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LA FLEXISEGURIDAD COMO PARADIGMA DE LAS POLTICAS

DE EMPLEO EN EUROPA: REVISIN CRTICA*


FLEXISECURITY AS A PARADIGM OF EUROPEAN EMPLOYMENT
POLICIES: A CRITICAL REVIEW

Antonio Ojeda Avils**


Miguel Gutirrez Prez***

Employment flexibility and employment La flexibilidad y la estabilidad laborales son


stability are concepts that, historically, have conceptos que, histricamente, se han encon-
been found to be opposite to one another trado en oposicin al interior del Derecho del
within Labor Law. It is in the middle of this Trabajo. Es en este contexto de oposicin que
context that Flexisecurity is born, being a nace la flexiseguridad, trmino que logra unir
concept that unifies the two notions with the a ambos conceptos en la bsqueda de tutelar
aim of protecting both sides of the employment los intereses de las dos partes de toda relacin
relationship: The employer and the employee. laboral: El trabajador y el empleador.

The authors undertake a critical review of the Los autores hacen una revisin crtica del con-
concept of flexisecurity based on the definition cepto de flexiseguridad a la luz de la delimita-
established by multinational organisms, cin del mismo desarrollada por organismos
especially the Community institutions of the multinacionales, centrndose en los rganos
European Union. To do so, they take off from comunitarios de la Unin Europea. Para ello,
the concept of flexisecurity and the different parten de la idea de flexiseguridad y las dis-
opinions it has raised within the Community tintas opiniones que esta ha suscitado en el
level, always taking into account the common mbito comunitario, teniendo en cuenta los
flexisecurity principles as they have been principios comunes de flexiseguridad desarro-
developed by the European Commission. llados por la Comisin Europea.

Key Words: Employment flexibility; employment Palabras clave: Flexibilidad laboral; estabili-
stability; flexisecurity; labor rights; European dad laboral; flexiseguridad; derechos labora-
Labor Law. les; Derecho europeo del Trabajo.

*
Este trabajo forma parte de una obra indita ms amplia, auspiciada por la Junta de Andaluca, sobre las
buenas prcticas de empleo en la Unin Europea, y que ver la luz en un futuro prximo.
**
Abogado. Catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Sevilla. Profesor
en la Facultad de Derecho y en la Facultad de Ciencias del Trabajo de la Universidad de Sevilla.
***
Abogado. Catedrtico en la Universidad de Extremadura, Espaa.

Nota del Editor: El presente artculo fue recibido por el Consejo Editorial el da 24 de febrero y aceptado por
el mismo el 18 de abril de 2014.
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LA FLEXISEGURIDAD COMO PARADIGMA DE LAS POLTICAS DE EMPLEO EN EUROPA: REVISIN CRTICA

I. LOS CONCEPTOS DE FLEXIBILIDAD Y SE- sin conflictiva y excluyente de vencedores y


THEMIS 65 | Revista de Derecho

GURIDAD: UN EJERCICIO DE EQUILIBRIO vencidos a lo largo del decurso histrico del


Derecho al Trabajo. Lo cierto es que, poco a
Como punto de partida, para el anlisis de poco, se ha venido estableciendo la necesi-
estos dos trminos flexibilidad y seguridad dad de una adecuada conexin entre ambos
debe tenerse presente que tanto los gobier- extremos, adoptndose un significado com-
nos de los distintos pases de la Unin Europea plementario e incluyente entre ellos. Esto es,
cuanto las propias instituciones comunitarias, las relaciones entre flexibilidad y seguridad no
los interlocutores sociales europeos y nacio- vienen ya a entenderse conforme al juego de
nales, los empresarios y los trabajadores, y, los principios ms tradicionales de oposicin o
desde luego, los expertos que se ocupan del enfrentamiento, sino segn una lgica de con-
complejo universo de las relaciones laborales, vergencia de los objetivos finales, que no son
han venido a constatar, en el curso de la ltima otros que garantizar la mxima eficiencia del
dcada, las tensiones creadas y los conflictos sistema econmico2.
suscitados en torno a la conveniencia de in-
centivar medidas destinadas al logro de estos De ah que el principal caballo de batalla se
dos objetivos distintos1. haya centrado en este contexto: En la bsque-
da de un equilibrio entre flexibilidad y seguri-
De un lado, asegurar a los empresarios una dad. Esto es, el establecimiento de un marco
gestin flexible de la mano de obra a su ser- regulador capaz de asegurar, simultneamen-
vicio, o si se prefiere, de otorgarles la posibi- te, a los empresarios, unos razonables niveles
lidad de una organizacin del trabajo y, ms de flexibilidad, con vistas a facilitar los cambios
en general, de un marco regulador del trabajo procedentes de un mercado progresivamente
por cuenta ajena fcilmente adaptable a los ms abierto y competitivo, y a los trabajadores
cambiantes requerimientos de un mercado unos niveles igualmente razonables de seguri-
cada vez ms competitivo y abierto. Del otro, dad en el empleo y en la proteccin social. La
garantizar a los trabajadores la tutela de su bsqueda de un equilibrio entre flexibilidad y
derecho al trabajo y en el trabajo, mediante seguridad se convierte, a partir de finales de
la adopcin y puesta en prctica, por parte de la dcada de 1990, en un elemento central del
los poderes pblicos, de todos aquellos dis- discurso comunitario sobre el empleo3.
positivos de muy variada ndole jurdicos, or-
ganizativos o financieros capaces de instituir El Libro Verde, en el programa de accin so-
sistemas de seguridad en el doble y conjuga- cial 1998-2000, declara que persigue el justo
do mbito de la relacin contractual laboral y equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad
del mercado. como aspecto clave de la adaptacin al nuevo
medio ambiente de trabajo4. Esta idea se ha
No obstante, a pesar del antagonismo exis- venido consolidando en el marco comunitario
tente entre ambos extremos de una parte, con el paso de los aos, estando presente en
las reivindicaciones empresariales dirigidas las directrices para el empleo.
a lograr una mayor flexibilidad y, de la otra,
el fortalecimiento de los mecanismos de se- As se puede apreciar en la decisin del Con-
guridad a favor de los trabajadores, ambos sejo Europeo del 18 de febrero de 2002, en
lados se han venido situando en una dimen- la cual, con el fin de modernizar la organiza-

1
En torno a esta idea se pronuncia: VALDS, Fernando. Flexiseguridad y mercado de trabajo. En: Relacio-
nes Laborales 9. 2010. p. 1.
2
Ibd. p. 2.
3
LAULOM, Sylvaine. El enfoque comunitario del concepto de flexiseguridad. En: ESCUDERO, Ricardo Jos
(coordinador). Aportaciones al debate comunitario sobre flexiseguridad. Madrid: La Ley. 2007. pp. 33 y ss.
4
El Libro Verde, en el programa de accin social 1998-2000, persigue el justo equilibrio entre la flexibilidad
y la seguridad como aspecto clave de la adaptacin al nuevo ambiente del trabajo. Para afrontar la compe-
tencia en una economa mundial es necesario tener empresas y mano de obra muy potentes. Las nuevas
tecnologas, las transformaciones rpidas de los mercados y el crecimiento del sector terciario acentan esta
necesidad. Para dar respuesta a este nuevo medio ambiente es necesario encontrar el justo equilibrio entre
la flexibilidad y la seguridad. Los empresarios necesitan ms flexibilidad. En particular, una mayor polivalen-
cia de las calificaciones entre sus trabajadores y sistemas de trabajo ms flexibles; los trabajadores quieren
obtener una mayor seguridad en cuanto a su capacidad de insercin profesional, as como respecto a sus
perspectivas de empleo.
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cin del trabajo, se invita a los interlocutores mico, tal y como tendremos ocasin de ver a

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sociales a negociar y aplicar a todos los nive- lo largo de esta exposicin.
les convenientes acuerdos destinados a mo-
dernizar la organizacin del trabajo, incluidas Seguidamente, examinaremos tanto el signifi-
frmulas flexibles de trabajo. Se realiz con el cado de este concepto cuanto su tratamiento
fin de lograr que las empresas sean ms pro- desde el punto de vista comunitario. El objeto
ductivas, competitivas y capaces de responder es obtener una visin global del mismo y po-
a los cambios industriales y de atender al equi- der analizar las distintas actuaciones empren-
librio necesario entre flexibilidad y seguridad. didas por los distintos Estados europeos que
En el mismo sentido, cabe evocar el informe sern objeto de estudio en este trabajo, bajo
del Grupo de Alto Nivel, ms conocido como el prisma de las tendencias que viene a impo-
informe Wim Kok5. ner aquel concepto.

Tal informe, a pesar de no ser un documento II. EL CONCEPTO DE FLEXISEGURIDAD


oficial, tuvo una notable influencia, puesto que
las directrices de empleo para el ciclo 2005- El trmino ingls flexisecurity fue acuado
2008 terminaron adoptando, en buena parte, por el socilogo holands Adriaansens para
sus premisas. Seala que, para poder dinami- proponer una poltica que integrara la idea de
zar eficazmente el empleo y la productividad, flexibilidad, dominante en las propuestas de
Europa debe cumplir una serie de condiciones, reformas laborales de los aos ochenta, con la
la primera de las cuales consiste en aumentar garanta de una mayor seguridad para los tra-
la capacidad de adaptacin de trabajadores y bajadores afectados por la flexibilidad, el au-
empresarios, y para el logro de ese objetivo, se mento de empleos temporales y la reduccin
declara que el reto para el mercado de trabajo de la proteccin del despido, no como seguri-
es encontrar el exacto equilibrio entre flexibi- dad en el puesto de trabajo sino como seguri-
lidad y seguridad, tarea esta de responsabili- dad en el empleo, facilitada por un sistema de

Antonio Ojeda Avils y Miguel Gutirrez Prez


dad de los interlocutores sociales, de manera seguridad social ms flexible y por una poltica
conjunta y en colaboracin con los gobiernos. de empleo ms proactiva. Se buscaba reparar
Finalmente, ilustra esta idea la recomendacin la reduccin de la seguridad del puesto de tra-
del consejo del 14 de octubre de 2004 sobre la bajo con el incremento de las oportunidades
aplicacin de las polticas de empleo en los Es- de empleo y la mejora de la proteccin social,
tados miembros, la cual seala cmo, para la reduciendo las consecuencias dramticas de
mayora de los Estados miembros, es esencial la prdida de un concreto puesto de trabajo7.
encontrar un nuevo equilibrio entre flexibili-
dad y seguridad6. Ser, sin embargo, el holands Tom Wilthagen
el que ensayar por primera vez una teora de
Ser, precisamente, el entendimiento de la la flexiseguridad, concibindola como una es-
necesidad de equilibrio entre los conceptos trategia poltica que persigue, de manera sin-
de flexibilidad y seguridad el que explique y cronizada y deliberada, fortalecer, de un lado,
d cuenta del concepto de flexiseguridad o la flexibilidad en el mercado de trabajo, la or-
flexiguridad, el cual vendr a ser el foco de ganizacin del trabajo y las relaciones labora-
atencin a continuacin. Ello debido a que les y, de otro, la seguridad, tanto en el mbito
el mismo se va a convertir, sin duda, en ele- del empleo cuanto en el de la proteccin so-
mento condicionante de las distintas medidas cial, a favor de los trabajadores, sealadamen-
emprendidas por los Estados miembros en te de los trabajadores pertenecientes a grupos
materia laboral en el actual contexto econ- vulnerables dentro y fuera del mercado8.

5
COMISIN EUROPEA. Facing the Challenge: The Lisbon strategy for growth and employment. 2004.
6
VALDS, Fernando y Jess LAHERA FORTEZA. La flexiseguridad laboral en Espaa. En: Documento de
trabajo 157. 2010. pp. 20 y siguientes.
7
JASPERS, Teun. Flexiseguridad, es la respuesta acertada a la modernizacin del Derecho del Trabajo?:
Una perspectiva holandesa. En: LANDA, Juan Pablo (coordinador). Estudios sobre la estrategia europea
de la flexiseguridad: una aproximacin crtica. Albacete: Bomarzo. 2009. p. 90.
8
Aunque esta nocin quedaba asentada en una situacin ventajosa para empresarios y trabajadores, el propio
autor admitira el carcter estrecho de la nocin misma, pues presupona una sincronizacin de ventajas
para ambas partes. Ver: WILTHAGEN, Ton. Flexicurity: a new paradigm for Labour Market Policy Reform?.
Berln: Social Science Research Center Berlin. pp. 102 y siguientes.
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Fue finalmente Madsen quien, criticando al forma parte de la flexibilidad externa la des-
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anterior, aport un dato de vital importancia centralizacin del proceso productivo median-
en torno a la flexiseguridad, al destacar que te el recurso a las contratas y subcontratas o,
la misma, lejos de haberse alcanzado a tra- en su caso, a los trabajadores autnomos.
vs de una estrategia poltica sincronizada y
deliberada, se haba implantado a travs de La flexibilidad interna alude a la capacidad em-
un proceso gradual de luchas y compromisos presarial de modificar las condiciones de em-
polticos en los cuales ha existido un factor pleo y la organizacin del trabajo dentro de su
determinante de dependencia de las propias propia empresa. Por tanto, esta modalidad est
vicisitudes experimentadas por cada pas9. vinculada a los elementos que definen tanto
Esto puede apreciarse en los dos sistemas de las condiciones de los trabajadores cuanto los
relaciones laborales calificados como virtuo- poderes del empresario con vistas a su modifi-
sos desde la perspectiva de la flexiseguridad, cacin. Concretamente, influyen en la flexibi-
como son el holands y el dans, donde, tal y lidad interna instituciones como la movilidad
como veremos posteriormente, las diferencias funcional, el encuadramiento profesional, la
entre ambos son claras y evidentes. Esta pos- movilidad geogrfica, el sistema de modifica-
tura ser recogida por la propia Unin Euro- cin de las diferentes condiciones de trabajo o
pea, que condiciona la implementacin de la los sistemas de trabajo y rendimiento.
flexiseguridad a las circunstancias particulares
de los distintos Estados miembros. Inciden en la flexibilidad interna los niveles
de calificacin profesional de los trabajadores
En este contexto, se han venido a establecer y su empleabilidad, puesto que las capacida-
por la doctrina, tanto respecto a la variable de des efectivas de los trabajadores determinan
flexibilidad como a la de seguridad, distintos una mayor o menor adaptacin de su trabajo
tipos o modalidades en torno a las mismas10. a los cambios tcnicos, econmicos y produc-
Por un lado, deben tenerse en cuenta dos tivos. Finalmente, forman parte de las institu-
grandes tipos o modalidades de flexibilidad: ciones de flexibilidad interna los regmenes
La externa y la interna11. La flexibilidad externa relativos a la estructura salarial, y a la fijacin
alude a la capacidad de la empresa para reali- de la cuanta de los salarios y los complemen-
zar contrataciones y despidos, as como para tos salariales.
organizar su proceso productivo acudiendo a
los servicios de otras empresas; por lo general, En cuanto a la nocin de seguridad, debemos
empresas de trabajo temporal. Igualmente, diferenciar cuatro grandes modalidades12:

Aos ms tarde, este autor procedi a revisar su concepto, situndolo ahora en la teora de los mercados
transicionales, que se ocupa de las transiciones entre el mercado de trabajo y los variados sistemas sociales
(educacin, formacin, desempleo, sistema de pensiones o cargas familiares). En esta nocin, flexibilidad
representa, de una parte, un grado de trabajo; empleo; ingresos y una combinacin con seguridad que facilite
las carreras y los currculos de los trabajadores con una relativamente dbil posicin; y les permita perma-
necer y participar en el mercado de trabajo con una alta calidad e inclusin social. De la otra, representa un
grado de flexibilidad numrica (externa e interna), funcional y salarial, que facilite a los mercados de trabajo
(y a las empresas individuales) un ajuste adecuado y tempestivo en relacin con el cambio de condiciones
a fin de reforzar la competitividad y la productividad. Ver: WILTHAGEN, Ton y Frank TROS. The concept of
flexicurity: A new approach to regulating employment and labour markets. En: European Review of Labour
and Research 10. 2004. p. 170.
9
BREDGAARD, Thomas, Flemming LARSEN y Per KONGSHJ MADSEN. The flexible Danish labour mar-
ket- a review. Aalborg: Center for Labour Market Research. 2005. p. 22.
10
Podemos encontrar esta clasificacin en: MADSEN, Kaj. Flexiseguridad: un nuevo programa para la refor-
ma del mercado laboral en Europa?. En: Boletn Econmico de ICE 2950. 2008. pp. 17 y siguientes. Tambin
ver: JASPERS, Teun. Op. cit. pp. 94 y siguientes.
Acerca de esa doble dimensin de la flexibilidad: VALDS, Fernando. Op. cit. pp. 8 y ss. Esta viene a ser la clasi-
11

ficacin ms manejada por la doctrina. Ver, entre otros textos: MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIA-
LES DE ESPAA. Ms y mejor empleo en un nuevo escenario socioeconmico: por una flexibilidad y seguridad
laborales efectivas. En: Informe de la Comisin de Expertos para el dilogo social. pp. 16 y siguientes.
No obstante, podemos encontrar otras clasificaciones que hacen referencia a dos categoras: La flexibilidad
numrica y La flexibilidad funcional, diferencindose en cada una de ellas la externa y la interna.
En este sentido, ver: WILTHAGEN, Ton y Frank TROSS. The concept of flexicurity: A new Approach to Re-
gulating Employment and Labour Markets. En: Transfer European Review of Labour and Research 10. pp.
166 y siguientes. Igualmente: JASPERS, Teun. Op. cit. p. 94.
12
VALDS, Fernando y Jess LAHERA FORTEZA. Op. cit. p. 18; JASPERS, Teun. Op. cit. Loc. cit. Ver tam-
bin: MADSEN, Kaj. Op. cit. Loc. cit.
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La seguridad en el puesto de trabajo resultado de un debate poltico entre el gobier-

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(job security), entendida como la certeza no, y los actores econmicos y sociales13. Por
de permanencia en un concreto empleo tanto, a la vista del anlisis del significado de la
con un concreto empresario. flexiseguridad, aun cuando sea de modo some-
ro, podemos poner de manifiesto las enormes
La seguridad en el empleo o empleabi- ambigedades que viene a ofrecer este con-
lidad (employment security), configura- cepto, plantendose por ello enormes dificul-
da como la certidumbre de mantenerse tades a la hora de discernir el mismo.
activo en el mercado de trabajo, aunque
sea con distinto empresario o en dife- Como rasgo general, puede entenderse que el
rentes puestos de trabajo. concepto de flexiseguridad s acepta diver-
sos grados de flexibilidad, pero no de forma
La seguridad de ingresos mnimos (in- incondicionada. Ms bien, la hace acompaar
come security), que equivale a la pro- de medidas compensatorias o reparadoras y
teccin de rentas en caso de cese en el de elementos de seguridad y proteccin. No lo
trabajo por cualquier causa: Despido, in- hace con lmites o prohibiciones cerradas sino
validez, jubilacin o cualquier otra causa con condiciones abiertas que permitan y que
extintiva de la relacin laboral. regulen, por ejemplo, las empresas de trabajo
temporal, el trabajo a tiempo parcial u otras
El combination security, o seguridad deri- formas de trabajo atpicos; quizs, los meca-
vada de las oportunidades que se ofrecen nismos de reduccin de personal, acompaa-
a los trabajadores de compatibilizar un das de mecanismos de proteccin social y de
trabajo retribuido con responsabilidades activacin del empleo14. Sin embargo, deben
familiares (cuidado de hijos o personas tenerse en cuenta a este respecto dos consi-
dependientes) o personales (por ejemplo, deraciones que estimamos importantes: Por
asistencia a perodos de formacin). un lado, aquella vendr marcada por las cir-

Antonio Ojeda Avils y Miguel Gutirrez Prez


cunstancias concretas existentes en cada pas
Un anlisis de este esquema puede aportar y, por el otro, la misma ser el resultado de un
importantes conclusiones, como, por ejem- debate poltico entre el gobierno y los actores
plo, la determinacin de las recprocas in- econmicos y sociales.
fluencias entre las medidas de flexibilidad y
de seguridad. En tal sentido, algunas mani- III. EL MARCO COMUNITARIO DE LA FLEXI-
festaciones de flexibilidad externa (facilita- SEGURIDAD
cin de contratos temporales o del despido)
reducen la seguridad del puesto de trabajo. En el mbito europeo, la entrada del trmino
De otro lado, la seguridad de ingresos estar flexiseguridad tuvo lugar en marzo de 2006.
mejor preservada adoptando medidas en el Ello sucedi cuando el Consejo Europeo, por
mbito de la flexibilidad interna y no en el de una parte, invit a los Estados miembros a
la flexibilidad externa. adoptar un planteamiento integrado de flexi-
seguridad adecuado a los entornos institucio-
Si bien las matrices elaboradas por la doctrina nales especficos teniendo en cuenta la seg-
con la finalidad de establecer cundo y hasta mentacin de los mercados de trabajo y, por
qu lmites una forma de flexibilidad puede la otra, anunci la intencin de la Comisin
contribuir a la seguridad o, a la inversa, cun- Europea en conjunto con los Estados miem-
do no ofrecen criterios para discernir cul de bros de elaborar un conjunto de principios
estas medidas puede valorarse como una va comunes sobre la flexiseguridad. A partir de
de flexiseguridad decente, esta cuestin, como entonces, este concepto ocupa un papel cen-
se ha razonado con acierto, es, en esencia, el tral en el discurso comunitario15.

13
VALDS, Fernando y Jess LAHERA FORTEZA. Op. cit. Loc. cit. Ver tambin: JASPERS, Teun. Op. cit. Loc. cit.
14
RODRGUEZ PIERO Y BRAVO FERRER, Miguel. Flexiseguridad: El debate europeo en curso. En: ES-
CUDERO, Ricardo y Mara Teresa ALAMEDA (coordinadores). Aportaciones al debate comunitario sobre
flexiseguridad. Madrid: La Ley. 2007. pp. 9 y siguientes.
15
Los Consejos de Empleo y Asuntos Sociales de marzo y junio de 2006 mencionan el tema de la flexiseguridad
y el de febrero de 2007 recomienda a los Estados miembros reforzar este planteamiento. En el informe El
empleo en Europa se dedica un captulo a esta materia. En el informe conjunto sobre el empleo 2005/2006
y el de 2006/2007 se recomienda a los Estados miembros a avanzar por la senda de la flexiseguridad. El
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La flexiseguridad se va a convertir en el con- hacer referencia a algunas de ellas. Queremos


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cepto clave de la poltica de empleo europea, hacer referencia a alguno de los aspectos ms
entendida ms como estrategia poltica que destacados de la comunicacin de la Comi-
como concepto normativo16. En tal sentido, sin Europea de 26 junio de 2007 (Hacia los
la Comisin Europea no dudar en calificar principios comunes de la flexiseguridad: Ms y
este concepto como uno de los mtodos ms mejor empleo mediante la flexibilidad y la se-
prometedores para modernizar los mercados guridad), ya que recoge la idea de la comisin
europeos de trabajo. Su objetivo consiste en sobre la flexiseguridad19.
proteger, en lugar de los puestos de trabajo, al
trabajador, ayudndole a hacer frente a cam- La comisin define a la flexiseguridad como
bios rpidos para as tener seguridad de em- una estrategia integrada para potenciar la fle-
pleo, afirmando que las prcticas de flexisegu- xibilidad y la seguridad en el mercado laboral.
ridad ya han demostrado un funcionamiento Asimismo, viene a definir estos dos trminos
virtuoso en algunos Estados miembros17. que conforman la nocin de flexiseguridad.
Entiende por flexibilidad los avances logra-
Asimismo, de manera un tanto exagerada, el dos en el curso de la propia vida: Del colegio
Consejo de Empleo y Asuntos Sociales de fe- al trabajo, de un empleo al otro, del desem-
brero de 2007 vendr a afirmar que la flexise- pleo o la inactividad al trabajo y del trabajo a
guridad tambin contribuir a solucionar el la jubilacin, sin que deba limitarse a la liber-
problema de la precariedad, a reducir la seg- tad de las empresas de contratar y despedir,
mentacin del mercado de trabajo y a luchar comprendiendo tambin la progresin de los
contra el trabajo no declarado. En esta misma trabajadores hacia mejores empleos, la mo-
lnea, queremos destacar el Libro Verde de la vilidad ascendente y el desarrollo ptimo del
Comisin Europea de noviembre de 2006, el talento. De otro lado, con la seguridad se alu-
cual trata sobre la modernizacin del Derecho de no slo a la conservacin del puesto sino,
al Trabajo y en el cual se presenta a la flexisegu- adems, a la empleabilidad, a la existencia de
ridad como el enfoque apropiado para afron- prestaciones de desempleo adecuadas y a las
tar los desafos del siglo XXI. La misma deber oportunidades de formacin20.
contribuir y contribuir a que el mercado de
trabajo sea ms justo, reactivo e inclusivo, as A raz de ello, la comisin y los Estados miem-
como a que Europa sea ms competitiva. bros llegan a un consenso en cuanto a que las
polticas de flexiseguridad pueden concebirse y
No obstante, a pesar de los ros de tinta a los aplicarse a travs de cuatro ejes de actuacin:
que ha dado origen este documento18, no es
este el de mayor inters en relacin a la nocin Disposiciones contractuales flexibles y
de flexiseguridad. Si bien tampoco es cues- fiables (desde la perspectiva del emplea-
tin, ahora, de entrar a analizar el contenido dor y del empleado, de los que estn
de las numerosas declaraciones que en torno dentro y los que estn fuera), gracias
a aquella nocin se han publicado, conviene a una legislacin laboral, convenios co-

comit del empleo y el comit de la proteccin social presentaron tambin su contribucin conjunta sobre
la flexiseguridad (Doc. 9633/06). LAULON, Sylvaine. Op. cit. p. 42.; o VALDS, Fernando y Jess LAHERA
FORTEZA. Op. cit. pp. 26 y siguientes.
No obstante, otras instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, la OCDE (Boosting
Jobs and incomes, Policy Lessons from reassessing the OECD Jobs Strategy. 2006) e incluso la OIT (Cam-
bios en el mundo del trabajo: Informe del Director General. Sptima Reunin Regional Europea. Conclusio-
nes oficiales18. 2005) han recogido en sus propuestas planteamientos de flexiseguridad.
16
RODRGUEZ PIERO Y BRAVO FERRER, Miguel. Op. cit. p. 18.
17
COMISIN EUROPEA. Ejecucin de la estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo. Un
ao de resultado. 2006.
18
BAYLOS GRAU, Antonio. y Joaqun PREZ DEL REY. Sobre el libro verde: Modernizar el derecho laboral
para afrontar los retos del Siglo XXI. En: Cuadernos de la Fundacin Sindical de Estudios 5. 2006. Tambin:
GARCA MURCIA, Joaqun. El Libro Verde europeo sobre flexiseguridad. En: Revista Internacional del
Trabajo 126. 2007. Ver adems: RAMREZ MARTNEZ, Juan. Libro Verde, flexiseguridad y proteccin de
los trabajadores en situaciones transnacionales. En: Teora y Derecho 4. 2008.
19
Sobre la relevancia de este documento, ver: VALDS, Fernando y LAHERA FORTEZA, Jess. Op. cit. pp. 32 y ss.
20
COMISIN EUROPEA. Hacia los principios comunes de la flexiseguridad: ms y mejor empleo mediante
la flexibilidad y la seguridad. Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social Europeo y al Comit de Regiones. 2007. p. 5.
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lectivos y una organizacin del trabajo los costes mediante la asignacin de

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modernos. El presupuesto del que se fondos a escala sectorial. Son necesa-
parte es el efecto perjudicial para el em- rias estrategias globales de aprendizaje
pleo que tiene una legislacin laboral permanente que sean inclusivas, para lo
protectora, aun reconociendo sus efec- cual se necesita contar con la participa-
tos positivos en relacin con la formacin cin activa de gobiernos, interlocutores
y la productividad de los trabajadores. sociales, empresas y trabajadores.

Se entiende que una legislacin estricta Polticas activas y eficaces referidas al


de proteccin del empleo contra los des- mercado laboral, que ayuden a las per-
pidos por razones econmicas reduce el sonas a afrontar cambios rpidos, reduz-
nmero de despidos. Empero, tambin can los periodos de desempleo y facili-
reduce las posibilidades de reinsercin ten las transiciones a nuevos puestos de
en el mercado laboral tras perodos de trabajo.
desempleo, ya que los empresarios, al
decidir la conveniencia de contratar o no Sistemas de seguridad social modernos,
nuevos trabajadores, tienen en cuenta los cuales ofrezcan un adecuado apoyo a
la probabilidad de incurrir en el futuro la renta, fomenten el empleo y faciliten
en altos costes por despido. Esto es par- la movilidad en el mercado laboral. Aqu
ticularmente pertinente en el caso de se incluye una amplia serie de medidas
las pequeas empresas. Adems, puede de proteccin social (prestaciones de
repercutir en perjuicio de aquellos gru- desempleo, pensiones y atencin sanita-
pos que encuentran mayores obstculos ria) que permiten a las personas conci-
para acceder al mercado laboral, como liar el trabajo con las responsabilidades
los jvenes, las mujeres, los trabajadores privadas y familiares, como el cuidado
de ms edad y los desempleados de lar- de los hijos21.

Antonio Ojeda Avils y Miguel Gutirrez Prez


ga duracin. El resultado es la segmenta-
cin del mercado laboral que la flexise- No obstante, en esta comunicacin de la comi-
guridad tratara de resolver. sin se aade un quinto elemento que, desde
su punto de vista, resulta crucial para hacer de
Estrategias globales de aprendizaje per- la poltica de flexiseguridad un xito. Se trata
manente, a fin de garantizar la adapta- de la necesaria implicacin de los interlocuto-
bilidad y empleabilidad continua de los res sociales puesto que, para hacer funcionar
trabajadores, en particular de los ms aquella poltica, debe existir un sistema de
vulnerables. dilogo social o, en todo caso, dicho sistema
tiene que ser creado y desarrollado hasta que
Se pone de relieve la importancia cada funcione adecuadamente22. En todo caso, aun
vez mayor de este factor, tanto para la cuando la comunicacin de la comisin reco-
competitividad de las empresas como noce que las polticas y las medidas de flexi-
para la empleabilidad de los trabaja- seguridad reflejan situaciones nacionales muy
dores. Empero, al mismo tiempo se diferentes, tambin declara que todos los Es-
destaca la falta de inversin en forma- tados miembros han de afrontar el mismo reto
cin respecto de los trabajadores poco de modernizacin y adaptacin. De ah la con-
calificados, los trabajadores con con- veniencia de definir unos principios comunes
tratos temporales, los autnomos y los de la flexiseguridad, los cuales podran cons-
de ms edad. Uno de los factores que tituir una referencia til para lograr mercados
puede disuadir a las empresas de inver- de trabajo ms abiertos y con mayor capaci-
tir en el desarrollo de las capacidades es dad de respuesta, as como lugares de trabajo
el temor a que, una vez formados, sus ms productivos.
empleados puedan ser contratados por
otras empresas. De ah que una de las Ocho son, en concreto, los principios comunes
medidas propuestas sea el reparto de enunciados por la citada comunicacin23:

21
Ibdem.
22
JASPERS, Teun. Op. cit. p. 95. Afirma dicha comunicacin que la implicacin activa de los interlocutores
sociales es fundamental para garantizar que la flexiseguridad redunde en beneficio de todos.
23
COMISIN EUROPEA. Op. cit. pp. 9-11.
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LA FLEXISEGURIDAD COMO PARADIGMA DE LAS POLTICAS DE EMPLEO EN EUROPA: REVISIN CRTICA

La flexiseguridad entraa disposiciones empleo. Unos lugares de trabajo de ele-


THEMIS 65 | Revista de Derecho

contractuales flexibles y fiables (des- vada calidad dirigidos por personal ca-
de la perspectiva del empleador y del paz, una buena organizacin del trabajo
empleado, y de los que estn dentro y la mejora continua de las capacidades
y los que estn fuera); estrategias de son algunos de los objetivos de la flexise-
aprendizaje permanentes y globales; guridad. La proteccin social debe apo-
polticas activas del mercado laboral yar la movilidad y no inhibirla.
eficaces y sistemas de seguridad social
modernos. Su objetivo es potenciar la La flexiseguridad debe apoyar la igual-
aplicacin de la Estrategia para el Creci- dad de gnero, potenciando la igualdad
miento y el Empleo, mejorar cuantitativa entre mujeres y hombres en el acceso
y cualitativamente el empleo y reforzar a empleos de calidad, y ofreciendo po-
los modelos sociales europeos, median- sibilidades de conciliar la vida laboral y
te el establecimiento de nuevas modali- la familiar, as como dando las mismas
dades de flexibilidad y seguridad enca- oportunidades a los emigrantes, los j-
minadas a aumentar la adaptabilidad, el venes, las personas con discapacidad y
empleo y la cohesin social. los trabajadores de ms edad.

La flexiseguridad se sustenta en el equi- La flexiseguridad requiere un clima de


librio entre los derechos y las responsa- confianza y dilogo entre las autorida-
bilidades de los empleadores, los traba- des pblicas y los interlocutores sociales,
jadores, los solicitantes de empleo y las en el que todos estn dispuestos a asu-
autoridades pblicas. mir la responsabilidad del cambio y que
produzca polticas equilibradas.
La flexiseguridad debera adaptarse a la
circunstancias, los mercados de trabajo Las polticas de flexiseguridad tienen re-
y las relaciones laborales especficas de percusiones presupuestarias y su aplica-
los Estados miembros. La flexiseguridad cin debera contribuir tambin a polti-
no gira en torno a un nico modelo de cas presupuestarias slidas y sostenibles
mercado laboral ni a una nica estrate- desde el punto de vista financiero. Debe-
gia de actuacin. ran perseguir, asimismo, una distribu-
cin justa de los costes y los beneficios;
La flexiseguridad debera reducir la bre- en particular, entre las empresas, los
cha abierta entre los que estn dentro particulares y los presupuestos pblicos,
del mercado laboral y los que estn prestando especial atencin a la situa-
fuera de l. Los que ahora estn dentro cin especfica de las pequeas y media-
necesitan apoyo para preparar las transi- nas empresas. Las polticas de flexise-
ciones de un empleo a otro y estar pro- guridad eficaces pueden contribuir, al
tegidos mientras estas duren. Los que mismo tiempo, a este objetivo global.
ahora estn fuera incluidas las perso-
nas inactivas, entre las que mujeres, j- Finalmente, el documento de la comisin
venes y emigrantes estn excesivamente excluye la existencia de un modelo nico de
representados necesitan puntos de en- flexiseguridad vlido para todos los Estados
trada al empleo que les faciliten el acce- miembros. En cambio, aboga por combina-
so al mismo y puntos de apoyo que les ciones y secuencias tipo que agrupa en cuatro
permitan progresar hacia modalidades itinerarios posibles, a fin de que los distintos
contractuales estables. Estados, en consulta con los interlocutores so-
ciales, puedan valerse de ellos para teniendo
Debe promoverse la flexiseguridad in- en cuenta su situacin particular y su contexto
terna (en una misma empresa) pero socioeconmico, cultural e institucional ela-
tambin la externa (de una empresa a borar su propio itinerario detallado hacia las
otra). Un grado suficiente de flexibilidad combinaciones ptimas de flexibilidad y segu-
en la contratacin y el despido ha de ir ridad. Estos itinerarios se recogen en el anexo
acompaado de seguridad en las transi- I del documento.
ciones de un empleo a otro. Debe facili-
tarse la movilidad ascendente, as como El primer itinerario busca abordar la segmen-
entre el desempleo o la inactividad y el tacin contractual. Este itinerario tipo es inte-
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THMIS-Revista de Derecho 65. 2014. pp. 41-51

resante para los pases en los que el principal beneficiarios de prestaciones sociales a largo

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desafo es la segmentacin del mercado labo- plazo cuyas perspectivas de reinsercin en el
ral, con trabajadores que estn dentro de l y mercado laboral son escasas. Su finalidad se-
otros que quedan fuera del mismo. Su objeti- ra mejorar las oportunidades de los beneficia-
vo es distribuir de una manera ms uniforme rios de prestaciones e impulsar el cambio del
la flexibilidad y la seguridad entre la mano de empleo informal al formal mediante el desa-
obra. Puede proporcionar puntos de acceso al rrollo de polticas activas del mercado laboral
empleo a los recin llegados e impulsar su pro- y sistemas de aprendizaje permanente efica-
gresin hacia modalidades contractuales ms ces y el establecimiento de un nivel adecuado
ventajosas. de prestaciones de desempleo.

El segundo itinerario busca desarrollar la flexi- Tal y como se puede apreciar, pasa por ser este
seguridad en el seno de las empresas y ofrecer el documento de ms relevancia de los elabo-
seguridad durante los perodos de transicin. rados en el marco comunitario en relacin a
Este itinerario tipo es interesante para aque- la flexiseguridad. Puede resaltarse en torno al
llos pases en los que los flujos de empleo son mismo la amplia visin que se maneja del con-
relativamente bajos. Aumentara las inversio- cepto de flexiseguridad y, tambin, que la mis-
nes en empleabilidad a fin de permitir que los ma, de acuerdo con el contenido del principio
trabajadores puedan actualizar continuamen- tercero de la comunicacin, debe adaptarse a
te sus capacidades en la empresa y estar as las circunstancias especficas de cada uno de
mejor preparados para los desafos del futuro los Estados miembros, que son los encargados
en cuanto a mtodos de produccin y organi- de elaborar sus propias medidas y de evaluar
zacin del trabajo. Este itinerario supera tam- sus resultados24. Ello vendr a justificar el an-
bin la nocin de un puesto de trabajo y un lisis individualizado y concreto de cada uno de
empleador particular al establecer sistemas los Estados miembros seleccionados en este
que garantizan transiciones seguras y fructfe- estudio al objeto de examinar y valorar las me-

Antonio Ojeda Avils y Miguel Gutirrez Prez


ras entre empleos en caso de reestructuracio- didas puestas en marcha por cada uno de ellos
nes de empresas y despidos. bajo el prisma de la flexiseguridad.

El tercer itinerario debe abordar las diferen- Sin embargo, hemos de decir que la adopcin
cias entre la mano de obra en cuanto a capa- por parte de la Unin Europea de los principios
cidades y oportunidades. Este itinerario tipo comunes de la flexiseguridad no deja cerra-
es interesante para los pases en los que el do este tema en el marco comunitario. En la
principal desafo es la existencia de diferen- comunicacin de la comisin al Consejo Euro-
cias marcadas entre la poblacin en cuanto peo, denominada Directrices integradas para
a capacidades y oportunidades. Promovera el crecimiento y el empleo (2008-2010)25, en
oportunidades que permitan a personas poco la Parte segunda, Anexo 2: Mejorar la adap-
calificadas acceder al empleo y desarrollar sus tabilidad de los trabajadores y las empresas,
capacidades con el fin de lograr una posicin se afirma que Europa necesita mejorar su ca-
sostenible en el mercado laboral. pacidad de anticiparse al cambio econmico y
social, activarlo y absorberlo. Ello requiere cos-
El cuarto y ltimo itinerario busca mejorar las tes de mano de obra que favorezcan el empleo,
oportunidades de los beneficiarios de presta- formas modernas de organizacin de trabajo y
ciones y de los trabajadores no declarados. mercados laborales que funcionen adecuada-
Este itinerario tipo es interesante para los mente y aporten ms flexibilidad, combinada
pases que en su pasado reciente han sufrido con la seguridad de empleo para cubrir las ne-
una importante reestructuracin econmica cesidades de las empresas y de los trabajado-
que se ha saldado con un elevado nmero de res. Ello deber contribuir, tambin, a impedir

24
En esta lnea, el Comit de las Regiones ha venido a afirmar en este debate acerca de la flexiseguridad que
no deber ser un modelo nico que pueda aplicarse del mismo modo en todos los Estados miembros, sino
que debe ser un concepto que se vaya definiendo, dado que tiene amplias consecuencias en algunos Esta-
dos miembros y poco impacto en otros, por lo que su aplicacin en los Estados miembros debe evaluarse a
partir de las circunstancias nacionales, teniendo presente las condiciones polticas, legislativas, instituciona-
les y laborales.
25
COMISIN EUROPEA. Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2008-2010). Comunicacin
de la Comisin al Consejo Europeo. 2007.
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LA FLEXISEGURIDAD COMO PARADIGMA DE LAS POLTICAS DE EMPLEO EN EUROPA: REVISIN CRTICA

la segmentacin de los mercados laborales y a cin sanitaria que ayuden a las personas
THEMIS 65 | Revista de Derecho

reducir el trabajo no declarado. Para resolver a combinar el trabajo con las responsa-
con xito estos desafos, es necesario un plan- bilidades privadas y familiares, como la
teamiento integrado de flexiseguridad que in- atencin a la infancia). La movilidad geo-
cluya disposiciones contractuales, formacin grfica resulta tambin necesaria para
permanente, una poltica activa de mercado tener mayor acceso a las oportunidades
laboral y sistemas de seguridad social. de empleo, incluso a escala de toda la
Unin Europea.
Asimismo, contina afirmando, en este mismo
apartado, que los Estados miembros debern Por otra parte, el 2 de julio de 2008, se pre-
seguir su propio camino, basado en los prin- senta la comunicacin de la Comisin sobre
cipios comunes adoptados por el Consejo. La Agenda Social Renovada. Oportunidades, ac-
flexiseguridad implica cinco componentes cla- ceso y solidaridad en la Europa del Siglo XXI26,
ves que deben tenerse en cuenta: en la cual, dentro de las prioridades de la
Agenda Social Renovada, en el mbito laboral,
1. Disposiciones contractuales flexibles y se reitera el objetivo de la Unin Europea de
fiables (desde la perspectiva del emplea- estimular el crecimiento y el empleo, de forma
dor y del empleado, y de los que estn que esta debe asumir el papel fundamental de
dentro y los que estn fuera) gracias ayudar a los Estados miembros a modernizar
a una legislacin laboral, convenios co- sus mercados de trabajo y prever los cambios y
lectivos y una organizacin del trabajo las reestructuraciones. Ello debe realizarse so-
modernos; bre la base de los ya asumidos principios e iti-
nerarios comunes de flexiseguridad basados
2. Convenios colectivos y organizacin del en unas disposiciones contractuales flexibles y
trabajo; seguras, el aprendizaje permanente, unas pol-
ticas activas en materia de mercado de trabajo
3. Estrategias globales de aprendizaje per- y unos sistemas modernos de seguridad social
manente a fin de garantizar la adapta- que faciliten la transicin al mercado laboral
bilidad y empleabilidad continua de los y hagan que trabajar sea rentable. Con estos
trabajadores, en particular de los ms objetivos, la comisin reitera su compromiso
vulnerables; de trabajar con los Estados miembros y los
interlocutores sociales para aplicar la flexise-
4. Polticas activas y eficaces del mercado la- guridad a nivel nacional. No obstante, los com-
boral que ayuden a las personas a afrontar promisos planteados en esta comunicacin se
cambios rpidos, reduzcan los perodos caracterizan, en la mayor parte de los casos,
de desempleo y faciliten las transiciones por su carcter abierto y poco concreto27.
a nuevos puestos de trabajo; y
En otro orden de cosas, en un Informe del
5. Sistemas modernos de seguridad social Parlamento Europeo sobre la propuesta de
que suministren garantas de ingresos Decisin del Consejo relativa a las orientacio-
adecuadas, fomenten el empleo y faci- nes para las polticas de empleo de los Estados
liten la movilidad del mercado laboral miembros, se pone ya de manifiesto el cambio
(lo que incluye la cobertura global de las drstico en el panorama econmico producido
disposiciones de proteccin social, sub- en la segunda mitad de 2009 y el comienzo de
sidios de desempleo y pensiones y aten- 201028. La evaluacin se llev a cabo en un

26
Los presupuestos de los que se parte en la comunicacin se refieren al impacto que estn teniendo en los
ltimos aos los avances tecnolgicos, la globalizacin y el envejecimiento demogrfico, cambios cuyo ritmo
se ha acelerado en los ltimos aos. Junto a ello, se constata, tambin, que siguen existiendo demasiadas
personas inactivas o desempleadas y demasiados jvenes que abandonan prematuramente el sistema edu-
cativo; y cada vez mayor dependencia de la tercera edad, de forma que se va incrementando el riesgo de
exclusin social. Para hacer frente a estas realidades cambiantes, se propone esta Agenda Social Renovada,
que deba tener carcter transversal y multidimensional, y que se articula en torno a las oportunidades, el
acceso y la solidaridad. Un comentario en torno a la misma se puede encontrar en: MORENO VIDA, Mara.
El debate sobre la flexiseguridad en Europa. Primera Ponencia Temtica al XX Congreso Nacional de la
Asociacin Espaola de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Logroo. 2009. pp. 35 y siguientes.
27
Ibd. p. 36.
28
Informe COM (2008) 0869- C6-0050/2009- 2008/0252 (CNS).
50
THMIS-Revista de Derecho 65. 2014. pp. 41-51

momento de extrema incertidumbre, cuando segmentacin del mercado laboral y facilitar

THEMIS 65 | Revista de Derecho


las turbulencias financieras y econmicas em- las transiciones, as como facilitar la concilia-
pezaban a repercutir de forma negativa en la cin entre vida laboral y familiar30.
economa real.
Resumiendo la experiencia europea en mate-
Las previsiones de la situacin econmica en ria de flexiseguridad, cabe decir que, a una d-
Europa apuntaban, como se seala en el in- cada de su difusin como frmula mgica des-
forme, a un rpido y mayor deterioro, con un de y a partir de los esfuerzos de la Comisin
proceso de profunda desaceleracin econ- Europea, los resultados no han confirmado el
mica y con un profundo impacto en las evo- aura casi milagrosa con la que se presentaba
luciones del mercado laboral, de tal forma el experimento dans. Ms an, en ese pas,
que aumentan los riesgos para el empleo y la el generoso equilibrio con el que los poderes
cohesin social. En este contexto, las institu- del empresario en la empresa se compensa-
ciones comunitarias defienden la tesis de que ban con una extensa cobertura de desempleo
se requiere la puesta en prctica, con arreglo ha quedado drsticamente recortado en el
a los principios comunes enunciados, de pol- segundo aspecto. Por ello que, en definitivas
ticas efectivas de flexiseguridad adaptadas a la cuentas, el modelo dans es hoy un modelo
actual situacin de recesin econmica29. de flexibilidad a secas. Podremos hacer re-
ferencia a la profunda crisis que han sufrido
Por ltimo, por lo que se refiere al marco co- la mayor parte de los pases europeos desde
munitario de la flexiseguridad, se hace nece- 2008 a 2014 y observar que aquellos itinera-
sario acudir a la Estrategia Europea para el Em- rios y recomendaciones con los que la comi-
pleo 2020, denominada Una Estrategia para sin se esforzaba por difundir el experimento
un crecimiento inteligente, integrador y sos- han cado en el olvido.
tenible, donde se vuelve a reiterar que ser
clave ejecutar los principios de flexiseguridad. Sin embargo, la idea de la flexiseguridad per-

Antonio Ojeda Avils y Miguel Gutirrez Prez


Se afirma que a escala de la Unin Europea, manece en su esencia como un rasgo ms del
la Comisin trabajar con el fin de definir y modelo social europeo, en el sentido de la
ejecutar junto con los interlocutores sociales bsqueda de constituir una apuesta por lo-
europeos la segunda fase de la agenda de grar soluciones equilibradas para el capital y
flexiseguridad para concretar las mejores for- el trabajo. Se quieren soluciones dialogadas y
mas de gestionar las transiciones econmicas, compensadas en las cuales se intente llegar a
de luchar contra el paro y de incrementar las un resultado donde ambas partes o ambos
tasas de actividad. Igualmente, se afirma que, contendientes, en la teora de los juegos ga-
en sus respectivos niveles, los Estados miem- nen, en lugar de una solucin unilateral, en
bros necesitarn ejecutar planes nacionales donde la parte empresarial quede liberada de
de flexiseguridad, segn lo acordado por el otro haz de garantas laborales, en ese camino
Consejo Europeo, con el objeto de reducir la no social, sino societario, del neoliberalismo.

29
Ver la Propuesta de la Comisin Europea al Consejo de la Recomendacin sobre Implementation of the
Lisbon Strategy Structural Reforms in the contest of the European Economy Recovery Plan. 2009. VALDS,
Fernando y Jess LAHERA FORTEZA. Op. cit. p. 34.
30
Ver: MALO OCAA, Miguel ngel. Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafos de la Estrategia Europea
2020. En: Documentacin social 157. 2010. pp. 117 y siguientes.
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