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ADMINISTRATIVO II (UNED)

DERECHO ADMINISTRATIVO II

PARADA VAZQUEZ, RAMON 16-17

 - PRIMERA PARTE -
TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.

1. CONCEPTO Y CLASES
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.
Se puede definir el acto administrativo como la resolucin de un poder pblico en el ejercicio de potestades y
funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de
otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
El T.S. slo confiere el carcter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a las
resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurdicas.
Se incluyen como autores de actos administrativos a los poderes pblicos, y no slo a la Administracin
Pblica, para acoger las resoluciones logsticas de los rganos constitucionales, dictadas en la gestin
patrimonial, contractual y de personal, y en lo relativo al CGPJ, adems, los relativos a nombramientos y
sanciones a los jueces, as como las resoluciones de los rganos de gobierno de los juzgados y Tribunales.
El acto administrativo se puede calificar como un acto cuasi-judicial.
NATURALEZA JURDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo incorpora elementos que son ajenos a los actos privados, como es:
- La exigencia de una impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente inatacable y
- La coercibilidad y ejecucin forzosa,
La calificacin del acto administrativo como acto cuasi-judicial pone de relieve, a diferencia de los actos
privados, el dato fundamental de que el acto administrativo no vale nada, es nulo de pleno derecho, si no va
precedido y se dicta en el seno de un procedimiento administrativo.
CLASIFICACIN GENERAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En nuestra doctrina, Garrido, remitiendo los reglamentos a las fuentes, clasifica los actos:
- Por la extensin de sus efectos en generales y concretos;
- Por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables;
- Por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados;
- Por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales.
- Por razn del contenido del acto; los meros actos administrativos y actos negocios jurdicos.
- Por sus efectos; actos definitivos y actos de trmite.
2. LOS ACTOS POLTICOS O DE GOBIERNO
Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y resoluciones del
Poder Ejecutivo de las que, por razn de sus contenidos, se excluye su enjuiciamiento por la Justicia
Administrativa. Entre ellas sobresalen los llamados actos del Gobierno que emanan del Consejo de
Ministros (y Consejos de Gobierno de las CCAA), rgano de la Administracin del Estado no sometido a la
justicia administrativa, pero que si son susceptibles de control judicial.
La ley de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa de 1956 redujo el concepto de acto de Gobierno a las
cuestiones que se suscitasen en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los que afecten a la
defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y
organizacin militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes
El TS determin con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos son nicamente los actos del
Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que, materialmente, los actos
polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos
administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos referentes al orden pblico o militar), que son
plenamente recurribles.
La Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo de acto
poltico, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del Gobierno y de los Consejos
de Gobierno de las CCAA, por muy polticos que sean, por muy amplia que sea la discrecionalidad
gubernamental, el control jurisdiccional siempre ser posible sobre los derechos fundamentales, los
elementos reglados del acto y la determinacin de las indemnizaciones procedentes.
De una parte sigue existiendo el acto poltico puro (que no afecta a derechos fundamentales ni debe
adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado), pero al tiempo se
reconoce la existencia del acto cuasi-poltico (aquel que, conforme a la legislacin, est limitado por
cualesquiera de estas circunstancias que s son enjuiciables por la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa).
3. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y ACTOS
DISCRECIONALES.
EL PODER DISCRECIONAL.
Otra categora de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusin total o parcial del
control judicial es la de los actos discrecionales.
- Los actos discrecionales, frente a los reglados, son los dictados en ejercicio de potestades
discrecionales. La legislacin dispone en unos casos que la Administracin Podr llevar a cabo
determinada actividad y en otros casos le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en
funcin de criterios de oportunidad.
- Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculacin de la potestad
administrativa, su carcter reglado, utilizando el trmino Deber, o configurando esa vinculacin
mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como la capacidad de
opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente vlidas por
permitidas por la Ley, o tambin como la concesin de posibilidades de actuacin, cuyo desarrollo efectivo es
potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin. En cualquier caso, esa libertad de
apreciacin o de opcin no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la
discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
A) DIFERENCIAS ENTRE LA DISCRECIONALIDAD Y LOS CONCEPTOS JURDICOS INDETERMINADOS.
Hablamos de discrecionalidad cuando la Administracin, ante determinadas situaciones, dispone de un
margen de eleccin que le permite hacer o no hacer, y en este segundo caso, disponer de varias
soluciones.
Segn el TS la discrecionalidad de la Administracin es la capacidad de opcin, sin posibilidad de control
jurisdiccional, entre varias soluciones, tosas ellas vlidas por estar permitidas por la Ley.
El TS define los conceptos jurdicos indeterminados como aquellos de definicin normativa necesariamente
imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a la vista de unos hechos concretosde
forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legtimas, imponiendo como
correcta una nica solucin en el caso concreto, resultando incompatible con la tcnica de la discrecionalidad.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas (o entre
indiferentes jurdicos), porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de oportunidad,
econmicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administracin. Por el contrario, la
aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados es un caso de aplicacin de la ley, puesto que se trata de
subsumir en una categora legal unas circunstancias reales determinadas.
Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicacin, valorando si la solucin a que con ella se ha
llegado es la nica solucin justa que la ley permite. En cambio, no puede fiscalizar la entraa de la decisin
discrecional, puesto que, sea sta del sentido que sea, si se ha producido dentro de los lmites de la remisin
legal a la apreciacin administrativa, es necesariamente justa.
B) TCNICAS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD.
La problemtica del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciacin de la Administracin con
un control judicial posterior.
El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios generales del
Derecho como los de proporcionalidad y buena fe.
- El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma
proporcionada y racional, sobre todo en materia sancionadora, para ajustar la sancin a la gravedad
de la infraccin.
- El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad sobre todo en el
otorgamiento de licencias de importacin, entre otros
El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de actuacin discrecional de la
Administracin slo es posible si dichos criterios se justifican adecuadamente. Esta concepcin material de la
motivacin de los actos discrecionales ha sido recogida en la LRJAP-PAC, que exige la motivacin de los
actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES.
La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 reconoci la existencia de potestades y de actos
parcialmente discrecionales, y por ello fiscalizables.
La vigente Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 reitera la tesis de actos parcialmente
discrecionales. As se afirma que: los rganos jurisdiccionales no podrn determinar la forma en que han de
quedar redactados los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que anularen ni podrn
determinar el contenido discrecional de los actos anulados; pero precisa que esta regla no pretende coartar
en absoluto la potestad de los rganos judiciales para extender su control de los actos discrecionales
hasta donde lo exija el sometimiento de la Administracin al Derecho, es decir, mediante el enjuiciamiento de
los elementos reglados de dichos actos y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad. De esa
forma elementos discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un mismo acto administrativo.

Un prestigioso sector doctrinal (PAREJO, SNCHEZ MORN) ha introducido la tesis de que la interpretacin
de las relaciones entre la Administracin y el juez contencioso no pueden considerarse, despus de la
Constitucin de 1978, en lnea de continuidad con el sistema anterior, demandando un nuevo entendimiento
Constitucin de 1978, en lnea de continuidad con el sistema anterior, demandando un nuevo entendimiento
que respete un cierto mbito de actuacin administrativa libre, de suerte que la Jurisdiccin no pueda sustituir
la decisin administrativa.
Segn PAREJO, el punto de partida de la posicin que defiende el mximo control judicial est mal fundada en
el principio de interdiccin de arbitrariedad de los poderes pblicos y, de otro lado, aplicable a todos ellos y, al
poder judicial, no exento de tomar decisiones tan arbitrarias como aquellas con las que pretende sustituir la
decisin administrativa. Tambin juzga criticable considerar la motivacin como primer criterio de distincin
entre lo discrecional y lo arbitrario, criterio que no resuelve la determinacin de los limites del control jurdico;
tampoco sera procedente la necesidad de justificacin objetiva de la decisin administrativa, pues la
discrecionalidad supone libertad de eleccin para la Administracin y, considera como un falso dilema la
diferenciacin entre legalidad y oportunidad. Ese entendimiento de la discrecionalidad, que PAREJO combate,
estara llevando a un control constitucionalmente excesivo de la Administracin, pues si, en principio, la
Jurisprudencia mantiene en los juicios tcnicos la improcedencia de la sustitucin por el Juez del criterio
administrativo, viene desarrollndose una nueva tendencia a tenor de lo cual es posible la comprobacin
judicial de la correccin material de dicho criterio e incluso, la sustitucin de ste por otro judicial, control de
aspectos tcnicos de las decisiones administrativas que habra tenido su desarrollo ms notable en el campo
de la planificacin y ordenacin urbanstica para culminar en materia de adjudicacin de contratos con la STS
de 11 de junio de 1991 en que claramente se afirma, en virtud del principio de efectividad de la tutela judicial,
que el juez administrativo puede sustituir a la Administracin en sus pronunciamientos cuando existe base
para ello en los autos. PAREJO se opone a esta doctrina por entender que es contraria a la divisin de la
competencia entre los poderes, aduciendo que el juez administrativo es un administrador negativo, lo mismo
que el TC con relacin al legislativo, pues la competencia judicial de control se agota en los supuestos en que
la decisin administrativa no est en sintona con el Derecho, siendo ste al propio tiempo el presupuesto y el
lmite de la competencia judicial. La discrecionalidad vendra a estar caracterizada por una debilitacin de la
programacin o vinculacin positivas efectivas de la accin administrativa o en la atribucin a la Administracin
por el legislador de un mbito de eleccin y decisin bajo la propia responsabilidad. Dentro de este mbito
pueden darse diversas soluciones como igualmente vlidas y conformes con el Derecho aplicable.
En cambio, para FERNNDEZ RODRIGUEZ la CE 1978 no ha modificado en absoluto la configuracin del
poder discrecional de la Administracin, ni le ha aportado una legitimacin que no tuviera. La verdadera
innovacin de la Constitucin, consistira, por el contrario, en haber erigido al juez, al invocar como parmetros
de su actuacin no slo la ley sino tambin el Derecho, en guardin del legislativo y del ejecutivo, con la
consiguiente disminucin del Poder legislativo y Ejecutivo que dicha opcin supone, lo que habra llevado a
nuestra Constitucin a asignar a los jueces un papel central en el sistema (GARCIA DE ENTERRIA). En
definitiva, si la Administracin ha de actuar con sometimiento pleno la Ley y al Derecho, amn de a los
fines que la justifiquen (art. 103.1 106.1 CE) el juez puede llegar en su crtica y en su decisin sobre los
actos discrecionales de la Administracin tan lejos como el Derecho le permita. La ltima palabra la tiene
siempre el Derecho porque, adems, o es el artculo 24 de la Constitucin que proclama la garanta judicial
efectiva el que debe interpretarse en funcin del artculo 106, sino al contrario, ste es el que debe ser
interpretado en funcin de aqul. Y ello en razn de la posicin preferente que en nuestra Constitucin gozan
los derechos fundamentals.
El notable esfuerzo argumental de PAREJO Y SNCHEZ MORN, no disculpa que se aborde una cuestin
tan central del Derecho pblico prescindiendo de toda la evolucin de la Justicia administrativa en nuestro
ordenamiento y en los pases aledaos, lo que conduce a sostener con error, a nuestro juicio, que el "principio
democrtico" en la Constitucin de 1978 supone un reforzamiento del poder legislativo y del ejecutivo, de la
burocracia poltica frente al poder judicial, que es, por el contrario, la que controla a aquellos otros poderes y
no al revs. No es eso, ciertamente, lo que dice la historia en la que se inscribe la Constitucin de 1978 y en
base a la cual es necesario interpretarla. Como se explica en esta obra, todos los bastiones defensivos con
que contaba el poder ejecutivo frente al judicial ya fueron eliminados antes y durante el franquismo
(autorizaciones previas para procesar a autoridades y funcionarios, justicia administrativa fuera del orden
judicial) o han fenecido con motivo de la Constitucin de 1978 (sistema de conflictos a cargo del Consejo de
Estado, sustituido por Tribunal de Conflictos con predominio judicial; prejudicialidad administrativa y cuestiones
previas administrativas en el proceso penal, el pase de la "Administracin de Justicia" gobernada desde un
departamento ministerial al Consejo General del Poder Judicial; eliminacin de las limitaciones a la
recurribilidad de los actos administrativos previstas en el art. 40 de la Ley Jurisdiccional, ampliacin de la
legitimidad para recurrir, etc., todo ello en aplicacin del art. 24 CE y, el sometimiento a control del poder
legislativo y del ejecutivo por el TC. El judicialismo de la Constitucin de 1978 es no slo evidente sino,
extremoso. Ante esta tesis no es correcta la tesis de que el control judicial querido y establecido por el
constituyente pueda resultar inferior al ya muy avanzado sistema de control judicial de la Administracin que
consagr la Iegislacin franquista, cuyas leyes, han servido al sistema democrtico con las ampliaciones que
se han hecho notar.
Al margen de esta polmica, hay que insistir, como se hace en otros lugares de esta obra, que el pleno control
judicial de las Administraciones Pblicas se est poniendo en riesgo, en mayor medida que a travs de una
concepcin pro-amnistrazione de la discrecionalidad, con la huida de los Entes pblicos al Derecho privado, o
mediante el encubrimiento de actos administrativos con leyes singulares o mediante la atribucin a la
Administracin de poderes, no ya discrecionales, sino libres o arbitrarios, pues se presume que cuando el
legislador atribuye a la Administracin un margen de libre decisin sta se libera de adecuar sus actos a
principios constitucionales tales como el del mrito y la capacidad o de objetividad, exonerndola de la carga
de motivacin, como viene ocurriendo en materia de adjudicacin de contratos (ampliando los supuestos de
conciertos directos o facilitando las adjudicaciones restringidas), o en la asignacin de puestos funcionariales
en la funcin pblica (libre designacin) o en materia de ascensos militares y, en todas aquellas materias en
que las leyes atribuyen a la Administracin una facultad, no ya discrecional, sino de libre decisin. De esta
forma, se configuran por el legislador estatal y autonmico una serie de materias exentas del control judicial, lo
que es una reinvencin, una vuelta al artculo 40 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa,
definindose espacios no recurribles, que creamos eliminados con la entrada en vigor de la Constitucin de
1978. Para evitar este nuevo agujero negro en la recurribilidad de los actos administrativos que se empareja
a los actos administrativos revestidos en forma de ley singular y a los que origina el sometimiento de los Entes
pblicos al Derecho privado, sera preciso, segn BACIGALUPO, establecer las reglas jurdico-
constitucionales de las que dependa que la actividad administrativa est normativamente predeterminada con
la densidad material suficiente para que el juez contencioso administrativo pueda, sin rebasar los lmites
intrnsecos de un control jurdico, controlarla con la intensidad que estime en cada caso adecuada a las
necesidades de tutela jurisdiccional material de los ciudadanos, y ello porque la cuestin decisiva no estriba
tanto en cules sean los lmites del control judicial de la actuacin administrativa, que no son otros que los
lmites intrnsecos de un control jurdico, cuanto en si la discrecionalidad (o ausencia de predeterminacin
normativa de dicha actuacin) es, en cada caso, constitucionalmente admisible, y ello en atencin, a los lmites
del control jurdico (y, por consiguiente, de la tutela judicial) que aqulla lgicamente comporta
4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS.
Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusin del control judicial, es de inters la distincin
entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
A) ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO.-
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organizacin
administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el
superior jerrquico del rgano que los dict, antes de acudir a la va judicial. No agotan la va administrativa.
En la Administracin del Estado, agotan la va administrativa:
1) Las resoluciones de los recursos de alzada;
2) Las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a
instrucciones jerrquicas, dictadas en sustitucin del recurso de alzada en procedimientos de
impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje.
3) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una
ley establezca lo contrario.
4) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o reglamentaria as
lo establezca;
5) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del
procedimiento.
En la Administracin local causan estado:
1) Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos
excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobacin ulterior de la Administracin del Estado
o de la CCAA, o cuando acten por delegacin de un ente superior.
2) Los actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del Alcalde, del
Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va administrativa.
3) Los de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disposicin legal.
El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la va
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Segn la LRJAP-PAC,
basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la va administrativa y para que el acto cause
estado.
B) ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS.-
Son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de
la voluntad de un rgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos
establecidos para su impugnacin sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente
recurso administrativo o jurisdiccional.
A ellos se refiere el art. 28 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al decir que no se admitir
el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproduccin de otros anteriores que sean
definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma. En el ajuste del concepto del acto firme el T.S. exige que el acto sea declaratorio de derechos, y que el
interesado haya prestado su consentimiento.
El concepto y funcin del acto consentido no impide la accin de nulidad que, en cualquier tiempo, puede
ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial
mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denegacin por la administracin autora del acto podr, en su
caso, impugnar ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
C) ACTOS REPRODUCTORIOS O CONFIRMATORIOS.-
Son aquellos que reiteran, por reproduccin o confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos. Si se
prohbe su impugnacin es para evitar que, a travs de una nueva peticin y su denegacin por la
Administracin, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en va
administrativa o judicial.
El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una mera
reproduccin o simplemente su formal confirmacin, debiendo rechazarse la excepcin de inadmisibilidad
cuando respecto al anterior es diverso:
- El rgano, o los recurrentes,
- Los objetos sobre que versa con la introduccin de un elemento nuevo
- Se da disparidad de pretensiones,
- Son diversas la causa petendio los fundamentos legales aducidos,
- Se produce un cambio en el ordenamiento jurdico aplicable,
- O en la situacin fctica en la que se basa. El TS admite el recurso contra: Los reglamentos y actos de
aplicacin singularizada y reiterada de stos.
- Los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a las circunstancias
nuevas.
- Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo.
- Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.
5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN.
Por razn de sus contenidos materiales, la clasificacin de los actos administrativos de mayor relieve es la que
distingue entre los que amplan y los que restringen la esfera jurdica de los particulares. En este sentido
pueden ser: actos favorables y actos de gravamen.
A) ACTOS FAVORABLES.
Actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los particulares. Son
actos fciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin respecto de sus
destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser
retroactivos. No pueden ser revocados sino a travs de procedimientos formalizados.
Como ejemplos de actos favorables estn las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las
aprobaciones y las dispensas.
B) LOS ACTOS DE GRAVAMEN.
Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o
bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisin determinadas garantas a favor
de los beneficiados, siendo inexcusable el trmite de audiencia del interesado y la motivacin, sin que en
ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo. En lo que atae a su revocacin o anulacin, la regla es
no oponer a la misma exigencias procedimentales, pero s un lmite material: que la revocacin no constituya
dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al
ordenamiento jurdico.
Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las rdenes, los actos traslativos de
derechos (expropiacin forzosa), los actos extintivos, y los actos sancionadores.
6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de
silencio administrativo.
En los actos expresos, la Administracin, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurdico.
Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin o recurso no es un
acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos, como
es propio de los actos expresos.
En D Administrativo, se atribuye el silencio de la Administracin frente a una peticin o recurso el valor de una
decisin de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aqu que
se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos.
A) LA EVOLUCION DE LA REGULACION DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. LA REGLA GENERAL DEL
SILENCIO COMO ACTO PRESUNTO NEGATIVO Y SUS EXCEPCIONES
La primera regulacin del silencio administrativo configur el silencio como un acto desestimatorio.
Segn la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna peticin ante la Administracin y sta no
notificase su decisin en tres meses, el interesado poda denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde
la denuncia, deba considerar desestimada su peticin.
Como excepcin a la regla general del silencio como desestimacin se reconoce al silencio carcter positivo o
estimatorio en las relaciones interorgnicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y
aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos
superiores sobre los inferiores. En las relaciones entre la Administracin y los particulares slo se entenda
positivo en aquellos casos que as lo estableciera una disposicin expresa.
B) LA EXTRAVAGANTE REGULACION DEL SILENCIO EN LA LEY 30/92 DE RGIMEN JURDICO DE
LAS ASMINISTRACIONES PUBLICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN. LOS ACTOS
PRESUNTOS EN LA LEY 30/92.
La Ley 30/1992 pretendi acabar con la inactividad formal de la Administracin con remedios
procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la resolucin de los
procedimientos.
Reitera la obligacin de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de tres (3) meses, y cuyo
transcurso sin resolucin haba de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remocin
del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prrroga, que tampoco poda exceder de otros tres
(3) meses, el silencio tena carcter positivo o negativo en unas u otras materias segn hubiera determinado
cada Administracin Pblica o, en defecto de esa determinacin, segn la distribucin de materias que la
propia ley estableca. Para acreditar el silencio, era necesario que el interesado volviera de nuevo al rgano
silente y obtuviera de l un certificado (de acto presunto) de que ese silencio se haba producido, certificado
en el que deban constar los efectos que de ello se derivaban, conminando de nuevo al funcionario a
su expedicin, bajo amenaza de incurrir en infraccin disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto
presunto o acreditado, se poda acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se
trataba de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no est garantizado, pues la Administracin
poda dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando que era nulo de pleno derecho, porque no se
daban en l las condiciones esenciales para la correspondiente adquisicin de derechos o facultades que en l
se reconocan.
La presin para que los funcionarios resolvieran en plazo, aun negativamente, las pretensiones de los
administrados, se haca ms fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los que el
funcionario hubiera preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto, deba
luego certificar su propia falta mediante el certificado de acto presunto. Y esto supone reconocerse culpable
del retraso, autoinculparse, para que se le sancionase y privase de su puesto de trabajo; por ello, la
constitucionalidad de la obligacin de expedir este certificado, podra haber sido cuestionada desde el derecho
a no confesarse culpable que garantiza el art. 24 CE.
C) EL TRIUNFO DEL SILENCIO POSITIVO. LA LEY 4/1999 QUE MODIFICA LA LEY 30/1992 Y SU
REFORMA POR LAS LEYES 17 Y 25 DE 2009 QUE TRASPONEN LA DIRECTIVA 2006/123/CE, SOBRE EL
LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO.
La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992, ha introducido una nueva regulacin del silencio y de los actos
presuntos, que parte de la obligacin de la Administracin de resolver de forma expresa. El plazo mximo es
el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no podr exceder de seis (6) meses,
salvo que una Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando
no est previsto ese plazo mximo, el plazo ser de tres (3) meses.
Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto, de forma que la solicitud
puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en los
procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepcin se entiende
negativo y la pretensin desestimada en los siguientes casos:
- Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario.
- En los procedimientos de ejercicio de derecho de peticin a que se refiere el art. 29 de la Constitucin,
aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de
impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto desestimatorio. No
obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo
de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo..
En nuestro Derecho, la estimacin por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideracin de un
acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la desestimacin por silencio administrativo
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-
administrativo.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la
Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen
efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin
que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido
en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del rgano
competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das.
Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o sancionadores,
el escenario es distinto y no se prestan a la tcnica del acto presunto positivo, aunque s a la caducidad.
En estos casos, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin
expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver.
Si se trata de procedimientos de los pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de
derechos y otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn
entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. En los procedimientos en que la
Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad.
7. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La doctrina espaola, clasifica los elementos en: subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en elementos
esenciales del acto administrativo: El sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma y elementos
accidentales del acto administrativo: El trmino, la condicin y el modo.
Por estar ms cerca los actos administrativos de los actos jurdicos que de los actos privados, adquieren
especial relieve algunos elementos como el fin y la causa.
Hay que advertir la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos formales, con la
exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la notificacin, para que el acto
adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el principio de libertad de forma.
8. EL TITULAR DEL RGANO Y LA COMPETENCIA.
El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre una
Administracin Pblica, pero acta siempre a travs de una persona fsica, titular de un rgano. Por eso, el
elemento subjetivo del acto administrativo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que en este
titular deben concurrir.
1. La regularidad en la investidura de quien figura como titular del rgano es la primera cuestin que se
plantea sobre el elemento subjetivo. Cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario no sea
vlido porque ste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el rgano este ocupado
fraudulentamente, o porque se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la administracin.
2. La actuacin regular del titular del rgano implica su imparcialidad, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor; esto conllevara a las
llamadas causas de abstencin y recusacin.
Son causas de abstencin y recusacin:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de
aquel.
b) El parentesco de consaguinidad hasta el 4 grado o de afinidad dentro del segundo (2) con
cualquiera de los interesados o representantes de sociedades interesadas y tambin con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir
despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o el
mandato;
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior (interesadas).
d) La relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia
y lugar.
Si en alguna autoridad o servidor de las Administraciones Pblicas se da alguna de las circunstancias
mencionadas, deber abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad. Asimismo,
los interesados podrn promover la recusacin en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento ante
el inmediato superior, ante el cual el recusado manifestar si se da o no en l la causa alegada. En el primer
caso el superior acordar su sustitucin y en el segundo, el superior resolver en el plazo de tres das no
cabiendo recurso contra su resolucin.
%1. Respecto de la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios en el consentimiento
del titular del rgano:
La incapacidad del funcionario titular del rgano por enajenacin mental, por ejemplo, o la concurrencia de
determinados vicios en su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectaran decisivamente a la validez
del acto si ste, desde el punto de vista objetivo, se produce de acuerdo con el Ordenamiento Jurdico.
%1. La competencia del rgano es elemento fundamental. Se define como la aptitud que se confiere a
un rgano de la Administracin Pblica para emanar determinados actos jurdicos en nombre de sta.
El quantum o extensin de las competencias a los titulares de los rganos, se mide en funcin de la materia,
del territorio y de la jerarqua. En funcin de la materia se asigna a los rganos un conjunto de asuntos
delimitados con los criterios sustanciales ms diversos. Esos asuntos se reparten, a su vez, en funcin de la
jerarqua de los rganos, as, normalmente los ms graves o importantes se atribuyen a los superiores y los de
menor importancia a los inferiores. El criterio del territorio supone que un rgano slo acta en un
determinado mbito territorial.
Las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los funcionarios
que ostentan la titularidad de rganos similares ostentan las mismas competencias. La competencia puede
ser modificada en todo momento sin que sus titulares ni los particulares puedan esgrimir un derecho al
mantenimiento de la misma. El orden de las competencias es insusceptible de acuerdos o convenios entre los
titulares de los rganos. Segn la LRJAP-PAC la competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por
los rganos que la tengan atribuida, salvo los casos de delegacin o avocacin cuando se efecten en los
trminos previstos en sta u otras leyes.
La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho
contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez segn su mayor o menor gravedad:
- Nulidad de pleno derecho o
- Simple anulabilidad.
La ms grave es la incompetencia absoluta o manifiesta, que sera la falta de competencia ratione
materiae(si el Ministro de Hacienda expide un ttulo de licenciado universitario).Tambin se considera
incompetencia absoluta la falta de competencia territorial. Ambos supuestos seran constitutivos de la nulidad
de pleno derecho. En cambio, la falta de competencia jerrquica sera, en principio, slo incompetencia no
manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de convalidacin.
9. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO.
Distingue la doctrina entre la causa jurdica o inmediata de los actos administrativos, que es el fin tpico de
todos los actos de una categora determinada, de la causa natural, remota o causa finalis, que es el fin
particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello, mientras la causa jurdica es la
misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa natural pueden ser muy diversos.
En los actos administrativos negociables son siempre relevantes no slo la causa legal sino tambin la causa
natural.
Esta distincin encaja en el Art. 53.2 LRJAP-PAC, que se refiere a la causa jurdica, al decir que el contenido
de los actos se ajustar a los dispuesto en el Ordenamiento Jurdico, y por otro, alude a la causa natural, al
prescribir que dicho contenido ser determinado y adecuado a los fines de aquellos, prohibiendo en
consecuencia los motivos de inters privado como finalidad de los actos administrativos.
El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho, supone que la Administracin tiene la obligacin de
explicar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso en los casos en que
formalmente no existe obligacin legal de motivar.
10. LOS MVILES. LA DESVIACIN DE PODER.
Separadamente de la causa jurdica, presupuestos de hecho o motivo legal, justificacin objetiva de la
decisin, estn los mviles (causa natural o remota, o motivo o fin especfico) que expresan el fin que propone
el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines pblicos por los que la
competencia ha sido atribuida. Por ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad diversa o distinta de la
que justific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como desviacin de poder que conlleva la
anulacin del acto administrativo segn el Art. 63 LRJAP-PAC.
La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso de derecho previsto en el Art. 7.2 C.C. En ambos
casos hay una utilizacin del poder jurdico con una finalidad antisocial y malintencionada, en sentido diverso
del querido por el legislador al atribuir la potestad. Los efectos derivados de la apreciacin del abuso del
derecho y de la desviacin de poder son por ello en cierto modo anlogos, pues el abuso del derecho dar
lugar a la correspondiente indemnizacin y a la adopcin de las medidas judiciales o administrativas que
impidan la persistencia en el abuso, resultado al que puede llegarse desde la estimacin de un recuso
fundado en la desviacin de poder.
11. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
A) EL CONTENIDO.
Zanobini define el contenido del acto administrativo como aquello que con el acto la autoridad administrativa
pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar y, distingue entre el contenido natural, el implcito
y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma ms simple reducen esa clasificacin a dos trminos:
contenido natural y contenido accidental.
- Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su
confusin con otros. Tambin se le denomina esencial, porque no puede faltar sin que el acto se
desvirte, a diferencia del contenido implcito;
- El contenido implcito es aquel que, aunque no sea expresamente recogido por la norma singular, se
entiende comprendido en l por estarlo en la regulacin legal (la indemnizacin o justiprecio en la
expropiacin).
B) ELEMENTOS ACCIDENTALES: CONDICIN, TRMINO Y MODO.
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son, como se dijo, el trmino, la condicin y el
modo.
a) El trmino es el momento, ordinariamente un da determinado, a partir del cual debe comenzar o
cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que
alcanza la perfeccin, y la expresin de un trmino distinto sirve para que el acto despliegue sus
efectos en un momento anterior o posterior. El trmino final significa que los efectos del acto terminan
en el momento previsto.
b) La condicin es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los efectos de un
acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condicin
suspensiva, en el segundo de resolutoria.
c) El modo es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, por la
cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los
beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como
contenido implcito de aqul.
12. LOS ELEMENTOS FORMALES.
A) PROCEDIMIENTO.
Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la declaracin y la
motivacin cuando es legalmente exigible.
El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya
finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administracin Pblica, adems de garantizar los derechos y
libertades de los particulares. Es un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al proceso judicial.
La esencialidad viene impuesta por la LRJAP-PAC (los actos administrativos se producirn por el rgano
competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecidocon sancin de nulidad de
pleno derecho para los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido(arts. 53 y 62).

B) FORMA DE LA DECLARACIN Y MOTIVACIN.

Declaracin:
La regla general sobre la forma de declaracines la exigencia de forma escrita en trminos anlogos a los
exigidos en los actos judiciales. Se justifica esta regla debido a que los actos administrativos son actos
recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y
deberes, dotados de fuerza ejecutoria (lo que exige una constancia y prueba indubitada) y, tambin, porque al
integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento
hay que dejar constancia fidedigna de esa participacin.
La forma escrita como garanta mnima es la regla general cuando se trata de resoluciones, es decir, de actos
administrativos.
El contenido de la declaracin en que los actos consisten, deber siempre recoger algunos datos que
permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha, as
como la motivacin en los casos que es preceptiva.
Por ltimo y de manera fundamental, el acto debe contener la decisin, que deber ser motivada en los casos
que proceda, y expresar, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o
judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno(art. 89.3).
Motivacin:
Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican. La LRJAP-
PAC, respecto a la LPA de 1958, ha ampliado los actos necesitados de motivacin:
a) A los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de
arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de stos, as como la adopcin
de medidas provisionales.
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos y de realizacin
de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rehacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminacin del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas, as como los que acuerden el desistimiento por la Administracin en
procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolucin en los procedimientos de carcter sancionador, as como los actos que
resuelvan procedimientos de carcter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo en virtud de
disposicin legal o reglamentaria expresa.
La motivacin consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
Su brevedad no supone que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. Ha de ser suficiente para dar razn
plena del proceso lgico y jurdico del acto en cuestin, sin que valgan las falsas motivaciones.
El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivacin sobre la validez del acto
administrativo, ha sealado que la motivacin es tanto para los actos que limitan derechos como para los que
los extinguen (siendo invlido si se limita a la invocacin del precepto legal sin especificar los hechos
determinantes de la decisin).
Se entiende que se da la motivacin mediante la aceptacin e incorporacin al texto de la resolucin de
informes o dictmenes previos.
13. NOTIFICACION Y PUBLICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se realiza por medio de la notificacin
(comunicacin singular a persona o personas determinadas) o de la publicacin (comunicacin dirigida a un
colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido).
La doctrina italiana los encuadra dentro de los actos administrativos, sin embargo, para nosotros, ms que una
clase de actos administrativos son una condicin de la eficacia de los actos administrativos. Segn el Art. 57.2
LRJAP y PAC la eficacia del acto administrativo quedar demorada cuando as lo exija el contenido del
acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. Adems, la notificacin es una
condicin sine qua non para proceder a la ejecucin de un acto administrativo, segn el Art. 93.2 el rgano
administrativo que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular
interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.
NOTIFICACIN:
La notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas, mientras que la
publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido.
La notificacin es la tcnica ms solemne y formalizada de la comunicacin porque incluye la actuacin
mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto.
La LRJAP y PAC impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones o actos administrativos que
afecten a sus derechos o intereses, para regular despus hasta cuatro formas de notificacin: la notificacin
personal, notificacin por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin.
El PLAZO: Ley 39/2015, exige que el rgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificara a
los interesados en el plazo de 10 das a partir de la fecha en que el acto sea dictado (Art. 58), y deber
contener el texto integro de la resolucin, aunque si se tarda ms no se produce la nulidad del acto
administrativo sino que es una irregularidad no invalidante. La fecha de la notificacin es, en todo caso, la de
la efectiva recepcin por el destinatario.
El CONTENIDO de la notificacin deber comprender:
a) El texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, b)La
expresin de los recursos que procedan,
b) rgano ante el que hubieran de presentarse y,
c) Plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente.
Si falta alguno de los extremos anteriores, ser una notificacin defectuosa, por lo que el acto carecer de
eficacia. Sin embargo, son defectos convalidables ya que las notificaciones que, conteniendo el texto ntegro
del acto, omitiesen alguno de los requisitos surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice sus
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la
notificacin, o interponga el recurso procedente(Art. 58). De no producirse la subsanacin ni darse el
interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene
indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se har en el LUGAR que haya
designado el interesado en su solicitud y cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin y
por cualquier medio. Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente ste en el momento de entregarse la misma, podr hacerse cargo de ella cualquier persona que se
encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se
har constar en el expediente tal circunstancia, junto con el da y la hora en que se intent la notificacin; este
intento se repetir por una sola vez dentro y en una hora distinta dentro de los tres das siguientes (art. 59).
A efectos de tener cumplida la notificacin, ser suficiente la notificacin que contenga, al menos, el texto
integro de la resolucin, as como el intento de notificacin debidamente acreditado.
Practica de las notificaciones:
Segn la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones
Pblicas:
Art 41 las notificaciones se practicaran preferentemente por medios electrnicos y, en todo caso,
cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta va.
No obstante lo anterior, las Administraciones podrn practicar las notificaciones por medios no electrnicos en
los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificacin se realice con ocasin de la comparecencia espontnea del interesado o su
representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicacin o
notificacin personal en ese momento.
b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuacin administrativa resulte necesario practicar la
notificacin por entrega directa de un empleado pblico de la Administracin notificante.
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones sern vlidas siempre que permitan tener constancia
de su envo o puesta a disposicin, de la recepcin o acceso por el interesado o su representante, de sus
fechas y horas, del contenido ntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La
acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.
Los interesados que no estn obligados a recibir notificaciones electrnicas, podrn decidir y comunicar en
cualquier momento a la Administracin Pblica, mediante los modelos normalizados que se establezcan al
efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrnicos.
Las Administraciones podrn establecer la obligacin de practicar electrnicamente las notificaciones para
determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas fsicas que por razn de su capacidad
econmica, tcnica, dedicacin profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrnicos necesarios.
Adicionalmente, el interesado podr identificar un dispositivo electrnico y/o una direccin de correo
electrnico que servirn para el envo de los avisos regulados en este artculo, pero no para la prctica de
notificaciones.
2. En ningn caso se efectuarn por medios electrnicos las siguientes notificaciones:
a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompaado de elementos que no sean susceptibles de
conversin en formato electrnico.
b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
3. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se practicar por el medio sealado
al efecto por aquel. Esta notificacin ser electrnica en los casos en los que exista obligacin de relacionarse
de esta forma con la Administracin.
Artculo 42 Prctica de las notificaciones en papel
1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel debern ser puestas a disposicin del interesado en
la sede electrnica de la Administracin u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las
mismas de forma voluntaria.
2. Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente ste en el
momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de
catorce aos que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la
notificacin, se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se
intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres das
siguientes. En caso de que el primer intento de notificacin se haya realizado antes de las quince horas, el
segundo intento deber realizarse despus de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al
menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificacin. Si el segundo intento
tambin resultara infructuoso, se proceder en la forma prevista en el artculo 44.
3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificacin en sede electrnica, se le ofrecer la
posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a travs de medios electrnicos.
Artculo 43 Prctica de las notificaciones a travs de medios electrnicos
1. Las notificaciones por medios electrnicos se practicarn mediante comparecencia en la sede electrnica
de la Administracin u Organismo actuante, a travs de la direccin electrnica habilitada nica o
mediante ambos sistemas, segn disponga cada Administracin u Organismo.
Se entiende por comparecencia en la sede electrnica, el acceso por el interesado o su representante
debidamente identificado al contenido de la notificacin.
2. Las notificaciones por medios electrnicos se entendern practicadas en el momento en que se produzca
el acceso a su contenido.
Cuando la notificacin por medios electrnicos sea de carcter obligatorio, o haya sido expresamente
elegida por el interesado, se entender rechazada cuando hayan transcurrido diez das naturales desde la
puesta a disposicin de la notificacin sin que se acceda a su contenido.
3. Se entender cumplida la obligacin a la que se refiere el artculo 40.4 con la puesta a disposicin de la
notificacin en la sede electrnica de la Administracin u Organismo actuante o en la direccin electrnica
habilitada nica.
4. Los interesados podrn acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrnico de la
Administracin, que funcionar como un portal de acceso.
Hay que tener en cuenta que cuando no fuera posible realizar la notificacin de acuerdo con lo sealado en la
solicitud, se practicar en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado. As mismo cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomara
como fecha de notificacin la de aquella que se hubiera producido en primer lugar.
Artculo 44 Notificacin infructuosa
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o bien,
intentada sta, no se hubiese podido practicar, la notificacin se har por medio de un anuncio publicado en el
Boletn Oficial del Estado.
Asimismo, previamente y con carcter facultativo, las Administraciones podrn publicar un anuncio en el
boletn oficial de la Comunidad Autnoma o de la Provincia, en el tabln de edictos del Ayuntamiento del
ltimo domicilio del interesado o del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas de notificacin complementarias a travs de los
restantes medios de difusin, que no excluirn la obligacin de publicar el correspondiente anuncio en el
Boletn Oficial del Estado.
La ultima forma de hacerle llegar a los interesados el conocimiento de las resoluciones o actos administrativos
con los mismo efectos de la notificacion es la publicacin, art. 45:
Artculo 45 Publicacin
1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de
cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano competente.
En todo caso, los actos administrativos sern objeto de publicacin, surtiendo sta los efectos de la
notificacin, en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar
la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso, adicional a la individualmente realizada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el medio donde se
efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares
distintos.
2. La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el artculo 40.2 exige respecto de las
notificaciones. Ser tambin aplicable a la publicacin lo establecido en el apartado 3 del mismo artculo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de forma
conjunta los aspectos coincidentes, especificndose solamente los aspectos individuales de cada acto.
3. La publicacin de los actos se realizar en el diario oficial que corresponda, segn cual sea la
Administracin de la que proceda el acto a notificar.
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 44, la publicacin de actos y comunicaciones que, por disposicin
legal o reglamentaria deba practicarse en tabln de anuncios o edictos, se entender cumplida por su
publicacin en el Diario oficial correspondiente.
Artculo 46 Indicacin de notificaciones y publicaciones
Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto
lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera
indicacin del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que se
establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrn establecer otras formas de notificacin
complementarias a travs de los restantes medios de difusin que no excluirn la obligacin de publicar en el
correspondiente Diario oficial.
TEMA 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO (2): EFICACIA Y EJECUTORIEDAD
1. LA PRESUNCIN DE VALIDEZ.
El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos esenciales, lo
que lleva consigo que se la atribuya presuncin de validez. sta dispensa a la Administracin autora del acto
de seguir ningn tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera
su invalidez, presumindose vlidos mientras su nulidad no hay sido declarada administrativa o judicialmente.
Segn la Ley 39/2915 en su art. 39: los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El Tribunal Supremo denomina esta
cualidad presuncin de validez, presuncin de legalidad, presuncin de legitimidad, (la actividad de la
Administracin se ajusta por principio a Derecho) y reserva el trmino ejecutividad para identificarlo con el de
ejecutoriedad.
La presuncin de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a stos y que
se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente, actos no definitivos, la
presuncin de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos tcnicos como los
Tribunales de concursos y oposiciones. No as a los informes tcnicos de rganos administrativos.
La presuncin de validez o ejecutividad de los actos jurdicos privados se establece as en el Derecho positivo
con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos jurdicos pretendidos por sus
autores, entre ellos y ante los registros pblicos, como en la regulacin de las organizaciones, ya sean
comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones (presumir vlido y ejecutivo el acuerdo de la
organizacin imponiendo sobre el disidente la carga de recurrir en plazos perentorios). La Ley de Propiedad
Horizontal tambin reconoce carcter de ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los
morosos en el pago de las cuotas, otorgando a la certificacin del acuerdo de la Junta, por el que se constata
la deuda, el carcter de documento suficiente (art. 812.2 LEC) para que pueda concretarse el embargo
preventivo de los bienes del deudor en el proceso monitorio.
Pero lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Derecho espaol es que el
acto administrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria, esto
es, la potestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la
posesin y la libertad del administrado sin necesidad de la intervencin judicial alguna.
2. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD
La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la produccin de sus efectos propios,
que puede originarse:
 - porque as lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesin no es eficaz el nombramiento del
funcionario),
- porque el contenido accidental que incluya una condicin suspensiva o trmino inicial as lo establezca,
o
- porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior (art. 57.2
LRJAP-PAC).
Adems, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin.
IRRETROACTIVIDAD.
La proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla general de la
irretroactividad, principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitacin de derechos en aplicacin
inexcusable del art. 9.3 CE que sanciona la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales
Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es tambin la irretroactividad. Sin embargo, es
posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y cuando produzcan efectos
favorables al interesado, pero exigindose dos requisitos:
1. que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto.
2. que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas (art. 57.3
LRJAP-PAC).
En este caso el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitucin de actos
anulables como de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material as lo exijan. En favor de
este criterio se alegan los principios de buena fe, seguridad jurdica, legalidad y de confianza legtima.
Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas, no juega o no
se exige en va de reclamacin para los actos resolutorios de recursos o respecto las sentencias judiciales
cuando un nuevo acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario frustrara la funcionalidad de
aquellos recursos y sentencias, cuya estimacin implica la correccin hacia el pasado de los efectos del acto
anulado y su sustitucin por que hubiera debido dictarse.
3. LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisin ejecutoria, autotutela ejecutiva, son trminos con los
que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la
voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si fuere preciso. Esta cualidad es la que
distingue a los actos administrativos de otros actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre
otro sujeto medidas ejecutorias.
La Ley 39/2015 en su art. 38 reconoce que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho
Administrativo sern ejecutivos regula esta cualidad de los actos en los siguientes trminos en su art. 39:
las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo
apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda
la ejecucin de acuerdo con la Ley, o cuando la CE o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.
La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administracin Pblica puede por s misma
ejecutar materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad de los
administrados), se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y contenido de stos. En unos casos, la
ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencias de sus
destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin por
la Administracin, ya que el acto no hace ms que definir una situacin jurdica de la que no derivan
necesariamente derechos o deberes inmediatos (reconocimiento de la ciudadana o la inscripcin en padrn
municipal).
Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administracin,
es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la
Administracin Pblica. Si sta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene ms alternativa que forzar
su cumplimiento por la va judicial. La ejecutoriedad de los actos administrativos no juega nunca a favor del
particular frente a la Administracin Pblica.
Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el efecto
compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecucin de ste se pueden subsumir en el
ejercicio natural de la autodefensa posesoria (as ocurre cuando la Administracin ordena la expulsin de un
particular de una dependencia del dominio pblico o del seno de un servicio pblico). En estos casos, la
Administracin Pblica emplea un poder fctico derivado de la situacin de dominacin posesoria sobre sus
bienes y organizaciones.
Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los casos en que
el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en cuanto ste se
niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aqul mediante la alteracin de su ius posesionis sobre
sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De este modo, la Administracin se libera de la
necesidad de acudir al Juez, como tendra que hacer un particular para hacer efectivas frente a otro sus
legtimas pretensiones.
El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos administrativos en nuestro
Derecho.
La Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 reconoce a las Entidades locales, adems de la presuncin de
legitimidad y ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora.
Tambin la legislacin tributaria defiende la ejecutoriedad, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de
las sentencias judiciales.
La regulacin general de la ejecutoriedad de los actos administrativos se regula en la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Publicas, la cual exige para la
legitimidad de la ejecucin forzosa de la Administracin Pblica el cumplimiento de las siguientes
condiciones:
La existencia de un acto administrativo: las Administraciones Publicas no iniciaran ninguna actuacin material
de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada
la decisin que le sirva de fundamento jurdico.
Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no est pendiente de condicin, plazo, autorizacin
o aprobacin de autoridad superior ni haya sido suspendida administrativa o judicialmente su
ejecutoriedad. Tampoco lo es el acto sancionador contra la que quepa algn recurso en va administrativa,
incluido el potestativo de reposicin.
Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento previo a fin de el obligado no
sea sorprendido por aqulla y se le d la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la
Administracin. Esta exigencia se recoge en el art. 99 Ley de Procedimiento Administrativo Comn de las
Administraciones Publicas.
La LRJAP-PAC es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecucin, enumerando los
siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecucin subsidiaria, multa coercitiva y compulsin sobre las
personas. La enumeracin resulta incompleta porque de una parte, no recoge la simple ocupacin de bienes, y
de otra, reiterativa por cuanto multa coercitiva puede considerarse como una forma de compulsin econmica
sobre las personas. Vamos a analizarlas:
1) La ocupacin es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un
bien determinado del que aquellos estn en la posesin; si el particular no lo entrega a la
Administracin, sta toma posesin de l por medio de sus funcionarios.
2) La ejecucin de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero.
3) La ejecucin subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una
actividad material y fungible, (aquellos que por no ser personalsimos pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado). La Administracin Pblica realizar el acto por s o a travs de las personas que
determine, a costa del obligado.
4) La ejecucin por coercin sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de
prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta forma de
ejecucin puede ser directa o indirecta.
Directa es aquella en que se acta fsicamente sobre la persona del obligado.
La indirecta simplemente le coacciona con la amenaza de la imposicin de una sancin administrativa o
penal.
La LRJAP-PAC slo alude a la coercin directa, distinguiendo la econmica, es decir, la que incide sobre el
patrimonio a travs de las llamadas multas coercitivas, de la fsica, que es la compulsin sobre las personas.
4. LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIN EJECUTORIA EN EL DERECHO
ESPAOL.
En la evolucin de la ejecutoriedad de los actos administrativos en el Derecho espaol es perceptible la
coexistencia de una lnea liberal, que identifica la ejecutoriedad con la funcin judicial y exige vaya
precedida del correspondiente proceso, con otra autoritaria que resueltamente reconoce la Administracin la
autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial.
Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por Enrique II en
1371. En el constitucionalismo espaol surge una tendencia liberal orientada a instrumentar todas las
facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajn y que se inspira en el principio de que
nadie puede ser juez en su propia causa. El decreto constitucional de 13 de septiembre de 1813 estableci
un sistema de justicia para la Administracin rigurosamente judicialista, que descartaba toda posibilidad de
una Jurisdiccin Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi- judicial, como lo
es la ejecutoriedad de los actos administrativos.
Sin embargo, a lo largo del siglo XIX tambin se manifiesta, e incluso con ms fuerza, la lnea realista y
autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa de la Administracin sin intervencin del Juez, ni civil
ni contencioso, principalmente en materia tributaria. As el nuevo sistema administrativo de la Hacienda
Pblica, aprobado por Decreto de 25 de junio de 1923, estableci el rgimen futuro de ejecutoriedad de los
actos tributarios. Por ltimo, la ejecutoriedad de los actos tributarios encontrar una formulacin rotunda y
definitiva en el artculo 9 de la Ley provisional de Administracin y Contabilidad de la Hacienda de 25 de julio
de 1870.
Por otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la administracin frente a los tribunales ordinarios se
establecer muy tempranamente (rdenes de 1839, 1841, 1843) a travs de la prohibicin de interdictos
contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre bienes inmuebles (prohibicin de
interdictos que recoge ahora el art. 101 de la Ley de rgimen Jurdico y del Procedimiento Administrativo
Comn), as como por medio del sistema de conflictos que solamente poda interponer la administracin y que
tena como virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a la ejecucin administrativa. Otra
materia en que luce claramente la ejecutoriedad de los actos administrativos es en la proteccin de los bienes
de la administracin, reconociendo a esta una facultad de recuperacin para los bienes patrimoniales en el
plazo de un ao, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales.
5. LA COLABORACIN JUDICIAL EN LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial penal demostr pronto su absoluta
inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la Administracin como de los
actos dictados en su aplicacin.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecucin judicial sin carcter
represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Se utiliz a los jueces como
instrumento de la ejecucin de los actos de la Administracin, sin que en dicho proceso existiera realmente
ningn control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los Juzgados llevaban a
ejecucin como si de sentencias firmes se tratase.
Esta posibilidad est todava abierta:
Uno de los ejemplos ms significativos de ejecucin de las sentencias judiciales era el consagrado en el
anterior Cdigo de la Circulacin para el cobro de las multas por infracciones de trfico. (Art. 295. -
transcurridos cinco das desde la notificacin del apremio sin realizar el pago, "se pasara el expediente al
juzgado municipal que corresponda para que ste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la va
judicial con las costas a que haya lugar)
Pero el caso ms importante por el nmero de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo
constituye la ejecucin por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la S.S.
Estos supuestos no son sino el grado mximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras pruebas de
dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la inversin de los papeles que
corresponden a la Administracin y a los jueces que, en vez de controladores de la actividad de aquella y de
sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del Poder Judicial al servicio ciego de la ejecucin de actos
ajenos. Son por ello inconstitucionales, pues conforme ha sido siempre y contina sindolo con arreglo al Art.
117.3 de la CE, los jueces slo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos mismos.
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer
de comparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran, en lo dicho. As ocurre
con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio de ejecuciones
administrativas, reguladas en el inicial Art. 130 de la Ley General Tributaria (que ya no se mantiene en el
actual art. 134).
La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instruccin para otorgar, en
autorizacin motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente
del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecucin de los actos de la
Administracin, presupona reconocerles, con la obligacin de motivar su resolucin, un poder de control
sobre el acto administrativo en ejecucin, por lo que se abra la cuestin de si dicho control, se extenda tanto
a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece, sin embargo, que esta amplia concepcin sea
admitida por el TC, para el que nada autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente
para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoracin
de la accin de la Administracin, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el domicilio de una
persona (STC 22/1984 de 17 de febrero). En la actualidad, son los Juzgados de lo Contenciosos-
Administrativo los que conocen de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares
pblicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin
forzosa de los actos de la Administracin pblica (art. 8.5 de la Ley de la Jurisdiccin Contenciosos-
administrativa de 1998); pero este precepto ya no exige que la autorizacin sea motivada.
La colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en el procedimiento de
apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administracin. Esta
intervencin ha sido eliminada.
7. CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL.
Ese rasgo peculiar de la ejecucin de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se atribuye a los
actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no e slo un exceso semntico de la
legislacin tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y penales de primera
instancia, cuya ejecucin puede paralizarse automticamente mediante los recursos de apelacin y
casacin, mientras que los recursos administrativos y contencioso-administrativos no suspenden en
principio la ejecucin del acto. As pues, tienen ms valor ejecutorio que esas sentencias y menos que las
sentencias firmes; estn a mitad de camino. Pero esta cualidad de los actos administrativos contradice en
principio la definicin constitucional de la funcin judicial (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) y su reserva en
exclusiva a los jueces y Tribunales (art. 117.3 CE).
Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administracin, puede resultar una utopa,
porque la ejecucin de los actos administrativos por la propia administracin constituye una realidad
incuestionable al margen de lo que la CE pueda decir. Y tambin porque la Norma suprema, en evidente
contradiccin con los principios de reparto de las funciones judiciales y administrativas, reconoce a la
Administracin una facultad todava ms poderosa que la ejecucin directa de sus actos, ms
rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la Administracin en los trminos que ms
adelante se estudiarn (art. 25 CE).
Invocando el principio de que quien puede lo ms puede lo menos, el TC podra haberse ahorrado la
necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisin ejecutoria de la Administracin en el
principio de eficacia que consagra el Art. 103 de la CE. La eficacia es simplemente una directiva o directriz
para la buena organizacin y funcionamiento de la Administracin, pero nunca nadie ha pensado que sobre
tan endeble fundamento pudiera construirse la atribucin de una potestad claramente judicial a la
Administracin como hace el TC, quien, despus de reconocer que el Art. 117.3 de la CE atribuye el
monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, aade a continuacin que tambin
corresponde esa facultad a la Administracin.
7. SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos est atemperada por la
posibilidad de que la Administracin suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas as lo
impongan o cuando, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda, de oficio o a instancia del
interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecucin.
Nuestro Derecho contempla la suspensin de los actos administrativos, de una parte, como una medida a
tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de los recursos administrativos y contenciosos-
administrativos, y de otra, como una tcnica preventiva en los conflictos de competencia entre las
Administraciones Pblicas:
En va de revisin de oficio, la regla es que el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin
del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
Suspensin en va de recurso administrativo, la regla general, segn la Ley 39/2015 (art. 117) es que la
interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no
suspender la ejecucin del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensin del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos:
a) Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada entre el perjuicio
que causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. No basta efectuar la ponderacin, sino que
el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona
al inters pblico o a terceros.
b) Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes
circunstancias:
o Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Se trata del
periculum in reo riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se sigue adelante en la
ejecucin dando lugar a una situacin irreversible.
o Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en la
Ley.
o La apreciacin de esta circunstancia supone que el rgano competente para decidir la
suspensin examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a
valorar las posibilidades efectivas de que su impugnacin prospere en cuanto al fondo por
nulidad de pleno presenta posibilidad razonable alguna de xito.
c) El acuerdo de suspensin puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas
cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para
asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros o la eficacia del acto o la resolucin
impugnada, cuando la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.
La suspensin se entender otorgada si transcurriesen 30 das desde que el recurrente present la solicitud
de suspensin y la Administracin no dictare resolucin expresa (suspensin automtica)
La suspensin deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la
desestimacin del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en ste se solicitase la
suspensin, la suspensin decretada en va administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un
pronunciamiento judicial sobre la misma.
Si la suspensin no se alcanza en va de recurso, se podr solicitar de nuevo en el proceso contencioso-
administrativo.
Tambin se dan supuestos de suspensin automtica, aparte de la consignada en va de recurso
administrativo. El caso ms comn es el de la suspensin de ejecucin de liquidaciones tributarias dentro del
procedimiento econmico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago
del importe de la deuda tributaria. Esta suspensin debe prolongarse durante la tramitacin del proceso
contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas garantas.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estim, despus de la CE, que su naturaleza cuasi-
penal era incompatible con la ejecucin antes de la resolucin definitiva de los recursos interpuestos. Sin
embargo, esa lnea jurisprudencial ha ido debilitndose para quedar en una suspensin temporal limitada
al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de suspensin planteado por el
recurrente. No obstante, la suspensin automtica por la interposicin de recurso se ha impuesto en algunas
regulaciones disciplinares como en las sanciones a los jueces y magistrados y en materia de sanciones
penitenciarias.
La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actos de las
administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. As la suspensin automtica viene
determinada por la propia C.E. cuando el Estado impugna ante el T.C. las disposiciones y resoluciones de las
CC.AA..
Asimismo la LBRL de 1985 prev la suspensin automtica de los actos de la Entidad Local que atenten
gravemente al inters general de Espaa.
8. LOS MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA.
Los medios de ejecucin de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la ejecucin
subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsin sobre las personas. Todos ellos se someten a la regla de la
proporcionalidad y no intercambiabilidad en su empleo, de modo que el medio a emplear para la
administracin no es discrecional, pues segn la Ley 39/2015 si fueran varios los medios de ejecucin
admisibles, se eligira el menos restrictivo de la libertad individual (art.100.2).
A) LA OCUPACION
La ocupacin es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien
determinado del que aquellos estn en la posesin; si el particular no lo entrega la Administracin toma
posesin de l por medio de sus funcionarios. Esta tcnica es la que la Administracin utiliza para
cumplimentar los actos dictados en proteccin de sus bienes. Dentro de la ocupacin cabe incluir, pues, los
diversos supuestos de interdictum propium en recuperacin de los bienes de dominio pblico y patrimoniales,
dentro de los que constituyen una variedad los casos de desahucio administrativo.
B) EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.
Es el procedimiento ms generalizado de ejecucin de los actos administrativos. Se aplica al cobro de toda
suerte de dbitos. La LRJAP-PAC se remite a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va
ejecutiva (Reglamento General de Recaudacin).
Dictado el acto que obligue al pago de una cantidad lquida (certificacin de descubierto), y transcurrido el
plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la providencia de apremio. Trmite fundamental es el
aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes embargos de bienes en cantidad suficiente para
cubrir el importe total de la deuda ms los recargos y costas que puedan causarse. El embargo de bienes
muebles puede implicar la entrada en el domicilio del deudor con autorizacin judicial. Para los inmuebles el
embargo se realiza mediante la correspondiente anotacin preventiva en el Registro de la propiedad. El
procedimiento termina con la ejecucin del crdito sobre las cuentas corrientes embargadas o la subasta
pblica de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamacin por tercera de dominio que se
sustancia ante el juez civil.
C) LA EJECUCION SUBSIDIARIA
Consiste en la realizacin de la conducta que el acto impone, bien por la Administracin misma o a travs de
las personas que determinen a costa de lo obligado.
Se aplica a los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, es decir, aquellos que por
no ser personalsimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado; como, por ejemplo, la
demolicin de un edificio o la realizacin de un inventario. La ejecucin subsidiaria por persona distinta del
obligado comporta que los gastos que ocasiones la ejecucin, as como el importe de los daos y perjuicios
que se produzcan, ha de ser abonados por el destinatario del acto: y, en el caso de incumplimiento de esta
obligacin de pago, proceder su exaccin por la va de apremio. Dicho importe podr liquidarse de forma
provisional y realizarse antes de la ejecucin, a reserva de la liquidacin definitiva (art. 102).
D) LA MULTA COERCITIVA.
Este medio de ejecucin consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la
voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecucin se trata. Tecnica
importada del Derecho alemn, que denomina a las multas coercitivas penas ejecutivas. Surgen para
compensar la falta de un delito de desobediencia a las ordenes oficiales, y por la insuficiencia del sistema
penal para servir de medio de coaccin del Derecho administrativo.
La regulacin de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia respecto de las multas de D penal,
prescribiendo la Ley que aquella no tiene carcter de pena con la consecuencia de la inaplicacin del principio
non bis in dem: la multa coercitiva ser independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin
y compatible con ellas.
La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice su
establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y cuanta. Los
supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde los actos personalsimos en que no
proceda la compulsin directa sobre las personas o cuando la Administracin no la estimara conveniente,
hasta aquellos otros para cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecucin de un acto administrativo. No es lcita su utilizacin en
actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o
facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en materia fiscal (art. 83.6 Ley General
Tributaria).
E) LA COMPULSIN SOBRE LAS PERSONAS.
Es el ultimo medio de ejecucin de los actos administrativos, este permite el empleo de la compulsin directa
sobre las personas, distinguiendo 2 supuestos (art. 104):
1. Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar podrn ser
ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y
dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin.
2. Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado deber
resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.
Son medidas de coercin muy variadas. Van desde el simple impedimento de progresas en un determinado
camino o la entra en un lugar, hasta el desplazamiento fsico de una persona, pasando por su inmovilizacin
para privarla momentneamente de su libertad o para someterla a determinadas medidas sobre su cuerpo
(operacin, vacunas obligatorias)e incluso, la agresin fsica con armas de fuego, cuando son medidas
extremas de polica como reaccin frente a la peligrosa violencia del que se niega a acatar una orden o actan
el mismo con violencia frente a los agentes de la Administracin. Est aplicacin solo es licita cuando los
dems medios de ejecucin no se corresponden en absoluto con la naturaleza d la situacin creada, de que
la ley lo autorice (art. 100):
1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, por los siguientes medios:
%2. Apremio sobre el patrimonio.
%2. Ejecucin subsidiaria.
%2. Multa coercitiva.
%2. Compulsin sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la
autorizacin de su titular, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su
defecto, la oportuna autorizacin judicial.
La compulsin sobre las personas exige un previo un acto formal y personal de intimidacin para el debido
cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata. Cuando la compulsin acta sobre un colectivo de
personas, la orden previa se convierte en una accin de conminacin que a veces se expresa de forma
simblica (disolucin de manifestaciones).
9. LMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIN. SU RECURRIBILIDAD: TERCERAS
DE DOMINIO E IMPUGNACIN CONTENCIOSA.
La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecucin se site en lnea directa de continuacin del acto
administrativo sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio general se deriva la
posibilidad de impugnar en va contencioso-administrativa los actos de ejecucin que vayan ms all de lo
permitido por el acto de cuya ejecucin se trata. La ejecucin tampoco puede lesionar los derechos de
tercero ajenos al acto. Los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado, tal y
como se desprende de las inscripciones regstrales, sin que puedan extenderse a otros inscritos a nombre de
terceros.
Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin, se ha
arbitrado el incidente de tercera de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecucin administrativa. Esta
reclamacin de un tercero o tercera provoca la suspensin del procedimiento de apremio en lo que se refiere
a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya llevado a efecto su embargo y anotacin
preventiva en el Registro pblico correspondiente (art. 165 Ley Gral. Tributaria). La sustanciacin de la tercera
tiene una primera fase en va administrativa y otra ante el Juez civil a quien en definitiva corresponde decidir.
Las terceras son de dos clases:
a) Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los bienes embargados al deudor
y cuya interposicin provoca la suspensin automtica de la ejecucin, y
b) Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con
preferencia al perseguido en el expediente de apremio.
La suspensin se condiciona al depsito por el tercerista del dbito y costas del procedimiento.
La tercera se impone en escrito dirigido al rgano de la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria que
conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en tres (3) meses desde que se promovi,
entendindose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover demanda
ante el Juez civil
TEMA 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO (3). INVALIDEZ, ANULACIN Y REVOCACIN
1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES.
La invalidez puede definirse como una situacin patolgica del acto administrativo caracterizada porque
faltan o estn viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o
anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de los defectos, mientras que otros
estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulacin del
acto.
En la actualidad, la doctrina incluye dentro de los supuestos de nulidad (adems dentro de los supuestos de
acto inexistente) el negocio imperfecto (los de vicio insubsanable), pero sobre todo los negocios prohibidos,
reprobados o contrarios a la ley, no obstante que su estructura negocial sea perfecta y carente de vicios.
Doctrina que ha sido aplicada restrictivamente por el TS, que reduce la nulidad a los supuestos de violacin de
normas de carcter sustantivo.
La nulidad produce efectos erga omnes, es oponible entre las partes y frente a terceros, pueden hacerla valer
si les favorece, su alegacin tiene carcter definitivo e insanable (quod nullum fuit ab initio non convalescit
tratu temporis ratificatur), no es confirmable (art. 1.311 CC) y es imprescriptible, de forma que puede subsistir
ilimitadamente la posibilidad de que se tenga en cuenta: quod inintium vitiosum est non potest tractu temporis
convelescere (art. 1303 y 1964 CC)
NULIDAD.
Segn el LRJAP-PAC, modificado por Ley 4/1.999 y que se mantienen en la Ley 39/2015, son actos de la
Administracin nulos de pleno derecho:
1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2. Los dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o de territorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
Con este inciso se abre la posibilidad de que el legislador ordinario, estatal o autonmico, ample
indefinidamente esta categora.
ANULABILIDAD.
La anulabilidad es la regla general ya que son anulables los actos que infringen el ordenamiento jurdico,
incluso la desviacin de poder (art. 48).
Adems de estas dos categoras de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no invalidante,
integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de el defecto de forma que no
prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensin de los
interesados, as como los actos realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el trmino sea esencial
(art. 48.2).
2. LA INEXISTENCIA.
Adems de las categoras de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no invalidante, se
plantea la conveniencia de completar el cuadro de la invalidez con la figura del acto inexistente.
Aun cuando sea posible la diferenciacin terica, en la realidad la distincin con la nulidad resulta imposible
porque en la mecnica judicial de aplicacin del Derecho el acto inexistente posee un rgimen idntico al del
acto nulo. La razn de la persistencia de esta categora en la moderna doctrina se encuentra exclusivamente
en consideraciones prcticas: constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construccin
tcnica de la nulidad, bien para introducir nuevos supuestos all donde las nulidades aparecen tasadas, como
ocurre en la LRJAP-PAC 39/2015, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los poderes
de oficio para declararla o cuando la accin de nulidad se considera prescriptible.
En la jurisprudencia espaola, aunque algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y su
carencia de efectos sin necesidad de declaracin administrativa o judicial, otras, parecen asimilar el acto
inexistente al radicalmente nulo, pero sin que en ningn caso lleguen a establecer un rgimen jurdico
diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez superior al de la nulidad de pleno derecho
3. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES.
El acto nulo de pleno derecho es aqul que por estar afectado de un vicio especialmente grave no debe
producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez
pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso del tiempo.
Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad radical o de pleno
derecho, la doctrina ha respondido con diversos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del vicio,
el de la carencia total de un elemento esencial o bien su contradiccin con el orden pblico, de forma que slo
las infracciones que afectan de manera especial a ste exigiran un tratamiento particularizado, que ampliara
las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto administrativo, contrario al Ordenamiento.
Causas previstas en el art. 47 LRJAP-PAC:
ANLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES.
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la proteccin de los derechos
Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la proteccin de los derechos
fundamentales, (que ya goza de una especial garanta procesal a partir de la Ley 62/1978 de 26 de
diciembre de Proteccin de los Derechos Fundamentales y del recurso de amparo ante el TC).
La inclusin de este supuesto supone una cierta desnaturalizacin de la categora de la nulidad de pleno
derecho, que estaba configurada como una categora asimilable o muy cercana a la inexistencia.
B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio
Se distinguen diversas clases de incompetencia en funcin de la materia, el territorio y la jerarqua del
rgano.
Es manifiesta la incompetencia por razn de la materia o el territorio cuando:
- se invaden la de otros poderes del Estado (el judicial o el legislativo)
- las competencias ejercidas corresponden por razn de la materia o territorio a otro rgano
administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable
(de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialctico o de una interpretacin
laboriosa).
Respecto de la incompetencia jerrquica, el TS la excluy, en principio, del concepto de incompetencia
manifiesta y por tanto de la nulidad de pleno derecho, en base a que el vicio de incompetencia puede ser
convalidado cuando el rgano competente sea superior jerrquico del que dict el acto convalidado. Sin
embargo las que podrn ser convalidadas sern nicamente las que ofrezcan dudas sobre el grado de la
jerarqua y, quizs, las menos graves (como aquellas en que el superior resuelve por avocacin los asuntos
del inferior, pero no los casos inversos de flagrante y grave incompetencia jerrquica).
En definitiva, la incompetencia manifiesta no queda reducida en la versin jurisprudencial a los supuestos de
incompetencia por razn de la materia y del territorio, pues incluye la jerrquica, aunque limitadamente a los
casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el inters pblico o para los administrados.
C) Actos de contenido imposible
Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales y el
elemento o situacin jurdica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a una
imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida); por falta del
substrato material (como cuando la ejecucin que el acto administrativo impone es material o
tcnicamente imposible); y por falta del substrato jurdico (como puede ser el caso de la revocacin de una
acto administrativo ya anulado).
D) Actos constitutivos de infraccin penal o que se dicten como consecuencia de sta.
Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la emanacin de un
acto administrativo, pues la Administracin Pblica como persona jurdica no puede ser sujeto activo de
conductas delictivas. Por lo dems, el concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda
incriminacin penal de una conducta y tambin de las faltas. En todo caso debe tratarse de una conducta
tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no bastando que el hecho pueda constituir,
nicamente, una infraccin administrativa o disciplinaria.
La muy difcil cuestin que plantea este supuesto es si la clasificacin delictual del acto cuya nulidad se
pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que la realice la
Administracin al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales Contencioso-Administrativos
como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto.
A juicio de PARADA, debe admitirse la competencia de la Administracin y los Tribunales Contencioso-
Administrativos para una calificacin prejudicial objetiva del presunto delito como accin tpica y antijurdica a
los solos efectos de anulacin del acto, pero sin por ello prejuzgar condena, obviamente, ni suponer
imputacin a persona alguna, ni condicionar la actuacin de los Tribunales penales sobre los elementos
subjetivos del delito, a los que en definitiva corresponder completar en su caso esa calificacin objetiva con
los elementos subjetivos de la imputabilidad y culpabilidad para la imposicin de las penas. Slo si se
admite esa competencia prejudicial en el orden contencioso-administrativo, podrn realmente anularse
aquellos actos que, siendo constitutivos de delito, no se pueda llegar a una sentencia de condena, bien por
falta de los elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se ha extinguido la
accin penal, como en los casos de muerte del reo o prescripcin del delito o de la pena.
E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de
forma.
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LRJAP-PAC 39/2015 reduce al mnimo los efectos
invalidatorios de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso
estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y entonces no invalida el
acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante.
El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al procedimiento de produccin del acto, siendo nulo de
pleno derecho si falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido (en la falta total y absoluta
de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente establecido
por otro distinto).
En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista y audiencia del interesado
provoca asimismo la nulidad.
La jurisprudencia ha calificado este trmite como elemento natural, trmite elemental, esencialsimo y hasta
sagrado porque un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser odo. El derecho
de audiencia y defensa se garantiza en el art. 105.3 CE cuando proceda. La LOPJ impone tambin la
nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con infraccin de los derechos de audiencia,
asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya producido indefensin.
La nulidad de pleno derecho debe comprender los ms graves defectos en la forma de manifestacin del acto
administrativo que, como los actos judiciales, requieren unas determinadas formas y requisitos, algunas
esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que dicta la resolucin o del
inferior que recibe la orden. Sin esa constancia escrita y la firma del autor del acto, ste no vale nada.
A este vicio se refiere la Ley 39/2015 LRPAC- LAP cuando alude a los actos administrativos en los que faltan
los requisitos indispensables para alcanzar el fin o d lugar a la indefensin de los interesados. Sin embargo,
cuando este mismo vicio de forma se produce en el proceso, el acto se califica de nulo de pleno derecho (arts.
240 y 248 LOPJ).
F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los
rganos colegiados.
La inclusin de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la organizacin
administrativa tienen los rganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas especficas y a falta de ellas
por la normativa bsica en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Publico, reglas de
las que hay que partir para determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya falta
determina la nulidad.
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una cuestin no
incluida en el orden del da. Tambin la composicin del rgano, especialmente en los casos en que es
heterognea como los Jurados de Expropiacin cuyos miembros ostentan la representacin de diversos
sectores de intereses; el qurum de asistencia y votacin que determina la voluntad del rgano que debe
concurrir durante todo el curso de la sesin.
G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades
o derechos sin los requisitos esenciales.
El origen de esta causa de nulidad est en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez a los actos
presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de derechos sin que se
dieran los presupuestos legales para adquirirlos.
La ley extiende esa invalidez, con la sancin mxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos expresos
contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o derechos sin los
requisitos esenciales para su adquisicin. No basta, pues, que el acto sea contrario al ordenamiento, sino que
adems se ha de dar la ausencia de determinadas circunstancias subjetivas en el beneficiado por el acto.
H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal.
Segn LRJAP-PAC 39/2015 con esa referencia especfica a los supuestos en que se califiquen por ley otros
supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categora puede ser ampliada no slo a las leyes
estatales, sino tambin por leyes autonmicas, con lo que ser el criterio variable de cada legislador el
que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad.
Situacin que aboca a una desigualdad de los supuestos de nulidad de pleno derecho entre las distintas
CCAA directamente derivada como otras desigualdades entre los espaoles, a que ha llevado el exceso de
descentralizacin poltica.
I) La nulidad de las disposiciones administrativas.
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a las
causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se suman los
supuestos en que la disposicin administrativa infrinja la CE, las leyes u otras disposiciones de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales.
Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la aplicacin
del reglamento invlido a una infinita serie de actos administrativos, que seran asimismo invlidos.
4. LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO.
La Ley 39/2015 LRPAC-PAC nada dice explcitamente sobre los efectos que se conectan con esas dos
categoras de la invalidez. Pero es posible ver algunas diferencias entre el rgimen jurdico del acto nulo de
pleno derecho y de la anulabilidad en lo que toca al reconocimiento del carcter imprescriptible de la accin de
nulidad, que al regular la revisin de los actos invlidos, permite que la accin de nulidad se acte, de oficio o
a instancia de parte, en cualquier tiempo, mientras el plazo para la revisin de oficio de los actos anulables se
cifra en cuatro aos.
En este sentido la Ley 4/1999 configura la accin de nulidad para los actos nulos de pleno derecho como un
derecho que no depende de la discrecionalidad o libre apreciacin de la Administracin. Asimismo dicha Ley y
la Ley 39/2015 impone dicha accin de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho y por consiguiente
debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo: Las Administraciones en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos de nulidad de pleno derecho (art. 106).
5. ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que
son anulables, los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin
de poder.
Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables:
- Por la subsanacin de los defectos de que adolecen y
- Por el transcurso del tiempo establecido para la interposicin de los recursos administrativos o por el de
cuatro (4) aos frente a los poderes de la Administracin para la revisin de oficio (art. 103.1.b).
No todas las infracciones del Ordenamiento Jurdico originan vicios que dan lugar a la anulabilidad. Hay que
exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende en primer lugar las actuaciones
administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que slo implicarn la anulacin del acto
cuando as lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la responsabilidad del funcionario causante de la
demora.
Adems el TS exige que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y la
notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuacin de que se trate.
Los defectos de forma slo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables
para alcanzar su fin o producen indefensin de los interesados (art. 63.2).
Fuera de estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que slo adquiere relieve cuando
realmente incide en la decisin de fondo y produce indefensin, la cual se considera como verdadera frontera
de la invalidez.
6. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIN, INCOMUNICACIN Y
CONVERSIN.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC, congruente con la aplicacin restrictiva de la invalidez y la preferencia de la
anulabilidad, que es regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mnimo las
consecuencias fatales de la patologa de los actos Administrativos
LA CONVALIDACIN.
En primer lugar se admite la convalidacin de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan.
Los efectos de la convalidacin se producen slo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos que se den
los supuestos de hecho que justifican con carcter general el otorgamiento de eficacia retroactiva. De
la convalidacin se excluyen la omisin de informes o propuesta preceptiva, pues si estn previstas para
ilustrar la decisin final, no tiene sentido que se produzcan a posteriori.
En cuanto a la forma, la convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por ratificacin del
rgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar ste el recurso de alzada interpuesto
contra el acto administrativo del rgano inferior incompetente. En la convalidacin por la falta de autorizaciones
administrativas la jurisprudencia exige no solo que stas se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por
el rgano competente se haga ajustadamente a la legalidad vigente.
INCOMUNICACIN.
La Ley 39/2015 LRPAC-PAC, como restriccin a la invalidez, establece el principio de incomunicacin de la
nulidad (art. 49), este principio sanatorio, evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o
de un procedimiento y se admite tanto de actuacin a actuacin dentro de un mismo procedimiento (la
invalidez de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero) como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo (la nulidad o anulabilidad en
parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la
parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado).
La consecuencia de la incomunicacin de la invalidez es el principio de conservacin, que obliga al rgano que
declare la nulidad a la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual
de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad.
CONVERSIN.
Tambin como finalidad sanatoria, la conversin es la tcnica por la cual un acto invlido puede producir otros
efectos vlidos distintos de los previstos por su autor (ej.- nombramiento nulo de un funcionario en propiedad
pudiera producir los efectos de un nombramiento como funcionario interino) y se reconoce en el art. 50 de la
Ley 39/2015 LPAC al establecer que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste.
7. LA ANULACIN POR LA ADMINISTRACIN DE LOS ACTOS INVLIDOS. EL PROCESO DE
LESIVIDAD.
A) INTRODUCCIOON
La declaracin de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados, canalizada por los recursos
administrativos, ante la Administracin autora del acto, o judiciales, ante la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derechos no hay en principio impedimento alguno para
declarar su invalidez, sin el deber positivo de llevarlo a cabo, Pero el panorama cambia radicalmente cuando
se trata de la revisin o anulacin de los actos administrativos invlidos que han creado y reconocido
derechos a favor de terceros que se encuentran adems en posesin y disfrute de los mismos.
Reconocer que la Administracin tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos supone
reconocerle tambin la fuerza de extinguir aquellos derechos por s misma y de alterar aquellas situaciones
posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una instancia ajena, la instancia judicial y a
travs del proceso que se ha llamado proceso de lesividad.
Este proceso supona que la Administracin tena la carga de recurrir ante la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa mantenindose la validez del acto hasta que una sentencia judicial declarase su nulidad.
B) LA ANULACIN DIRECTA DE ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO.
Para la anulacin directa por la propia Administracin de un acto o disposicin la Ley 39/2015 LRJAP-PAC
exige unos determinados requisitos (art. 206):
1. Que el acto o la disposicin est incurso en una de las causas de nulidad de pleno derecho, sin
distincin entre actos favorables y desfavorables, y sin lmite temporal para que el interesado solicite o
la Administracin acuerde poner en marcha la accin de nulidad.
2. Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere. Este informe es una garanta frente al
rgano que resuelve, pues si este rgano consultivo no aprecia la concurrencia de nulidad, la
revisin no puede llevarse a cabo.
Para evitar planteamientos abusivos, la Admn podr, cuando el procedimiento se inicia a solicitud del
interesado, acordar motivadamente la inadmisin a tramite de las solicitudes formuladas sin necesidad de
recabar dictamen del rgano consultivo cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad
de pleno derecho o carezcan de fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes iguales. Esto no impide que los interesados puedan recurrir la inadmisin,
utilizando las vas de recurso administrativo y contencioso-administrativo pertinentes.
El procedimiento de anulacin debe terminar con resolucin expresa. Adems del efecto anulatorio del acto o
disposicin nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolucin que as lo declare se pronuncie
expresamente acerca de la indemnizacin que proceda reconocer a los interesados. Si transcurren tres
meses sin resolver se producir la caducidad del procedimiento en los procedimientos iniciados de oficio y la
desestimacin por silencio negativo de la pretensin formulada de los iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de una disposicin general, la Ley
determina que no implicar la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicacin de aqulla, los
cules debern reputarse vlidos y conservarn su fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma
expresa.
C) EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LESIVIDAD UNICA VA PARA LA
DECLARACIN DE NULIDAD DE LOS ACTOS ANULABLES DECLARATIVOS DE DERECHOS - EL
PROCESO DE LESIVIDAD.
La Ley 39/2015 priva a la Administracin de la potestad de anulacin directa y obliga ahora a pretender dicha
anulacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del llamado proceso de lesividad.
Segn la cual: Las Administraciones Pblicas podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos
favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
Antes de recurrir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, la Administracin debe cumplir con el
requisito de la declaracin de lesividad, declaracin que no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro (4)
aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como
interesados en el mismo (art. 107).
La Ley 39/2015 no exige ahora de forma expresa la lesin econmica, pero se dar una lesin de esta
nturaleza o de otra naturaleza contra el inters publico que justifique la anulacin del acto. La jurisprudencia
afirma que basta con el requisito de la lesin al inters publico, entendindose no solo los intereses de
naturaleza econmica, sino de otro carcter, como los urbansticos o incluso polticos.
Si el acto proviene de la Administracin General del Estado o de las CCAA, la declaracin de lesividad se
adoptara por el rgano de cada Administracin competente en la materia, si provienen de la Administracin
Local, la declaracin de lesividad se adoptara por el Pleno de la Corporacion o por el rgano colegiado
superior de la entidad.
La declaracin de lesividad no ser susceptible de recurso, si bien podrn notificarse a los interesados a los
meros efectos informativos y sin perjuicio de que estos las impugne como presupuesto procesal de
admisibilidad de la accin en el proceso judicial correspondiente.
El procedimiento administrativo en que se tramita la accin de lesividad caducara en el plazo de 6 meses
desde la iniciacin del procedimiento.
8. LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
A diferencia de la anulacin o invalidacin que implica la retirada del acto por motivos de legalidad, la
revocacin equivale a su eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de conveniencia
administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses pblicos y la
Administracin Pblica decide dejarlo sin efecto.
La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Administraciones debe presentar
siempre el mximo de coherencia con los intereses pblicos y no slo cuando el acto nace, sino a lo largo de
toda su vida.
La revocacin encuentra un lmite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la potestad
revocatoria se admite en los trminos ms amplios, cuando incide sobre actos que afectan nicamente a la
organizacin administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos, la
revocacin no encuentra, en principio, impedimento alguno; ms bien deben ser revocados cuando esa
revocacin es conveniente a los intereses y fines pblicos.
Esa es la doctrina que recoge la Ley 39/2015 LRJAP-PAC al establecer que las Administraciones podrn
revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al OJ.
Los problemas ms graves de la revocacin se presentan cuando la Administracin pretende la revocacin de
los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones, concesiones,
nombramientos,...). En estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad de la revocacin, se
cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnizacin del titular del derecho
revocado.
La Ley LRJAP-PAC, sin precisar un plazo especifico, prohbe que la facultades de revisin cuando por
prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la
equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes.
Sin embargo, la revocacin es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los particulares que el
propio acto reconoce, siempre que est previsto en el propio acto o en la norma como ocurre en los casos de
rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede
ser el cambio de legislacin.
El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas que determinan
la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado.
9. LIMITES Y CONDICIONES A LAS FACULTADES ANULATORIA Y REVOCATORIA DE LA
ADMINISTRACIN
El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente
invalidado, pues es posible que la adecuacin del acto al Ordenamiento Jurdico engendre una situacin ms
injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y revocacin que
no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de las acciones, el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las
leyes (art. 110).
10. LA RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMTICOS.
El acto administrativo, como cualquier otro acto jurdico, puede contener un error. El error, como el dolo en los
negocios jurdicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el supuesto doloso ese falso
conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el acto administrativo son las mismas:
su anulacin. La razn es que el error de hecho supone una apreciacin defectuosa del supuesto fctico sobre
la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del
error de derecho (aplicacin de norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicacin del Ordenamiento
Jurdico, siendo irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infraccin se produzca por error o
intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen la misma
consecuencia anulatoria, como el art. 172 de la anterior Ley de Suelo de 1956, o el art. 16 del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales de 1955.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en la Ley
39/2015 LRJAP-PAC. Por ello la Admn. debe seguir, para la anulacin de actos viciados de error
propiamente dicho, los procedimientos establecidos para la anulacin en los trminos antes estudiados.
Hay otro supuesto ms modesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaracin o
formalizacin del acto, el llamado error material y aritmtico, que es al que se refiere la Ley 39/2015 LRJAP-
PAC para legitimar una inmediata rectificacin de oficio por la Administracin al margen de cualquier
procedimiento: Las Administraciones Pblicas podrn rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos (art. 109).
El error material y el error aritmtico para que la Administracin pueda eliminarlos han de ser ostensibles,
manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por s solos, manifestndose por su sola contemplacin,
teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el pretendido error, no es
ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos al expediente, no es posible la
rectificacin mecnica inmediata sin procedimiento anulatorio.
A propsito de los errores materiales, se plantea la validez de las rectificaciones de la publicidad e las
disposiciones y actos administrativos, que aparecen insertos en el Boletin Oficial del Estado o diarios oficiales
bajo la denominacin de correccin de errores de las disposiciones o actos anteriores. Errores que son solo
licitas cuando el error se ha producido en la imprenta durante el proceso de impresin del acto o disposicin en
el boletn o peridico oficial. Constituye un abuso la utilizacin de la correccin de errores para alterar
disposiciones y actos anteriores no afectados de tales errores.
TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la
actuacin a travs de un procedimiento es un principio fundamental de D. Administrativo que el art. 105.3
CE: la ley regulara el procedimiento a travs del cual pueden producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. El procedimiento administrativo constituye la
forma propia de la funcin administrativa.
El procedimiento administrativo se podra definir, como aquella actividad administrativa con eficacia
extrema, que se dirige al examen, preparacin y emisin de un acto administrativo o a la conclusin de un
convenio jurdico pblico, incluyendo la emisin del acto administrativo o la conclusin de un convenio.
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el mximo de
complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor solemnidad en las
secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollndose ante una autoridad que es, a la vez, juez y
parte. En el procedimiento administrativo se da una menor complejidad o solemnidad y rigidez que el
proceso judicial; se ha huido de la ordenacin rgida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den
todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo (carcter formalista).
Hay que resaltar en todo caso el carcter garantista que se evidencia en la moderna regulacin del
procedimiento administrativo. Ese afn garantista, explicara aparte de la mencin del procedimiento
Administrativo en la CE, la incorporacin en la Ley 3972015 LRJAP-PAC de una tabla de derechos de los
ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitacin de los procedimientos y acceder a ellos,
obtener copias de documentos, etc.
ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La Exposicin de Motivos de la primera ley de procedimiento administrativo, de 1889, ya expresaba la
necesidad de que la funcin administrativa se canalizara a travs de un procedimiento, de la misma forma que
el Poder Judicial (proceso) y el Legislativo (procedimiento) disponan de los suyos.
En cuanto a las diferencias entre proceso judicial, y procedimiento administrativo, se sealan la menor
complejidad y rigidez en el procedimiento administrativo. La Exposicin de Motivos de la LPA de 1958 expresa
la misma idea de al menor rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial.
La razn sustancial de las diferencias est en que:
El proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre al aplicacin del
Derecho, una resolucin de conflictos jurdicos.
En el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestin de los intereses pblicos,
que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestin privada) el
cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirn despus el control judicial
de la actividad administrativa.
A resaltar el carcter pretenciosamente garantista en la moderna regulacin del procedimiento
administrativo:
o Orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el
ejercicio de sus potestades,
o Evitar conculcacin de los derechos y libertades de los ciudadanos.
2. LA REGULACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTECEDENTES, CONTENIDOS,
MBITO DE APLICACIN Y DESARROLLO REGLAMENTARIO.
La Ley de 1889, la primera en D. Espaol y comparado sobre procedimiento administrativo, estableci las
bases a las que habran de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. A este efecto
regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia, posteriormente, los diversos
departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases,
proceso que se prolong durante varias dcadas. Sin embargo, la diversidad de regulaciones provoc una
corriente favorable a la unificacin de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 17-10-58.
Esa Ley de PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO desbord la materia estrictamente procedimental, pues,
aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, regul el sistema garantizador en
va gubernativa, estableci una ordenacin general sobre los rganos administrativos, determin el rgimen
jurdico de los actos administrativos.
Esta Ley, por la importancia de sus contenidos, ocup un lugar central en el D. Administrativo, pas a ser
norma bsica a los efectos del D. Autonmico. Por su parte, la LBRL de 1985 confirm la aplicacin de la LPA
a las Entidades locales.
A la LPA de 1958 le sucedi la Ley 30/1992, que respet la mayor parte de sus contenidos, pero que tambin
introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulacin del silencio administrativo. La
Ley 4/99 modifica la 30/92.
La Ley se aplica a todas las Administraciones Pblicas y a las Entidades de Derecho Pblico con personalidad
jurdica propia, as como a las Corporaciones Pblicas en el ejercicio de potestades administrativas.
Tambin se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad administrativa o gubernativa de
organizaciones que no tienen formalmente el carcter de Administracin Pblica, por ser poderes pblicos
constitucionales (CGPJ o Administracin Electoral).
No se aplica a la revisin de actos en materia tributaria.
La Ley ha sido seguida de un amplio desarrollo reglamentario, destacando los Reglamentos de carcter
general.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Las formas de la actividad administrativa comprenden funciones de limitacin de la actividad de los
particulares, de prestacin de servicios pblicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasi-
judiciales (como la sancionadora y arbitral). Esto lleva consigo que las formas de intervencin sean
diferentes, por lo cual hay que hablar de varias clases de procedimientos administrativos.
En D. Espaol, puede hablarse de un procedimiento no formalizado o flexible, y de otros procedimientos
formalizados o rgidos., cuya tramitacin escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales y
reglamentarias.
Una clasificacin importante de los procedimientos administrativos es la que distingue entre procedimiento sea
lineal o triangular.
El proceso triangular: es aquel en que, como en el proceso civil, el rgano administrativo se sita en una
posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses
contrapuestos. Este tipo de procedimiento se corresponde con la actividad administrativa arbitral.
Por el contrario, la mayora de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal, o
sumarial en que la Administracin es parte y rgano decisor al mismo tiempo, ya que en ellos esta
comprometido el inters publico que la Administracin representa.
Por su parte, Giannini formula una tipologa de procedimientos administrativos:
1) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un efecto
jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. Los declarativos sirven,
entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jurdicas a cosas, personas o relaciones.
2) Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
3) Los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses pblicos que se gestionan pueden ser
simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un nico inters pblico (licencia de
caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses pblicos (aprobacin de los planes
de urbanismos).
4) Existen tambin procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los que tienen
por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de rganos, la actividad de
control, etc.
5) Los procedimientos sancionadores son aquellos a travs de los cuales la Administracin ejercita la
potestad sancionadora.
6) Por ltimo, los procedimientos ejecutivos seran aquellos a travs de los cuales se materializan los
contenidos de los actos administrativos.
4. LOS CATALOGOS DE DERECHOS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LAS ADMINISTRACIONES
PUBLICAS Y COMO INTERESADOS EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC en su art. 13 proclama una serie de derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con las Administraciones Publicas.
Nos referiremos a dos de ellos que la propia Ley desarrolla:
La lengua, que deba ser utilizada en la tramitacin de los procedimientos tramitados por la Administracin
General del Estado. La regla general es que se empleara el castellano. Los interesados que se dirijan a los
rganos de aquella con sede en el territorio de una CCAA podrn utilizar tambin la lengua que sea oficial en
ella, en la lengua elegida por el interesado. Si hay varios interesados en el procedimiento y existiera
discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitara en castellano, los documentos o testimonios
que requieran los interesados se expedirn en la lengua por los mismos.
En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las CCAA y de las Entidades Locales, el uso de
la lengua se ajustara a lo previsto en la legislacin autonmica correspondiente. En todo caso la
Administracin Publica instructora deber traducir al castellano los documentos, expedientes que deban surtir
efecto fuera del territorio de la CCAA y los documentos dirigidos a los interesados que as lo soliciten
expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una CCAA donde sea cooficial la misma lengua
distinta al castellano, no ser precisa su traduccin.
La utilizacin de medios electrnicos, en las relaciones con las administraciones publicas la Ley parte del
principio de libre eleccin de hacerlo a travs de estos medios tradicionales, aadiendo que el medio elegido
por la persona para comunicarse con las Administraciones Publicas podrn ser modificado por aquella en
cualquier momento. Pero estarn obligados a relacionarse a travs de medios electrnicos con las
Administraciones Publicas a los ss sujetos:
Las personas jurdicas.
Las entidades sin personalidad jurdica.
Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiacin obligatoria, para los tramites y
actuaciones que realicen con las Administraciones Publicas en ejercicio de dicha actividad profesional,
incluyendo en todo caso a los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
La Ley tambin enumera los derechos de los interesados en un procedimiento administrativo (art. 53.2), fciles
de proclamar como difciles de exigir y hacer cumplir si los funcionarios no colaboran, lo que obligara a seguir
largos y costosos recursos administrativos judiciales, en los procedimientos administrativos de naturaleza
sancionadora, los responsables tendrn derecho adems de los anteriores, los derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de
las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia.
A la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
5. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EL TITULAR DE LA COMPETENCIA.
ABSTENCIN Y RECUSACIN.
El protagonista mximo del procedimiento administrativo es la Administracin Pblica. De otra parte estn los
sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento (particulares u otras Administraciones)
La LRJAP-PAC dedica a los rganos que instruyen y resuelven los procedimientos administrativos diversos
preceptos que tratan de:
La creacin de rganos administrativos
Competencia, formas de transferencia
Medios para su ejercicio, coordinacin y solucin de conflictos
Rgimen y funcionamiento de los rganos colegiados
La Ley regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad del titular del rgano, y que
obligan en primer lugar, al titular del mismo a separarse del expediente y permiten al rgano superior ordenar
al inferior que se abstenga de intervenir.
Segn la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Publico dice que son causas de
abstencin y recusacin:
Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de aqul; ser
administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.
El vinculo matrimonial o situacin de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del 4 grado
o de afinidad dentro del 2 con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para
el asesoramiento, la representacin o el mandato.
Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado
anterior.
Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad, pero no
implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrn promover la recusacin del titular del
rgano en cualquier momento del procedimiento hacindolo por escrito, en el que se expresar las causas en
que se funda.
6. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CAPACIDAD, REPRESENTACIN Y
ASISTENCIA TCNICA.
La LRJAP-PAC considera interesados tanto quienes instan el procedimiento pretendiendo algn beneficio,
como quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. En este sentido, considera interesado:
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos (las
asociaciones y organizaciones representativas de interese econmicos y sociales sern titulares de
intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca).
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar directamente
afectados por la decisin que en l se adopte.
Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin
y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recado resolucin definitiva.
Es vlido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se formula en la
teora general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no la
prestacin un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo en que tenga su origen (legal, contractual,
extracontractual). La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado mximo de legitimacin y, por ende,
los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.
El concepto de inters es aquel, que de llegar a prosperar la accin entablada originara un beneficio jurdico o
material a favor del accionante, sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en precepto expreso,
legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera
crear al ciudadano el acto combatido en el proceso.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, adems de la condicin de interesado, es necesario
tener capacidad de obrar, y la tienen no slo quienes la ostentan con arreglo al D Civil, sino tambin los
menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuacin permita el
ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente las patria potestad, tutela o
curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin
afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
En el procedimiento administrativo, no es necesaria, pero se admite, la representacin, en cuyo caso se
entendern con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestacin expresa en contra del
interesado. Se trata en todo caso de una representacin voluntaria no profesionalizada. Cualquier persona
con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las Administraciones Publicas (art. 5).
La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las gestiones de
mero trmite se presume la representacin. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y
renunciar derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio
vlido de derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaracin en comparecencia personal del
interesado (art. 5).
La asistencia de un abogado no es preceptiva por regla general ante la Administracion, pero la Ley vigente
reconoce a los interesados el derecho de actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en
defensa de sus intereses (art. 53). Sin embargo, se dan supuestos en que la asistencia tcnica se exige para
determinadas actuaciones (art. 24 CE), como cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados
por los correspondientes profesionales. Hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la
que asisten.
7. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Los principios o cuestiones bsicas ms significativas en los procedimientos administrativos son: el principio
del contradictorio e inquisitivo, el principio de publicidad y la gratuidad del procedimiento.
A) PRINCIPIO DEL CONTRADICTORIO E INQUISITIVO.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el
procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de las partes como se va pasando de una a otra fase
y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de este principio en el procedimiento administrativo
espaol se ha aducido la iniciacin del mismo de oficio, pero tambin a instancia de parte, el derecho a
personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte; o el derecho a
formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y pedir que se practiquen actos de instruccin
y proponer pruebas. Asimismo, la contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en
aquellos casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas, como dice la Ley 39/2015:
en cualquier caso, el rgano instructor adoptara las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los
principios de contradiccin e igualdad de los interesados en el procedimiento.
En los procedimientos administrativos, al contrario que en el proceso civil, el funcionario o autoridad dentro de
una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trmites segn las necesidades propias
de cada forma de actividad administrativa que se est formalizando en el procedimiento.
Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducir ordinariamente de acuerdo con
el principio inquisitivo y de impulsin de oficio que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones, el cual
no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y proponer pruebas, que, sin embargo,
no vinculan automticamente al instructor del procedimiento.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la
iniciacin y la impulsin de oficio del procedimiento en todos sus trmites, el desarrollo, de oficio o a peticin
de parte, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, como conocimiento y comprobacin de
los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados, y, por ltimo, el
rgano competente en aras del inters general puede extender el contenido de su decisin a todas las
cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo, al margen de que hayan sido o
no planteadas por los interesados.
El principio inquisitivo y de impulsin de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad
y economa en el procedimiento.
B) EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD LA PUBLICIDAD EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
La Ley vigente 39/2015 admite que los interesados conozcan en cualquier momento el estado de la
tramitacin de los procedimientos en que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos
contenidos en los mismos.
En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, la C.E. lo
ampara en su art. 105.b, al consagrar el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguacin de los delitos.
Sorprende la regulacin de la LRJAP-PAC, que slo permite acceder a los registros y documentos que forme
parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud.
El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en tramitacin, puede
ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin pueda afectar a la intimidad
de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por intereses de terceros ms dignos de
proteccin, o, en fin, cuando as lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar
resolucin motivada. Adems, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de los
expedientes que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el
ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al D. Administrativo, los que contengan
informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigacin de los
delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de terceros o las necesidades de las
investigaciones que se estn realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o
industrial, y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria. En todo caso, el
derecho de acceso (que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea
autorizado por la Administracin), deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea
afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin
individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, formular solicitud genrica sobre
una materia o conjunto de materias.
Adems de las limitaciones y excepciones ya sealadas, hay que tener en cuenta las que puedan derivarse de
otras regulaciones especficas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales,
Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores de las Cortes Generales y de
los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o de las Corporaciones Locales y, en fin, sobre la
consulta de los fondos documentales existentes en los Archivos Histricos.
Otra grave limitacin al derecho de acceso a la informacin afecta al derecho de los contribuyentes a conocer
los datos que la Administracin tributaria tiene sobre ellos mismos.
C) LA GRATUIDAD DEL PROCEDIMIENTO.
La Ley 39/2015 no dice nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. sta se desprende, en
principio, y como regla general, del carcter inquisitivo del procedimiento. No obstante la Ley impone el pago
de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podr serle exigido, incluso
anticipadamente, a reserva de la liquidacin definitiva. Adems esta previsto que determinados procedimientos
que termina en actos favorables o ampliativos de derecho (autorizaciones, concesiones) se sujeten al pago de
tasas.
8. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a peticin o denuncia de un particular o de otra
Administracin pblica. As lo describe el art. 58 de la Ley 39/2015: Los procedimientos se iniciarn de oficio
por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a
peticin razonada de otros rganos o por denuncia.
Lo decisivo en la iniciacin de oficio es, ante todo, el acuerdo del rgano competente, que acta motu proprio
o que puede ser excitado para ello por orden superior, mocin razonada de los subordinados o por denuncia.
El acuerdo de iniciacin del expediente es, claramente, un acto de trmite y, por ello, en principio, no
susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.
Las solicitudes de iniciacin de los interesados debern contener (art. 66):
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
b) Identificacin del medio electrnico, o en su defecto, lugar fsico en que desea que se practique la
notificacin. Adicionalmente, los interesados podrn aportar su direccin de correo electrnico y/o
dispositivo electrnico con el fin de que las Administraciones Pblicas les avisen del envo o puesta a
disposicin de la notificacin.
c) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
f) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente cdigo de identificacin.
La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con
pretensiones que tengan un contenido idntico o sustancialmente similar. Tambin se admite que las
Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.
Del escrito de solicitud y de los dems escritos que presenten los interesados podrn exigir copias selladas y
la devolucin de los documentos originales.
En cuanto al lugar de presentacin de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el rgano que
ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepcin de las instancias en los registros de cualesquiera
Administraciones Pblicas. En caso de Administraciones locales, se debe haber suscrito el correspondiente
convenio. Tambin se pueden presentar ante las oficinas de correos, representaciones diplomticas o
consulares espaolas. Tambin por correo electrnico cuando se creen los registros telemticos para la
recepcin o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemticos. Los
registros telemticos permitirn la presentacin de solicitudes, escritos o comunicaciones todos los das del
ao durante las veinticuatro horas. La recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender
efectuada en el primer da hbil siguiente.
Recibida la instancia, el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no reuniera los datos
necesarios, (y, adems, el nmero de D.N.I., exigible por RD 357/1962) requerir a quien lo hubiese firmado
para que en 10 das subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si
as no lo hiciere, se archivar el expediente.
La Ley 39/2015 regula (art. 69) las llamadas declaraciones responsable y comunicacin que deben efectuar
los administrados para el inicio de una actividad sujeta a supervisin administrativa.
8. TRAMITACIN E INSTRUCCIN.
La Ley 39/2015, como cautela antes de la iniciacin de oficio de un procedimiento, que el rgano competente
instruya unas actuaciones previas que se describen como un periodo de informacin precia con el din de
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente (art. 55).
La ley regula asimismo la posibilidad de que se adopten medidas provisionales (art. 56). En primer lugar por el
rgano competente las que resulten necesarias y oportunas antes de la iniciacin del procedimiento (para
asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de
juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin de
derechos amparados por las leyes), en los casos de urgencia inapelable para la proteccin provisional de los
intereses implicados. En este caso las medidas deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el
acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los 15 das siguientes a su
adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedaran sin efecto
si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un procedimiento
expreso acerca de las mismas.
Puede tambin adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o despus del inicio de este, oficio o a
instancia de parte, y de forma motivada. Las medidas deben justificarse en asegurar la eficacia de la
resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los
principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
En ambos casos las medidas provisionales que pueden adoptarse, en los trminos previstos en la Ley 1/2000
LEC.
Iniciado el procedimiento, la Administracin desarrollar los actos de instruccin necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan
trmites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).
Loa actos de instruccin constituyen, los ms importantes del procedimiento, por cuanto tienden a
proporcionar al rgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin. Ello no
implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instruccin regulados por la Ley, pues en muchos
casos bastarn las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administracin, sin
ms trmites, dicte la resolucin procedente.
La constatacin de hechos y datos, que es la funcin primordial de esta fase del procedimiento, se lleva a
cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trmite de informacin pblica, los informes, las
pruebas y el trmite de audiencia.
A) ALEGACIONES ESCRITAS Y APORTACIONES DE DOCUMENTOS
Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurdicos, en su caso, que
formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trmite de
audiencia. Asimismo, podrn aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el rgano
competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin. As mismo los interesados podrn alegar
los defectos de tramitacin y los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos sealados o la omisin de
tramites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto (art. 76).
B) VISTA ORAL Y TRMITE DE INFORMACIN
PBLICA VISTA ORAL:
El trmite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, an sin estar recogido en la LRJAP-PAC, no
impide al rgano instructor del expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo
acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los
fundamentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin.
Al margen de esta regulacin general, la vista oral est contemplada en el procedimiento de las reclamaciones
econmico-administrativas.
INFORMACION PUBLICA:
Mediante este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a
cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La informacin pblica se abre cuando la
naturaleza del procedimiento as lo requiere (art. 83).
Adems, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan este trmite con
carcter imperativo
El trmite de informacin pblica se anunciar en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia respectiva, o en
ambas, a fin de que cuantos tengan inters en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo
que se acuerde.
La incomparecencia en este tramite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra
la resolucin definitiva del procedimiento. Sin embargo, la comparecencia en el trmite de informacin pblica
no otorga por s misma la condicin de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u
no otorga por s misma la condicin de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonable.
C) INFORMES.
Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de rganos especializados que sirven para ilustrar al
rgano decisor. Se trata, de manifestaciones de juicio, jurdicas o tcnicas, pero nunca de voluntad, y por
ello, no se consideran actos administrativos impugnables; nicamente podrn ser valorados como uno
ms de los presupuestos de la resolucin final del procedimiento, que es la manifestacin de voluntad del
rgano administrativo y el verdadero y nico objeto de los recursos administrativos o judiciales. La ley 39/2015
(art. 81) autoriza al instructor para pedir, adems de los informes que sean perceptivos por disposiciones
legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver, es decir, informes facultativos.
La ley distingue entre informes: preceptivos y no preceptivos o facultativos; y entre vinculantes y no
vinculantes, estableciendo adems, la presuncin de que salvo disposicin expresa, los informes sern
facultativos y no vinculantes.
Los informes sern emitidos a travs de medios electrnicos y en el plazo de 10 das, salvo que una
disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o
menor. De no emitirse el informe en el plazo, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el
responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe
preceptivo, en cuyo caso se podr suspender el transcurso del plazo mximo legal para resolver el
procedimiento. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Publica distinta de la que tramita el
procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y
transcurriera el plazo sin que aquel se hubiera emitido, se pondrn proseguir las actuaciones, adems el
informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.
En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los trminos del
informe, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Entonces la voluntad del rgano decisor resulta hipotecada
por la del emisor del informe, producindose un supuesto de competencia compartida, sin que el informe
adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, la presuncin de la validez y la
posibilidad de recurribilidad separada, dado que el informe vinculante no es nada sin la decisin final del titular
de la competencia.
Aparte de la distincin entre los informes vinculantes y no vinculantes, la LRJAP-PAC los clasifica en
preceptivos y no preceptivos, estableciendo, adems, la presuncin de que salvo disposicin expresa, los
informes sern facultativos y no vinculantes. La validez del acto podr depender de que el informe preceptivo
sea determinante o no para la resolucin del procedimiento.
Los informes sern evacuados en el plazo que tengan sealados o en el de 10 das, de no emitirse en el plazo
sealado, se podrn proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto
cuando sean preceptivos y determinantes para la resolucin del procedimiento.
PRUEBA.
Es la actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, la vigencia
y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la
resolucin que ha de dictarse. La Ley 39/2015 establece que cuando la Administracin no tenga por ciertos los
hechos aleados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordara
la apertura de un periodo de prueba por un plazo no superior a 30 das ni inferior a 10 das, a fin de que
puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Tambin cuando lo considere necesario el instructor, a
peticin de los interesados, podr decidir la apertura de un periodo extraordinario de prueba por un plazo no
superior a 10 das.
La practica de la prueba se desarrolla del modo siguiente:
El instructor comunicara a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones
necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas consignando en la notificacin
el lugar, fecha y hora en que se practicara la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el
interesado pueda nombrar tcnicos para que le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique
gastos que no deba soportar la Administracin, esta podr exigir el anticipo de os mismos, a reserva
de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba.
Objeto de prueba son los hechos controvertidos [particular o Administracin]) no siendo necesario probar la
existencia y vigencia de las normas jurdicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las
conocen.
En cuanto a la carga de la prueba, no hay reglas especficas. La LRJAP-PAC prescribe, solo, la obligatoriedad
de la apertura de un perodo probatorio, pero no resuelve a quien corresponde la carga de la probanza.
En los Procedimientos sancionadores, la regla de la presuncin de inocencia hace que la carga de la prueba
pese sobre quien acusa. Por analoga en todos los procedimientos de privacin o limitacin de derechos.
En Procedimientos arbitrales o triangulares, la carga de la prueba debe repartirse en trminos anlogos al
proceso civil, de forma que, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el
demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos.
En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitacin alguna: podrn acreditarse por cualquier
medio de prueba admitido en derecho, cuya valoracin se realizara de acuerdo con los criterios establecidos
en la Ley 1/2000 LECivil (art. 77)..
El instructor del procedimiento deber acordar por s mismo la prctica de las pruebas que crea oportunas, as
como las que propongan los interesados, que slo podr rechazar cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la
LPA impone con rigor el principio de legalidad, obligando a los administrados a facilitar a la Administracin
informes, inspecciones y otro acto de investigacin, solo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por
disposiciones dictadas en virtud de la misma. A los efectos de la prctica de prueba u otras diligencias, los
ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est previsto en una
norma con rango de ley (art. 40).
En D. Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestin de la valoracin de la prueba, por lo
que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro derecho, que es el criterio de
libertad de apreciacin, ms propio de los procesos penales. Este criterio se conoce como el de
apreciacin conjunta de la prueba. Pero en ningn caso, libre valoracin o apreciacin conjunta de la prueba
practicada implica estimacin de pretensiones o condenas sin base probatoria.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC reitera este criterio de valoracin conjunta de la prueba al remitirse a los criterios
establecidos en la Ley 1/2000 LECivil, precisando adems otros criterios.
En definitiva, se imponen el criterio de la libre apreciacin conjunta de las pruebas practicadas, pero exigiendo
una motivacin razonada sobre todas ellas.
E) EL TRAMITE DE VISTA Y AUDIENCIA.
Una vez instruidos los Procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, el
instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que stos puedan alegar y
presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Es ste un trmite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como
esencialsimo y hasta sagrado porque un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin
ser odo. Su omisin es considerada como causa de nulidad en cuanto produce la indefensin para los
interesados. Slo se puede prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado (art. 82).
La finalidad de este trmite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente para que
pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo
actuado tiene lugar al trmino del periodo de instruccin, inmediatamente antes de que se redacte la
propuesta de resolucin.
El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 das ni superior a 15,
pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados manifiesten su decisin de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.
F) LOS TERMINOS Y PLAZOS.
En la instruccin del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la
regulacin de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es que
los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones pblicas
competentes para la tramitacin de los asuntos, como a los interesados en los mismos.
Los plazos vienen expresados en las leyes por horas, das, meses y aos, lo que exige unas reglas para su
cmputo: horas del da hbil, das hbiles e inhbiles, da inicial y final.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC introduce el computo de plazos por horas y la declaracin de los sabados como
das inhbiles, unificando de este modo el computo de plazos en el mbito judicial y el administrativo (art. 30).
Salvo que por Ley o en el D UE se disponga otro computo, cuando se sealen los plazos por horas, se
entiende que estas son hbiles. Sern las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas del da hbil,
se contaran de hora en hora y de minuto a minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificacin o
publicacin del acto, y no podrn tener una duracin superior a 24h, en cuyo caso se expresaran en das.
Si el plazo se expresa en das:
Se entiende referido a das hbiles, salvo que en las notificaciones exprese que son das naturales. Son
inhbiles los sabados, domingos y das festivos declarados.
El cmputo e inicia a partir del siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto o
desde el siguiente a aqul en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo.
Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da hbil siguiente.
Si el plazo se expresa en meses o aos, se computan a partir del da siguiente a la notificacin o
publicacin, o desde el siguiente a aquel en el que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio
administrativo. El plazo concluir el mismo da en que se produjo la notificacin, publicacin o silencio
administrativo en el mes o el ao de vencimiento. Si termina en da inhbil debe prorrogarse al siguiente hbil.
De otra parte, el cmputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de das que tenga
cada mes o ao. Pero si el mes del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comenz el
cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes.
La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de los interesados, una
ampliacin de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo
aconsejan y no hay perjuicio de tercero.
Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin debern producirse, antes del
vencimiento del plazo de que se trate. No podr ser objeto de ampliacin un plazo ya vencido.
Es posible tambin una reduccin de los plazos establecidos cuando razones de inters publico lo
aconsejen, de oficio o a peticin del interesado. Esta reduccin dictara en el procedimiento de la tramitacin de
urgencia, por la cual se reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los
relativos a la presentacin de solicitudes y recursos. Tampoco aqu cabe recurso por la estimacin o
desestimacin de la peticin de reduccin.
La Ley, regula la presentacin de documentos en los registros electrnicos. Podr tener lugar todos los das
del ao durante las 24h y a los efectos del computo de plazo fijado en das hbiles, en lo que se refiere al
cumplimiento de plazos por los interesados, la presentacin en un da inhbil se entender en la primera hora
del primer da hbil ss salvo que una norma permita la recepcin en da inhbil.
10. LA TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.
La LRJAP-PAC (arts. 94 a 97) regula modos o causas de terminacin del procedimiento. Mientras unas formas
suponen su no terminacin: la desaparicin jurdica del procedimiento mismo sin dar una respuesta a lo en l
tratado (desistimiento, renuncia, caducidad); otras implican que ha cumplido la finalidad para la que fue
iniciado (resolucin expresa o presunta, terminacin convencional).
A) EL DESISTIMIENTO Y LA RENUNCIA.
El desistimiento significa que el interesado desiste de su peticin o instancia lo que viene a significar el
apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a travs de l.
La renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters en el
procedimiento que se haba ejercitado, por razn de la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.
El rgimen del desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes (art. 94):
1) Todo interesado podr desistir de su solicitud, o cuando no est prohibido por el OJ, renunciar a sus
derechos.
2) Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por varios interesados, el desistimiento o la renuncia
slo afectar a aquellos que la hubieran formulado.
3) Desistimiento y renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
4) La Administracin aceptar de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el
procedimiento, salvo que habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su
continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del desistimiento. Tambin
continuar el procedimiento si la cuestin suscitada por la incoacin entraase inters general, o fuera
conveniente suscitarla para su definicin y esclarecimiento, en cuyo caso la Administracin podr
limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguindose el procedimiento.
B) CADUCIDAD.
Es una causa de terminacin del procedimiento por falta de actividad en ste. La regulacin bsica de la
caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est referida a los procedimientos instados a
solicitud del interesado y que se paralizan por causa de ste (art. 95). En este caso la Administracin le
advertir que transcurridos tres (3) meses, se producir la caducidad del mismo, con archivo de las
actuaciones. No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual que acontece en el desistimiento o la
renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestin objeto del procedimiento afectase al inters general o
fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.
La especial gravedad que la caducidad implica, lleva a considerar que no toda pasividad u omisin del
interesado lleva a la caducidad, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen la
paralizacin del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisin slo justifica la
prdida del trmite, salvo que dicho trmite sea indispensable para dictar resolucin.
Otro supuesto de caducidad que la Ley regula, es el de los procedimientos iniciados de oficio en que la
administracin ejerce potestades sancionadoras o, en general de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce entonces cuando no se
dicte resolucin expresa en el plazo previsto.
En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la prdida o extincin del derecho que en dicho
procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por s sola la
prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no
interrumpirn el plazo de prescripcin.
En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte
al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.
C) RESOLUCIN EXPRESA O PRESUNTA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.
La resolucin expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestacin de
voluntad que decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
mismo.
Es un deber inexcusable, ya que la Admn. no podr abstenerse de resolver so pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. nicamente podr acordarse la
inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el OJ o carentes de fundamento.
Antes de dictar resolucin, el rgano para resolver podr decidir, mediando acuerdo motivado, la realizacin
de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. Este acuerdo de
realizacin de actuaciones complementarias se notificara a los interesados, concedindoles un plazo de 7 das
para formular las alegaciones pertinentes tras la finalizacin de las mismas. Las actuaciones complementarias
debern practicarse en un plazo no superior a 15 das. El plazo para resolver el procedimiento quedara
suspendido hasta la terminacin de las actuaciones complementarias.
Se prohbe la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin o recurso a la Admn. se pueda
agravar la situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administracin pueda incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los casos a que se refiere la Ley, a propsito de
la motivacin los actos administrativos, y expresarn los recursos que contra la misma procedan, el rgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que
los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen pertinente.
Sin perjuicio de la forma y lugar sealados por el interesado para la practica de las notificaciones, la resolucin
del procedimiento se dictara electrnicamente y garantizara la identidad del rgano competente, as como la
autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos
legalmente previstos.
La Ley asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atribuye determinado
sentido, positivo o negativo.
D) TERMINACIN CONVENCIONAL.
Consiste en terminacin del procedimiento por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de
D. Pblico como privado (art. 88).
El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio jurdico
bilateral.
Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrn ms alcance, efectos rgimen jurdico que el que
en cada caso prevea la disposicin que lo regule. Es decir, que se trata de una norma en blanco, por lo que
no basta para la celebracin de un convenio acogerse a lo que dice la Ley 39/2015 LRJAP-PAC; es preciso
adems una regulacin sustantiva que previamente haya aceptado esta forma de acabar el procedimiento.

- SEGUNDA PARTE -
TEMA 5. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE
POLICA O LIMITACIN.
1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
La ordenacin de las normas administrativas y su estudio se ha venido configurando sobre la idea del fin
pblico ltimo a que tales normas atendan o sobre la clase de materia que regulaban. De aqu que la
clasificacin ms comn de la llamada parte especialatendiera a los diversos sectores de la actuacin o
intervencin administrativa: orden pblico, asuntos exteriores, comercio, agricultura, industria, sanidad,
educacin, etc.
Aparte de esa clasificacin por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma administrativa, es
preciso disponer tambin de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de cada sector o materia (orden
pblico, sanidad, etc), las normas que la rigen. Para ello se atiende al efecto que la actividad administrativa
causa en la libertad y derechos de los particulares, distinguindose entre:
1. Actividad de limitacin o de polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los
particulares.
2. Actividad de fomento o incentivadora: Estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la
actividad de los particulares para que oriente sta al cumplimiento de fines de inters general.
3. Actividad de prestacin o de servicio pblico: La Administracin suministra prestaciones a los
particulares (sanidad, educacin, transporte etc.)
Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de polica, fomento y servicio pblico), no
agotan la realidad de la actividad de la Administracin, puesto que en nuestro Derecho la Administracin ha
sido investida de funciones de indudable carcter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el
concepto de actividad de limitacin o de polica.
Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitacin o de polica de la:
1. Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitacin o de polica, puesto que no se
limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria presupone una infraccin o
conducta antijurdica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que se est limitando su
derecho (no hay limitacin jurdica donde hay conducta contraria a Derecho). La actividad
sancionadora tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene
 un carcter cuasi- judicial de la misma naturaleza que la represiva penal, y que slo por razones
histricas y circunstanciales se ha atribuido a la Administracin.
2. Actividad arbitral de la Administracin: con este concepto se pretende acoger la actividad
administrativa de mediacin entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni
fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administracin decide o
arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero rbitro mediador.
Tambin tiene naturaleza cuasi- judicial, porque la Administracin acta en alguna forma como juez
civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia inter partes.
Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervencin de la Administracin,
aunque pueden estar presentes en distinta medida (as, p.ej., en el orden pblico actan fundamentalmente
las formas de limitacin y de sancin pero no tanto las de fomento). Tambin es posible alcanzar un mismo fin
pblico con diversas formas de intervencin, que se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo que se
ha llamado principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin administrativa. La Administracin,
por ejemplo, para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los
hospitales privados o crear sus propios servicios pblicos hospitalarios.
2. LOS PRINCIPIOS QUE CONDICIONAN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Toda la actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, est sujeta a determinados
principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legtima e inters pblico. No obstante,
algunos de estos principios se presentan como condiciones de la actividad de limitacin o de policia.

A) EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
La vinculacin de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en el art. 103 CE, conforme al cual
la Administracin debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La vinculacin positiva rigurosa, es decir, la regulacin por norma legal es requisito esencial de toda
actividad limitativa o ablatoria que comporte limitacin de las libertades y derechos de los ciudadanos definidos
en la C.E. Sin embargo no es razonable exigir que cualquier actividad administrativa sea objeto de previsin
legal, en trminos exhaustivos. La vinculacin positiva no se impone en cambio con tanto rigor cuando la
actividad administrativa va en la lnea de ampliar los derechos y esfera de actuacin de los particulares.
Admitida, la tesis de la vinculacin positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir de la Ley
una regulacin minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que sta sea y cuyo efecto sera la
obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitacin y sancionadora debe exigirse el
mximo de precisin legal sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de
intervencin. Por el contrario, una simple previsin o apoderamiento legal ser suficiente para desarrollar
actividades de servicio pblico y de fomento.
Es claro que, as como no hay (de acuerdo con la Ley 39/2015 LRJAP-PAC) una actuacin material licita de la
Administracin sin acto administrativo previo, tampoco hay actividad licita sin una norma previa, legal o
reglamentara, a la que, el acto o la actividad de la Administracin pueda ser reconducida.
B) EL PRINCIPIO DE IGUALDAD.
Est fundamentado en el art. 14 CE Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer
discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social. Y supone que a supuestos de hecho iguales deben aplicrseles
consecuencias iguales y que las diferencias de tratos necesitan justificar adecuadamente la existencia de los
motivos de tales diferencias.
Encuentra una aplicacin directa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, art. 2),
que sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervencin sobre la libertad y propiedad; principio que
tambin se aplica a la actividad de fomento y a la de servicio pblico en que todos los administrados tienen en
igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que puedan establecerse discriminaciones
injustificadas en las tarifas (art. 150).
C) PROPORCIONALIDAD Y FAVOR LIBERTATIS.
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico a que debe responder supone que los
medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las necesidades pblicas.
Este principio se invoca de forma especial en el art. 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales: El contenido de los actos de intervencin ser congruente con los motivos y fines que lo
justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. Como reitera
la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Publico. Este principio, aplicable con carcter
general a toda actividad administrativa, tiene una mayor aplicacin en la actividad de limitacin y en la
sancionatoria.
D) PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGTIMA.
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administracin y los administrados del mismo modo que
rige las relaciones entre los particulares conforme al art. 7 CC. Como la buena fe remite a la creencia del
sujeto sobre la licitud jurdica de su propia actuacin, se aminoran las consecuencias negativas de los actos
contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
Principio quebrantado cuando una de las partes acta contra sus propios actos, abusa de la nulidad por
motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legtima aparece como una manifestacin o especialidad de la buena fe. Ocurre cuando se pone
el nfasis en el deber de la Administracin de no variar su conducta si con ella ha generado el administrado
expectativas razonables de continuidad.
La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicacin determinadas condiciones: Una accin de la
Administracin que justifique las legtimas expectativas de los administrados; Que las expectativas puedan ser
objetivamente reconocidas por un observador neutral; Que los intereses de los afectados no sean contrarios a
intereses pblicos.
E) EL INTERS PBLICO.
Sirve de justificacin a toda actividad administrativa. El inters pblico es un inters comn que, aunque no
beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una parte importante de sus miembros.
La invocacin al inters pblico tiene ciertas limitaciones, y as la Administracin no puede en funcin del
inters pblico proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aqul con el fiscal o recaudatorio,
enriquecindose a expensas de algunos administrados, con infraccin del principio de igualdad.
3. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIN.
Por actividad administrativa de limitacin o de polica se entiende aquella forma de intervencin mediante la
cual la Administracin restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuacin la
actividad de stos.
La actividad administrativa de limitacin supone en todo caso que la incidencia negativa de sta sobre la
libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa con un
acto administrativo de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando la limitacin tiene lugar sin el
intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una limitacin legal (como ocurre en el caso de
determinadas nacionalizaciones o en algunas imposiciones generalizadas de deberes, como los deberes
fiscales).
4. LOS GRADOS DE LIMITACIN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES.
La actividad administrativa de limitacin de los derechos y libertades de los administrados responde a una
escala o progresin, segn la intensidad de la medida interventora:
1 En el grado menor de la intervencin administrativa: se consigna los deberes o cargas que la
Administracin puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o
actividades, bien mediante la remisin de la informacin o imponiendo el deber de identificacin
o la obligacin de soportar inspecciones administrativas (inspeccin laboral, sanitaria, tributaria
etc.).
2 En un segundo grado: Sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorizacin administrativa;
constatacin reglada por la Administracin de que se dan las condiciones requeridas para ello (p.ej:
permiso de conducir o licencia de construccin)
3 Tercer grado: Prohibicin formal de hacer o imposicin de una determinada conducta positiva (p.ej.:
orden de cierre de establecimientos por razones de orden pblico) Incluso la limitacin de la esfera
individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la Administracin prestaciones de dar o
hacer sin abonar por ello compensacin alguna (p.ej., requisa de determinados servicios
profesionales en caso de epidemia).
Una forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin de derechos en favor de un inters
pblico mediante una indemnizacin (la expropiacin forzosa).
5. LAS TCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIN. LA REGLAMENTACIN.
La LBRL de 1985 enumera las tcnicas de limitacin de la actividad de los ciudadanos del siguiente tenor:
a) Ordenanzas y Bandos
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
c) Sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable.
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la
normativa reguladora de la misma.
e) rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin del
mismo.
La Administracin del Estado o de las CC.AA., en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en stos,
impone determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a travs de los reglamentos. Lo mismo
ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que podrn aprobar Ordenanzas y reglamentos
y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso contendrn preceptos opuestos a las leyes. En base a esas
normas reglamentarias la Administracin exige despus autorizaciones previas, ordena, prohbe o sanciona la
actividad de los particulares. El estudio de la potestad reglamentaria, su rgimen jurdico, suele remitirse a la
teora de las fuentes del Derecho administrativo, donde los reglamentos se consideran ms un producto
normativo que una tcnica de intervencin.
6. LA AUTORIZACIN.
A) EL CONCEPTO DE LA AUTORIZACION
Partiendo de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante de la autorizacin, se la considera como un
acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias previstas en la
norma (en la licencia de construccin, la adecuacin del proyecto a los planes de urbanismo). Por ello, en la
mayor parte de los casos la cuestin de su otorgamiento o denegacin se resuelve en un problema de
valoracin fctica, que se traduce en la instancia judicial en un control de los hechos determinantes del
ejercicio de la potestad autorizatoria. Pero estando los hechos claros en uno u otro sentido, parece que no
debe reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de la autorizacin.
B) DIFERENCIA CON LA CONCESIN
La diferencia de la autorizacin con la concesin, su gnero prximo, radica en que no existe un derecho
preexistente del particular, sino que ste nace justamente del acto concesional. As ocurre cuando la
pretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita a unos pocos sujetos.
En todos aquellos casos en que se da una limitacin de la actividad, el nmero reducido parece transmutar la
idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho, o a ser admitido el ejercicio
de una actividad o profesin, en la contraria de que se trata de un privilegio que la Administracin crea apara
un administrado: en suma de una concesin.
El concepto de autorizacin debe limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero de los
beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (licencia de caza, de
conducir, et...), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en que la legislacin permite
claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del
derecho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas.
C) OTORGAMIENTO, CONDICIONAMIENTO, TRANSMISIN Y EXTINCIN DE LAS AUTORIZACIONES.
Desde la concepcin de la autorizacin como un acto reglado, no es posible aceptar que las autorizaciones se
puedan modular discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias (condicin, trmino y modo),
incidiendo de esta forma sobre los efectos del ejercicio del derecho o actividad autorizada., lo que s es
factible, en principio, en las concesiones.
No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la clusula sin perjuicio de tercero. Una clusula
que limita el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Administracin y el sujeto
autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que subyacen en el
otorgamiento de la autorizacin.
Cuestin asimismo relevante en el rgimen de las autorizaciones es su transmisibilidad. Su admisin o no
viene dada, en primer lugar, en funcin del grado de personalizacin de la actividad autorizada. As en las
autorizaciones otorgadas intuitu personaeno es posible su transmisin (p.ej., licencia de conduccin o de
armas). En cambio, si la licencia se otorga en razn a una actividad sobre determinados objetos, cuando stos
se transmiten s trasmite con ellos la autorizacin (as sucede, p.ej., en las licencias de construccin).
En cuanto a su extincin, quedan sin efecto por la ejecucin de la actividad autorizada (obra por ejemplo), por
el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades personales
(art. 15 del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales), y por su revocacin o anulacin (16 del
mismo Reglamento).
Se extinguen tambin por su revocacin o anulacin. Como prescribe el artculo 16 del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: 1. Las licencias quedarn sin efecto si se incumplieren las
condic~ones a que estuvieren subordinadas, y debern ser revocadas cuando desaparecieran las
circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazn, habran
justificado la denegacin y podrn serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de aprecacin; 2. Podrn ser
anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otorgadas
errneamente; 3. La revocacin fundada en la adopcin de nuevos criterios de apreciacin y la anulacin por
error comportarn el resarcimiento de los daos y perjuicios.
D) LA DESCONFIANZA EUROPEA SOBRE LA AUTORIZACIN Y LA OPCION PRIORITARIA EN FAVOR
DE LA COMUNICACIN PREVIA O DECLARACIN RESPONSABLE.
Segn la Ley 7/2009 los prestadores de servicios podrn establecerse libremente en territorio espaol para
ejercer su actividad y cualquier prestador establecido en Espaa que ejerza legalmente una actividad de
servicios podr ejercerla en todo el territorios nacional. As mismo dice que la normativa reguladora del acceso
a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podr imponer a los prestadores un rgimen de
autorizacin, salvo excepcionalmente y siempre que no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en
funcin de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad
competente. La necesidad de l rgimen de autorizacin debe justificarse. Dicho rgimen debe ser proporional,
es decir, el mas adecuado para garantizar la consecucin del objetivo que se persiga porque no existen otras
medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a
posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. En ningn caso, el acceso a una actividad
de servicios o su ejercicio se sujetaran a un rgimen de autorizacin cuando sea suficiente una comunicacin
o una declaracin responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los
requisitos exigidos y se facilite la informacin necesaria a la autoridad competente para el control de la
actividad.
El concepto de autorizacin de que se parte engloba los supuestos que hemos denominado concesionales,
prescribiendo que solo podr limitarse el numero de autorizaciones cuando este justificado por la escasez de
recursos naturales o inequvocos impedimentos tcnicos. El procedimiento de concesin por las
Administraciones Publicas garantizara el cumplimiento de los principios de publicidad, objetividad,
imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. La autorizacin que se conceda tendr una duracin
limitada y proporcionada atendiendo a las caractersticas de la prestacin del servicio y no dar a un
procedimiento de renovacin automtica ni conllevara, una vez extiguida la autorizacin, ningn tipo de
ventaja para el prestador cesante o para personas vinculadas con el.
En el mbito local, la Ley 2/2011 de Economia Sostenible, incorporo a la Ley de Bases de Rgimen Local de
1985, los arts. 84bis y 84 ter, estableciendo con carcter general la inexigibilidad de licencia u otros medios de
control preventivos para el ejercicio de actividades, salvo que resultase necesari para la proteccin de la salud
o seguridad publicas, el medioambiente o el patrimonio histrico-artistico, o cuando suponga un uso privativo y
ocupacin del dominio publico pero, en todo caso, condicionando su exigibilidad a un juicio de necesidad y
proporcionalidad.
La Ley 12/2012 de medidas urgentes de liberaliacion del comercio y de determinados servicios elimina la
pertinencia de la autorizacin o licencia municipal previa en establecimientos comerciales con una superficie
de hasta 750 m2, considera que no son necesarios controles previos por tratarse de actividades que, por su
naturaleza, por las instalaciones que requieren y por la dimensin del establecimiento, no tienen un impacto
susceptible de control a travs de la tcnica autorizatoria, que se sustituye por un control ex post basado en
una declaracin responsable. Afecta tambin a todas las obras ligadas al acondicionamiento de estos locales
que no requieran de la redaccin de un proyecto de obra de con la Ley 38/1999 de Ordenacin de la
Edificacion.
La Ley 20/2013 de Garantia de la Unidad de Mercado prescribi (art. 17) que se podr stablecer la exigencia
de una autorizacin siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrn de
motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho rgimen.
7. DECLARACIN RESPONSABLE Y COMUNICACIN PREVIA
La introduccin solemne y con carcter bsico en nuestro ordenamiento de la declaracin responsable y de la
comunicacin previa, ha tenido lugar con motivo de la ultima normativa europea y espaola (Ley 17/2009)
relativa a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios. Una normativa que, como queda
dicho, declara que ambas tcnicas deben ser preferidas a la licencia o autorizacin previa cuando a travs de
ellas se pueda alcanzar idnticos objetivos de control.
Para dar a esta regulacin la mayor vigencia posible, se llevo al art. 71bis de la Ley 25/2010 de LRJAP-PAC;
la Ley 20/2013 de garanta de unidad de mercado; y la vigente Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo
Comn e las Administraciones Publicas en los trminos del art. 69 de declaracin responsable y comunicacion:
1. Se entender por declaracin responsable el documento suscrito por un interesado en el que ste
manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para
obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que
as lo acredita, que la pondr a disposicin de la Administracin cuando le sea requerida, y que se
compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el perodo de tiempo inherente
a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos debern estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaracin
responsable. Las Administraciones podrn requerir en cualquier momento que se aporte la documentacin que
acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deber aportarla.
2. Se entender por comunicacin aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento
de la Administracin Pblica competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio
de una actividad o el ejercicio de un derecho. No obstante, cuando la legislacin correspondiente lo prevea
expresamente la comunicacin podr presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad.
3. Los efectos de la declaracion responsable son el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de
una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de comprobacin, control e
inspeccin que tengan atribuidas las Administraciones Pblicas.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la comunicacin podr presentarse dentro de un plazo
posterior al inicio de la actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea expresamente.
4. La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, de cualquier dato o informacin que se incorpore a
una declaracin responsable o a una comunicacin, o la no presentacin ante la Administracin competente
de la declaracin responsable, la documentacin que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento
de lo declarado, o la comunicacin, determinar la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o
actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
La resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias podr determinar la obligacin del
interesado de restituir la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al
inicio de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el
mismo objeto durante un perodo de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los trminos
establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.
5. Las Administraciones Pblicas tendrn permanentemente publicados y actualizados modelos de declaracin
responsable y de comunicacin, fcilmente accesibles a los interesados.
6. nicamente ser exigible, bien una declaracin responsable, bien una comunicacin para iniciar una misma
actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la
exigencia de ambas acumulativamente.
Estas tcnicas son menos intrusivas y mas respetuosas con el derecho de los solicitantes que la licencia o
autorizacin previa. Pero es menos garantista del inters publico y de los derechos e intereses de terceros que
pueden verse afectados o lesionados por la actividad que estas tcnicas legitiman sin su conocimiento ni, la
posibilidad alguna de hacerse oir antes del comienzco de la actividad.
8. ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES.
Las rdenes son actos por los que la Administracin, sobre la base de una potestad de supremaca, hace
surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibicin), cuya
inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia.
Las rdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por una norma sin necesidad
de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su efectividad que la Administracin dicte un acto
administrativo con dicho contenido. Como deca Mayer, la orden de polica puede presentarse en dos
hiptesis principales: como regla general y como determinacin del caso individual, como regla de derecho y
como acto administrativo. Estos dos tipo de ordenes se contemplan en el Reglamento de Servicios de las
Corporaciones locales de 1955, al referirse a la intervencin que se acta por Ordenazas, Reglamentos y
Bando de polica y buen gobierno o bien por ordenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecucin
de un acto o la prohibicin del mismo (art. 5).
Las rdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar legitimadas por una
potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos o bien configurarse dentro de una relacin
de supremaca especial (concesionarios de la administracin p.ej.), o de una relacin jerrquica (funcionarios,
militares), aunque en ste ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo sobre derechos.
En donde con ms evidencia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremaca general (Ley Orgnica 4/2015 de Proteccin de Seguridad Ciudadana.- disolucin
manifestaciones que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc).
El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer
conforme a su contenido, es decir, en una obligacin ejecutoria de conducirse de la manera exigida por la
orden.
Las rdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que normalmente es ms
enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial, que incluso pueden disponer de
una Jurisdiccin al servicio de su peculiar disciplina (militares).
TEMA 6. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO.
1. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervencin administrativa consistente en dirigir la
accin de los particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de incentivos diversos.
La incentivacin de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra civilizacin, pero
es en el despotismo Ilustrado del siglo XVIII donde ese modo de intervencin es teorizado ms
conscientemente como una modalidad de la accin pblica y de forma ms consciente.
La poltica econmica del siglo XIX sita la accin de fomento en el centro mismo del intervencionismo
administrativo, lo que dio nombre al ms importante Ministerio, el de Fomento. La instauracin del sistema
ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas econmicas con que el Estado estimul a las compaas
concesionarias del ferrocarril. No hay que olvidar, sin embargo, que con la poltica de subvenciones lleg
tambin la corrupcin y el falseamiento de la libre competencial empresarial.
Tras la constitucin de 1876, los estmulos econmicos cobran de nuevo decisiva importancia en las obras
pblicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la subvencin como cualquier auxilio
directo o indirecto de fondos pblicos, incluso la franquicia de los Derechos de Aduanas para el
material que hay de introducirse.
En el siglo XX se extienden las ayudas econmicas a todos los sectores productivos y se racionalizan con la
Ley 152/1963. La incentivacin a las empresas, a travs de polos de desarrollo, polgonos industriales, zonas
de preferente localizacin, se han prolongado hasta nuestro das. De otro lado, la actividad incentivadota se ha
extendido a todos los sectores econmicos (agricultura, minera, vivienda, etc) y ha llegado a la cultura (cine ,
teatro) y a la accin social, donde el repliegue de Estado ha sido cubierto por las Organizaciones no
gubernamentales (ONGs) que viven de las subvenciones publicas.
En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervencin, pues la propia CE de 1978
alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. As, al sancionar los principios
rectores de la poltica social y econmica indica que los poderes pblicos de fomentaran la educacin
sanitaria, educacin fsica y el deporte (art.43.3), las organizaciones de consumidores (art. 51.2), y las
sociedades cooperativas (129.2), etc. La actividad de fomento es tambin ttulo competencial especfico, bien
del Estado (investigacin cientfica y tcnica art. 149.1.15), bien de las CC.AA. (desarrollo econmico de la
Comunidad art. 148.1.13).
2. LAS MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU NATURALEZA REGLADA.
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya accin pretende incentivarse, el fomento
puede consistir en medidas honorficas, como las condecoraciones civiles, militares, otorgamiento de ttulos,
etc; econmicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc; y jurdicas: carcter de beneficiarios de
la expropiacin forzosa, Etc.
No es fcil fuera de esta descripcin de la accin de fomento reconducir a un mismo rgimen jurdico las
No es fcil fuera de esta descripcin de la accin de fomento reconducir a un mismo rgimen jurdico las
numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad administrativa incentivadota,
que depende de las diversas regulaciones y procedimientos.
Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesin de ttulos
nobiliarios por el Rey. Bsicamente discrecional es el otorgamiento de condecoraciones civiles, como las
previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc.
Por el contrario, la concesin de las condecoraciones militares es bsicamente reglada. No es discrecional,
en absoluto, el otorgamiento o la denegacin de becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones muy
precisas. Por ltimo, debe destacarse el carcter discrecional de la concesin de estmulos econmicos, ni, en
general, los beneficios de carcter jurdico que se vinculan a aqullas, como el beneficio de expropiacin
forzosa. En estos casos cabe la valoracin de las circunstancias de hecho concurrentes y un control judicial
sobre los actos de concesin y denegacin.
3. LOS INCENTIVOS ECONMICOS.
Los incentivos econmicos son uno de los procedimientos ms eficaces de promocin de la iniciativa
econmica privada y el cauce a travs del cual los poderes pblicos orientan y corrigen el sistema de mercado
en una determinada direccin.
El otorgamiento de estmulos econmicos orienta libremente la accin del beneficiario hacia el fin, pero al
tiempo constituye un ttulo habilitante que permite a la Administracin intervenir, ordenar y controlar las
actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas; una intervencin que habr de acomodarse al
principio de mensurabilidad de las potestades administrativas y de la especificad del fin pblico
perseguido.
Los estmulos econmicos pueden suponer para la Administracin una prdida de ingresos (exenciones y
desgravaciones fiscales) o una efectiva salida de dinero pblico hacia el beneficiario (anticipos, premios o
primas y seguros de beneficios industriales).
La actividad del fomento econmico est sujeta al principio de legalidad (art. 133.3 CE: todo beneficio fiscal
que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en virtud de una Ley, lo mismo se reitera en la Ley
General Tributaria y la Ley Presupuestatia. No hay subvencin sin consignacin expresa en los presupuestos y
su falta implica la inexigibilidad de las obligaciones dinerarias de los entes pblicos que no estn reflejadas en
los presupuestos, as como la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y de las disposiciones
generales con rango inferior a la Ley que supongan compromisos de gastos por cuanta superior al importe de
los crditos presupuestados. No obstante, si bien esa nulidad se puede predicar del acto de otorgamiento
del beneficio econmico sin cobertura presupuestaria, el beneficio de buena fe dispone de una accin de
responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Administracin el resarcimiento de los daos
producidos, ya que al fin y a la postre es siempre la Ley sustantiva la que reconoce el derecho a las medidas
de fomento, limitndose la Ley de Presupuestos a posibilitar la exigibilidad temporal del gasto.
El principio de igualdad est vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar por igual a los
presuntos beneficiarios de dicha accin y a distribuir las ayudas a travs de procedimientos basados en las
reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.
4. LA SUBVENCIN.
A) CONCEPTO AMPLIO Y ESCTRICTO DE LA SUVENCION
La subvencin, segn la doctrina ms autorizada debe distinguirse de otras ayudas econmicas en funcin de
las siguientes notas:
%3) La subvencin es ante todo una atribucin patrimonial a fondo perdido.
%3) De una Administracin Pblica como sujeto activo otorgante a favor de un particular.
%3) Afectacin inicial de la atribucin patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario.
Sin embargo, la legislacin espaola, y la comunitaria, parte de un concepto ms amplio de subvencin que
comprende toda clase de ayuda econmica.
La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvencin disposicin gratuita de fondos
pblicos realizada por el Estado o sus Organismos autnomos a favor de personas o Entidades, pblicas o
privadas, para fomentar una actividad de utilidad o inters social o para promover la consecucin de un fin
pblico como el amplio cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus
Organismos autnomos y las subvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos de la
Comunidad Econmica Europea.
B) NATURALEZA JURDICA DE LA SUBVENCION
En cuanto a su naturaleza jurdica, la relacin jurdica que se crea con el otorgamiento de la subvencin se
califica como jurdico-administrativa y la litigiosidad que engendra es competencia de la Jurisdiccin
Contenciosa-Administrativa.
Cierto que en la regulacin de las ayudas pblicas econmicas se pueden encontrar elementos y perfiles
contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos cierto que la
mecnica operativa y su rgimen jurdico es ms cercano al del acto unilateral.
C) LOS PRINCIPIOS DEL RGIMEN JURDICO DE LAS SUBVENCIONES PUBLICAS
La Ley General de Subvenciones obliga a las AAPP a concretar en un plan estratgico los objetivos y efectos
que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se ajustar a los principios de
publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin. Consecuentemente,
el otorgamiento se condiciona a la aprobacin y publicidad de las bases, a la existencia de crdito, a la
tramitacin del procedimiento de concesin, a la fiscalizacin previa de los actos administrativos de contenido
econmico, y a la aprobacin del gasto por el rgano competente.
Esta regulacin pone tambin de manifiesto la sustitucin paulatina del sistema de auxilios rogados (el
particular toma la iniciativa de solicitar el beneficio) por el de auxilios concursados, la iniciativa es de la
Administracin que anuncia, con sujecin de un plan estratgico y los ppios de publicidad y concurrencia, su
disposicin de conceder determinados beneficios a los administrados con arreglo a determinados baremos.
Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la subvencin como pura
donacin que libere al beneficiario de todo riesgo o aportacin de capital propio a la actividad subvencionada.
Sin embargo la Ley es equvoca a este respecto.
Por ltimo, la ayuda o subvencin debe respetar el principio de libre competencia entre los operadores
econmicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.
D) EL BENEFICIARIO DE LA SUBVENCION
La condicin de beneficiario se regula en trminos paralelos o anlogos a la regulacin que efecta la Ley de
Contratos del Sector Publico respecto a quienes pueden tener la consideracin de contratistas de las
administraciones publicas.
Tendr la consideracin de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que
fundamento su otorgamiento o que se encuentre en la siruacion que legitima su concesin. Cuando se prevea
expresamente en las bases reguladoras,podrn acceder a la condicin de beneficiario las agrupaciones de
personas fsicas o jurdicas, publicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad
econmica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurdicas, puedan llevar a cabo los
proyectos actividades o comportamientos o se encuentren en la situacin que motiva la concesin de la
subvencion.
Las agrupacin de personas fsicas o jurdicas, publicas o privadas sin personalidad, debern hacerse constar
expresamente, tanto en la solicitud como en la resolucin de concesin, los compromisos de ejecucin
asumidos por cada miembro de la agrupacin, as como el importe de subvencion a aplicar por cada uno de
ellos, que tendrn la consideracin de beneficiarios. En cualquier caso deber nombrarse a un representante o
apoderado nico de la agrupacin, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como
beneficiario, corresponde a la agrupacin.
La Ley General de Subvenciones 38/2003 establece una serie de circunstancias que impiden acceder a la
condicin de beneficiario en su art. 13.2:
2. No podrn obtener la condicin de beneficiario o entidad colaboradora de las subvenciones reguladas
en esta ley las personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes, salvo que
por la naturaleza de la subvencin se excepte por su normativa reguladora:
a) Haber sido condenadas mediante sentencia firme a la pena de prdida de la posibilidad de obtener
subvenciones o ayudas pblicas o por delitos de prevaricacin, cohecho, malversacin de caudales
pblicos, trfico de influencias, fraudes y exacciones ilegales o delitos urbansticos.
b) Haber solicitado la declaracin de concurso voluntario, haber sido declarados insolventes en cualquier
procedimiento, hallarse declarados en concurso, salvo que en ste haya adquirido la eficacia un
convenio, estar sujetos a intervencin judicial o haber sido inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de
9 de julio, Concursal, sin que haya concluido el perodo de inhabilitacin fijado en la sentencia de
calificacin del concurso.
c) Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolucin firme de
cualquier contrato celebrado con la Administracin.
d) Estar incursa la persona fsica, los administradores de las sociedades mercantiles o aquellos que
ostenten la representacin legal de otras personas jurdicas, en alguno de los supuestos de la Ley
3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administracin General del
Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del Personal al Servicio de las
Administraciones Pblicas, o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley
Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General, en los trminos establecidos en la
misma o en la normativa autonmica que regule estas materias.
e) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad
Social impuestas por las disposiciones vigentes, en la forma que se determine reglamentariamente.
f) Tener la residencia fiscal en un pas o territorio calificado reglamentariamente como paraso fiscal.
g) No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones en los trminos que
reglamentariamente se determinen.
h) Haber sido sancionado mediante resolucin firme con la prdida de la posibilidad de obtener
subvenciones conforme a sta u otras leyes que as lo establezcan.
i) No podrn acceder a la condicin de beneficiarios las agrupaciones previstas en el artculo 11.3,
prrafo segundo cuando concurra alguna de las prohibiciones anteriores en cualquiera de sus
miembros.
 j) Las prohibiciones de obtener subvenciones afectarn tambin a aquellas empresas de las que, por
razn de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que son continuacin
o que derivan, por transformacin, fusin o sucesin, de otras empresas en las que hubiesen
concurrido aqullas
Respecto de las asociaciones (figura mas beneficiada por la practica subvencional) se prohben incentivar a
aquellas acociaciones incursas en las causas de prohibicin previstas en las apartados 5 y 6 del art. 4 LO
1/2002 reguladora del Derecho de Asociacin, es decir, aquellas cuyas actividades non respeten el principio
de no discriminacin, que inciten al odio o enaltezcan o justifquen el terrorismo o humillen a sus victimas o
aquellas respecto de las que se hubiera suspendido el procedimiento administrativo de inscripcin por
encontrarse indicios racionales de ilicitud penal.
Son obligaciones del beneficiario (art. 14 Ley General de Subvenciones 38/2003):
a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que
fundamenta la concesin de las subvenciones.
b) Justificar ante el rgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los
requisitos y condiciones, as como la realizacin de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que
determinen la concesin o disfrute de la subvencin.
c) Someterse a las actuaciones de comprobacin, a efectuar por el rgano concedente o la entidad
colaboradora, en su caso, as como cualesquiera otras de comprobacin y control financiero que
puedan realizar los rganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando
cuanta informacin le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.
d) Comunicar al rgano concedente o la entidad colaboradora la obtencin de otras subvenciones,
ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.
Esta comunicacin deber efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a
la justificacin de la aplicacin dada a los fondos percibidos.
e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolucin de concesin que se halla al corriente
en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y dems documentos debidamente auditados
en los trminos exigidos por la legislacin mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso,
as como cuantos estados contables y registros especficos sean exigidos por las bases reguladoras
de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de
comprobacin y control.
g) Conservar los documentos justificativos de la aplicacin de los fondos recibidos, incluidos los
documentos electrnicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobacin y control.
h) Dar la adecuada publicidad del carcter publico de la financiacin de programas, actividades,
inversiones o actuaciones de cualquier tipo que sean objeto de subvencion, en los trminos
establecidos.
i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artculo 37 de esta
ley.

5. LA GESTIN INDIRECTA DE LAS SUBVENCIONES.

La Ley Presupuestaria permite la gestin indirecta de la actividad administrativa de fomento, de forma que las
bases reguladoras de las subvenciones o ayudas establezcan que la entrega y distribucin de los fondos
pblicos a los beneficiarios se efecte a travs de una Entidad colaboradora.
Podrn ser colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Pblico y las fundaciones
que estn bajo el protectorado de un ente de Derecho pblico, as como las personas jurdicas que renan las
condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan:
Los organismos y dems entes pblicos,
Las sociedades mercantiles participadas integra o mayoritariamente por las Administraciones publicas,
Organismos o entes de derecho publico, y
Las asociaciones a que se refiere la disposicin adicional quinta de la Ley 7/1985 Reguladora de las
Bases del Rgimen Local.
Las CCAA y las corporaciones locales podrn actuar como entidades colaboradoras de la subvenciones
concedidas por la Administracin General del Estado, sus oranismos pblicos y dems entes que tengan que
ajustar su actividad al derecho publico. En los mismos trminos, la Administracin General del Estado y sus
organismos pblicos podrn actuar como entidades colaboradoras respecto de las subvenciones concedidas
por las CCAA y corporaciones locales. Tendrn tambin la condicin los que habiendo sido denominados
beneficiarios conforme a la normativa comunitaria tengan encomendadas, exclusivamente, las funciones.
6. EL PROCEDIMIENTO DE OTROGAMIENTO DE LAS SUBVENCIONES.
La Ley General presupuestaria someti la concesin de subvenciones a los principios de publicidad,
concurrencia y objetividad, principios que deben guiar la interpretacin de las normas del procedimiento de
concesin de subvenciones pblicas. Dicho procedimiento se regula en la Ley General de Subvenciones y
concesin de subvenciones pblicas. Dicho procedimiento se regula en la Ley General de Subvenciones y
admite dos variedades:
El ordinario en rgimen de concurrencia competitiva, y
El procedimiento de concesin directa.
El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva se inicia siempre de oficio y tiene por objeto
establecer, mediante la comparacin de las solicitudes presentads, una prelacin entre las mismas de acuerdo
con los criterios de valoracin. Es obligada cuando la finalidad o naturaleza de la subvencin as lo exija, como
es el caso de las subvenciones imputadas a un mismo crdito presupuestario y pretendidas por una
pluralidad de solicitudes. Previos los anuncions correspondientes en los diarios oficiales, tien lugar la
presentacin de solicitudes y documentos, a lo que le sigue la instruccin, realizndose de oficio cuantas
actuaciones se estimen necesarias para la determinacin de conocimiento y comprobacin de los datos en
virtus de los cuales debe formularse la propuesta de resolucin. Es posible comenzar la instruccin por una
fase de preevaluacion, en la que se verificara el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la
condicin de beneficiario de la subvencion.
Evaludas las solicitudes por un rgano colegiado, formulara la propuesta de resolucin provisional, motivada,
que deber notificarse a los interesados en la forma que establezca la convocatoria, y se conceder un plazo
de 10 das para presentar alegaciones. No obstante, se podr prescindir del tramite de audiencia cuando no
figuren en procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por los interesados.
El otorgamiento se har pr resolucin motivada que, adems de contener el solicitante o relacin de
solicitantes a los que se concede la subvencion, har constar, de manera expresa, la desestimacin del resto
de solicitudes. Deber dictarse en plazo que no podr exceder de 6 meses, a partir de la publicacin de la
correspondiente convocatoria. Su transcurso sin haberse notificado a los interesados se entender
denegatorio.
El procedimiento de concesin directa se aplica a las siguiente subvenviones:
a) Las previstas nominativamente y en su cuanta en los Presupuestos Generales del Estado, de las
CCAA o de las Entidades Locales, en los temrinos recogidos en los convenios y en la normativa
reguladora de estas subvenciones.
b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuanta venga impuesto a la Administracin por una norma de rango
legal, que seguirn el procedimiento de concesin que les resulte de aplicacin de acuerdo con su
propia normativa.
c) Con carcter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de inters
publico, social, econmico o humanitarios, u otras debidamente justificadas que deificulten su
convocatoria publica.

7. LA RELACIN DE SUBVENCIN: ANULACIN, MODIFICACIN, OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO

Y REINTEGRO.
La relacin de subvencion puede quedar sin efecto si el titulo por el que se rige, el acto de otorgamiento, esta
afectado de invalidez por concurrir en el algunas de las causas de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad
previstas en la Ley 39/2015, y carencia o insuficiencia del crdito presupuestario. La declaracin administrativa
o judicial de nulidad o anulacin llevara consigo la obligacin de devolver las cantidades percibidas.
La modificacin de la subvencin puede acordarse cuando se produzca una alteracin de las condiciones
tenidas en cuenta para la concesin de la subvencin, y en todo caso por la obtencin concurrente de
subvenciones o ayudas otorgadas por otras Administraciones. Por el contrario, no es vlida la revocacin sin
causa justificada.
El beneficiario de la subvencion tiene el derecho de percibir los fondos comprometidos, deecho que se
corresponde con la correlativa obligacin de la Administracin concedente. Es una obligacin estricta de esta,
exigible. La exigibilidad no obsta a que se condicione el pago al cumpliento de las obligciones tributarias y de
la Seguridad Social, que deber acreditar el concesionario, y a la inexistencia de poderes modificatorios y
revocatorios, por causas justificadas, de la subvencion concedida.
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto,
realizar aquella actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de la subvencin.
Adems esta obligado a:
1. Justificar la realizacin de la actividad que determina la concesin de la subvencion,
2. Someterse a las actuaciones de comprobacin.
3. Comunicar la obtencin de otras subvenciones que financien las actividades subvencionadas.
4. Disponer de los libros contables y someterse a las facultades administrativas de comprobacin y control.
Por su parte, la Administracin concedente tiene la obligacin de librar al beneficiario los fondos
comprometidos.
La Ley admite que el beneficiario de la subvencion ejecute la actividad subvencionadora por medio de la
subcontratacin, total o parcial, cuando la norma reguladora as lo prevea, salvo que se trate de actividades
que no aporten valor aadido al contenido de la misma. Los contratistas quedaran obligados solo ante el
beneficiario, que asumir la total responsabilidad de la ejecucin de la actividad subvencionada frente a la
Administracin.
En ningn caso podr concertarse por el beneficiario la ejecucin total o parcial con personas o entidades
vinculadas con l beneficiario, salvo que la contratacin se realice de acuerdo con las condiciones normales de
mercado y previa autorizacin del rgano concedente. Tampoco es licita la contratacin con personas o
entidades solicitantes de ayuda o subvencion en la misma convocatoria y programa que no hayan obtenido
subvencion por no reunir los requisitos o no alcanzar la valoracin suficiente.
El reintegro por incumplimiento de las cantidades percibidas y la exigencia del mters de demora legal de
dinero incrementado en un 25 por 100 desde el momento del pago de la subvencion. La obligacin de
reintegro es independiente de las sanciones que resulten exigibles, y prescribir a los 4 aos el derecho de la
Administracin a reconocer o liquidar el reintegro. Esta obligacin puede derivar tanto de conductas anteriores
al otorgamiento de la subvencion, como de falsear u ocultar las condiciones requeridas, como de posteriores
relativas a la obstruccin o negativa a las actuaciones de comprobacin y control financiero.
Inciado el procedimiento de reintegro, el ente concedente podr acordar, motivadamente, la suspensin
cautelar de los libramientos de pago pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora. Decretara el
reintegro si existen indicios racionales que permitan prever la imposibilidad de obtener el resarcimiento o si
este puede verse gravemente dificultado.
La resolucin del procedimiento de reintegro no podr separarse del criterio recogido en el informe de la
Intervencion General de las Administracin del Estado recaido en el procedimiento de control.
8. CONTROL Y SANCIONES.
La Ley General Presupuestaria prev un determinado control sobre los beneficiarios de la subvencin,
obligando a los preceptores a justificar el empleo correcto de los fondos recibidos ante el Ministerio de
Economa y Hacienda.
El sistema garantizador de la legislacin reguladora de las subvenciones se refuerza con la definicin de un
amplio catlogo de infracciones administrativas de las que son constitutivas las siguientes conductas,
cuando en ellas intervengan dolo, culpa o simple negligencia y de las que pueden ser responsables tanto los
beneficiarios como las Entidades colaboradoras:
1. La obtencin de una subvencin, desgravacin o ayuda de las Administraciones publicas de mas de
80.000 euros falseando las condiciones requeridas para la concesin u ocultando las que la hubiesen
impedido.
2. Por desarrollar de una actividad subvencionada con fondos de las administraciones publicas cuyo
importe supere los 80.000 euros, incumpliendo las condiciones establecidas o alteraldo
sustancialmente los fines para los que la subvenvion fue concedida.
3. Por obtener indebidamente fondos de los presupuestos generales de la CE u otros administrados por
esta, en cuanta superior a 50.000 euros, falseando las condiciones requeridas para su concesin u
ocultando las que la hubieran impedido, ser castigado con la pena de prisin de 1 a 4 aos y multa
del tanto al sxtuplo de la citada cuanta.
Constituyen infracciones administrativas en materia de subvenciones las acciones y omisiones tipificadas en la
Ley, incluso a titulo de negligencia, y son responsables los beneficiarios, las entidades colaboradoras, las
personas o entidades relacionadas con el objeto de la subvencion o su justificacin, obligadas a prestar
colaboracin y facilitar cuanta documentacin sea requerida.
Las sanciones pecuniarias consisten en multas entre 75 y 6.000 euros, o proporcional sobre la cantidad
indebidamente obtenida, aplicada y no justificada, que ser independiente de la obligacin de reintegro. de
hasta el triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicad o no justificada. Las multas no pecuniarias para
infracciones graves o muy graves podrn consistir en la prdida durante un plazo de hasta cinco aos de la
posibilidad de obtener subvenciones pblicas o de la prohibicin durante 5 aos de celebrar contratos con el
Estado u otros entes pblicos. A considerar por ltimo que la infraccin administrativa cede el paso a la
infraccin penal que comete:
9. SUBVENCIN Y DERECHO COMUNITARIO.
La pertenencia de Espaa a las Comunidades Europeas supone la aplicacin de las prohibiciones y
limitaciones garantizadoras de la libre competencia en el espacio comunitario, a tenor del artculo 92 del
Tratado de la CEE.. Las condiciones precisas para que una ayuda econmica a una empresa sea contraria a
la prohibicin comunitaria:
1. Que se trate de una ayuda econmica. Comprenden tanto las subvenciones propiamente dichas o
ayudas directas como las incentivaciones que aligeren las cargas que gravan el presupuesto de una
empresa y que son de idntica naturaleza y producen los mismos efectos (exenciones de impuestos y
tasas, bonificaciones de intereses, etc.).
2. Es preciso que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados; que afecten a los
intercambios comerciales; que sean de tal entidad que amenacen con falsear o puedan falsear la
competencia.
No obstante y a pesar de la amplitud de las excepciones que quiebran la prohibicin general, las mismas no
constituyen un numerus clausus, pues el Consejo puede, por unanimidad, y a peticin de un Estado
miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general siempre que circunstancias
excepcionales justifiquen tal decisin (art. 93.2).
En cuanto al control de la normativa sobre ayudas y subvenciones, la Comunidad, a travs de la Comisin y
del Consejo, desarrolla una triple actividad tendente al examen, a la prevencin y, en su caso, a la
represin por infraccin.
La apertura de un procedimiento de control conlleva la suspensin automtica de las ayudas proyectadas, y si
el Estado no se conforma con la decisin de suprimir o modificar una ayuda, la Comisin o cualquier otro
Estado interesado podrn apelar directamente al Tribunal de Justicia.
TEMA 7. ACTIVIDAD DE PRSTAMO O SERVICIO PBLICO.
1. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PBLICO.
Es aquella por la que la Administracin satisface directamente una necesidad pblica mediante la prestacin
de un servicio a los administrados (transporte, abastecimientos, enseanza, sanidad, etc.).
La actividad de prestacin se denomina tambin de servicio pblico, un trmino polmico y polismico al
mismo tiempo. Polmico por la tensin poltico-ideolgica que suscita entre quienes ven en los servicios
pblicos los males de la estatalizacin, la burocracia, el aumento del intervencionismo y del dficit pblico en
contraste con la iniciativa y empresa privada, el no va ms de la eficiencia econmica y servicial. Es tambin
polismico en cuanto por servicio pblico no se entiende exclusivamente una forma de la actividad
administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestacin, de limitacin o de
fomento. En este sentido, la calificacin que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio pblico no
habilita slo para actividades de prestacin, sino que constituye un ttulo general de intervencin que justifica
la limitacin de derechos, la sancin e, incluso, el fomento de la accin de los particulares. El trmino servicio
pblico sirve tambin para designar una administracin, un rgano administrativo.
A) CLASES DE SERVICIOS PBLICOS.
Determinadas prestaciones de inters general que los ciudadanos reciben del Estado derivan del ejercicio de
funciones conectadas directamente a la soberana, como ja Justicia, la defensa nacional, la seguridad
nacional, las relaciones internacionales.
Se habla entonces de servicios pblicos uti universi, en contraposicin a los servicios pblicos uti singuli que
son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de
su coste.
Dentro de los servicios uti singulari, y por objeto de prestadcion, hay que distinguir entre los servicios pblicos
econmicos, que satisfacen necesidades estrecha y directamente relaciondas con la actividad econmica, y
los servicios sociales, en los que la actividad prestacional tiene por objeto inmediato al ciudadano, como ocurre
con la sanidad, la educacin la cultura y la asistencia social.
Se ha producido una evolucin desde el servicio publico monopolico, como fueron en su da la educacin y el
correo, a reducirlos a servicios pblicos a los estrictos limites del monopolio natural.
B) DE LA CREACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS A SU PRIVATIZACIN.
Sintetizando la evolucin de los servicios pblicos desde su nacimiento con la Monarqua absoluta hasta
nuestros das, puede afirmarse que se est cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento de gobierno y
administracin. Construido en la Europa continental en los ltimos siglos sobre la ideas de gestin directa por
funcionarios, monopolio y carcter nacional, estn desapareciendo en nuestros das por las contrarias ideas
de privatizacin, libre competencia y globalizacin econmica que socaban los fundamentos del Estado del
Bienestar. Una seal ms de la crisis del Derecho pblico.
La accin Monarquica no llego a generalizar la prestacin de servicios pblicos despus de los esenciales
como la educacin, la sanidad, la asistencia social o la beneficencia a cargo de la Iglesia.
En Espaa el constitucionalismo supuso, la emergencia de una poderosa Administracin, un holding de
grandes servicios pblicos festionados de forma directa por eficientes cuerpos de funcionarios y que se harn
cargo de los que antes asumi la Iglesia y de otros nuevos. As desde el Estado se implantaron los servicios
de justicia, carreteras y puertos, beneficencia, sanidad, etc.
La generalizacin de la empresa publica sirvi para corregir las insuficiencias del mercado y asimismo para
combatir situaciones de monopolio ante la falta de una legislacin sobre defensa de la competencia, que se
introduce en Europa, por contagio norteamericano, con el Tratado de Roma y en Espaa con la Ley de 1963
de creacin del Tribunal de Defensa de la Competencia.
El derrumbamiento del socialismo real en los pases comunistas, el auge del neoliberalismo econmico
globalizado, la exacerbacin del principio de libre competencia, provocan en nuestros das, a principios del s.
XXI, junto con la crisis ideolgica del Estado de Bienestar, el comienzo de un proceso de privatizacin de los
servicios pblicos. Los servicios publico econoicos en rgimen de concesin monopolica a empresas publicas
o de economa mixta son objeto de una privatizacin total o parcial: telfonos, transporte areo o martimo, etc.
Se han creado en ocasiones entes reguladores especficos. Ya no mas servicios pblicos, sino actividades
privadas reguladas.
C) EL EQUIVALENTE NORTEAMERICANO DEL SERVICIO PBLICO. EL RGIMEN DE LAS PUBLIC
UTILITIES
En los EEUU, carentes de una eficiente Administracin central, pero con una sociedad enrgica y un
capitalismo pujante, la satisfaccin de las necesidades de inters general fue abordada desde empresas
privadas a las que se impusieron por ley obligaciones pblicas y un rgimen riguroso en defensa de la libre
competencia.
Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que impusieran a los operadores de las common
utilities obligaciones de inters pblico, consistentes en prestar el servicio a todos los solicitantes, sin trato
discriminatorio y mediante unos precios razonables, sino que era preciso crear organizaciones pblicas
garantizadoras de su aplicacin. Con esta finalidad se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada
sector, las agencias independientes, investidas de poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales.
Sobre estos operadores privados controlados por agencias o administraciones independientes, se est
construyendo entre nosotros los servicios pblicos econmicos.
D) LOS SERVICIOS COMPARTIDOS ENTRE LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA.
Para completar el panorama de cmo se satisfacen fines pblicos es necesario referirse a dos aspectos
significativos: la convergencia de organizaciones pblicas y empresas privadas en determinadas materias
(sanidad, educacin y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de organizaciones que pretende
satisfacerlas desde la filantropa, es decir, sin nimo de lucro.
Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia catlica haba asumido en solitario o juntamente con la Corona la
satisfaccin de necesidades sociales de inters general. As ocurri en materia de educacin y
beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente pblicas, como el registro civil, antes registros
parroquiales.
La aparicin del constitucionalismo y la separacin Iglesia-Estado desplaz a la Iglesia de aquellos cometidos
y, en su lugar, se organizaron servicios pblicos, atendidos desde los presupuestos estatales, nutridos ya con
los fondos provenientes de la desamortizacin de los bienes eclesisticos y manos muertas.
En la actualidad, el sector pblico de gestin directa y empresas privadas concurren en la satisfaccin de las
necesidades educativas y sanitarias; modelo mixto adoptado tambin en la seguridad pblica, donde
empresas privadas de seguridad conviven con las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado.
E) SERVICIOS PBLICOS Y TERCER SECTOR.
El estado social de nuestros das, ms all del aseguramiento para todos de estos infortunios frente a la
enfermedad y la falta de recursos, se ha empeado en combatir a travs de lo que se ha venido en denominar
accin social otras miserias de la condicin humana (asistencia domiciliaria, drogodependencia, etc).
Al servicio de esta plrima accin social, que ya contaba con la presencia de entes especializados (la ONCE,
Cruz Roja, etc), las CCAA han asumido sus competencias en la materia, dictando leyes ad hoc y creando
institutos de accin social o bienestar social o asuntos sociales.
En apelacin a la sociedad civil y al sector privado no lucrativo, supone una correccin de ciento ochenta
grados de la poltica con que la beneficencia se inici en el Estado liberal: Un Estado sin recursos pero
decidido a asumir directamente la gestin de los servicios sociales mediante una res de estalecimientos
hospitalarios y de beneficencia. Ahora vivimos un Estado dbil pero con fuertes recursos que desparrama sus
dineros sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas.
Adems de la pretericin del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del privilegio de
trabajar con una financiacin pblica estable y, eventualmente, la cesin de bienes pblicos de equipo para su
afectacin al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de someterse a las potestades administrativas de
planificacin, coordinacin e inspeccin.
2. LAS FRONTERAS ENTRE LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN Y LA ACTIVIDAD PRIVADA EN LA
CONSTITUCIN.
La Constitucin, dictada en un momento en que el socialismo real de los pases comunistas estaba vivo, el
neoliberalismo y la globalizacin todava en ciernes y Espaa fuera de la Comunidad Europea, pretendi
ser neutral, poniendo una vela en el altar del liberalismo econmico al reconocer la libertad de empresa en el
marco de una economa de mercado (art. 38), y otra vela en el del socialismo e intervencionismo pblico al
prescribir que toda riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere la titularidad est subordinada al
inters generaly, sobre todo, al reconocer la iniciativa pblica en la actividad econmica, aadiendo que
mediante ley se podr reservar al sector publico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio y asimismo acordar la intervencin de empresas, cuando as lo exigiere el inters general (art.
128).
La Constitucin no es obstculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos servicios
pblicos, declarando determinada actividad esencial con exclusin de la actividad privada. La realidad, sin
embargo, la ideologa liberal dominante y el Derecho de la Unin Europea hacen cada vez ms impensable
esa alternativa.
Para los entes locales la LBRL despus de reservar a las Entidades locales determinados servicios que
declaran esenciales (abastecimiento, depuracin de aguas, etc) prescribe que El Estado y las CCAA en el
mbito de sus respectivas competencias, podrn establecer, mediante ley, idntica reserva para otras
actividades y servicios.
La iniciativa pblica no est limitada a los servicios esenciales o de inters general, sino que puede
proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector de la actividad
econmica, sin sujetarse a la regla de subsidiaridad, antes vigente. Segn esta regla mientras una actividad
econmica pudiera ser asumida por el sector privado tal actividad estaba vetada al pblico. Regla no vigente
en la actualidad, por lo que tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas pblicas. Para los entes
locales el nico requisito que ahora se exige a la actividad econmica pblica competitiva con la privada es
que sea de utilidad pblica.
Segn el Tribunal Supremo, mientras los particulares pueden crear sus empresas con plena libertad de
criterios, sin ms condicin que la que sus fines sean lcitos, todas las actuaciones de los rganos de la
Administracin Pblica deben responder al inters pblico que en cada caso, y necesariamente, siempre ha de
concurrir, tanto si se trata de actos de autoridad como de actuaciones empresariales, pues en cuanto a esta
ltimas el art. 31.2 de la propia Constitucin tambin exige una equitativa asignacin de los recursos pblicos y
que su programacin y ejecucin responda a criterios de eficiencia y de economa, lo cual no es compatible
con actuaciones empresariales pblicas carentes de justificacin. Por otra parte, la coexistencia de empresas
pblicas con fines empresariales y de empresas privadas en el marco de una economa de mercado, y la
pertenencia de Espaa a la Comunidad Econmica Europea, exige que se garantice y salvaguarde la libre
competencia, y para ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de produccin, pblico y privado.
3. EL RGIMEN DEL SERVICIO PBLICO TRADICIONAL. PRINCIPIOS GENERALES
La actividad de prestacin o de servicio se sujeta a determinados principios, alumbrados por la
jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios pblicos en nuestro Derecho. Son
estos los de legalidad, continuidad o regularidad, adaptabilidad al progreso tecnolgico, neutralidad e igualdad.
Se trata de unos principios de aplicacin general, cualesquiera que sean el objeto del servicio y la
naturaleza, pblica o privada, del gestor concesionario del mismo.
En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como
de inters general y la dotacin de crditos necesarios para su satisfaccin mediante la creacin de un
servicio pblico. La ley autonmica o estatal puede reservar en monopolio la actividad a la Administracin
si se trata de servicios esenciales. En el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para
determinados servicios por la LBRL.
Por el principio de continuidad, el servicio pblico debe desarrollarse de forma ininterrumpida de acuerdo
con la naturaleza de la prestacin. Ello implica que unos servicios habrn de prestarse en forma continua
(polica, abastecimiento en general) y otros en los das y horarios previstos (educacin, transporte).
El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios pblicos supone que quien los presta, sea la
Administracin o un concesionario, est obligado a incorporar a la prestacin que suministra a los usuarios
del servicio los adelantos tcnicos que se vayan produciendo.
Por el principio de neutralidad, una concrecin del principio constitucional de objetividad en el
funcionamiento de la administracin (art. 103 CE), los servicios pblicos deben prestarse teniendo en
cuenta las exigencias del inters general, siendo ilcita su utilizacin con fines partidistas, como un medio
de propaganda o e favoritismo.
Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitucin (art. 14 CE), implica un trato igual
para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la prohibicin de todo trato
discriminatorio.
El principio de gratuidad slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (la proteccin
ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art. 27 CE; la enseanza bsica es
obligatoria y gratuita) o legislativa especfica.
4. LA RELACIN DE PRESTACIN. EL ESTATUS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS PBLICOS.
Toda actividad administrativa de prestacin, en cuanto est definida explcita o implcitamente como servicio
pblico, comporta la existencia de una relacin entre la Administracin que la desempea o el concesionario
que en nombre de ella acta y el particular, beneficiario de la misma.
A) ADMISIN DEL SERVICIO.
El primer aspecto relevante de esa relacin es el derecho del particular a ser admitido al disfrute del servicio,
derecho subjetivo incuestionable si rene las condiciones legalmente establecidas, como puede ser poseer
determinados ttulos para matricularse en un establecimiento universitario, etc.
La aceptacin de la solicitud del usuario al disfrute de la prestacin va precedida de la comprobacin
administrativa de las circunstancias de hecho alegadas por el usuario, tras de lo cual se produce la decisin
administrativa por la que se admite al particular el disfrute del servicio.
La admisin del usuario al disfrute del servicio supone la sumisin de ste a una relacin especial conforme a
la normativa del servicio.
B) DERECHOS Y DEBERES DE LOS USUARIOS. LA CONTRAPRESTACIN ECONMICA DEL
SERVICIO. TASAS, PRECIOS PBLICOS Y TARIFAS
Supuesto el acceso al servicio, el contenido de la relacin comporta el derecho de los usuarios a recibir las
prestaciones previstas en trminos de cantidad y calidad determinadas por las normas y a ser resarcidos por
los daos ocasionados por el funcionamiento del servicio.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio, la principal obligacin del usuario es
satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no fuere gratuito. Esta puede consistir
en una tasa, un precio pblico o un simple precio privado.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento especial
del dominio pblico en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de Derecho
pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las
circunstancias siguientes: primera, que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los
administrados; y segundo, que no se presten o realicen por el sector privado.
Tienen la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la
prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho pblico cuando,
prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte
de los administrados.
Especial inters tiene la regulacin de las tarifas en los supuestos de gestin indirecta o contractual de los
servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del servicio es tambin un precio
privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestin de servicios pblicos.
La Legislacion local ofrece una regulacin minuciosa abordando cuestiones como los criterios para fijar las
tarifas y los supuestos y formas de revisin. Las tarifas han de ser iguales para todos los que recibieren las
mismas prestaciones y en iguales circunstancias. Pero podrn establecerse tarifas reducidas en bendeficio de
sectores personales econmicamente dbiles (art. 150 del Reglameto de Servicios de las Corporaciones
Locales).
Aprobadas las tarifas, debern ser objeto de revisin, de oficio o a peticin de las empresas, siempre que se
produjere un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o de la concesin, por circunstancias
independientes a la buena gestin de una u otra (art. 282 de la Ley de Contratos del Sector Publico).
C) RELACIN DE PRESTACIN Y GARANTA JUDICIAL.
La variedad de formas de gestin y, por consiguiente, la correlativa mayor o menor presencia del Derecho
pblico y privado lleva consigo un rgimen diverso para su garanta judicial. As, cuando se trate de un
rgimen de prestacin directa por un ente administrativo la jurisdiccin contencioso-administrativa es la
competente para la efectividad de la relacin de prestacin, en caso de que el usuario no fuere admitido al
disfrute del servicio, o fuese rechazado una vez admitido, o tratado de forma indebida, o se le ocasionaron
daos por el funcionamiento del servicio. Si la prestadora del servicio es una administracin en forma
societaria la competencia sera la jurisdiccin civil, que igualmente conocer de las cuestiones relativas a los
conflictos entre los usuarios y los gestores del servicio en rgimen contractual. No obstante, en estos dos
casos ltimos siempre asistir al usuario el derecho de denuncia ante la Administracin de la que dependa la
entidad prestadora del servicio y la impugnacin posterior de sus resoluciones o inactividad ante la Justicia
Administrativa.
5. LAS FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS.
La variedad de regmenes de gestin no est en los orgenes de los servicios pblicos, Tal como se
configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestin directa por la Administracin entraaba la aplicacin de un
rgimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad gestora, personal que la sirve,
relaciones logsticas con terceros, contratos, bienes relaciones con usuarios, etc).
Posteriormente se desbord esa estricta correlacin de gestin-aplicacin del Derecho Administrativo,
apareciendo as los servicios pblicos gestionados por sociedades de capital ntegramente pblico que no son
otra cosa que Administraciones Pblicas disfrazadas de empresas privadas, con aplicacin de derecho
privado (ejm. Renfe). A ellas hay que aadir la fundacin privada creada por entes pblicos segn prev la Ley
30/1994 de Fundaciones (art. 6), frmula que se est aplicando como sustantivo de los antiguos
establecimientos pblicos y que permite eludir la aplicacin del Derecho Administrativo en campos tan
significativos como los hospitales, etc.
En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin de un particular
o de una empresa mixta ligada a la Administracin titular del servicio por una relacin contractual. Por ello, las
modalidades de gestin indirecta se regulan en la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, que
establece las siguientes (art. 277):
a) Concesin, por la que el empresario gestionara el servicio a su propio riesgo y ventura.
b) Gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y el empresario participarn en los resultados de
la explotacin del servicio en la proporcin que se establezca en el contrato.
c) Concierto con persona natural o jurdica que venga realizando prestaciones anlogas a las que
constituyen el servicio pblico de que se trate.
d) Sociedad de economa mixta en la que la Administracin participe, por s o por medio de una entidad
pblica, en concurrencia con personas naturales o jurdicas.
6. EL MODELO EUROPEO DE LOS SERVICIOS DE INTERS ECONMICO GENERAL Y EL
DESMANTELAMIENTO DE LOS SERVICIOS PBLICOS ECONMICOS.
La alteracin del modelo de los servicios pblicos europeos trae causa del Tratado de Roma de 1957 con la
introduccin de la doctrina norteamericana de la libre competencia. A partir de aqu la cruzada por la libre
competencia no es ya compatible con el modelo de los servicios pblicos econmicos en que el monopolio
concesional era la regla. Pero se abre paso el modelo de empresas encargadas de la gestin de servicios de
inters econmico general sujetas a la libre competencia, sin por ello deslegitimar a las empresas que tengan
el carcter de monopolio fiscal a las cules solo se les aplicaran las normas de la competencia en la medida en
que la aplicacin de dichas normas no impida, de echo o de derecho, el cumplimiento de la misin especifica a
ellos encomendada (art. 92)
En definitiva, cuando el servicio de inters econmico general tenga carcter comercial su compatibilidad con
la libre competencia queda asegurada con la expresa aceptacin de las derogaciones parciales de sta que
guarden la debida proporcin con aqul inters. En los dems casos servicios de inters general que no
tienen carcter comercial las condiciones del art. 90 del Tratado no se aplica, porque no pueden tratarse de
la misma forma que los servicios de inters econmico general.
A) SERVICIO FERROVIARIO
El ferrocarril fue el primer Mercado objeto de liberalizacion en cumplimiento de la directiva comunitaria que
declaraba liberalizado toda la red europea a partir del 2008. La Ley 39/2003 suprimio su carcter de serivci
publico y lo declaro servicio de inters general a prestar en rgimen de libre competencia.
Pero por constituir la infraestructura ferroviaria un monopolio natural, la Ley establece un rgimen distinto para
esta, que sigue estando nacionalizada como bien de dominio publico a cargo de ADIF, propietaria de la
infraestructura y encargada de su gestin, que proporciona sus servicios a cualquier operador ferroviario que
los solicite. El servicio de transporte esta a cargo de RENFE Operadora, propietaria de los trenes y encargada
de su circulacin, que trabaja en competencia con otras compaas ferroviarias.
B) EL SITEMA ELECTRICO
El nuevo sistema elctrico supone la plasmacin normativa de las previsiones contenidas en la directiva
96/92CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre, sobre normas comunes para el
mercado interior de electricidad.
A diferencia de regulaciones anteriores, la Ley 54/1997 del sector elctrico se asienta ahora en el
convencimiento de que garantizar el suministro elctrico, su calidad su coste no requiere de ms intervencin
estatal que la que la propia regulacin especfica supone sin reserva al Estado de ninguna de las actividades
que integran el suministro elctrico.
La planificacin estatal, queda restringida a las instalaciones de transporte, buscando su imbricacin en la
planificacin urbanstica y en la ordenacin del territorio y se abandona la idea de una planificacin
determinante de las decisiones de inversin de las empresas elctricas, que es sustituida por una planificacin
indicativa de los parmetros bajo los que cabe esperar que se desenvuelva el sector elctrico en un futuro
prximo, a fin de facilitar decisiones de inversin de los diferentes agentes econmicos.
La comercializacin de energa elctrica queda asentada en los principios de libertad de contratacin y de
eleccin de suministrador.
El operador del mercado, como responsable de la gestin econmica del sistema, asume la gestin del
sistema de ofertas de compra y venta de energa elctrica en los trminos que reglamentariamente se
establezcan.
Por ltimo, se crea la Comisin Nacional del Sistema Elctrico con amplias facultades en materia de solicitud
de informacin y de resolucin de conflictos, y se arbitra su colaboracin con las instancias administrativas
encargadas de la defensa de la competencia.
C) HIDROCARBUROS
La liberacin de los hidrocarburos (Ley de 7 de octubre de 1998) supone en principio que estas actividades
no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. A pesar de ello, los
hidrocarburos siguen siendo dominio pblico del Estado, cuya exploracin y explotacin est sujeta a
autorizaciones y concesiones administrativas, como las minas y las mismas concesiones hidroelctricas.
La novedad bsica es la privatizacin de las actividades de distribucin y suministro (antes a cargo de
CAMPSA, empresa mixta y monopolio fiscal) y as suprimido el monopolio, las asume la iniciativa privada en
rgimen de competencia y libertad de precios, si bien gravadas con las obligaciones propias de los servicios
econmicos de inters general. Aunque el viejo concepto servicio publico monopolico reaparece de nuevo
para asegurar el abastcimiento de carburantes y para la explotacin de la red gasista monopolio natural.
Posteriormente se ha dictado la Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos,
pero tambin el sector bajo la disciplina de la gran administracin independiente, es decir, la Comisin
Nacional de los Mercados y la Competencia.
D) SERVICIO POSTAL.
En el servicio postal se desmantela de forma parcial el monopolio del Estado. El Servicio de Correos que se
prestaba de forma directa pasa a ser (convertido en S.A. estatal en que los empleados siguen ostentando la
condicin de funcionarios, algo inslito) el operador al que se encomienda el servicio pblico universal,
entendiendo por tal el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la Ley y sus reglamentos de
desarrollo, prestados de forma permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible para todos los
usuarios. Adems se le reserva con carcter exclusivo, al amparo del art. 128.2 de la Constitucin,
determinados servicios: de giro, envos interurbanos y transfronterizos, con peso igual o inferior a 350 gramos,
etc.
Para garantizar la prestacin del servicio postal universal y la referencia reserva se otorgan al operador los
importantsimos derechos que recuerdan al monopolio anterior: condicin de beneficiario de la expropiacin
forzosa; exencin de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados, etc.
Posteriormente ha sido aprobada la Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derecho de los usuarios y
del mercado postal, un nuevo marco legal que , al tiempo que incorpora a nuestro ordenamiento interno la
Directiva postal 2008/6/CE, garantiza los derechos de los ciudadanos a recibir un servicio postal universal de
amplia cobertura territorial y refuerza la sostenibilidad financiera de este servicio que se encomienda a la
sociedad estatal Correos y Telegrafos, S.A.
E) TELECOMUNICACIONES
La Ley general de Telecomunicaciones, de 24 de abril de 1998, en cumplimiento de la directiva 97/13/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco comn en materia de
autorizaciones generales y licencias individuales en el mbito de los servicios de telecomunicaciones, las
define como servicios de inters general que se prestan en rgimen de competencia, cuyo ejercicio
requiere dos tipos de autorizaciones:
Autorizacin general para la prestacin de los servicios y para el establecimiento o explotacin de las
redes de telecomunicaciones que no precisen de una licencia individual, de acuerdo con lo
establecido en el captulo siguiente.
Se requerir licencia individual para el establecimiento o explotacin de redes pblicas de
telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico, para la prestacin
del servicios o el establecimiento o explotacin de redes de telecomunicaciones que impliquen el uso
del dominio pblico radioelctrico.
A diferencia de las autorizaciones generales, las individuales podrn denegarse cuando el nmero de licencias
sea limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del ttulo en la correspondiente licitacin.
La Ley distingue como obligaciones de servicio pblico el servicio universal de telecomunicaciones, los
servicios obligatorios de telecomunicaciones, que se prestarn en todo o parte del territorio nacional, y otras
obligaciones de servicio pblico impuestas por razones de inters general.
Por servicio universal de telecomunicaciones, se entiende el conjunto definido de servicios de
telecomunicaciones con una calidad determinada, accesible a todos los usuarios con independencia de su
localizacin geogrfica y aun precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir conexin a la
red telefnica pblica fija y acceder a la prestacin del servicio telefnico fijo disponible para el pblico.
El Gobierno podr, por necesidades de la defensa nacional y de la seguridad pblica, imponer, mediante Real
Decreto, otras obligaciones de servicio pblico distintas de las de servicio universal y de los servicios
obligatorios a los titulares de licencias individuales o de autorizaciones generales.
F) LOS MEDIOS AUDIOVISUALES
La Ley 7/2010 Generla de la Comunicacin Audiovisual, regula la comunicacin audiovisual de obertura
estatal y establece las normas bsicas en materia audiovisual sin perjuicio de las competencia reservadas a
las CCAA y a los Entes Locales en sus respectivos mbitos. Cuando dichos servicios se presten mediante
ondas hertzianas terrestres necesitara licencia previa otorgada mediante concurso por la autoridad audiovisual
competente. En el mbito de cobertuda estatal la competencia para el otorgamiento el de las licencias,
incluidas las de radio-difusion digital terrenal y onda media correponde al Gobierno, sin perjuicio de la
participacin del as CCAA. Los concursos de otorgamiento de licencias para la prestacin de servicios
audiovisuales se regiran por la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Publicas y todas las
licencias disponibles de la misma naturaleza e identivo mbito de cobertura debern ofrecerxe de forma
simultanea, y previa confirmacin de existencia de espacio radioelctrico suficiente. En el marco de lo
dispuesto, por el Plan Tcnico Nacional de oferta.

Las licencias audiovisuales sern otorgadas por un plazo de 15 aos, renovndose automticamente y por el
mismo plazo estipulado inicialmente para su disfrute.

Su transmisin y arrendamiento, previo transcurso de 2 aos, requerida autorizacin previa de la autoridad

audiovisual competente y estarn sujetos al pago de una tasa que ser determinada por el Gobierno, para las
licencias del mbito estatal, o por las CCAA, para el resto de supuestos. Autorizacin que solo podr ser
denegada cuando el solicitante no acredite el cumplimiento de todas las condiciones legalmente establecidas
para su obtencin o no se subrogue en las obligaciones del anterior titular.

Caracterstica muy especifica del sector audiovisual es la configuracin del audiovidual como servicio esencial
que se gestiona directamente por los entes pblicos en cuanto que tiene como misin difundir contenidos que
fomenten los principios y valores constitucionales, contribuir a la formacin de una opinin publica plural, dar a
conocer la diversidad cultural y lingstica de Espaa, y difundir el conocimiento y las artes, con especial
incidencia en el fomento de una cultura audiovisual y atender a aquellos ciudadanos y grupos sociales que no
son destinatarios de la programacin mayoritaria. Este servicio lo desarrollan el Estado, las CCAA y las
Entidades Locales que determinaran normativamente, para su mbito de competencia, el sistema de
financiacin de su servicio publico de comunicacin audiovisual. Dicho sistema deber ser compatible con la
normativa vigente en materia de competencia.

TEMA 8. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA

1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA
La potestad sancionadora de la Administracin ha sido convalidada por el art. 25.1 de la CE que al
establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa: "nadie puede
ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta, o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente" y en el prrafo 3 de este artculo dice "la
administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de
libertad". Tambin el art. 45.3 de la CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la administracin a
quienes violen la legislacin referente al medio ambiente.
Consecuentemente con estos preceptos el T.C ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la
Administracin en diversos pronunciamientos y sobre todo en las sentencias 77/1983 en la que ha establecido
las condiciones y lmites para la imposicin de sanciones administrativas en los siguientes trminos:
%3) Sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
%3) Interdiccin de las penas de privacin de libertad de modo directo o indirecto a partir de las
infracciones sancionadoras (ste lmite no es aplicable al rgimen disciplinario militar).
%3) El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 de la CE.
%3) La subordinacin de la potestad sancionadora de la Administracin a la autoridad judicial, que
consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la jurisdiccin Contenciosos-
Administrativa y la preferencia de la jurisdiccin penal para aquellos hechos susceptibles de
ser enjuiciados por ambas jurisdicciones.
El T.C. ha considerado tambin inexcusable la concurrencia del elemento de la culpabilidad, si bien matizado
por la aceptacin, a diferencia del D penal, de la responsabilidad de las personas jurdicas.
Sin embargo, dicho tribunal no se ha planteado los lmites cuantitativos de la potestad sancionadora, cuestin
ineludible si como afirma, la potestad sancionadora de la Administracin es auxiliar de la penalque
corresponde a los tribunales de Justicia. En contra de ese carcter subordinado, la realidad es que las multas
administrativas superan en cientos de millones los lmites establecidos con carcter general para las penas de
multa por delito en el Cdigo penal, que no sobrepasan los 750.000 (art. 50).
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SUS MANIFESTACIONES. RESERVA DE LA LEY Y TIPICIDAD
Las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuantas mximas cuando se trata de
multas y definen genricamente como infraccin el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al
reglamento de ejecucin de la Ley la enumeracin o tabla de conductas sancionables. La Ley 40/2015
Rgimen Jurdico del Sector Publico (arts. 25 y ss) ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley y
la tipicidad para las infracciones y sanciones administrativas: slo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley (art. 27.1), y as mismo
para las sanciones: unicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones
que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley (art. 27.2); al tiempo que permite la regulacin
complementaria por reglamentos. La Ley tambin recoge las reglas complementarias de estos principios
sobre irretroactividad y as mismo la prohibicin de la analoga.
Por ltimo hay que sealar que, aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equvocos, al
igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los parlamentos
autonmicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido as.
A) RESERVA DE LEY.
El art. 25 de la Constitucin se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que nadie
podr ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o
infraccin administrativa, segn la legislacin vigente. En una interpretacin amplia, este precepto implica
adems de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslacin a la actividad
administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la norma sancionadora (art. 9 y 25
CE) y retroactividad de la ms favorable, prohibicin de analoga y del doble castigo (bis in idem) y en general,
la aplicacin de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado, como el de la culpabilidad.
Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del trmino legislacin no ha creado
problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en ste se da una reserva
absoluta de Ley, que debe ser orgnica cuando se limiten derechos fundamentales.
Sin embargo, para el T.C este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues
la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relacin con la regulacin de las
infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido
estricto. Se entiende por ello, que en el mbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley,
bastando con una cobertura legal.
B) PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
En definitiva, la diferencia entre el principio de reserva absoluta de ley, que opera en materia penal, y de
cobertura legal, aplicable a las sanciones administrativas:
En el principio de reserva absoluta de ley: la ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsin de la
pena como la descripcin de la conducta ilcita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripcin por
medio de un Reglamento de aplicacin o desarrollo;
Mientras que el principio de cobertura legal de las sanciones administrativas, slo exige cubrir con ley
formal una descripcin genrica de las conductas sancionables y las clases y cuanta de las
sanciones, con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las
conductas ilcitas, es decir, la tipicidad.
El anlisis de la legislacin administrativa prueba que la cobertura legal es la tcnica tradicionalmente
seguida en la mayora de los casos, aunque se dieran excepciones de normas reglamentarias sancionadoras
sin autorizacin o cobertura en una ley autorizativa.
3. LA CULPABILIDAD EN LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. LA RESPONSABILIDAD DE LAS
PERSONAS JURDICAS
En la versin penalista ms comn la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de
un hecho tpico y antijurdico.
La LRJAP-PAC, en vez de remitir al Cdigo Penal la solucin de estas cuestiones, lo ms adecuado dada la
identidad de toda potestad punitiva, la ha abordado en trminos muy incompletos en su artculo 130,
refirindose nicamente a la responsabilidad de las personas jurdicas, a la responsabilidad civil derivada de la
infraccin administrativa y a la autora mltiple.
A falta de previsin expresa, slo se puede ser administrativamente incriminado en concepto de autor, no de
cmplice o encubridor, y, por el contrario, siempre sern aplicables las normas penales sobre exencin de
responsabilidad criminal previstas en al art. 8 de Cdigo Penal, como la enajenacin penal, etc.
Dentro del precepto referido a la responsabilidad la Ley afronta el reparto de las sanciones en los supuestos
de autora mltiple, es decir, cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal
corresponda a varias personas conjuntamente, al que se aplica la discutible regla de imponer la
responsabilidad solidaria de las infracciones que en su caso, se cometan y de las sanciones que se
impongan.
Otra cuestin que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del elemento de la
culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o no sancionadas las
personas jurdicas.
Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa, pues no contiene referencia alguna a la voluntariedad, a
la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccinales. Es ms al aludir a la responsabilidad a
ttulo de simple inobservancia, la Ley parece admitir una responsabilidad sin culpa, y lo mismo pudiera
inferirse cuando incluye entre los criterios que sirven para graduar la responsabilidad la concurrencia de la
intencin del sancionado, de lo que parece deducirse que sin esa intencionalidad tambin es posible la
sancin; y, en fin, parece desdearse el elemento de la culpabilidad cuando se admite la responsabilidad
administrativa de las personas fsicas o jurdicas que tienen el deber de prevenir el incumplimiento por otras
de las obligaciones impuestas por la Ley.
Sin embargo, no puede admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infraccin alguna, penal o
administrativa, sin el elemento subjetiva de la culpabilidad, a ttulo de dolo o negligencia.
Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisin de la responsabilidad de las
personas jurdicas, admisin que ha sido una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora
administrativa que permita castigar a entes que, por no ser personas fsicas, no se consideraban culpables
ante el Derecho penal y que, adems no podan ser condenados a penas privativas de libertad, las
ordinarias en aqul derecho.
4. CONCEPTO, CLASES Y GRADUACIN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
La legislacin no ofrece una definicin de lo que son las sanciones administrativas, aunque se podran definir
estas como cualquier mal infringido por la administracin a un administrado como consecuencia de una
conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represiva.
Estas notas se cumplen en general en el caso de las sanciones pecuniarias o multas, pero no en las medidas
preventivas dirigidas a impedir una infraccin o incumplimiento jurdico, ni en las medidas resarcitorias
cuya finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del incumplimiento
previo de una obligacin, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no persiguen las sanciones
administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente en la penalidad que al culpable de la
situacin creada corresponde padecer. Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden
imponerse en concepto de sancin y compatibles con ellas. Las multas coercitivas estn adscritas a la
potestad ejecutiva de la Administracin y no a la represiva.
Del mbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificacin no slo represora sino ms bien
reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de sanciones o sin l, implican la
privacin de determinados derechos (ej.- Expropiacin-sancin por incumplimiento de la funcin social de la
propiedad, retractos en favor de la administracin, etc.)
Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones administrativas consisten
habitualmente en la prdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta y
de los que priva justamente por su infraccin (privacin carnet de conducir, etc).
CLASES:
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en funcin de la relacin que une al sancionado con la
Administracin en:
Sanciones de polica general o de orden pblico: competencia de las autoridades gubernativas
generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de seguridad ciudadana.
Sanciones sectoriales: A cargo de la Administracin especializada (tributaria, sanidad, caza, trfico
etc.).
Sanciones que traen causa en una relacin supremaca especial: concepto del que se ha abusado para
burlar las garantas a que debe estar condicionado todo poder represivo (destacan las sanciones
funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias)
SOBRE EL CONTENIDO
Sobre el contenido de las sanciones administrativas, en ningn caso, pueden implicar, directa o
subsidiariamente la privacin de libertad. La Ley 40/2015, sale tambin al paso de las sanciones rentables, es
decir aquellas cuya comisin proporciona al infractor un beneficio todava superior, una vez descontado el
beneficio obtenido con la ifraccion el importe de la multa. Esto se impide mediante la confiscacin por va
sancionatoria de ese beneficio, prescribiendo que la sancin pecuniaria a imponer no resulte nunca mas
beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas (art. 29).
GRADUACIN.
Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la jurisprudencia ha
impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible discrecionalidad
discrecionalidad administrava en la aplicacin de las sanciones.
La Ley 40/2015 de Rgimen Jurdico del Sector Publico y recogiendo esta tendencia, estable el criterio general
que obliga a las administraciones publicas a tener en cuenta:
1 La debida idoneidad y necesidad de la sancin a imponer y su adecuacin a la gravedad del hecho
constitutivo de la infraccin y proceder, despus
2 A graduar la sancin en funcin de los siguientes criterios (art. 29.3):
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma
naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme en va administrativa.
La Ley faculta as mismo al rgano competente para imponer, la sancin de grado inferior mediante una
motivacin especifica sobre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y las circunstancias
concurrentes, pero sin distingui y especificar como hace el cdigo penal, entre circunstancias atenuantes y
agravantes. En todo caso deber aplicar en caso de concurrencia de infracciones la sancin correspondiente a
la infraccin mas grave cometida cuando de la comisin de una infraccin derive necesariamente la comisin
de otra u otras y, cuando se trate de una infraccin continuada, es decir, la realizacin de unapluralidad de
accones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin de un plan
preconcebido o aprovechando idntica ocasin.

6. LA EXTINCIN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Segn el art. 112 del Cdigo penal la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el
cumplimento de la condena, la amnista, el indulto, el perdn del ofendido en los delitos perseguibles a
instancia de parte, la prescripcin del delito o de la pena.
Todas estas formas de extincin de la responsabilidad se aplicarn a las infracciones y sanciones punitivas. La
Ley 40/2015 slo trata de la prescripcin de las infracciones y de las sanciones, adems de esta forma de
extincin, trataremos de aquellas otras que de forma anloga o no al derecho penal, producen un efecto
extintivo de la responsabilidad administrativa sancionadora.
Se consideran en primer lugar:
Muerte del infractor: en principio, la personalidad de la sancin propia de toda materia punitiva, implica
que la pena o sancin no se transmite a los herederos.
Cuando se trata de disolucin de personas jurdicas Parece que la solucin ms justa es que el
patrimonio social, no obstante de la disolucin quede afecto al pago de las sanciones impuestas. Si
quedan obligaciones pendientes se transmiten a los socios en proporcin a su participacin.
Cumplimento de sancin o pago de multa. Es el supuesto ms frecuente de la extincin de la
responsabilidad administrativa. Una modalidad es el pago voluntario en medida reducida. Esta tcnica
que se introduce en los procesos penales para permitir, ante la masificacin de las infracciones
menores incriminadas con penas pecuniarias, una condena sin proceso cuando el infractor admite su
responsabilidad, constituyendo su ausencia en nuestro proceso penal, una de las causas del anormal
desarrollo de la potestad sancionada de la Administracin. La ley de bases 19/1988 sobre el Trfico,
circulacin de vehculos a motor y seguridad vial, hace aplicacin del pago en medida reducida,
cuando el infractor en el acto de notificacin ante el agente (va breve) o ante el rgano
administrativo encargado de la denuncia (va ordinaria) y dentro de los diez das siguientes a la
formulacin de la misma, haga efectivo el importe de la multa, reducindose la cuanta en un 20 %.
Segn Lozano, esta forma de extincin tiene el peligro de suponer una presin sobre el presunto
infractor, que ante el riesgo de sufrir un castigo mayor, acepta el pago incluso cuando se considera
inocente.
As mismo se ha abierto paso la rebaja de la pena en los llamados juicios rapidos en la cuanta de un
tercio de lo solicitado por la parte acusadora cuando el acusado muestra conformidad con los hechos
(art. 795 y 801 LEC).
Derecho de gracia: Es otra forma de extincin de las sanciones administrativas, es decir a travs de la
amnista o el indulto. Si el indulto acta sobre la reduccin o extincin de la pena, la amnista opera
 sobre el delito mismo, como un olvido, entendindose que la infraccin nunca se ha producido. La CE
(art. 112) prohbe los indultos generales pero se admite la amnista porque sta equivale a una
legislacin derogatoria. El indulto particular se admite aunque produce desigualdad, perdonando a
unos y no a otros, y supone modificar los efectos de una sentencia judicial por un acto administrativo.
En derecho administrativo no hay una regulacin anloga a la establecida en materia penal por la ley
de indulto de 1870, que suponga la condonacin de una singular sancin administrativa. Se admiten
las amnistas fiscales, art. 10 Ley general tributaria que prev la concesin, mediante ley, de perdones,
rebajas, condonaciones o moratorias", por razones prcticas ante la imposibilidad de la hacienda para
luchar contra el fraude fiscal.
Por prescripcin (art. 30 Ley 40/2015): Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen, por
el transcurso del tiempo, es decir, por la rescripcion. Segn esta ley, las infracciones muy graves
prescriben a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses; las sanciones por
faltas muy graves prescribirn a los 3 aos, las faltas graves a los 2 aos y las faltas leves en 1 ao.

El plazo de prescripcin empezar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiere cometido,

interrumpindose sta cuando se inicia el expediente sancionador con conocimiento del interesado. Se
admite la reanudacin de la prescripcin cuando el expediente estuviere paralizado ms de un mes
por causa no imputable al interesado. En este caso, el tiempo ya ganado se suma al que se gane tras
la reanudacin.

El plazo de prescripcin de las sanciones comenzara a contarse desde el da siguiente a aquel en que
sea ejecutable la resolucin por la que se impone la sancin o haya transcurrido el plazo para
recurrirla. Interrumpir la prescripcin, la inciacion, con conocimiento del interesado, del procedimiento
de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aquel esta paralizado durante mas de 1 mes por causa
no imputable al infractor. En el caso de desestimacin presunta del recurso de alzado interpuesto
contra la resolucin por la que se impone la sancin, el plazo de prescripcin de la sancin
comenzara a contarse desde el da siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para
la resolucin de dicho recurso.
7. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA SUBORDINACIN DE LA POTESTAD SANCIONADORA
ADMINISTRATIVA A LA JURISDICCIN PENAL.
De la tradicional consideracin de la potestad sancionadora de la Administracin como una manifestacin ms
del poder punitivo del Estado se haba extrado la consecuencia de su independencia de la Jurisdiccin penal
y, por ello mismo, la compatibilidad de la sancin administrativa con la penal.
En la CE de 1978 no se recogi la regla del non bds in idem. No obstante, la doctrina ah defendido su
vigencia por entender que la formulacin de la doble sancin est implcita en el principio de legalidad del
artculo 25 que vetara una tipificacin simultnea de iguales conductas con diferentes efectos
sancionadores, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdiccin de la arbitrariedad de los
poderes pblicos establecida en el artculo 9.3 de la CE.
Por su parte el TC ha calificado el principio non bis in idem como principio general del derecho, y asimismo
determina una interdiccin de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos
hechos.
De la doctrina del TC se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos hechos
que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin embargo, no parece
admitirse la hiptesis inversa, es decir, que la fijacin de los hechos sancionables por un acto administrativo
(incluso confirmado por una posterior sentencia de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa) vincule a la
Jurisdiccin penal, por cuanto es doctrina constitucional la imposibilidad de que los rganos de la
Administracin lleven a acabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los
hechos pueden ser constitutivos de delito o falta segn el Cdigo penal o las leyes penales especiales,
mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos.
La Ley 39/2015 LRJAP-PAC (art. 31) recoge la preferencia procesal de la Jurisdiccin penal en la averiguacin
de los hechos, en su determinacin o fijacin definitiva, al prescribir que los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales vincularn a las administraciones pblicas respecto de los procedimientos
sancionadores que sustancien.
8. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LAS GARANTAS PROCESALES Y LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA SANCIONADORA.
La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin a la observancia de
determinados procedimientos y garantas judiciales posteriores. As el art. 105 impone a la administracin la
necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a travs de un procedimiento administrativo con un trmite de
audiencia, y el art. 106 reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial.
El TC ha declarado aplicable el artculo 24 de la CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva.
Adems la potestad sancionadora de la Administracin debe ejercerse de acuerdo con las garantas
establecidas en los arts. 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y
consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo.
La Ley 40/2015 regula esta materia comenzando por afirmar que el ejercicio de la potestad sancionadora
requerir la instruccin del procedimiento legal o establecido y que en nungun caso se podr imponer una
requerir la instruccin del procedimiento legal o establecido y que en nungun caso se podr imponer una
sancin sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. Por otra parte, La primera garanta en el
ejercicio de la potestad sancionadora es la de la exigencia de un procedimiento sancionador que en los
debern estar separadas la fase instructora y la sancionadora, encomendndose a rganos distintos.
Este principio de separacin entre la fase instructora y sancionadora constituye otro de los principios
esenciales y sagrados de todo poder punitivo. El TC adems de afirmar la inexcusabilidad del procedimiento
sancionador, se ha pronunciado sobre la esencialidad de algunos principios insitos en al tutela judicial efectiva.
Entre los principios de rigurosa observancia est el derecho de audiencia y defensa, al que expresamente
alude el artculo 24 de la CE, derecho que el TC concreta en el trmite de audiencia y el derecho a aportar
pruebas de descargo frente a la acusacin.. Este derecho ha sido desarrollado por la LRJAP-PAC que integra
en ellos siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan
constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, as como la identidad del instructor,
de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya la competencia.
b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico que
resulten procedentes.
El procedimiento sancionador debe asegurar el respeto a la presuncin de inocencia que la STC 13/1982 de
1 de abril, afirma ser un derecho fundamental frente a todos los poderes pblicos y por ello vigente en el
mbito sancionador administrativo.
La LRJAP-PAC recoge que los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (art. 137.1).
La regla de presuncin de inocencia cede, sin embargo, cuando se parte de hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes, las cuales vincularn a las administraciones pblicas respecto de los
procedimientos sancionadores que sustancien.
En cuanto al derecho a no declarar contra s mismo y a no declarar (a que tambin se refiere el art. 24
CE), si impide a los jueces en los procesos penales coaccionar a los inculpados para que declaren sobre los
hechos que se le imputan, respetando su derecho al silencio, debe impedir igualmente en los procedimientos
sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar
documentos o pruebas para documentar los procedimientos que instruyen contra ellos bajo amenaza de
nuevas sanciones.
Por ltimo hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que tambin recoge al art. 24 CE. El TC ha
reconocido este derecho nicamente para los procesos penales por delito, limitacin que justifica en funcin
de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones administrativas.
9. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
La Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo comn de las Administraciones Publicas se rige por las
mismas normas del procedimiento adminitrativo comn con las especialidades que se recogen en la propia
Ley. Adems deroga el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado
por el RD 1398/1993. Dichas especialidas consisten ahora en los siguiente:
Antes del inicio del procedimiento sancionador se admite la posibilidad de realizar actuaciones previas que
se orientaran a determinar, con la mayor precisin posible, los hechos suscptibles de motivar la oncoacion del
procedimiento, la identificacin de la persona/s que puedieran resultar responsables y las circunstancias
relevantes que concurran en unos y otros.
El insructor debe decidir si sigue el procedimiento sancionador ordinario o el procedimiento simplificado
cuando considere que, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infraccin con leve.
La iniciacin de los procedimientos sancionadores ordinarios es siempre de oficio, y partira de la debida
separacin entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendara a rganos distintos.
Es fundamental aqu el acuerdo de iniciacin que se comunica al instructor, con traslado de las actuaciones
que existan y se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados entendindose por tal al inculpado y al
denunciante cuando la norma as lo prevea.
El acuerdo de iniciacin habr de precisar, como contenido mnimo lo siguiente:
a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Hechos que motivan la incoacin, su posible calificacin y sancin correspondiente.
c) Identificacion del instructor, secretario del procedimiento y rgano competente para la resolucin del
procedimiento y la norma que le atribuya tal competencia.
d) Medidas de carcter provisional que el rgano competente para iniciar el procedimiento haya podido
acordar a fin de asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer.
e) Indicacin del derecho a formular alegaciones, audiencia en el procedimiento y plazos para su
ejercicio.
En el periodo de instruccin y sustanciacin de la prueba consiste en que los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularan a las Administraciones Publicas respecto de los
procedimientos sancionadores que substancien.
Sobre la terminacin del procedimiento la Ley permite la omisin misma del procedimiento cuando el infractor
reconoce su responsabilidad. En este caso, sin diligencia alguna, se podr resolver el procedimiento con la
imposicin de la sancin que proceda.
Tambin el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolucin,
implicara la terminacin del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposicin de la situacin alterada o a la
determinacin de la indemnizacin por los daos y perjuicios causados por la comisin de la infraccin.en
ambos casos, cuando se trate de sancin pecuniaria, el rgano aplicara reducciones de, al menos, el 20%
sobre el importe de la sancin, siendo estos acumulables entre si, porcentaje que podr ser incrementado
reglamentariamente.
Por otro lado, el instructor deber realizar todas las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los
hechos investigados, para adoptar una de estas dos soluciones:
1. Finalizacin del procedimiento con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la
fomrulacion de la propuesta de resolucin, cuando en la instruccin se ponga de manifiesto que
concurra alguna de las circunstancias:
a. La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infraccin.
b. Cuando los hecho no resulten acreditados.
c. Cuando los hecho probados no constituyan infraccin administrativa.
d. Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien
aparezcan exentos de responsabilidad.
e. Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infraccin.
2. La propuesta de resolucin: se fijaran de forma motivadad los hechos que consideren probados y
su exacta calificacin jurdica, se determinara la indraccion que, en su caso, aquellos constituyan, la
persona/s responsables y la sancin que se proponga, la valoracin de las pruebas practicadas, en
especial aquellas que constituyan los fundamentos bsico de la decisin, as como las medidas
provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instruccin determine la inexistencia
de infraccio o responsabilidad, la propuesta declarara esa circunstancia.
Despus de ello sigue el tramite de vista y alegaciones en el que el instructor podr de manifiesto a los
interesado sel procedimiento precisando el plazo para la formulacin de aquellas con la posibilidad de
presentrar nuevos documentos.
El rgano competente dictar resolucin. La resolucin ha de ser motivada y ha de decidir todas las
cuestiones planteadas por los interesados o derivadas del procedimiento, y en ella no se podrn aceptar
hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin (salvo los que resulten de actuaciones
complementarias). Si estimase que la infraccin o la sancin reviste mayor gravedad que la determinada en la
propuesta de resolucin, notificara al inculpado dicha apreciacin para que aporte cuantas alegaciones
estimen en el plazo de 15 das.
La determinacin de responsabilidades civiles, cuando las conductas sancionadas hubieran causado daos
o perjuicios a las Administraciones y la cuanta destinada a indemnizar estos daos no hubiera quedado
determinada en el expediente, se fijara mediante procedimiento complementario, cuya resolucin ser
ejecutiva. Este procedimiento ser suceptible de terminacin convencional, pero ni esta ni la aceptacin por el
infractor de la resolucin que pudiera recaer implicaran el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La
resolucin pondr fin a la va administrativa.
10. EL PRINCIPIO NULLA POENA SINE IUDICIO Y LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS
SANCIONADORES DE LA ADMINISTRACIN.
Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho espaol, es el de si la
interposicin de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el de amparo
constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad.
Los principios afectados por esta cuestin son los recogidos en el artculo 24 CE, de presuncin de
inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial.
A favor de la suspensin automtica de la sancin por la interposicin de un recurso opera tambin el
argumento analgico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden siempre la ejecucin de la
pena, regla capital porque el principio nulla poene sine indicio obliga a respetar la situacin previa a la
sentencia de primera instancia y la misma presuncin de inocencia hasta el agotamiento de todas las restantes
instancias judiciales.
En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayora de las leyes que
regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras
imponen la suspensin, y no han faltado tampoco supuestos de prohibicin de cualquier medida
suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las vacilaciones de la jurisprudencia
constitucional.
En definitiva, pues, para no entender infringido el principio nulla poena sine indicio es forzoso aceptar el
carcter automtico de la suspensin con motivo de la interposicin de los recursos administrativos y
jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o imposibles avales a
costa de los recurrentes. De lo contrario seguir vigente la contradiccin, no explicada ni justificada por el alto
Tribunal, de que la ejecucin de las penas impuestas por los jueces y tribunales penales se suspenda por al
simple interposicin de los recursos procedentes y que ese mismo efecto garantizador no se produzca
cuando la potestad punitiva del estado se acta a travs de las autoridades o funcionarios administrativos,
cuya fiabilidad, desde el punto de vista de la independencia y objetividad, la Constitucin presume que es
menor que la de aquellos jueces. A menor fiabilidad jurdica en los agentes sancionadores y menores
garantas procedimentales, menores garantas tambin en el trmite del recurso judicial. sa es, en fin, la
peculiarconclusin a que conduce esa restrictiva doctrina del TC en la interpretacin del art. 24 CE que
recogi, ms o menos, despus la LRJAP-PAC, que reduce la suspensin de efectos del acto sancionador, en
caso de que proceda, hasta el momento de la resolucin de un recurso ordinario administrativo (art. 138.3; la
resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa).
Consideraciones que se han tenido en cuetna en la regulacin de la vigente Ley 39/2015. As afirmar que la
resolicion sancionatoria ser ejecutiva cuando no quepa contra ella ningn recurso ordinario en va
administrativa (y no lo ser si esta pendiente de resolver un recurso administrativo) admite que, aun siendo
ejecutiva por ser irrecurrible en va administrativa, se podr suspender cautelarmente, si el interesado
manifiesta a la Administracin su intencin de interponer recurso contencioso-administrativo contra la
resolucin firme en va administrativa.
Dicha suspensin cautelar finalizara cuando:
a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso
contencioso-administrativo.
b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
1. No se haya solicitado en el mismo tramite la suspensin cautelar de las resolucin
impugnada.
2. El rgano judicial se pronuncie sobre la suspensin cautelar solicitada, en los trminos
previsto en ella.
TEMA 9. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL
1. ARBITRAJE Y ADMINISTRACIN PBLICA.
Una cosa es que la Administracin cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de Derecho pblico o
privado, someta al juicio de un tercero la resolucin de la controversia, y otra muy distinta es que ella misma
arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una potestad administrativa atribuida por Ley,
desarrollando lo que hemos denominado la actividad arbitral de la Administracin.
A) LA DESCONFIANZA TRADICIONAL ANTE EL ARBITRAJE Y LA TRANSACCIN SOBRE DERECHOS
DEL ESTADO.
Dejar en manos de terceros, la posibilidad de resolver los conflictos en que la Administracin es parte,
tradicionalmente se contempl como una abdicacin del poder del propio Estado, mxime cuando la Justicia
administrativa misma surgi para evitar el sometimiento a los tribunales civiles de los pleitos y conflictos en
que era parte la Administracin. Ni siquiera si admiti en los comienzos del rgimen constitucional el
sometimiento de los conflictos de la Administracin a los jueces civiles, y se cre un fuero administrativo, con
menos razn poda admitirse que la Administracin fuera juzgada por los simples particulares actuando de
rbitros.
Otra razn para la desconfianza del arbitraje es su parentesco con el contrato de transaccin, que consiste en
resolver un conflicto vis a vis entre las partes. Un negocio jurdico complejo, inviable (porque se presta a la
simulacin del conflicto y, a seguidas, a resolverlo mediante transacciones fraudulentas), que el mismo Cdigo
Civil pone bajo sospecha cuando lo celebran los administradores de bienes ajenos. Pero qu es la
Administracin pblica sino un conjunto de funcionarios que administran bienes y funciones ajenas?
Prohibicin, pues, de transigir, y de ah la tradicional regla de que los Abogados del Estado no podan ni
allanarse a las demandas ni dejar de recurrir, con razn o sin ella, las resoluciones judiciales que fueran
desfavorables a la Administracin. Y que otra cosas es el arbitraje sino una transaccin a cargo de un
tercero? Prohibicin por ello de someter los conflictos de la administracin con terceros a la decisin de
rbitros o amigables componedores.
Pero esos principios van relajndose y rebajndose las exigencias para transigir y allanarse en los pleitos del
Estado.
B) EL ARBITRAJE COMO SUCEDNEO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y DE LA JUSTICIA
ADMINISTRATIVA.
Tambin evolucionan los principios y modos de resolucin de los conflictos entre la Administracin y los
administrados en materias estrictamente administrativas. La Ley 39/2015 LRJAP-PAC permite que las
leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos, de impugnacin o de reclamacin,
incluidos los de conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no
sometidos a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley
reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
Surgiendo la gran cuestin: Es posible admitir con carcter general un arbitraje privado que sustituya a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, de la misma forma que la justicia civil es sustituida por las
decisiones y laudos de rbitros y amigables componedores a travs del arbitraje de Derecho privado que
regula la Ley 60/2003, de Arbitraje?
Frente a una corriente doctrinal que postula esa solucin para paliar los enormes retrasos que se producen en
las decisiones de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se alzan las reglas tradicionales ya aludidas de
las decisiones de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se alzan las reglas tradicionales ya aludidas de
desconfianza al arbitraje y a la transaccin de cualesquiera conflictos sobre derechos y conflictos de la
Hacienda Pblica y, en particular, la reserva constitucional de la funcin de control judicial que la CE
establece a favor de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (art. 106 CE): Los tribunales controlan la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los
fines que la justifican, reserva constitucional que podra quedar enervada, o sustancialmente reducida, si se
cae en una prctica generalizada de delegar en instancias no administrativas, a travs de laudos de
terceros, la resolucin de las controversias que suscita la actividad administrativa.
Otro argumento contrario es que tales atajos para reducir la litigiosidad puedan afectar a terceros implicados
en el acto o actividad administrativa en litigio potencial o real, burlando las garantas que les asisten dentro (y
no fuera) del proceso contencioso-administrativo. Por ello, a pesar del fervor con que muchos defienden hoy
que la Administracin se comporte antes y durante el proceso como un particular y que someta al arbitraje sus
conflictos, lo que en parte va siendo legalmente reconocido, siguen en pie las dificultades jurdicas y polticas
para la litigiosidad que engendra al actividad administrativa pueda solventarse al margen de la solemnidad y
garanta de los procesos.
2. LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIN.
La Administracin puede estar investida por al Ley de la potestad de resolver conflictos entre terceros, entre
los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.
La Administracin resuelve, en efecto, litigios entre particulares en mltiples ocasiones. Y no slo litigios
acerca de los derechos o relaciones estrictamente administrativas, sino sobre relaciones y derechos privados.
Esto ltimo ocurre cuando, a travs del Jurado de Expropiacin, determina el montante del justiprecio.
El contenido del acto arbitral se aproxima al de las sentencias o decisiones judiciales civiles en cuanto
aplicacin objetiva de las normas y principios jurdicos. En todo caso, la actividad arbitral no tiene su razn de
ser predominante en el inters pblico, ni en el beneficio directo de la Administracin como sujeto, sino en la
equidad con que debe resolver entre los sujetos enfrentados; por ello, la Administracin asume o debe asumir
en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma que han de
adoptar los rganos jurisdiccionales en los procesos civiles.
A falta de una frontera precisa, como en materia represiva, sobre lo que es en puridad una cuestin civil, hay
que agregar como explicacin de la potestad administrativa arbitral, la necesidad funcional de incidir, por
elementales razones de eficacia, sobre derechos privados en los mltiples sectores de la intervencin pblica,
donde, adems de la finalidad de garantizar la justa resolucin de un conflicto, se presenta un inters pblico
concurrente en el seguimiento y resultados de la aplicacin generalizada de la norma.
La atribucin de potestades arbitrales a la Administracin est todava ms justificada cuando se trata de
delimitar la extensin fsica de derechos administrativos de concesin sobre bienes pblicos, como
tradicionalmente ha ocurrido con las minas o las aguas. La misma tcnica concesional para la gestin de los
servicios pblicos ha llevado a la Administracin a arbitrar en los conflictos entre el concesionario y los
usuarios.
La potestad arbitral crece en la actualidad a caballo de las nuevas formas de regulacin sobre los tradicionales
servicios pblicos, antes en rgimen de monopolio, y abiertos ahora a la libre competencia entre varios
operadores o concesionarios.
Y en fin y por ser muy habitual, pasan desapercibidos como supuestos de actividad arbitral aquellos en los que
la administracin decide entre particulares sobre derechos o intereses administrativos, como cuando los
ciudadanos disputan sobre el mejor derecho a ser beneficiarios de actos favorables, el otorgamiento de
subvenciones, la condicin de funcionarios o de contratista o concesionario, entre otros supuestos.
3. LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD ARBITRAL Y LA DUALIDAD DE SUS
MANIFESTACIONES.
Tras la CE de 1978, la actividad arbitral, como sucedneo de la justicia civil, entr en prevencin y sospecha
por falta de una clara cobertura constitucional, como la dispensada por el artculo 25 de la CE a la potestad
sancionadora de la Administracin.
En los supuestos en los que el arbitraje administrativo posee carcter voluntario, si los sujetos privados
pueden someter la decisin de sus conflictos a cualquier persona a travs de los mecanismos de la Ley de
Arbitraje, no se advierte la razn por la que dicha tarea no puede ser tambin asumida institucionalmente por
la Administracin. Pero las cosas no son distintas en los supuestos de arbitraje obligatorio cuando se acta a
travs de una potestad administrativa vinculante, siempre y cuando la decisin arbitral pueda ser
posteriormente impugnada ante un rgano jurisdiccional civil, pero tampoco existe inconveniente de
principio para que lo sea del contencioso-administrativo, que es hoy una jurisdiccin tan ordinaria como la civil.
El TC ech tinta de inconstitucionalidad sobre la actividad arbitral de la Administracin. En la STC 192/1981 de
8 de abril declar que la Administracin por si misma no puede arbitrar en conflictos colectivos
ordenando el cese de una huelga, pero estim conforme a la Constitucin que esa decisin la asuman rbitros
imparciales. A su vez la STC 174/1995 afirmo la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Transportes
Terrestres 16/1987, porque vena a privar de recurso jurisdiccional a los arbitrajes sobre asuntos de cuanta
inferior a 500.000 pesetas, en cuanto presuma en ellos la aceptacin de un arbitraje de la Administracin, en
otros casos voluntario, lo que supona un atentado al principio de garanta judicial efectiva.
Al margen de la disputa doctrinal, y de lo acertado o desacertado de la doctrina constitucional, lo cierto y
verdad es que esas sospechas de inconstitucionalidad por uno u otro motivo han supuesto un retranqueo de
buena parte de las potestades arbitrales de la Administracin que se imponan obligatoriamente sobre las
relaciones entre particulares, transformndolas ahora en arbitraje voluntario, lo que se reflejo en la
legislacin sobre ste.
La actividad arbitral de la Administracin se ejercita bajo dos formas:
Una obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre conflictos entre
particulares y cuyos actos arbitrales son controlados por la Jurisdiccin contencioso-Administrativa.
Otra voluntaria, que requiere el sometimiento de las partes al arbitraje de la Administracin para que
sta lo ejercite o nombre rbitros que lo harn con sometimiento a la Ley 36/1988, de Arbitraje de
Derecho privado y recursos ante la Jurisdiccin civil.
Ambas formas, que denominaremos actividad administrativa arbitral y actividad de la Administracin en
arbitrajes de Derecho privado no son incompatibles y pueden estar atribuidas y convivir en una misma
Administracin.
La potestad aribitral o resolutoria de conflictos se regula con notable amplitud en el art. 12 de la Ley 3/2013
de creacin de la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia, donde se especifican los numerosos
supuestos de litigios que pueden sucitarse entre los operadores en cada uno de los sectores regulados. En la
resolucin de estos conflictos, la Comisin resolver acerca de cualquier denuncia y adoptara una resolucin
para resolver el litigio lo antes posible y en un plazo de 3 meses de la recepcin de toda la informacin. La
resolucin ser vinculante para las partes sin perjuicio de los recursos que procedan. El ejercicio de esta
funcin arbitral no tendr carcter publico. El procedimiento arbitral se regulara mediante Real Decreto y se
ajustara a los principios esenciales de audienca, la libertad de prueba, contradiccin e igualdad.
4. EL RGIMEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL.
El supuesto de hecho para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia de un conflicto en que se
enfrentan dos o ms sujetos con pretensiones puestas e inconciliables, conflicto cuya resolucin la Ley
atribuye a la Administracin de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes.
No hay una descripcin general del rgimen jurdico de esta actividad. Pero s hay regulaciones sectoriales
que permiten una prefiguracin de ese rgimen, sobresaliendo entre todas la regulacin del justiprecio
expropiatorio, en el que, aparte de la configuracin pretendidamente neutral del Jurado de expropiacin, la Ley
impone un procedimiento de igualdad de oportunidades de audiencia para ambas partes mediante la
presentacin de las hojas de justiprecio. De la misma forma la Comisin del Mercado de
Telecomunicaciones resolver los conflictos relativos a la ejecucin e interpretacin de los acuerdos de
interconexin y de los producidos por el acceso a las redes pblicas de telecomunicaciones, previa
audiencia de las partes, de forma vinculante en el plazo de seis meses siguiendo un procedimiento
administrativo.
Un principio inexcusable es la neutralidad del rgano administrativo, sustancialmente anloga a la exigida al
juez civil y que la Ley 40/2015 de Rgimen del Sector Publico (art, 23) garantiza a travs de la regulacin de
las causas de abstencin y recusacin, en trminos similares a la de los jueces en la LEC.
Un segundo principio es la igualdad de oportunidades y medios de defensa. No otra cosa supone dentro del
procedimiento comn, los trmites de audiencia y alegaciones, como los que con la misma finalidad y
naturaleza se prescriben para la resolucin de los recursos administrativos de alzada y reposicin.
Ha de significarse que a veces los actos administrativos arbitrales se manifiestan como aadido necesario de
un acto de limitacin, o polica, o sancionador, o de fomento, o de inscripcin en un registro
administrativo, cuando en ellos subyace la oposicin y el conflicto entre particulares. En estos casos,
adems de las normas propias de estos procedimientos debern observarse las reglas de igualdad de
oportunidades que se deriva de lo expuesto.
5. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN EN EL ARBITRAJE VOLUNTARIO EN EL DERECHO
PRIVADO.
Distinta es la actividad de la Administracin cuando acta en funciones de arbitraje por el cauce de la Ley
60/2003 de Arbitraje. En este caso ni acta una potestad administrativa que se impone obligatoriamente a los
administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un acto administrativo ni, por consiguiente, ese acto
se enjuiciar en su caso por la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa, sino por la civil en los trminos que se
prevn en la citada Ley de Arbitraje.
A la vista de las diversas soluciones que las Leyes ofrecen, se puede distinguir dos modelos:
1. Uno de arbitraje institucional, en que es un rgano administrativo ad hoc ejercita funciones de rbitro.
2. Otro en el que la Administracin gestiona o administra el arbitraje a travs de la creacin de rganos
mixtos, representativos de la Administracin y de los sectores interesados que ejercern las funciones
de rbitro.
El primer caso estara representado por la Comisin del Mercado de Telecomunicaciones, etc. Y el segundo
modelo por las diferentes Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Administracin y de los
sectores interesados en el transporte, consumo, etc.
En todo caso, la Administracin hace aqu el papel de rbitro privado con sujecin a las reglas de la Ley de
Arbitraje. Lo ms singular del acto arbitral de la Administracin en estos casos es que est desprovisto de dos
caractersticas esenciales de los actos administrativos:
1. la ejecutoriedad por la propia Administracin, y
 2. la recurribilidad ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
La ejecucin del laudo, segn la Ley de arbitraje est a cargo del Juez de Primera Instancia del lugar en
donde se haya dictado (art. 53).
En cuanto a su recurribilidad, el laudo que dicta la Administracin, al igual que los que dictan los dems
rbitros privados, es susceptible nicamente de recurso ordinario de anulacin ante la audiencia Provincial del
lugar donde se hubiere dictado el laudo y por causas tasadas, a su vez contra los laudos firmes slo cabe el
recurso de revisin, conforme a lo establecido en la legislacin procesal para las sentencias judiciales firmes..
6. MANIFESTACIONES PASADAS Y PRESENTES DE LA ACTIVIDAD ARBITRAL
El ejercicio de funciones arbitrales entre particulares por la Administracin no es una novedad pues la
atribucin exclusiva de los conflictos entre particulares a los jueces civiles ha sido siempre objeto de notables
excepciones.
En Roma, desde los comienzos del Imperio, los conflictos entre particulares se sustraan a la tramitacin de las
regls del proceso ordinario y se sujetaban a la cognitio extra ordinem cuando el Emperador pretenda retirar
determinados asuntos de la competencia del juez ordinario y someterlos a un procedimiento mas rpido y
eficaz que el ordo iudiciorum privatorum.
En el Antiguo Rgimen, las competencias judiciales ordinarias se excepcionaban con los fueros especiales y a
travs de la tcnica de las avocaciones, por virtud del cual el Soberano reclamaba para si, porque estaba en
juego un inters publico, o por puro capricho, el conocimiento y fallo de las controversias. Las avocaciones
operaban en los asuntos penales, en los litigios en que era parte el Estado y en los Conlictos entre
particulares, no haba terreno vedado al desde el del Monarca de convertirse en Juez nico y excepcional de
una controversia. Para impedir esta practica, en la Contitucion de 1812 se prescribe que no las Cortes ni el
Rey podrn ejercer en ningn caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes ni mandar abrir los
juicios fenecidos (art. 243).
En el s. XIX la divisin de poderes va a suponer, la atribucin exclusiva de los conflictos y controversias entre
particulares a los jueces civiles. Sin embargo nunca estar bien definida la cuestin civil, y se admitir una
cierta competencia de la Administracin y de la Jurisdiccin Administrativa sobre conflictos privados.
Un supuesto frecuente de conocimiento de cuestiones entre particulares por la Juridiccion Administrativa se
originaba con motivo del resarcimiento de los daos y perjuicios ocasionados por las obras pblicas, cuando
aquellas se ejecutaban por particulares a travs de concesin o contrato.
A) ACTIVIDAD ARBITRAL Y UTILIZACION PRIVATIVA DE BIENES DEMANIALES AFECTADOS A LA
RIQUEZA NACIONAL
La legislacin administrativa sobre bienes pblicos susceptibles de utilizacin privativa por los particulares
como bienes afectos al fomento de la riqueza nacional, recurre a la potestad arbitral para ordenar el
aprovechamiento de estos recursos, pues en esa gestin se producen conflictos entre particulares, cuya
resolucin va a ser atribuida a la Administracin y a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en segundo
trmino.
La contienda mas frecuente entre particulares que, tras una jurisprudencia de conflictos vacilante, se atribuye
a la competencia administrativa, son las cuestiones posesorias surgidas con motivo de obras ejecutadas en
base a autorizaciones o concesiones administrivas que perturbaban y privaban aprovechamiento anteriores,
en las que el interdicto civil en sus varias modalidades acabo convirtindose en va muerta cuando el actor o le
demandado derivaban su situacin de una actividad administrativa. La Administracin se erigio as en
autoridad de tutela del estado posesorio, resolviendo las consiguientes contiendas entre particulares cuando la
posesin misma o la causa de la perturbacin tenan relacin con una actuacin administrativa anterior.
En la regulacin de minas aparecen varios tipos de contiendas entre particulares como el del preferente o
mejor derecho a obtener concesiones, la delimitacin territorial entre explotaciones limtrofes y las originadas
con motivo de los saos que las investigacin, expropiacin de propiesdaes o la explotacin de la mina
puedan ocasiones a los propietariode los predios o a terceros. La regla de oro es que las cuestiones surgidas
durante la tramitacin del expediente sobre mejor derecho a la concesin o que derivan de derechos
reconocidos en tutilos administrativos y las contiendas sobre superposiciones y rectificacin de limites de las
pertenencias y labores mineras son competencia de la Administracin y de la Jurdisccion Contencioso-
Administrativa mientras que los Tribunales civiles se reservan las reclamaciones de daos y perjuicios
causados a terceros y originados con posterioridad a la puesta en marcha de la explotacin minera y sobre las
cuestiones de las minas ya otorgadas, etc.
B) ACTIVIDAD ARBITRAL Y JURISDICCIONES ESPECIALES
La actividad arbitral de la Administracin se ha manifestado tambin a travs de organismos especializados
que constituyeron verdaderas jurisdicciones especiales.
Un viejo supuesto de jurisdiccin especial es la actividad arbitral administrativa sobre auxilios y salvamentos
y responsabilidades por accidentes martimos.
La Ley de Navegacin Area de 1960 atribuye a la Administracin Aeronutica la asistencia y salvamento de
aeronaves y la investigacin y determinacin de las responsabilidades en los casos de accidente (art. 34).
La relacin de estos organismos arbitrales puede seguir con el ya fenecido Tribunal Arbitral del Ahorro de
1929.
Otro supuesto de jurisdiccin especial y actividad arbitral lo constituy el Tribunal Arbitral de Seguros de
1940. El trinunal fucionaba como Tribunal civil, como Tribunal Constencioso-Adminitrativo y como servicio de
asesoramiento jurdico. La Ley 33/1984 sobre Ordenacin del Seguro Privado, regula ahor aun arbitraje
voluntario para resolver las divergencias que puedan plantearse entre terceros perjudicados o sus
derechohabientes, asegurados y beneficiarios con las entidades aseguradoras, sobre interpretacin
cumplimiento de los contratos de seguro. Al efecto crea en cada provincia unas Comisiones de Conciliacion de
composicin tripartita, con representates de la Administracin, de los asegurados y de las entidades
colaboradoras. Las Comisiones de conciliacin resuelven el conflicto segn su saber y entender con arreglo a
un procedimiento inspirado en el principio de sumariedad, con audiencia de partes y presentacin de pruebas,
y su laudo ser firme. En todo caso, podrn establecer la correspondiente clausula compromisoria para
resolver mediante arbitraje privado las divergencias que se susciten en la interpretacin, aplicacin y ejecucin
de los contratos de seguro que tengan suscritos.
En materia de transportes, se establecieron las Juntas de Detasas, creadas en 1932, en las que no exista
ningn representante de la carrera judicial, estando formadas ntegramente por funcionarios del Ministerio de
Obras Pblicas. Las Juntas resuelven, con los efectos previstos en la legislacin general el arbitraje, las
controversias de carcter mercantil surgidas en relacin con el cumplimiento de los contratos de transporte
terrestre cuando, de comn acuerdo, sean sometidas a su conocimiento por las partes intervinientes u otras
personas que ostenten un inters legitimo en su cumplimiento. As mismo resuelven controversias surgidas en
relacin con los dems contratos celebrados por empresas transportistas y de actividades auxiliares y
complementarias del trasporte cuyo objeto este directamente relacionado con la prestacin por cuenta ajena
de los servicios y actividades que, conforme con la Ley, se encuentren comprendidos en el mbito de su
actuacin empresarial.
El Estatuto de Publicidad creo, el Jurado de Publicidad en 1964, con la intencin de sustraer a los Tribunales
civiles sus competencias sobre las controversias entre particulares surgidas en la ejecucin y desarrollo de los
contratos publicitarios. La Ley en su art. 25 declara que en todos los contratos publicitarios se presumir
pactada la clausula de sumisin al Jurado de Publicidad, salvo estipulacin en contratio. Quiere decir que, el
Jurado de Publicidad resolvia la cuestin a travs de una tramitacin procesal simplificada al mximo y que su
resolucin escapaba al proceso de apelacin civil y al recurso de casacin, ya que el nico motivo invocable
en el recurso de casacin se reducia al caso en que el Jurado hubiera resuelto sobre puntos no sometidos a
su decisin (art. 30 de la Ley citada).
C) ACTIVIDAD ARBITRAL, REGISTROS Y PROPIEDADES ESPECIALES
La propiedad industrial o la intelectual, son afectadas por una legislacin de carcter mixto en el sentido de
que contiene normas destinada a delimitar el contenido de los derechos, a regular estrictas relaciones entre
particulares, pero tambin normas dirigidas a la Administracin en garanta del sistema a travs del servicio
publico registral, que obliga a resolver los conflictos que se originen entre los particulares prejuzgando, al
menos de forma previsoria, sobre aquellos derechos.
Pero no todos los registros en lo que se desarrolla una actividad del Derecho privado remiten a la
Administracin la garanta de los derechos inscritos. As los Registro de la Propiedad y del Estado Civil de las
personas apuran al mximo la intervencin de los Tribunales, remitiendo a los procesos civiles la revisin de
los actos registrales y los conflictos que se originen, art. 1 de la Ley Hipotecaria. Por el contrario, en los
Registros de la Propiedad Industrial y de la Propiedad Intelectual ha sido tradicional el control por la
Administracin y la Juridiccion Contencioso-Administrativa de la actividad registral de la que depende el estado
posesorio sobre estos derechos, reservando nicamente a la Jurisdiccin civil as cuestiones fundadas en
ttulos privados.
La legislacin de propiedad industrial partia del supuesto que el conflicto entre particulres mas generalizado
es la controversia sobre el nacimiento, extensin, caractersticas y limites de aquellos, es decir, sobre el
contenido mismo de la propiedad industrial, que por su naturaleza se encuentra en peligro, acosada por
quienes pretenden la inscripcin de una marca, una patente, etc., de caracteres similares o anlogos a los ya
inscritos.
En la Ley de Patentes 11/1986 y su Reglamento del mismo ao, el procedimiento de inscripcin responde al
clsico modelo arbitral, en el que la publicidad a que se sujetan la solicitud y el informe sobre el estado de la
tcnica abre un periodo de reclamaciones y observaciones de tercero con tramite de replica del solicitante, que
lleva a la concesin de la patente, lo cual se hace sin perjuicio de terceno ni garanta del Estado (arts. 32, 36,
37, y 40). Los conflictos sobre el otorgamiento de patentes se resuelven por el Registro de la Propiedad
Industrial, con recurso contencioso-administrativo posterior en lo que se refiere a la omisin de tramites
esenciales del procedimiento o aquellas cuestiones que pueda ser resueltas por la Admisnitracion durante el
procedimiento de concesin, con excepcin de la relativa a la unidad de invencin (arts. 47 y 48). La Ley
regula 2 importantes funciones arbitrales:
La relativa al otorgamiento de licencias obligatorias, que se imponen al titular de la patente si la funcin
de mediacin no ha servido para poner de acuerdo a las partes interesasdas, el Registro intenta la
mediacin o avenencia e impone uan solucin arbitral (arts. 92 y 95).
En materia de invenciones laborales, la Ley prescribe que los conflictos entre el empleador y el
trabajador inventor se sometan a una cto de conciliacin obligatorio ante una Comisin presidida por
un experto del Registro de la Propiedad Indsutrial: sin este interno de conciliacin no se dar curso a
demanda alguna (arts. 140 y 142).
La Ley de Patentes trata ahora de eludir la administrativizacion clsica de estos conflictos (que terminaban
ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa previa decisin del Registo) atribuyendo a la Juridisccion civil
el conocimiento de todos los litigios que se susciten como consecuencia del ejercicio de acciones de cualquier
clase (art. 123). No obstante, la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conoce de los recursos de nulidad de
patentes, sin que las mismas causas tomadas en cuenta respecto al fondo por esta puedan despus ser
alegadas en un proceso civil de nulidad, proceso en el que es preceptivo el informe del Registro de la
alegadas en un proceso civil de nulidad, proceso en el que es preceptivo el informe del Registro de la
Propiedad Industrial (arts. 113 y 128).
En materia de propiedad intelectual, la nueva Ley de Propiedad Intelectual de 1987 y el RD legislativo
1/1996, han alterado el mbito y extensin de la actividad arbitral, remitiendo medidas cautelares a los
procesos penal e interdictal civil, que sern de tramitacin urgente, con lo que desaparece el interdicto
administrativo. Se ha creado en el Ministerio de Cultura la Comisin Mediadora y Arbitral de la Propiedad
Intelecutal para el ejercicio de las funciones de mediacin y abrbitraje voluntario y con el carcter de rgano
colegiado de mbito nacional (art. 153 RD Legislativo 1/1996)
La Comisin acta en funcin de mediacin, previo sometimiento de las partes para el caso de que no llegue a
celebrarse un contrato, para la autoriacion de la distribucin por cable de una emisin de radiodifusin, por
falta de acuerdo entre los titulares de los derechos de propiedad intelectual y las empresas de distribucin por
cable. La Comisin presenta propuestas a la partes que se consideraran aceptadas i ninguna de ellas expresa
su oposicin en un plazo de 3 meses, en cuyo caso la resolucin de la Comisin surtir los efectos previsto en
la Ley 36/1988 de Arbitraje, y ser revisable ante el orden jurisdiccional civil.
La Comisin ejerce una funcin de arbitraje dando soucion, previo sometimiento de las partes, a los conflictos
que puedan producirse entre las entidades de gestin y las asociaciones de usuarios de su repertorio o entre
aquellas y las entidades de radiodifusin. La Comisin fija una cantidad sustitutoria de las tarifas generales, a
solicitud de una asociacin de usuarios o de una entidad de radiosifusion, siempre que estas se somenta, por
su parte, a su competencia. La decisin de la Comisin tiene carcter vinculante y ejecutivo para las partes sin
perjuicio de las acciones que puedan ejercitarse ante la Jurisdiccin competente. El planteamiento de la
controversia sometida a decisin arbitral ante la Comisin impedir a los Jueces y Tribunales conocer de la
misma, hasta tanto haya sido dictada la resolucin y siempre que la parte interesada lo invoque mediante
excepcin.
El procedimiento y composicin de la Comisin se determina reglamentariamente, tiene derecho a formar
parte en cada asunto en que intervengan: representates de las entidades de gestin y otros 2 de las empresas
de distribucin por cable, de la asociacin de usuarios o de la entidad de radiosdifusion.
D) CONFLICTOS SOCIALES Y ACTIVIDAD ARBITRAL
El ataque mas grave al principio de que los Tribunales civiles son los jueces naturales de los conflictos
patrimoniales entre particulares vino del desarrollo de la legislacin laboral.
Dos claros principios vinculados al carcter tuitivo con que nace la legislacin laboral: el de participacin de los
interesados y el de proteccionismo administrativo, tienden a sustraer de los jueces civiles la competencia para
resolver los conflictos laborales, tanto individuales como colectivos. El principio de proteccionismo
administrativo se encara orgnicamente en la Inspeccion del Trabajo, cuya misin es garantizar, a travs de la
coaccin, el cumplimiento de la legislacin laboral.
La evolucin del sistema de garanta judicial de las relaciones laborales va a concluir con la creacin en que
periodo franquista de una jurisdiccin especial (las Magistraturas de Trabajo), sin que por ello desaparezcan
las competencias de la Administracin laboral, que no suceder hasta que la Constitucin y el Estatuto de los
Trabajadores priven a la Administracin de las competencias arbitrales obligatorias que tenan atribuidas en
materia de conflictos colectivos.
Restan, sin embargo, en la Administracin laboral competencias mediadoras y arbitrales de carcter
voluntario, atribuidas anteriormente al Instituto de Mediacion Arbitraje y Conciliacion, para la solucin de
conflictos colectivos (RD-ley 5/1979) y hoy asumidas por la Direccion General de Trabajo (art. 85 de laLey
50/1984, y Disposicion Adicional Segunda del RD 530/1985).
La mediacin, es el procedimiento aplicable mas a los conflictos de regulacin que a los de aplicacin del
Derecho, se caracteriza por la atribucin al mediador de amplios poderes de propuesta e informacin para
intentar la avenencia de las partes en litigio, al que les propone un proyecto de solucin. La mediacin esta
prevista como sistema de solucin de conflictos colectivos de trabajo y suele emplearse en cualquier momento
de una negociacin o controversia colectivas. Las partes en conflicto pueden solicitar de la Administracin el
nombramiento de mediador imparcial, proceder a su desgnacion por mutuo acuerdo o valerse de las
funciones mediadoras atribuidas a la Inspeccion del Trabajo. Si aceptan la propuesta de solucin que el
mediador les plantee, esta tendr los efectos de un convenio colectivo.
El arbitraje, por el contrario, se asemeja a una solucin jurisdiccional del conflicto y, por ello, se presta mejor
para dirimir y resolver contiendas sobre interpretacin y aplicacin del Derecho vigente. Pero solo queda
previsto por el art. 10 del RD-ley 17/1977, sobre relaciones de trabajo, que faculta al Gobierno para imponer,
previa propuesta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, un arbitraje obligatorio para enervar el derecho
a la huelga, ello pone en manos del Ejecutivo una llave decisiva para cerar el paso a la huelga. Este arbitraje
ha sido declarado constitucionalmente legitimo, siempre que se respete la imparcialidad de los rbitros, lo que
no se entiende producido si tal funcin la asume la Administracin.
E) ACTIVIDAD ARBITRAL Y PROPIEDAD INMOBILIARIA
La Administracin despliega una intensa actividad en las operaciones de remodelacin de la propiedad
inmobiliaria, como las que acuan en la reparcelacin urbanstica para repartir las cargas y beneficios entre los
propietarios de las fincas de una unidad de ejecucin (Reglemento de Gestion Urbanistica, aprobado por el RD
3288/1978) o la que tiene lugar a travs de la concetracion parcelaria para combatir el minifundismo agrario
(Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por Decreto 118/1973).
La realizacin de este tipo de operaciones suscita normalmente situaciones de agravio comparativo entre los
diversos propietarios afectados que la Administracin arbitra en los procedimientos o en va de recurso
contencioso-administrativo, y que son resueltos definitivamente por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Administracin y Jurisdiccin se pronuncian sobre:
La validez y alcance de los ttulos y derechos privados originarios, lo que se remite a la Jurisdiccin
civil,
La nueva asignacin de las titularidades dominicales resultante de la operacin remodeladora de las
propiedades, y habrn de hacerlo desde una posicion de neutralidad (anloga a la del Juez civil en un
proceso en la que se ejercitara la actio communi dividundo), sin otro criterio que conseguir el mximo
de valor entre la aportacin de las fincas iniciales y de adjudicacin de aprovechamientos urbansticos
o nuevas parcelas agrcolas.
En la expropiacin forzosa entre particulares encontramos otro supuesto de facultad arbitral de la
Administracin que incide sobre derecho de naturaleza civil, pues corresponde a la Administracin titular de la
potestad expropiatoria ejercela en favor del beneficiario, a instancia del mismo; decidir ejecutoriamente en
cuanto a la procedencia y extensin de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado y adoptar
todas las dema resoluciones que impliquen ejercicio de dicha potestad (art. 4 del Reglamento de la Ley de
Expropiacion Forzosa). Entre dichas resoluciones destaca la fijacin del justiprecio que, de no existir acuerdo
amistoso, se remite al Jurado Provincial de Expropiacion, cuyas decisiones tienen fuerza ejecutoria, sin
perjuicio del recurso contencioso-administrativo.

-TERCERA PARTE-
EL SISTEMA GARANTIZADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA 10. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y RECLAMACIONES PREVIAS
FRENTE A LA ADMINISTRACION
1. LOS RECURSO ADMINISTRATIVOS.
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la va judicial y laboral suprimidas por la Ley
39/2015 eran instituciones de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera va
de revisin de la actividad administrativa ante la propia Administracin a instancia de los interesados
lesionados en sus derechos o intereses; pero adems, estas tcnicas cumplan otra finalidad: impedir que la
Administracin resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o
laborales otorgndole un plazo de reflexin y otra oportunidad de correogir sus actos invalidos o cualquier
actuacin contraria a Derecho.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garanta del particular, al que se permite alegar o
discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia Administracin autora del
acto; pero, de otra parte, y en abierta contradiccin con esa naturaleza, y finalidad garantista, el recurso
administrativo aparece como un privilegio de la Administracin, pues con este filtro puede retrasar en su favor
el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
Los recursos administrativos se ven por el legislador ms como un privilegio de la Administracin que como
una garanta del administrado. Ahora bien, el verdadero privilegiode la Administracin no ha estado tanto en
condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la interposicin previa de un recurso
administrativo, cuando en la conversin de los fugacsimos plazos de interposicin de recurso de alzada (un
mes) y contencioso-administrativo (dos meses) en plazos de prescripcin de los derechos sustantivos.
La solucin justa para salvaguardar la igualdad de partes y elderecho a la garanta judicial efectiva que
consagra el art. 24 CE consistir en suprimir los plazos de interposicin de los actuales recursos fijando al
menos en 4 aos el de interposicin del recurso contencioso-administrativo.
2. CLASES DE RECURSOS Y DISPOSICIONES COMUNES
la Ley 4/1999 de modificacin de la Ley 30/1992 y que se mantienen en la Ley 39/2015, establecen los
siguientes recursos (arts. 112 y ss):
Recurso de alzada y recurso de reposicin, como previo a la va contenciosa y,
Recurso de revisin, con carcter extraordinario.
El objeto del recurso de los recursos administrativos son las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos. Dichos recursos
podrn fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad y anulabilidad previstos en la Ley. Siempre y cuando
dichos actos o resoluciones no pongan fin a la va gubernativa.
Novedad en la Ley 39/2015: La Ley ha previsto tambin un sistema alternativo al recurso de alzada a
regular por las leyes autonmicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia as lo justifique, puede ser sustituido el recurso de alzada y de reposicin por
otros procedimientos de impugnacin o reclamacin, incluidos los de conciliacin, mediacin o arbitraje, ante
rganos colegiados o comisiones especficas, no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los
principios, garantas y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo.
La impugnacin de las disposiciones administrativas de carcter general: que no pueda hacerse directa
a travs de un recurso administrativo, deben formalizarse, sin tramite previo alguno, directamente ante la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa; mientras que la impugnacin indirecta deber hacerse ante el rgano
que dicto la disposicin, siempre y cuando el recurso se funde nicamente en la nulidad de la disposicin de
carcter general.
Los actos y resoluciones que ponen fin a la va administrativa: contra estos no proceder nunca el
recurso de alzada pero si el potestativo de reposicin. Son estos los siguientes:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos dictados por rganos colegiados o Comisiones especificas
que sustituyan al recurso alzada.
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una
Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del
procedimiento.
e) La resolucin administratica de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
f) La resolucin de los procedimientos complementarios en materia sanconadora.
g) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin o reglamentaria as lo
establezca.
En el mbito estatal, ponen fin a la va administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministro y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que
tiene atribuidas los rganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los rganos directivos con nivel de Directos general o superior, en los Organismos
pblicos y entidades de derecho publico vinculados o dependiente de la Administracin General
delEstado, los emanados de los mximos rganos de disreccion unipersonales o colegiados, de
acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
El escrito de interposicin del recurso deber contener los siguientes extremos:
a) El nombre, apellidos e identificacin del recurrente.
b) El acto que se recurre y la razon de su impugnacin.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, lugar que se seale a efectos de
notificaciones.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente cocdigo de identificacin.
La Ley consigna dos previsiones importantes:
1 Que el error o la ausencia de la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo
para su tramitacin, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carcter, y
2 En aplicacin del principio de que nadie puede ir en contra sus propios actos o beneficiarse de su
propia torpeza, la Ley prescribe que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser
alegados por quienes los hubieren causado.
Causas de inadmisin: la Ley establece:
1 La falta de competencia del rgano administratico, en cuyo caso el recurso deber remitirse al rgano
competente.
2 La fatla de legitimacin del recurrente,
3 Que se trate de un acto no susceptible de recurso,
4 El transcurso del plazo de interposicin, y
5 La ms importante, que el recurso de forma manifiesta carezca de fundamento.
La eventual suspensin del acto recurrido: la Ley parte del principio de que la interposicin de cualquier
recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del
acto impugnado. No obstante, el rgano a quien competa resolver el recursom previa ponderacin,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara el inters publico o a terceros la suspensin y el
ocasionado al recurrente como consecuencia d ela eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de
oficio o a solicitud del recurrente, la ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguiente
circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.
Posibilidad de suspensin automtica: tiene lugar cuando transcurrido 1 mes desde que la solicitud de
suspensin haya tenido entrada en el registro electrnico de la Administracin u Organismo competente para
decidir sobre la misma, el rgano a quien competa resolverl el recurso no ha dictado y notificado resolucin
expresa al respecto.
El acuerdo de suspensin podr adoptar medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la
proteccin del inters publico o de terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Y, cuando de la
suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo producir efectos previa
prestacin de caucion o garanta suficiente para responder de ellos.
Prolongacin de la suspensin a la va contencioso-administrativa: puede tener lugar cuando habindola
solicitado previamente el interesado, exista alguna medida cautelar, o si el interesado interpusiera recurso
contencioso-administrativo, reiterando en este la suspensin del acto objeto del proceso. La prolongacin se
mantendr hasta que se produzca el pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Antes de la resolucin del recurso tiene lugar la audiencia de los intersados cuando hayan de tenrse en
cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. En dicho supuesto se pondrn
de manifiesto a los intresados para que, en un plazo no inferior a 10 das ni superior a 15, formulen
alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
Es un tramite muy limitado en relacin con el procedimiento ordinario, pues en el mismo no cabe invocacin de
alegaciones del recurrente o la presentacin de nuevos documentos. Tampoco podr solicitarse la practica de
pruebas cuando su falta de realizacin en el procedimiento en el que se dicto la resolucin recurrida fuera
imputable al interesado.
Resolucin del recurso: estimara en todo o en parte o desestimara las pretensiones formuladas en el mismo
o declarara su inadmisin, decidiento sobre cuantas cuestiones tanto de forma como de fondo, plantee el
procediemiento, hay sido o no alegadas por los interesados. En este ultimo caso se les oir previamente. No
obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, si que en ningn caso
se admita la reformatio in peius, es decir que la resolucin no pueda agravar la situacin inicial del recurrente.
Cuando diversos recurrentes ha presentado una pluralidad de recursos asministrativos que traigan causa de
un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial frente a uno de ellos. En tal caso, el
rgano asministrativo podr acordar la suspension del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento
judicial. Recaido pronunciamiento judicial, ser comunicado a los interesados y el rgano administrativo
competente para resolver podr dictar resolucin de acuerso con la resolucin juidicial sin necesidad de
realizar ningn tramite adicional.
3. EL RECURSO DE ALZADA.
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerrquico, en cuanto permite
al rgano superior corregir la actuacin del inferior y al tiempo precisar que el acto eventualmente recurrible
ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa lo es realmente de la cspide que encarna la voluntad de la
Administracin, por haber agotado la va administrativa.
La interposicin del recurso de alzada se har por el interesado ante el rgano que dict el acto que se
impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el
acto impugnado, ste deber remitirlo ante el competente en el plazo de diez (10 das), con su informe y una
copia completa y ordenada del expediente siendo responsable directo de dicha remisin.
El plazo para la interposicin del recurso ser de un mes (1 mes), si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el
plazo ser de tres meses (3 meses) y se contara, para el colicitante y otros posibles interesados, a partir del
da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especifica, se produzcan los efectos del silencio
administrativo. Trascurrido dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos
los efectos, lo que significa, que se extingue el derecho a cuyo servicio actuaba de cauce procedimental
defensivo el recurso de alzada.
La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el acto recurrido. A estos efectos, los Tribunales y
rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas se considerarn dependientes
del rgano al que estn adscritos, o en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
El plazo mximo para notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga
resolucin expresa, se podr entender desestimado el recurso, salvo que ste se haya interpuesto contra la
desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se
entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no
dictase resolucin expresa sobre el mismo.
Contra la resolucin de un recurso de alzada, no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso
extraordinario de revisin en los casos establecidos en la Ley.
4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN.
El recurso de reposicin es un recurso que con carcter potestativo, se puede interponer contra los actos que
agotan la va administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Es la ltima
posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial, es un acto de conciliacin, un recurso no preceptivo.
Si se interpone, bloquea, mientras no sea resuelto o se haya producido la desestimacin presunta, el acceso a
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo.
Pueden ser objeto de recurso de reposicin los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es decir, los
actos y las resoluciones y actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a
la va gubernativa.
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes (1 mes), si el acto fuera expreso. Si no
lo fuera, el plazo ser de tres meses (3 meses) y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a
partir del da siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto presunto.
Transcurridos dichos plazos solo podr interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de la
procedencia del recurso extraordinario de revisin.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes. Contra la resolucin de un
recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo dicho recurso.
5. RECURSO DE REVISIN.
El recurso de revisin es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos firmes en va
administrativa es decir que agoten la va administrativa.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisin son los tradicionales de los recursos
extraordinarios, y son:
1. Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo que por esta va cualquier
revisin sobre los supuestos fcticos del acto recurrido es ya posible. Este motivo acerca
notablemente el recurso de revisin al de resposicion, pues siempre que exista una discrepancia sobre
los hechos se dar la va de la revisin.
2. En segundo lugar, la revisin puede fundarse en la aparicin, despus de dictado el acto, de nuevos
documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolucin.
3. El tercer motivo se da cuando en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucIn.
4. La cuarta causa de revisin es que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado as en virtud de sentencia judicial firme.
En definitiva, el recurso de revisin en cierto modo ha devenido en un recurso comn, no jerrquico, que
permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la resolucin recurrida.
Los plazos para interponer el recurso de revisin son de cuatro aos siguiente a partir de la fecha de la
notificacin si el recurso se funda en el error de hecho, y de tres meses si el recurso se funda en los restantes
motivos plazo que se contara desde que se tuvo conocimiento de los documentos o desde que la sentenci
ajuidicial quedo firme.
La resolucin de los recursos de revisin puede ser resuelto por el rgano superior y tambin, si no se haba
agotado la va administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto cuya revisin se
pretende. El rgano al que le corresponde conocer del recurso extraordinacio de revisin debe pronunciarse
no solo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto
recurrido.
El recurso se entender desestimado si transcurren ms de tres meses sin que se resuelva, quedando
entonces expedita la va contencioso-administrativa.
6. REVISIN E IMPUGNACION DE ACTOS Y SANCIONES TRIBUTARIAS. LAS RECLAMACIONES
ECONMICO-ADMINISTRATIVAS.
Las llamadas reclamaciones econmico-administrativas no son sino los recursos administrativos en materia
tributaria, que se rigen por un cuerpo normativo especfico, en la actualidad esta materia se rige por la Ley
58/2003, General Tributaria y el Reglamento general de desarrollo aprobado por el RD 520/2005. Los
procedimiento es posible calsificarlos en funcin de que la iniciativa de los mismo corresponda a la
Administracin Tributaria, sin perjuicio de que medie solicitud por los interesados, de los procedimientos que
se inicen, nicamente, por recurso o reclamacin del particular:
1. El procedimiento de revisin de actos nulos de pleno derecho podr iniciarse de oficio, por acuerdo
del rgano que dicto el acto o de su superior jerrquico, o a instancia del interesado (art. 4).
2. La declaracin de lesividad de actos anulables se iniciara de oficio mediante acuerdo que ser
notificado al interesado (arts. 7 y 8).
3. El procedimiento de revocacin de los actos de aplicacin de los tributos y de imposicin de
sanciones se iniciara de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciacin por
la Administracin competente mediante un escroto que dirigirn al rgano que dicto el acto. Este
procedimiento podr iniciarse aunque los actos y sanciones objeto del mismo hayan sido objeto de
impuganacion en va econmico-administrativa, en tanto no se haya dictado una resolucin o un
acuerdo de terminacin por el tribunal econmico-administrativo, dado que en ningn caso sern
susceptibles de revocacin si ya hubiera recaido resolucin del correspondiente tribunal econmico-
administrativo (arts. 9 y 10).
4. El procedimiento de rectificacin de errores, cuando se inicie de oficio, se dar traslado de la
propuesta de rectificacin en el plazo de 15 das al interesado, salvo cuando la rectificacin se realice
en beneficio de este, en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin del procedimiento.
Cuando se haya inciaicado a instancia del interesado, La Administracin podr resolver directamente
lo que proceda cuando no figuren en el procedimento ni sean tenido en cuenta en la resolucin otros
hecho o pruebas que los presentados por el interesado. En el caso contrario, se deber notificar la
propuesta de resolucin al interesado para que formule alegaciones en el plazo de 15 das.
5. El procedimiento para la devolucin deingresos indebidos podr iniciarse de oficio o a instancia del
 interesado. Cuando se inicie a instancia del interesado, podr entenderese desetimada su solicitud por
silencio administrativo transcurrido el plazo de 6 meses sin haberse notificiado la relucion expresa.
Cuando se inicie de oficio, la Administracin Tributaria deber notificar al obligado tributario la
propuesta de resolucin para que, en un plazo de 10 das, presente alegaciones y documentos y
justificantes que estime necesarios.
Como mecanismos propios de impugancion, por iniciativa siempre de los interesados, la Ley y el Reglamento
ofrecen dos alternativas:
El recurso de reposicin, y
La reclamacin econmica administrativa ante el tribunal econmico administrativo correspondiente.
Ambas vas no se pueden compatilibilizat en el tiempo, y por ello, cuando el interesado interponga recurso de
reposicin har constar que no ha impugnado el mismo acto en va econmico-administrativa.
El recurso de reposicin: de carcter portestarivo que deber interponerse con carcter previo a la
reclamacin econmico-administrativa, ha de hacerse en el plazo de 1 mes y deber incluir alegaciones qye el
interesado formule, sobre cuestiones de hecho y de derecho, acompaando los documentos que sirvan de
base a la pretensin que se ejercite. Cuando se solicite la suspension del acto impugnado, el escrito de
iniciacin del recurso deber acompaarse del documento en que se formalice la garanta constituida entre las
sealadas en el art. 224.2 de la Ley General Tributaria. Las resoluciones de denegacin de la suspension
sern susceptibles de reclamacin econmico-administrativa ante el tribunal al que corresponda resolver la
impugnacin del acto.
Si el interesado desea examinar el expediente administrativo para formular sus alegaciones, deber
comparecer a tal objeto ante el rgano actuante, y antes de que finalice el plazo de interposicin del recurso.
Una vez presentado el recurso no se podr ejercer el derecho a examinar el expediente a efectos de formular
alegaciones.
El plazo mximo para notificar la resolucin ser de 1 mes constando desde el da siguiente al de
presentacin del recurso. Transcurrido el plazo, el interesado podr considerar desestimado el recurso al
objeto de interponer la reclamacin procedente. Contra la resolucin de un recurso de reposicin no puede
interponerse de nuevo este recurso (art. 225 de la Ley General Tributaria).
La especialidad de las reclamaciones econmico-administrativas surge con la Ley Camacho de 31 de
diciembre de 1881 y se ha configurado desde sus orgenes conforme al principio de separacin entre la
actividad de gestin y actividad de resolucin de recursos, tcnica que se ha trasladado al procedimiento
administrativo sancionador.
Conforme a este principio de separacin funcional, el conocimiento de las reclamaciones econmico-
administrativas se encomienda a unos rganos colegiados integrados por funcionarios de la propia Hacienda y
estructurados en dos niveles: el Tribunal Central y los Tribunales Regionales.
La va econmico-administrativa constituye el equivalente para la materia tributaria a los recursos
administrativos para el resto de las Administraciones Publicas, y es necesario agotarla para poder acudir a la
va contenciosos-administrativa.
Por va econmico-administrativa se sustancian materias que se relacionan en el art. 222 de la Ley General
Tributaria:
a) La aplicacin de los tributos y la imposicin de sancones tributarias que realicen la Administracin
General del Estado y las entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes de la misma.
b) La aplicacion de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos establecidos por
stas sobre tributos del Estado y la imposicin de sanciones que se deriven de unos u otros.
c) Cualesquiera otras respecto de las que por precepto legal expreso as se declare. Entre esas materias
destacan los actos recaudatorios de la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria relativos a
ingresos no tributarios o tributarios de otras Administraciones Publicas distintas de la del Estado, as
como la materia de clases pasivas competencia del Ministerio de Hacienda.
Con la Ley General Tributaria del 2003, adems de la suspension automtica, si el interesado presta garantas
(del importe de del acto de liquidacin, de los intereses de mora que genere la suspension y los recargos), el
tribunal podr suspender la ejecucin del acto con dispensa total o parcial de garantas cuando la ejecucin
pudiera causar perjuicios de difcil o imposible reparacin y cuando se aprecie que al dictar el acto impugnado
se ha podido incurrir en error aritmtico, material o de hecho. La suspension se mantendr durante la
tramitacin del procedimiento econmico-administrivo en todas sus instancias y en la posterior contencioso-
administrativa si el interesado comunica a la Administracin Tributaria que ha interpuesto dicho recurso y ha
solicitado la suspenscion en el mismo.
En cuanto a la tramitacin econmico adminstrativas, el tribunal una vez recibido y completado el
expediente, lo pondr de manifiesto a los interesados por plazo de 1 mes, en el que debern presentar el
escrito de alegaciones con aportacin de las pruebas oportunas. Las pruebas testificales, periciales y las
consistentes en las declaraciones de parte se realizara mediante acta notarial o ante el secretario del tribunal o
el funcionario en quien el mismo delegue, que extender el acta correspondiente.
La resolucin deber contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en que se base y
decidir todas las cuestiones que se susciten en el expediente, hayan sido o no planteadas por los
interesados.
Procedimiento abreviado: se inicia con un escrito que deber incluir las alegaciones que se formulan del acto
que se impugna, as como las pruebas que se estimen pertinentes. El rgano econmico admisnistrativo podr
dictar resolucin, incluso con anterioridad a recibir el expediente, siempre que de la documentacin presentada
por el reclamante resulten acreditados todos los datos necesarios para resolver. Cuando dicho rgano lo
estime necesario, de oficio o a instancia del interesado convocara la celebracin de una vista oral
comunicando al interesado el da y la hora en que debe personarse al objeto de fundamentar sus alegaciones.
Contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los tirbunales econmico administrativos regionales
y locales podrn los interesados interponer recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Economico
Administrativo Central en el plazo de 1 mes. Con carcter previo, al recurso de alzada ordinario, podr
interponerse ante el tribunal recurso de anulacin en el plazo de 15 das cuando se haya declarado
inexistentes las alegaciones o pruebas opotunamente presentadas, o se alegue la existencia de incogruencia
completa y manifiesta de la resolucin.
Estn legitimados para interponer recurso de alzada: los interesados, los Directores Generales del Ministerio
de Hacienda y los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria en las
materias de su competenciam as como los rganos equivalente o asimilados de las CCAA.
Los mismos rganos y autoridades podrn interponer recurso extraordinario de alzada para la unificacin de
criterio cuando estimen gravemente saosas y errneas las resoluciones. Los criterios establecidos en las
resoluciones de estos recursos sern vinculantes para los tribunales econmico-administrativos y para el resto
de la Administracin Tributaria.
Contra resoluciones en materia tributaria dictadas por el Tribunal Economico-Administrativo Cental pordra
interponerse recurso extraordinario para la unificacin de doctrina por el Director General de Tributos cuando
este en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones.
El recurso extraordinario de revisin podr interponerse por los interesados ante el Tribunal Economico-
Administrativo Cental contra los actos firmes de la Administracin Tributaria y contra las resoluciones firmes de
los rganos econmico administrativos cuando concurra alguna de las circunstacias previstas para los
recursos de esta ndole en va administrativa (aparicin de nuevos documentos, etc)-
Las resoluciones que pongan fin a la va econmico-administrativa sern susceptibles de recurso contencioso-
administrativo ante el rgano jurisdiccional compentente.
7. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL Y SU SUPRESION POR LA LEY
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN
Los conflictos que se originan cuando la Administracin acta en relaciones de Derecho privado se
sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral. No obstante, la presencia de la Administracin, como demandada
en los correspondientes procesos civiles y laborales, distorsionaba su desenvolvimiento regular como
consecuencia de la aplicacin de reglas especiales relativas al fuero territorial de la Administracin, a la
suspensin de plazos para consulta, la exclusin de medidas de ejecucin judicial sobre los bienes de la
Administracin y a las vas de reclamacin previa.
La reclamacin previa era una tcnica sustitutiva del juicio de conciliacin previo a los procesos civiles entre
simples particulares. Esta reclamacin era un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas
en el Derecho privado o laboral contra el Estado y Organismos Autnomos, lo que, igualmente, hay que
entender referido a las CC.AA., a los Entes Locales y a los organismos pblicos de ellos dependientes.
La reclamacin previa produca un efecto preclusivo y un efecto interruptivo del os plazos de prescripcin o
caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales, que volveran a contarse a partir de la fecha en que se
haya practicado la notificacin expresa de la resolucin o, desde que se entendia desestimada la pretensin
por el transcurso del plazo.
La Ley del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Publicas no recoje ya la regulacin de
las reclamaciones administrativas previas en va civil y laboral debido a la escasa utilidad practica que han
demostrado hasta la fecha. Por ello las administraciones publicas pueden ser demandadas ante la jurisdiccin
civil o laboral en los mismo trminos que los particulares.
TEMA 11. LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINITRATIVA.
1. LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
La Jurisdiccin contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella, como ordena la Constitucin
(arts. 103 y 153), que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifiquen. As lo reitera la Ley 29/1998
reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa, de 13 de julio de 1998: los juzgados y tribunales de
esta jurisdiccin conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las
Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior
a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
Seala Parada en trminos de sociologa jurdica hay dos rasgos sobresalientes en la Justicia
administrativa:
1. Es una justicia de gran tensin poltica y es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables
de la actividad administrativa, los polticos y funcionarios, sino a su fachada, los actos administrativos,
y
2. Que no condena nunca a aquellos sino al conjunto de la ciudadana, es decir, al Estado y dems
administraciones publicas.
Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal o laboral est en la imputacin del
Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal o laboral est en la imputacin del
reproche jurdico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y
penal es condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta invlida o
ilcita objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto administrativo que se
enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale ileso del trance, en el que nunca comparece
personalmente, y en su lugar se condena a la Administracin, es decir, al conjunto de los ciudadanos.
Ser acaso la inmunidad que el poltico y el funcionario disfrutan en la Justicia administrativa el precio
satisfecho para que el poder ejecutivo se haya dejado juzgar hasta el fondo de su actividad por el poder
judicial? Sin duda alguna, como tambin poca duda ofrece que parte de ese precio ha consistido en los
privilegios varios que la Administracin mantiene en el proceso y que provocan una desigualdad procedimental
que se manifiesta fundamentalmente en el carcter revisor del proceso administrativo.
2. LOS MODELOS ORGNICOS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el poder judicial
han determinado una evolucin progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada en los sucesivos modelos
que muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a que la Administracin fuera controlada
por los jueces comunes. Un rechazo que en principio llev a configurar la Justicia Administrativa como una
jurisdiccin especial integrada en el poder ejecutivo y servida por funcionarios. La presin poltica a favor de
su traspaso a los jueces civiles dio origen a otros dos sistemas:
1. El sistema armnico espaol, que consista en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos
tribunales.
2. Y el italiano, instaurado en 1856 que reparte la competencia entre la Jurisdiccin civil y la
Administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre los derechos y a la segunda los que versan
sobre intereses.
Por ltimo, y en eso estamos ahora, la eliminacin de las reticencias al control judicial pleno ha llevado a la
creacin dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel que los otros rdenes
jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.
Muy tempranamente (artculo 58 de la constitucin de Bayona) se asumi en Espaa el sistema de jurisdiccin
especial administrativa, servida por funcionarios. De ste sistema que no llego a estrenarse, las Cortes de
Cdiz pasan a encomendar todos los asuntos contenciosos de la Administracin a la justicia civil, en la que
tampoco duraran mucho por las vicisitudes polticas de la poca. Del modelo de justicia civil se retorna de
nuevo al modelo francs de justicia administrativa que haba previsto la Constitucin de Bayona y que
efectivamente instauran, en 1845, las Leyes de creacin del consejo Real (despus de Estado) y los Consejos
provinciales.
Combatido a sangre y fuego desde las trincheras liberales que vean la Justicia administrativa como un fuero o
jurisdiccin especial, servida por funcionarios y no por jueces, y por ello sospechosa de parcialidad, la Justicia
administrativa sucumbe en aras del mtico principio de la unidad de fueros que enarbol la
gloriosaRevolucin de 1868 y que trajo despus la Constitucin de 1869.
Tras la restauracin canovista y la Constitucin de 1876, se llega a una solucin de compromiso entre el
modelo funcionarial y el judicialista con el llamado sistema armnico, consiste en unos Tribunales en los que
se integran jueces de carrera y funcionarios.
Un cuarto sistema, judicial especializado, justamente el ms liberal y avanzado de justicia administrativa,
surge con la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa de 1956. Esta Ley, sustituida sin grandes
alteraciones por la Ley vigente de 1998, supone la configuracin plena de un sistema judicialista, con la
definitiva integracin de los Tribunales Contencioso-administrativos en el sistema judicial comn, de forma que
en estos Tribunales no haya ms que jueces, crendose lo que es una gran novedad en la formacin de los
jueces espaoles la figura del magistrado especialista de lo contencioso-Administrativo.
Este sistema ha sido confirmado por la Constitucin y la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, y sigue
vigente con la Ley de 13 de julio de 1998, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
3. MBITO DE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA.
Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa espaola? La Justicia administrativa ha
sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedneo de la proteccin de derechos
que de otra forma conoceran los jueces civiles, desarroll lentamente una forma de control de la legalidad al
margen de que la actividad administrativa encausada lesionara o no derechos subjetivos.
En la actualidad la justicia administrativa espaola es una Justicia subjetiva o garantista de derechos de una
parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su mbito competencial se afirma en trminos
de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las Administraciones Pblicas: Los
juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites
de la delegacin(art. 1 de la Ley Jurisdiccional).
A) MBITO INICIAL Y SU DESARROLLO: DEL CONTENCIOSO DE DERECHOS AL CONTROL DE LA
DISCRECIONALIDAD
En los orgenes en nuestro pas del sistema de justicia administrativa, a mediados del siglo XIX, la materia
contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados conflictos enumerados
en las leyes de creacin del Consejo Real o de Estado y de los Consejos provinciales, caracterizados por ser
conflictos de derechos y no de intereses (reclamaciones tributarias, daos ocasionados por las obras pblicas,
impago de sueldos etc.), no admitindose un recurso de simple anulacin contra cualesquiera actos
administrativos.
El mbito competencial de la jurisdiccin contencioso-administrativa se ir ampliando en la Ley de Santamara
de Paredes de 1888 y en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la
Jurisdiccin de 1956 estableci la competencia jusrisdiccional sobre una amplia clusula general, en la que
se estableci que la Jurisdiccin contencioso- administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan
en relacin con los actos de la Administracin Pblica sujetos al Derecho administrativo y con las
disposiciones de categora inferior a la ley. Se admite as en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se
incorpora la legitimacin por inters, aceptndose asimismo el control de los actos discrecionales de la
Administracin.
B) CONSTITUCIN DE 1978, DE LA NUEVA LEY JURISDICCIONAL DE 1998 Y DE LA LO 19/2003:
ELIMINACIN DE MBITOS EXENTOS, EXTENSION DEL CONTROL A LA INACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA, ACTUACIONES MATERIALES Y SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD CIVIL QUE
IMPLIQUEN A LA ADMINISTRACION
La Ley de 1956 supuso una notabilsima ampliacin de la materia administrativa y de las tcnicas de control
judicial, pero mantuvo todava determinadas zonas exentas del control judicial, entre las que se encontraban
los actos polticos y una lista de actos excluidos por su artculo 40 (polica sobre prensa, radio,
cinematografa y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes gubernativos militares) y este
precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones por leyes especiales. Estas ltimas
barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la Constitucin con
los artculos 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y 106, que encomienda sin excepcin
alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa.
Como consecuencia necesaria de esta regulacin constitucional han quedado invalidadas por
inconstitucionalidad sobrevenida las materias que el art. 40 de la Ley de la Jurisdiccin de 1956 exceptuaba
del control administrativo, y a partir de aqu ya no es posible establecer excepcin alguna, legal o
reglamentaria, a dicho control.
Consecuentemente con esa desautorizacin constitucional, la Ley de la Jurisdiccin de 1998 no recoge ya
aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto poltico, que considera incompatible con el principio
de sometimiento pleno de los poderes pblicos al ordenamiento jurdico, verdadera clusula regia del Estado
de Derecho.
La LO 19/2003 atribuye a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa todas las cuestiones de responsabilidad
civil en que este involucrada la Administracin, aunque deriven de las relaciones civiles o afecten tambin a
personas privadas. Por ello la Ley corta cualquier posibilidad de repartir la competencia de esta materia con
los tribunales civiles o laborales.
La misma LO en la misma lnea de somete a la Justicia administrativa la actividad de entes jurdico-privados le
atribuye las cuestiones que se promuevan entre la Sociedad Estatal Correos y Telegrafos, S.A., y los
empleados de esta que conserven la conficion de funcionarios y presten servicio en la misma, en los mismos
trminos en que se concen las cuestiones que se plantean entre losorganismos pblicos y su personal
funcionario, atendiendo a la naturaleza especifica de esta relacin.
C) CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS ORGANOS CONSTITUCIONALES
La constitucin de 1978 ha trado consigo otras necesidades de control de la actividad administrativa que ya
estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenan reflejo explcito en la Ley Jurisdiccional de
1956 y que entran ya en la de 1998 como mbito ordinario del contencioso-administrativo:
1. Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial del Congreso
de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo, as como de las Asambleas legislativas de las CCAA y de las instituciones autonmicas
anlogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.
2. Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los
rganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales.
3. La actuacin de la Administracin electoral.
D) EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO, CONTROL DE LEGALIDAD
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admisin de los conflictos entre
Administraciones Pblicas, a los que dedica algunos preceptos especficos, como el que establece el art. 44:
en los litigios entre Administraciones pblicas no cabe interponer recurso en va administrativa, pero la
Administracin que interponga un recurso contra otra podr requerirla previamente para que modifique su
actuacin o acte en el sentido que lo considere obligado; o el que regula el procedimiento aplicable a
aquellos casos en que una Administracin puede suspender los actos o acuerdos de otra debiendo proceder
seguidamente a su impugnacin ante la Jurisdiccin (art.127).
E) LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LO CIVIL, PENAL, LABORAL Y MILITAR.
MATERIAS CONEXAS Y CUESTIONES PREJUDICIALES
La competencia de la Jurisdiccin contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley actual en
trminos de prctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin
de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de los lmites de la delegacin (art.1 de la Ley
Jurisdiccional).
Jurisdiccional).
Adems, la Justicia administrativa conoce tambin incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o
incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso
contencioso- administrativo, salvo las de carcter penal que, de plantearse, determinarn la suspensin del
procedimiento mientras no sean resueltas por los rganos penales a quienes corresponda (art.4). La decisin,
pues, que se pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental civil no producir efecto fuera del proceso
en que se dicte, y podr ser revisada por la Jurisdiccin correspondiente.
En cuanto a los lmites entre la jurisdiccin contencioso-administrativa y la jurisdiccin laboral, la primera es
competente para los conflictos entre la Administracin y los empleados que tienen la condicin de funcionarios
pblicos y la segunda para los que se producen entre la Administracin y sus empleados sujetos al Derecho
laboral.
En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la Ley remite
su conocimiento a los tribunales militares.
Tampoco entran en el mbito de la Justicia administrativa los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y
Tribunales y la Administracin Publica, que se tramitan y resuelven en los trminos establecidos en la LO de
1987, ni los conflictos de atribuciones entre los rganos de una misma Administracin que resuelve el rgano
comn de superior jerarqua (art. 3).
F) UNA COMPETENCIA NO CONTENCIOSA. LA AUTORIZACIN DE ENTRADA AL DOMICILIO
La Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la competencia del juez penal y atribuir al
orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones
para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre
que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica (art.8.5).
Se ve que no se trata de una competencia contencioso-administrativa al uso, sino de una competencia
gubernativa que se atribuye al juez por ser vos quien sois, en aplicacin de la regla de la inviolabilidad del
domicilio que se consagra la CE (art. 18.3: el domicilio inviolable. Aqu el juez ejercita resuelve una peticin
de la Administracin en el seno de un expediente administrativo.
4. LOS RGANOS JURISDICCIONALES.
A) CLASES
El despliegue territorial de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa ha pivotado siempre sobre
una ubicacin nacional (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo,
Audiencia Nacional), y otra perifrica, de asentamiento provincial (Consejos provinciales, Tribunales
Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo
Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, despus de los Tribunales Superiores de Justicia).
En la actualidad, tras la Ley de la Jurisdiccin de 1998, el nivel perifrico comprende tanto el provincial, con los
nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o autonmico, con las salas de lo
contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA. Otra novedad es el refuerzo
del nivel central con la creacin de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
En definitiva, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura ahora, segn la Ley 29/1998, de 13 de
julio, sobre cuatro niveles de rganos judiciales:
1 Los juzgados unipersonales de lo Contencioso- administrativo, de los que habr uno o ms en cada
provincia, con jurisdiccin en toda ella y sede en su capital.
2 Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo crearse
tambin Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autnoma.
3 Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo.
4 La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
5 La Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. Por encima de esta Sala esta
aun la Sala Especial de Revisin de las sentencias de la Sala Tercera del TS corresponde a la Sala
especial de Revisin del Tribunal Supremo.
B) LA COMPETENCIA OBJETIVA POR RAZN DE LA MATERIA.
La distribucin de competencia entre los rganos jurisdiccionales la encontramos en el art. 24 CE: es un
derecho constitucional: el derecho al juez determinado por la Ley, que encuentra en los recursos contencioso-
administrativo y en el recurso de amparo su tutela efectiva.
La regla tradicional de distribucin de competencias en el orden contencioso-administrativo consista en una
correlacin entre el mbito de la competencia territorial del rgano administrativo del que proviene el acto
recurrido y la del rgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparacin slo se mantiene para la
Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que enjuicia los actos y
disposiciones emanados del Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno. A esta sala tambin
se asigna la competencia para conocer de los recursos contra los actos recurribles de otro rganos
constitucionales: CGPJ, Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y
Defensor del Pueblo y los de la Junta Electoral Central.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y sus Juzgados queda slo una parte
de la restante materia contenciosa generada por la Administracin del Estado emanada de rganos centrales.
En este sentido es competente para conocer sobre los recursos contra las disposiciones generales y los actos
de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general, y en materia de personal cuando se refieran al
nacimiento o extincin de la relacin funcionarial; contra los del Ministerio de Defensa referidos a ascensos,
orden y antigedad en el escalafonamiento y destinos, etc.
A los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se remiten los recursos contra disposiciones
generales y contra actos emanados de los entes institucionales con competencia en todo el territorio nacional,
las cuestiones de personal estatal salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de
funcionarios de carrera o a ascensos, orden antigedad de escalafonamiento y destinos militares, as como los
recursos contra los actos de los rganos centrales de la Administracin General del Estado en materia
sancionadora que superen los 60.000 o privacin de derechos superior a seis meses.
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de mbito provincial asumen la conflictividad, pero no toda,
originada por los entes locales (personal salvo nacimiento o extincin de la relacin funcionarial, tributos,
edificacin, etc). La generada por las CCAA, salvo que proceda de sus Consejos de Gobierno, en cuestiones
de personal salvo nacimiento o extincin de la relacin funcionarial, la sancionadora en determinadas
materias, y en fin, conocen de los recursos contra actos de la administracin perifrica del Estado y
Autonmica y de los organismos, entidades y corporaciones cuya competencia no se extienda a todo el
territorio nacional.
Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ no cien su competencia bsica a la fiscalizacin
de la Administracin autonmica, sino que son jueces naturales de sta, de la Administracin local, salvo en la
competencia atribuida a los juzgados ya expuesta, y, adems, se les atribuye la fiscalizacin de los actos de
los rganos de la administracin central inferiores a los Secretarios de estado y cualesquiera otras actuaciones
administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros rganos.
Lo dicho hasta aqu vale para la primera o nica instancia.
La segunda instancia o apelacin esta atribuida, nicamente, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo
de los TSJ y de la audiencia Nacional, competentes respectivamente, para las apelaciones de los autos y
sentencias, de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Tribunales de casacin los son las Salas del TSJ, limitadamente a la casacin por unificacin de doctrina y en
inters de la Ley, y a la Sala del TS para las diversas modalidades de casacin.
Por ltimo, funcionan como Tribunales de revisin de las sentencias de rganos inferiores las Salas de los
TSJ, de la audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisin de las sentencias de sta a la
Sala de Revisin del TS.
A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administracin del estado, CCAA y entidades locales
comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.
C) LA COMPETENCIA TERRITORIAL.
La existencia de rganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actan en mbitos territoriales
distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios Juzgados en la misma
provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cul de ellos se asigna la competencia.
Para el primer supuesto con carcter general la competencia se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya
circunscripcin tenga su sede el rgano que hubiere dictado la disposicin o el acto originario impugnado.
Con carcter general la competencia se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede
el rgano que hubiere dictado la disposicin o el acto impugnado, incluyndose en la competencia tanto la
relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias
que dictare. Es regla admite dos excepciones:
1 Cuando el recurso tenga por objeto de las Administraciones Publicas en materia de personal,
propiedades especiales y sanciones ser compentente, a eleccin del demandante, el Juzgado o el
Tribunal en cuya circunscripcin tenga aquel su domicilio o se halle la sede del rgano autor del acto
originario impugnado.
2 Cuando se impugnen planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas, expropiatorias y, las
que comporten intervencin administrativa en la propiedad privada la competencia corresponder al
rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin radiquen los inmuebles afectados.
Estas reglas no se aplican cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y
fueran diversos los Juzgado o Tribunales competentes, en cuyo caso la competencia vendr atribuida al
rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede el rgano que hubiere dictado el acto originario
impugnado (art. 14).
En cuanto a la distribucin de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las diversas
Secciones de una misma Sala, ser acordada por la Sala de gobierno del respectivo Tribunal, teniendo en
cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos. El mismo criterio servir
para la distribucin de asuntos entre los diversos Juzgados de lo Contencioso-Administrativos de una misma
poblacin.
5. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
A) LA CONDICIN DE DEMANDANTE Y DEMANDADO
En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes: la parte
demandante, que es la que inicia el recurso o la accin, y la parte demandada, aquella frente a la que la
accin o recurso se dirige.
La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos papeles estn
asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legtimos
lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser demandantes y la Administracin,
autora del acto, la posicin ms cmoda de demandada.
Los particulares, sin embargo, adems de recurrentes, pueden estar en la posicin de demandados en dos
supuestos:
1. En el proceso de lesividad: La Administracin autora del acto lo impugna previa declaracin de
lesividad en el plazo de cuatro aos. La posicin de demandado la asumir entonces el titular de los
derechos o intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin de lesividad (art. 43).
2. Cuando los particulares u otros entes pblicos entran en el proceso como codemandados, es decir,
demandados juntamente con la Administracin autora del acto recurrido, porque sus derechos o
intereses legtimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante (art. 21.1).
La determinacin de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y ofrece
problemas en el caso de los contenciosos interadminsitrativos, es decir, enfrentamientos contenciosos entre
las Administraciones territoriales. Despus de la Constitucin de 1978 las relaciones entre stas se han
judicializado de tal manera que caben todas las variantes de conflictos contencioso-administrativos entre unas
y otras.

En principio ser parte demandante la Administracin que toma la iniciativa de formular frente a la otra el
requerimiento para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar la actuacin material o
inicie la actividad a que esta obligada (art. 44). Pero si la parte demandada, al margen de contestar o no al
requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la misma materia se plantea un problema cuya solucin
ms razonable parece la va que la Ley ofrece de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas
pretensiones tengan una conexin directa entre s.
Lo que si deja claro la Ley es que en los litigios entre Administraciones Publicas no cabra interponer recurso
en va administrativa. No obstante cuando una Administracin interponga recurso con otra, podr requerirla
previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuacin
material, o inicie la actividad a que este obligada (art. 44).
B) CAPACIDAD PARA SER PARTE, CAPACIDAD PROCESAL, REPRESENTACIN Y DEFENSA
Como en el proceso civil tambin el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para ser parte y
capacidad procesal.
Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas fsicas y jurdicas que tienen capacidad
con arreglo al Derecho civil y adems los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios
independientes o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al
margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, las cuales tambin tendrn
capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley as lo declare
expresamente (art. 18 de la Ley Jurisdiccional).
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud para
participar en el juicio, adems de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de
edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por
el Ordenamiento Jurdico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela (art.18).
La representacin de las partes deber conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa
encomendarse a un abogado. Pero cuando acten ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes
pueden otorgar la representacin al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso ser a ste a quien se
notifiquen las actuaciones (art. 23).
La disposicin final 2 de la Ley 10/2012 ha derogado la regla que permita que los funcionarios pblicos
pudiera comparecer por si mismos en defensa de sus intereses estatutarios que no supusieran separacin de
empleados pblicos inamovibles.
C) LEGITIMACIN
La parte en un proceso ha de ostentar, adems de capacidad procesal, la legitimacin adecuada, que
consiste en una especial conexin con la pretensin que ha de sustanciarse en el proceso, es decir, que le
afecte, que le vaya algo en ello.
De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, art. 19.1: Estn legitimadas las personas fsicas o jurdicas que ostenten
un derecho o un inters legtimo. Como seala el profesor Parada, aunque la ley no lo explicite es preciso el
concepto de lesin, es decir, que ese derecho o inters hayan sido agredidos por la disposicin, acto,
inactividad o va de hecho de la Administracin.
La legitimacin por lesin de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, adems de la anulacin
del acto o disposicin impugnado, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y/o adems, el
resarcimiento de daos y perjuicios. La misma legitimacin requiere el recurso contra la inactividad de la
Administracin, porque en este caso lo que se reclama es el derecho a una prestacin concreta cuya
titularidad deber acreditarse.
Y que se entiende por inters? El TS describe el inters para recurrir como aqul que, de prosperar el
recurso, producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante. Por su parte el TC ha
afirmado que la frmula de inters legtimo a que se refiere el artculo 24.1 de la CE es ms amplia que la de
inters directo de la anterior Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, comprendiendo tambin
los intereses indirectos.
Desde la perspectiva de la legitimacin de las personas pblicas son necesarias varias precisiones: que no
estn legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una Administracin pblica los rganos de la
misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, ni los
particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella ni las entidades de
Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las CCAA o las entidades Locales,
respecto de la actividad de la administracin de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que
por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma, como es el caso de la Universidad.
Las ultimas reformas de la Ley Jurisdiccional (LO 3/2007 y Ley 34/2010) han ampliado los supuestos de
legitimacin a la defensa del derecho de igualad de trato entre mujeres y hombres, legitimacin que
corresponde, adems de los afectados y siempre con su autorizacin, tambin a los sindicatos y las
asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y
hombres, respectos de sus afiliados y asociados respectivamente. Cuando los afectados sean una pluralidad
de personas indeterminadas o de difcil determinacin, la legitimacin para demandar en juicio la defensa de
estos intereses difusos corresponder a los organisos pblicos con competencia en la materia, a los sindicatos
mas representativos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo fin sea la igualdad entre hombres y mujeres,
sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimacin procesal.
6. OBJETO DEL RECURSO
La Ley Jurisdiccional incluye en la temtica del objeto del recurso contencioso- administrativo la delimitacin
de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las partes, de otra, regulando
despus cuestiones menores como la acumulacin de pretensiones y la cuanta del recurso.
El proceso contencioso- administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un acto
expreso o presunto o una disposicin general, una inactividad o una actuacin material constitutiva de va de
hecho.
A) ACTIVIDAD ENJUICIABLE Y PRETENSIONES EN LA IMPUGNACIN DE ACTOS Y REGLAMENTOS
El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hiptesis ms tradicional y comn, contra actos
expresos o presuntos que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite. La Ley de 1998
ha extendido el concepto de acto de trmite, antes referido a los que decidan directa o indirectamente el fondo
del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el procedimiento, y que ahora comprende tambin los
que producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
La impugnacin de las disposiciones de carcter general, que puede ser directa o indirecta de los actos que se
produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no son conformes a
Derecho. Adems, la falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso
que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin invocando el
mismo fundamento anterior (art. 26).
La Ley de 1998 ha introducido la cuestin de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o
Tribunal haya dictado sentencia firme estimatoria del recurso contra un acto administrativo por considerar
ilegal el contenido del reglamento aplicado pero no fuera competente para conocer del recurso directo contra
ste, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo.
Tanto en el caso de la impugnacin de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables son dos:
recurso de anulacin, en que la pretensin se cie a la anulacin de un acto o disposicin o, como dice la
Ley, a la declaracin de no ser conforme a derecho. O bien, en el recurso de plena jurisdiccin, en el que el
recurrente adems de la anulacin exige, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la
adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnizacin de daos y perjuicios (art. 31).
Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos consentidos,
es decir, los actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de
actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma (art. 28). De esta forma, como ya vimos, el
cierre de la va judicial se produce en cualquier momento en que un acto administrativo no ha sido recurrido en
va administrativa, dejando transcurrir el plazo previsto, o por no haberlo sido en la va judicial si dicho acto
pone fin a la va administrativa.
B) EL RECURSO CONTRA LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administracin, con la que se
abre la posibilidad de que el juez condene a la Administracin a dictar un acto o realizar una determinada
actividad, una accin muy distinta de la accin de anulacin por la que se persigue la simple declaracin de
invalidez.
Este recurso contra la inactividad de la Administracin se admite en dos supuestos:
1. Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin
o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una prestacin
concreta a favor de una o varias personas determinadas.
2. Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes.
En ambos casos, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Administracin al
cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos que estn establecidas (arts. 29 y 32.1).
A juicio del profesor Parada, la ampliacin de las garantas frente a la Administracin que aporta esta
regulacin no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta va est sujeta a minuciosas cautelas,
como la limitacin de esta accin a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su
adopcin o la prohibicin a los rganos judiciales de sustituir a la Administracin en aspectos de su actividad
no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad (...).
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulacin el particular no estaba inerme ante la
inactividad administrativa, pues poda hacer una solicitud a la Administracin y esperar a que por el
transcurso del plazo se entendiera desestimada su peticin para despus recurrir contra ella en va judicial
pidiendo la anulacin de la desestimacin presunta y la condena de la Administracin a satisfacer la
pretensin solicitada.
En la nueva regulacin, la situacin no es muy diferente, pues quienes tienen derecho a la prestacin concreta
pueden reclamar de la Administracin el cumplimiento de dicha obligacin y si en el plazo de tres meses
desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera
llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la
inactividad de la Administracin.
C) EL RECURSO CONTRA LA VA DE HECHO.
La Ley de 1998 ha introducido tambin como materia administrativa recurrible la va de hecho. Con esta
modalidad de recurso contencioso-administrativo se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la
Administracin que carecen de la necesaria cobertura jurdica y lesionan derechos o intereses legtimos de
cualquier clase. Se trata por tanto de actuaciones de carcter material, en las que no hay resolucin formal
administrativa ni apoyatura jurdica alguna.
En la va de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la accin siguiendo una
previa fase gubernativa, aunque potestativamente el interesado podr formular un requerimiento a la
Administracin actuante, intimando la cesacin de la actividad administrativa perturbadora. Si dicha
intimacin no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de los diez das siguientes a la
presentacin del requerimiento, el interesado podr deducir directamente recurso contencioso-
administrativo.
D) EL RGIMEN DE LAS PRETENSIONES
Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables,
ampliables, y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional, que deber juzgar dentro del lmite de las pretensiones
formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin. No obstante, el Juez
puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estimare que la
cuestin sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por
existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposicin.
La acumulacin de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan en
relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin, o bien cuando se refieran a varios actos,
disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o ejecucin de otros o exista
entre ellos cualquier otra conexin directa. La acumulacin puede ser pedida por las partes o acordada de
oficio por el rgano jurisdiccional previa audiencia de stas.
Es posible tambin, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliacin del recurso a cualquier acto,
disposicin o actuacin que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitacin la relacin antes dicha
para la acumulacin, as como cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los
actos presuntos de la Administracin se dictare durante su tramitacin resolucin expresa respecto de la
pretensin inicialmente deducida (y esta fuera, obviamente, desfavorable para el recurrente, pues en otro
caso podr desistir del recurso interpuesto).
En cuanto a la cuanta de las pretensiones, la cuanta del recurso contencioso- administrativo vendr
determinada por el valor econmico de la pretensin objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de
la legislacin procesal civil, con determinadas especialidades (art. 40), y ser fijada por el rgano
jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestacin, en los que las partes podrn
exponer, por medio de otros, su parecer al respecto.
TEMA 12. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO REVISOR O DE APELACIN Y
SUS INSUFICIENCIAS
SU ORIGEN Y JUSTIFICACIN.
El proceso Contencioso-administrativo naci en 1845 como un proceso civil de primera instancia e
inmediatamente evolucion hacia un modelo similar al proceso de apelacin civil, pero en el que el acto
administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo cumple las
funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelacin civil la no impugnacin de la
sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelacin produce el efecto de cosa juzgada,
as tambin la no impugnacin del acto administrativo en los brevsimos plazos de los recursos administrativos
previos o en el previsto para acceder al contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo efecto de cosa
juzgada, o, lo que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable.
A) LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL DOGMA REVISOR
Los diseadores del primer modelo del proceso contencioso-administrativo lo hicieron, sobre la plantilla de un
proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular o por memoria del Administracin
ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni recurso administrativo previo,
sin sujecin a plazo de interposicin y sin limitacin de alegaciones ni medios de prueba, ni planteamiento del
efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido. (Reales Decretos de 1 de octubre de 1845 y 30 de
diciembre de 1846, sobre el modo de proceder en los asuntos contenciosos, respectivamente, los Consejos
Provinciales y el Consejo Real). No era, pues, dicho proceso una revisin de una resolucin formalizada y
notificada, un recurso contra un acto administrativo que hace el oficio de una sentencia de primera instancia
como ahora lo entendemos, aunque las demandas se formulasen tambin con ocasin de una actuacin o
acto administrativo. Tampoco se trataba de la revisin de lo gubernativamente decidido, pues lo gubernativo
era precisamente entonces la materia que por s misma la Administracin activa resolva sin recurso ulterior
ante la Administracin contenciosa. Pero la Jurisprudencia administrativa entendi muy pronto que con el
prestigio de la Justicia Administrativa y el poder de la Administracin enjuiciada cuadraba mejor una
concepcin del proceso como revisor de lo previamente decidido por la Administracin. As, el Consejo de
Estado se ascenda a tribunal de apelacin y judicializaba la actividad administrativa. Por ello desde las
primeras sentencias del Consejo de Estado se exigi para admitir la demanda la existencia de un previo acto
administrativo en torno al cuallo mismo que en la apelacin civil la sentencia de primera instanciaprecisar
los trminos de la litis a lo antes decidido abrindose al tiempo la posibilidad de eliminar un buen nmero de
recursos, los no presentados dentro de los brevsimos plazos que se fueron estableciendo para recurrir,
girando ya las cuestiones y probanzas en torno y dentro de los lmites de lo previamente decidido y acreditado
en la fase administrativa.
El carcter revisor del proceso contenciosoadministrativo, es decir, su funcionalidad como recurso de
apelacin contra un acto o resolucin previamente dictado por la Administracin, incluso ya ejecutoriado, se
reconocer primero en la Jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrar plenamente en la Ley de
Santamara de Paredes de 1888. Este mismo en el discurso de defensa de la Ley de 1888 calificar de revisor
o de segunda instancia el proceso contencioso: la Administracindice ha obrado ya; ha vencido las
resistencias que se presentaban para el cumplimiento de la Ley; la Administracin ha resuelto todas las
difcultades que coinciden en su aplicacin; ya no se trata de impedir el cumplimiento de la Ley, sino de juzgar
el acto administrativo. La regulacin de la Ley de 13 de septiembre de 1888 es en este sentido muy clara, y a
semejanza de los procesos civiles de apelacin, el recurso contencioso-administrativo se interpone contra una
resolucin administrativa de carcter reglado que ha causado estado, que es ejecutoria salvo suspensin
acordada por el Tribunal. De otro lado, el recurso debe interponerse dentro de un breve plazo (tres meses a
contar desde la notificacin), bajo sancin de que el acto adquiera firmeza porque no se admite contra los
acuerdos consentidos por no haber sido apelados en tiempo y forma (art. 4.2); y lo mismo que en los
procesos civiles de apelacin se distingue entre la interposicin y el escrito de alegaciones, escrito razonado
que se formaliza a la vista del expediente administrativo, expediente que cumple la misma funcin que en el
proceso de apelacin corresponde a los autos de la primera instancia (arts. 1, 7, 34 y 40).
La Ley Jurisdiccional de 1956 estructur el proceso contenciosoadministrativo sobre los mismos elementos
caractersticos del recurso de apelacin civil (interposicin contra una resolucin ejecutoria que deviene firme
si no se recurre en un brevsimo plazo de interposicin, dos meses; y separacin, como trmites y momentos
procesales diversos, de los de interposicin del recurso y formalizacin de la demanda o alegaciones), aunque
la Exposicin de Motivos trat de desvirtuar las evidencias de esa naturaleza procesal revisora con el
argumento (excusatio non petita) de que en el proceso contencioso-administrativo se admite con carcter
ordinario la apertura de un perodo probatorio, lo que es ciertamente excepcional en los procesos civiles de
apelacin. La Jurisdiccin Contencioso-administrativa, se dice, es revisora en cuanto requiere la existencia
previa de un acto administrativo, pero sin que ello signifique que sea impertinente la prueba, ni que sea
inadmisible aducir en va contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la
Administracin. <<El proceso ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa no es una casacin, sino,
propiamente, una primera instancia jurisdiccional. Bien se ve por lo subrayado en ltimo lugar, que lo negado
no es que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo sea revisora del acto, ni siquiera que no
sea asimilable a la segunda instancia o apelacin en el orden civil, sino que la primera instancia del proceso
contencioso-administrativo no es asimilable al recurso de casacin, lo que nadie haba puesto ni pone en
duda, porque es obvio para quien tenga una mnima prctica e ilustracin procesal.
Pero que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo se asemeje a la segunda instancia o
apelacin del proceso civilsobre todo en cuanto se produce el efecto de cosa juzgada, equiparable al de
acto firme y consentido que bloquea toda accin futura, aunque no estn cerrados los plazos de prescripcin
material de los derechosno significa que no existan profundas diferencias con ste, diferencias que juegan
en favor de la Administracin. La ms notable es, sin duda, que la interposicin del recurso no suspende la
ejecutoriedad del acto administrativo, frente a la regla general de que las apelaciones contra las sentencias
civiles de primera instancia suspenden la eficacia de las sentencias; por otra parte el juez civil que ha juzgado
la primera instancia y dictado la sentencia no es, obviamente, parte en el proceso de apelacin como, sin
embargo s lo es la Administracin autora del acto en el proceso contencioso-administrativo.
B) LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL COHERENTE CON EL CARCTER REVISOR.
La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carcter revisor de actos del proceso contencioso- administrativo,
una visin ajustada a la Ley de 1956 y anteriores, lo que, obviamente, llev a graves restricciones en la
admisin de los recursos y por ende de la garanta judicial efectiva del artculo 24 de la CE.
La primera restriccin es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara inadmisible
cualquier pretensin que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la Administracin. Tampoco
permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados como impugnados en el escrito de
interposicin del recurso e introducidos en el trmite de formulacin de demanda sin guardar los requisitos
propios de la acumulacin. Y tampoco se acepta que el recurrente pretenda una pronunciacin
jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposicin salvo que se den los requisitos de la
ampliacin.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelacin civil. Las limitaciones vigentes
proceden precisamente de la Ley de 1956 que permiti al rgano jurisdiccional circunscribirla a los hechos de
indudable trascendencia.
En el carcter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del anlisis de los vicios
graves del procedimiento, considerados como vicios de orden pblico, sobre las causas de inadmisibilidad del
proceso y sobre las cuestiones de fondo.
Manifestaciones del mismo carcter revisor son tambin la inadmisibilidad de los recursos prematuros contra
actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en va administrativa, la inmutabilidad
de las cuantas econmicas solicitadas, la imposibilidad de pretensiones extraas al contenido del acto,
inadmisin de agravios comparativos, la prohibicin de sustituir a la Administracin en su actuacin, y,
en fin, la prohibicin del ejercicio de acciones de carcter reconvencional.
Con todo, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin que se otorga al proceso
contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparacin que establece entre sentencia civil de
primera instancia y acto administrativo.
C) LA LEY DE 1998: MANTENIMIENTO DEL CARCTER REVISOR PARA LA IMPUGNACIN DE ACTOS.
La Ley de 1998, trata de superar la tradicional y restringida concepcin del recurso contencioso-
administrativo como una revisin judicial de actos administrativos previos, pero advierte que del recurso
contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar y por consiguiente mantiene
el principal efecto del carcter revisor que es la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de
otros firmes y consentidos (art. 28).
Y cul es la justificacin de mantener esa naturaleza revisora? Para el legislador se trata de una regla que
se apoya en elementales razones de seguridad juridica, que no slo deben tenerse en cuenta en favor del
perjudicado por un acto administrativo sino tambin en favor del inters general y de quienes puedan resultar
individual o colectivamente beneficiados O amparados por l. Pero ni estas ni otras parecidas razones
pueden llegar a justificar el efecto guillotina a modo de prescripcin fulminante que supone la prdida de los
derechos sustantivos de quien no recurre en los exiguos plazos de los recursos administrativos (un mes) o del
contenciosoadministrativo (dos meses).
De otra parte, se puede afirmar que la desventaja que para el recurrente supone el carcter revisor est
ahora compensadacomo se afirma con la Exposicin de Motivoscon la ampliacin de los plazos del
recurso administrativo ordinario, la falta de eficacia que la legislacin en vigor atribuye sin limite temporal
alguno a las notificaciones defectuosas e inclusive la ampliacin de las facultades de revisin de oficio.
Adems, dnde queda la regla de la igualdad de las partes en el proceso contencioso-administrativo si la
doctrina del acto consentido no se aplica a la Administracin, a salvo de ella, y que, en contra de sus propios
actos, puede defender sus derechos materiales dentro del plazo de cuatro aos mediante el proceso de
lesividad? Por qu no reconocer a los particulares derecho a un proceso de lesividad a interponer en el
mismo plazo que se reconoce a la Administracin? Por qu la exencin del efecto de cosa juzgada durante
ese generoso plazo no supone una merma de la seguridad juridica cuando lo ejercita la Administracin?
En definitiva, si aquellas vacuas razones de la Exposicin de Motivos son tan decisivas en favor de la regla del
acto consentido por qu prescindir de su efecto guillotina de derechos materiales en las reclamaciones contra
la Administracin en la va civil y laboral ante esas jurisdicciones y, dentro de la Justicia administrativa, por qu
hacer excepciones como las que a continuacin vamos a estudiar?
D) EL ABANDONO DEL CARCTER REVISOR EN LOS RECURSOS CONTRA LA INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIN Y LAS VAS DE HECHO.
La Ley jurisdiccional de 1998 configura dos tipos de proceso cuyo objetivo no es una sacralizada decisin
previa con vocacin de cosa juzgada sino ms sencillamente una conducta omisiva o agresiva de la
Administracin.
Se crea as un recurso contra la inactividad de la Administracin, que se dirige a obtener de la
Administracin, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestacin material debida o la
adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, all donde no juega el mecanismo del
silencio administrativo. Pero la admisin de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas:
De una parte no se permite a los rganos judiciales sustituir a la Administracin en aspectos de su
actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad;
De otra parte, la ley limita esta accin a prestaciones concretas, y actos que tengan un plazo legal para
su adopcin.
Tambin fuera del carcter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones materiales
en va de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y que viene a sustituir a
los inseguros interdictos ante el juez civil.
Para que estos nuevos recursos no cayesen en la lgica del proceso revisor era necesario evitar que la
contestacin de la Administracin al requerimiento o reclamacin del particular se asimilase a la de un recurso
administrativo, evitando su conversin en acto firme consentido.
No debe ser de aplicacin a estos supuestos el art. 28 de la Ley que expresamente excluye del mbito del
recurso contencioso-administrativo los actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes por
no haber sido recurridos en tiempo y forma. Esa inaplicacin supondr la posibilidad de ejercitar la misma
pretensin, aun cuando no se haya interpuesto el recurso contencioso--administrativo en el plazo previsto de
dos meses del artculo 46, si bien para ese replanteamiento de la accin ser preciso reiterar la reclamacin
en va administrativa, de la misma forma que se reiteran las reclamaciones previas a la va laboral y civil
cuando ha caducado el efecto de las anteriormente presentadas por no haber deducido la demanda en el
plazo establecido desde su desestimacin
2. MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO
Las medidas cautelares estn pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su da se dicte,
pero con las que tambin se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o anticipar la prestacin
solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser del derecho material discutido y la
utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales pueden efectivamente satisfacer la pretensin del
que resulte en su da vencedor, o la Justicia ser otra estafa procesal
Antes de la Ley Jurisdiccional de 1998 no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de efectos del
acto administrativo.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliacin de las medidas cautelares,
impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolucin seguida por otros ordenamientos
europeos y el Derecho comunitario.
A) REFERENCIAS COMPARADAS
En la Justicia administrativa francesa, el principio de separacin de poderes y la limitacin del control de la
jurisdiccin sobre la Administracin ha impedido un desarrollo tan generoso de los procesos cautelares y
urgentes, pero los progresos son indudables:
En 1889 se admiti un constat d'urgence que permita al Tribunal designar expertos para la constatacin
de hechos antes del inicio del proceso;
El Decreto de 30 de septiembre de 1953 instaur el llamado surcis a 1'excution (suspensin del acto
administrativo), y
En 1985 se introduce un rfr administrativo que, por Decreto de 2 de septiembre de 1988, se amplia a
un rfr de provisin.
ste permite al juez ordenar a la Administracin la entrega de dinero al acrcedor que haya
presentado una demanda de fondo, invocando una obligacin cuya existencia no resulte seriamente
cuestionable, lo que, en la prctica, ha supuesto copiar casi al pie de la letra la regulacin civil del
rfr, habiendo tenido una aplicacin muy positiva en supuestos de daos derivados de
intervenciones quirrgicas en hospitales pblicos, de subvenciones otorgadas por Ayuntamientos y
otros similares.
El surcis de l'excution es, a diferencia del rfr, una medida cautelar accesoria de un proceso pendiente.
Dirigida a paralizar la eficacia de un acto administrativo ejecutable, su xito se condiciona a que el solicitante
invoque motivos serios y fundados en apoyo de su demanda (fumus boni iuris) y que el dao ocasionado
durante el tiempo de desarrollo del proceso contencioso-administrativo sea difcilmente reparable (periculum
rei). Las ltimas novedades en el surcis a l'excution van en la hnea de la admisin de la suspensin
automtica en casos especiales (en defensa de la Naturaleza, Ley de 10 de julio de 1976) y como tcnica de
control de las Corporaciones locales por el Estado, compensadora de la supresin de las anteriores tutelas
(Ley de 2 de marzo de 1982), suspensin que es automtica, sin necesidad de justificar el periculum re ante
la sola invocacin de motivos que parezcan serios y susceptibles de justificar la anulacin del acto
impugnado.
En Italia, los jueces, no obstante carece de una regulacin similar a la francesa, e incluso teniendo que hacer
frente a sucesivas intervenciones del legislador que han ido frenando el desarrollo de las medidas cautelares-
tutelares, han sabido construir un sistema de medidas provisionales mucho ms amplio. En efecto, el guidizio
cautelare como el giudizio de attemperanzaque permite medidas de ejecucin excepcionales frente a la
Administracin, la ejecucin incluso por sustitucinparece ser el resultado de un pulso entre jueces
administrativos y el legislador, del que, una vez ms, los primeros han salido victoriosos. El proceso cautelar
es independiente del proceso principal y la medida cautelar es apelable y revisable en funcin del cambio de
circunstancia, ejecutable y prescriptible, aunque el Juez puede acordar otra suspensin si a ello hubiera lugar.
Tambin se admite la suspensin de los actos negativos puros que permiten, por eJemplo, que el aspirante a
un concurso pueda examinarse o participar en l para que el paso del tiempo y la realizacin de las pruebas
sin su participacin no haga vana e intil una eventual sentencia estimatoria sobre el fondo. Por ltimo, y por
decisin dc la Corte Constitucional (Sentencia 190, de 28 de junio de 1985) las medidas cautelaros reguladas
en el aruculo 700 del Cdigo de Procedimicnto Civil se pueden aplicar ya al proceso administrativo, de forma
que en ste se pueden tambin adoptar aquellas medidas urgentes que, segn las circunstancias, aparezcan
como las ms idneas para asegurar provisionalmente los efectos de la decisin de fondo.
En el Derecho comunitario tambin se vienen admitiendo medidas cautelares como revela la doctrina
sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el proceso que culmin con la Sentencia
de 19 de junio de 1990 (asunto Factortame). En dicho proceso se suspendi nada menos que la efectividad de
una Ley del Parlamento britnico, la Merchant Shipping Act de 1988, que impedia faenar a los pesqueros
gallegos en aguas britnicas. Esta suspensin supuso una revolucin en el Derecho ingls, hasta el punto de
que la Cmara de los Lores dict en cumplimiento de la medida cautelar de suspensin de la Ley, y por
primera vez, una injonction contra la Corona, inadmitida hasta entonces en el Derecho interno (GARCIA DE
ENTERRIA)
B) LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL DERECHO ESPAOL.
En nuestro derecho las medidas cautelares se admiten en las ms variadas formas por el art. 1428 de la LEC,
precepto que reconoce al demandante el derecho a solicitar las medidas necesarias para asegurar la
efectividad de la sentencia que en juicio recayere. Para el otorgamiento de la suspensin, la Ley de 1956
pona el acento en que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensin
ejercitada. El TS ha llegado a reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la
medida cautelar es ms que suficiente justificacin de esa apariencia de buen derecho para otorgar la
medida cautelar de la suspensin de efectos del acto administrativo durante la sustanciacin de la segunda
instancia.
La Ley de 1998 cambia el panorama de las medidas cautelares, ampliando la suspensin de efectos del acto
recurrido, pues permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de cuantas medidas aseguren la
efectividad de la sentencia.
La Ley es, sin embargo, muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede apoyar la
medida cautelar, que ahora tiene una causa o fundamento nico: la medida cautelar podr acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer perder su finalidad al
recurso (art. 129). La Ley descarta que tenga cabida la fundamentacin de la medida cautelar sobre la
apariencia del buen derecho, el fumus boni iuris.
Adems de la limitacin derivada de su fundamento, se imponen a la concesin de la medida cautelar otros
lmites o condiciones algo rigurosos:
El juez no puede conceder automticamente la medida cautelar, ni siquiera ante la evidencia del riesgo
de inutilidad de la pretensin del actor, se le exige que proceda a una previa valoracin
circunstanciada de todos los intereses en conflicto, antes de decidir.
Se obliga al Juez a acordar garantas frente a la medida cautelar cuando de sta pudieran derivarse
perjuicios de cualquier naturaleza. Lo que podr traducirse en la exigencia de una caucin o garanta
suficiente para responder de stos.
Levantada la medida cautelar por sentencia o por cualquier otra causa, la Administracin o la persona
que pretendiere tener derecho a indemnizacin de los daos sufridos con motivo de ella podr solicitar
sta ante el propio rgano jurisdiccional por el trmite de los incidentes, dentro del ao siguiente a la
fecha del alzamiento.
Los interesados podrn solicitar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, pero si se impugnare una
disposicin general, y se solicitare la suspensin de la vigencia de los preceptos impugnados, la peticin
deber efectuarse en el escrito de interposicin o en el de demanda.
El incidente cautelar se tramitar en pieza separada, con audiencia de la parte contraria, en un plazo que no
exceder de 10 das, y ser resuelto por auto dentro de los 5 das siguientes.
Contra el auto que acuerde medidas no se dar recurso alguno.
En el caso de que se aleguen circunstancias de especial urgencia, el Juez o Tribunal sin oir a la parte
contraria, en el plazo de 2 das, podr mediante auto:
a) Apreciar las circunstancias de especial urgencia. Contra este auto no se dar recurso alguno,
b) No apreciar las circunstancias de especial urgencia y ordenar la tramitacin del incidente cautelar de
forma ordinaria sin que los interesados puedan en lo sucesivo solicitar medida alguna invocando la
urgencia.
Las medidas cautelares estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en
el que fueren acordados o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera de las causas previstas en la Ley.
3. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE PRIMERA O NICA INSTANCIA.
La Ley Jurisdiccional regula un procedimiento comn de primera o nica instancia que responde
bsicamente a ese patrn revisor, pero con diversas matizaciones en su configuracin segn el tipo de
pretensin ejercitada, a los que se ha aadido un procedimiento abreviado para conflictos de menor entidad.
Adems, reinstaura dos procedimientos especiales:
a) El procedimiento de proteccin de derechos fundamentales y
b) El procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos,
E instaura uno nuevo:
c) La cuestin de ilegalidad de reglamentos.
A) INICIO Y VIDA DEL PROCEDIMIENTO.
El procedimiento en primera o nica instancia general se inicia de forma diferente segn los diversos tipos de
conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes pblicos y recursos de
particulares contra stas.
El recurso contencioso-administrativo comn, es decir, el que comienza a instancia de particulares contra la
Administracin, se iniciar por un escrito de interposicin reducido a citar la disposicin, acto, inactividad o
actuacin constitutiva de va de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Se
acompaarn al escrito de interposicin:
%2. documento que acredite la representacin del compareciente;
%2. los documentos que acrediten la legitimacin del actor cuando la ostente por habrsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo;
%2. copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran. O indicacin del
expediente en que haya recaido el acto o el peridico oficial en que la disposicin se haya
publicado.
%2. el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar
acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de
aplicacin (art. 45).
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposicin. Este trmite no es necesario
en el recurso dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va de hecho en que no existan
terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se concretar la disposicin, acto
o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a Derecho, acompaando los documentos antes
dichos (art. 45.5).
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos (2) meses contados desde el da
siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada o al de la notificacin o publicacin del acto que
ponga fin a la va administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es de seis (6) meses y
se contar:
a) para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo
con su norma especfica, se produzca el acto presunto;
b) si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se notifique la resolucin
expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en que ste deba entenderse presuntamente
desestimado;
c) en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la declaracin de
lesividad.
La Ley establece un plazo menor, 10 das, contra la va de hecho, a contar desde el da siguiente a la
terminacin del plazo de otros diez (10) establecido para que la Administracin conteste al requerimiento. Si no
hubiere requerimiento, el plazo ser de 20 das desde el da en que se inici la actuacin administrativa en va
de hecho.
El plazo para interponer recurso de lesividad ser de 2 meses a contar desde el da siguiente a la fecha de la
declaracin de lesividad.
El los litigios entre Administraciones, el plazo ser de 2 meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
Cuando hubiera precedido al requerimiento previo, el plazo se contara desde el da siguiente a aquel en eque
se reciba la comunicacin del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

B) PUBLICIDAD, EMPLAZAMIENTO DE LOS DEMANDADOS Y RECLAMACIN DEL EXPEDIENTE

ADMINISTRATIVO
Examinada de oficio por el rgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a travs del escrito de
interposicin y de los documentos presentados, acordar, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la
interposicin del recurso en el peridico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podr tambin de oficio
acordar la publicacin, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto llamar a terceros
interesados para que comparezcan si a su derecho interesa.
Al propio tiempo el rgano jurisdiccional requerir de la Administracin la remisin del expediente
administrativo, ordenndole emplace a quienes aparezcan como interesados en l, para que puedan
personarse en el plazo de 9 das. El expediente administrativo, como los actos de primera instancia civil en el
juicio de apelacin, es la pieza ms importante para el juzgador y de aqu la minuciosidad con que se regulan
en la Ley las cautelas que se han tomado frente a las prcticas de retraso en el envo del documento o su
remisin incompleta. El expediente se reclamar al rgano autor de la disposicin o acto impugnado o a aquel
al que se impute la inactividad o va de hecho y deber ser remitido en el plazo improrrogable de 20 das. El
expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompaado de un
ndice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Administracin conservar siempre el
original o una copia autentificada de los expedientes que enve. Se excluirn del expediente, mediante
resolucin motivada, los documentos clasificados como secreto oficial, hacindolo constar as en el ndice de
documentos y en el lugar del expediente donde se encontraran los documentos excluidos.
Frente a los frecuentes retrasos en la remisin del expediente, la Ley de 1998 ha arbitrado medidas extremas:
1 la imposicin de multa de 300,50 a 1.202,02 euros a la autoridad o empleado responsable si el
expediente no se enviara en el termino de 10 dias. La multa ser reiterada cada veinte das, hasta el
cumplimiento de lo requerido. De darse la causa de imposibilidad de determinacin individualizada de
la autoridad o empleado responsable, la Administracin ser la responsable del pago de la multa sin
perjuicio de que se repercuta contra el responsable. Aquel a quien se le hubiere impuesto la multa
prevista en el apartado anterior podr ser odo en justicia. La audiencia en justicia se pedir en el
plazo de los tres das siguientes al de la notificacin de la multa, mediante escrito presentado, sin
necesidad de Procurador o Abogado, ante el Juez o Tribunal que la haya impuesto. La audiencia ser
 necesidad de Procurador o Abogado, ante el Juez o Tribunal que la haya impuesto. La audiencia ser
resuelta mediante auto, contra el que no cabr recurso alguno.
2 Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez
o Tribunal pondr los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo
nuevas multas. El requerimiento cuya desatencin pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva
contendr el oportuno apercibimiento.
Formalmente la reclamacin del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de la
Administracin y su envo equivale a su personacin en el proceso. Los demandados legalmente emplazados
podrn personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les tendr por parte
para los trmites no precluidos.
C) TRMITE DE ADMISIN, DEMANDA, ALEGACIONES PREVIAS Y CONTESTACIN A LA DEMANDA.
Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento, y personacin, la Ley
establece un trmite de admisin para rechazar sin discusin las acciones ms evidentemente infundadas. El
juzgador, si lo considera necesario, declarar no haber lugar a la admisin del recurso cuando constare de
modo inequvoco y manifiesto la falta de jurisdiccin o la incompetencia del Juzgado o Tribunal, la falta de
legitimacin del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de
impugnacin, o haber caducado el plazo de interposicin.
Adems de estas causas de inadmisibilidad presentes, La Ley de 1998 ha aadido otras nuevas, dejando al
juzgador la podibilidad de inadmitir el recurso, previa audiencia de las partes. Estas circunstancias son:
a) Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia
firme, mencionando, en este ultimo caso, la resolucin o resoluciones desestimatorias,
b) Cuando se impugne una actividad material constitutiva de va de hecho, si fuera evidente que la
actuacin administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del
procedimiento legalmente establecido,
c) Cuando se impugne la no realizacin por la Administracin de sus obligaciones si fuera evidente la
ausencia de obligacin concreta de la Administracin respecto de los recurrentes.
A la vista del expediente remitido, si las partes estimases que el expediente administrativo no esta completo,
podrn solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestacin, la ampliacin del expediente,
lo que supondr el curso del plazo de formalizacin de demanda o de contestacin.
En en escrito de la demanda se consignarn, con la debida separacin, los hechos, fundamentos de
Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificacin de los cuales podrn alegarse cuantos motivos
procedan hayan sido o no planteados ante la Administracin.
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni
vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso para
sentencia, una vez contestada la demanda.
Las partes demandadas podrn formular dentro de los primeros cinco das de plazo para contestar la
demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la
incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe formularse en el plazo de 20 das, o de los que
quedasen despus de los invertidos en el trmite de formulacin de alegaciones previas y tiene la misma
estructura formal de la demanda: separacin de hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas sobre
acompaamiento de documentos que rigen para aqulla son aplicables a la contestacin.
Es posible introducir en el escrtio de contestacin a la demanda una reconvencin, es decir, ejercitar una
pretensin contra el demandante?
En el proceso civil, la reconvencin es una accin nueva que el demandado ejercita frente al actor, para que
se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.
La jurisprudencia niega que la Administracin pueda formular una reconvencin a partir del argumento de que
lo pretendido a travs de una sui generis reconvencin es materia nueva, ajena al acto impugnado y sobre la
que la administracin no ha hecho pronunciamiento alguno o bien porque La jurisdiccin Contencioso-
Administrativa ha de ceirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administracin, sin que sea
posible variar las pretensiones formuladas en la va administrativa, toda vez que la Jurisdiccin debe examinar
el acto previo, para analizarlo a la luz del ordenamiento jurdico.
D) PRUEBA.
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del proceso a
prueba se solicita por medio de otros, en los escritos de demanda y contestacin y en los de alegaciones
complementarias. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda rebajada por el amplio margen
reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoracin judicial que
versar sobre dos circunstancias: que exista disconformidad en los hechos y que stos fueran de
trascendencia para la resolucin del pleito (art. 60).
Adems, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y
disponer la prctica de cuantas estime pertinentes para la ms acertada decisin del asunto.
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas del proceso civil, si bien el plazo ser de 15 das para
proponer y 30 para practicar. No obstante se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de plazo
proponer y 30 para practicar. No obstante se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de plazo
por causas no imputables a la parte que las propuso.
E) EL PERIODO CONCLUSIVO
El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulacin y valoracin de lo actuado, cuya
existencia se remite a la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la demanda y en la contestacin
que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites,
para sentencia. Dicha solicitud habr de formularse por otrosi en los escritos de demanda o contestacin o por
escrito presentado en el plazo de 3 das constados desde que se declarase concluso el periodo de prueba y el
juez proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado las partes.
En el acto de la vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus
alegaciones. Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones
sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus
pretensiones en el plazo de 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en
los escritos de demanda y contestacin, salvo que el juez juzgue oportuno se traten motivos relevantes para el
fallo y distintos de los alegados, ponindolo en conocimiento de las partes mediante providencia, dndoles
plazo de 10 das para ser odas sobre ello.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarar que el pleito ha quedado
concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor
proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har inmediatamente despus de que finalice la prctica de la
diligencia o diligencias de prueba acordadas.
4. TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.
El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por
desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Adems puede terminar por reconocimiento en va
administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial.
A) SENTENCIA: CONTENIDO, EXTENSIN Y LMITES.
Es el modo normal de terminacin del proceso y por ella el rgano jurisdiccional decidir sobre la
regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictar en el plazo de 10 das desde que el
pleito haya sido declarado concluso y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso.
Se declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el Tribunal
Contencioso-Administrativo carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no
debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o actuaciones no
susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia, o, en fin, cuando se
hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido (art. 69).
El recurso se desestimar cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actuacin impugnados. El
recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la
desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de estos pronunciamientos:
a) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente el acto o disposicin
recurrido o dispondr que cese o se modifique la actuacin impugnada.
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica
individualizada, reconocer dicha situacin jurdica y adoptar cuantas medidas sean necesarias para
el pleno restablecimiento de la misma.
c) Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una actuacin jurdicamente
obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el fallo.
d) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar el derecho a la
reparacin, sealando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia fijar la cuanta de la
indemnizacin cuando lo pida el demandante.
Un lmite importante a los poderes del Juez es la prohibicin de determinar el contenido de los preceptos de
una disposicin general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos
administrativos.
En principio, la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposicin general los
tendr erga omnesdesde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados.
Y sobre los actos dictados con anterioridad, cul es el efecto de las sentencias anulatorias de un precepto de
una disposicin general? La Ley Jurisdiccional sigue aqu un criterio restrictivo, y tradicional, al prescribir que
no afectarn por s mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado
antes de que la anulacin alcanzara efectos generales.
La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdica
individualizada slo producir efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensin a terceros de
los efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a terceros y a ejercitar en ejecucin de la
sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por la sentencia
siempre que esta no se encuentra pendiente de recurso de revisin o de casacin en inters de la Ley
y fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o de los Tribunales Superiores de Justicia.
b) que la pretensin del tercero no sea cosa juzgada, ni se hubiera dictado resolucin consentida y firme
 b) que la pretensin del tercero no sea cosa juzgada, ni se hubiera dictado resolucin consentida y firme
por la Administracin, y
c) que soliciten la extensin de los efectos de la sentencia en el plazo de un (1) ao desde la ltima
notificacin de sta a quienes fueron parten en el proceso.
B) DESISTIMIENTO, ALLANAMIENTO Y CONCILIACIN JUDICIAL.
El procedimiento termina tambin por el desistimiento que consiste, en los trminos propios del proceso civil,
en una declaracin de voluntad del actor por la que abandona la accin ejercitada en el proceso, pero sin
renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden reiterar mientras no se produzca
su prescripcin. Por el contrario, en el proceso contencioso-administrativo, provoca que el acto recurrido se
convierta en acto consentido, en acto posteriormente inatacable.
Pero la Ley admite tambin un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en que la
Administracin demandada hubiera reconocido totalmente en va administrativa las pretensiones del
demandante.
A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado, que acepta
mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Admite dos variantes:
a) Cuando se produce dentro del proceso, el Juez o Tribunal, sin ms trmites, dictar sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiera infraccin manifiesta del
ordenamiento jurdico, en cuyo caso dictar sentencia ajustada a derecho (arts. 75 y 76);
b) Cuando la Administracin reconoce totalmente las pretensiones del demandante fuera del proceso.
En este caso cualquiera de las partes podr ponerlo en conocimiento del juez y ste, odas las partes
por plazo comn de cinco (5) das y previa comprobacin de lo alegado, dictar auto en el que
tambin declarar terminado el procedimiento y ordenar el archivo del recurso y la devolucin del
expediente administrativo.
Por ltimo, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rpida terminacin de los
procedimientos en primera o nica instancia por medio de la conciliacin judicial. En funcin de sta, el juez,
de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestacin, somete a la consideracin
de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que
ponga fin a la controversia. El intento de conciliacin no suspender el curso de las actuaciones, salvo que
todas las partes personadas lo solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que implique la desaparicin de la
controversia, el Juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado
no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico ni lesivo del inters pblico o de terceros (art.77).
5. PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
Por los tramites del procedimiento abreviado se tramitan los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de
lo Contencioso-Administrativo, sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Publicas,
sobre extranjera, inadmisin de peticiones de asilo poltico y aquellas cuya cuanta no supere los 13.000
euros.
El procedimiento se iniciar por demanda, prescindiendo del escrito y trmite de interposicin, a la que se
acompaar los documentos establecidos para acompaar el escrito de interposicin, que el juez, previo
examen de su jurisdiccin y de competencia objetiva, trasladar al demandado y citar a las partes para la
celebracin de la vista, con indicacin de da y hora, y ordenar a la Administracin demandada que remita el
expediente administrativo.
Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitir al actor y a los interesados que se hubieren personado
para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecieren, o lo hiciera slo el
demandado, se tendr al actor por desistido del recurso, y se le condenar en costas; y si compareciese slo
el actor, se proseguir la vista en ausencia del demandado.
La vista comenzar con exposicin por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con una
ratificacin de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podr formular las alegaciones que
a su derecho convengan. Si no se sustanciasen cuestiones procesales, se dar la palabra a las partes para
fijar con claridad los hechos en que su fundamenten sus pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre los
hechos, se propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto no sean incompatibles con los trmites del
juicio abreviado.
Tras la prctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, odos los Letrados, las
personas que sean parte en los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean
oportuno para su defensa a la conclusin de la vista, antes de darla por terminada. El juez dictar sentencia en
el plazo de 10 das desde la celebracin de la vista (art. 78).
6. EL SISTEMA DE RECURSOS.
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que tiene en cuenta,
para asignar el tipo que corresponde a cada impugnacin, la diversa importancia del acto judicial impugnado
(providencia, auto y sentencia) y la naturaleza y cuanta del objeto del proceso. Los recursos admitidos en el
contencioso-administrativo son:
a) el recurso de suplica: que se interpone ante el mismo rgano que ha dictado la resolucin y que el
mismo resuelve,
b) los recursos de: apelacin; de casacin; y de revisin: que son resueltos por los rganos
jurisdiccionales de nivel superior al que dicto la resolucin.
A) LA EVOLUCIN DE LOS RECURSOS.
Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres frmulas
impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelacin y recurso de casacin. Asimismo contra las
sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso extraordinario de revisin.
La Ley Jurisdiccional de 1956 estableci contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-
Administrativo recurso de apelacin ente la Sala 3 del TS, contra cuyas resoluciones, en apelacin o primera
instancia, no caba recurso alguno, salvo el extraordinario de revisin. Este cuadro result alterado por las
previsiones de la LOPJ de 1985 que configur al TS como juez de casacin en todos los ordenes
jurisdiccionales y que pretendi hacer a de los Tribunales Superiores de Justicia la culminacin de la
organizacin judicial en las respectivas CCAA.
La Ley Jurisdiccional vigente de 1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo, introduce
algunos cambios, motivados unos por la creacin de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que
conduce a reimplantar los recursos de apelacin contra sus resoluciones. La Ley, por otra parte, eleva la
cuanta de los asuntos que tiene acceso a la casacin ordinaria y en menor medida la de los que pueden
acceder a la casacin por infraccin de doctrina.
B) EL RECURSO DE SUPLICA
Caracterizado por la rapidez de planteamiento y de resolucin, se interpone ante el propio rgano jurisdiccional
autor de la resolucin quien igualemte lo resuelve. Se admite contra las providencias y los autos no
susceptibles de apelacin o casacin, salvo contra los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan los
recurso de suplica, los de alcaracion y las solicitudes de revisin de diligencias de ordenacin.
El recurso se interpone en el plazo de cinco das a contar desde el siguiente al de la notificacin de la
resolucin impugnada, sin efecto suspensivo salvo que, de oficio o a instancia de parte, el rgano
jurisdiccional acuerde lo contrario.
De l se dar traslado a las dems partes, por trmino comn de tres das, a fin de que puedan impugnarlo si
lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el rgano jurisdiccional resolver por auto dentro del tercer
da.
C) EL RECURSO DE APELACION
El recurso de apelacin lo resuelve el rgano judicial superior y se caracteriza por dar lugar a una segunda
instancia o reproduccin simplificada del juicio anterior en el que se ha producido la resolucin judicial
impugnada, auto o sentencia.
En general, son susceptibles de apelacin determinados autos y las sentencias de los Juzgados provinciales
y centrales de lo Contencioso-administrativo ante los Tribunales Superiores de Justicia y ante la Sala de lo
contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
Adems de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la
sentencia, lo que no obsta a que, en cualquier momento, a instancia de parte interesada, el juez pueda
adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar la ejecucin de la sentencia. Se admite
tambin la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de
producir situaciones irreversibles o perjuiciosos de imposible reparacin.
La tramitacin del recurso de apelacin sigue tres fases: interposicin, admisin y resolucin.
La interposicin tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la resolucin apelada, dentro de los 15 das
siguientes al de su notificacin, mediante escrito razonado que contiene ya las alegaciones en que se
fundamente el recurso. En los mismos escritos de interposicin del recurso y de oposicin, las partes podrn
pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista, que se presenten conclusiones o que sea declarado
concluso, sin ms trmites, para sentencia.
La resolucin del recurso corresponde al tribunal ad quem (superior), las Salas de los contencioso-
administrativo de los T.S.J. y de la Audiencia Nacional, a las que se remitirn los escritos de las partes y los
autos de primera instancia. Ante ellas podrn practicarse nicamente las pruebas que hubieran sido
denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia imputables a la parte que las
solicita. La Sala resolver directamente sin celebracin de vista o presentacin de conclusiones salvo si lo
hubieren solicitado todas las partes, se huebiere practicado prueba o la Sala lo estimare necesario. Lo que el
Tribunal de apelacin no puede hacer, es devolver los autos al inferior cuando este declaro la inadmisibilidad
del recurso en primera instancia. Con ello se obliga a la Sala a entrar en el fondo del asunto y evitar reiteracin
de la primera instancia (art. 85.10).
7. RECURSO ORDINARIO DE CASACIN.
La casacin se admite frente a autos y sentencias, y cie el control judicial del rgano superior sobre el inferior
a la observancia por el inferior del orden jurisdiccional regulador de la actividad judicial misma y, en general, a
la aplicacin correcta de ordenamiento jurdico.
La Ley 7/2015) deroga otros tipos de recurso y deja solo el recurso de casacin ordinario. Adems introduce
otras importantes novedades:
La casacin se extiende a las sentencias dictadas en nica instancia por los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo, nicamente las sentencias que contengan doctrina que se reputa
gravemente daosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensin de efectos (art.
86). Es la antigua casacin en inters de Ley.
 La casacin pues consistir tanto en la anulacin, total o parcialk de la sentencia o auto impugnado y, en
su caso, de la devolucin de los autos al Tribunal de instancia o a resolucin del litigio por la Sala de lo
Constencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dentro de los trminos en que apareciese
planteado el debate (art. 87).
La casacin tiene un limite infranqueables: el inters casacional como fundamento base de la admisin
del recurso. La reforma distingue entre dos tipo de asuntos:
o aquellos en los cuales el Tribunal podr apreciar que existe inters casaciones objeto (es
decir, que la acreditacin de su existencia corresponder a las partes), que son aquellos
supuestos contenidos en el art. 88.2; y
o aquellas en las que existe una presuncin (se presumir) de existencia de dicho inters (los
supuestos del art. 88.3).
La casacin dota de un nuevo tramite procedimental con las siguientes novedades:
o Se eleva el plazo de preapracion del recurso de 10 a 30 das;
o Se refuerzan mas aun los requisitos tanto materiales como formales de los escritos de
preparacin como de interposicin de recurso, cuya omisin o infraccin determinara
inexcusablemente que la Sala no tenga por preparado el recurso o lo rechace una vez
interpuesto y la sentencia impugnada adquiera firmeza con impsicion de costas;
o El Auto de admisin precisara la cuestin o cuestiones en las que se entiende que existe
inters casacional objetivo e identificaran la norma o normas jurdicas que en principio sern
objeto de interpretacin, sin perjuicio de que la sentencia hay de extenderse a otras si as lo
exigiere el debate finalmente trabado en el recurso (art. 90.4);
o Admitido el recurso de casacin, el Letrado de la Administracin de Justicia remitir las
actuaciones a la Sala competente, quien otorgara al recurrente un plazo de 30 das para la
interposicin del recurso de casacin (art. 92.1);
o El escrito de interposicin exige unos nuevos requisitos formales y materiales que habrn de
expresarse en apartados separados que encabezaran con un epgrafe expresivo de aquello
de los que tratan (art. 92.3).
A) RESOLUCIONES RECURRIBLES EN CASACION
El recurso de casacin se admite ante la Sala de lo Constencioso-administrativo del Tribunal Supremo contra
sentencias:
1. De los Juzgados de lo Contencioso-administrativo cuando contengan doctrina que se reputa
gravemente daosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensin de efectos y
asimismo contra las dictadas por la AN.
2. De las Salas de lo Constencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia si el recurso
pretende fundarse en infraccin de normas de Derecho estatal o de la UE que sea relevante y
determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso
o consideradas por la Sala sentenciadora. Cuando se funde en infraccin de normas emanadas de la
CCAA ser competente una Seccin de la Sala de lo Contencioso-administrativo que tenga su sede en
el TSJ.
Tambin son susceptibles de recurso de casacin los autos dictados por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de la AN y por las Sala de lo Contencioso-administrativo de los TSJ con la excepcin y limites
anteriores:
a) Los que declaren la inadmisicion del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su
continuacin.
b) Los que pongan termino a la piea separada de suspension o de otras medidas cautelares.
c) Los recaidos en ejecucin de sentencia, siempre que resuelvan cuestones no decididas, en aquella o
que contradigan los trminos del fallo que se ejecuta.
d) Los dictados sobre ejecucin provisional de las sentencias.
e) Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de la Administracin publica y de unidad de
mercado, que extienda a otros supuestos anlogos los efectos de una dentencia firme.
Son tambin suceptible de casacin las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de
responsabilidad contable en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.
B) OBJETO DEL RECURSO. EL INTERES CASACIONAL
El recurso casacional ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se limitara a las
cuestiones de derecho, con exclusin de las cuestiones de hecho. Y, dentro de este contexto las pretensiones
del recurso de casacin debern tener por objeto la anulacin, total o parcial de la sentencia o auto
impugnado, y en su caso, la devolucin total de los autos al Tribunal de instancia o la resolucin del litigio por
la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dentro de los temrinos en que apareciese
planteado el debate.
La admisin a tramite exige:
 1 La invocacin de una concreta infraccin del OJ, tanto procesal como sustantiva,
2 O de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, y
3 Que el recurso presente inters casacional objetivo para la formacin de jurisprudencia.
El Tribunal casacional podr apreciar que existe inters casacional objetivo, motivndolo expresamente en el
auto de admisin, cuando, entre otras circunstancias, la resolucin que se impugna.
C) PREPARACION DEL RECURSO
Mediante escrito de preparacin que se presentara ante la Sala de instancia en el plazo de 30 das, contados
desde el siguiente al de la notificacin de la resolucin que se recurre, estando legitimados para ello quienes
hayan sido parte del proceso, o debieran haberlo sido.
El escrito deber, en apartados separados que se encabezara con un epgrafe expresivo de aquello de lo que
tratan.
Si se cumplieran los requisitos mediante auto en el que se motivara su concurrencia, el Tribunal de instancia
tendr por preparado el recurso de casacin, ordenando el emplazamiento de las partes para su
comparecencia dentro del plazo de 30 das ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
supremo, as como la remisin a esta de los autos origunales y del expediente administrativo.
D) LA ADMISION A TRAMITE
Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, en la Seccin correspondiente de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, esta podr acordar, excepcionalmente y solo si las
caractersticas del asunto lo aconsejan, oir a las partes personadas por plazo comn de 30 das acerca de si el
recurso presenta inters casacional objetivo para la formacin de jurisprudencia.
La admisin o inadmisin a tramite no la decide la Sala competente, sino una especial Seccin de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Los autos de admisin precisarna la cuestio o cuestiones en las que se entiende que existe inters casacional
objetivo e identificaran la norma o normas jurdicas que sern objeto de interpretacin, sin perjuicio de que la
sentencia haya de extenderse a otras, si as lo exigiere el debate finalmente trabado el recurso.
Con la inadmisin, sin embargo, el Tribunal puede despacharse por una simple providencia de inadmisin, en
la que nicamente se indicara que falta alguna circunstancia formal o sustantiva en el escrito de preparacin.
Contra las providencias y los autos de admisin o inadmisicon no cabra recurso alguno, y en todo caso, l
ainadmision a tramite comportara la imposicin de las costas a la parte recurrente, pudiendo ser limitada a una
parte de ellas o hasta una cifra mxima (art. 90).
La preparacin del recurso de casacin no impedir la ejecucin provisional de la sentencia recurrida,
pudiendo las partes favorecidas instar su ejecucin provisional. Cuando pudieran derivarse perjuicios de
cualquier naturaleza, podrn acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.
Igualmente podr exigirse la presentacin de caucion o garanta para responder de aquellos.
E) ESCRITO DE INTERPOSICION Y RESOLUCIN DE RECURSO
Admitido el recurso, el Letrado de la Administracin de Jusiticia de la Seccin de Admision de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictara dictara diligencia de ordenacin en la que dispondr
remitir las actuaciones a la Seccin compeente para su tramitacin y decisin emplazando al recurrente en
plazo de 30 das para presentar el escrito de interposicin.
El escrito se sujeta a un formalismo riguroso, deber en apartados separados encabezar con un epgrafe
expresivo de aquello de lo que tratan:
a) Exponer razonadamente por que han sido infrigidas las normas o la juridprudencia que como tales se
identificaron en el escrito de preparacin.;
b) Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y delos pronunciamientos que solicita.
Si el escrito no cumple con lo exigido, la Seccin de la Sala, previa audiencia del recurrente y sin mas tramites,
dictara sentencia inadmitindolo si entendiera, que el incumplimiento fue cierto, imponiendo las costa al
recurrente. En otro caso, acordara dar traslado del escrito a la parte o partes recurridas y personadas para que
puedan oponerse al recurso en el plazo de 30 das, dichos escritos de oposicin no podrn pretender la
inadmisin del recurso.
La sentencia fijara la interpretacin de aquellas normas estatables o la que tenga por establecida o clara de las
de la UE sobre las que, en el auto de admisin a tramite, se considero necesario el pronunciamiento del TS. Y,
con arreglo a ella y a las restantes normas que fueren aplicables, resolver las cuestiones y pretensiones
deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmndolos. Podr
asimismo, cuando justifique su necesidad, ordenar la retroaccin de actuaciones a un momento determinado
del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminacin.
En fin, si apreciara que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es competente para el
conociemiento de aquellas pretensiones, o que no lo era el rgano judicial de instancia, anulara la resolucin
recurrida e indicara, en el primer caso, el concreto orden jurisdiccional que se estima competente.
8. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN.
Se interpone ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los T.S.J. de las CCAA o ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo del T.S., contra sentencias firmes por motivos excepcionales.
Los motivos que dan lugar a la revisin son los siguientes:
a) Si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, no aportados por fuerza
mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b) Si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos, que al tiempo de dictarse aqulla, ignoraba
una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o
declarase despus.
c) Si, habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por
falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
d) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, prevaricacin, violencia u otra
maquinacin fraudulenta.
Se pora interponer recurso de revisin contra una resolucin judicial firma cuando el TEDH haya declarado
que dicha resolucin ha sido dictada en violacin de alguno de los derechos reconocidos en el CEPDH y
Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violacin, por su naturaleza y gravedad, entraen
efectos que persistan y no puedan cesar de ningn otro mdo que no sea mediante revisin, sin que la misma
pueda perjudicar los derecho adquiridos de buena fe por terceras personas.
Legitimacion, plazos, procedimiento y efectos de las sentenicas dictadas en este procedimiento de revisio:
regiran las disposiciones de la LECivil. No obstante, solo habr lugar a la celebracin de vista cuando lo pidan
todas las partes o la Sala lo estime necesario.
9. EJECUCIN DE SENTENCIAS.
A) EL PRINCIPIO DE LA EJECUCIN ADMINISTRATIVA BAJO DIRECCIN Y CONTROL JUDICIAL.
La regla tradicional en la ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas ha sido que la
materialidad de sta corresponda a la Administracin que hubiere dictado el acto o la disposicin objeto del
recurso. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos podan llegar hasta la deduccin del
tanto de culpa a los Tribunales penales.
A la vista de esta regulacin, no puede decirse que el papel de la Administracin pasase de ser un simple
servidor e instrumento de la propia ejecucin judicial. Por ello, el sistema no infringa el artculo 117.3 de la
C.E., que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
As resultaba excesivo el rigor de los que opinaban (Garca Enterra) que la regulacin del sistema de
ejecucin de sentencias de la Ley de 1956 no se adecuaba al artculo 117 de la C.E.
La Ley de 1998 resuelve el problema de la ejecucin de la sentencia encomendndola al rgano
administrativo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden del juez (art.104.1).
Una orden que deber dictarse en el plazo de diez (10) das, a fin de que, en otros diez (10) das, se lleve a
puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.
Transcurridos dos (2) meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el
cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podr instar su ejecucin.
B) SUSPENSIN, INEJECUCIN, EXPROPIACIN E IMPOSIBILIDAD DE LA EJECUCIN
En cuanto a la suspensin, la Ley de 1998 prescribe que no podr suspenderse el cumplimiento ni
declararse la inejecucin total o parcial del fallo, pero con la puerta abierta para algunas excepciones.
S es diversa la regulacin de la imposibilidad de ejecucin. El artculo 107 de la Ley de 1956 afront la
regulacin de los supuestos de imposibilidad de ejecucin negando su misma realidad. La Ley de 1998
prescribe que el rgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestar a la autoridad judicial a travs
del representante procesal de la Administracin en el plazo de dos meses a fin de que, con audiencia de las
partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y
adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la
indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno (art. 105).
C) INCIDENTES DE EJECUCIN Y PODERES DEL JUEZ
La instrumentacin de la ejecucin permite su procedimentalizacin y de paso, pleito sobre pleito, dando pie
a que se eternicen los conflictos que se susciten en el trmite de ejecucin.
La Ley admite que la Administracin pblica, las dems partes procesales y las personas afectadas por el
fallo, mientras no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover incidentes para decidir
cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin. Del escrito planteando la cuestin incidental se dar traslado
a las partes para que, en el plazo comn que no exceder de veinte (20) das, aleguen lo que estimen
procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de diez (10) das (art. 109).
Habr que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de que el juez
pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.
D) MODALIDADES DE EJECUCIN
La Ley de 1998 adems de la regulacin general, despieza los diversos y ms frecuentes supuestos de
ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos.
Cuando la Administracin fuere condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado de su
cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su presupuesto que tendr siempre la
consideracin de ampliable. Si la Administracin condenada al pago estimare que el cumplimiento de la
sentencia habra de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondr en conocimiento del juez o Tribunal
acompaando propuesta razonada para que, odas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la
sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquella. Por ltimo se admite la ejecucin por
compensacin de deudas (art. 106).
Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondr, a instancia de parte, la
inscripcin del fallo en los registros pblicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, as como su
publicacin en los peridicos oficiales o privados, a costa de la parte ejecutada. Si la sentencia es de
anulacin de una disposicin general o un acto administrativo general, el rgano judicial ordenar su
publicacin en diario oficial en el plazo de 10 das a contar de la firmeza de la sentencia.
Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o
Tribunal podr, en caso de incumplimiento:
a) Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la colaboracin de la
Administracin condenada o, en su defecto, de otras Administraciones, y
b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente
al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin
condenada.
E) EXTENSIN A TERCEROS DE LOS EFECTOS DE UNA SENTENCIA FIRME
Novedad de la Ley de 1998 es la extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme si versa sobre
materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones pblicas, y asimismo en los casos de
suspensin de la tramitacin de procesos anlogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente
con la finalidad de extender despus los efectos de la sentencia aquellos retenidos en su curso procesal.
En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica
que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera tambin competente, por razn de territorio, para
conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada, y que lo soliciten en el
plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia. Por otro lado, la tramitacin diseada, ms que
un atajojudicial, puede convertirse en un verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. As la solicitud
deber dirigirse primero a la Administracin demandada y slo despus de la denegacin o de un silencio de
tres (3) meses, podr acudirse al juez mediante escrito razonado acompaado del documento/s que acrediten
la identidad de situaciones, sustancindose la pretensin por los trmites establecidos para los incidentes.
La segunda modalidad de la extensin de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros estn ya
en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar del juez o Tribunal de
la ejecucin que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes recadas en los recursos resueltos.
10. PROCESOS ESPECIALES.
La Ley de 1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten algunas
peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulacin del proceso especial en materia de derechos
fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la llamada cuestin de ilegalidad de los
reglamentos y el procedimiento en caso de suspensin administrativa previa de acuerdos.
A) EL PROCESO DE PROTECCIN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especie de interdicto administrativo, es decir, un
proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminacin de los
requisitos de interposicin, en la intervencin del Ministerio Fiscal, en la facilitacin de la suspensin del acto
impugnado y en la reduccin de plazos respecto al proceso ordinario.
La Ley Jurisdiccional de 1998 mantiene el proceso con el mismo carcter preferente y urgente que ya tena,
pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rgida distincin entre legalidad ordinaria y
derechos fundamentales, por entender que la proteccin del derecho fundamental o libertad pblica no ser
factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos. Segn la nueva versin,
este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan como
finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades por razn de los cuales el recurso hubiere sido
formulado.
El plazo de interposicin es de 10 das, que se computarn, segn los casos, desde el da siguiente al
de la notificacin del acto, publicacin de la disposicin impugnada, requerimiento para el cese de la
va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites.
El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresar con
precisin y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos
sustanciales que den fundamento al recurso.
Viene despus el trmite de admisin del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el supuesto de
estimar posibles motivos de inadmisin o inadecuacin del procedimiento, los comunicar a las partes y lo
resolver en una comparecencia a la que convocar a las partes y al Ministerio Fiscal.
La sentencia, y sta es una novedad destacable de la modificacin introducida por la Ley de 1998, estimar el
recurso cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico,
incluida la desviacin de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de
amparo (art.121).
Tramitacin especial se da a la prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la LO
Reguladora del Derecho de Reunin (1983) que no sean aceptadas por los promotores. El recurso se
interpondr dentro de las 48 horas siguientes a la notificacin de la prohibicin o modificacin,
trasladndose a los promotores copia debidamente registrada del recurso a la autoridad gubernativa, con el
objeto de que sta remita inmediatamente el expediente. El Tribunal, en el plazo improrrogable de cuatro (4)
das, y poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocar al representante legal de la
Administracin, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes a una audiencia, en la que, de manera contradictora,
oir a todos los personados y resolver sin ulterior recurso. La decisin que se adopte nicamente podr
mantener o revocar la prohibicin o las modificaciones propuestas (art. 122).
B) LA CUESTIN DE ILEGALIDAD DE UNA DISPOSICION GENERAL
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la
disposicin general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo, deber plantear la
cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente (art. 27).
Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la
circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicacin y a resolver
por el juez competente para el recurso directo. No es, sin embargo, un proceso garantista de los derechos e
intereses de las partes intervinientes.
Esta novedad, arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del
reglamento ya aplicado, con el riesgo de ser desautorizado por haber estimado indebidamente un recurso
indirecto, lo que lo expone a eventuales acciones de responsabilidad.
El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los cinco (5) das siguientes a aquel
en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse exclusivamente a aquel o
aquellos preceptos reglamentarios cuya declaracin de ilegalidad haya servido de base para la estimacin de
la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 das, puedan comparecer y formular
alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestin.
La sentencia estimar o desestimar parcial o totalmente la cuestin, salvo que faltare algn requisito
procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la cuestin de ilegalidad
no afectar a la situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que plante
aqulla (art. 126).
C) PROCEDIMIENTO EN LOS CASOS DE SUSPENSIN ADMINISTRATIVA PREVIA DE ACUERDOS DE
LAS CORPORACIONES O ENTIDADES PUBLICAS
Suprimidos los controles administrativos directos de las Administraciones territoriales superiores sobre las
inferiores, slo quedan las tcnicas impugnativas por razones de legalidad ante el sistema judicial. Cuando
estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo sobre la actividad
cuestionada, dicha suspensin deber ir seguida de la impugnacin o traslado de aqullos ante la
Jurisdiccin contencioso-administrativa. A ese efecto, en el plazo de diez (10) das siguientes a la fecha en
que se hubiera dictado el acto de suspensin o en el que la Ley establezca, deber interponerse el recurso
mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn
proceda, acompaado en todo caso copia del citado acto de suspensin.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el rgano jurisdiccional requerir a la
Corporacin para que en el plazo de diez (10) das remita el expediente administrativo. Recibido el
expediente administrativo, el rgano jurisdiccional lo pondr de manifiesto junto con las actuaciones,
convocndolos para la celebracin de la vista, que se dar como mnimo a los diez (10) das de la puesta de
manifiesto del expediente, vista que podr sustituirse motivadamente por alegaciones escritas.
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o confirme el acto o
acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensin (art. 127).
D) PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIN JUDICIAL DE EXTINCION DE PARTIDOS POLITICOS
Procedimiento en el que siempe ser parte el Ministerio Fiscal, se regir por lo dispuesto para procedimiento
abreviado con las siguientes especialidades:
a) En la demanda, deber especificarse en cual/les de los motivos recogidos en el art. 12 bis. De la LO
6/2002 de Partidos Politicos, se fundamenta la peticin de la declaracin judicial de extincin.
b) El plazo de 2 meses para la presentacin de la demanda se contara a partir del da siguiente al
vencimieno del plazo de 6 meses a seguirdas del apercibiento practicado por el Registo de partidos
polticos para que el partido en cuestin proceda a justificar bien que ha realizado la adaptacin de
sus estatutos a la ley, bien que ha renovado sus orgnanos de gobierno y representacin, bien que ha
representado las cuentas anuales de todos los ejercicios que tenga pendientes, o en su caso, todo lo
anterior.
c) Cuando la sentencia decalre la extincin del partido, ser notificada al registro para que este proceda
a la cancelacin de la inscripcin (art. 127 quinquies).