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RESUMEN
1. Introduccin.
Esta circunstancia se da con especial intensidad en el entorno que es objeto de estudio en esta
ponencia: la evaluacin de decisiones relacionadas con infraestructuras ferroviarias para el
transporte de mercancas, donde se conjugan aspectos de ndole econmica, social y
medioambiental. En Europa se han hecho intentos de formalizar metodologas para la
evaluacin de las decisiones de planificacin de transportes y planificacin ferroviaria,
fundamentalmente, en la evaluacin de nuevas infraestructuras. La Conferencia Europea de
Ministros de Transportes, organizacin intergubernamental encargada entre otras tareas de
favorecer la coordinacin de los transportes en Europa, public en 1992 el informe de un
estudio dedicado a la revisin de varias metodologas de evaluacin de infraestructuras de
transportes utilizadas en pases europeos. La conclusin general del estudio es que se necesita
poner al da las metodologas utilizadas en los distintos pases para que estas permitan evaluar
de acuerdo con las orientaciones polticas actuales, es decir, considerando las preocupaciones
e intereses sociales hacia nuevos terrenos como el cuidado del medio ambiente, la
internalizacin de los costes, la gestin del territorio, etc. Como el propio informe subraya en
las conclusiones: Es necesario recurrir a un enfoque en la evaluacin de las inversiones en
trminos de balance social y no nicamente en trminos microeconmicos o de economa de
la empresa. Hay mucho que hacer, por tanto, en la gestin de conflictos y en el anlisis de las
consecuencias para diferentes grupos de la poblacin o de actores [1].
Para llevar a la prctica este tipo de evaluacin existen actualmente dos enfoques: el anlisis
coste-beneficio y la decisin multicriterio. Ambos tienen en comn que tratan de apoyar la
toma de decisiones teniendo en cuenta todas sus facetas, no nicamente las de rentabilidad
econmica, aunque difieren en que abordan esta tarea desde perspectivas distintas. De hecho,
la Comisin Europea edit en 1996 una gua sobre la utilizacin del anlisis coste-beneficio y
la decisin multicriterio para la evaluacin de las infraestructuras ferroviarias. En esta gua se
revisan las metodologas de evaluacin utilizadas en los pases de la Unin Europea y se
proporcionan directrices generales para la evaluacin, aunque se renuncia a proponer una
metodologa cerrada y nica para todos los pases [2].
! En una primera etapa, desde un punto de vista general, se han revisado y se han extrado
conclusiones sobre sus caractersticas diferenciales.
! Por ltimo, se han extrado conclusiones sobre las ventajas del anlisis coste-beneficio y
de la decisin multicriterio en funcin de las caractersticas de la decisin analizada.
En primer lugar es necesario subrayar una diferencia de carcter general entre los dos
enfoques relativa a su mbito de aplicacin: la decisin multicriterio adopta una perspectiva
ms amplia que el anlisis costebeneficio, dado que se puede aplicar a cualquier situacin en
la que el decisor perciba que no es adecuado reducir el examen de las alternativas a un solo
criterio. El anlisis coste-beneficio, en cambio, tiene como objetivo calcular la utilidad social
de un proyecto, programa o poltica.
Por otra parte, otra diferencia de carcter general entre ambos enfoques radica en el hecho de
que el anlisis costebeneficio es una metodologa nica, claramente estructurada, que
proporciona diversas herramientas que permiten valorar la amplia variedad de factores que
surgen en los casos reales; mientras que bajo la denominacin de decisin multicriterio se
engloba un conjunto de tcnicas o mtodos independientes. La eleccin de aplicar uno u otro
mtodo multicriterio depender de las caractersticas de la situacin objeto de decisin
(estructura y naturaleza de los criterios del decisor, grado de definicin de las alternativas
consideradas...), ya que probablemente se encontrarn unos mtodos que se adapten mejor
que otros a dichas caractersticas.
! El enfoque bsico.
! El punto de vista que se adopta para el anlisis de alternativas de decisin.
! La forma de medir los factores de decisin.
! El modo en que se agregan los citados factores.
Como resultado del anlisis comparativo de estos dos enfoques se puede extraer una serie de
diferencias respecto a las cuatro reas indicadas. En la Tabla 1 se presenta un esquema que
resume las principales diferencias encontradas. Algunas de las fuentes consultadas para la
elaboracin de este esquema se citan en el apartado de referencias.
Coste-beneficio Multicriterio
Agregacin de los Valor actual neto de la suma Diversas formas de agregacin posibles en
factores. de los factores. funcin del decisor y la situacin.
Tabla 1: Comparacin de los enfoques coste-beneficio y multicriterio
Las decisiones del primer tipo suelen tener una repercusin social considerable, por ejemplo,
debido a su impacto ambiental, a su repercusin sobre el equilibrio regional, etc. La
aprobacin de un plan para la construccin de una lnea frrea dedicada al transporte de
mercancas pertenecera a este tipo de decisiones. Las decisiones del segundo tipo, por
ejemplo, la compra de una nueva gra para una terminal de transporte combinado operada por
RENFE, no se considera que tengan un impacto social notable y su responsabilidad recae
sobre la empresa correspondiente, en este caso, RENFE.
El anlisis costebeneficio slo tendra sentido para evaluar las decisiones del primer tipo (las
que son competencia de alguna Administracin Pblica), por estar este enfocado al clculo
del valor social de los proyectos. La responsabilidad de realizar un anlisis costebeneficio
recaera sobre la Administracin Pblica correspondiente.
En el manual del MTTC se consideran los efectos de los proyectos sobre tres grupos de
afectados: los operadores del servicio, los clientes del servicio y el resto de la sociedad. De la
misma forma, el anlisis costebeneficio exige que se tengan en cuenta los efectos del
proyecto sobre el conjunto de la sociedad. En la actualidad, si se tienen en cuenta los cambios
organizativos que se han producido en el sector y la tendencia hacia su liberalizacin, se
pueden ampliar los grupos que tpicamente podran verse afectados por una decisin de este
tipo:
! Por un lado, para el primer tipo de decisiones (las que son competencia de alguna
Administracin Pblica) es ms probable que sea necesario valorar una amplia diversidad
de factores en conflicto (rentabilidad econmica, seguridad de las personas, medio
ambiente...), difciles de resumir en un nico valor, por lo que la evaluacin mediante una
tcnica multicriterio puede ser de gran utilidad. En el segundo tipo de decisiones, los
factores a considerar tendrn menor diversidad y estarn relacionados fundamentalmente
con la rentabilidad de la decisin, por tanto, la utilizacin de la decisin multicriterio sera
en ese sentido menos crtica.
! Por otro lado, los objetivos de la evaluacin para los dos tipos de decisiones consideradas
son distintos. Mientras que la evaluacin de las decisiones que no son competencia de la
Administracin Pblica tiene como objetivo principal determinar qu alternativa es ms
beneficiosa para los objetivos de la empresa; la evaluacin de las decisiones que son
competencia de la Administracin Pblica cumple, adems, una funcin de justificacin
ante la sociedad del empleo de los fondos pblicos. En este sentido, la objetividad de la
evaluacin parece ser una caracterstica particularmente deseable para este tipo de
decisiones. No obstante, la decisin multicriterio no es normativa, como lo es el anlisis
costebeneficio, con respecto a qu factores deben intervenir en la evaluacin, lo que ha
podido contribuir a la relativamente baja difusin de la decisin multicriterio en la
evaluacin de proyectos pblicos.
Para superar esta ltima dificultad bastara con definir una metodologa de evaluacin
multicriterio en la que se especificase el conjunto de afectados cuyos criterios han de ser
considerados en la evaluacin. Sin embargo, la flexibilidad del punto de vista que ofrece la
decisin multicriterio puede aprovecharse para utilizar la metodologa de evaluacin como
una herramienta de generacin de alternativas consensuadas entre los distintos grupos de
implicados, en lugar de como mera justificacin de una decisin tomada desde la
Administracin Pblica.
En efecto, parece que el desarrollo de los ferrocarriles en Europa en los prximos aos pasa
por la disminucin de la proteccin estatal y el aumento de la competencia en el sector. En
estas condiciones, los criterios de diseo del nuevo sistema deberan ser ms permeables a los
condicionantes impuestos por otros grupos influyentes, aunque estos no estn directamente
implicados en el proceso de toma de decisiones. El xito o el fracaso de un plan de promocin
de la utilizacin de los ferrocarriles en lugar del transporte por carrera, por ejemplo,
depender del grado de adecuacin de los servicios ofrecidos a las necesidades de los clientes
finales, aunque estos no tengan ningn poder de decisin sobre la implantacin del plan.
Naturalmente, es posible apoyar el plan mediante incentivos (exenciones de impuestos,
ayudas...), sin embargo, cuanto mayor sea el uso de incentivos mayor ser la dependencia del
plan de la ayuda estatal. De esta manera, la necesidad de justificar una decisin de inversin,
en un contexto de intensa intervencin estatal, por ejemplo en trminos de incremento del
beneficio social, se sustituira por la necesidad de intervenir de la forma ms eficiente posible,
por la va de financiar las inversiones que responden a los objetivos de la Administracin
Pblica a la vez que son aceptadas por un amplio sector de los afectados por la decisin.
Puesto que, al menos algunos de los implicados en las decisiones consideradas tienen una
estructura de objetivos y criterios de decisin compleja, se podra apoyar la bsqueda de
soluciones que gocen de un amplio consenso, mediante la aplicacin sucesiva de varios
modelos de decisin multicriterio representativos de los principales puntos de vista en
conflicto. Estos modelos podran dar como preferida la misma alternativa o alternativas
distintas. En el caso de obtener alternativas distintas se tendra un punto de partida para la
negociacin de una nueva solucin (posiblemente distinta de las consideradas inicialmente)
que contase con el apoyo de la mayora o que, al menos, incluyese medidas compensatorias
para los afectados ms desfavorecidos por el proyecto.
Para analizar la medida de los factores se ha tomado como referencia nicamente el primer
tipo de decisiones, por ser estas las que normalmente exigen la consideracin de un abanico
ms amplio de factores diferentes. En el manual del MTTC se recogen tres grupos de factores
que deben incluirse en la evaluacin de inversiones en infraestructuras: para la evaluacin
financiera (determinan el flujo de ingresos y gastos durante el ciclo de vida del proyecto),
para la evaluacin econmica (costes y beneficios que pueden expresarse en unidades
monetarias y que afectan a los usuarios del servicio y al resto de la comunidad: tiempo de
viaje, seguridad y comodidad) y para la evaluacin social (efectos sociales no incluidos en el
segundo grupo, relacionados con la equidad de los proyectos y difcilmente traducibles a
unidades monetarias: aspectos redistributivos, impactos medioambientales, efectos sobre la
generacin de empleo y el consumo energtico).
El enfoque que se utiliza en el manual para valorar los factores es semejante al anlisis
costebeneficio, en la medida en que sugiere que se haga mediante su valor de mercado o su
equivalente, siempre que sea posible. Para los factores que estn sujetos a transaccin
comercial, se utilizar el precio de mercado; para los factores que no estndolo se pueda
estimar su valor en unidades monetarias (por ejemplo, el valor de los tiempos de transporte o
de los daos personales), se sugiere utilizar este valor, aunque requiere proporcionar como
complemento su valor en unidades fsicas o indicadores. Slo en el caso de que no se
considere realista la estimacin de un valor econmico, se evalan los factores nicamente en
unidades fsicas o indicadores.
La ventaja de la utilizacin de esta forma de medir el valor de los factores es que proporciona
una referencia estable que permite comparar los proyectos entre s y a lo largo del tiempo. Por
otra parte pretende evitar la toma de decisiones en funcin de intereses personales u otros
argumentos externos al proyecto. Este enfoque tiene, en cambio, otros inconvenientes y
riesgos. Por un lado, da una imagen excesivamente simplificadora y de objetividad sobre
cuestiones complejas y subjetivas. Por ejemplo, el valor de la reduccin en un determinado
porcentaje del riesgo de accidente mortal es esencialmente subjetivo, sin embargo, el hecho de
que figure en una tabla transmite la sensacin errnea de que es un valor objetivo.
Por otra parte, de acuerdo con el fundamento terico del anlisis costebeneficio, los valores
de los factores son especficos del proyecto y de su contexto (han de medirse de acuerdo con
el criterio subjetivo de los afectados del proyecto), por lo que, en general, los valores de los
factores calculados para un proyecto no son vlidos para otro. No obstante, la valoracin de
los factores en estos trminos es muy costosa y es una prctica frecuente trasladar las
valoraciones de proyectos anteriores a otros proyectos, incluso si ocurren en pases diferentes.
Como conclusin se puede decir que el criterio de aceptar un proyecto por el mero hecho de
que arroje un valor actual neto positivo en un anlisis costebeneficio debera considerarse
poco fiable en la prctica.
A pesar de lo anterior, hay determinados casos en los que el enfoque costebeneficio puede
ser el ms indicado, por ejemplo, para establecer la compensacin de la Administracin
Pblica a RENFE por la provisin de servicios de inters social que no son rentables para la
empresa ferroviaria, dado que esta compensacin se transfiere en unidades monetarias.
El uso de las herramientas de cuantificacin de factores que ofrecen las tcnicas multicriterio
sera til tanto para los factores de evaluacin econmica como para los factores de
evaluacin social. De hecho, en el manual se considera la posibilidad de utilizar para los
factores de evaluacin econmica (tiempo de viaje, seguridad y comodidad) mediciones en
unidades fsicas o indicadores en lugar de las valoraciones monetarias. En el caso de utilizar
este tipo de tcnicas, sera conveniente establecer estndares para el clculo de los distintos
factores, de forma que se favoreciese la estabilidad en su valoracin.
En lo que se refiere a la agregacin de los factores, en el manual del MTTC se opta por
mantener la evaluacin como un vector de medidas sin reducirlas a un valor nico. La
adaptacin del enfoque costebeneficio a la forma de evaluacin propuesta en este manual
sera complicada, dado que los criterios de evaluacin que se utilizan proceden del plan de
transporte a ocho aos donde se analizan y se concretan para cada modo de transporte los
objetivos fijados por la Administracin Pblica en poltica general y poltica de transportes. El
anlisis costebeneficio, en cambio, mide el valor de los proyectos independientemente de los
objetivos polticos, en funcin de los valores de mercado proporcionados por los propios
afectados por el proyecto, por lo que, en principio, no tendra cabida bajo este enfoque la
introduccin de factores de ponderacin relacionados con la equidad como se prev en el
manual.
Coste-beneficio Multicriterio
La sociedad: empresas operadoras, GIF,
operadores logsticos, clientes finales, Representacin multidecisor multicriterio
Punto de vista.
empresas relacionadas, trabajadores, del proceso de toma de decisiones.
ciudadanos...
Estandarizacin del clculo de los valores
Medida de los Clculo de las compensaciones por la no monetarios mediante tcnicas
factores. prestacin de servicios de inters social. multicriterio (tiempo de viaje, seguridad,
comodidad, impacto ambiental y social...).
La evaluacin se realiza segn las El procedimiento de agregacin permitira
Agregacin de los
preferencias en trminos de valores de incorporar objetivos polticos relacionados
factores.
mercado de los afectados del proyecto. con la equidad de las alternativas.
Tabla 2: Aplicacin de los enfoques costebeneficio y multicriterio a la planificacin ferroviaria
Referencias.