Revista de la

CEPAL
Secretario Ejecutivo
Norberto Gonzlez

Secretario Ejecutivo Adjunto de

Desarrollo Econmico y Social
Gert Rosenthal

Secretario Ejecutivo Adjunto de

Cooperacin y Servicios de Apoyo
Robert T. Brown

Secretario Tcnico
Adolfo Gurrieri

NACIONES UNIDAS
COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
SANTIAGO DE CHILE, ABRIL DE 1987
 Revista de la
CEPAL
Santiago de Chile Nmero 31

SUMARIO

Nota de la secretara. 7

Coloquio Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la Planificacin en Economas de

Mercado. 9
Exposiciones inaugurales: 9

Exposicin del seor Norberto Gonzlez, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 9

Exposicin del seor Csar Miguel, Jefe de la Divisin del Programa Regional y de los Pases
de Habla Inglesa del Caribe, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). 10

Exposicin del seor Alfredo Costa-Filho, Director General del Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). 12

Planificacin para una nueva dinmica econmica y social. Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social. 19

Nuevas orientaciones para la planificacin: un balance interpretativo. Eduardo Garca

d'Acua 25

Notas sobre nuevas directrices en materia de planificacin. Brian Van Arkadie. 33

La necesidad de perspectivas mltiples en la planificacin. Harold D. Linstone. 43

La planificacin en economas mixtas de mercado y los paradigmas del desarrollo: proble-

mas y alternativas. Rene Villarreal. 51

Modelos macroeconmicos y planificacin en un futuro incierto. La experiencia francesa.

Paul Dubois. 59

La planificacin del desarrollo a largo plazo. Notas sobre su esencia y metodologa. Lars
Ingelstam. 69

Ms all de la planificacin indicativa. Stuart Holland. 77

La planificacin en la actualidad. Yoshihiro Kogane. 95

Gobernabilidad, participacin y aspectos sociales de la planificacin. Yehezkel Dror 99

Agentes del 'desarrollo'. Marshall Wolfe. 111

Estado, procesos de decisin y planificacin en Amrica Latina. Carlos A. de Mattos. 119

Los procesos de descentralizacin y desarrollo regional en el escenario actual de Amrica

Latina. Sergio Boisier. 139

La planificacin y el mercado durante los prximos diez aos en Amrica Latina. Joseph
Ramos. 153

Planificacin y gobierno. Carlos Matus. 161

Nuevas fronteras tecnolgicas en materia de gerencia en Amrica Latina. Bernardo Kliksberg. 179

Vigencia del Estado planificador en la crisis actual. Adolfo Gurrieri. 201

El papel del Estado en las opciones estratgicas de Amrica Latina. Christian Angladey Carlos
Fortin. 219

Lista de publicaciones de la CEPAL.

REVISTA DE LA CEPAL N 31
La planificacin
del desarrollo
a largo plazo
Notas sobre su esencia
y metodologa
Lars Ingelstam"
En este artculo, el autor pasa revista a varios de los
principales problemas que presenta la planificacin
del desarrollo a largo plazo, con respecto a los cuales
esboza sus propios criterios. Al principio, aborda los
aspectos polticos de la planificacin, subrayando en
especial que sta forma parte de un proceso decisorio
basado en el poder, en el cual tienen un papel principal
las imgenes mentales de los decisores. Luego aborda
la relacin entre la planificacin y el mercado en las
economas mixtas, como puerta de entrada al trata-
miento del "objeto de la planificacin" que, a su juicio,
debe ser concebido como una "multiorganizacin"
compuesta por empresas, rganos polticos, organiza-
ciones y movimientos sociales, etc. Dentro de la explo-
racin del objeto de la planificacin, seala la presen-
cia d e distintos tipos d e economa (elitista, formal y
total) y los problemas que los mismos plantean.
En la parte final se refiere a algunos aspectos
ticos y metodolgicos. Entre los primeros, destaca la
responsabilidad de los planificadores sobre las genera-
ciones venideras, pues sus decisiones afectarn a stas
de manera considerable; entre los segundos, se refiere
a la contabilidad econmica, la construccin de mode-
los y escenarios, los niveles de anlisis y otros.
Profesor de Tecnologa y Cambio Social en la Universi-
dad de Link6pingt Estocolmo, Suecia.
I
Las funciones
de la planificacin
"Si la planificacin lo es todo,
tal vez no sea nada"
Aaron Wildawsky
Planificar es bsicamente prepararse para la
adopcin de decisiones. Las decisiones de cierta
trascendencia se basan en el poder. Por ende, la
planificacin es parte del ejercicio del poder en la
sociedad. No debe permitirse que ninguna meto-
dologa o filosofa de la planificacin oculte este
hecho. Est ampliamente reconocido en las cien-
cias sociales que las funciones societarias, como la
planificacin, no pueden apartarse demasiado
de lo que es aceptable para los que controlan el
poder, si quieren seguir siendo "pertinentes". La
planificacin sea acaso muy importante para un
cambio social deseable, pero est necesariamente
muy limitada como instrumento de dicho cam-
bio. Sin embargo, el margen tal vez tenga toda-
va la amplitud suficiente para que valga la pena
el esfuerzo!
La planificacin a largo plazo forma parte del
ejercicio del poder sobre el futuro. Esto tiene reper-
cusiones metodolgicas, como, por ejemplo, el
uso de estudios sistemticos del futuro y la relati
vizacin de algunas variables econmicas como el
crecimiento del PNB. El marco a largo plazo tiene
tambin algunas consecuencias ticas, aparte de
las relativas a a planificacin o a la toma de
decisiones en general. Asimismo, el elemento
normativo en la planificacin se vuelve definido,
y la cuestin del cambio social deseado pasa a
ocupar el primer plano. La funcin de la planifi-
cacin a largo plazo, si no se toma en serio, puede
consistir sencillamente en hacer "que todo lo que
est mal empeore ms sistemticamente".
En la planificacin las imgenes mentales que
tienen los decisores y planificadores son ms im-
portantes que las metodologas concretas. Estas
guan el proceso de elaborar planes, incluso la
formulacin de pronsticos y la construccin de
escenarios. Tales imgenes mentales son funda-
mentalmente de dos tipos: herencias mentales de
experiencias previas e imgenes delfuturo. En po-
cas "no problemticas", la mayora de esas imge-
nes son implcitas, y, adems, el panorama del
70
futuro parece calzar muy bien con las experien-
cias del pasado. En tiempos de crisis ocurre lo
contrario. Tanto la historia como el futuro pare-
cen polmicos y, a veces, amenazantes. En tales
pocas, una funcin importante de la planifica-
cin a largo plazo y de los estudios sobre el futuro
consiste en hacer explcitos ambos conjuntos de
imgenes y cuestionarlos presentando una es-
tructuracin diferente de hechos conocidos, he-
chos nuevos y lneas de conducta desacostum-
brados.
Esto no significa que la planificacin deba
tener slo una funcin dialctica y crtica respec-
to al sistema poltico (en el sentido ms amplio
posible). Todo proceso de planificacin, sea para
una empresa, una nacin o toda una regin, tie-
ne que encontrar y definir qu tipo de problemti-
ca tiene realmente que encarar. La experiencia
revela que la funcin ms importante de la plani-
ficacin, en retrospectiva, ha sido casi siempre el
esfuerzo por aislar los "problemas fundamenta-
les" de todas las dems preocupaciones.
El marco "a ms largo" plazo entraa un
desafo intelectual. Al concentrarse en el futuro se
encaran interrogantes ms fundamentales y es-
tratgicos de lo que es habitual en la poltica o en
la administracin. Para el intelectual, esta es la
oportunidad de incorporar interrogantes teri-
cos bsicos de las ciencias sociales, la historia y la
filosofa y situar los acontecimientos cotidianos
dentro de una perspectiva ms amplia. Adems,
libera al investigador del tedio de los datos emp-
ricos, as como del acatamiento de los lmites
estrictamente disciplinarios. Por una vez, le est
II
La planificacin y el mercado
La superposicin de ambos trminos planifica-
cin y economa de mercado (en particular, si se
estima que esta ltima significa que las "decisio-
nes econmicas son descentralizadas") parece
a primera vista contradictoria desde el punto de
vista lgico. Por cierto que esto no es as: todas las
economas contemporneas conocidas son en
cierta medida "mixtas" y contienen elementos de
REVISTA DE LA CEPAL N" SI / Abril de 1987
permitido explorar "los grandes paradigmas que
procuran explicar la dinmica social". La expe-
riencia muestra que este es, en gran medida, un
estmulo til, tanto para las ciencias sociales como
para el debate poltico serio: "desarrollar y apli-
car los conocimientos y la inteligencia en nues-
tros asuntos" (Barnard).
Por otra parte, encerrar tambin una tenta-
cin poltica. Las consideraciones basadas en un
marco a ms largo plazo siempre tendrn dificul-
tades para hacer impacto en la prctica cotidiana
de la poltica. Las limitaciones en la capacidad de
manejo se notan por doquier. Pero cuando los
problemas del "futuro" se abordan en forma ex-
plcita, el aparato poltico podra sentirse tentado
a estimar que esas consideraciones quedan dele-
gadas a los "planificadores", a las organizaciones
de estudios sobre el futuro u otras similares, en
vez de integrarlas, al menos hasta cierto punto,
en su propio pensamiento.
Sugiero el empleo de un modelo bsico concep-
tual para el anlisis de los problemas de la planifi-
cacin. Este contiene primero la identificacin de
tres elementos: un sujeto planificador, que es la
persona u organizacin que planifica; un objeto
planificable, que es aquello hacia lo que va dirigida
la planificacin, y el entorno, que denota todo lo
que no puede planificarse pero que tiene impor-
tancia para el objeto planificable y para la proble-
mtica de la que se ocupa la planificacin. Este
modelo se utilizar para estructurar algunas de
las reflexiones que siguen sobre la planificacin
del desarrollo.
planificacin (central). De todos modos, la cues-
tin es sin duda problemtica y polmica desde el
punto de vista ideolgico. Si se piensa que la
planificacin tiene que ver primordialmente con
las "polticas pblicas", la experiencia de las eco-
nomas mixtas avanzadas conduce a la identifica-
cin de tres tipos de interrelaciones entre la planifi-
cacin y el mercado:
LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO A LARGO PLAZO / L. Ingelstam 71

a) Antimercado: intervenciones dirigidas El verdadero interrogante de la planificacin

principalmente a la redistribucin, la reduccin para el desarrollo es mucho ms difcil: incluso
de utilidades, las normas de localizacin, las res- en lo metodolgico. Cul es el objeto planificable?
tricciones ambientales, el aumento del empleo, la Por cierto que no slo el Estado o el sector pbli-
proteccin de los trabajadores, etc. co. El objeto planificable podra describirse de
b) Promercado: intervenciones destinadas a preferencia como una multiorganizacin, cuyos
restablecer un mercado ms idea!: es como decir, componentes principales, adems de los rganos
borrn y cuenta nueva (por ejemplo, la legisla- polticos propiamente tales, son empresas priva-
cin antimonopolio). A veces se practica una for- das (grandes y pequeas), asociaciones de em-
ma ms avanzada, a saber, acelerar el proceso de presas, sindicatos, movimientos populares, la bu-
las fuerzas de mercado en la direccin en que se rocracia y las lites intelectuales. La fuerza e im-
supone nos conducirn (ejemplo: subsidios del portancia de estos diversos sectores varan natu-
gobierno para la investigacin). ralmente segn el pas, y entre ellos existen con-
c) Manejo de las actividades en el sector p- flictos ms o menos fundamentales. La cuestin
blico, por ende, fuera del mercado y, en principio, de como "planificar" para el desarrollo razonable
ya bajo control poltico. de una multiorganizacin de esta ndole se ha
solucionado de muchas maneras diferentes en
No hay manera, por cierto, de agrupar en las economas mixtas: lo que se refleja en sistemas
forma definida las diversas polticas en una u tan diferentes como Le Plan en Francia, la estruc-
otra categora; en la poltica monetaria, por tura de planificacin trimodal en los Pases Bajos,
ejemplo, a) y b) tienden a aparecer algo combina- y la planificacin indicativa, sobre todo la econ-
das, y en la poltica fiscal participan las tres. En mica en mi propio pas, Suecia. En los tres pases
los subsidios al transporte pueden figurar una mencionados se ha sentido tambin la necesidad
forma u otra, o ambas, etc. Las intervenciones del de organizar estudios del futuro de alcance ms
tipo a) suelen legitimarse sosteniendo que en rea- amplio, pero con vnculos ms laxos con la toma
lidad son b) pro-mercado, a largo plazo. Por otra real de decisiones. En una economa mixta la
parte, es muy frecuente que los agentes que intervencin de la "administracin" tiene que ser
apoyan "en principio" un mercado libre ideal ms limitada que en una empresa u oficina. En
propicien polticas intervencionistas de tipo a) a muchos casos tambin es polticamente delicado.
favor de intereses especiales. Estos hechos no pueden separarse de las "meto-
No obstante, desde el punto de vista metodol- dologas" de planificacin, ni de lo que he descri-
gico la distincin es importante. La experiencia to como la "problemtica".
ms fructfera de la planificacin en la esfera de En muchos pases la planificacin (del desa-
la poltica pblica pertenece al tipo c): "sectores" rrollo) ha pasado a identificarse con la elabora-
como defensa, educacin, servicios sociales, cin de modelos economtricos de la economa, y la
transporte, etc. Esto obedece a dos motivos. En proyeccin del desarrollo por algunos aos hacia
primer lugar, en dichos campos las similitudes el futuro (3, 5 y a veces ms). Muchos pases y
son considerables con la empresa privada, que es organismos internacionales que brindan asisten-
con mucho la clase de unidad para la que se "ha cia para el desarrollo comenzando con los Esta-
planificado" ms y cuyos problemas de planifica- dos Unidos y el Plan Marshall para la reconstruc-
cin se han estudiado ampliamente en la literatu- cin de Europa despus de 1945 exigen que los
ra. Segundo, pese a las incertidumbres polticas y receptores establezcan este tipo de modelos de
a los problemas de formacin de pronsticos, es planificacin. No cabe negar el valor indicativo
mucho ms fcil "decidir de antemano" en esas de tales modelos. Es evidente que logran resolver
esferas de lo que es para el pas o la economa en hasta cierto punto el dilema del gobierno bos-
general. Esto ha llevado a una situacin en que quejado ms adelante. Sin embargo, como ins-
muchas metodologas de planificacin, a veces
trumento para una verdadera planificacin del desa-
sin reconocerlo en forma explcita, se refieren a
rrollo a largo plazo, dichos modelos son muy limi-
esos objetos planificables que son bastante con-
trolables. tados y hasta cierto punto tambin pueden indu-
cir a error.
72
III
Ms all de la economa
A la pregunta "cul es el objeto planificable?"
puede contestarse tambin: es la economa. Sin
embargo, no resulta trivial en modo alguno qu
es lo que se entiende por economa en una pers-
pectiva de desarrollo. Adems, el anlisis debe
incluir los factores econmicos y sociales. Incluso si
se supone que la economa es un determinante
esencial del desarrollo social, la conceptualiza
cin de los factores econmicos se vuelve a la
larga muy crtica para el tipo de cuestiones socia-
les que pueden reconocerse y analizarse.
Cabe distinguir tambin en este caso tres ni-
veles de delimitacin. Los denominar respecti-
vamente las economas elitista, formal y total. Un
valor predominante en la mayora de las econo-
mas nacionales ha sido durante muchas dcadas
el "crecimiento orientado a la exportacin" (des-
de la poca colonial, los pases latinoamericanos
han estado marcados por una clarsima depen-
dencia de las exportaciones, a veces excesiva). Es
natural que esta herencia mental juegue todava
una parte muy importante en el pensamiento
sobre el desarrollo. Metodolgicamente esto se
refleja en el gran hincapi que se hace en la
"lite" o parte "moderna" de la economa, y su
potencial de crecimiento. Los modelos econom-
tricos y el crecimiento del PBN registrado formal-
mente tienden a sobreestimar la importancia glo-
bal de la economa elitista.
Aparte de la elaboracin de modelos y las
estadsticas, parece haber una hiptesis crtica
vinculada con el nfasis en la economa elitista, a
saber, que mediante cierto proceso de "filtra-
cin" el crecimiento sano de la economa elitista
elevara tambin, en forma proporcional o apro-
ximadamente proporcional, los niveles econmi-
cos de toda la poblacin. En los debates sobre creci-
miento, sostenidos en los pases de Europa sep-
tentrional, los proponentes de esta posicin han
echado pie atrs y slo afirman que es posible
llegar a un nivel ms elevado para todos con un
nivel ms elevado de PBN. En Amrica Latina
incluso esta hiptesis no parece apoyada por los
hechos. Por ende, no puede suponerse que haya
un vnculo simple y directo entre el desempeo
REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987
de la economa elitista y los objetivos sociales y
econmicos ms generales.
Sin embargo, dentro de los procedimientos
corrientes de contabilidad y elaboracin de mo-
delos, podra tomarse en cuenta en principio el
comportamiento de la economa formal (mone-
taria) plena. En las economas europeas, la conta-
bilidad de la economa formal, observada desde
el lado de los gastos o de la produccin, es una
prctica normal. Cabe imaginar que en algunos
pases latinoamericanos la declaracin estadstica
no es lo bastante completa como para dar una
contabilidad confiable de, por ejemplo, los pe-
queos negocios, en particular, en el campo. Sin
embargo, parece claro que las descripciones de la
economa formal plena, en forma de modelos o
de otro modo, pueden brindar informacin im-
portante sobre, por ejemplo, los niveles de sala-
rios en los sectores no elitistas y sobre el costo de
la vida.
Una contabilidad tan nutrida de la economa
como para permitir el anlisis de los cambios de
las condiciones de vida para toda la poblacin,
debe incluir tambin la economa informal (no re-
munerada). Comprende el trabajo hecho en los
hogares, la agricultura de subsistencia, la artesa-
na, las reparaciones y mantenimientos fuera de
los mercados, y el trabajo cooperativo, por ejem-
plo, a nivel de aldea. Si sumamos esto a la econo-
ma formal, llegamos a la economa total. Algunos
pases en desarrollo acusan una dualidad muy
acentuada en sus economas fundamental-
mente entre el sector elitista y el resto de la eco-
noma y en esos casos es fcil reconocer la
importancia del sector informal. Sin embargo, la
parte informal de la economa no se extingue
cuando los pases se tornan ms desarrollados o
se eleva el PBN. En los pases industrializados de
Europa septentrional, lo tpico es que se emplee
igual cantidad de tiempo en labores informales
que en el empleo remunerado. Sin embargo, esto
se verifica en el nivel total; la asignacin de la
cantidad total de trabajo es un indicador impor-
tante de los estilos de vida y del bienestar de la
LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO A LARGO PLAZO / L. Ingelstam
poblacin. (Hay una tendencia a que se desarro-
lle una nueva dualidad en algunas de las econo-
mas industrializadas de Europa, junto con un
desempleo masivo creciente. Por ende, el dualis-
mo puede transformarse en un acompaante no
slo del subdesarrollo sino tambin del superde
sarrollo).
Por razones obvias, la declaracin estadstica
del sector informal es muy inferior a la del sector
elitista. Por cierto que no sugiero que se establez-
ca un sistema global de estadsticas nacionales de,
por ejemplo, las horas empleadas en diversas
formas de trabajo informal. Una de las razones
en contra es que dicho sistema sera impractica-
ble, y en gran medida imposible. Otra tiene que
IV
Dilemas ticos
En la planificacin a largo plazo, el "plazo" abar-
ca con frecuencia varias generaciones. Esto plan-
tea la pregunta tica: quin es responsable por
lo que dejamos en trminos de recursos natu-
rales, medio ambiente, infraestructura, capaci-
dad de produccin, etc. para las generaciones
venideras? La comisin sueca sobre el futuro, pre-
sidida por Alva Myrdal, formul una respuesta:
En nuestra sociedad democrtica les incumbe a
las entidades polticas representar los intereses
de las generaciones venideras. Esto puede pare-
cer idealista y/o irreal a algunos. Sin embargo, lo
que no podra evitarse es el desafo tico de la
pregunta. Empleando una metodologa pura-
mente economicista, algunos han sostenido que
una tasa de inters adecuada es el instrumento
para equilibrar las reclamaciones (materiales,
econmicas) de las generaciones venideras con-
tra las de los que vivimos hoy. Esta posicin no
resiste un mayor anlisis tico cuando se aplica a
problemas como el agotamiento de los recursos
naturales o la utilizacin permanente de tierra
frtil para otros fines. El dilema subsiste y, a mi
juicio, cierta reflexin tica explcita debe acom-
paar siempre a la planificacin a largo plazo que
afecte a las generaciones venideras.
73
ver con la tica y los derechos del Estado: la razn
de ser del trabajo informal y del intercambio
informal es precisamente su propiedad de ser
informal: no regulado ni registrado. Los requisi-
tos de declaracin seran en muchos casos antina-
turales y en algunos destruiran realmente lo que
se supona iban a medir.
Sin embargo, para efectuar una planifica-
cin razonable es necesario tener un conocimien-
to bsico sobre la economa informal en trminos
ms amplios. Este tiene que adquirirse mediante
la investigacin de casos tpicos y ejemplos im-
portantes; pueden obtenerse tambin algunos
resultados por medios indirectos a partir de da-
tos conocidos.
Cabra pensar que la planificacin a largo
plazo y las reflexiones sobre el futuro son cosas
en las que uno puede optar entre hacer o no
hacer. Naturalmente que as es: no hay necesi-
dad inmediata de planificar para el futuro, y
adems no conozco ninguna constitucin que
exija al gobierno tomar en cuenta el futuro ms
distante. Pero eso no significa que los problemas
a largo plazo no existen. Un cmulo de decisio-
nes, tomadas en toda clase de niveles de la mul
tiorganizacin que es la sociedad moderna, sirve
para crear el futuro. Es como una cremallera que
se va cerrando gradualmente. Las decisiones me-
nores, los ajustes, la legislacin y los hbitos,
crean un patrimonio, de modo que con el tiempo
cuando el futuro normal ya no tiene tan buen
aspecto, o cuando el curso promisorio inicial ha
conducido a un atolladero la nacin se encuen-
tra envuelta en algo que es ms bien una camisa
de fuerza. A mi juicio, incluso en esto hay un
elemento tico. Cierto pensamiento organizado
acerca de los dilemas que se crean por el "terror a
las pequeas decisiones" debe ser responsabili-
dad de todo gobierno.
74 REVISTA DE LA CEPAL N 31 / Abril de 1987

V
Metodologa: observaciones finales
No cabe duda que la contabilidad econmica y la esclarece y disciplina dicho proceso. En particu-
construccin de modelos sern la espina dorsal de la lar, los escenarios que contienen el "ncleo" de
planificacin del desarrollo incluso en el futuro. los datos econmicos o de un modelo econmico,
Ya he manifestado mi inquietud de que esto pue- pero que tambin incluyen un conjunto ms am-
da conducir a un nfasis excesivo en la economa plio de variables, han resultado ser tiles para
formal, y en particular, en los segmentos elitistas conocer los problemas del desarrollo (un ejem-
y orientados a la exportacin de la misma. Se plo famoso de la literatura moderna es el estudio
podra ir un paso ms all y preguntar si la exacti- Bariloche Catastrophe or New Society? por A. He-
tud y el prestigio de los ejercicios econmicos rrera et ai, 1977).
cuantitativos pueden llevar a un nfasis excesivo
en los indicadores econmicos del desarrollo, Existe una multitud de estudios del futuro y
opacando otras dimensiones, que suelen ser ms de "mtodos" de planificacin a largo plazo ofre-
difciles de cuantificar y medir. cidos por firmas consultoras, institutos y grupos
La construccin de escenarios ha pasado a ser un universitarios. A riesgo de parecer muy injusto,
instrumento importante para explorar los pro- deseara formular una advertencia general con-
blemas a largo plazo en muchos pases. Mediante tra las metodologas que "se venden" envasadas.
descripciones genricas de "historias del futuro", La razn principal de esto estriba en las hiptesis
o sea, un pequeo nmero de variantes cualitati- ocultas acerca de la "problemtica" que siempre
vamente diferentes, se puede lograr un conoci- se incorporan en modelos preconcebidos. Mien-
miento que traspasa los lmites sectoriales. En la tras no estn convencidos de que una metodolo-
mente de los decisores pueden surgir con ms ga especfica se conforma razonablemente bien
facilidad lneas de conductas diferentes (y no slo con los problemas que deseara explorar, el deci
las elaboradas en el estudio). El contexto de la sor y su planificador no deben adherirse a una
planificacin, que es en general una multiorgani metodologa determinada. Esta posicin el pro-
zacin, obliga a que la planificacin adopte la blema antes que el mtodo es subjetiva y contro-
forma del dilogo y la negociacin. Los escena- vertida, pero me inclino por ella como fruto de
rios han demostrado desempear un papel que mi experiencia y de los estudios existentes.

VI
Sobre la problemtica
Al enfocar el problema desde el punto de vista de
las metodologas de la planificacin, surgen con
particular claridad algunos factores crticos que
tienen que ver con la naturaleza del proceso de
desarrollo y sus metas. Me referir a tres de ellos,
en forma muy breve.
Todos los procesos de desarrollo tienen dos
caras: la creacin/movilizacin de recursos y la
asignacin/consumo/distribucin de los mismos.
Tambin hay (al menos) dos niveles posibles de
anlisis macro y micro. Si se hace hincapi exclu-
sivamente en el nivel macro, el "crecimiento" se
concibe como un fenmeno ms bien mecnico, y
tienden a omitirse los aspectos ms interesantes
de la movilizacin de recursos, en particular la del
trabajo humano. En las economas que tienden a
LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO A LARGO PLAZO / L, Ingelstam 75

la dualidad, debe prestarse especial atencin a los
aspectos micro de movilizar la mano de obra, la
tierra y dems recursos.
Es natural que deban tomarse en considera-
cin teoras de transicin como las que se han anali- esencialmente en paralelo. Si no ocurre as, se
zado en los Estados Unidos y Europa; se caracte-
rizan por trminos tales como sociedad postin-
dustrial, sociedad de servicios, sociedad de infor-
macin, sociedad de autoservicio, etc. En primer
lugar, se debe estar alerta frente a la aplicacin
mecnica de las regularidades estadsticas obser-
vadas. En ciertos grupos de pases, la elevacin
del PBN va acompaada de cambios claros en la
estructura del empleo: primero de la agricultura
a la industria y luego de la industria a los servi-
cios. Las fuerzas motrices pueden no ser las mis-
mas en las economas latinoamericanas, y no se
cumplen necesariamente las hiptesis tericas en
que se basan las proyecciones futuras de tales
desarrollos. La mayora de las teoras de transi-
cin suponen que los niveles de salarios son com-
parables en toda la economa y que se mueven
modificar todo el cuadro.
Es natural creer que, en vez de describir una
economa latinoamericana tpica en trminos de
una transicin (como "industrial" a "servicios"),
se debe considerar que en ella se superponen al
menos tres transiciones: de la agrcola a la industrial,
de los bienes industriales a la informacin indus-
trializada, y de los bienes a los servicios, parte de
esta ltima con la modalidad de "autoservicio".
En esa forma pueden emplearse algunas de las
teoras de transicin importantes, sin someterse a
sus simplificaciones extremas e irreales.