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Llisterri Caro JL, et al. Protocolos de validacin de los dispositivos automticos de medicin de la presin arterial
tema central Planificacin sanitaria (II)
Planificacin sanitaria (II): desde la
priorizacin de problemas a la elaboracin
de un programa de salud
F.J. Rodrguez Alcala y F. Lpez de Castrob
aEspecialista en Medicina de Familia y Comunitaria. Gerencia de Atencin Primaria de Toledo.
bEspecialista en Medicina de Familia y Comunitaria y en Medicina Preventiva y Salud Pblica. Unidad
Tras la identificacin de problemas y necesidades de sa-
lud, y antes de la elaboracin del programa, se debe proceder
a la priorizacin y valoracin de los problemas detectados.
Priorizar significa situar los problemas de acuerdo con el or-
den por el que pensamos que deben ser abordados. Aunque
no existe ningn mtodo de priorizacin infalible, es reco-
mendable la utilizacin, aislada o combinada, de procedi-
mientos y tcnicas especficas, que contribuyan a mejorar el
grado de objetividad en esta fase. Los diferentes mtodos de
priorizacin utilizan criterios basados en la importancia del
problema (extensin, gravedad, repercusin social...) y la ca-
pacidad real de intervencin sobre el mismo. La valoracin
del problema es el anlisis de determinados aspectos rela-
cionados con l (factores condicionantes, consecuencias para
la salud, aspectos sociosanitarios...) que nos permita prepa-
rar fcilmente los distintos apartados del programa de salud.
Entendemos como programa de salud al conjunto de acti-
vidades organizadas y coordinadas cuya finalidad es alcanzar
un cambio en el estado de salud de una poblacin, teniendo
en cuenta los recursos disponibles. En la elaboracin de un
programa de salud, debemos tener siempre presente que se
trata de un instrumento para la accin, y por tanto, cuanto
ms claro, conciso y concreto sea, ms til resultar para los
profesionales y ms fcil su puesta en marcha y desarrollo.
Palabras clave: planificacin sanitaria, priorizacin, programas
de Salud.
INTRODUCCIN
En el primer captulo de esta serie habamos establecido
varias etapas en la planificacin sanitaria y tratado la pri-
mera de ellas, la identificacin de problemas y necesidades
de salud. En esta segunda entrega abordaremos la priori-
zacin de los problemas y necesidades detectados, la valo-
Correspondencia: F.J. Rodrguez Alcal.
Gerencia de Atencin Primaria de Toledo.
C/ Barcelona, 2.
45005 Toledo.
180 SEMERGEN 2004;30(4)180-9
Docente de Medicina de Familia de Toledo.
After the identification of health problems and needs and
before the elaboration of the program, the prioritization and
assessment of the problems detected should be done. Giving
priority means placing the problems according to the order
in which we think they should be approached. Although the-
re is no infallible prioritization method, the isolated or com-
bined use of specific procedures and techniques, that contri-
bute to improving the grade of objectivity in this phase, is
recommendable. The different methods of prioritization use
criteria based on the importance of the problem (extension,
seriousness, social repercussion, etc.) and the real capacity
of the intervention on it. The assessment of the problem is
the analysis of certain aspects related with it (conditioning
factors, consequences for health, socio-health aspects, etc.
that allow us to easily prepare the different health program
sections.
We understand health program as the combined organi-
zed and coordinated activities whose purpose is to reach a
change in the health condition of a population, considering
the resources available. In the elaboration of a health pro-
gram, we should always consider that it is an instrument for
action and thus, the clearer, more concise and specific it is,
the more useful it will be for the professionals and the easier
it will be to put it into practice and develop it.
Key words: health Care Planning, prioritization, Health Pro-
grams.
racin de los mismos y la elaboracin de un programa de
salud. Quedarn para la ltima entrega la ejecucin y or-
ganizacin del trabajo y la evaluacin. De este modo ce-
rraremos el crculo de la planificacin sanitaria, tal como
se puede apreciar en la figura 1.
PRIORIZACION DE PROBLEMAS
Una vez elaborado el listado de problemas, se hace nece-
sario establecer una priorizacin, ya que el abordaje si-
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Identificacin de problemas
y necesidades de salud
Priorizacin de problemas
y necesidades detectados
Valoracin de problemas
y necesidades priorizados
Elaboracin de programas
de salud
Ejecucin y organizacin
de actividades
Evaluacin
Figura 1. Etapas de la planificacin sanitaria.
multneo de todos no es posible en la prctica y est cla-
ramente condicionado por la limitacin de los recursos.
En definitiva, priorizar significa situar los problemas de-
tectados de acuerdo con el orden por el que pensamos que
deben ser abordados.
Como parte del proceso de priorizacin debemos ex-
plorar las alternativas de intervencin, ya que no tiene sen-
tido abordar un problema si no se dispone de ninguna so-
lucin para el mismo. Por ello, adems de la importancia
del problema, debemos considerar la eficacia de la inter-
vencin (capacidad demostrada de producir el efecto de-
seado) y la factibilidad de la misma (legal, tica, poltica,
econmica, sociocultural y organizacional), teniendo en
cuenta la poblacin a la que va dirigida y el nivel de pre-
vencin al que afecta. Una buena revisin bibliogrfica
puede facilitarnos la decisin sobre la capacidad de inter-
vencin y las posibles estrategias.
La priorizacin tiene como escollo fundamental la sub-
jetividad, ya que, por ms tcnicamente que la hagamos
(utilizando los mtodos que veremos ms adelante), al fi-
nal ser inexcusable la realizacin de juicios de valor en la
toma de decisiones. Es por ello, que en el proceso de prio-
rizacin deben ser tenidas en cuenta, no slo las opiniones
de los representantes de la administracin sanitaria, sino
las de los profesionales sanitarios y los usuarios.
El proceso de determinacin de prioridades comprende
tres etapas fundamentales:
El cribado previo de problemas. Si el listado de pro-
blemas de salud identificados es muy amplio, se debe rea-
lizar una preseleccin de los mismos, dejndolos reduci-
dos a no ms de 10 o 15. Dicha preseleccin se har en
base a la importancia que los miembros del grupo conce-
den a cada uno de los problemas.
SEMERGEN 2004;30(4)180-9
Priorizar significa situar los problemas detectados de
acuerdo con el orden por el que pensamos que deben
ser abordados.
La definicin de los criterios a utilizar (lo que en cier-
to modo supone la adopcin de un mtodo).
La aplicacin de los criterios a cada problema, para
establecer, finalmente, un orden de intervencin.
Cada mtodo de priorizacin utiliza diversos criterios.
Simplificando, podemos clasificarlos en dos tipos bsicos:
La importancia del problema, que puede venir dada
por su extensin o magnitud (prevalencia, incidencia),
gravedad (letalidad, mortalidad, disminucin de calidad
de vida, etc.), repercusin social (alarma, actualidad, de-
manda..) y/o evolucin del problema.
La capacidad de intervencin, en base a la vulnerabi-
lidad del problema (eficacia y eficiencia de la intervencin)
y la factibilidad de la intervencin (disponibilidad de re-
cursos, aceptacin de la misma por la poblacin, etc.).
En la medida en que la importancia de un problema sea
elevada y exista una buena capacidad de intervencin, de-
be ser prioritario el abordaje del mismo a travs de pro-
gramas de salud. Si la capacidad de intervencin es baja,
aunque el problema sea importante, las prioridades deben
dirigirse especialmente a la investigacin, con el fin de po-
der mejorar la capacidad de intervencin.
Aunque pueda parecer sencillo, en realidad, el esta-
blecimiento de prioridades es un proceso complejo, que
suele ser fuente de discusiones entre los distintos agen-
tes implicados, por distintos motivos: diferencias de cri-
terio e intereses, dificultad en la comparabilidad entre
los diferentes problemas, escalas de valoracin utiliza-
das, etc. Por ello, aunque no existe ningn mtodo de
priorizacin infalible, es recomendable la utilizacin,
aislada o combinada, de procedimientos y tcnicas es-
pecficas, que contribuyan a mejorar el grado de objeti-
vidad.
Mtodos de priorizacin
Existen unos mtodos generales de priorizacin, como la
comparacin por pares, la ponderacin, la asigna-
cin directa o la clasificacin por orden de impor-
tancia (pooled rank), que por premura de espacio slo
mencionaremos, y otros especficos, desarrollados espe-
cialmente para la planificacin sanitaria, que se exponen
a continuacin:
El mtodo Hanlon
Es uno de los mtodos ms utilizados en priorizacin, ya
que es flexible y cada componente puede objetivarse sin
Por ello, adems de la importancia del problema,
debemos considerar la eficacia de la intervencin
y la factibilidad de la misma.
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dificultad. Este mtodo basa la priorizacin de los proble-

mas en cuatro aspectos:
La gravedad o severidad del problema (G), que se es-
tablece entre 0 y 10 puntos.
La magnitud o extensin (M), que tambin se valora
en una escala de 0 a 10, segn el nmero de personas a las
que afecte.
La eficacia de la intervencin (E), que se punta en-
tre 0,5 y 1,5.
La factibilidad del programa (F). Que toma valor 1 o
0 segn se considere as o no. Este criterio se descompone
para su anlisis en cinco factores, que son pertinencia,
aceptabilidad, factibilidad econmica, disposicin de re-
cursos y legalidad.
La puntuacin viene dada por la frmula:
(G + M) E F
El mtodo CENDES/OPS
Este mtodo, desarrollado entre 1961 y 1962 por la Uni-
versidad Central de Venezuela en colaboracin con la
OPS, para la formulacin de planes de salud, basa la fija-
cin de prioridades en cuatro dimensiones: magnitud (M)
(extensin), trascendencia (T) (gravedad), vulnerabilidad
(V) y relacin coste/efectividad (CE). Resultando la pun-
tuacin final de la frmula:
M T V/CE
Parrilla de anlisis
A diferencia de los mtodos anteriores, la parrilla de an-
lisis no se traduce en una expresin matemtica, sino en
una representacin grfica. Los criterios valorados pueden
variar en funcin del estudio. Cada problema es analizado
secuencialmente, aplicando los criterios por orden de im-
portancia (el que se considere ms importante se aplica en
primer lugar) y de forma dicotmica (s o no). La figura 2
nos muestra un ejemplo, suponiendo que los criterios ele-
gidos son: gravedad, frecuencia, eficacia de la intervencin
y factibilidad.
El mtodo Hanlon, basa la priorizacin de los
problemas en cuatro aspectos: la gravedad o
severidad, la magnitud o extensin, la eficacia de la
intervencin y la factibilidad del programa
la media del valor que le otorga cada uno de los partici-
pantes. A cada alternativa o problema a priorizar se le apli-
car la siguiente frmula:
C1xP1 + C2xP2 +.........+C5xP5 = A
C1xP1 + C2xP2 +.........+C5xP5 = B
C1xP1 + C2xP2 +.........+C5xP5 = C
C1 = puntuacin al criterio 1, en cada alternativa valo-
rada.
P1 = peso relativo del criterio 1, respecto al resto de cri-
terios.
A, B, C = puntuacin final de cada alternativa.
Tanto este mtodo, como los dos siguientes, pueden
aplicarse no slo a la priorizacin de problemas, sino a la
de las posibles intervenciones para solucionarlos.
El mtodo de ponderacin de criterios
(Criteria Weighting Method) de Blum
Es similar al anterior, calculndose para cada problema su
nivel de significacin (suma de los productos de los va-
lores de cada criterio por su peso especfico, dividido en-
tre el no de criterios). La frmula resultante es:

Mtodo DARE (Decision alternative rational evaluation)

Lo ms reseable de este mtodo de priorizacin es que a
los criterios elegidos, que pueden ser diferentes en cada
problema a analizar, se les asigna un peso especfico; por
ejemplo, se puede considerar el doble de importante la
gravedad que la extensin del problema y, a su vez, sta el
doble que el coste de la intervencin, por tanto, a la hora
de hacer la suma, se multiplicar la gravedad por 4, la ex-
tensin por 2 y el coste por 1. Esa misma peculiaridad lo
hace ms complejo, ya que se hace preciso consensuar
previamente el peso especfico de cada criterio, en base a

La priorizacin tiene como escollo fundamental la

subjetividad, ya que, por ms tcnicamente que la
hagamos al final ser inexcusable la realizacin de
juicios de valor en la toma de decisiones.
Figura 2. Ejemplo de parrilla de anlisis.

182 SEMERGEN 2004;30(4)180-9

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P1Sa1 + P2Sa2........... PnSan
Nsa =
n
NSa = nivel de significacin del problema A.
P1 = peso relativo del criterio 1, respecto al resto de cri-
terios.
Sa1 = valor del criterio 1 para el problema A.
Se proponen cuatro categoras de criterios:
a) Tecnolgicos (recursos, factibilidad tecnolgica...)
b) Sanitarios (evolucin espontnea del problema, mor-
talidad, morbilidad, duracin del problema, dolor, etc.)
c) Sociales (legalidad, equidad, eficiencia, aceptabilidad,
productividad, factibilidad poltica, etc).
d) Administrativos (conformidad, implicacin, imagen
del proceso). Para cada uno se recomienda un peso y una
escala de medida especfica.
El mtodo simplex
Se caracteriza por enunciar los criterios en forma de pre-
guntas cerradas de opcin nica, en las que cada respues-
ta tiene un valor asignado de antemano. Los criterios em-
pleados se categorizan siguiendo la clasificacin del
mtodo anterior. Cabe la posibilidad, al igual que en los
mtodos de Blum y DARE, de ponderar los criterios.
Mtodo GEVER
En nuestro pas, Abanades, Prieto, Casado y Ga Burriel, en
la Documentacin de apoyo para la Planificacin de Pro-
gramas de la Consejera de Sanidad de Castilla y Len,
propusieron un sencillo mtodo de priorizacin que valo-
raba 5 criterios: gravedad (G), extensin (E), vulnerabili-
dad (V), tendencia o evolucin en el tiempo (E) y reper-
cusin local (R). Cada criterio se valora de 0 a 10 puntos,
siendo la puntuacin final la suma de todos ellos (no exis-
te ponderacin).
La gravedad puede ser medida mediante la tasa de leta-
lidad, las complicaciones y secuelas, los aos de vida per-
didos o la calidad de vida. La fuente de informacin posi-
ble, adems de la propia experiencia, son los libros de
clnica. Para baremar la gravedad, los autores sugieren una
parrilla de anlisis, francamente difcil de aplicar.
La extensin o magnitud del problema hace referencia
al nmero de personas que lo padecen, siendo buenos in-
dicadores de ello la morbilidad (tasas de incidencia o pre-
valencia) y la mortalidad (mezcla informacin sobre ex-
tensin y gravedad). Los datos pueden extraerse de
registros propios o de la literatura mdica.
Al analizar la vulnerabilidad del problema, se tiene en
cuenta si es posible su prevencin o solamente su cura-
cin/rehabilitacin y la capacidad del nivel de atencin
donde se planifica. Su documentacin exige la revisin de
la literatura mdica y los estudios coste-efectividad rela-
cionados.
La repercusin local se refiere al grado de preocupacin
de la poblacin por el problema. Puede obtenerse infor-
macin mediante consulta al consejo de salud, encuestas y
tcnicas de consenso (informadores-clave).
SEMERGEN 2004;30(4)180-9
Mtodo DARE, lo ms reseable de este mtodo de
priorizacin es que a los criterios elegidos, que
pueden ser diferentes en cada problema a analizar, se
les asigna un peso especfico
Por ltimo, la tendencia en el tiempo valora la evolucin
del problema (de su extensin y/o gravedad) si no se inter-
viene de ninguna manera. Las estadsticas sanitarias, la lite-
ratura mdica y la experiencia nos ayudarn a hacer las
oportunas proyecciones y a construir posibles escenarios.
Aunque no pueden considerarse como mtodos de
priorizacin, algunos indicadores sintticos de salud, co-
mo el ndice Q o la esperanza de vida en buena salud
(EVBS) pueden darnos una primera aproximacin a las
prioridades.
Una vez establecido el orden de prioridad, antes de pasar
a su valoracin en profundidad, debemos estudiar las posi-
bilidades de agrupacin en programas multifactoriales (por
ejemplo, prevencin de enfermedades cardiovasculares) o
integrados (por ejemplo, programa de la mujer). La efecti-
vidad de este tipo de programas es claramente superior a la
de los programas especficos o subprogramas, aunque tam-
bin es ms difcil desarrollarlo y ponerlo en marcha.
VALORACIN DE UN PROBLEMA
La valoracin del problema es el anlisis de determinados
aspectos relacionados con l, que nos permite preparar f-
cilmente los distintos apartados del programa de salud.
Haciendo un smil con el proceso de investigacin, la va-
loracin sera la fase de reflexin en la que uno se docu-
menta y prepara el protocolo.
Los componentes del problema que suelen ser analiza-
dos son, siguiendo a Bainbridge y Sapirie: factores condi-
cionantes del problema, consecuencias para la salud, con-
secuencias socio-sanitarias y actitudes observadas en la
poblacin.
Los factores condicionantes o signos de riesgo son aque-
llos que originan un problema de salud o ayudan a man-
tenerlo como tal. Pueden dividirse en tres tipos, segn Je-
nicek:
Factores de riesgo: variables de naturaleza endgena o
exgena, que pueden ser controlados de algn modo. Es
el caso de factores como obesidad, consumo de tabaco, in-
suficiente formacin de los profesionales sanitarios, falta
de equipamiento, etc.
Marcadores de riesgo: factores personales (edad, se-
xo,...) o ambientales (clase social, trabajo,..) que no pue-
den, en la prctica, ser cambiados.
El mtodo simplex, se caracteriza por enunciar los
criterios en forma de preguntas cerradas de opcin
nica, en las que cada respuesta tiene un valor
asignado de antemano.
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Mtodo GEVER, mtodo de priorizacin que valoraba 5
criterios: gravedad (G), extensin (E), vulnerabilidad
(V), tendencia o evolucin en el tiempo (E)
y repercusin local (R).
Signos precursores: fenmenos objetivables asociados
al estadio preclnico y clnico a la vez. Marca la frontera a
partir de la que podemos considerar a una persona inclui-
da dentro del grupo de enfermos.
Los factores condicionantes se obtienen de la revisin
bibliogrfica y de la observacin del medio en el que nos
movemos. Siempre que sea factible (en la prctica slo en
contadas ocasiones) debe intentarse la cuantificacin de su
efecto, calculando el riesgo atribuible del factor, ya que as
podremos estimar el posible resultado de nuestra inter-
vencin. (Si el 80% del riesgo de cncer de pulmn es atri-
buible al tabaco, puedo saber que, convenciendo a la mi-
tad de los fumadores de que dejen de hacerlo, conseguir
reducir un 40% la incidencia de cncer.)
El anlisis de los factores condicionantes nos permite
obtener informacin til para:
1) Definir la poblacin diana del programa: factores y
marcadores de riesgo nos indicarn las personas en las que
la frecuencia del problema ser mayor y, por tanto, debe-
remos dirigir all nuestros esfuerzos.
2) Establecer las metas en salud: los resultados espera-
dos dependern, entre otros, del riesgo atribuible de los
factores.
3) Disear el contenido de distintas actividades: los sig-
nos precursores nos ayudarn en la captacin de los indi-
viduos enfermos; los factores de riesgo nos dirn donde
hay que insistir en la educacin sanitaria.
Por consecuencias para la salud entendemos las reper-
cusiones que puede originar el problema en el estado de
salud de los individuos afectos. Segn la enfermedad de la
cual se trate, las consecuencias pueden expresarse en tr-
minos de morbilidad (por ejemplo, la gripe, enfermedad
muy frecuente), mortalidad (enfermedades cardiovascula-
res), disminucin de esperanza de vida (cncer de mama),
invalideces (accidentes de trfico), complicaciones (hiper-
tensin arterial), riesgo de padecer otros procesos (obesi-
dad) y/o disminucin de calidad de vida (diabetes).
El anlisis de las consecuencias para la salud nos ayu-
dar a elaborar la justificacin del programa as como a fi-
jar los objetivos en salud y el contenido de algunas activi-
dades (por ejemplo si un problema es que hay muchas
personas o invalidez, hemos de procurar incluir su rehabi-
litacin dentro del programa).
Las consecuencias sociosanitarias valoran las prdidas
econmicas de los enfermos y sus familias, as como la re-
percusin en la sociedad y en el propio sistema sanitario.
Las prdidas econmicas pueden ser debidas a muerte
prematura, invalidez, bajas laborales frecuentes, gastos en
medicamentos, etc. Socialmente puede suponer un pro-
blema por la menor productividad y los costes sociales del
tratamiento o la invalidez. A nivel del sistema sanitario
184
puede originar un elevado consumo de recursos (tiempo
de consulta, ingresos hospitalarios, etc). Al igual que co-
mentamos antes, cada problema tiene unas consecuencias
ms o menos especficas y relevantes y no es necesario ser
exhaustivo al analizarlo.
La aportacin principal del anlisis de las consecuencias
sociosanitarias al programa es la justificacin de su puesta
en marcha.
Las actitudes observadas en la poblacin nos dirn cul
es el grado de conocimiento del problema que tiene la po-
blacin, en que medida les preocupa (grupos de ayuda,
asociaciones, medicodependencia...) y que comporta-
miento tienen frente a l (hbitos, alimentacin, autocui-
dado, cumplimiento teraputico y de citas, etc). Se pre-
tende conocer como acta la poblacin, para detectar si
favorece o no la perpetuacin del problema.
El conocimiento de estas actitudes nos ayudar a pre-
parar mejor el contenido de las actividades educativas de
la poblacin, adems de darnos nuevas razones que justi-
fiquen la puesta en marcha del programa.
ELABORACIN DE UN PROGRAMA DE SALUD
La siguiente fase de la Planificacin Sanitaria, una vez es-
tablecida la prioridad de accin y valorados los problemas,
es la realizacin de un programa de salud. Entendemos co-
mo tal al conjunto de actividades organizadas y coordina-
das cuya finalidad es alcanzar un cambio en el estado de
salud de una poblacin, teniendo en cuenta los recursos
disponibles.
En la elaboracin de un programa de salud, debemos
tener siempre presente que se trata de un instrumento pa-
ra la accin, y por tanto, cuanto ms claro, conciso y con-
creto sea, ms til resultar para los profesionales y ms f-
cil su puesta en marcha y desarrollo. En cualquier caso,
nunca debemos perder de vista la calidad cientfica de su
contenido.
Tradicionalmente, los programas se han clasificado en
especficos (o subprogramas), que son aquellos dirigidos a
solucionar un problema o necesidad concreta, o integra-
dos, compuestos por varios programas especficos dirigidos
a un grupo de poblacin concreto. As, el programa de la
mujer incluye varios subprogramas, tales como el de de-
teccin precoz de cncer ginecolgico, seguimiento de em-
barazo o atencin a la menopausia.
Puede observarse que en la definicin de programa se
ha resaltado la palabra actividades. Ello se debe a que es-
ta es la esencia de un programa de salud; en este sentido
se dice que un programa es integral si incluye actividades
de prevencin primaria, secundaria y terciaria.
Los componentes del problema que suelen ser
analizados son, siguiendo a Bainbridge y Sapirie:
factores condicionantes del problema, consecuencias
para la salud, consecuencias socio-sanitarias y
actitudes observadas en la poblacin.
SEMERGEN 2004;30(4)180-9
Documento descargado de http://zl.elsevier.es el 27/10/2014. Copia para uso personal, se prohbe la transmisin de este documento por cualquier medio o formato.
Rodrguez Alcal FJ, et al. Planificacin sanitaria (II): desde la priorizacin de problemas a la elaboracin de un programa de salud
Un plan de salud es la integracin de programas de sa-
lud con el fin de alcanzar un objetivo global.
Habitualmente la estructura bsica de un programa de
salud recoge los siguientes apartados:
Introduccin (justificacin).
Objetivos y metas en salud.
Poblacin diana.
Actividades (protocolo).
Evaluacin.
Anexos.
Introduccin (justificacin)
La introduccin de un programa sanitario suele desarrollar
los aspectos siguientes:
Definicin y descripcin del problema de salud abor-
dado, contexto general del mismo y caractersticas princi-
pales de la poblacin de riesgo.
Justificacin de la puesta en marcha del programa.
Deben argumentarse los motivos analizados en la fase de
priorizacin, como son: su extensin y gravedad, las con-
secuencias para la salud, las consecuencias sociosanitarias,
la repercusin local o la evolucin del problema si no se
realiza ninguna intervencin sanitaria. Algunos autores
denominan directamente a este apartado Justificacin en
lugar de Introduccin.
Capacidad y posibilidades de intervencin (vulnera-
bilidad): desde la perspectiva tcnica y del nivel sanitario
en el que se va a desarrollar el programa. Debemos incluir
la identificacin y el anlisis de los posibles obstculos pa-
ra la intervencin y destacar el nivel preventivo (primario
-secundario-terciario) de la misma.
Objetivos y metas en salud
La formulacin de los objetivos en salud del programa
constituye una fase clave de su elaboracin, ya que de ella
depende en gran medida el xito del mismo. En esta eta-
pa se integra la informacin y conocimientos obtenidos
de las etapas anteriores, con el fin de hacer explcitos los
cambios en el estado de salud que se pretenden conseguir
con la implementacin y desarrollo del programa en una
poblacin definida, as como los plazos marcados para
ello.
Antes de continuar, se hace necesario aclarar que no
existe acuerdo entre los diferentes autores respecto a la ter-
minologa utilizada en la formulacin de objetivos. Mien-
tras algunos hablan de objetivos generales, intermedios y
especficos, otros se inclinan por la diferenciacin entre
objetivos generales, especficos y de proceso, y otros por
distinguir entre objetivos y metas en salud1.
En la elaboracin de un programa de salud, debemos
tener siempre presente que se trata de un
instrumento para la accin, y por tanto, cuanto ms
claro, conciso y concreto sea, ms til resultar para
los profesionales y ms fcil su puesta en marcha y
desarrollo.
SEMERGEN 2004;30(4)180-9
Habitualmente la estructura bsica de un programa
de salud recoge los siguientes apartados:
Introduccin (justificacin).
Objetivos y metas en salud.
Poblacin diana.
Actividades (protocolo).
Evaluacin.
Anexos.
Los objetivos generales se refieren a los resultados globales
deseados con la implantacin del programa; no exigen cuan-
tificacin en su redaccin y estn en relacin con las grandes
reas del mismo. No es preciso que se marquen muchos ob-
jetivos, basta con que recojan los aspectos fundamentales.
Cada objetivo general se puede traducir en uno o varios
objetivos especficos o metas, que son mucho ms concretos
y expresan cuantitativamente el resultado perseguido en la
poblacin y el plazo de tiempo que se establece para con-
seguirlo. En definitiva, se denomina objetivo especfico o
meta, al objetivo general una vez cuantificado y tempora-
lizado. La tabla 1 nos muestra un ejemplo de objetivos ge-
nerales y especficos de un programa de diagnstico pre-
coz de cncer de mama.
El establecimiento de metas choca con dos problemas
fundamentales:
a) Es difcil cuantificar el resultado de una intervencin:
en qu cantidad conseguiremos reducir un factor de ries-
go?, cul ser el impacto de ese factor evitado (riesgo atri-
buible)?
b) La determinacin del perodo de tiempo al cabo del
cul se observar el resultado tampoco es fcil, salvo en al-
gunos casos (enfermedades vacunables).
A pesar de la dificultad que supone, es importante fijar
las metas del programa. Para ello deben buscarse los indi-
cadores de la situacin de partida y hacer una buena revi-
sin bibliogrfica que nos oriente sobre la efectividad de la
intervencin.
En la elaboracin y redaccin de los objetivos debemos
intentar que estos cumplan las siguientes caractersticas:
a) Deben ser cuantificables o mensurables, para poder
ser evaluados.
b) Han de estar claramente definidos, para ser com-
prendidos sin dificultad por cualquier profesional implica-
do en su desarrollo.
Tabla 1. Ejemplo de objetivos generales y especficos
de un programa de diagnstico precoz de cncer de mama
Objetivo general
Disminuir la mortalidad por cncer de mama en un rea de salud
Objetivos especficos
Disminuir en un 5% la incidencia de cncer de mama diagnosticado
en estadios III y IV, en 5 aos
Disminuir un 3% la mortalidad por cncer de mama en mujeres entre
45 y 65 aos, en 10 aos
Disminuir un 6% la mortalidad por cncer de mama en mujeres
entre 45 y 65 aos, con factores de riesgo asociados, en 10 aos
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c) Han de ser lo ms concretos y concisos que sea posi-
ble, y referidos a un solo aspecto (si se habla de reducir la
morbimortalidad por enfermedad cerebrovascular (ECV) y
slo se consigue disminuir la mortalidad, pero no la inci-
dencia, se ha conseguido el objetivo?).
d) Deben ser realistas en cuanto a su factibilidad, to-
mando en cuenta los recursos disponibles y su aceptabili-
dad por parte de la comunidad y los profesionales. En ge-
neral, se aconseja que al inicio del programa los objetivos
sean poco ambiciosos, para posteriormente y de acuerdo
con la experiencia en la implantacin del programa, refor-
mularlos en trminos ms ambiciosos.
e) El nmero de objetivos no debe ser muy amplio y
siempre tiene que estar condicionado por las posibilidades
reales de conseguirlos.
En el enunciado de los objetivos se deben explcitar los
siguientes aspectos:
Resultado previsto por el programa o por la interven-
cin, expresado en trminos de nivel de salud o de modi-
ficacin de la situacin anterior.
Criterios de xito o fracaso. Los objetivos del progra-
ma deben precisar las normas y criterios para valorar el
xito de su implantacin y desarrollo, a travs de la cuan-
tificacin de variables o indicadores que midan el grado de
consecucin de los mismos (reduccin de riesgo, inciden-
cia o mortalidad, incrementos de calidad de vida, porcen-
taje de personas que modificacin sus hbitos, etc).
Cronologa para la consecucin del objetivo. Deben fi-
jar el plazo de tiempo en que el objetivo debera ser al-
canzado.
Poblacin a la que se dirige el objetivo. Esta pobla-
cin, definida en trminos de edad, sexo, zona geogrfica,
etc., puede ser diferente de la poblacin afectada por el
problema de salud (programas cuyo objetivo sea la modi-
ficacin de hbitos en nios o adolescentes, pueden ir di-
rigidos a educadores).
mbito de aplicacin del objetivo (poblacin general
de una zona, usuarios del centro de salud, medio escolar,
etc).
Antes de pasar a otro apartado, es obligado hacerse la si-
guiente pregunta: vamos a poner en marcha las activida-
des necesarias para cumplir con los objetivos que hemos
marcado? En un programa de prevencin de enfermeda-
des cardiovasculares no debera figurar como objetivo re-
ducir la letalidad de las ECV si slo nos vamos a limitar a
la deteccin y tratamiento de factores de riesgo. Ese obje-
tivo exige actividades que sobrepasan el nivel primario de
atencin.
Poblacin diana
La poblacin diana (PD) puede definirse como el conjun-
to de individuos a los que va dirigido el programa. Si asu-
mimos sin ms esa definicin, dado que un programa es,
en esencia, un conjunto de actividades, nos encontrare-
mos con que distintas actividades de un mismo programa
pueden ir dirigidas a grupos de poblacin diferentes. Pa-
rece por tanto ms operativo hablar de poblacin diana
como el conjunto de individuos a los que puede dirigirse
186
alguna actividad del programa. En este sentido, debemos
excluir las actividades de educacin sanitaria a personas
sanas, ya que con frecuencia estn dirigidas a toda la po-
blacin. Sea como fuere, lo ms importante es la definicin
de la PD en cada una de las actividades.
Lo ms prctico es definir la PD de un programa en ba-
se a criterios de inclusin y exclusin. Lo habitual es que se
utilicen como criterios la edad (nio sano), el sexo (pro-
grama de la mujer), la presencia de enfermedades o facto-
res de riesgo, el rea geogrfica de residencia, etc.
Tambin es importante cuantificar el tamao de la po-
blacin diana, para poder organizar las actividades (clcu-
lo de rendimientos, recursos) y marcar las metas en trmi-
nos de efectividad.
La cobertura prevista (porcentaje de la poblacin diana
a la que se quiere aplicar el programa) es lo ltimo de un
programa que debe fijarse, ya que necesitamos conocer
previamente el trabajo a desarrollar (tiempo que supone la
realizacin de las actividades) y los recursos disponibles.
Actividades
El captulo ms importante de un programa lo constituyen
las actividades encaminadas a controlar el problema de sa-
lud y que, de algn modo, han sido anticipadas en los ob-
jetivos. En definitiva, un programa de salud no es ms que
la integracin de un conjunto de actividades encaminadas
a conseguir los objetivos propuestos, con unos recursos
determinados. La figura 3, nos muestra el esqueleto bsi-
co de un programa de salud.
Los programas pueden contener actividades de diferen-
tes tipos:
Promocin de la salud y prevencin primaria de la en-
fermedad (educacin para la salud en individuos sanos,
vacunaciones, fluoracin de aguas de consumo).
Deteccin precoz, entre las que se incluyen todas las
actividades de cribado poblacional.
Seguimiento y tratamiento (controles peridicos de
pacientes con patologas crnicas, medidas teraputicas
determinadas...).
Rehabilitacin y reinsercin social (fomento del auto-
cuidado, educacin para la salud dirigida a enfermos con
secuelas...).
Participacin comunitaria (creacin de grupos de ayu-
da, coordinacin con organizaciones sociales...).
Formacin continuada, docencia e investigacin, en
relacin con los temas del programa.
Todas las actividades a realizar deben responder a los
objetivos del programa; normalmente cada objetivo se re-
laciona con una o varias actividades, si bien puede darse el
caso de que una actividad sirva para la consecucin de va-
Cada objetivo general se puede traducir en uno o
varios objetivos especficos o metas, que son mucho
ms concretos y expresan cuantitativamente el
resultado perseguido en la poblacin y el plazo de
tiempo que se establece para conseguirlo.
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ceso deseado, no los cambios en el estado de salud, y pue-

Objetivos generales den ser clasificadas en dos tipos:
Objetivos especficos Cuantitativas. Sealan la cantidad de actividad por re-
alizar. Dar 15 charlas de educacin sanitaria en el prximo
ao, es una meta de este tipo. Lo habitual es que se expre-
Actividad A Actividad B
sen en trminos de cobertura (% de la PDA a la que se
Meta operativa Meta operativa
Poblacin diana Poblacin diana quiere aplicar la actividad), por ejemplo: realizar una de-
Anlisis de recursos Anlisis de recursos terminacin de colesterol al 75% de la PDA en un ao o
Protocolo Protocolo controlar al menos una vez al ao al 95% de los pacientes
incluidos en un programa.
Cualitativas: ms orientadas a evaluar la calidad de
Actividad C Actividad D
las actividades que se desarrollan. Valga como ejemplo que
Meta operativa Meta operativa el 85% de los pacientes derivados cumplan alguno de los
Poblacin diana Poblacin diana
Anlisis de recursos Anlisis de recursos criterios establecidos para ello en el programa.
Protocolo Protocolo No es usual encontrar en los programas muchas metas
cualitativas (son ms frecuentes en garanta de calidad),
siendo la mayora de tipo cobertura. La cuantificacin de
Evaluacin las metas operativas exige prudencia, teniendo presente el
tiempo necesario y los recursos disponibles.
Anexos
El protocolo
Los protocolos de las actividades conforman el corazn de
Figura 3. Estructura bsica de un programa de salud. un programa de salud. El protocolo es el documento que
recoge el conjunto de normas de atencin en el desarrollo
de una actividad. Si est correctamente elaborado, debe
dar respuesta a las siguientes cuestiones:
rios objetivos. La seleccin de aquellas actividades consi- Quin realizar la actividad, o cada parte de la mis-
deradas como las ms adecuadas, se realizar teniendo en ma?
cuenta aspectos como los siguientes: criterios de efectivi- Dnde se llevar a cabo?
dad y eficiencia de las diferentes opciones; balance entre Cul es el procedimiento a seguir en su realizacin?
los recursos necesarios y los disponibles; aceptabilidad por Este apartado, en el que se detalla cmo debe llevarse a ca-
parte de los profesionales que las desarrollarn y por la po- bo la actividad (algoritmos de actuacin, descripcin de
blacin a la que estn dirigidas; accesibilidad; considera- tcnicas a utilizar, etc.), suele ser el ms extenso, por lo
ciones de ndole sociocultural, etc. que se pueden utilizar los anexos del programa para dar
Cada una de las actividades debe estar perfectamente informacin pormenorizada del mismo.
preparada y organizada antes de su puesta en marcha; pa- Cundo y con qu frecuencia se realizar?
ra ello es necesario determinar la poblacin diana de la ac- Cules son los recursos materiales que est previsto
tividad, las metas operativas, el protocolo, el anlisis de los utilizar?
recursos y los rendimientos: Dnde debe registrarse la actividad? Los sistemas de
registro deben ser sencillos y de fcil cumplimentacin,
Poblacin diana de la actividad evitando registrar aquello que no tenga una utilidad defi-
La poblacin diana de la actividad (PDA), es el grupo de nida. La informatizacin de los registros facilitar la inte-
individuos al que va dirigida sta. Como ya se dijo, a pro- gracin de toda la informacin recogida en las diferentes
psito de la poblacin diana del programa, ha de ser cla- actividades e incluso programas.
ramente identificada y cuantificada.
Anlisis de los recursos y valoracin del rendimiento
Metas operativas Un factor importante dentro de la planificacin de las ac-
Las metas operativas (denominadas por algunos autores tividades es la valoracin de los recursos necesarios y dis-
como objetivos de proceso) son la cuantificacin en el ponibles. Por lo general los recursos se dividen en tres ti-
tiempo de los objetivos de las actividades. Marcan el pro- pos: humanos, materiales y financieros.
Existen varios mtodos para estimar los recursos nece-
sarios en un programa o actividad del mismo, que descri-
En la elaboracin y redaccin de los objetivos bimos brevemente a continuacin:
debemos intentar que estos cumplan las siguientes Mtodo basado en las necesidades de salud, en el que
caractersticas: ser cuantificables, claramente se valora la poblacin, las condiciones especficas y el n-
definidos, lo ms concretos y concisos que sea mero medio de servicios por persona y ao, as como el
posible, y realistas. tiempo necesario para ofrecer cada servicio y el tiempo
medio anual de trabajo de cada recurso.

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Un programa de salud no es ms que la integracin
de un conjunto de actividades encaminadas a
conseguir los objetivos propuestos, con unos recursos
determinados.
Mtodo basado en la utilizacin de servicios. La esti-
macin de los recursos necesarios resultara de multiplicar
las tasas de utilizacin anual del servicio de cada grupo de
poblacin por el nmero de individuos del grupo.
Mtodo de los objetivos de prestaciones. Se trata de
un cociente entre el nmero de servicios requeridos por la
poblacin al ao y el nmero de servicios que se produ-
cen.
Mtodo basado en ratios o razones entre recursos y
poblacin.
En la valoracin de recursos tambin debemos tener en
cuenta su disponibilidad (capacidad real de utilizacin),
adecuacin (caractersticas apropiadas para lo que se ne-
cesita), eficacia (capacidad de producir resultados), pro-
ductividad (relacin entre el resultado producido y la can-
tidad de recursos) y accesibilidad (aceptabilidad y
comodidad, accesibilidad econmica, accesibilidad fsica,
etc.).
La valoracin del rendimiento se refiere a la estimacin
del tiempo que se prev va a ocupar el desarrollo de la ac-
tividad. Puede ser imputado a cada persona o a la globali-
dad. Si el seguimiento de un paciente hipertenso prev la
realizacin de cuatro revisiones anuales y en el programa
hay incluidos 500 hipertensos, el clculo de rendimientos
de esa actividad ser:
Tiempo por actividad (10) Concentracin (4/ao)
PDA (500) Cobertura prevista (90%) = 300 horas.
Una vez hecho esto en cada actividad, podemos tener
una estimacin del tiempo necesario para desarrollar el
programa en su totalidad. Si a cada profesional se le im-
puta su tiempo, es posible una mejor organizacin del tra-
bajo de cada uno (si el trabajo anterior tuviera que ser re-
partido entre 5 profesionales, cada uno debera dedicar 60
horas anuales, lo que equivale, aproximadamente, a una
media de 6 revisiones a la semana).
Cuando se considera que el rendimiento es excesivo (no
va a ser posible con los recursos disponibles realizar el
El protocolo, si est correctamente elaborado, debe
dar respuesta a las siguientes cuestiones:
Quin realizar la actividad?
Dnde se llevar a cabo?
Cul es el procedimiento a seguir?
Con qu frecuencia se realizar?
Cules son los recursos materiales ?
188
programa), tenemos varias opciones que intentaremos
aplicar de manera secuencial:
1) Habilitar ms recursos humanos.
2) Reducir, si se considera adecuado y posible, la con-
centracin de las actividades (por ejemplo, menor nme-
ro de controles).
3) Reducir la cobertura de las actividades y del progra-
ma.
4) Suspender alguna actividad no esencial.
5) En ltimo extremo, suspender el programa.
Por lo general, la solucin suele quedarse en el tercer
punto, por eso comentbamos, al hablar de la poblacin
diana del programa, que la cobertura era lo ltimo que ha-
ba que determinar.
Una vez acabada la elaboracin del programa y antes de
iniciar el desarrollo de las actividades, es importante la
organizacin del trabajo. Los mtodos que nos ayudarn a
entender el desarrollo y el orden en la ejecucin de las dis-
tintas tareas, se tratarn en el siguiente captulo.
Evaluacin
La evaluacin de un programa de salud es la culmina-
cin de un proceso que se inici identificando un pro-
blema, analizndolo, marcando unos objetivos para so-
lucionarlo y desarrollando las actividades necesarias
para ello. La evaluacin nos permitir conocer en qu
medida hemos alcanzado los objetivos que nos haba-
mos propuesto y, si fuera necesario, modificar las estra-
tegias de intervencin.
Las tareas de la evaluacin han de ser compartidas por
todos los implicados en el desarrollo del programa, lo que
no quita que haya un responsable principal de la misma
que tambin suele serlo del programa.
Respecto a su relacin temporal con la ejecucin del
programa, la evaluacin puede ser: prospectiva (antes de
su puesta en marcha, y con el fin de valorar su pertinencia
y factibilidad); concurrente (durante la ejecucin, persigue
una valoracin precoz del resultado); retrospectiva (una
vez finalizado el programa, valora fundamentalmente la
consecucin de objetivos).
Para facilitar la tarea de evaluacin es clsico diferenciar
dentro de un programa tres componentes: estructura, pro-
ceso y resultados. Estos aspectos se tratarn con mayor ex-
tensin en la prxima entrega.
La evaluacin no finaliza con la obtencin de indicado-
res. Es preciso unificar y resumir los datos sobre los logros
obtenidos y los problemas detectados en el desarrollo de
las actividades del programa, analizarlos y extraer unas
conclusiones que den paso a propuestas concretas de ac-
cin.
Anexos
Los programas suelen incluir al final determinados anexos
tiles para el profesional, pero que no son estrictamente
necesarios para comprender la organizacin de las activi-
dades. Pueden verse con frecuencia anexos sobre:
Pautas de tratamiento de enfermedades o manejo de
situaciones urgentes o especiales.
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Rodrguez Alcal FJ, et al. Planificacin sanitaria (II): desde la priorizacin de problemas a la elaboracin de un programa de salud
La evaluacin puede ser: prospectiva (antes de su
puesta en marcha, y con el fin de valorar su
pertinencia y factibilidad); concurrente (durante la
ejecucin, persigue una valoracin precoz del
resultado); retrospectiva (una vez finalizado el
programa.
Procedimientos ms o menos complejos en el desa-
rrollo de alguna actividad: explicacin detallada sobre la
forma de aplicacin de las diversas tcnicas usadas, ins-
trucciones de uso de aparatos, etc.
Modelos de los sistemas de registro que se van a utili-
zar o instrucciones sobre los registros informatizados.
Hojas que se entregarn a los pacientes con informa-
cin bsica, normas higinicas, dietas, etc.
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