gobierno Actual en la Materia. Propuesta de Agenda para la Asamblea Nacional
Grupo Propuesta Ciudadana de Gobiernos Regionales.
Instituto Gobierno y Desarrollo Humano,

uu 2013: Primera Sesin: Diez Aos de Descentralizacin en el Per: Balance y Perspectivas.
Ctedra Arequipa
uu 2009: Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralizacin 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009. Hacia la Primera Dcada.
uu 2012: Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011.
Presidencia del Consejo de Ministros
uu 2013: Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralizacin 2002-2012.
uu 2014: Informe Anual del Proceso de Descentralizacin al 2013.
uu 2012: Proceso de Descentralizacin: Balance y agenda a julio de 2012.

Programa ProDescentralizacin de USAID uu 2013: Informe Anual del proceso de descentralizacin 2012.
uu 2014: Informe Anual sobre el proceso de descentralizacin 2013: los retos de la gestin descentralizada.
20
uu2. Dimensiones de uu A la dimensin administrativa se le incorpor el tema

transversal de desarrollo de capacidades y gestin del personal
Anlisis del Proceso al servicio del Estado, as como el de las reformas organizativas
que diversos gobiernos regionales han impulsando en su
institucionalidad, temas ambos claves para la implementacin
Como se ha anticipado, el propsito de este trabajo es sistematizar lo de la descentralizacin administrativa.
ms objetivamente posible las percepciones en trminos de fortalezas uu En la dimensin fiscal se consideran los temas de los ingresos
y limitaciones que diversos estudios sobre la descentralizacin han como de los gastos de los niveles sub-nacionales de gobierno.
expresado respecto a diversos aspectos de la misma.
uu A esas tres dimensiones bsicas se agreg una de organizacin
Un primer desafo para ello fue definir una lista comn de aspectos sobre la territorial por la caracterstica del actual proceso en el Per que
cual organizar la sistematizacin, contraste y anlisis de las percepciones de asoci un objetivo de regionalizacin a la descentralizacin
los actores a los que esos estudios representan. Para ello se decidi partir de propiamente dicha, aunque hasta la fecha la regionalizacin se
la organizacin temtica usada por los propios balances analizados.12 haya quedado asentada a escala de los departamentos. En esta
La relacin de temas as obtenida se organiz en funcin de las dimensin se ha incorporado tambin los temas de desarrollo
dimensiones habituales que se usan en la literatura para analizar las econmico descentralizado y su vnculo con el ordenamiento
reformas descentralizadoras: poltica, administrativa y fiscal. territorial, as como los procesos de demarcacin y saneamiento
de lmites entre circunscripciones poltico-administrativas.
uu A la dimensin poltica se le asoci la nocin de
democratizacin considerando la relevancia que tuvo este uu Finalmente se ha considerado una dimensin transversal de gestin
objetivo en la coyuntura de transicin democrtica en la que se del proceso de descentralizacin que rene los temas referidos al
relanz la descentralizacin en el ao 2002. marco institucional para la conduccin del proceso as como para
la articulacin intergubernamental, indispensable en un Estado en
12 Adems de las propuestas de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin
2012-2016 (versin de julio 2012) y de Plan Nacional de Descentralizacin 2013- curso de descentralizacin, tanto entre el nivel nacional y los niveles
2016 (versin de setiembre 2013) elaboradas por la Secretara de Descentralizacin.
21

sub-nacionales como entre stos, sea entre entidades de un mismo Producto de todo ello se ha identificado veinte (20) temas
nivel (asociativismo y mancomunidades) como de niveles sucesivos organizados en las cinco dimensiones ya mencionadas, los
(articulacin regional-local). En esta dimensin se ha incluido cuales han servido de base para ordenar la sistematizacin de las
tambin el tema de seguimiento y evaluacin del proceso, al cual percepciones sobre el proceso de descentralizacin expresadas en
justamente buscan contribuir los diversos estudios de balance de la los estudios que han sido fuente para este trabajo.
descentralizacin que son materia prima de este trabajo.
Dimensiones Temas
1. Creacin de nivel intermedio de gobierno

2. Representacin poltica
Descentralizacin y democratizacin 3. Mecanismos de participacin ciudadana (CCR y CCL, PDC, Presupuesto Participativo, revocatorias)
4. Transparencia, acceso a informacin pblica, rendicin de cuentas y gobierno abierto
5. Delimitacin de competencias
6. Transferencia de funciones
Descentralizacin administrativa 7. Gestin descentralizada y rectora nacional
8. Servicio civil y desarrollo de capacidades
9. Reformas institucionales regionales
10. Estructura de ingresos subnacionales

11. Descentralizacin de recursos por efecto del canon
Descentralizacin fiscal 12. Poltica general de descentralizacin fiscal
13. Gasto subnacional (eficacia, calidad) y presupuesto por resultados
14. Demarcacin territorial

Organizacin territorial 15. Reorganizacin territorial: regionalizacin, mancomunidades
16. Ordenamiento territorial y desarrollo econmico
17. Conduccin del proceso

18. Articulacin nacional/subnacional (CCI, comisiones intergubernamentales)
Gestin del proceso 19. Articulacin subnacional: asociaciones de alcance nacional, articulacin territorial
20. Monitoreo y evaluacin del proceso
22
uu3. Valoraciones de Nacional de Gobiernos Regionales, representando a este nivel

de gobierno, tres actores que analizan el proceso de manera
Aspectos del Proceso en continua desde hace varios aos, adems de la Contralora
General de la Repblica, que recin incursion en ese esfuerzo.13
los Balances Analizados uu En el mbito de la cooperacin internacional: el Programa Pro
Descentralizacin de USAID-Per que, como se ha indicado,
tambin publica informes anuales sobre el proceso.
Con base en las dimensiones y temas planteados, la tabla que sigue
recoge y contrasta las percepciones de los actores seleccionados sobre uu En el mbito de la sociedad civil: el Grupo Propuesta Ciudadana
cada uno de esos temas, expresadas en sus estudios de balance del que continuamente aporta anlisis y pronunciamientos sobre la
proceso de descentralizacin que han sido fuentes para este estudio. marcha de la descentralizacin.
Se ha seleccionado estudios difundidos a partir del ao 2012 y que se uu En el mbito de la academia: la iniciativa Ctedra Arequipa
refieran al proceso de descentralizacin en su conjunto. La relacin de que vincula a varias universidades de ese departamento, a travs
estudios considerados se ha mostrado en la tabla que cierra el captulo 1 de su primera publicacin dedicada a hacer un balance de la
de este documento, as como tambin puede verse en la seccin 2.1 del descentralizacin.
Anexo 2. Fuentes Analizadas. En las columnas dos y tres de la tabla se identifica las apreciaciones
Los actores representados en los estudios seleccionados son los positivas (fortalezas) y/o negativas (limitaciones) expresadas por cada
siguientes: uno de los actores en uno o ms de sus trabajos analizados respecto al
tema al que se refiere la seccin respectiva de la tabla. En los casos en que
uu En el mbito del sector pblico: el Congreso de la Repblica, a
travs de su Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del 13 Los trabajos de la Defensora del Pueblo mencionados en la seccin anterior no se
consideraron porque son anteriores al 2012 y no abarcan a la descentralizacin en
Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros y la Asamblea todas sus facetas.
23

figuran casillas vacas es porque, en los documentos fuente analizados, Finalmente, en el recuadro debajo de la seccin de la tabla referida a
los respectivos actores no efectuaron ninguna valoracin expresa sobre cada tema analizado, a modo de marco contra el cual contextualizar las
ese aspecto. valoraciones de las fuentes consultadas, se aportan algunos elementos
Como las apreciaciones contenidas en los documentos se refieren de la situacin actual del proceso de descentralizacin en ese tema,
a determinados aspectos de cada tema y estos no son en todos los basada en informacin objetiva que se desarrolla con mayor detalle en
casos los mismos o no han sido tratados con un mismo alcance, en las el Anexo 1. Situacin Actual de los Aspectos Analizados.
columnas siguientes se hace una descripcin de las ideas fuerza de esas
apreciaciones, diferencindolas entre aspectos valorados por las distintas
fuentes como fortalezas o limitaciones del proceso de descentralizacin.
25

3.1 Descentralizacin y democratizacin

uuTema 1: Creacin de nivel intermedio de Gobierno
VALORACIONES
FUENTES + FORTALEZAS ( + ) LIMITACIONES ( )
Comisin del Congreso uu ANGR, Contralora, Grupo Propuesta Ciudadana
y Ctedra Arequipa valoran positivamente la
PCM creacin de un nivel intermedio de gobierno.
uu Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra Arequipa
ANGR + valoran lo que ello implica para la formacin de
Contralora de la Repblica + nuevos liderazgos polticos.
Pro Descentralizacin
Grupo Propuesta Ciudadana +
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu 2014
uu Cuarta eleccin sucesiva de gobiernos regionales democrticamente elegidos (11 a nivel local, desde 1981).
uu Mltiples denuncias de corrupcin enfocadas en el nivel regional.
uu 2015
uu ANGR present 46 experiencias positivas de gestin regional representando a 21 de los 26 gobiernos regionales (Incluye a la MML en su dimensin de gobierno regional).
26
uuTema 2: Representacin poltica
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu Mayora de actores advierte creciente
fragmentacin de la representacin poltica en
PCM1 ltimos procesos electorales.
uu ANGR, Contralora, Grupo Propuesta Ciudadana y
ANGR Ctedra Arequipa ello afecta la retroalimentacin
Contralora de la Repblica entre escalas de representacin (nacional, regional
y local).
Pro Descentralizacin uu Comisin del Congreso y PRODES llaman
atencin sobre aumento de procesos de revocatoria
Grupo Propuesta Ciudadana y riesgos para la gobernabilidad (conflictividad
Ctedra Arequipa social).
SITUACIN ACTUAL
uu ltima eleccin subnacional

uu Baja presencia y representatividad de partidos polticos nacionales a nivel descentralizado.
uu Fragmentacin de representacin poltica a nivel subnacional.
uu Preocupa que 1900 candidatos hayan tenido sentencias judiciales y 345 tengan condenas vigentes, por lo cual debieron ser impedidos de participar en el proceso.2
1 PCM no se pronuncia sobre descentralizacin poltica, desde su ubicacin sera difcil hacerlo.
2 Eduardo Balln (2014): Nota Tcnica 1: Las elecciones descentralizadas de octubre 2014 (no publicada), citando al diario La Repblica y al sitio web El tero de Marita.
27

uuTema 3: Mecanismos de participacin ciudadana (CCR-CCL, PDC, PP, revocatorias)

VALORACIONES
Comisin del Congreso + Todos resaltan positivamente los mecanismos de Mayora tambin resalta sus limitaciones:
participacin ciudadana incorporados en el proceso uu Comisin del Congreso, PCM, PRODES y Ctedra
de descentralizacin (planes de desarrollo concertado, Arequipa limitaciones de los CCR y CCL;
PCM + presupuestos participativos, CCR y CCL).
uu Comisin del Congreso, Contralora, Grupo
ANGR + Propuesta Ciudadana y Ctedra Arequipa diseo
estndar de los mecanismos normados no considera
diferencias territoriales;
Contralora de la Repblica + uu Comisin del Congreso y Ctedra Arequipa
aplicacin discrecional por parte de autoridades;
Pro Descentralizacin + uu Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra Arequipa
no han favorecido respuestas efectivas a prioridades
Grupo Propuesta Ciudadana + ciudadanas.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Autoridades cumplen formalmente con mecanismos obligatorios de participacin ciudadana; no estn necesariamente comprometidas con su razn de ser.
uu Mayor participacin de actores institucionales: ms capacidad de acceso que ciudadanos individuales.
uu Disminuye inters de ciudadanos en participar: costos y escasa incidencia en las polticas pblicas.
uu Varios estudios coinciden que estas tendencias son ms agudas en mbitos urbanos y de mayor concentracin de poblacin; las circunscripciones rurales y
alejadas conservan mayor dinamismo y representatividad.
28
uuTema 4: Transparencia, acceso a informacin pblica, rendicin de cuentas, gobierno abierto
VALORACIONES
Comisin del Congreso + Casi todos los actores valoran positivamente las
PCM + obligaciones de transparencia y rendicin de cuentas
que tienen los gobiernos subnacionales.
ANGR +
Contralora de la Repblica
Pro Descentralizacin +
Ctedra Arequipa
SITUACIN ACTUAL
uu Denuncias de corrupcin enfocadas en el nivel regional.

uu Cumplimiento formal de rendicin de cuentas por gobiernos regionales. Mayora de gobiernos locales no cumplen porque la LOM no desarrolla su obligacin
constitucional de rendicin de cuentas.
uu Informe de la Defensora del Pueblo (2013): gobiernos regionales cumplieron ms de 75% de los requisitos de informacin exigibles en su respectivo Portal de
Transparencia estndar y 13 (52%) lo hicieron en 90% o ms, significando un notable progreso con respecto al ao anterior.
uu Diferencias en capacidades de acceso y uso de informacin pblica entre actores individuales e institucionales.
29

3.2 Descentralizacin administrativa

uuTema 5: Delimitacin de competencias
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu PCM valora LOPE y LOFs de ministerios como uu Actores pblicos, Grupo Propuesta Ciudadana y
medios para contribuir a aclarar delimitacin de Ctedra Arequipa resaltan imprecisa delimitacin
PCM + competencias entre niveles de gobierno. de competencias.
uu PRODES destaca que, a enero de 2014, uu Contralora seala que LOPE ha sido tarda.
ANGR 10 ministerios hayan aprobado su LOF. uu PCM y Contralora aluden a que est pendiente
aclaracin de competencias.
Contralora de la Repblica uu Grupo Propuesta Ciudadana reconoce potencial
Pro Descentralizacin + de LOPE y LOFs para delimitar competencias, pero
observa que pocos sectores hayan aprobado su LOF.
Grupo Propuesta Ciudadana
Ctedra Arequipa
SITUACIN ACTUAL
uu Mayora de competencias pblicas son compartidas.

uu Cuando LOPE estableci como competencia nacional la rectora en polticas nacionales y sectoriales, convirti en compartidas las pocas competencias exclusivas
de los gobiernos subnacionales. No es claro cmo se enlazan los niveles de gobierno en el ciclo de gestin de los bienes y servicios pblicos a los que se refieren
las competencias.
30
uuTema 6: Transferencia de funciones
VALORACIONES
Comisin del Congreso + Todos resaltan avances en transferencia de funciones uu Comisin del Congreso, PCM y Contralora
a gobiernos regionales, aunque con matices: sealan que transferencia de funciones se ha
PCM + uu Comisin del Congreso prcticamente se ha hecho sin costeo de su ejercicio, ni desarrollo de
completado transferencia legal; capacidades (Shock de la Descentralizacin en
2011).
ANGR + uu PCM avance sostenido;
uu Contralora precisa que no fue ni progresiva, ni
uu ANGR proceso prcticamente concluido;
ordenada como manda la ley.
Contralora de la Repblica + uu Contralora transferencia progresiva;
uu PRODES transferencia se hizo sin recursos.
uu PRODES, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra
Pro Descentralizacin + Arequipa ms de 90% de funciones regionales
transferidas;
Grupo Propuesta Ciudadana + uu Solo PRODES resalta transferencia de programas a
nivel local.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Gobiernos regionales: segn PCM, a diciembre 2012 y sin contar la MML, la transferencia tena un avance de 95,9%, prcticamente sin cambios desde el 2009.
uu Gobiernos locales: principales avances hasta 2011: transparencia de programas y servicios sociales a cargo de MIMP y pilotos de municipalizacin educativa.
uu Enfoque de MIDIS representa regreso a un modelo desconcentrado de ejecucin de la poltica social; replica algunos programas que ya haban sido
municipalizados (Qali Warma por desayunos escolares, Cuna Ms por Wawawasi).
uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra Arequipa: advierten sobre tendencia reciente a recentralizacin.
31

uuTema 7: Gestin descentralizada y rectora nacional

VALORACIONES
uu PCM valora enfoque de gestin descentralizada uu Sistema administrativos limitan la gestin
Comisin del Congreso (DS 047-2009-PCM y Plan de Transferencias de descentralizada:
Mediano Plazo 2011-2015). uu Comisin del Congreso son complejos;
PCM + uu Ctedra Arequipa destaca experiencias uu ANGR y Grupo Propuesta Ciudadana son
innovadoras de gestin descentralizada a nivel local controlistas;
ANGR e inicialmente a nivel regional. uu Contralora son rgidos y descoordinados.
Contralora de la Repblica uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra

Arequipa aluden a debilidad del CEPLAN y del
sistema de planeamiento; y Ctedra Arequipa a su
Pro Descentralizacin tarda creacin.
uu ANGR, PRODES, Grupo Propuesta Ciudadana y
Grupo Propuesta Ciudadana Ctedra Arequipa resaltan que ningn ministerio
se ha reformado por efecto de la transferencia de
Ctedra Arequipa + funciones.
SITUACIN ACTUAL
uu Pocos ministerios han avanzado en desarrollo de gestin descentralizada: dbil capacidad de rectora; y tendencia a competir con gobiernos subnacionales
en la ejecucin de obras y prestacin de servicios pblicos.
uu Fuerte control del MEF sobre sistemas administrativos nacionales: es rector de 6 que permiten su poder sobre el ciclo del gasto.
uu Debilidad del CEPLAN.
uu Sector pblico centrado en cumplir procedimientos internos, ms que en proveer servicios de calidad a las personas. A pesar de las limitaciones, diversos
gobiernos regionales han desarrollado experiencias positivas de gestin descentralizada.
32
uuTema 8: Servicio civil y desarrollo de capacidades
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu PCM y Contralora destacan aprobacin de Plan uu PCM reconoce que Plan se ha implementado muy
Nacional de Desarrollo de Capacidades (2010) y parcialmente.
PCM + creacin de SERVIR. uu PCM y Contralora sealan que capacitacin desde
uu PRODES resalta el aporte del Cuerpo de el nivel nacional se hace de forma descoordinada.
ANGR
Gerentes Pblicos como instrumento de apoyo al uu Contralora seala que no hay una rectora clara
Contralora de la Repblica + fortalecimiento de la gestin subnacional. en la materia.
Ctedra Arequipa
SITUACIN ACTUAL
Trnsito hacia nuevo rgimen de servicio civil es lento. A mayo del 2015, de un universo de ms de dos mil entidades pblicas, 141 han iniciado este proceso,
de las cuales 37 son entidades subnacionales (26.2%):
uu 6 gobiernos regionales (24%);
uu 13 municipalidades provinciales, incluida la MML (6.6%); 14 distritales (0.8%); y
uu 4 organismos pblicos especializados municipales (3 de la MML y uno de la Municipalidad Provincial de Trujillo).
33

uuTema 9: Reformas institucionales regionales

VALORACIONES
Comisin del Congreso uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra uu Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra Arequipa
Arequipa valoran procesos de reforma institucional organizacin de gobiernos regionales es producto
PCM regional: gobiernos regionales buscan formas de de yuxtaposicin de CTAR, direcciones regionales
organizacin que les permita cumplir su rol de sectoriales y rganos establecidos por la LOGR.
ANGR + gobierno intermedio. uu Contralora diseo organizacional regional poco
Contralora de la Repblica uu ANGR y Grupo Propuesta Ciudadana destacan flexible; no obstante, pocos gobiernos regionales se
Pro Descentralizacin creacin de 8 CEPLARs, tres de los cuales estaran atreven a reformarlo por temor a incumplir la LOGR.
en funciones: La Libertad, Piura y Cusco. uu Grupo Propuesta Ciudadana seala limitaciones
Grupo Propuesta Ciudadana + de los CEPLARs.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Arequipa convierte direcciones regionales sectoriales en gerencias regionales y crea Autoridad Regional de Medio Ambiente.
uu La Libertad y Lambayeque siguen modelo de gerencias sectoriales.
uu Huancavelica integr en una unidad ejecutora multisectorial, unidades de gasto de cada provincia.
uu Cajamarca y Junn no lograron implementar reformas.
uu San Martn inici proceso sostenido de reforma: destacan los dos Proyectos Especiales que le fueron transferidos por INADE, que le permitieron invertir en 2014,
diez veces ms recursos pblicos que en 20063. San Martn y otros gobiernos regionales amaznicos crearon su Autoridad Regional Ambiental, o estn en
proceso de hacerlo.
3 Molina, Ral y Arguedas, Cinthya (2015): Sistematizacin de la experiencia de reforma y modernizacin institucional del Gobierno Regional de San Martn (informe de consultora). Lima:
Cooperacin Alemana al Desarrollo implementada por la GIZ.
34
3.3 Descentralizacin fiscal
uuTema 10: Estructura de ingresos subnacionales
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu PCM expresa que finanzas pblicas de gobiernos
subnacionales no ponen en riesgo sostenibilidad
Capacidad de recaudacin:
uu Grupo Propuesta Ciudadana gobierno nacional recauda ms de 90% de tributos;
PCM + fiscal del Estado.
uu PCM limitaciones institucionales regionales para recibir competencias tributarias;
ANGR uu Desde el inicio del proceso se colocaron lmites
rgidos al endeudamiento subnacional, a travs de uu Contralora deficiente recaudacin local.
Sistema de transferencias, autonoma fiscal:
Contralora de la Repblica reglas fiscales incorporadas por Ley 27958 y por
D.L. 955. uu Comisin de Congreso, ANGR, PRODES y Grupo Propuesta Ciudadana
Pro Descentralizacin uu Los ingresos de los gobiernos subnacionales por
operaciones oficiales de crdito no sobrepasaron
dependencia de transferencias nacionales limita autonoma fiscal subnacional.
Relacin competencias-recursos:
Grupo Propuesta Ciudadana 1% del total de sus ingresos en el ao 2011.4
uu PCM, ANGR, Contralora y Grupo Propuesta Ciudadana brecha entre ambos;
Ctedra Arequipa uu Ctedra Arequipa: transferencias desiguales e inestables (peso relativo de canon).
SITUACIN ACTUAL
Capacidad de recaudacin:
uu Gobiernos regionales: establecen tasas, representan poco ms de 3% de sus ingresos.
uu Gobiernos locales: cuentan con 6 impuestos, cuyas bases son fijadas por el Congreso, y establecen tasas. Entre 2002-2011, la recaudacin promedio fue 2,2% pese al crecimiento de la economa nacional,
por el esfuerzo de un grupo reducido de municipalidades, en el mbito de Lima Metropolitana y algunas capitales de departamento, que fortalecieron sus administraciones tributarias.
Sistema de transferencias, autonoma fiscal:
uu Gobiernos regionales: estructura de ingresos se basa en transferencias de recursos ordinarios, que disponen de reducida autonoma fiscal y asignativa.
uu Gobiernos locales: su estructura de ingresos combina canon, ingresos propios y FONCOMUN. Como parte de estrategia contracclica, por crisis financiera internacional (2008-2009), MEF foment el gasto y la
inversin pblica subnacional a travs de instrumentos como FONIPREL (2008), fideicomiso regional y autorizacin de transferencias de partidas sectoriales (2009), PI, PMM5 (2010). Ello explica el crecimiento
que en los ltimos aos han mostrado los recursos ordinarios en la estructura de ingresos municipales, bajo la forma de incentivos y/o transferencias condicionadas, al punto de que en el 2011 sobrepasaron
la participacin del FONCOMUN y los ingresos propios municipales (impuestos y tasas principalmente)6.
Relacin competencias-recursos:
uu Segn PCM (2013), a diciembre de 2012 solo se haba transferido a los gobiernos regionales S/. 596,69 millones asociados explcitamente a funciones sectoriales. Sin embargo, entre 2004 y 2011, los
recursos ordinarios transferidos al nivel regional, destinados principalmente a financiar el ejercicio de las funciones sectoriales, creci ms de 80%7. En el 2011, 73% del gasto regional de recursos ordinarios
fue destinado a la gestin de servicios de educacin y salud. Por tanto, los recursos otorgados para financiar las funciones transferidas son mucho mayores que lo identificado por PCM, pero han crecido por
vas paralelas al proceso de transferencia de competencias sectoriales.
4 Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (2013): p. 81. 6 Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (2013): p. 278.
5 A partir del 2012 se consolidaron en el actual Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal. 7 Fuente: MEF, para la CMMDF 2012.
35

uuTema 11: Descentralizacin de recursos por efecto del canon

VALORACIONES
Comisin del Congreso + Mayora de actores resaltan que ha habido un uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra
importante incremento de recursos para gobiernos Arequipa afirman que canon explica incremento de
PCM + subnacionales en el marco de la descentralizacin. recursos;
uu PCM reconoce que fundamentalmente se debe a
ANGR + ello.
Contralora de la Repblica uu Comisin del Congreso y Contralora afirman
que canon deforma ingresos subnacionales;
uu Ctedra Arequipa manifiesta que es fuente de
notables inequidades entre mbitos territoriales.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
El incremento de los recursos pblicos descentralizados se debi al crecimiento exponencial que mostraron, entre 2005 y 2012, las transferencias a los gobiernos
subnacionales por conceptos de canon, sobrecanon, regalas y FOCAM; y no a una poltica expresa de descentralizacin fiscal. Esto gener fuertes desigualdades:
uu En el 2011, 64,7% de los recursos distribuidos por concepto de canon, regalas y similares se concentraron en el 10% de gobiernos locales, mientras que un
25,6% de ellos recibieron menos de S/. 1000 cada uno.
uu Nivel de concentracin fue mayor en canon minero: entre 2009 y 2011, el 80% se concentr en los gobiernos locales de Ancash, Arequipa, Cajamarca, La
Libertad, Moquegua, Puno y Tacna.
uu Decrecimiento del canon desde 2013: el canon minero ha cado 42% en los dos ltimos aos, y el pesquero 40%; el hidroenergtico creci fuerte de 2012 a
2013 y decay ligeramente en 2014; el petrolero ha crecido algo; y el gasfero se ha mantenido estable.
36
uuTema 12: Poltica general de descentralizacin fiscal
VALORACIONES
Comisin del Congreso + uu Comisin del Congreso, PCM, ANGR y Grupo Descentralizacin fiscal:
PCM + Propuesta Ciudadana valoran creacin de uu ANGR sin avance;
Comisin de Descentralizacin Fiscal (CMMDF); y
ANGR + uu PCM y ANGR la resaltan como espacio para
uu Comisin del Congreso entrampada;
uu Ctedra Arequipa con muy poco avance;
Contralora de la Repblica construccin de consensos.
uu PRODES no ha habido descentralizacin fiscal.
Ctedra Arequipa
SITUACIN ACTUAL
uu La CMMDF se instal en mayo del 2010, al ao siguiente present su Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal.
uu La Ley de Presupuesto del Sector Pblico 2012 dispuso que la CMMDF evale la viabilidad de esa Propuesta Tcnica y elabore el Plan de Accin para su
implementacin. Esta nueva Comisin se instal en mayo del 2012 y en setiembre del 2013 culmin su Informe Tcnico Final que evala la implementacin de
las medidas contenidas en la Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal 2010 y elabora el Plan de Accin para dichas medidas.
uu Hasta fines del 2013, el Poder Ejecutivo no haba presentado ese informe al Congreso de la Repblica.
37

uuTema 13: Gasto subnacional (eficacia, calidad), Presupuesto por Resultados

VALORACIONES
Comisin del Congreso + uu Todos valoran incremento progresivo de la uu Comisin de Congreso considera que el
PCM + capacidad de gasto de inversin de los gobiernos PpR limita autonoma de decisin de gobiernos
subnacionales; y subnacionales; y
ANGR + uu Contralora lo hace con respecto al gasto uu Ctedra Arequipa que recentraliza decisiones de
Contralora de la Repblica + enmarcado en programas presupuestales (PpR). gasto.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Segn cifras provistas por el MEF a la CMMDF 2012, en trminos nominales, entre 2004 y 2011, el gasto total de los gobiernos regionales creci en 120%
y el de los gobiernos locales en 194,6%.
uu En el caso de gasto de inversin pblica, los incrementos fueron an ms notables: en el mismo periodo, la inversin pblica de los gobiernos regionales creci
en 487% y la de los gobiernos locales en 372%. En los aos siguientes la inversin pblica regional y local sigui creciendo.
uu En cuanto al destino de la inversin pblica: salud y saneamiento, transportes (vialidad), educacin y cultura representaron en el 2011 ms de 70% de la
inversin total, tanto regional como local.
38
3.4 Organizacin territorial
uuTema 14: Demarcacin territorial
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu ANGR, Contralora, Grupo Propuesta Ciudadana
y Ctedra Arequipa lmites imprecisos entre
PCM circunscripciones.
uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra
ANGR Arequipa fragmentacin municipal.
Contralora de la Repblica uu Comisin del Congreso proceso lento y sin
recursos.
Pro Descentralizacin uu PRODES inconcluso.
Grupo Propuesta Ciudadana uu Comisin del Congreso y Contralora propicia
conflictos sociales.
Ctedra Arequipa
SITUACIN ACTUAL
uu Imprecisadefinicin de lmites en mayora de circunscripciones a nivel nacional8: hay avance, aunque todava lento, en proceso de saneamiento.
uu Crecimiento reciente de nmero de distritos: principalmente rurales, sobre todo en zonas con presencia de narcotrfico (VRAEM y Alto Huallaga) y fronterizas
(Amazona)9.
8 Segn la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la PCM, a julio del 2014, slo 6,6% de las provincias y 6,3% de los distritos tenan sus lmites saneados, adems de que
existan 70 controversias demarcatorias entre departamentos (Boletn de la DNTDT, Ao 3, Nmeros 11-12, noviembre-diciembre 2014).
9 Ver anexo V: Nmero de provincias y distritos creados por ao, 2004-2015.
39

uuTema 15: Reorganizacin territorial

a) Regionalizacin
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu PCM y PRODES fracaso de la integracin regional.
uu Grupo Propuesta Ciudadana congelada.
PCM uu Ctedra Arequipa sin resultado.
ANGR uu Comisin del Congreso y PRODES sin incentivos.
uu ANGR sin voluntad poltica.
Contralora de la Repblica uu Contralora modelo va referndum no es viable;
Pro Descentralizacin regionalizacin no es indispensable para desarrollo
econmico.
Ctedra Arequipa
SITUACIN ACTUAL
Estancamiento del proceso:

uu Desde el fracaso del referndum en octubre del 2005 y la modificacin de la Ley 28274, de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (LIICR)10,
que elimina mandato de realizar nuevos referndums en los aos 2009 y 2013, la integracin de departamentos para formar regiones no est en la agenda
poltica ni institucional.
10 Ley 29379 que modifica la legislacin en materia de regionalizacin, publicada el 13/06/2009.

40
uuTema 15: Reorganizacin territorial
b) Juntas de Coordinacin Interregional (JCIs) y mancomunidades (regionales y municipales)
VALORACIONES
Comisin del Congreso + uu PCM, PRODES y Ctedra Arequipa valoran la uu PCM pocas JCIs funcionan realmente.
PCM + creacin de JCIs y mancomunidades regionales y uu PRODES no han favorecido integracin regional.
municipales como instrumentos para promover la
ANGR + cooperacin horizontal.
Contralora de la Repblica + uu Dems actores las resaltan como vas hacia la
Pro Descentralizacin + integracin territorial.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Formalmente existen cinco JCIs que abarcan la totalidad de departamentos del pas: INTERNOR, CIAM, CENTROSUR MACROSUR y Del Litoral Central.
uu Con los aos se han debilitado fuertemente por sus limitaciones para ejecutar recursos pblicos en forma compartida.
uu En respuesta, creacin mediante ley11 de las mancomunidades regionales y municipales, reconocidas como entidades de derecho pblico (y que, por lo tanto,
pueden ejecutar recursos pblicos)12.
11 Ley 29029, de la Mancomunidad Municipal (mayo 2007), modificada por la Ley 29341 de abril 2009; y Ley 29768, de la Mancomunidad Regional (julio 2011).
12 Segn la PCM, al 2014 estn registradas 2 mancomunidades regionales constituidas por 7 gobiernos regionales (Amazonas-Cajamarca-La Libertad-San Martn y Apurmac-Ayacucho-
Huancavelica), as como 170 mancomunidades municipales (incluyendo 77 municipalidades provinciales y 759 distritales).
41

uuTema 16: Ordenamiento territorial y desarrollo econmico

VALORACIONES
Comisin del Congreso uu ANGR Descentralizacin es nica respuesta a uu ANGR falta de una ley de ordenamiento territorial.
desafo de gobernanza territorial en el marco de la uu PRODES limitado avance.
PCM globalizacin.
uu Grupo Propuesta Ciudadana gobierno nacional no
ANGR + uu Ctedra Arequipa destaca esfuerzo de gobiernos promueve realmente el ordenamiento territorial.
regionales en avanzar ZEE.
Contralora de la Repblica uu Contralora crecimiento econmico poco inclusivo.
uu Contralora y PRODES se mantienen brechas
Pro Descentralizacin interterritoriales.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Segn MINAM, a mayo del 2014, 11 gobiernos regionales han concluido su ZEE13 y 14 la tienen en proceso. No obstante, poltica nacional de respaldo a procesos
de ZEE y ordenamiento territorial no es clara, lo que denota tensiones entre poltica nacional de promocin de inversin privada y la de sostenibilidad de RRNN.
uu A tener en cuenta que parte importante del crecimiento econmico en el periodo 2001-2012 se dio de manera descentralizada: 9 departamentos con crecimientos
acumulados superiores a 100%, con extremos en Ica (+144.6%) y Cusco (+142.8%).14
uu Acuerdo Nacional aprob poltica de Estado 34, sobre ordenamiento y gestin territorial (setiembre 2013).
uu Congreso de la Repblica tiene en cartera diversos proyectos de ley de ordenamiento territorial.
13 Amazonas, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica, Lambayeque, Madre de Dios, Piura, San Martn y Tacna.
14 ANGR (2015): p. 18, citando a INEI (2013): Producto Bruto Interno por departamentos 2001-2012.
42
3.5 Gestin del proceso
uuTema 17: Conduccin del proceso (CND, SD)
VALORACIONES
Comisin del Congreso uu Todos sealan que desactivacin del CND debilit
conduccin del proceso. SD muy dbil para cumplir
PCM su rol.
uu Comisin del Congreso resalta prdida de
ANGR representacin subnacional que tena CND; y
segn ANGR y Ctedra Arequipa eso favorece
Contralora de la Repblica negociacin bilateral entre gobierno nacional y
gobiernos subnacionales.
Pro Descentralizacin uu PRODES y Grupo Propuesta Ciudadana
Grupo Propuesta Ciudadana Secretara de Descentralizacin es dbil.
uu PCM y Contralora Secretara de Descentralizacin
Ctedra Arequipa tiene insuficientes atribuciones para su mandato.
SITUACIN ACTUAL
uu Secretara de Descentralizacin muy dbil para ejercer efectiva rectora. Sus propuestas de Plan Nacional de Descentralizacin y de actualizacin de reglamento
del CCI, as como el informe de la CMMDF que presidi, no han sido procesados por el Poder Ejecutivo.
uu Involucrados coinciden en inters decreciente de actores polticos nacionales en la descentralizacin.
43

uuTema 18: Articulacin nacional/subnacional (CCI, comisiones intergubernamentales)

VALORACIONES
Comisin del Congreso + uu Comisin del Congreso y PCM valoran creacin uu Todos resaltan que CCI se instal, pero no
del CCI. funciona.
PCM + uu PCM, Contralora y PRODES destacan creacin de uu ANGR advierte lento avance de CIs.
Comisiones Intergubernamentales sectoriales (CIs). uu Contralora reglamentacin [vigente del CCI] le
ANGR + uu PCM valora realizacin de Consejos de Ministros quita peso vinculante a sus decisiones.
Contralora de la Repblica + descentralizados. uu PRODES seala su dbil institucionalizacin.
uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra uu Grupo Propuesta Ciudadana lo atribuye a
Pro Descentralizacin + Arequipa imprecisin de competencias por nivel insuficiente voluntad de los ministerios.
de gobierno incrementa necesidad de coordinacin
uu Ctedra Arequipa resalta que en general
Grupo Propuesta Ciudadana + intergubernamental.
articulacin y coordinacin nacional-regional son
Ctedra Arequipa + dbiles.
SITUACIN ACTUAL
uu CCI (creado por LOPE en reemplazo del CND) no funciona; la propuesta de reglamento presentada por la Secretara de Descentralizacin no ha sido tramitada
por Poder Ejecutivo.
uu 14 Comisiones Intergubernamentales creadas; ms activas en el 2013: MINEDU, MINSA, MINAGRI Y MIMP.
uu Varias leyes contemplan participacin de ANGR, AMPE y REMURPE en instancias colegiadas nacionales (FONIPREL, APCI, CNE, MCLCP).
44
uuTema 19: Articulacin subnacional: asociaciones de alcance nacional (ANGR, AMPE, REMURPE), articulacin territorial (CCR, CCL)
VALORACIONES
Comisin del Congreso + uu Comisin del Congreso, PCM y Contralora uu Comisin del Congreso y Contralora consideran
valoran a ANGR, AMPE, REMURPE como respuestas que los CCR y CCL no juegan el papel que deberan
PCM + a debilidad de conduccin del proceso de en la coordinacin regional-local.
descentralizacin. uu Ctedra Arequipa resalta que en general la
ANGR + uu ANGR y PRODES resaltan articulacin entre articulacin y coordinacin regional-local son
asociaciones (Plataforma Interinstitucional). dbiles.
Contralora de la Repblica + uu Ctedra Arequipa es parte de proceso
de formacin de nuevos liderazgos polticos
Pro Descentralizacin + subnacionales.
Grupo Propuesta Ciudadana uu Comisin del Congreso valora que en algunos
departamentos CCR s funciona como instancia de
Ctedra Arequipa + coordinacin regional-local.
SITUACIN ACTUAL
uu Asociaciones de gobiernos subnacionales son actores relevantes a pesar de sus debilidades: ANGR, AMPE, REMURPE.
uu A partir de su experiencia de coordinacin en el marco de la CMMDF 2010, estas tres asociaciones han venido impulsando una Plataforma Interinstitucional
que las rene.
uu CCR y CCL provinciales no han resuelto necesidad de articulacin vertical subnacional: alcaldes no suelen participar en los CCR y prefieren mecanismos
de coordinacin bilateral directa, y mayora de CCL no funciona.
45

uuTema 20: Monitoreo y evaluacin del proceso

VALORACIONES
Comisin del Congreso + uu Comisin del Congreso y PCM valoran
seguimiento que Congreso hace al proceso.
PCM + uu PCM valora su Plan de Supervisin y Evaluacin de
Competencias Transferidas (a partir del 2012).
ANGR
uu Ctedra Arequipa destaca que segn ndices
Contralora de la Repblica del PNUD, provisin de servicios bsicos
descentralizados est mejorando, aunque
Pro Descentralizacin lentamente.
Ctedra Arequipa +
SITUACIN ACTUAL
uu Iniciativas vigentes:
uu Observatorio del proceso de la Comisin del Congreso;
uu Informes de evaluacin de funciones transferidas por la Secretara de Descentralizacin;
uu Barmetro de la Gestin Pblica en la Contralora;
uu Sistema Resulta del MEF.
uu Persiste el desafo de medir y evaluar los impactos de la descentralizacin en el desarrollo y la calidad de vida de la poblacin.
46
uu4. Conclusiones a partir Subsisten, sin embargo, problemas a nivel de facilitar el acceso y
la comprensin de la informacin por parte de los ciudadanos: la
de las valoraciones de los informacin presupuestal de las entidades est disponible en la web
con bastante actualizacin, pero no es fcil de comprender para
actores representados cualquier persona no familiarizada con el presupuesto pblico.
La obligacin de rendicin de cuentas que abarca a gobiernos
regionales y locales se enfoca, sobre todo, en resaltar las acciones
realizadas por las autoridades y administraciones pblicas, ms que en
4.1 Aspectos valorados ms positivamente
rendir cuentas sobre los resultados logrados por dichas autoridades
Temas que la mayora de fuentes consultadas (cinco o ms) valoran que y administraciones en la provisin de bienes y servicios pblicos,
mostraron avances positivos y no ms de tres de esas fuentes tienen una promocin del desarrollo y mejora de la calidad de la poblacin.
valoracin contraria. b) Gasto subnacional (eficacia, calidad), presupuesto
a) Transparencia, acceso a informacin pblica, por resultados
rendicin de cuentas, gobierno abierto Todos los estudios analizados valoran que ha habido un notable
Per es uno de los pases de Amrica Latina con ms obligaciones e incremento en la capacidad de gasto subnacional, tanto en volmenes
instrumentos especficos de transparencia y acceso a la informacin absolutos como en trminos relativos a los recursos asignados.
pblica a nivel subcontinental; instrumentos como los portales An con excepciones, en general el gasto se destina a usos
obligatorios de transparencia institucional o la Consulta Amigable pertinentes a las necesidades bsicas de la poblacin. Persisten, sin
del Portal de Transparencia Econmica del MEF, que permite embargo, desafos de mejorar la calidad (tanto de los proyectos y
seguir los ingresos y gastos de las entidades pblicas prcticamente de las obras que se ejecutan, como del gasto de operacin de los
en tiempo real, no son comunes entre los pases vecinos. servicios pblicos que, en general, es bastante rgido e inercial),
47

as como el control (riesgos de corrupcin en contrataciones y como instrumentos importantes para promover la cooperacin
adquisiciones) del gasto. horizontal entre gobiernos subnacionales y a travs de la confianza
En lo que se refiere a mejorar calidad de gasto, la apuesta nacional progresiva que ella contribuya a construir, como una va alternativa
es expandir el PpR (a travs de sus programas presupuestales); en en direccin de la integracin territorial, a nivel regional como
ese marco, varios de los estudios resaltan que, en nombre de las local, que permita superar a futuro las heterogeneidades que
rectoras nacionales, la metodologa de formulacin de programas encierra la organizacin territorial del Estado en el Per.
presupuestales limita la autonoma de los gobiernos descentralizados d) Articulacin subnacional: asociaciones de alcance
para incorporar su perspectiva territorial en el diseo de las nacional (ANGR, AMPE, REMURPE) y articulacin
polticas pblicas con los alcances que son de su competencia, territorial (CCR, CCL)
restringindolos a la ejecucin de definiciones sectoriales.
Prcticamente todos los estudios analizados resaltan el rol que
Respecto al desafo de control del gasto, con su estructura actual cumplen las asociaciones de gobiernos subnacionales de alcance
de organizacin vertical, el sistema no est logrando abarcar al nacional (ANGR, AMPE y REMURPE principalmente) para
conjunto de entidades con suficiente eficacia preventiva (a pesar
representar los intereses de dichos gobiernos ante el gobierno
de contar con herramientas tales como INFOBRAS).
nacional y sus diferentes instancias, contribuyendo al sostenimiento
c) Reorganizacin Territorial: Juntas de Coordinacin de las relaciones intergubernamentales luego de la desactivacin
Interregional y mancomunidades regionales y del CND y su reemplazo por una Secretara de Descentralizacin
municipales de menor jerarqua. No obstante, a pesar de sus esfuerzos por
Las Juntas de Coordinacin Interregional (JCIs), sobre todo mantener su actividad institucional, esas asociaciones sufren
hasta el 2010 en que fueron ms activas, y particularmente las de debilidades propias; la principal de ellas carecer de fuentes
mancomunidades municipales primero (a partir de su ley del sostenibles de financiamiento de sus actividades, basadas en aportes
2008) y regionales despus (su ley es del 2011) son reconocidas de sus asociados, debido a que la normatividad vigente no ofrece
48
una alternativa clara para ello en el marco de la limitada autonoma a) Mecanismos de participacin ciudadana (CCR-CCL,
presupuestal que exhiben los gobiernos subnacionales. PDCs, PP, revocatorias)
A pesar del dinamismo que muestran las asociaciones a escala La ampliacin de espacios de participacin ciudadana en la gestin
nacional, eso no necesariamente se replica a nivel subnacional. Uno de descentralizada fue una de las caractersticas distintivas del diseo
los dficits del proceso de descentralizacin en el Per es la debilidad normativo de la actual descentralizacin en el Per.14
de la articulacin regional-local; el diseo institucional normativo no Sin embargo todos los trabajos consultados tambin reconocen las
prev ningn mecanismo con ese propsito especfico y, en general, limitaciones, varias de ellas de diseo, que estos espacios han ido
no se ha observado que las autoridades regionales y locales hayan mostrando con el paso de los aos, contribuyendo a su progresivo
asumido iniciativa en ese sentido. Una probable causa es la debilidad debilitamiento. Se resaltan las siguientes:
del sistema de representacin poltica, que hace que las autoridades
y representantes elegidos de sucesivos niveles de gobierno no uu Diseo estandarizado que no incorpora las particularidades de
tengan entre s vasos comunicantes orgnicos, ms all de cada los distintos mbitos, regionales y locales.
episodio electoral. Los CCRs y CCLs (que renen a representantes uu Aplicacin discrecional por parte de las autoridades.
ciudadanos y de dos niveles subnacionales de gobierno sucesivos) no
uu Desigualdades en el acceso (costos de la participacin,
logran compensar esa debilidad.
diferencias en las capacidades de voz entre los diferentes actores
individuales, organizados o institucionalizados).
4.2 Aspectos valorados ambivalentemente
Es el caso por ejemplo, de los Consejos de Coordinacin Regional
Temas con un balance de doble signo, en los cuales al menos cinco de las (CCR) y Local (CCL). En la Ley de Bases de la Descentralizacin
fuentes consultadas tienen una valoracin positiva de sus avances y un
nmero semejante de esas fuentes, una valoracin negativa. 14 Ver USAID/Per y Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (2009):
Participacin y Descentralizacin. Percepciones y Expectativas Ciudadanas.
Evaluacin Rpida de Campo 2009; as como la publicacin de Ctedra Arequipa
analizada para este informe.
49

fueron concebidos como los principales espacios de consulta organizacin de los ministerios por efecto de la transferencia de
ciudadana a nivel regional y local; sin embargo: funciones que en teora dejaran de ejercer.
uu Mezclan autoridades (alcaldes en el CCR, alcaldes distritales Existe una percepcin dominante de que con la transferencia de las
en el CCL provincial) con representantes ciudadanos. funciones que se han descentralizado, habra cambiado muy poco
en la capacidad agregada de servicio del Estado a las personas;
uu Tienen el mismo diseo y representaciones proporcionales de
incluso esa percepcin sostiene que la calidad y efectividad
autoridades y ciudadanos tanto en el CCR como en el CCL, a
de algunos de esos servicios, particularmente en aquellos ms
pesar de las evidentes diferencias de escala entre departamentos,
perifricos, podra incluso haber desmejorado.
provincias y distritos.
Por otro lado, el proceso se ha concentrado en el nivel regional
uu Un representante ciudadano de una provincia lejana de la
(que tratndose de un nuevo nivel de gobierno, deba ser dotado
capital departamental debe acudir a esta ltima para participar
de mandatos) y muestra muy escaso avance en el nivel local, sin
en una sesin del CCR, mientras que un miembro de un CCL
contar que la descentralizacin de algunos programas nacionales
distrital solo debe trasladarse hasta la capital del distrito (costos
cuya descentralizacin a los gobiernos locales ya se haba avanzado,
diferenciales de la participacin).
se ha revertido, reemplazando a aquellos por nuevos programas
b) Transferencia de funciones nacionales que realizan funciones muy similares (Qali Warma en
Se ha cumplido en gran medida, principalmente en lo que respecta reemplazo de Desayunos Escolares, Cuna Ms en reemplazo de
al nivel regional de gobierno (con excepcin del caso de la provincia Wawa Wasi).
de Lima). Sin embargo, la mayora de estudios revisados resalta que Ms all de ello, la principal debilidad de la descentralizacin con
se ha hecho sin costear los recursos que requiere el ejercicio de respecto al nivel local es que no existe ninguna claridad sobre
las funciones transferidas, ni verificar y desarrollar las capacidades el rol que deberan tener los gobiernos locales en las principales
de gestin necesarias para ello, ni acometer reforma alguna en la materias pblicas y de ello, la orientacin general que en el caso
50
peruano, debera guiar un proceso de descentralizacin a los entidades de gobierno, est en la base de notables desigualdades
gobiernos locales, el cual de primera instancia, es improbable que horizontales en los recursos disponibles por diferentes gobiernos
pueda ser uniforme, considerando la diversidad de condicionantes regionales y sobre todo, locales, dependiendo de si reciben canon o
territoriales y capacidades institucionales que distinguen a los no y en qu volumen; adems del riesgo que significa una estructura
municipios y municipalidades en el pas. de financiamiento subnacional tan fuertemente basada en una
c) Incremento de recursos a gobiernos subnacionales
fuente como el canon, dependiente de factores externos (mercados
por efecto del canon
internacionales de recursos naturales principalmente), situacin
que ya se viene observando actualmente por efecto de la tendencia
Todos los trabajos coinciden en que ha habido un notable incremento decreciente mostrada por el canon minero desde el 2013.
en los recursos disponibles por los niveles descentralizados de
gobierno (las cifras as lo confirman), pero tambin ya todos En realidad, lo que est detrs es que en el Per, el proceso de
reconocen que ello se ha debido fundamentalmente al crecimiento descentralizacin poltica y administrativa no ha sido acompaado
exponencial del canon, principalmente minero, y por lo tanto, no por una efectiva poltica de descentralizacin fiscal. Es el principal
ha sido expresin de ninguna poltica expresa de descentralizacin componente faltante en lo que lleva de recorrido el proceso, para
fiscal, ni tiene correspondencia con el proceso de transferencia de acompaar el proceso de descentralizacin de competencias y de
funciones, por lo dems concentrado en el nivel regional (aunque fortalecimiento progresivo del ejercicio efectivo de las mismas
el canon est fuertemente concentrado ms bien en el nivel para expandir la capacidad de servicio del Estado a la poblacin en
local, adems de estar condicionado a su uso solo en inversin y el territorio.
mantenimiento de infraestructura pblica). d) Articulacin nacional/subnacional (CCI, comisiones
intergubernamentales)
El canon, como va principal de incremento de los recursos
disponibles para los gobiernos subnacionales, dependiente de El Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) creado
los recursos del territorio y no de las necesidades de gasto de sus por la LOPE no ha logrado nunca funcionar cabalmente; las
51

Comisiones Intergubernamentales se activan intermitentemente Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado del
en determinados sectores15, pero no operan en la mayora y en Congreso de la Repblica en su Informe Anual correspondiente
algunos de ellos, ni siquiera se han conformado. al Periodo Legislativo 2012-2013, se han comenzado a producir
A partir del 2007, coincidiendo con la desactivacin del CND, soluciones sectoriales para resolver la falta de coordinacin con los
para interactuar con las autoridades subnacionales, el Poder gobiernos regionales, () tal es as, como la creacin de equipos u
Ejecutivo ha preferido los mecanismos de relacin bilateral oficinas sectoriales en los departamentos para realizar las tareas que
o segmentada; espordicamente, reuniones conjuntas de la no se logran trabajar conjuntamente con los gobiernos regionales y
Presidencia de la Repblica y/o el Consejo de Ministros con los gobiernos locales ().16
gobernadores regionales reunidos en asamblea o representaciones Ello estara expresando en importante medida el debilitamiento
numerosas de alcaldes; y el actual gobierno ha reeditado de modo progresivo de la voluntad poltica nacional para avanzar
ms sistemtico la prctica iniciada en el periodo de gobierno efectivamente en descentralizar, al menos dentro del actual diseo
2001-2006, de sesiones del Consejo de Ministros descentralizadas y caractersticas de implementacin del proceso. Con relacin a
en sucesivos departamentos. La limitacin de esos mecanismos ello, el informe recin citado de la Comisin de Descentralizacin,
es que no se basan en el encuentro y dilogo peridico y regular Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
entre autoridades polticas de distintos niveles de gobierno para Gestin del Estado del Congreso de la Repblica advierte: Los
coordinar y alinear objetivos, prioridades y orientaciones generales ltimos aos () se evidencia una situacin inercial que muestra
de poltica, como era el propsito normativo del CCI. un estancamiento de la descentralizacin17. La ANGR es an ms
El Poder Ejecutivo ha mostrado preferir definir y hacer, ms que especfica en su apreciacin a ese respecto: Lamentablemente, el
debatir y consensuar con las autoridades subnacionales. Como reemplazo del CND por la Secretara de Descentralizacin fue
seala la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin,
15 Mujer y Poblaciones Vulnerables, as como Salud desde el periodo de gobierno 16 Congreso de la Repblica (2013): p. 14.
anterior, Educacin desde el 2011, Agricultura y Riego en el 2013. 17 Congreso de la Repblica (2013): p. 75.
52
una clara expresin de la prdida de prioridad del proceso para el Las reglas electorales vigentes exacerban la fragmentacin
nivel nacional.18 poltica, en la medida que facilitan la creacin de organizaciones
polticas efmeras, sin bases efectivas (por bajos requisitos
para ello), sobre las que se apoyan candidaturas coyunturales
4.3 Aspectos valorados ms negativamente
(muchas veces representativas de intereses muy especficos),
Temas que la mayora de fuentes consultadas (cinco o ms) valoran que que no son producto de la capacidad de los partidos nacionales
mostraron mayores deficiencias y no ms de tres de esas fuentes tienen de organizarse hasta los espacios locales o de su articulacin
una valoracin contraria. con organizaciones de mediacin poltica o representacin de
intereses a escala ms local.
a) Representacin poltica
Todo ello afecta la calidad y ms an, la legitimidad de la poltica
La debilidad que muestra el sistema de partidos o ms bien, el y de sus actores, en particular de aquellos que son autoridades
sistema de organizaciones de mediacin poltica a escala nacional, elegidas. Y ello perjudica inevitablemente la confianza ciudadana
tambin revela sus efectos negativos a nivel subnacional y no en la democracia (Per es uno de los pases de Amrica Latina con
posibilita que se concrete la promesa a la que aluden el Grupo menor confianza en la democracia y sus principales instituciones)20
Propuesta Ciudadana y la Primera Sesin de la Ctedra Arequipa19, e implica riesgos innegables para la gobernabilidad.
de creacin de nuevos liderazgos polticos a partir de los gobiernos
b) Delimitacin de competencias
regionales (como muestra, ver los casos de los ex Presidentes
Regionales Yehude Simon y Csar Villanueva luego de su breve Es innegable que en varias materias de accin pblica existe un
papel como Presidentes del Consejo de Ministros). problema grave de imprecisin en la delimitacin de competencias
entre niveles de gobierno. A pesar de que la LBD defini las
18 ANGR (2015): p. 32. 20 Ver reciente publicacin del Barmetro de las Amricas por USAID/Per, el Instituto
19 Grupo Propuesta Ciudadana (2013), Ctedra Arequipa (2013). de Estudios Peruanos y la Universidad Vanderbilt; Lima, febrero 2015.
53

competencias compartidas como aquellas en que dos o ms niveles c) Gestin descentralizada, rectora nacional y
de gobierno comparten fases sucesivas de los procesos implicados, sistemas administrativos
las leyes orgnicas de gobiernos regionales y de municipalidades no La gestin descentralizada se basa en la cooperacin y
partieron del levantamiento de esos procesos (tal como se hacan complementacin de los tres niveles de gobierno a lo largo del
antes de la descentralizacin), como paso previo para la asignacin ciclo de produccin (entendido como cadena de valor pblico)21
de competencias.
de los bienes y servicios pblicos, para llevarlos con cobertura,
Luego lleg la LOPE (recin en el 2007); a pesar de las calidad y equidad crecientes a las personas, dependiendo cada vez
expectativas que se pusieron en ella para que resolviera las menos de en qu lugar del pas ellas residan.
imprecisiones, no lo hizo y al establecer la formulacin de
Frente a ese enfoque, sistemas administrativos nacionales rgidos,
polticas nacionales y la rectora sobre las funciones sectoriales
basados en la desconfianza y el control de procedimientos e
como competencias exclusivas del nivel nacional, en la prctica
insumos, y dbiles capacidades de rectora sectorial, que sigue
convirti a todas las materias en competencia compartida. En
ese marco, la LOPE remiti a la actualizacin de las leyes de concibiendo a los gobiernos subnacionales como instancias
organizacin y funciones (LOF) de los ministerios, el mandato desconcentradas del Poder Ejecutivo, dificultan el desarrollo de
de aclarar la delimitacin de competencias y funciones por la gestin descentralizada. En la prctica, el Poder Ejecutivo y los
nivel de gobierno, pero adems de que solo parte de los ministerios han variado muy poco sus prcticas y su organizacin
ministerios han aprobado su respectiva LOF, el enfoque de por efecto del proceso de descentralizacin.
estas (centrado en los propios ministerios y no en efectivas As por ejemplo, como recuerda la ANGR en su ms reciente
reformas de la organizacin sectorial) no ha cumplido con publicacin, En los servicios de educacin y salud pblicas
resolver las imprecisiones competenciales existentes. simplemente se cort la cadena de administracin de los servicios,
trasladando un conjunto de responsabilidades operativas a los
21 Ver D.S. 047-2009-PCM y Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica.
54
gobiernos regionales, mientras los ministerios responsables todo el aparato administrativo y funcional desconcentrado en
continuaron concibiendo los sistemas de prestacin desde sus provincias de nueve ministerios, el cual se financia con recursos
paradigmas anteriores, basados en la desconcentracin22. Frente a ordinarios recaudados por el nivel nacional, los cuales son
ello ms bien, como la misma ANGR seala, se requiere de un transferidos a los gobiernos regionales para solventar esos gastos
gobierno nacional que deja el papel que tiene hasta hoy de ejecutor que en gran medida, son rgidos e ineludibles.
y ejerce la rectora de la gestin ().23 e) Demarcacin territorial
d) Estructura de ingresos subnacionales: relacin
El proceso es complejo y muestra notoria lentitud. En general sanea
competencias/recursos los lmites entre circunscripciones preexistentes (componente
La imprecisin en la delimitacin de competencias no posibilita de demarcacin); no consigue suprimir circunscripciones que
dimensionar y asociar a stas los recursos para ejercerlas, no cumplen con los requisitos mnimos legales de poblacin
incumpliendo el criterio de provisin que establece la LBD. y servicios para su existencia (componente de organizacin
La rigidez del componente inercial del presupuesto pblico territorial). Por el contrario, despus de una interrupcin de
que financia el gasto duradero de funcionamiento del Estado algunos aos, recientemente ms bien, se viene incrementando
(personal permanente, actividades administrativas, operacin y lentamente la creacin de nuevos distritos, principalmente rurales
mantenimiento de bienes y servicios pblicos) dificulta an ms en los tramos de menor poblacin.
reasignar recursos de un nivel de gobierno a otro, de una entidad El supuesto justificatorio es que, en zonas de difcil acceso, alejadas
a otra y por tanto, modificar la distribucin de recursos pblicos de su respectiva capital distrital, donde incluso habran riesgos
siguiendo la asignacin de competencias. Esto es particularmente para la cohesin social (tales como el VRAEM o las fronteras
explicativo en el caso de los gobiernos regionales que han heredado amaznicas), la creacin de distritos contribuira a acercar su
poblacin al Estado y sus servicios, aunque sea a una muy pequea
22 ANGR (2015): p. 18.
23 ANGR (2013): p. 19. porcin de aquel; el problema justamente es que esos distritos
55

nacen con tan poca poblacin para sustentar una economa local, en mbitos y por tanto, a equilibrar las oportunidades de desarrollo
zonas de difcil acceso y con tantas limitaciones de infraestructura para la poblacin en el territorio, como promete la finalidad
y servicios, que el supuesto no termina de verificarse. constitucional de la descentralizacin.
f) Reorganizacin Territorial: Integracin de g) Conduccin del proceso (CND, SD)
departamentos para formar regiones
Todos los trabajos revisados coinciden en que esta ha pasado a
El proceso para integrar departamentos a fin de conformar regiones ser una de las mayores debilidades del proceso. A pesar de sus
efectivas, tal como est diseado en la LBD, va aprobacin deficiencias, el CND representaba un sujeto especficamente
ciudadana a travs de referndum, ha fracasado. Desde el 2009 responsabilizado del proceso y de rendir cuenta de sus avances; su
(cuando el Congreso derog la obligacin de realizar cada 4 aos
desactivacin sin duda ha debilitado la conduccin del proceso. La
referndums con ese propsito) el tema no figura en la agenda de
Secretara de Descentralizacin que lo reemplaz, supeditada a la
los actores polticos nacionales, ni regionales.
Presidencia del Consejo de Ministros, es muy dbil para cumplir
A pesar de las desigualdades entre departamentos y de las el mismo rol. Como la propia PCM seala en su Informe Anual
limitaciones para el desarrollo que afectan a varios de ellos, las 2012 y Balance del Proceso de Descentralizacin 2002-2012:
dinmicas econmicas en el territorio se han movido con su la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo
propia lgica y ritmo en los ltimos aos, mostrando que para de Ministros () requiere tener mayores prerrogativas y funciones
ello no necesitan de la integracin de circunscripciones poltico-
potenciadas, con la finalidad de asumir nuevos retos en torno a
administrativas. Hay que convenir que la reorganizacin de las
promover el debate sobre el proceso, apoyar la construccin de una
circunscripciones del Estado sobre el territorio es ms un recurso
agenda renovada y de nuevos consensos polticos para fortalecer el
para adecuar este a la organizacin de la economa y la sociedad
proceso de descentralizacin ().24
en el territorio, que creer que la organizacin del Estado va a
contribuir por s misma a potenciar el desarrollo de determinados 24 PCM (2013): p. 209.
56
Ms all de ello, hay que convenir que el descenso del rgano 4.4 Aspectos a los que no se ha prestado
responsable del proceso en la estructura jerrquica del Poder suficiente importancia
Ejecutivo estara expresando simblicamente la prdida progresiva
de prioridad poltica a favor del proceso, la cual a su vez estara Temas sobre los cuales al menos tres fuentes consultadas no han expresado
expresando el debilitamiento del consenso poltico que determin valoracin, sea positiva y/o negativa, o consideran expresamente que los
las orientaciones con las que fue relanzado en el 2002. avances habidos han sido insuficientes.
La ANGR resalta claramente ese debilitamiento en su Informe a) Creacin de nivel intermedio de gobierno
Anual sobre el Proceso de Descentralizacin 2011: Al cumplirse una
dcada de este proceso, constatamos el desgaste del acuerdo poltico Solo cuando se compara el diseo del Estado peruano anterior
y social que le dio origen25. La Comisin de Descentralizacin, a la descentralizacin con el actual, formado por tres niveles de
Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin gobierno, se puede valorar la diferencia sustantiva que significa la
del Estado del Congreso de la Repblica hace esa misma constatacin creacin de un nivel intermedio de gobierno.
en su Informe de Evaluacin del Proceso de Descentralizacin Antes de la descentralizacin, el Estado estaba organizado en
correspondiente al Periodo Legislativo 2012-2013, sealando que un gobierno nacional responsable de todas las competencias
hoy enfrentamos un proceso sin modelo o norte claro, que requiere sectoriales y ms de 1,800 gobiernos locales con una asignacin
de acuerdo poltico para redefinirlo a la luz de los aprendizajes
de competencias bastante abierta, prcticamente sin vasos
obtenidos y relanzarlo como una estrategia para atender los objetivos
comunicantes (y sin mucha necesidad de ellos) entre ambos niveles.
de desarrollo e inclusin previstos en la Constitucin y la ley que
Cuando el gobierno nacional requera llegar a las comunidades ms
siguen igual de vigentes que al momento de la aprobacin de la
alejadas, necesitaba montar vastas organizaciones desconcentradas
reforma en el ao 2002.26
que desde un centro de decisin y asignacin de recursos en Lima
se desplegaban en todo el territorio del pas para llevar sus servicios
25 ANGR (2012): p. 56.
26 Congreso de la Repblica (2013): p. 22 a sus destinatarios. Los programas sociales de la dcada de los 90
57

(FONCODES, PRONAA) son un ejemplo paradigmtico de de capacidades no estuvieron acompaadas por la reforma del
ese modelo de organizacin. servicio civil, congelada desde la dcada de los 90. Capacitar
La instalacin de un nivel de gobierno intermedio entre los a personal permanente desmotivado y en general asignado a
niveles nacional y local debera en teora permitir articular mejor responsabilidades no directivas, como a personal de confianza
la organizacin vertical del Estado para, por un lado, adecuar las o contratado por locacin de servicios, de muy alta rotacin, no
polticas nacionales a las especificidades de cada departamento y, por permite que los esfuerzos de desarrollo de capacidades trasciendan
otro, recoger, articular y canalizar las demandas locales como insumo de las personas al desempeo de sus instituciones.
para el diseo de las polticas pblicas nacionales y regionales. La creacin de SERVIR en el 2008 y el apoyo que significa su
b) Servicio civil y desarrollo de capacidades cuerpo de gerentes pblicos son aportes positivos; asimismo, el
inicio del proceso de trnsito hacia el nuevo rgimen de servicio
Desde el 2003, tanto desde el Poder Ejecutivo como desde la
civil en un creciente nmero de entidades representa un avance
cooperacin internacional y las ONGs, se ha hecho mucha
en direccin de una solucin ms estructural. No obstante, el
capacitacin dirigida a los GSNs; incluso, actualmente el mercado
proceso ya viene demorado y por la estrategia de implementacin
universitario ofrece una apreciable oferta de formacin en variados
adoptada, ser lento en su avance, frente a la urgencia y envergadura
temas de gestin pblica. Sin embargo, estos aportes no han
de las necesidades de fortalecimiento de capacidades de gestin a
logrado suficiente xito en transferir capacidades de las personas
nivel subnacional, si se quiere que la descentralizacin tenga xito
hacia sus instituciones y, por lo tanto, en lo sustantivo no han
en mejorar la efectividad de servicio del Estado a la poblacin en
modificado de modo duradero las capacidades institucionales de
cualquier lugar del pas.
los gobiernos descentralizados.
c) Reformas institucionales regionales
Ms all de la eficacia de las estrategias de capacitacin aplicadas
o de las caractersticas de calidad de la oferta, los resultados Las iniciativas de reforma de su organizacin institucional
limitados estaran explicados porque las acciones de desarrollo emprendidas por diversos gobiernos regionales son valiosas
58
y representan la bsqueda de formas de organizacin acordes otros gobiernos regionales; o mejor an, facilitar normativamente
al rol que deben cumplir en tanto que gobiernos intermedios: el avance y consolidacin de dichos procesos de construccin
el caso pionero de Arequipa, seguido por La Libertad y, ms de entidades ms capaces de servir ms y mejor a su poblacin.
recientemente por Lambayeque, que convirtieron sus Direcciones Por el contrario, los sistemas administrativos nacionales, basados
Regionales sectoriales en gerencias regionales de lnea; la apuesta en modelos de diseo rgidos, controlistas, no concebidos para
innovadora de Huancavelica de crear Unidades Ejecutoras favorecer la innovacin en la gestin, en la prctica incrementan la
multisectoriales a nivel de cada provincia; el amplio proceso de dificultad de implementacin de cualquier intento de reforma y/o
reforma y modernizacin desplegado por San Martn entre 2009 y modernizacin institucionales.
2014; la conformacin de Autoridades Regionales Ambientales y
d) Estructura de ingresos subnacionales: capacidades
de Centros de Planeamiento Estratgico Regional.
de recaudacin y sistema de transferencias,
Son intentos de los gobiernos regionales de poner a sus autonoma fiscal
organizaciones a la altura de los desafos que deben enfrentar
y a diferencia de los ministerios que, como se ha indicado, Ms all de los efectos no duraderos que ha tenido el canon en
han reformado muy poco su organizacin por efecto de la la estructura de ingresos subnacionales, esta muestra algunas
descentralizacin, representan esfuerzos reales desde el nivel caractersticas que definen sus limitaciones para apoyar una efectiva
regional de descentralizar reformando. descentralizacin:
Sin embargo, son esfuerzos que deben hacerse a contracorriente uu Insuficiente esfuerzo fiscal de los gobiernos locales de las
de las restricciones instaladas por los sistemas administrativos, ciudades mayores, a pesar de progresos recaudatorios especficos
sin ningn apoyo, ni respaldo de organismos nacionales como la observados en los ltimos aos. Los casos ms notables de estos
PCM, sus Secretaras de Gestin Pblica o de Descentralizacin, progresos son los de la Municipalidad Metropolitana de Lima y
SERVIR o el MEF, los cuales por lo menos deberan monitorear esos de municipalidades provinciales que han constituido servicios
procesos para identificar si ofrecen aprendizajes aprovechables por especializados de administracin tributaria (SAT).
59

uu Resistencia del MEF a racionalizar la estructura de e) Poltica general de descentralizacin fiscal

transferencias intergubernamentales de recursos; descontando Es un componente clave de cualquier proceso de efectiva
el canon, basada principalmente en el caso del nivel regional, descentralizacin y una de las grandes deficiencias del caso
en recursos ordinarios de recaudacin nacional, y en el caso del peruano. En ningn momento el gobierno nacional ha puesto
nivel local, en el FONCOMUN. en juego una poltica expresa de descentralizacin fiscal asociada
En lugar de abordar esta reforma, a partir del 2009 el MEF ha a la descentralizacin de competencias. El MEF cerr cualquier
optado por compensar los desbalances horizontales entre posibilidad en ese sentido en febrero del 2004, cuando mediante
gobiernos subnacionales incrementando las transferencias el Decreto Legislativo 955 supedit la descentralizacin de
financieras sectoriales (como Agua para Todos), las determinados impuestos nacionales al nivel regional, a la
transferencias condicionadas en sus opciones de uso (como el conformacin de efectivas regiones producto de la integracin de
fideicomiso regional o los programas sociales), concursables en departamentos. En el caso del nivel local, sus fuentes tributarias ya
el acceso (como el FONIPREL) u otorgadas como incentivo haban sido fijadas en 1997 mediante el Decreto Legislativo 776 y
al desempeo (como el PI o el FED). Estas opciones estn en desde esa fecha no han sido modificadas.
parte explicadas por la falta de precisin en la asignacin de La descentralizacin de recursos efectuada a los gobiernos
competencias (y por lo tanto, en la posibilidad de costearlas) y por regionales y locales no ha sido producto entonces de una
la rigidez del gasto agregado en personal y otros gastos corrientes poltica expresa de descentralizacin fiscal, sino efecto por un
(operacin de servicios pblicos y administrativos); aunque lado, del crecimiento del canon, aplicado a gastos de inversin
constituyen nuevas fuentes de recursos complementarios para y mantenimiento de infraestructura pblica, y por otro, del
los gobiernos subnacionales, el problema es que no modifican crecimiento inercial del gasto corriente de funcionamiento del
la predictibilidad ni equidad estructurales del sistema de Estado, posibilitado por el incremento sostenido de la recaudacin
transferencias presupuestales, ni el grado de autonoma fiscal tributaria nacional, empujado a su vez por el crecimiento de la
resultante de esos gobiernos. economa nacional a lo largo de la dcada 2004-2013.
60
En todo caso, el MEF ha tratado de mejorar la racionalidad de nacional por las tensiones que dicho ejercicio puede provocar,
la distribucin compensando con recursos ordinarios a los que dependiendo de la orientacin en el tema que adopten unos u
reciben menos canon y tratando de limitar la demanda inercial otros gobiernos regionales, con respecto a la poltica nacional
de crecimiento del gasto poniendo en juego instrumentos de de promocin de la inversin privada en el aprovechamiento de
transferencias condicionadas e incentivos contra resultados recursos naturales, la cual ha sido clave para sostener el crecimiento
(FONIPREL, fideicomiso regional, plan de incentivos para econmico de los ltimos aos.
gobiernos locales, Fondo de Estmulo al Desempeo del MIDIS, Es evidente que en la ltima dcada, coincidiendo con el proceso
transferencias sectoriales para proyectos de inversin, entre de descentralizacin, ha habido una dinamizacin del crecimiento
otros) que representan una porcin cada vez ms significativa econmico descentralizado, particularmente en determinados
de los recursos accesibles para los gobiernos descentralizados, en departamentos y ciudades. No obstante, tambin es evidente que
particular para el nivel local. nos enfrentamos a un tpico problema de atribucin para poder
f) Ordenamiento territorial y desarrollo econmico aseverar que esas mayores dinmicas relativas sean un efecto de la
descentralizacin, salvo casos especficos donde se han observado
Son aspectos claves para los objetivos de desarrollo territorial iniciativas regionales sostenidas para promover el desarrollo
integral que la Constitucin y la Ley de Bases de Descentralizacin econmico de sus mbitos (se han resaltado ya los casos de San
le atribuyen al proceso. El ordenamiento territorial es prioridad Martn, Huancavelica, Moquegua, Arequipa, entre otros).
para los gobiernos regionales como marco para sus polticas de
Ms all de esos esfuerzos que no dejan de ser singulares,
promocin de la inversin privada, la competitividad territorial y
es indudable que el pas requiere seguir descentralizando el
las exportaciones regionales, considerando el nfasis que tienen
desarrollo econmico en el territorio de manera crecientemente
estas materias en su asignacin de competencias constitucionales.
equilibrada y convergente, y para ello, tanto gobiernos regionales
Sin embargo, el ejercicio de la competencia regional de como locales necesitan contar con instrumentos de poltica
ordenamiento territorial genera cierta resistencia en el nivel pblica y desarrollar capacidades institucionales efectivas para
61

promover y expandir el desarrollo econmico en sus mbitos, documentar, sistematizar y difundir experiencias positivas (y
con foco en la inclusin y formalizacin de las pequeas tambin negativas) de gestin y de desarrollo a nivel descentralizado.
actividades y agentes econmicos, tanto urbanos como rurales, Un primer paso para ello sera articular las iniciativas en ese
predominantes en las provincias del pas. sentido que vienen llevando a cabo el Congreso a travs de su
g) Monitoreo y evaluacin del proceso Observatorio del proceso de descentralizacin, la Secretara de
Descentralizacin de la PCM que viene sosteniendo su esfuerzo
Es una dimensin clave, justamente para construir informacin
de evaluar el ejercicio de las funciones transferidas y la Contralora
que permita verificar los reales efectos de la descentralizacin, en
que mantiene activo el Barmetro de la Gestin Pblica que
tanto que reforma del Estado, sobre el desarrollo descentralizado,
originalmente desarroll la cooperacin estadounidense.
objetivo superior que la Constitucin le fij al proceso.
Una parte de ese esfuerzo ser desarrollar la capacidad del pas
de construir estadstica representativa a nivel local. Es sabido que
en el Per, prcticamente no es disponible estadstica intercensal
representativa y confiable a escala local, sea a nivel provincial
o distrital, lo cual significa una gran limitacin para el diseo y
evaluacin de polticas pblicas con enfoque territorial. El sistema
Resulta que viene desarrollando el MEF, de construccin de
indicadores de necesidades sociales a nivel distrital y comunal, ser
sin duda una notable herramienta para llenar ese vaco.
Sin embargo, otra parte del esfuerzo es que el nivel nacional ponga
en juego una poltica expresa de gestin del conocimiento con
respecto al proceso de descentralizacin, dirigida a identificar,
62
uu5. Agenda para renovar sistema de partidos, como est definido hoy no contiene los
incentivos necesarios para que ello suceda.27
la Descentralizacin uu Fortalecer la representacin poltica y la legitimidad de las
autoridades ante la poblacin pasa al menos por:
uu Reformas en los sistemas electoral y de organizaciones
A partir de los planteamientos recogidos de los trabajos analizados y de
polticas: no se trata solo de reformas en aspectos formales
otros disponibles, as como del anlisis de las valoraciones que aqullos
(como cambiar la denominacin de los presidentes
expresan sobre diversos aspectos de la descentralizacin, en esta seccin regionales por la de gobernadores regionales) o que no
se intenta sistematizar una agenda que, sin limitarlo, pueda orientar ese abordan el problema de fondo (como prohibir la reeleccin
debate necesario y an pendiente sobre el proceso de descentralizacin de gobernadores regionales y alcaldes). Los organismos del
al que este trabajo busca servir, y la construccin de un consenso sistema electoral han presentado un conjunto articulado
renovado sobre lo que esperamos del proceso. de propuestas que pueden ser usadas como una fuente de
medidas a ser adoptadas.
5.1 Descentralizacin y democratizacin uu Articular escalas sucesivas de representacin poltica:
de manera que los partidos nacionales tengan efectiva
a) Representacin poltica presencia a nivel regional y local, as como los liderazgos
locales y regionales puedan desarrollarse hasta alcanzar
uu En su informe de evaluacin de la descentralizacin cargos nacionales. Como anota la ANGR (2015), el desafo
correspondiente al Periodo Legislativo 2012-2013, el Congreso () es poner en juego reglas electorales que favorezcan la
de la Repblica plantea que: se necesita con urgencia una
reforma poltica que promueva la articulacin entre los actores
polticos de todos los niveles de gobierno. Sin embargo, el 27 Congreso de la Repblica (2013): p.71.
63

consolidacin de los liderazgos locales y departamentales y a nivel local (juntas y delegados vecinales comunales), con una
su articulacin con los espacios de representacin nacional. lgica de ciclo de participacin ciudadana coordinado con el
ciclo de gestin del Estado (asignacin de recursos, ejecucin,
uu Adems, es necesario asegurar un sistema de control realmente
evaluacin).
independiente. Aunque la Contralora General de la Repblica
(CGR) es constitucionalmente autnoma, la mayora de uu Articular el planeamiento y presupuesto participativos con
rganos de control dependen para financiar sus gastos, de el planeamiento institucional y el ciclo presupuestal. Lo que
las entidades a las que tienen que controlar. La propia CGR se define en los espacios participativos muchas veces no se
depende del Poder Ejecutivo para asegurar el financiamiento incorpora al planeamiento gubernamental y no se refleja en
del sistema; de repente vale la pena analizar alternativas como los presupuestos pblicos, lo que contribuye a desincentivar
las vigentes en otros pases donde el sistema de control reporta la participacin. Se tratara de vincular el planeamiento
al Poder Legislativo. participativo con el ciclo de las decisiones de gasto pblico;
la bisagra deben ser los resultados. En la prctica, significa
b) Mecanismos de participacin ciudadana fortalecer el sistema de planeamiento.
uu Articular entre s los instrumentos de participacin ciudadana uu Abordar el desafo que vincula la igualdad de oportunidades
vigentes. Como se ha visto, en el Per existen mltiples espacios de acceso a los espacios de participacin ciudadana frente a los
y mecanismos de participacin ciudadana a nivel regional y costos y capacidades diferenciados para ejercer la participacin.
local. Para revitalizar la participacin ciudadana descentralizada, Muy probablemente supone articular los espacios de
probablemente no se trate de crear nuevos instrumentos, participacin en sus sucesivas escalas de representacin, desde
sino de vincular y hacer ms interdependientes entre s a los el nivel ms comunitario ligado a las decisiones que afectan la
CCL, los planes de desarrollo concertado, los presupuestos vida ms cotidiana de las personas hasta los espacios distrital,
participativos, la rendicin de cuentas, la revocatoria de provincial y departamental, donde la voz de los ciudadanos
autoridades y los canales territoriales de participacin vecinal debe expresarse en asuntos cada vez ms agregados.
64
c) Transparencia, acceso a informacin pblica, 5.2 Descentralizacin administrativa

rendicin de cuentas, gobierno abierto
uu La rendicin de cuentas debe estar basada en resultados. Hoy a) Delimitacin de competencias
la rendicin de cuentas se enfoca en las acciones realizadas por uu Avanzar en el desarrollo de la gestin descentralizada con
las entidades pblicas; las acciones realizadas y los recursos enfoque de servicio al ciudadano, como estableci el D.S. 047-
pblicos que se usan para financiarlas se justifican en los 2009-PCM y recoge la Poltica Nacional de Modernizacin de
resultados que logran para la poblacin. la Gestin Pblica, para precisar las funciones de cada nivel de
uu Precisar la obligacin municipal de rendicin de cuentas gobierno en las materias de competencia compartida.
fijada en la Constitucin del Estado. Desarrollar en la LOM el uu En ese marco, precisar las competencias exclusivas que
requerimiento mnimo que significa para las municipalidades corresponden a cada nivel de gobierno a lo largo del ciclo de
su mandato constitucional de rendicin de cuentas, como lo produccin de los bienes y servicios pblicos de responsabilidad
est en la LOGR para los gobiernos regionales. compartida entre dos o ms niveles, en funcin de asegurar en
uu Democratizar la informacin pblica. El Per es uno de los conjunto cobertura, calidad y equidad crecientes en la provisin de
pases de la regin donde existen ms canales mediante los dichos bienes y servicios a la poblacin, considerando su diversidad
cuales, en teora, la ciudadana puede acceder a informacin y la de los mbitos territoriales donde viven y se desarrollan.
sobre las entidades pblicas y el uso de sus recursos (SIAF,
uu En correspondencia con ello, adecuar las leyes de organizacin
portales institucionales de transparencia); sin embargo, en
y funciones (LOF) de los ministerios concernidos, tanto de
esos canales no es fcil llegar a la informacin especfica que
aquellos que ya la tienen vigente como de aquellos que an la
puede requerirse, ni entenderla para alguien como cualquier
tienen pendiente de aprobacin, segn corresponda.
ciudadano/a, no entrenado en los sistemas del Estado. Las
entidades deberan hacer esfuerzos expresos para hacer ms uu Esto es particularmente indispensable en materias sensibles
accesible y comprensible la informacin para la ciudadana. para la poblacin como educacin y salud pblicas, desarrollo
65

e inclusin social, promocin del sector privado y gestin y alta incidencia de pobreza, distritos urbanos con alta
sostenible de los recursos naturales. concentracin de poblacin desigualmente incluida y
todas las gradaciones intermedias).
b) Transferencia de funciones
uu Sector Cultura: el nico sector que no se ha incorporado
uu Definir enfoque a adoptar con perspectiva de mediano plazo,
al proceso de descentralizacin; sus direcciones regionales
en reas de descentralizacin pendiente o inconclusa:
siguen adscritas al Ministerio respectivo. El sector requiere
uu Funciones regionales de la Municipalidad Metropolitana una estrategia de descentralizacin con perspectiva de
de Lima (MML): no se tiene claro el rol diferenciado que en mediano plazo; la cultura es, por definicin, una materia de
el marco de la descentralizacin, le corresponde a la MML competencia compartida.
en tanto que rgano de gobierno de un rea metropolitana uu Ministerios supuestamente de competencias solo
de ms de 8 millones de habitantes que adems tiene la exclusivas: MEF, Interior, Relaciones Exteriores, Justicia y
funcin singular de ser la capital de la Repblica. DDHH, Defensa (Ver Anexo 1 de este documento, tema
uu Rol de los gobiernos locales (GLs) en materias sectoriales: Delimitacin de competencias). Como se ha expuesto
ms all de las competencias que ya ejercan desde antes de antes, todos estos sectores son rectores de determinadas
la reforma constitucional del 2002, de lo poco avanzado en materias o sistemas donde dos o ms niveles de gobierno
descentralizacin al nivel local, gran parte ha sido revertido comparten fases sucesivas de los procesos implicados28 y
(programas sociales, pilotos de educacin y salud). En una para exigir al Estado un desempeo positivo de conjunto
mayora de materias sectoriales, sus entes rectores no tienen en esos procesos, es necesario explicitar la delimitacin de
claro el valor pblico que pueden aportar los GLs en los responsabilidades que le corresponden a cada nivel en el
servicios pblicos correspondientes, con las variaciones ciclo de esas materias y sistemas.
que significa la gran diversidad de realidades locales que
representan los GLs (distritos rurales de poblacin dispersa 28 Ley de Bases de la Descentralizacin, numeral 13.2.
66
c) Gestin descentralizada, rectora nacional y uu Reorientar los sistemas administrativos nacionales de su

sistemas administrativos foco actual en el control de insumos y la formalidad de los
uu Fortalecer capacidades nacionales de rectora. Los organismos procedimientos, inducindolos a la sobreregulacin, hacia
nacionales cabeza de sistemas funcionales y administrativos uno que enfatice el logro de resultados y ms bien, incentive
deben evolucionar de un rol principalmente ejecutor hacia uno la innovacin en los procesos y la simplificacin en los
predominantemente rector, cuyo alcance normativo debe ser procedimientos.
definido ms claramente. Ello requiere que los rganos rectores uu En ese marco, asegurar un sistema de control realmente
desarrollen capacidades institucionales nuevas: regulacin, independiente que tambin ponga nfasis en los resultados, ms
desarrollo de capacidades descentralizadas, induccin del que solo en el control de la formalidad de los procedimientos;
alineamiento de los GSNs mediante instrumentos de incentivo, y que adems sea eficaz para llegar a todas las entidades, incluso
proteccin final de los derechos ciudadanos en caso de riesgo las ms alejadas.
de interrupcin en servicios pblicos esenciales.
d) Servicio civil y desarrollo de capacidades
uu Identificar y difundir buenas prcticas de gestin
descentralizada; stas pueden ser los mejores laboratorios uu Desarrollo de capacidades: esto es una prioridad clave si
para ir precisando la atribucin de competencias a cada nivel se quiere realmente mejorar el desempeo agregado de
de gobierno en funcin de mejorar la capacidad agregada de la administracin pblica. No se limita al desarrollo de
servicio del Estado a la poblacin. capacidades en las personas; debe tambin alcanzar a las
instituciones y ello requiere otro tipo de estrategias que no se
uu Fortalecer el sistema de planeamiento. Implica articular entre
circunscriben a la capacitacin y formacin de personas.
s los instrumentos de planeamiento de sucesivos niveles de
gobierno, as como precisar los roles y alcance de las decisiones uu Reforma del servicio civil: es indispensable que su
en polticas pblicas que corresponden a cada nivel de implementacin abarque con prioridad a los niveles de
autoridad y administracin. funcionarios directivos de los gobiernos regionales y de las
67

municipalidades mayores, donde estn en juego los servicios un diseo de organizacin que les sirva de instrumento efectivo
pblicos para mayores volmenes de poblacin. para ejercer su rol de gobierno intermedio promotor del
uu Polticas eficaces a la escala de las necesidades. El fortalecimiento de desarrollo de sus mbitos y como parte de ello, llegar a los espacios
capacidades humanas e institucionales en los gobiernos regionales locales con los servicios de educacin, salud, promocin del
y locales es indispensable si se quiere que la descentralizacin tenga desarrollo econmico y gestin ambiental de su responsabilidad.
xito. El diseo de la poltica nacional de desarrollo de capacidades, uu Diversos gobiernos regionales han venido ensayando iniciativas
as como la estrategia de implementacin del nuevo rgimen de con ese propsito. El nivel nacional debe incentivar y apoyar esos
servicio civil deben ser consistentes con esa prioridad. esfuerzos, seguir y sistematizar sus aprendizajes, retroalimentar
e) Reformas institucionales regionales con ellos el diseo de los sistemas administrativos nacionales
uu Pensar el modelo de organizacin de gobierno regional para fortalecer la gestin pblica descentralizada, adems
que necesitamos. Los actuales gobiernos regionales son de contribuir a que todos los gobiernos regionales puedan
organizaciones muy grandes que, aunque incorporan en una sola capitalizar los aprendizajes en sus propias iniciativas de
entidad a casi todos los sectores del Poder Ejecutivo y deberan fortalecimiento institucional.
resolver dentro de s la interaccin entre las lgicas sectoriales
del nivel nacional y las especificidades territoriales de los espacios 5.3 Descentralizacin fiscal
locales, son an dbiles y poco integradas.29
uu Respaldar y aprender de las experiencias de reforma institucional a) Poltica general de descentralizacin fiscal
regional. Los gobiernos regionales todava tienen que conquistar uu Capitalizar las propuestas de las CMMDF 2010 y 2012. En
ninguna se ha aprobado propuestas maximalistas e inviables,
29 Ver Molina, Ral (2010): Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos que pudieran poner en riesgo la estabilidad de las finanzas
Regionales. Estudio de Casos. Congreso de la Repblica y USAID/Per
ProDescentralizacin. Lima, octubre. pblicas agregadas; en la CMMDF 2012 se ha llegado a
68
proponer planes de accin para la implementacin. Esas de una estructura racional y sostenible de ingresos regionales
propuestas pueden ser usadas como una fuente de medidas y municipales.
razonables para emprender un proceso de descentralizacin uu Estimular la recaudacin tributaria y la autonoma fiscal en los
fiscal responsable pero efectivo. gobiernos locales de ciudades mayores, de manera que con el
uu Abordar una estrategia ordenada y razonable de descentralizacin tiempo requieran cada vez menos transferencias de recursos
fiscal, cuya columna vertebral debera ser establecer un sistema que no sean de incentivo al desempeo o al alineamiento con
coordinado de transferencias fiscales intergubernamentales, polticas nacionales y as los recursos de compensacin que
equitativo y predecible, que considere las potencialidades reciben hoy, puedan ser redirigidos a gobiernos locales con
diferenciadas de ingresos de los distintos tipos de entidades menores potencialidades de ingresos propios.
subnacionales y, en funcin de ellas, articule instrumentos uu El D.L. 955 sigue condicionando la descentralizacin fiscal al
(a) de nivelacin (asegurar financiamiento equivalente de las nivel regional a la integracin de departamentos para formar
responsabilidades ineludibles de gasto de todas las entidades), (b) regiones. Mientras eso no suceda, deberamos preguntarnos
de financiamiento de polticas pblicas propias como de nivel cmo contar con gobiernos regionales dotados de los recursos
superior, as como (c) de incentivo al desempeo de los GSNs. y capacidades para responsabilizarse efectivamente de los
uu En ese marco, se debe: servicios pblicos a su cargo, en lugar de mantener gobiernos
regionales debilitados por una estructura de ingresos poco
uu Enfrentar la reforma del rgimen vigente de distribucin predecible y con insignificante autonoma.
del canon en el escenario de su actual tendencia al
decrecimiento y los efectos de ste sobre la estructura de b) Gasto subnacional (eficacia, calidad), PpR
ingresos de las entidades que fueron altamente receptoras uu Reorientar el ciclo de gasto pblico de su actual foco en los insumos
de esa fuente; el canon no puede ser la base principal de una y procedimientos hacia uno que enfatice el logro de resultados y la
descentralizacin de recursos fiscales, sino un componente calidad de gasto, no solo en el gasto de capital destinado a inversin
69

pblica, sino tambin en el gasto corriente de operacin de los uu Promover a travs de las mancomunidades, la articulacin
servicios pblicos, que es finalmente donde se define la calidad con territorial y cooperacin entre circunscripciones que
la que stos llegan cotidianamente a la poblacin. mantienen controversias de delimitacin, en lugar de que se
uu Revisar el nivel de detalle al que llega el diseo de los programas mantengan enfocadas en los conflictos de lmites.
presupuestales del Presupuesto por Resultados como expresin uu Prestar atencin al actual reflujo de creacin de distritos
de polticas nacionales y sectoriales, frente al nivel de autonoma (25 nuevos entre 2014 y 2015) con el supuesto de que ello
que debera corresponderle a los gobiernos descentralizados para acerca el Estado a las poblaciones ms alejadas, cuando muy
en ejercicio de sus competencias, adecuar determinados de sus probablemente se tratar de municipalidades dotadas de muy
aspectos a las especificidades de su poblacin y mbito territorial. pocos recursos y capacidades para cumplir efectivamente
uu Asegurar un sistema de control realmente independiente y su rol. Frente a ello, ms bien debatir formas efectivas de
eficaz, que llegue efectivamente a todas las entidades pblicas, desconcentracin municipal que reduzcan la presin ciudadana
incluso las ms alejadas, algunas de la cuales reciben notables para la creacin de nuevos distritos.
recursos por canon y regalas multiplicando los riesgos de b) Reorganizacin territorial
corrupcin en el uso de esos recursos.
uu Adoptar una perspectiva de mediano plazo que posibilite
transitar de la integracin de departamentos y el foco en
5.4 Organizacin territorial los conflictos limtrofes hacia el desarrollo de una cultura
a) Demarcacin territorial de cooperacin intergubernamental horizontal apoyada en
la promocin y fortalecimiento de las mancomunidades
uu Impulsar la demarcacin territorial. Es un proceso complejo,
regionales y locales.
que afecta diversos intereses; pero no podemos seguir
conviviendo con lmites imprecisos en ms del 90% de las uu Se requiere claridad en el nivel nacional para apoyar el
circunscripciones. fortalecimiento de las mancomunidades regionales y locales
70
como instrumentos que contribuyen en el mediano plazo a la Asimismo, el nivel nacional tiene que unificar su posicin en el
integracin territorial. tema, para evitar seguir induciendo a los gobiernos regionales
uu En ese marco, monitorear y mejorar permanentemente la a que destinen recursos a instrumentos que luego no son
eficiencia de aplicacin de la normatividad de ejecucin incorporados a los sistemas de toma de decisiones sobre los
compartida de recursos aplicable a las mancomunidades usos en el territorio.
regionales y municipales, para que stas logren ser instrumentos uu Necesidad de revisar el protocolo de promocin de inversin
efectivos de cooperacin horizontal y articulacin de recursos privada en aprovechamiento de RRNN. El Poder Ejecutivo no
y capacidades entre GSNs. puede exponer a los inversionistas privados y a las comunidades
uu Ms all de ello, proponer un plan nacional de regionalizacin locales a enfrentarse sobre derechos ya otorgados, sin antes
que plantee distintos escenarios posibles de organizacin haber asumido responsabilidades de planeamiento articulado
territorial y consecuente reconfiguracin y/o integracin intergubernamentalmente, de informacin, promocin y debate
de unos u otros departamentos y a partir de ellos, evale sus transparente de los beneficios y costos de cada proyecto, de
beneficios y costos para los distintos departamentos. asegurar la proteccin de los derechos ciudadanos, entre otras.
uu Con base en los escenarios referenciales y en la informacin uu Fortalecer instrumentos de promocin del sector privado a
que aporte ese plan, promover un amplio debate pblico nivel subnacional. Los gobiernos regionales y locales deben
descentralizado, para volver a colocar de manera informada, la
tener un rol en la descentralizacin del desarrollo econmico
regionalizacin en la agenda pblica.
y la inversin privada, y en la inclusin de los pequeos y
c) Ordenamiento territorial y desarrollo econmico micro emprendimientos que predominan en las economas
uu Impulsar el ordenamiento territorial (OT). No tiene porqu territoriales. Para ello, la estabilidad macroeconmica tiene
ser opuesto al desarrollo econmico. Para ello, fortalecer que ser complementada con instrumentos de promocin del
las capacidades para basar el OT en informacin objetiva. desarrollo econmico territorial aplicados a nivel regional y local.
71

5.5 Gestin del proceso b) Articulacin nacional/subnacional (CCI, comisiones

a) Conduccin del proceso (CND, SD) uu Necesidad de al menos un espacio de encuentro, dilogo
uu Revalidar la voluntad poltica nacional a favor del proceso, y coordinacin peridicos entre el gobierno nacional y
mediando un dilogo poltico, social e interinstitucional representantes de los GSNs, sea bajo el diseo del CCI u otro.
para renovar de forma consensuada la visin de la reforma; uu Articular las comisiones intergubernamentales sectoriales a ese
se asume el supuesto de que se reconoce la necesidad de sta, espacio (aunque su objetivo principal deba ser el desarrollo de
para hacer llegar el Estado ms y mejor a las personas en un la gestin descentralizada).
pas como el Per, muy diverso y desafiante para articularse
uu Posibilidad de complementacin de estas instancias con
fsicamente. mecanismos de coordinacin nacional-regional con enfoque
uu En ese marco, debatir el diseo institucional para la conduccin territorial, organizados segn agrupaciones de departamentos
del proceso: mantener la SD, recuperar un CND u otra con realidades y potencialidades afines, u otro esquema de
alternativa; en relacin con ello, definir el rol y la subsistencia organizacin territorial.
del CCI como parte del diseo institucional de conduccin uu En ese marco se debe definir las obligaciones de coordinacin
del proceso de descentralizacin. y articulacin con los rganos correspondientes de cada
uu En ese mismo marco, explicitar las intersecciones y alcances gobierno regional que deben asumir el nmero creciente de
de los procesos de descentralizacin y modernizacin del agentes desconcentrados que diversos ministerios vienen
Estado y de ello, la delimitacin de responsabilidades entre instalando a nivel departamental.
los rganos responsables de ambos procesos (las actuales uu Este conjunto de instancias y mecanismos no es sugerido
Secretaras de Descentralizacin y de Gestin Pblica de la para limitar la autonoma de uno u otro nivel de gobierno o
PCM respectivamente). recurrir a ellos solo en ocasiones de crisis, sino para contribuir
72
al alineamiento y complementacin crecientes de prioridades, lo largo de toda la organizacin vertical del Estado. Por sus
polticas y recursos entre niveles de gobierno, en direccin limitaciones de diseo, los CCR no cumplen ese papel.
de construir el Estado multinivel efectivamente unitario y
uu En ese marco, revisar el rol de los CCR y CCL provinciales
descentralizado que define la Constitucin.
como instancias que quisieron integrar objetivos de
c) Articulacin subnacional: asociaciones de alcance participacin ciudadana y de articulacin intergubernamental
nacional (ANGR, AMPE, REMURPE), articulacin (regional-local y provincial-distrital respectivamente), sin xito
territorial (CCR, CCL) al menos en el segundo de ellos.
uu Necesidad de establecer mecanismos sostenibles de d) Monitoreo y evaluacin del proceso
financiamiento de las asociaciones de GSNs mediante
aportaciones de sus miembros; requiere que esas aportaciones uu Desarrollar la gestin del conocimiento sobre el proceso
sean expresamente reconocidas como lcitas en la normatividad de descentralizacin. Es necesario articular los esfuerzos ya
presupuestal. existentes (Congreso, PCM, Contralora, asociaciones de
uu Fortalecer la Plataforma Interinstitucional de asociaciones GSNs, sociedad civil, cooperacin internacional, academia);
de GSNs de alcance nacional formada por ANGR, AMPE, un marco podra ser un observatorio integrado de buenas
REMURPE, para facilitar la interaccin y el dilogo entre el prcticas de gestin descentralizada.
nivel nacional y representantes de los GSNs. uu Idealmente, el seguimiento y evaluacin de la descentralizacin
uu Es indispensable crear en cada departamento una instancia debera permitir vincular los avances en el proceso
de articulacin regional-local bajo liderazgo del respectivo (descentralizacin de competencias y recursos, articulacin y
gobierno regional, que contribuya a la coordinacin y complementacin intergubernamental, mejoras en sistemas de
complementacin de objetivos, recursos y capacidades a gestin) con el fortalecimiento de las capacidades y desempeo
73

de los GSNs y mediando estos, con los impactos atribuibles a uu Para ello se requiere reconocer a la gestin de informacin para
ellos en el desarrollo descentralizado. la toma de decisiones como una materia de gestin pblica de
uu En ese marco, es indispensable desarrollar estadstica a nivel competencia compartida, para la cual se necesita establecer
local actualizada con mayor frecuencia que la periodicidad las competencias que deben corresponderle a cada nivel de
intercensal. No se puede tomar decisiones objetivas de gobierno en el ciclo de gestin de la informacin (recojo,
polticas pblicas y asignacin de recursos con estadstica local procesamiento, anlisis, difusin).
actualizada cada dcada.
74
uuAnexo 1 Situacin actual b) Representacin poltica
Las ltimas elecciones regionales y municipales (1 vuelta: octubre
de los aspectos analizados y 2 vuelta: diciembre del 2014) han confirmado la baja presencia
y representatividad que tienen a nivel descentralizado los partidos
A1.1 Descentralizacin y democratizacin polticos nacionales y relacionado con ello, la fragmentacin que
a) Creacin de nivel intermedio de gobierno evidencia la representacin poltica en el Per a nivel regional y,
ms an, a escala local. Algunos datos que lo expresan:32
En el ao 2002 se recupera la eleccin democrtica de autoridades
regionales30, aunque con base en los departamentos. A partir de uu En el 2014, en 15 departamentos compitieron 12 o ms listas
este hito, en el 2015 se inicia el 4 periodo consecutivo de gobiernos para el respectivo gobierno regional; en el 2010 fue as en 10
regionales democrticamente elegidos; en el caso del nivel local departamentos.
ya es el 11 periodo de eleccin democrtica ininterrumpida de Nmero de listas de candidatos a elecciones regionales
autoridades municipales (desde 1981). segn tipo de organizacin poltica, 2010 y 2014
Elecciones 2010 Elecciones 2014
En el 2014 se han sucedido mltiples denuncias de corrupcin
Partidos nacionales (1)
139 163
enfocadas en el nivel regional, que implicaron la emisin de
Movimientos regionales 152 153
rdenes de prisin para los Presidentes Regionales de Ancash,
Totales 291 316
Cajamarca, Pasco, Loreto y Tumbes. Sin desconocer las debilidades
(1) Incluye alianzas electorales en las que participan partidos nacionales.
que an aquejan al renacido y an joven nivel regional de gobierno, Fuente: Balln, Eduardo (2015). Elaboracin propia.
en enero del 2015 la ANGR present una recopilacin de 46
experiencias positivas de gestin regional representando a 21 de uu Alianza para el Progreso (APP) present candidatos a 23
los 26 gobiernos regionales.31 gobiernos regionales y solo gan 2; Fuerza Popular a 18 y
gan 3 solo en 2 vuelta; Accin Popular (AP) lo hizo a 17
30 Entre 1989 y abril de 1992 operaron hasta 12 gobiernos regionales, la mayora sobre
circunscripciones multidepartamentales. 32 Los datos incluidos en este acpite han sido obtenidos principalmente de anlisis
31 Incluyendo a la Municipalidad Metropolitana de Lima en su dimensin de gobierno de los procesos electorales subnacionales realizados por Eduardo Balln, Secretario
regional. Tcnico de la ANGR, entre 2014 y 2015 (no publicados).
75
ANEXO 1 SITUACIN ACTUAL DE LOS ASPECTOS ANALIZADOS | ANEXO 2 FUENTES DOCUMENTALES

y no gan ninguno. Solo 44 alcaldes provinciales (22.5%) y Consejo Regional; y otros 4 representan la primera fuerza en
470 distritales (28.5%) fueron elegidos a travs de partidos el Consejo Regional. No obstante, 11 gobiernos regionales
nacionales, generalmente mediante una confluencia nacida (44%) son minora en el Consejo Regional y uno (Apurmac)
para el proceso electoral y que muy probablemente, fenece ni siquiera cuenta con consejeros/as regionales propios/as.
poco tiempo despus de l (la figura conocida como vientre En otra dimensin, segn informacin que aporta Balln (2015)33,
de alquiler). es muy preocupante que 1,900 de los candidatos hayan tenido
Nmero de circunscripciones subnacionales por organizacin sentencias judiciales, 345 de ellos con condenas vigentes, por lo
poltica triunfadora, 2014 cual debieron ser impedidos de participar en el proceso por los
APP FP MAS AP APRA PSN TyL PPC PNP FA organismos electorales.
Regional 2 3 1 - - - - - - -
c) Mecanismos de participacin ciudadana
Provincial 18 4 4 4 3 2 1 - - -
Distrital 113 76 28 58 50 28 11 14 3 1 Diversos estudios sobre el proceso de descentralizacin peruano
APP: Alianza para el Progreso, FP: Fuerza Popular, MAS: Movimiento de Afirmacin Social; AP:
resaltan que una de las caractersticas distintivas de su diseo
Accin Popular, APRA: Partido Aprista Peruano, PSN: Solidaridad Nacional, TyL: Tierra y Libertad, normativo fueron los espacios y mecanismos de participacin
PPC: Partido Popular Cristiano, PNP: Partido Nacionalista, FA: Frente Amplio.
Fuentes: JNE, Resultados de Elecciones Regionales y Municipales 2014; Balln (2014). ciudadana que se incorpor en el marco legal inicial del proceso:
Elaboracin propia.
Consejos de Coordinacin Regional y Local (CCR y CCL
uu Por otro lado, en 6 departamentos, la organizacin poltica respectivamente), Planes de Desarrollo Concertado regionales y
triunfadora para el gobierno regional no obtuvo ninguna locales, presupuestos participativos obligatorios a nivel regional y
alcalda provincial; en 3 departamentos, solo una; y en otros 2 local, revocatoria de autoridades, como los ms resaltantes.
departamentos, solo dos alcaldas provinciales. En total, 44% de los Sin embargo, ms recientemente, cada vez ms balances sobre
gobiernos regionales tendrn probablemente una dbil articulacin el proceso de descentralizacin estn resaltando que, con el
poltica con las municipalidades provinciales de su departamento. paso de los aos, el entusiasmo inicial est disminuyendo, y los
uu Con respecto a la composicin del propio gobierno regional,
8 ejecutivos regionales cuentan con mayora en el respectivo 33 Citando al diario La Repblica y al sitio web El tero de Marita.
76
espacios y mecanismos normados de participacin ciudadana No obstante, varios estudios tambin coinciden que esas
han perdido parte de su dinamismo original. Algunos elementos tendencias en el comportamiento de los espacios y mecanismos de
ms recurrentes en los documentos analizados distintivos de la participacin ciudadana son ms agudas en los mbitos urbanos,
situacin actual a este respecto seran:34 ms en aquellos de mayor concentracin de poblacin, y que en las
uu Las entidades subnacionales y sus autoridades han aprendido circunscripciones principalmente rurales y alejadas an conservan
a cumplir formalmente con los mecanismos de participacin mayor dinamismo y representatividad.
ciudadana obligatorios por ley, pero ello no significara d) Transparencia, acceso a informacin pblica,
necesariamente que estn comprometidas con la razn de ser rendicin de cuentas y gobierno abierto
de esos mecanismos.
La incorporacin para los gobiernos descentralizados de
uu Cada vez es ms notoria una participacin predominante obligaciones de transparencia en la gestin e informacin pblicas,
en esos espacios de actores institucionales (ONGs y de rendicin de cuentas a la ciudadana y de desarrollo de prcticas
organizaciones de la sociedad civil), que disponen de mayores de gobierno abierto ha sido tambin una caracterstica distintiva
capacidades organizativas para participar que ciudadanos/as
del proceso de descentralizacin en el Per, como uno de los ejes
individuales no organizados/as.
principales del proceso de modernizacin de la gestin pblica en
uu Es cada vez ms evidente una clara disminucin del inters el Estado peruano, en cuyo marco adems se ha buscado reforzar
ciudadano de participar en los espacios normados, en parte por los instrumentos de lucha contra la corrupcin.
los costos necesarios para hacerlo (para participar en espacios a
escala regional o provincial, ciudadanos/as de distritos o centros uu El Per es uno de los pases de la regin donde son ms
poblados alejados deben hacerlo a su costo) y pareciera que, extensivos los mecanismos de transparencia y acceso a
principalmente, por los escasos resultados de incidencia efectiva informacin pblica, abarcando tanto al nivel nacional como
en las polticas pblicas que se logran de la participacin. a los niveles descentralizados de gobierno. As, por ejemplo,
el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF)
permite conocer prcticamente en tiempo real la ejecucin
34 Informes de varios aos de USAID/Per ProDescentralizacin, Ctedra Arequipa
(2013), Contralora General de la Repblica (2014), entre otras fuentes. presupuestal de cualquier entidad pblica del pas.
77

Segn la informacin que difunde la Defensora del Pueblo, ello, una mayora de gobiernos locales no necesariamente
en el 2013, la totalidad de los gobiernos regionales cumplieron cumple con esa obligacin.
ms de 75% de los requisitos de informacin exigibles en uu La Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN)
su respectivo portal de transparencia estndar y 13 (52%) lo
ha promovido la creacin de Comisiones Regionales
hicieron en 90% o ms, significando un notable progreso con
Anticorrupcin, con una composicin de representantes
respecto al ao anterior.
de los sectores pblico, privado y de la sociedad civil. Segn
Sin embargo, an subsisten notorias diferencias entre actores informacin de la PCM, a febrero del 2014 se habran creado
sociales, segn sean individuales o institucionales, en el por Ordenanza Regional 21 de esas Comisiones, de las
acceso y capacidad de interpretacin y uso de esa informacin cuales 8 se habran instalado; infelizmente, tres de las cuatro
pblica. pendientes a esa fecha correspondieron a departamentos
uu Tanto los gobiernos regionales como locales tienen obligacin cuyos gobernadores regionales tuvieron denuncias por
constitucional de rendir cuentas de sus acciones a la poblacin corrupcin.
de sus mbitos. uu La Contralora General de la Repblica dispone de poderes
uu La LOGR establece la obligacin de los gobiernos regionales ampliados para hacer intervenir las cuentas de entidades bajo
de realizar al menos 2 audiencias pblicas de rendicin investigacin de corrupcin y viene desplegando esfuerzos
de cuentas al ao; en general, los gobiernos regionales activos para promover que las entidades implementen sistemas
cumplen esa obligacin, aunque sea formalmente, en largas de control interno preventivo.
audiencias en las que se hacen largos recuentos de avances en Sin embargo, ninguno de esos mecanismos y avances logran
actividades y proyectos, sin necesariamente vincularlos con todava contrarrestar con suficiente eficacia la corrupcin en
resultados verificables en el desarrollo regional atribuibles a la administracin pblica, ms an en aquellas entidades ms
esos proyectos y actividades. alejadas, a las cuales el sistema de control gubernamental le cuesta
uu En el caso de los gobiernos locales, la LOM no desarrolla llegar y que en aos recientes han manejado ingentes recursos
su obligacin constitucional de rendicin de cuentas; por provenientes del canon.
78
A1.2 Descentralizacin administrativa (ex MIMDES), MINAGRI, MINSA, MTPE, MTC, MVCS
(ltima LOF aprobada, en enero 2014) y PRODUCE. Estn
a) Delimitacin de competencias
pendientes de aprobacin las LOF del MEM, MINCETUR,
La Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD) defini como MINEDU y la PCM.
competencias compartidas aquellas en las que dos o ms niveles Por otro lado, el CND asumi que 5 ministerios (MEF, MRE,
de gobierno comparten fases sucesivas de los procesos concernidos MINDEF, MININTER y MINJUS) eran de competencias
de prestacin de bienes y servicios pblicos. exclusivas, por lo tanto no eran materia de descentralizacin de
Desde esa definicin la mayora de competencias pblicas son funciones. Sin embargo, hay que preguntarse si realmente es as:
compartidas; y aquellas escasas competencias exclusivas35 de uu Los sistemas administrativos bajo rectora del MEF
prestacin de bienes y servicios pblicos que la Constitucin y (presupuesto, inversin, abastecimientos, endeudamiento,
la LBD le atribuyeron a los gobiernos regionales y locales, la Ley tesorera y contabilidad) son transversales a todo el Estado;
Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) las convirti en la prctica por lo tanto, por su propia naturaleza son de competencia
en compartidas, a travs de la competencia nacional exclusiva de compartida.
rectora en polticas nacionales y sectoriales.
uu En el desarrollo fronterizo, bajo rectora del Ministerio de
El marco legal no resulta claro entonces sobre cmo se enlazan y
Relaciones Exteriores, participan los gobiernos regionales y
complementan dos o ms niveles de gobierno involucrados en el
locales; por tanto es una materia de competencia compartida.
ciclo de gestin de cada uno de los bienes y servicios pblicos a los
que se refieren esas competencias. uu En el Sistema de Defensa Nacional participan todas las
entidades pblicas; tanto es as que la Secretara de Seguridad
Inicialmente el CND estableci que 11 ministerios eran de
y Defensa Nacional (SEDENA) induce a los gobiernos
competencias compartidas. De ellos, 7 han aprobado su respectiva
regionales a crear una Oficina Regional de Defensa Nacional.
Ley Orgnica de Organizacin y Funciones (LOF): MIMP
uu En la seguridad ciudadana, bajo rectora del Ministerio del
Interior, participan los gobiernos regionales y sobre todo, los
35 Aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a un solo nivel
de gobierno. locales; por tanto, tambin es de competencia compartida.
79

uu Nadie podra pensar que la defensa de los derechos humanos, Durante el ao 2013, el nico avance habido en ese proceso fue la
bajo rectora del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, transferencia de 14 funciones en materia agraria a la Municipalidad
es slo responsabilidad del nivel nacional. Metropolitana de Lima (MML), de manera que la transferencia a
esta entidad de sus funciones sectoriales de nivel regional alcanz
Finalmente, a partir del 2008 se crearon los ministerios del
solo 17,3% de avance36. As, el grueso de las funciones sectoriales
Ambiente (mayo 2008), de Cultura (setiembre 2010) y de
pendientes de transferencia corresponde a la Municipalidad de
Desarrollo e Inclusin Social (octubre 2011), los tres con
Lima y por tanto, respecto al resto de gobiernos regionales, ese
su respectiva LOF aprobada. Como se crearon cuando proceso tiene un avance de 95,9%, es decir, prcticamente sin
prcticamente se haba completado la transferencia de funciones cambios desde fines del 2009.
a los gobiernos regionales, el primer Ministro del Ambiente
Descentralizacin de funciones sectoriales al nivel regional al
aduca que no tena nada que transferir (o ms propiamente, 31/12/2013
descentralizar), el Ministerio de Cultura ha mantenido como Universo Avance Pendiente de transferencia
parte de s la estructura desconcentrada que tena el ex INC y el Entidades N total de funciones % N de funciones %
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social ha creado programas Gobiernos
4625 (1) 95,9% 191 4,1%
regionales
nacionales que replican programas que ya se haban transferido
MML 185 17,3% 153 82,7%
a los gobiernos locales, como si la accin del Estado mostrara
Total 4810 92,85% 344 7,15%
que en las materias de ambiente, cultura y desarrollo social, la
(1) 185 funciones por 25 gobiernos regionales.
delimitacin de competencias entre niveles de gobierno est Fuente: PCM (2014). Elaboracin propia.
clara y no requiere ya debate adicional. En lo que se refiere a los gobiernos locales, los principales avances
b) Transferencia de funciones hasta el ao 2011 estuvieron vinculados a la descentralizacin a
ellos de programas y servicios sociales a cargo del ex MIMDES,
Segn la PCM (2013), a diciembre del 2012, el proceso de
principalmente, en respuesta al nfasis en esa materia que la LBD
descentralizacin de funciones sectoriales a los gobiernos
regionales (incluida la Municipalidad Metropolitana de Lima
en su dimensin de gobierno regional) haba avanzado 92,6%. 36 PCM (2014), ProDescentralizacin (2014).
80
incorpor en la asignacin de competencias al nivel local. Segn la Segn la ANGR (2012), El gobierno actual () ha avanzado
PCM, al 2012 la situacin de ese proceso era la siguiente: en la lgica de recentralizacin de diversas competencias que ya
Transferencias de programas sociales a gobiernos locales al haban sido descentralizadas. La creacin de la Superintendencia
31/12/2012 (desde el ex MIMDES) Nacional de Fiscalizacin Laboral que crea un organismo
Programas Universo
Transferencia
Avance
nacional para esa competencia que estaba en las regiones o las
concluida
recientes decisiones sobre minera informal, son ejemplo de lo que
Programas de 194 provincias y 43
Complementacin Alimentaria distritos de provincia
A 194 MPs y 35 MDs
96,6% sostenemos. Ms ampliamente, el enfoque del nuevo Ministerio
de provincia de Lima
(PCA) /1 de Lima de Inclusin y Desarrollo Social representa un regreso a un modelo
Programa Integral de desconcentrado de ejecucin de la poltica social, replicando
194 provincias A 56 MPs 28,9%
Nutricin (PIN) /2
Programa Nacional Wawa 7064 centros en 109 4133 centros a 47
algunos programas que ya haban sido descentralizados a los
58,5%
Wasi /3 provincias MPs gobiernos locales (desayunos escolares por Qali Warma, Wawa
Centros de Emergencia Mujer 116 centros en 106
60 centros a 52 MPs 51,7% Wasi por Cuna Ms).
(CEM) /4 provincias
Centros de Desarrollo Integral 24 centros en 20 c) Gestin descentralizada, rectora nacional y
15 centros a 12 MPs 62,5%
de la Familia (CEDIF) /4 provincias sistemas administrativos
102 entidades
Sociedades de Beneficencia 71 entidades a 66
Pblica /4
(incl. 1 Junta de
MPs
69,6% El concepto de gestin descentralizada fue introducido por el
Participacin Social)
D.S. 047-2009-PCM que aprob el Plan Anual de Transferencia
1/ Principalmente Comedores Populares (tambin Hogares y Albergues, PANTBC y Alimentos
por Trabajo). Proceso de transferencia concluido en 2007, excepto en la provincia de Lima; de Funciones Sectoriales correspondiente al ao 2009. Quiso
nico componente de transferencia que mostr avances en 2012 con respecto al 2011.
2/ Extinguido como tal el 31/12/2012.
ser una respuesta a la casi culminacin a ese ao del proceso de
3/ Sobre su base, el 23/03/2012 se cre el Programa Cuna Ms. descentralizacin de funciones sectoriales al nivel regional de
4/ Se mantienen a cargo del ahora MIMP (ex MIMDES).
MPs: municipalidades provinciales; MDs: municipalidades distritales. gobierno (PCM, 2009), buscando que dos o ms niveles de gobierno
Fuente: PCM (2013). Elaboracin propia.
comprometidos en la gestin de cada materia de competencia
Frente a estos avances, la ANGR, el Grupo Propuesta Ciudadana compartida, a partir de la experiencia de ejercicio de las funciones
y la publicacin de la Primera Sesin de la Ctedra Arequipa transferidas, analicen y de ser el caso, precisen la delimitacin de
advierten sobre una tendencia reciente a la recentralizacin. competencias entre ellos e identifiquen los requerimientos de
81

coordinacin, articulacin y/o complementacin entre niveles Ello requiere del desarrollo en las entidades nacionales de
de gobierno que de ello se revelen necesarios, de manera que la capacidades institucionales de regulacin, de negociacin y
transferencia de funciones redunde en una mejora efectiva del articulacin intergubernamentales, de desarrollo de capacidades
servicio del Estado a las personas. subnacionales para el ejercicio de las funciones transferidas, de uso
de mecanismos de incentivo para alinear prioridades entre niveles
Muy pocos ministerios han avanzado en el desarrollo de la gestin
de gobierno. Se trata de capacidades nuevas, que los ministerios y
descentralizada de las materias bajo su rectora. El ex MIMDES organismos nacionales no necesariamente han desarrollado; ms
fue pionero en el 2009 desarrollando conjuntamente con la SD bien, muestran tendencia a competir con los GSNs ejecutando
de la PCM las matrices de gestin descentralizada (MGD) de los directamente obras y servicios pblicos, muchas veces en las
programas y servicios sociales que estaba transfiriendo a los gobiernos mismas materias y mbitos territoriales en que lo hacen los
locales; luego el MINSA y el MTPE hicieron esfuerzos por avanzar gobiernos regionales y locales.
entre 2010 y 2011; finalmente, en el presente periodo de gobierno
Lo que en la prctica regula la gestin del Estado en sus tres niveles de
nacional, el MINEDU, el MIMP, el MINAGRI y el MIDIS han
gobierno no son tanto las rectoras sectoriales, sino principalmente
seguido los esfuerzos para desarrollar MGD de determinadas
los sistemas administrativos nacionales, es decir, los sistemas de reglas
materias o productos en el mbito de su respectivo sector. comunes de gestin que deben cumplir todos los agentes del Estado.
Un aspecto clave para el desarrollo de la gestin descentralizada De los 11 sistemas administrativos listados en la LOPE, el MEF es
es que los ministerios del nivel nacional asuman efectivamente su rector de 6 de los principales: presupuesto, inversin, abastecimiento,
funcin de rectora. El concepto de rectora fue introducido por tesorera, contabilidad y endeudamiento, que son los que le permiten
la LOPE y luego retomado por el D.S. 047-2009-PCM. Implica su frreo poder sobre el ciclo del gasto pblico en todo el Estado.
que en las materias de competencia compartida, los ministerios Como fueron concebidos justamente para controlar el gasto, estos
migren de su rol tradicional de ejecutores directos de las polticas sistemas son rgidos, controlistas y todava ponen su foco principal
nacionales hacia un rol preferente de directores de orquesta de de atencin en el control de insumos y procedimientos, ms que
esas polticas, compartiendo la implementacin de las mismas con en el logro de los objetivos y resultados del gasto pblico, a pesar
otros niveles de gobierno. de la expansin del Presupuesto por Resultados que el propio
82
MEF promueve. Si a todo este contexto se asocia la debilidad Desde la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
del CEPLAN, no debe sorprender entonces que el grueso del - SERVIR, la rectora sobre el sistema de personal al servicio
aparato del Estado todava preste ms atencin a cumplir sus del Estado y en teora, como parte de l, sobre el desarrollo de
procedimientos internos que a lograr resultados de servicio a las capacidades de ese personal estara a cargo de SERVIR. No
personas. obstante, la SD reivindica el mandato heredado del CND para lo
A pesar de las limitaciones descritas, diversos gobiernos que se refiere al desarrollo de capacidades especficamente dirigido
subnacionales han logrado desarrollar experiencias positivas de a gobiernos subnacionales.
gestin descentralizada. Solo a nivel regional, en el periodo de La poltica de desarrollo de capacidades de SERVIR se ha
gestin 2011-2014, se puede mencionar las de fortalecimiento
apoyado en tres ejes resaltantes: la construccin de una capacidad
de los servicios de educacin pblica en Moquegua, Amazonas y
de oferta de capacitacin de servidores pblicos a travs de la
Piura; de desarrollo de la gestin ambiental en Piura y San Martn;
ENAP; la certificacin de servidores pblicos especializados
de disminucin notable de la DCI en San Martn y Huancavelica;
de eficacia en la ejecucin de inversin pblica en San Martn; en determinados sistemas administrativos (inversin pblica,
o de promocin del desarrollo econmico local a travs de Pro- contrataciones y adquisiciones); y el aporte del cuerpo de gerentes
Compite en Huancavelica, entre varias otras.37 pblicos como un mecanismo para apoyar a las entidades con
funcionarios de capacidad verificada, en tanto se expande el nuevo
d) Servicio civil y desarrollo de capacidades
rgimen de servicio civil.
Desde el inicio del proceso de descentralizacin, el CND,
Adems, en los ltimos aos se ha desarrollado en el mercado
organismos sectoriales del nivel nacional, agencias de la
una numerosa oferta de formacin universitaria en diversos
cooperacin internacional y ONGs realizaron centenas de
acciones de capacitacin a gobiernos subnacionales. En el 2010, la temas de gestin pblica, de calidad muy dismil, en respuesta
PCM aprob el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades que a la demanda creciente de funcionarios y servidores pblicos.
le propuso su SD. Sin embargo, todos esos avances todava no logran que las
capacidades de las personas necesariamente trasciendan hacia
37 Ver ANGR (2015). sus instituciones, menos an con efectos sostenibles.
83

En buena medida, ello se debe a que, en tanto no se implemente e) Reformas institucionales regionales
el nuevo rgimen de servicio civil, los niveles directivos de las Ante las limitaciones de su diseo normativo establecido en
entidades pblicas estn ocupados por funcionarios de confianza la LOGR38, a lo largo de los ltimos aos diversos gobiernos
de alta rotacin. As, en los gobiernos regionales y locales que regionales han ido tomando la iniciativa de emprender procesos
han renovado sus gestiones de gobierno en enero del 2015, es de reforma y modernizacin de su institucionalidad.
altamente probable que en prcticamente todos los casos, los
gerentes y jefes de unidades orgnicas hayan sido reemplazados; El caso pionero fue el del Gobierno Regional de Arequipa que
pero adems, como son seleccionados en base a criterios en el 2007 decidi convertir en gerencias regionales de lnea sus 9
subjetivos por cada autoridad poltica, en los primeros meses Direcciones Regionales sectoriales heredadas en el momento de
de gestin, en tanto se consigue a los funcionarios apropiados a su creacin, eliminando las Gerencias Regionales de Desarrollo
juicio de la autoridad, la rotacin de cargos directivos y jefaturales Econmico y de Desarrollo Social que estableci la LOGR y creando
es altsima. una Autoridad Regional de Medio Ambiente (ARMA) en reemplazo
de su Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente.
Entretanto, el proceso de trnsito hacia el nuevo rgimen de
servicio civil avanza lentamente, por lo menos en contraste con Con algunas variaciones pero enmarcados en el mismo modelo
la urgencia de las necesidades; segn informacin de SERVIR de organizacin basado en gerencias sectoriales, siguieron al de
a mayo del 2015, de un universo de ms de dos mil entidades Arequipa, primero el Gobierno Regional de La Libertad y aos
pblicas, 141 han iniciado ese proceso, de las cuales 37 son despus el de Lambayeque.
entidades subnacionales (26.2% de las que han iniciado el trnsito): Muy poco despus de Arequipa, el Gobierno Regional de Huancavelica
6 gobiernos regionales (24% de ellos); 13 municipalidades implement una reforma organizativa con un enfoque muy distinto,
provinciales, incluida la Municipalidad Metropolitana de Lima poniendo el foco en su organizacin operativa desconcentrada,
(6.6% del total); 14 municipalidades distritales (solo 0.8% de ellas); integrando en una Unidad Ejecutora presupuestal multisectorial
y 4 organismos pblicos especializados municipales (3 de la MML
y uno de la MP Trujillo).
38 Ver Molina, Ral (2010): Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos
Regionales. Estudio de Casos. Congreso de la Repblica y USAID/Per
ProDescentralizacin. Lima, octubre.
84
todas las unidades de gasto que el Gobierno Regional tena en cada Aparte de estas experiencias ms comprehensivas, adems de
provincia del departamento, particularmente las unidades ejecutoras Arequipa y San Martn, los dems GRs amaznicos han creado
correspondientes a los sectores de educacin y salud pblicas. (o estn en proceso de hacerlo) su respectiva autoridad regional
En el periodo 2007-2010, los Gobiernos Regionales de Cajamarca ambiental; y de acuerdo a informacin que anotan la ANGR y el
y Junn intentaron procesos de reforma que combinaban elementos Grupo Propuesta Ciudadana, 8 GRs habran creado su Centro de
de ambos enfoques antes retratados; sin embargo, por diversas Planeamiento Estratgico Regional, tres de los cuales estaran en
limitaciones institucionales especficas no llegaron a implementar funciones (La Libertad, Piura y Cusco).
sus propuestas. A1.3 Descentralizacin fiscal
Finalmente, desde el 2009 el Gobierno Regional de San Martn a) Estructura de ingresos subnacionales
inici un proceso sostenido de reforma y modernizacin
institucional que se extendi hasta el 2014, producto del cual En el caso peruano, el endeudamiento de los GSNs no ha
convirti a sus direcciones regionales sectoriales en rganos representado un riesgo para la estabilidad de las finanzas pblicas
de lnea de las gerencias regionales multisectoriales, reform agregadas en lo que va del proceso de descentralizacin, como lo
la organizacin interna tanto de sus gerencias como de sus fue en los casos de otros pases sudamericanos (como Argentina,
direcciones regionales, cre la Autoridad Regional Ambiental Brasil o Colombia). Segn cifras del Informe Tcnico de Evaluacin
(ARA), capitaliz el fideicomiso constituido con las exoneraciones de Viabilidad de Implementacin de Propuestas elaborado con la
tributarias a las que el gobierno regional renunci en 2006 y los dos cooperacin de la GIZ para la CMMDF 2012, los ingresos de los
proyectos especiales que le fueron transferidos desde el INADE, GSNs por operaciones oficiales de crdito no sobrepasaron 1% del
para llevar a cabo una poltica activa y eficaz de inversin pblica en total de sus ingresos en el ao 2011.40
el departamento, que le permiti aplicar en el 2014 diez veces ms Ello se debe a que, desde el inicio del proceso, se colocaron lmites
recursos pblicos que los que invirti en el 2006.39 claros y rgidos al endeudamiento subnacional, a travs de las reglas
fiscales incorporadas por la Ley 27958 que en el 2003 modific la
39 Molina, Ral y Arguedas, Cinthya (2015): Sistematizacin de la experiencia de
reforma y modernizacin institucional del Gobierno Regional de San Martn (informe
de consultora). Lima: Cooperacin Alemana al Desarrollo implementada por la GIZ. 40 Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (2013): p. 81.
85

Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y por el D.L. 955 de administraciones tributarias, en varios casos apoyndose en
Descentralizacin Fiscal de inicios del ao 2004. la creacin de servicios especializados de administracin
uu Capacidades de recaudacin descentralizada: tributaria (SATs).
Los gobiernos regionales no tienen atribuido ningn impuesto; As, la recaudacin tributaria municipal est fuertemente
solo pueden establecer y recaudar tasas por los servicios concentrada en pocos gobiernos locales. En el 2011, solo 158
administrativos que prestan, las cuales representan poco ms de de ellos (8,6% del total) lograron recaudar ms de S/. 1 milln
3% de los ingresos del nivel. por concepto de impuestos municipales; en contraste, otros
551 gobiernos locales (30% del total) no recaudaron nada por
Los gobiernos locales tienen atribuidos 6 impuestos, los ese concepto a lo largo de todo el ao.
mismos que fueron establecidos en el ao 1997 por el D.L. 776,
cuyas bases y tasas imponibles son fijadas por el Congreso de uu Sistema de transferencias y autonoma fiscal
la Repblica; adems pueden establecer y cobrar tasas por los uu Ingresos del nivel regional:
servicios pblicos y administrativos que prestan. La recaudacin En la medida que no tienen atribuido ningn impuesto,
de impuestos municipales a lo largo de la dcada 2002-2011 la estructura de ingresos de los gobiernos regionales est
fue en promedio de 2,2% de la recaudacin tributaria total, con fuertemente basada en las transferencias de Recursos
relativamente baja variacin.41 Ordinarios (RROO, provenientes de la recaudacin de los
Este promedio de recaudacin se logr mantener a lo largo impuestos de administracin nacional) que les hace el MEF
de los aos, en el contexto del crecimiento de la economa del para que financien el ejercicio de las funciones sectoriales
pas y de la recaudacin nacional, por el esfuerzo desplegado que les fueron transferidas, as como para compensar a
por un grupo relativamente reducido de municipalidades, aquellos gobiernos regionales que reciben menos canon
particularmente en el mbito de Lima Metropolitana y de y regalas, para que financien sus gastos de inversin y
algunas capitales de departamento que fortalecieron sus mantenimiento de infraestructura pblica.
41 Arias, Luis (2013): Informe de consultora para la CMMDF 2012.

86
Evolucin de principales fuentes de ingresos de gobiernos posibilidad de sus gobiernos de planificar con horizonte de
regionales como porcentaje del PBI, 2004-2012
mediano plazo.
Rubros 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Recursos transferidos a los gobiernos regionales, 2011
Total 3.4 3.5 3.4 3.9 3.6 3.7 3.6 3.5 3.7
Fuentes/Tipos de recursos S/. Millones %
Ingresos
0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.1
propios Determinados por ley 2,436.3 14.2%
Canon, regalas Canon, regalas y FOCAM 2,255.2 13.2%
0.1 0.2 0.3 0.6 0.5 0.4 0.4 0.5 0.4
y FOCAM
Renta de aduanas 181.1 1.1%
RROO 2.8 2.8 2.6 2.5 2.3 2.4 2.2 2.2 2.2
Determinados en el presupuesto 14,701.5 85.8%
Fuente: PCM (2014), citando cifras del MEF, SIAF. Elaboracin propia.
Recursos ordinarios 11,898.6 69.4%
El MEF no consigna estos recursos como ingresos de Donaciones y transferencias 1,276.4 7.4%
los gobiernos regionales, sino como recursos del nivel FONCOR 690.3 4.0%
Fideicomiso regional 528.1 3.1%
nacional asignados a ellos, lo cual expresa que los gobiernos
FONIPREL 14.1 0.1%
regionales no solo disponen de una reducida autonoma
Otras participaciones y saldos de transferencias 294.0 1.7%
fiscal, sino tambin de una escasa autonoma asignativa.
TOTAL 17,137.8 100.0%
Ms an, con cifras del 2011 (GIZ, 2013), solo 14,2% del Fuentes: Subtotales por fuente: MEF, parciales por tipo de recurso: CMMDF 2012.
monto de las transferencias a los gobiernos regionales se Elaboracin: Ral Molina (2013).
determina con base en regulaciones establecidas por ley que uu Ingresos del nivel local:
el Poder Ejecutivo no puede alterar (aunque como en el caso
Como se ha adelantado, la estructura de ingresos del
del canon, puedan ser altamente impredecibles por otras
nivel local es bastante ms diversa y autnoma que la del
razones); el resto (85,8%) se determina cada ao en la Ley de
nivel regional. Combina canon e ingresos propios, con
Presupuesto del Sector Pblico y por lo tanto, sus montos
notables disparidades de distribucin entre municipios,
dependen de las prioridades sujetas a su discrecionalidad
con el FONCOMUN que se distribuye a todas las
que establezca el nivel nacional, expresando la limitada
municipalidades con base en criterios de pobreza,
predictibilidad de los recursos regionales y la poca
87

necesidades bsicas insatisfechas y proporcin de poblacin Recursos transferidos a los gobiernos locales, 2011
urbana y rural. Fuentes/Tipos de recursos S/. Millones %
Evolucin de principales fuentes de ingresos de gobiernos Determinadas por ley 10,146.0 66.1%
regionales como porcentaje del PBI, 2004-2012
Canon, regalas y FOCAM 6,176.6 40.2%
Rubros 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Renta de aduanas 193.5 1.3%
Total 2.4 2.5 2.6 3.6 3.6 3.8 3.6 3.9 4.1 FONCOMUN 3,775.9 24.6%
Ingresos Determinadas presupuestalmente 5,208.9 33.9%

0.9 0.9 0.7 0.8 0.9 0.9 0.9 0.8 0.9
propios Recursos ordinarios 2,860.0 18.6%
Canon, regalas PI-PMM 1,277.0 8.3%
0.3 0.6 0.8 1.6 1.4 1.0 1.0 1.2 1.4
y FOCAM
FONIPREL 198.5 1.3%
FONCOMUN 0.7 0.7 0.8 0.8 0.9 0.8 0.7 0.8 0.8
Otras participaciones y saldos de transferencias 57.7 0.4%
Fuente: PCM (2014), citando cifras del MEF, SIAF. Elaboracin propia.
PVL y otros programas sociales 553.9 3.6%
En correspondencia con ello, a diferencia del nivel regional, Otras donaciones y transferencias 261.8 1.7%
las bases y criterios de clculo de casi dos tercios de las TOTAL 15,354.9 100.0%
transferencias al nivel local de gobierno estn determinados Fuentes: Subtotales por fuente: MEF, parciales por tipo de recurso: CMMDF 2012.
Elaboracin: Ral Molina (2013).
por ley y el Poder Ejecutivo no puede intervenir en ellos
para modificarlos; y solo poco ms de un tercio depende de A raz de la crisis financiera internacional de 2008-2009,
las prioridades que el nivel nacional establece cada ao en la como parte de su estrategia contracclica, a partir del
Ley de Presupuesto del Sector Pblico. primero de ambos aos el MEF comenz a poner en
juego una serie de instrumentos para fomentar el gasto
y, en particular, la inversin pblica subnacionales:
FONIPREL en el 2008, Fideicomiso Regional y
autorizacin de transferencias de partidas sectoriales a
88
partir del 2009, Plan de Incentivos (PI) y Programa de muestra los montos de financiamiento aprobados entre
Modernizacin Municipal (PMM)42 en el 2010. 2008 y 2013 a travs del FONIPREL.
Esto le permiti al nivel nacional descubrir las ventajas, Proyectos y financiamiento aprobados a travs del FONIPREL,
2008-2013
desde su perspectiva, de fuentes que al inicio de cada
Aos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
ejercicio se asignan en pliegos presupuestales nacionales,
y a lo largo del ao se van a transfiriendo a gobiernos N de proyectos
637 181 206 362 161 386 1 933
aprobados
subnacionales, con condicionamientos en el acceso (p.e. Financiamiento
presentacin y aprobacin de proyectos) o en los resultados aprobado (S/. 671,47 268,90 273,11 603,62 193,69 603,79 2 614,57
Millones)
(cumplimiento de determinadas metas que asigna el nivel
Fuente: PCM (2014) citando cifras del MEF. Elaboracin propia.
nacional). As por ejemplo, a partir del 2014 el MIDIS puso
en funcionamiento su Fondo de Estmulo al Desempeo y uu Relacin competencias/recursos
Logro de Resultados Sociales (FED) dirigido a gobiernos
Segn PCM (2013), al 31/12/2012 solo se haba transferido
regionales.
a los gobiernos regionales un total de S/. 596,69 millones
Ello explica en el caso del nivel local, el crecimiento que en asociados explcitamente a las funciones sectoriales
los ltimos aos han mostrado los RROO en la estructura transferidas a ellos.
de ingresos municipales, bajo la forma de incentivos
Sin embargo, entre 2004 y 2011, los RROO transferidos
y/o transferencias condicionadas, al punto de que en el
al nivel regional, destinados principalmente a financiar
2011 sobrepasaron la participacin del FONCOMUN
el ejercicio de las funciones sectoriales que les fueron
y los ingresos propios municipales (impuestos y tasas
transferidas, crecieron de S/. 6 604,8 millones en el 2004 a
principalmente)43. A modo de ejemplo, a continuacin se
S/. 11 898,6 millones en el 201144, es decir, un crecimiento
de ms de 80%, representando en este ltimo ao 71,1% de
los ingresos no financieros del nivel regional.
42 A partir del 2012 se consolidaron en el actual Plan de Incentivos a la Mejora de la
Gestin y Modernizacin Municipal.
43 Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (2013): p. 278. 44 Fuente: MEF, para la CMMDF 2012.
89

En el 2011, 73% del gasto regional en la fuente RROO fue Hay que anotar, sin embargo, que la participacin agregada de
destinado a la gestin de los servicios de educacin y salud los GSNs en los ingresos no financieros del Gobierno General
pblicas transferidos a los gobiernos regionales. De ello (GG)46 tuvo un crecimiento marginal, de 33.0% en el 2004 a 36.4%
se constata entonces que el crecimiento de los recursos en el 2011.
transferidos para financiar el ejercicio de las funciones Esto ltimo tiene que ver en parte con que ese crecimiento de los
transferidas a los gobiernos regionales ha sido mucho recursos pblicos descentralizados no se debi principalmente a
mayor que el consignado por la PCM, solo que ha ido una poltica expresa de descentralizacin fiscal, sino al crecimiento
creciendo por vas paralelas al proceso de transferencia de exponencial que mostraron entre 2005 y 2012 las transferencias
competencias sectoriales. a los GSNs por conceptos de canon, sobrecanon, regalas y
b) Incremento de recursos a GSNs, efecto del canon FOCAM, cuya ley general, en el caso del canon, es anterior a la
Es innegable que, en el marco de la descentralizacin, los recursos reforma constitucional que relanz la descentralizacin47. Como
disponibles por los GSNs se han incrementado sustantivamente. se ve en la tabla siguiente, entre 2004 y 2012 esas transferencias se
Segn cifras que figuran en el Informe Tcnico de Evaluacin de multiplicaron en total por ms de 14 veces.
Viabilidad de Implementacin de Propuestas elaborado con la
cooperacin de la GIZ para la CMMDF 2012, los ingresos de los
GSNs por toda fuente crecieron 125% en trminos reales entre
2004 y 201145; su gasto total se multiplic por 2,5 veces y el gasto
en inversin pblica lo hizo por 5,1 veces en el mismo periodo.
46 El Gobierno General comprende al gobierno central, los gobiernos regionales y los

gobiernos locales.
47 Ley del Canon N 27506 de julio del 2001. La Ley de Regala Minera N 28258 es de
45 Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (2013): p. 35. junio del 2004.
90
Transferencias de canon y regalas a los gobiernos regionales y locales, 2004-2014 /1
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Totales

Aos
Monto autorizado (S/.) Variacin interanual (%) Monto autorizado (S/.) Variacin interanual (%) Monto autorizado (S/.) Variacin interanual (%)
2004 87,713,274 611,499,848 699,213,122

2005 617,767,233 604% 1,508,499,404 147% 2,126,266,637 204%
2006 953,191,499 54% 2,509,270,684 66% 3,462,462,183 63%
2007 1,882,066,491 97% 5,365,352,255 114% 7,247,418,746 109%
2008 1,840,490,544 -2% 5,134,633,771 -4% 6,975,124,315 -4%
2009 1,498,722,106 -19% 4,011,647,259 -22% 5,510,369,365 -21%
2010 1,710,948,882 14% 4,473,246,187 12% 6,184,195,069 12%
2011 2,259,823,681 32% 6,098,989,614 36% 8,358,813,295 35%
2012 2,690,543,597 19% 7,249,341,755 19% 9,939,885,351 19%
2013 2,442,385,807 -9% 6,461,067,664 -11% 8,903,453,471 -10%
2014 2,192,689,117 -10% 5,786,415,317 -10% 7,979,104,434 -10%
TOTALES 18,176,342,229 49,209,963,760 67,386,305,990
1/ Incluye canon forestal, gasfero, hidroenergtico, minero, pesquero, regional y petrolero, sobrecanon petrolero, Fondo de Desarrollo de Camisea (FOCAM) y regala minera.
Fuente: MEF, SIAF, consulta de transferencias a gobiernos regionales y locales, abril 2015.
Elaboracin: propia.
Una descentralizacin de recursos pblicos basada en fuentes Por un lado, al depender de los recursos del territorio y no de las
como el canon y las regalas, provenientes de la renta de explotacin necesidades de gasto de sus entidades de gobierno, esas fuentes
de materias primas, entraa varias limitaciones. suelen estar en la base de fuertes desigualdades en los recursos que
reciben determinadas circunscripciones frente a muchas otras.
91

Presupuesto per cpita por departamentos, 2013-2014

6,000 60
56
55
53 5,073
52 4,944
5,000 50 50
45 45 4,525
41
4,000 3,696 40
3,354 3,340 38 3,390 3,396
3,360 3,226 35 3,268
30 30
3,000 28 2,674 30
2,429 2,505 2,431 2,389 27 26 2,402
2,075 1,998 1,803 2,516 24 2,038
2,000 20
1,403 1,773 15 14 13 13
12 10
1,000 9 10
3
- -
03: APURMAC
06: CAJAMARCA
05: AYACUCHO
09: HUANCAVELICA
10: HUNUCO
16: LORETO
01: AMAZONAS
19: PASCO
21: PUNO
20: PIURA
22: SAN MARTN
13: LA LIBERTAD
14: LAMBAYEQUE
02: NCASH
08: CUSCO
12: JUNN
15: LIMA +
07 CALLAO
23: TACNA
25: UCAYALI
24: TUMBES
04: AREQUIPA
18: MOQUEGUA
11: ICA
17: MADRE DE DIOS

Pto. 2013 Per capita (NS/persona) Pto. 2014 Per capita (NS/persona) Pobreza monetaria promedio 2012-2011 (100%)
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

Elaboracin: Secretara Tcnica de la ANGR (2013).
As, en el 2011, 64,7% de los recursos distribuidos a los gobiernos de los mismos 7 departamentos (Ancash, Arequipa, Cajamarca, La
locales por concepto de canon, regalas y similares se concentraron Libertad, Moquegua, Puno y Tacna).
en el 10% de ellos, mientras que ese mismo ao, otro 25,6% de Por otro lado, al depender de materias primas que en su mayor parte
los gobiernos locales recibi cada uno menos de S/. 1 000 por se exportan y, por lo tanto, son muy vulnerables a fluctuaciones en
esos mismos conceptos. En el caso del canon minero, el nivel de sus precios internacionales, fuentes como el canon y las regalas
concentracin fue an mayor: 80% del canon minero distribuido al tambin pueden sufrir fuertes variaciones estacionales.
nivel local entre 2009 y 2011 se concentr en los gobiernos locales
92
As, a partir del 2013 el canon y las regalas han invertido su ola de mayor volumen, ha impactado notoriamente en el total de
de crecimiento y, aunque an no haban cado como lo hicieron transferencias por ese concepto. El canon pesquero tambin ha
durante la crisis internacional de 2008-2009, decrecieron a una tasa cado en 40%; mientras que el canon petrolero incluso ha crecido
de 10% anual durante dos aos consecutivos (2013-2014), producto algo y el gasfero se ha mantenido estable.
de la tendencia a la baja que muestran los precios internacionales El problema de estas reducciones es que afectan fuertemente
de las principales exportaciones de recursos naturales del pas. a aquellos gobiernos subnacionales que durante varios aos se
Ahora bien, este decrecimiento no es observable en todas las acostumbraron a niveles crecientes de gasto basados en los recursos
fuentes de canon; est fuertemente concentrado en el canon de canon y regalas, y ahora deben enfrentarse a las recientes
minero, que ha cado 42% en los dos ltimos aos, y por ser el reducciones y recortes consiguientes en sus gastos.
Evolucin reciente de las transferencias de canon y regalas por tipo de recurso, 2012-2014
Montos autorizados (S/.) Variaciones interanuales
Conceptos
2012 2013 2014 2013/2012 2014/2013 2014/2012
CANON MINERO 5,124,235,060 3,817,165,283 2,978,748,572 -26% -22% -42%
CANON GASFERO - regalas y renta 2,327,753,340 2,421,696,719 2,364,040,631 4% -2% 2%
CANON Y SOBRECANON PETROLERO (incl. Impuesto a la Renta) 1,203,870,161 1,260,226,128 1,408,017,438 5% 12% 17%
CANON HIDROENERGTICO 89,505,687 211,538,423 202,055,577 136% -4% 126%
CANON PESQUERO - derechos de pesca e Impuesto a la Renta 156,935,055 127,903,122 94,332,936 -18% -26% -40%
CANON REGIONAL 140,914,020 131,578,649 85,773,317 -7% -35% -39%

CANON FORESTAL 1,903,266 0 2,305,185 -100% n.a. 21%
FOCAM - FONDO DE DESARROLLO DE CAMISEA 398,196,578 454,514,138 405,152,243 14% -11% 2%
REGALA MINERA 496,572,185 478,831,010 438,678,534 -4% -8% -12%

TOTALES 9,939,885,351 8,903,453,471 7,979,104,434 -10% -10% -20%
Fuente: MEF, SIAF, consulta de transferencias a gobiernos regionales y locales, abril 2015. Elaboracin: propia.
93

c) Poltica general de descentralizacin fiscal d) Gasto subnacional (eficacia, calidad)

En la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal Segn cifras provistas por el MEF a la CMMDF 2012, en trminos
2010, el Congreso de la Repblica dispuso la creacin de la nominales, entre 2004 y 2011 el gasto total de los gobiernos
Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal regionales creci en 120% y el de los gobiernos locales en 194,6%.
(CMMDF), formada por representantes de la PCM, el MEF, la En el caso de la inversin pblica, los incrementos fueron mucho
ANGR, la AMPE y la REMURPE, con el mandato de elaborar ms notables: en el mismo periodo, la inversin pblica de los
una propuesta consensuada en el tema. La CMMDF se instal en gobiernos regionales creci en 487,1% y la de los gobiernos locales
mayo del 2010, y en abril del siguiente ao present su Propuesta en 372,1%. En los aos siguientes la inversin pblica regional y
Tcnica de Descentralizacin Fiscal publicada con apoyo de la local sigui creciendo.
Cooperacin Alemana al Desarrollo - GIZ.
Inversin ejecutada por nivel de gobierno 2011-2013 (en S/. millones)
Retomando el asunto, en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico
Niveles 2011 2012 2013 Var. 2013/2011
para el Ao Fiscal 2012, el Congreso de la Repblica dispuso la
Nacional 8,985 8,017 9,860 +9.7%
recreacin de la CMMDF, esta vez con el mandato de evaluar la
Regional 4,527 6,246 7,016 +55.0%
viabilidad de la citada propuesta tcnica y elaborar el plan de accin
Local 8,325 11,918 14,435 +73.4%
para su implementacin. Esta nueva Comisin se instal en mayo
Totales 21,837 26,241 31,310 +43.4%
del 2012, y en setiembre del 2013 culmin su Informe Tcnico Final
Fuente: PCM (2014) citando cifras del MEF. Elaboracin propia.
que evala la implementacin de las medidas contenidas en la Propuesta
Tcnica de Descentralizacin Fiscal 2010 y elabora el Plan de Accin para
dichas medidas.
No obstante, hasta fines de dicho ao 2013 este Informe Tcnico
Final no haba sido tramitado por el Poder Ejecutivo hacia el
Congreso de la Repblica.
94
Ejecucin de la inversin pblica, 2007-2013 (Millones S/.) En cuanto al destino de la inversin pblica, los sectores de salud y
35,000 35,000
31,310 saneamiento, transportes (vialidad), y educacin y cultura representaron
30,000
26,240
30,000 en el 2011 ms de 70% de la inversin total, tanto regional como local. Se
25,000 23,015
21,837 25,000 puede decir entonces que los sectores preferentes de inversin pblica
20,000
18,937
20,000
regional y local corresponderan con necesidades bsicas prioritarias
13,232 para la poblacin; no obstante, es evidente que ello no asegura nada
15,000 15,000
sobre la pertinencia especfica y la calidad de los proyectos.
8,100
10,000 10,000 Inversin pblica regional y local segn sectores, 2011
5,000 5,000 Sectores/Niveles Regional Local
0 0 Salud y Saneamiento 30.24% 28.86%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Transportes 26.76% 27.67%
Local Nacional Regional Total
Educacin y Cultura 16.78% 15.09%
Fuente: MEF, consulta amigable al 31/12/2013. Citado por PCM (2014): p. 58.
Agraria 14.43% 7.87%
Ms an, sin en el 2004 la inversin pblica regional represent Otros 11.79% 20.51%
solo 10,1% del gasto total regional, en el 2011 pas a significar Totales 100.00% 100.00%
27% de este total. En el caso del nivel local, el incremento de la Fuente: MEF, para la CMMDF 2012. Elaboracin propia.
participacin de la inversin pblica sobre el gasto fue igualmente

notable: de 31,4% en el 2004 pas a representar 50,3% en el 2011. A1.4 Organizacin territorial
Inversin pblica sobre gasto total regional y local, 2004, 2011 y 2012
Niveles 2004 2011 2012 a) Demarcacin territorial

Regional 10,11% 26,99% 32,10% En el ao 2013 se aprob el Plan Nacional de Demarcacin y
Local 31,38% 50,30% 54,86% Organizacin Territorial 2013-2016 que enmarca los procesos
Promedio 19,09% 38,51% 43,89% de creacin y demarcacin de circunscripciones poltico-
Fuente: MEF, Transparencia Econmica. Elaboracin propia. administrativas en el pas.
95

A diciembre del 2014, el Per se organizaba en 24 departamentos, Nmero de provincias y distritos creados por ao, 2004-2014
196 provincias y 1 851 distritos. Sobre cada una de estas 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
circunscripciones se forma un gobierno subnacional: 25 gobiernos Provincias - 1 - - - - - - - - 1 -

Distritos
regionales en los departamentos, as como en la Provincia 1 2 2 - 1 - 4 - - 4 9 16
Constitucional del Callao; 196 municipalidades provinciales Fuente: Molina, Ral (2006), INEI (2008), MEF (2012), DNTDT (2014), El Peruano (2015).
Elaboracin propia.
en las provincias (incluyendo la del Callao), las cuales adems b) Reorganizacin territorial
ejercen gobierno sobre su respectivo distrito capital; y 1 655
municipalidades distritales en igual nmero de distritos que no son uu Integracin de departamentos para formar regiones
capital de provincia. Desde el fracaso del referndum realizado en octubre del
La mayor parte de estas circunscripciones tienen lmites 2005 y de la ley que, en junio del 2009, modific la Ley
imprecisamente definidos desde sus leyes de creacin. Segn 28274 de Incentivos para la Integracin y Conformacin de
la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial Regiones (LIICR)49, eliminando el mandato de realizar nuevos
(DNTDT) de la PCM, a julio del 2014, slo 6,6% de las provincias referndums con el mismo propsito en los aos 2009 y 2013,
y 6,3% de los distritos tenan sus lmites saneados, adems de que la integracin de departamentos para formar regiones efectivas
existan 70 controversias demarcatorias entre departamentos.48 no est en la agenda de ningn actor poltico, ni institucional.
El proceso de saneamiento de lmites es complejo y por ello, a pesar uu Juntas de Coordinacin Interregional (JCIs) y
de los esfuerzos que despliega la DNTDT, avanza lentamente. No mancomunidades (regionales y municipales)
obstante, en los ltimos aos tambin se observa una tendencia a la Las JCIs fueron uno de los principales instrumentos
creacin de nuevos distritos, principalmente rurales, sobre todo en institucionales que incorporaron tanto la LOGR como la
zonas con presencia de narcotrfico (VRAEM y Alto Huallaga) y LIICR para promover la conformacin de regiones efectivas
fronterizas (en la Amazona), en el supuesto que con ello se acerca a partir de iniciativas de articulacin en proyectos y servicios
el Estado a la poblacin de esas zonas ms alejadas y excluidas. nacidas de los propios gobiernos regionales de departamento.
49 Ley 29379 que modifica la legislacin en materia de regionalizacin, publicada el
48 Boletn de la DNTDT, Ao 3, nmeros 11-12, noviembre-diciembre 2014. 13/06/2009.
96
Formalmente existen cinco JCIs que, entre todas, abarcan la compartida de recursos pblicos. Con los aos se han
totalidad de los departamentos del pas: debilitado fuertemente. A partir de la dacin de las Leyes 29029
de la Mancomunidad Municipal (de mayo 2007)50 y 29768
uu INTERNOR, la ms antigua; formada por los gobiernos
de la Mancomunidad Regional (de julio 2011), reconocidas
regionales de los departamentos de Amazonas, Cajamarca,
como entidades de derecho pblico y que, por lo tanto,
La Libertad, Lambayeque, Piura, San Martn y Tumbes; fue
pueden ejecutar recursos pblicos, son estas instituciones las
activa hasta el 2010.
que estn creciendo en nmero, dejando de lado a las JCIs (e
uu CIAM, creada en el 2007 y compuesta por los gobiernos incluso a varias asociaciones preexistentes de municipalidades
regionales de los cinco departamentos identificados con la organizadas por cuenca, corredor econmico u otro criterio de
Amazona: Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martn base geogrfica).
y Ucayali; sin duda, la ms activa en los ltimos aos. Segn la PCM (2014), a ese ao estn registradas las siguientes
uu CENTROSUR, formada por los gobiernos regionales mancomunidades regionales y municipales:
de los departamentos de Ancash, Apurmac, Ayacucho, uu 2 mancomunidades regionales constituidas por 7
Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, Lima (excepto la GRs: Amazonas-Cajamarca-La Libertad-San Martn y
provincia de Lima) y Pasco. Apurmac-Ayacucho-Huancavelica.
uu MACROSUR, formada por los gobiernos regionales de uu 170 mancomunidades municipales involucrando a 77 MPs
los departamentos de Arequipa, Cusco, Madre de Dios, y 759 MDs; 14 conformadas solo durante el 2013.
Moquegua, Puno y Tacna.
Segn la misma fuente, hasta diciembre de ese ao, 63
uu Del Litoral Central, formada por los gobiernos regionales mancomunidades municipales (37,1% del total) tenan Unidad
del departamento de Lima, de la provincia del Callao y la Formuladora (UF) y Oficina de Evaluacin de Inversiones
Municipalidad Metropolitana de Lima.
Las JCIs nunca llegaron a consolidarse, fundamentalmente
porque no contaban con instrumentos legales para la ejecucin 50 Modificada por la Ley 29341 de abril 2009.
97

(OPI) inscritas y 32 tenan cdigo SIAF, requisitos ambos que tiempo, estn en cartera diversos proyectos de ley de ordenamiento
las habilitan para ejecutar presupuesto pblico. territorial.
c) Ordenamiento territorial y desarrollo econmico No obstante, la poltica nacional de respaldo a los procesos de ZEE
Los gobiernos regionales han hecho avances remarcables en el y ordenamiento territorial no es totalmente clara. En mayo del 2013,
ejercicio de su competencia de ordenamiento territorial. Segn el Ministerio del Ambiente emiti su R.M. 135-2013-MINAM
la ANGR (2012), a fines del 2011, 4 gobiernos regionales insertando entre la ZEE y el Plan de Ordenamiento Territorial
(Amazonas, Cajamarca, Cusco y San Martn) haban aprobado (POT), 7 nuevos Estudios Especializados y un Diagnstico
su respectiva ZEE y otros 20 la tenan en proceso. En el caso Integrado del Territorio que extienden sustantivamente el plazo y
del Gobierno Regional de San Martn, por ejemplo, aprob su los recursos necesarios para llegar al POT.
ZEE por ordenanza regional en julio del 2006, el reglamento de Por otro lado, en mayo del 2014 se promulga la Ley 30230 que en
aplicacin de la ZEE en el mbito del departamento en diciembre su artculo 22 precisa que i) ni la ZEE ni el OT asignan ni excluyen
del 2009 y finalmente, tambin por ordenanza, aprob su poltica usos de suelo, con lo cual le quita a dichos instrumentos cualquier
territorial regional en setiembre del 2012. poder regulador; y que ii) la poltica nacional de OT se aprueba por
Segn informacin ms reciente aportada por el MINAM51, a decreto supremo con voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
mayo del 2014, otros 7 gobiernos regionales ya haban concluido su con lo cual el MINAM ve seriamente recortada su posibilidad de
proceso de ZEE (Ayacucho, Callao, Huancavelica, Lambayeque, rectora sectorial en la materia.
Madre de Dios, Piura y Tacna). Es probable que los procesos reseados estn denotando tensiones
Por otro lado, en setiembre del 2013, el Acuerdo Nacional aprob existentes entre las polticas nacionales de promocin de la
la 34 poltica de Estado en materia de ordenamiento y gestin inversin privada y de sostenibilidad de los recursos naturales, la
territorial; y en el Congreso de la Repblica, desde hace ya buen primera de las cuales est fuertemente apoyada en proyectos de
aprovechamiento de estos ltimos.
En relacin con ello, es necesario reconocer que parte importante
51 MINAM (2014): Dilogos Ambientales con la Prensa. Ordenamiento Territorial en el
Per. Lima, octubre. del crecimiento econmico habido en el pas entre 2004 y 2013
98
se ha concretado de manera descentralizada, particularmente y REMURPE, no han sido tramitadas, menos aprobadas por el
en varios departamentos y ciudades del pas. As por ejemplo, Poder Ejecutivo.
entre 2001 y 2012, 9 departamentos acumularon crecimientos
Los dems actores vinculados a la descentralizacin coinciden
econmicos superiores a 100%, con extremos superiores en Ica
(+144.6%) y Cusco (+142.8%)52, aunque sea muy difcil establecer en que es ms o menos obvio un inters decreciente, incluso una
en cada caso qu proporcin de esos resultados son atribuibles al posicin contraria al proceso por parte del Poder Ejecutivo.
efecto de polticas pblicas y de qu niveles de gobierno. b) Articulacin nacional/subnacional (CCI, comisiones
A1.5 Gestin del proceso Como reaccin a la desactivacin del CND, la LOPE incorpor
la creacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental
a) Conduccin del proceso (CND, SD)
(CCI) como espacio institucionalizado de encuentro y dilogo
En febrero del 2007 el CND fue absorbido por la PCM y entre autoridades de los tres niveles de gobierno. Hasta ahora
reemplazado por una Secretara de Descentralizacin (2007). el CCI no ha logrado funcionar efectivamente; como se ha
Por su jerarqua en la organizacin de la PCM, la SD es muy indicado, la propuesta de actualizacin de su reglamento
dbil para ejercer un rol efectivo de rectora sobre el proceso de presentada por la SD an no ha sido tramitada por el Poder
descentralizacin, y en el actual periodo es percibida como que Ejecutivo.
se ha debilitado an ms. En expresin de ello, sus propuestas
presentadas desde el 2013 de Plan Nacional de Descentralizacin Con respecto a las comisiones intergubernamentales previstas en
2012-201653, de Informe Tcnico Final de la CMMDF 2012, que el D.S. 047-2009-PCM para la coordinacin intergubernamental
le toc presidir en representacin de la PCM, y de actualizacin a nivel sectorial en el marco del desarrollo de la gestin
del reglamento del CCI consensuado con la ANGR, AMPE descentralizada, ya 14 de dichas comisiones han sido creadas;
segn la PCM (2014), las ms activas en el ao 2013 fueron
52 ANGR (2015): p. 18, citando a INEI (2013): Producto Bruto Interno por departamentos
2001-2012. las comisiones del MINSA, el MINEDU, el MINAGRI y el
53 Secretara de Descentralizacin (2012, noviembre); propuesta luego circunscrita al
horizonte 2013-2016 (versin de setiembre 2013). MIMP.
99

Comisiones intergubernamentales sectoriales existentes FONAFE. Sin embargo, desde una perspectiva de desarrollo de
Ao de la gestin descentralizada, se identifica la necesidad de comisiones
Sectores Materias Actividad en el 2013
creacin intergubernamentales en al menos los siguientes sectores y/o
MINSA 6 sesiones materias de competencia compartida:
MTC Transportes 2009 Sin actividad
uu Saneamiento, a cargo del MVCS
MTPE 2 sesiones
MEM 2 sesiones uu Industria y pesca, a cargo de PRODUCE
Grupos de trabajo desarrollan MGD de Beneficencias,
MIMP (ex MIMDES)
CEDIF, CEM y en materia de discapacidad
uu Desarrollo fronterizo, a cargo del MRE
MINCETUR
2010
Un encuentro con direcciones regionales uu Inversin pblica, programacin presupuestal,
MVCS Vivienda
Sin actividad descentralizacin fiscal, a cargo del MEF
(funcin n)
PCM Sin actividad uu Seguridad y defensa nacional, a cargo del SEDENA
PRODUCE MyPE Una sesin
uu Seguridad ciudadana, a cargo del MININTER
MINAGRI 4 grupos de trabajo desarrollan 4 MGD sectoriales
2011
MINAM Encuentros macrorregionales Adems de ello, varias leyes y normas nacionales contemplan
MINEDU
Organizada en directorio, asamblea y comisiones la participacin de representantes de la ANGR, AMPE y
bilaterales con c/ GR; 3 sesiones y aprobacin de 3 MGD
2012 REMURPE en diversas instancias directivas colegiadas de mbito
MTC
Comunicaciones
Sin actividad nacional, tales como los Consejos Directivos del FONIPREL o
MIDIS 2015 No aplica de la APCI, los Consejos Nacionales de Competitividad (CNC)
y de Educacin (CNE) o la MCLCP.
Fuente: PCM (2014), excepto caso de MIDIS. Elaboracin propia.
Segn la SD de la PCM, solo estaran pendientes de creacin

las comisiones intergubernamentales del Sector Cultura y del
Ministerio de Economa y Finanzas, en este caso solo para lo que
se referira a las empresas de distribucin elctrica a cargo del
100
c) Articulacin subnacional: asociaciones de alcance A nivel territorial, los mecanismos de coordinacin
nacional (ANGR, AMPE, REMURPE), articulacin intergubernamental previstos en la legislacin son los Consejos de
territorial (CCR, CCL) Coordinacin Regional (CCR) y Local (CCL). Sin embargo, en
Como se acaba de indicar, las principales asociaciones de GSNs se general, los CCR y CCL provinciales no han resuelto la necesidad
han convertido en actores relevantes en la arena nacional, a pesar de de articulacin vertical subnacional (regional/local y provincial/
las debilidades institucionales que puedan tener: distrital). Los alcaldes no suelen participar en las sesiones de los
CCR y prefieren mecanismos de coordinacin bilateral directa
uu La ANGR se ha posicionado como representante de los con el respectivo gobierno regional; y los CCL, en su mayora no
gobiernos regionales e interlocutor del nivel nacional, a pesar funcionan.
de su dbil institucionalidad (principalmente por dificultades
para financiar una operatividad mnima); d) Monitoreo y evaluacin del proceso
uu Luego de la ltima eleccin de autoridades municipales, Existen algunas iniciativas vigentes que buscan acercarse a
la AMPE ha tenido dificultades para renovar sus cargos monitorear y evaluar el proceso de descentralizacin:
directivos, por lo que hay riesgo de que la asociacin se debilite uu Observatorio del proceso de la Comisin de Descentralizacin,
en este nuevo periodo de gobierno municipal; Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
uu La REMURPE persiste, aunque lejos de la presencia y Gestin del Estado del Congreso de la Repblica.
capacidad de incidencia que mostr aproximadamente hasta uu Supervisin y evaluacin de las competencias sectoriales
el ao 2011. transferidas por parte de la SD; inici en el 2013 con 3 servicios
A partir de su experiencia de coordinacin en el marco de pblicos en 4 departamentos y luego se ampli a 5 servicios en
la CMMDF 2010, las tres asociaciones citadas han venido todos los departamentos y la provincia del Callao.
impulsando una Plataforma Interinstitucional que las rene, en uu Barmetro de la Gestin Pblica desarrollado por USAID/
cuyo marco, por ejemplo, en julio del 2013 presentaron comentarios Per ProDescentralizacin; transferido en el 2012 a la
conjuntos a la propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin Contralora General de la Repblica y actualmente sostenido
2012-2016 de la SD. por sta.
101

uu Sistema Resulta para la priorizacin de intervenciones pblicas como la descentralizacin en el desarrollo y la calidad de vida de
y evaluacin de resultados a nivel distrital y comunal, en proceso la poblacin a nivel descentralizado, ya que existe un innegable
de desarrollo por el MEF. problema de atribucin54 para vincular certeramente avances en la
Ms all de estos instrumentos que se enfocan principalmente en descentralizacin con mejoras resultantes en variables complejas y
medir el desempeo de la gestin pblica descentralizada, persiste multidimensionales como el desarrollo humano, la competitividad
el desafo de medir y evaluar los impactos de una reforma compleja territorial y/o la pobreza.
Pobreza, competitividad y densidad del Estado por departamento

1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
Lima
Callao
Arequipa
Tacna
Ica
Moquegua
Lambayeque
Tumbes
Madre de Dios
Junn
ncash
Cusco
Apurmac
Piura
Ayacucho
Pasco
Puno
San Martn
La Libertad
Ucayali
Loreto
Cajamarca
Hunuco
Amazonas
Huancavelica
Grado de Pobreza Competitividad Densidad del Estado
Fuentes: PNUD, Centrum, INEI. Elaboracin: Congreso de la Repblica. Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos
Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado (2013).
54 Se refiere a la dificultad que existe en la evaluacin de polticas pblicas para

verificar la relacin causal entre los resultados directos (efectos) de una poltica y los
resultados indirectos (impactos) a los que ella contribuye.
102
uuAnexo 2 Fuentes documentales
A2.1 Analizadas
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales

2012: Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011. Lima, mayo.
2013: Balance de la Reforma Descentralista y la Poltica del Gobierno Actual en la Materia. Propuesta de Agenda. Lima, noviembre.
2015: Los gobiernos regionales al inicio de su segunda dcada. 46 experiencias de xito de la gestin pblica regional. Lima, enero.
Congreso de la Repblica; Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin
de la Gestin del Estado
2012: Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Agenda para relanzar el proceso. Informe Anual Periodo de Sesiones 2011-2012. Lima,
junio.
2013: Evaluacin del Proceso de Descentralizacin a 10 aos de su inicio. Informe Anual Periodo Legislativo 2012-2013. Lima, junio.
2014: Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. Informe Anual 2013-2014. Lima, junio.
Contralora General de la Repblica
2014: Estudio del proceso de descentralizacin en el Per, desde una perspectiva del control gubernamental. Lima, enero.
103


2013: Per: Balance de la Reforma Descentralista y la Poltica del Gobierno Actual en la Materia. Propuesta de Agenda para la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales. Lima, octubre.
Instituto Gobierno y Desarrollo Humano, Ctedra Arequipa
2013: Primera Sesin: Diez Aos de Descentralizacin en el Per: Balance y Perspectivas. Varios autores; Angel Mara Manrique, editor. Lima,
agosto.
Presidencia del Consejo de Ministros
2009: Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralizacin 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009. Hacia la Primera Dcada. Lima,
junio.
2012: Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2011. Lima, abril.
2013: Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de Descentralizacin 2002-2012. Lima, marzo.
2014: Informe Anual del Proceso de Descentralizacin al 2013. Lima, abril.
Programa ProDescentralizacin de USAID
2012: Proceso de Descentralizacin: Balance y agenda a julio de 2012. Lima, julio.
2013: Informe Anual del proceso de descentralizacin 2012. Lima, marzo.
2014: Informe Anual sobre el proceso de descentralizacin 2013: los retos de la gestin descentralizada. Lima, abril.
104
A2.2 Consultadas
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE)
2013: Comentarios al Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016. Lima, julio.
Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal
2011: Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal. Lima, abril.
2013: Informe Tcnico Final que evala la implementacin de las medidas contenidas en la Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal 2010
y elabora el Plan de Accin para dichas medidas. Lima, setiembre.
Consorcio Afi Macroconsult
2010: Consultora para la formulacin de una propuesta orientada a la efectivizacin del Plan nacional de Regionalizacin. Por encargo de la
Presidencia del Consejo de Ministros. Lima, mayo.
Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ, Programa Gobernabilidad e Inclusin
2013: Informe Final de evaluacin de viabilidad de implementacin de propuestas de la Comisin Multisectorial en Materia de
Descentralizacin Fiscal. Lima, mayo.
Secretara de Descentralizacin, Presidencia del Consejo de Ministros
2012: Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016 (propuesta). Lima, noviembre.

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ELABORADO POR RAL MOLINA MARTNEZ

La reproduccin del contenido de este libro queda permitida,

Secretara Ejecutiva del Acuerdo Nacional

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: N 2016-03042

Lima, febrero de 2016

Congreso de la Repblica, Comisin de Descentralizacin,

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional DP Defensora del Pueblo

Javier M. Iguiz Echeverra

Ral Molina Martnez

4 Congreso de la Repblica (2013): pp 75-76.

Descentralizacin Desde el 2004, esta prctica se mantiene ininterrumpidamente por

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

9 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2011): Aportes de los gobiernos

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

Balances sobre el Proceso de Descentralizacin analizados

uu 2013: Per: Balance

Instituto Gobierno y Desarrollo Humano,

uu 2012: Proceso de Descentralizacin: Balance y agenda a julio de 2012.

uu2. Dimensiones de uu A la dimensin administrativa se le incorpor el tema

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

1. Creacin de nivel intermedio de gobierno

10. Estructura de ingresos subnacionales

14. Demarcacin territorial

17. Conduccin del proceso

uu3. Valoraciones de Nacional de Gobiernos Regionales, representando a este nivel

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

3.1 Descentralizacin y democratizacin

uu ltima eleccin subnacional

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 3: Mecanismos de participacin ciudadana (CCR-CCL, PDC, PP, revocatorias)

uu Denuncias de corrupcin enfocadas en el nivel regional.

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

3.2 Descentralizacin administrativa

uu Mayora de competencias pblicas son compartidas.

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 7: Gestin descentralizada y rectora nacional

Contralora de la Repblica uu ANGR, Grupo Propuesta Ciudadana y Ctedra

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 9: Reformas institucionales regionales

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 11: Descentralizacin de recursos por efecto del canon

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 13: Gasto subnacional (eficacia, calidad), Presupuesto por Resultados

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 15: Reorganizacin territorial

Estancamiento del proceso:

10 Ley 29379 que modifica la legislacin en materia de regionalizacin, publicada el 13/06/2009.

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 16: Ordenamiento territorial y desarrollo econmico

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 18: Articulacin nacional/subnacional (CCI, comisiones intergubernamentales)

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

uuTema 20: Monitoreo y evaluacin del proceso

Grupo Propuesta Ciudadana

uu Barmetro de la Gestin Pblica en la Contralora;

uu Sistema Resulta del MEF.

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA

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BALANCES, DIMENSIONES DE ANLISIS, VALORACIONES, CONCLUSIONES Y AGENDA