CONFERENCIA MAGISTRAL

HACIA LA NUEVA PROCURACIN FEDERAL

DE JUSTICIA EN MXICO
Fernando Antonio LOZANO GRACIA1

SUMARIO: I. Presentacin. II. Introduccin. III. La procura-

cin de justicia en el sistema penal mexicano. IV. Transfor-
maciones de la procuracin de justicia. V. Reorganizacin de
la procuracin federal de justicia. VI. Profesionalizacin en
la Procuradura General de la Repblica. El caso del Regla-
mento de Carrera del Polica Judicial Federal. VII. Sistema
Nacional de Seguridad Pblica y procuracin de justicia. VIII.
Lucha contra la delincuencia organizada. IX. Conclusiones.

I. PRESENTACIN

Buenos das, seoras y seores senadores.

Seores acadmicos, miembros del Instituto de Investigaciones Jurdicas de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Compaeros ponentes.
Distinguidos invitados.

La Procuradura General de la Repblica agradece la invitacin a este Seminario

Internacional y felicita a la Honorable Cmara de Senadores y al Instituto de In-
vestigaciones Jurdicas por haber organizado el evento que nos congrega. Ha-
cemos votos para que estos foros sean cada vez ms frecuentes, pues ellos nos
permiten enriquecer el sano debate sobre los problemas de la justicia en nuestro
pas.
Antes de iniciar, quisiera hacer una breve acotacin: el ttulo original de la
conferencia aluda al concepto de nocin de la procuracin de justicia, pero nos
permitimos cambiarlo por el de Hacia la Nueva Procuracin Federal de Justicia

1 En ese momento, procurador general de la Repblica.

257
258 FERNANDO ANTONIO LOZANO GRACIA

en Mxico , porque as el tema denota anhelo y certeza en la obtencin de las

metas a las que nos proponemos llegar.
La riqueza y diversidad de la temtica contenida en el programa de trabajo
para esta semana invita a reflexionar ampliamente sobre las reformas actuales en
materia de justicia y de seguridad pblica, inditas en nuestra historia por su
magnitud y consecuencias, y cuyas implicaciones las vinculan desde cualquier
ngulo con las funciones de la Procuradura General de la Repblica y el Mi-
nisterio Pblico federal integrado a la misma.
Se han presentado y presentarn conferencias y discusiones que ahondan en
los aspectos concretos del nuevo marco jurdico de la imparticin de justicia y
la seguridad pblica; por nuestra parte, hemos considerado pertinente profundizar
en algunos avances centrales realizados en la Procuradura, bajo el contexto de
la gran reforma mencionada, y, por supuesto, del ambicioso proceso de reorga-
nizacin de la propia institucin.
Nuestra intervencin comprende los siguientes rubros:
- La procuracin de justicia en el sistema penal mexicano;
- Transformacin de la procuracin de justicia;
- Reorganizacin de la procuracin federal de justicia;
- Profesionalizacin en la Procuradura General de la Repblica. El caso del
Reglamento de Carrera del Polica Judicial Federal;
- Sistema Nacional de Seguridad Pblica y procuracin de justicia;
- Lucha contra la delincuencia organizada, y
- Conclusiones.

II. INTRODUCCIN

Antes de abordar el primer tema mencionado haremos una breve reflexin

introductoria.
Complejo es un calificativo con el cual quiz podemos definir el mundo ac-
tual. Es complejo por su extraordinaria pluralidad, pero tambin por los enormes
contrastes preeminentes en cualquier latitud. Ninguna concepcin lineal o super-
ficial puede explicarnos el entorno en el que vivimos.
En efecto, hay, por un lado, elementos que pronostican tiempos mejores; por
ejemplo, los avances en la ciencia, la tecnologa, la medicina y la comunicacin
han alcanzado niveles impresionantes; las nuevas formas para incrementar la ca-
pacidad productiva y el intercambio, empleando cada vez menores recursos y
daando cada vez menos el medio ambiente, nos hacen ver tambin futuros pro-
misorios.
Sin embargo, esa visin se ve oscurecida por la acuciante problemtica que
aqueja al mundo de hoy. Los ms grandes estudiosos de la problemtica mundial
de fin de siglo, y de la esperada para el siguiente, muestran su preocupacin por
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las grandes tendencias globales, que en la mayora de los casos no estn exentas
de dificultades extremadamente serias.
El entorno mundial ensea pobreza, desempleo, violencia, deterioro ambien-
tal, drogadiccin y desnutricin, entre muchos otros aspectos negativos.
Para enfrentar el futuro aprendamos de la historia. Sabemos que la humanidad
ha superado una y otra vez los ms grandes obstculos a su desarrollo. Obser-
vando con detenimiento, creemos que una de las claves ha sido y ser aprovechar
las fuerzas de la dinmica social, incluso las habidas en los propios conflictos; la
obligacin es entender y encauzar las demandas y anhelos que redunden en el
beneficio de la colectividad.
Esto puede verse como la necesaria adopcin de nuevos acuerdos de convi-
vencia, tendiendo puentes entre los problemas y su anlisis, a travs del pensa-
miento orientado a la accin.
Estudios muy recientes, derivados de la ciencia poltica, llaman la atencin
sobre el siguiente aspecto: afirman que la gran mayora de los gobiernos, absor-
tos en los problemas cotidianos y las dificultades polticas, han sido generalmen-
te incapaces de tomar decisiones a largo plazo. Ha existido falta de perspectiva.
En consecuencia, la tarea primordial es agudizar nuestra capacidad de crtica
y anlisis a efecto de mejorar sensiblemente el contenido de las propuestas de
impacto a largo plazo, factibles en el futuro prximo y claves para elevar la
calidad en la convivencia de las comunidades.
En nuestro medio, la gran mayora de los problemas de la justicia no son
nuevos, sino que durante mucho tiempo no han llegado las soluciones correctas.
Los que s lo son, como por ejemplo el crimen organizado, exigen, precisamente,
el mayor rigor en la crtica y el anlisis referidos; este ejemplo es en verdad
representativo de la necesidad de construir soluciones que no se agoten en el
futuro inmediato, sino que sean capaces de preparar a las sociedades para luchar
contra fenmenos graves que, lejos de desaparecer, se estn consolidando.
El rgano decisor en las modernas democracias debe aprender, con recursos
limitados, a encontrar las mejoras capaces de lograr una diferencia real. Creemos
que este foro tiene justamente el objetivo de ofrecernos las herramientas para
comprender mejor el sentido y significado de nuestras responsabilidades, ten-
diendo constantemente a superar nuestra capacidad para responder a ellas.
Pasamos ahora a los temas concretos relacionados con la procuracin de jus-
ticia.

III. LA PROCURACIN DE JUSTICIA EN EL SISTEMA PENAL MEXICANO

La procuracin de justicia, que es la funcin que en Mxico desarrolla la

institucin del Ministerio Pblico, constituye una de las partes fundamentales de
nuestro sistema de justicia penal, segn se desprende de nuestra Constitucin
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poltica. Es en la propia Constitucin donde se encuentran los lineamientos, cri-

terios y principios bsicos de la poltica criminal y del sistema de justicia penal
que nos rige, as como los rasgos caractersticos que stos deben tener y que
deben observarse en cada uno de sus diversos sectores y niveles.
Conforme a dichos lineamientos o directrices, el sistema de justicia penal me-
xicano, como conjunto de mecanismos o medidas de control para el cumplimien-
to de funciones especficas que competen al Estado, debe necesariamente
ajustarse a las exigencias del Estado democrtico de derecho; por lo que debe
disearse y desarrollarse atendiendo la esencia de ste.
No es admisible, por tanto, que nuestro sistema de justicia penal est animado
por ideologa distinta a la constitucional, ni apartarse de las directrices que son
marcadas por los instrumentos internacionales suscritos por Mxico, que consti-
tuyen una clara expresin de lo que en el plano internacional sucede y que, sin
duda, tienden hacia la consolidacin del Estado de derecho, o ms concretamen-
te, del Estado social y democrtico de derecho, en el que el punto central de
atencin lo constituye precisamente el hombre, tanto individual como grupal-
mente considerado.
Si atendemos lo dispuesto en el artculo 39 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, de que todo poder pblico dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de ste , la procuracin y la administracin de justicia
implican ejercicio del poder pblico; consecuentemente, su realizacin no puede
buscar otro objetivo que el beneficio del pueblo. La funcin de procuracin
de justicia como tambin la de administracin de justicia en un Estado de-
mocrtico de derecho como aspiramos a que sea plenamente el de nuestro
pas, debe estar por tanto al servicio de la justicia y, de esa manera, al servicio
del hombre.
Lograr el objetivo anterior requiere que el actuar de la institucin del Ministerio
Pblico, sea del orden federal o del fuero comn, se desarrolle siempre dentro
del marco legal establecido, evidenciando en toda actividad un estricto apego a
los principios jurdicos caractersticos del Estado democrtico de derecho. Lo
anterior quiere decir el ms amplio respeto a la legalidad, as como el debido
reconocimiento y observancia de los derechos humanos, de los cuales el Minis-
terio Pblico debe erigirse en autntico garante y promotor.
Pero dicho objetivo tambin exige del servidor de procuracin de justicia una
elevada calidad tcnico-jurdica en el desempeo de sus funciones, de suerte que
la investigacin pertinente de las conductas delictivas se realice con estricto ape-
go a derecho, y con la misma consistencia se lleve a cabo el ejercicio de la accin
penal, se fortalezca el proceso y se sostenga la acusacin; pero tambin cuando
por la verdad y en justicia en cualquier etapa del procedimiento y actuando siempre
de buena fe, reconocer con la misma conviccin la inocencia del inculpado, lo
que lleva consigo una slida capacitacin y profesionalizacin del personal.
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Aunado a lo anterior, es igualmente indispensable que el servidor de procu-

racin de justicia muestre amplia vocacin y buena calidad de servicio, de tal
manera que la atencin que se brinde a la ciudadana sea eficaz y oportuna y
pueda afirmarse que se trata de un autntico representante de la ciudadana.
En fin, en la moderna procuracin de justicia, propia de un Estado democr-
tico de derecho, la dignidad del hombre y su libertad son valores fundamentales
que deben ser en todo momento observados y respetados.
De ah que la procuracin de justicia, y, por tanto, la funcin de la institucin
del Ministerio Pblico, sea concebida como una funcin diseada para la de-
fensa del hombre y de la sociedad, y no para ser utilizada en su perjuicio. Desa-
rrollada de esta manera, la procuracin de justicia constituye un instrumento
fundamental para el fortalecimiento del Estado de derecho.

IV. TRANSFORMACIONES DE LA PROCURACIN DE JUSTICIA

Ahora bien, la procuracin de justicia como cualquier otro mbito del ejer-
cicio del poder pblico no se mantiene esttica, sino que est sujeta a cons-
tantes transformaciones, motivadas por los cambios que en sectores de la vida
social y del quehacer estatal se van dando en los ltimos tiempos, que definiti-
vamente repercuten en el mbito de la justicia y la obligan a ajustarse a tales
cambios o a quedarse rezagada.
Las transformaciones de que hablamos no solamente se dan en el mbito na-
cional, sino tambin en el contexto internacional, del cual Mxico no puede ni
debe mantenerse ajeno.
En efecto, en esta parte final del siglo XX se pueden observar muy diversas
escalas de perfeccionamiento en los sistemas de justicia a lo largo y ancho del
mundo. En medio de los magnos cambios econmicos y sociales surgen las gran-
des transformaciones del derecho. Mxico no es la excepcin; el pas vive el
establecimiento de una nueva concepcin normativa de las instituciones encar-
gadas de la justicia y, junto a ellas, de la seguridad pblica.
En diciembre de 1994 fueron promulgadas diversas reformas en estas materias
a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que han tenido
como consecuencia la reorganizacin de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, la que se ha convertido en un tribunal constitucional pleno, que ejerce, cada
vez con mayor eficacia, un control del ejercicio del poder, gradualmente revita-
lizado del principio rector de separacin y equilibrio del mismo. A los poderes
Judicial federal y del Distrito Federal se les han integrado instancias colegiadas
para su administracin los llamados Consejos de la Judicatura, que han de-
sahogado a los jueces de esas ocupaciones. Para stos fue igualmente diseado
un modelo bsico de carrera judicial, precisamente encargado a dichos consejos,
los cuales contienen un esquema de capacitacin tendente a la excelencia en el
262 FERNANDO ANTONIO LOZANO GRACIA

servicio, tambin a todas luces innovador. Lo anterior quiere decir que la judi-
catura se prepara para ser un actor protagnico y vitalizador constante del Estado
democrtico de derecho hacia el que caminamos.
De la mencionada reforma tambin se derivan efectos importantes en torno a
la funcin del Ministerio Pblico, como la establecida en el artculo 21 consti-
tucional, que prev la impugnacin por la va jurisdiccional de las resoluciones
del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio y desistimiento de la accin penal,
o la de los artculos 102 y 105 de la propia Constitucin, que permiten que sea
reforzada la participacin del procurador general de la Repblica como garante
de la constitucionalidad de las leyes y actos emanados de distintas autoridades.
Pero la justicia nueva, la que todos los mexicanos deseamos a nuestro alcance,
no ser posible si slo la limitamos a transformaciones parciales o circunstan-
ciales. El sistema de justicia debe reconformarse integralmente; de ah que las
mencionadas reformas a la Constitucin hayan propuesto nuevas bases para la
procuracin de justicia y para la seguridad pblica a nivel nacional. Es as como
ha surgido la instalacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que sin
duda
se trata de la ms ambiciosa iniciativa jams diseada desde el Constituyente de
1917 en la bsqueda del orden y la paz pblicos. El mencionado sistema y todas
las instancias auxiliares que trabajarn en el mismo, entre las cuales se encuentra
la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, constituyen una respuesta del
Estado a la altura de los tiempos.

V. REORGANIZACIN DE LA PROCURACIN FEDERAL DE JUSTICIA

Antes dijimos que vivimos en un mundo complejo, es cierto; sin embargo,

existen principios que orientan y organizan nuestra convivencia sobre los cuales
no existe la menor duda. Uno de ellos es el Estado de derecho. Como bien lo
afirma el Plan Nacional de Desarrollo, en l se cristaliza la solucin que los
mexicanos nos hemos dado para conducir de manera armnica nuestro destino
en sociedad.
Como sabemos, la Procuradura General de la Repblica es fundamento del
Estado de derecho y parte de la esencia del sistema de justicia federal. Para nadie
es un secreto que esta institucin se encuentra agobiada por una amplia diversi-
dad de problemas, en algunos casos sumamente arraigados.
Ahora bien, por lo que hace concretamente a la procuracin federal de la
justicia, debemos destacar que nuestra institucin est en plena reorganizacin.
En efecto, hemos creado un nuevo modelo de trabajo ya incorporado a la Ley
Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, recientemente aprobada
por el Congreso de la Unin, y que se desarrolla en el Reglamento de dicha Ley,
que prximamente ser emitido por el presidente de la Repblica.
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Antes de sealar algunos puntos centrales del modelo adoptado y la filosofa

que lo anima, quisiera resaltar que en toda esa realidad, pletrica de enormes
desafos, que Mxico vive en los tiempos actuales, la Procuradura General de
la Repblica, y por supuesto el Ministerio Pblico de la Federacin integrado a
ella est inmersa dentro de ese contexto de desafos esenciales, y su papel es de
particular importancia, sobre todo por lo que hace al problema de la seguridad
pblica, vista sta desde la perspectiva integradora adoptada por la ley de coor-
dinacin correspondiente.
Ciertamente, nuestras funciones se inscriben en el abatimiento de la delin-
cuencia y la impunidad y en la lucha por la legalidad; por ello mismo, nos sa-
bemos copartcipes de los esfuerzos hacia un orden cierto y estable.
En el diagnstico inicial a la institucin encontramos duplicidad de funciones,
dispendio de recursos, lentitud administrativa, falta de informacin, ausencia de
controles, concentracin de facultades en una sola rea Subprocuradura General
de la Repblica, desvinculada de otras, como las subprocuraduras de Averigua-
ciones Previas y la Subprocuradura de Control de Procesos, de la estructura
nacional y centralismos que restan posibilidades de actuacin y recursos a las
delegaciones, como algunas de las debilidades ms notorias.
Ante tal situacin, decidimos plantear un modelo de reestructuracin integral,
que distribuye responsabilidades, cargas de trabajo, funciones y recursos entre
las diversas unidades administrativas, lo que sin duda permitir combatir racio-
nalmente los problemas de la institucin y alcanzar los ms altos objetivos, con-
sistentes en disminuir el ndice delictivo, abatir la impunidad, profesionalizar a
los servidores pblicos de la procuracin de justicia y lograr su plena moder-
nizacin. Asimismo, humanizar la institucin; combatir frontal y eficazmente el
narcotrfico y toda la delincuencia organizada; establecer firmemente una cultura
institucional sustentada en valores ticos y combatir permanentemente la corrup-
cin, y, de esa manera, alcanzar la aceptacin y vinculacin de la sociedad.
Por supuesto, de cada uno de los problemas encontrados se analizaron causas
y soluciones, siempre bajo la idea de una transformacin integral, enriqueciendo
el anlisis y las propuestas a travs de la incorporacin de aspectos relevantes
sobre instituciones semejantes en otras partes del mundo.
Se trata de una actitud que consideramos realista, que no pretende fijar obje-
tivos de imposible realizacin. Es un programa de trabajo gradual, estable, que
prev la constante autoevaluacin para modificar o consolidar lneas de accin;
por ello, ha sido puesto a la consideracin de la opinin pblica, para receptar
sugerencias y enriquecerlo.
La Procuradura General de la Repblica dio a conocer a la opinin pblica
aquellos que considera son los cambios ms profundos que implica la reestruc-
turacin. Estos elementos proyectados cuentan ya con el sustento jurdico nece-
264 FERNANDO ANTONIO LOZANO GRACIA

sario en la nueva Ley Orgnica, publicada el pasado 10 de mayo. En el marco

de este diseo institucional conviene destacar los siguientes puntos:
1. Fin a la fragmentacin de las instancias que conocen del proceso penal.
sta es una de las principales virtudes del modelo final. Ahora las llamadas Sub-
procuraduras de Procedimientos Penales A , B y C , en la regin de su
competencia, tienen bajo su responsabilidad todo el procedimiento penal, desde
la integracin de la averiguacin hasta la consignacin y el seguimiento;
2. Establecimiento del servicio civil de carrera del Ministerio Pblico de la
Federacin, mejorando sustancialmente los procedimientos para la seleccin y
profesionalizacin de los agentes del propio Ministerio Pblico, Polica Judicial,
as como los peritos;
3. Establecimiento encargado de apoyar al procurador general de la Repblica
en materia de vigilancia y defensa de la supremaca constitucional;
4. Nuevo esquema de atencin regionalizada;
5. Consolidacin de los sistemas de inspeccin y vigilancia;
6. Mayor autonoma y responsabilidades a las diversas unidades administra-
tivas;
7. Fortalecimiento de las delegaciones estatales asignndoles mayores respon-
sabilidades y recursos;
8. Mejoramiento de los mecanismos de control en el empleo de recursos;
9. Implementacin de un innovador esquema de asignacin de responsabili-
dades a rganos colegiados del ms alto nivel, encargados de la evaluacin y
seguimiento de todas las operaciones;
10. Creacin de bases para la integracin de la Procuradura a travs de la
Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, al Sistema Nacional de Segu-
ridad Pblica, y
11. De particular importancia, fortalecimiento del Ministerio Pblico sobre la
Polica Judicial.
Quiero resaltar que con este proyecto no esperamos resultados mgicos o in-
mediatos. Sin embargo, hemos previsto que los resultados a corto plazo que se
esperan obtener de la reestructuracin son: mejor y mayor atencin a la sociedad
en general por parte del Ministerio Pblico, Polica Judicial y peritos; mayor y
ms eficiente coordinacin con las procuraduras estatales; inmediata identifica-
cin y respuesta respecto de conductas irregulares de los miembros de la insti-
tucin; mximo aprovechamiento de los recursos; investigacin cientfica del
delito, marginando la improvisacin; trabajo intenso de promocin para el res-
peto a los derechos humanos; estrategia integral en el combate al crimen orga-
nizado, y, naturalmente, mejores resultados en la lucha contra la impunidad.
Aunque parezca tarea sumamente difcil, reitero ante ustedes lo que hemos
afirmado en otros foros: que hay una filosofa muy definida que da sustento a
nuestras convicciones. Esa base filosfica, normativa y tica, y principio de con-
 HACIA LA NUEVA PROCURACIN FEDERAL DE JUSTICIA EN MXICO 265

viccin personal es la de hacer de cada miembro de la Procuradura General de

la Repblica sujetos no slo respetuosos de los derechos humanos, sino incluso
promotores de su plena garanta.

VI. PROFESIONALIZACIN EN LA PROCURADURA GENERAL

DE LA REPBLICA. EL CASO DEL REGLAMENTO DE CARRERA
DEL POLICA JUDICIAL FEDERAL

No existe institucin pblica o privada capaz de realizar sus funciones con

eficiencia y eficacia, si quienes la integran improvisan en su actuar. No es posible
un servicio pblico moderno si los responsables no son profesionales. Desde
nuestro punto de vista, la ms grave causa de simulacin en el ejercicio de las
atribuciones del Estado es la carencia de sistemas de capacitacin que hagan
posible la excelencia.
Es fundamental entender que quien ostenta un cargo pblico jams debe ale-
jarse de la profesionalizacin; de hecho, el servicio pblico debe inscribirse en
el servicio civil de carrera. Se trata de dos trayectorias paralelas mutuamente
retroalimentadas.
La investigacin sobre tendencias y aplicaciones en la administracin pblica
dedica algunos estudios recientes a encontrar las mejores formas para vincular
el concomimiento con el ejercicio de facultades que inciden en la colectividad.
En este marco, para el adecuado desarrollo institucional han sido fijados tres
principios: profesionalismo, mrito y honestidad. Suscribimos esta postura y co-
sideramos que la herramienta para su consecucin es el mencionado servicio civil
de carrera, con carcter obligatorio y permanente.
Es pertinente profundizar en este tema tratando el caso de la Polica Judicial
federal. El deficiente desempeo de la misma es, desde hace tiempo, causa de
graves problemas en nuestro sistema de justicia, obstculo para el adecuado
desarrollo de la Procuradura y motivo de agravio para la sociedad mexicana.
La presente mesa nos ha parecido espacio idneo para dar a conocer las ca-
ractersticas principales del recin diseado anteproyecto de Reglamento de Carrera
del Polica Judicial Federal.
Basado en los principios constitucionales, en la Ley General que Establece
las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en el
Programa Nacional de Seguridad Pblica, en el Servicio Nacional de Apoyo a
la Carrera Policial y, por supuesto, en nuestras normas internas, este instrumento
fija las bases y procedimientos de una carrera que signifique un proyecto de vida
profesional y digno, reconocido y respetado por la sociedad.
Se trata del inicio de una enorme iniciativa que, con estabilidad, seguimiento
y recursos, le dar a este pas, a mediano plazo, la corporacin policial investi-
gadora federal que anhelamos y nos merecemos.
266 FERNANDO ANTONIO LOZANO GRACIA

Brevemente describiremos el ordenamiento. En el desarrollo de los trabajos

de la Ley Orgnica mencionada, con el acuerdo de los seores diputados al Con-
greso de la Unin, se instituy una seccin entera sobre el Servicio Civil de
Carrera del Ministerio Pblico de la Federacin, el cual comprende la carrera
policial.
En aquel entonces se fijaron los principios generales en la Ley, para luego
desarrollarlos y profundizarlos en el Reglamento de Carrera. En este ltimo estn
los requisitos y procedimientos de seleccin, de la formacin inicial, del ingreso
y reingreso a la corporacin; los contenidos de la formacin en sus etapas de
actualizacin, especializacin, promocin, de mandos y docente; adems, encon-
tramos ah el nuevo modelo de categoras y niveles en la carrera y las condicio-
nes inexcusables para ascender.
Asimismo, integramos nuevas formas de evaluacin y ratificacin, siempre
encargadas a rganos colegiados, cuyos equilibrios internos impiden la arbitra-
riedad en las decisiones.
Vale un ejemplo: en el proceso de seleccin funcionar una comisin especial
que revisar los resultados en cada expediente, en la cual no podrn tener re-
presentacin mayoritaria ni los miembros del Instituto de Capacitacin, que es
la instancia encargada de implementar la seleccin, ni los mandos de la propia
Procuradura.
Adems, estamos proponiendo mayores reconocimientos, estmulos, derechos
y prestaciones, los cuales hacen mucho ms atractiva la carrera. Junto a esto,
cumplen una funcin esencial los mecanismos disciplinarios y de control inter-
nos, y las normas contempladas en el Cdigo de Conducta y Mstica Institucional
de la Procuradura, tambin de reciente creacin.
Es importante insistir en lo siguiente: en Mxico prcticamente no se ha es-
tudiado a la polica. La teora del derecho administrativo le ha dedicado slo
algunas pginas, mientras en otros pases el tema abarca bibliotecas enteras. En
ltimas fechas, esta realidad ha comenzado a cambiar; sin embargo, muy lenta-
mente. Baste decir que en lo que va de la presente dcada no se han publicado
ms de cinco trabajos al respecto.
Ante la realidad descrita, los trabajos para llegar al anteproyecto mencionado
debieron incorporar la observacin y anlisis de la realidad actual en la materia
en ms de veinte pases; de ellos hemos procurado traer las mayores virtudes, y
construimos un modelo segn las necesidades de nuestro medio.
Por otro lado, avanzan los trabajos en la conformacin de las nuevas carreras
del Ministerio Pblico de la Federacin y de los peritos, cuyas caractersticas
sern dadas a conocer en breve.
Para terminar el apartado es pertinente recordar que cuando asumimos el car-
go encontramos que la formacin inicial de los agentes de la Polica Judicial
federal tena una duracin de tan slo cuatro meses, fuera de cualquier parmetro
 HACIA LA NUEVA PROCURACIN FEDERAL DE JUSTICIA EN MXICO 267

internacional. En nuestra administracin han egresado dos generaciones de la

corporacin y una tercera cursa la formacin inicial actualmente. La primera es-
tuvo nueve meses en esta etapa de capacitacin, la segunda, un ao y la tercera
estar un ao y cuatro meses, con lo cual ingresamos a rangos internacionales.
Como dijimos, de los problemas al anlisis y de ste al pensamiento propo-
sitivo orientado a la accin.

VII. SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PBLICA

Y PROCURACIN DE JUSTICIA

En incontables foros hemos dedicado amplias reflexiones a la interpretacin

del contenido, alcances y consecuencias del nuevo marco jurdico de la seguridad
pblica. En esta ocasin, otros distinguidos expositores abundarn sobre el par-
ticular, y nosotros nos limitaremos a mencionar las acciones emprendidas para
la integracin de la procuracin de justicia al Sistema Nacional de Seguridad
Pblica.
El procurador general de la Repblica tiene la alta encomienda de presidir el
mecanismo permanente de colaboracin entre las procuraduras del pas, ante-
riormente llamado Conferencia de Procuradores de Justicia de Mxico, e insta-
lado el 29 de abril pasado en la Conferencia de Procuracin de Justicia, como
rgano auxiliar de coordinacin en el sistema referido.
En esa fecha, por mi conducto, los titulares de los ministerios pblicos locales
y quien les habla refrendamos nuestro compromiso en la integracin y suma de
los recursos a nuestro cargo a los fines de la seguridad pblica.
Deseamos destacar que el mecanismo de coordinacin nacional en materia de
procuracin de justicia es elemento fundamental en las polticas y acciones que
nos llevarn a la transformacin de la seguridad pblica en el pas.
En concreto, la institucin participa en los trabajos para el desarrollo del Sub-
sistema de Informacin Nacional sobre Seguridad Pblica. Estamos implemen-
tando, junto con la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y las
secretaras de Gobernacin, Defensa Nacional, Comunicaciones y Transportes,
Contralora y Desarrollo Administrativo, adems del Centro de Investigacin y
Seguridad Nacional, el Registro Federal de Electores, el Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica y el Instituto Politcnico Nacional, los si-
guientes mdulos de informacin:
a) Del Registro Nacional del Personal de Seguridad Pblica;
b) Del Registro Criminal y Delictivo;
c) Del banco de vehculos robados, y
d) De armamento y equipo.
El equipo de trabajo sesiona permanentemente. La tarea no es menor, ya que
implica integrar en sistemas informticos homogneos la informacin recopilada
268 FERNANDO ANTONIO LOZANO GRACIA

por un gran nmero de instituciones, y crear instancias centrales de manejo y

control de informacin bajo las reglas de acceso estipuladas por la ley.
En todos los mdulos hay avances, y el grupo labora a marchas forzadas, ya
que la presentacin de resultados en su diseo y el inicio de operaciones est
previsto para antes del trmino del presente ao.
Tanto nuestra Ley Orgnica como su Reglamento y las normas del Servicio
Civil de Carrera cuentan con las bases para la vinculacin permanente a los ban-
cos de datos del Sistema y la participacin en los rganos de coordinacin en
los trminos de la ley de la materia.

VIII. LUCHA CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA

Al inicio de esta exposicin sealamos la presencia de un entorno pletrico

de signos desiguales e incluso contradictorios; la relacin entre la globalizacin
y el fenmeno de la delincuencia organizada es un claro ejemplo de esto.
Por un lado, asistimos al reacomodo de las formas de relacin entre las na-
ciones, bajo un proyecto de articulacin mundial poltica, econmica, cultural y
social, promovido fundamentalmente por los pases ms poderosos del orbe.
Observamos la cada de fronteras comerciales, la internacionalizacin del pro-
ceso productivo y la unificacin del sistema financiero mundial. Con asombrosa
rapidez estn siendo refundadas las reglas del desarrollo. As caminamos a la
llamada globalizacin.
Sin embargo, el proyecto no est exento de signos negativos de extrema gra-
vedad, y la delincuencia organizada es uno de ellos. En el marco del creciente
acercamiento entre los pueblos y la consecuente flexibilidad de las fronteras, se
ha presentado un desarrollo extraordinario de agrupaciones, generalmente muy
especializadas, ocupadas en generar altos ingresos producto de sus actividades
ilcitas. La internacionalizacin de la delincuencia ha venido a escena como parte
consustancial de la globalizacin.
Se involucran el narcotrfico, trfico de armamento, corrupcin, infiltracin
en mercados financieros y violacin a las normas internacionales de proteccin al
libre comercio. Pero tambin lo hacen en desvo de ayuda humanitaria, delitos
ecolgicos, trfico de rganos y seres humanos, de productos sanguneos, fraude
informtico, espionaje y piratera.
Cabe destacar que se han encontrado suficientes elementos para afirmar que
la delincuencia organizada, a lo largo del mundo y al contrario de lo que muchos
piensan, presenta muy diversos patrones de organizacin; las estructuras de las
asociaciones son altamente variables segn pautas culturales, tradiciones, cos-
tumbres y condiciones de vida econmicas y sociales.
Lo cierto es que y as se reconoce en el orden internacional, a pesar de
muchos esfuerzos de indagacin, el mundo an sabe poco, particularmente sobre
 HACIA LA NUEVA PROCURACIN FEDERAL DE JUSTICIA EN MXICO 269

las formas como trabaja la delincuencia, debido tanto a su naturaleza clandestina

como a la acelerada y cambiante dinmica de sus operaciones.
Dan cuenta de ello o as lo demuestran informes, declaraciones interna-
cionales e investigaciones acadmicas y policiales.
El problema es acuciante, y las respuestas adecuadas no han llegado con la
rapidez y la eficacia que quisieran las naciones y la comunidad global. Por ello,
sabemos bien que la construccin de respuestas tericas y metodolgicas, y de
ah jurdicas y operativas debe ser rigurosa, consistente e inmediata.
Hay, sin embargo, puntos de partida; propuestas importantes que nos permiten
ahondar en nuestras investigaciones, a travs de las cuales avanzamos en la iden-
tificacin de las caractersticas propias de la delincuencia organizada en nuestro
medio.
Contamos, por ejemplo, con elementos de anlisis sobre sus estructuras de
operacin, lneas de mando, reglas de disciplina, cdigos de conducta, formas
de infiltracin y mecanismos de corrupcin; tambin sobre sus manifestaciones
violentas, las materias de alta especializacin a las que recurren y la tendencia
a la multiplicacin de sus operaciones por medio de diversas empresas.
Con los elementos comprobados implementamos un estudio de correlacin
entre los aspectos de mayor fortaleza para la delincuencia organizada y de mayor
vulnerabilidad, y entonces construimos los nuevos instrumentos de alto impacto
buscando socavar su capacidad precisamente en esos aspectos.
Es importante puntualizar que Mxico es vctima no slo del narcotrfico,
sino de todas las expresiones de la delincuencia organizada, pero, al igual que
otras naciones gravemente lastimadas por este mal, no podemos vacilar ni un
momento en la bsqueda de soluciones que nos permitan involucrarnos en las
estrategias aceptadas y practicadas en el mundo entero.
Recordemos que es un problema de dimensiones internacionales y no pode-
mos quedarnos a la zaga; ello significara quedar en un estado inaceptable de
dependencia ante polticas y acciones decididas e implementadas en otros pases,
o en organismos internacionales.
Es importante recordar en este rubro la iniciativa del presidente Ernesto Ze-
dillo, de realizar una reunin internacional en la que todos los pases del orbe
analicemos el problema del narcotrfico, y se produzca la corresponsabilidad de
todas las naciones para enfrentar esta problemtica.
Otros captulos en la historia han puesto a nuestro pas a la vanguardia en la
implementacin de modelos jurdicos; ahora nos toca buscar esa posicin en la lu-
cha contra esta forma de delincuencia, siempre atendiendo a los principios fun-
dadores y distintivos de nuestra legislacin.
Como se sabe, en el orden jurdico el punto de discusin central es la inicia-
tiva de Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. La Procuradura General
de la Repblica y el Honorable Congreso de la Unin han promovido un am-
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plio e intenso debate, en el cual las ms diversas posturas no se han hecho es-
perar.
Lo cierto es que, independientemente de estar a favor o en contra, estos son
los momentos para ofrecer los mejores argumentos, y as juntos construir la op-
cin adecuada para Mxico. Seoras y seores: la ley mencionada implica en
verdad una definicin histrica; significa que el Estado asuma plenamente su
responsabilidad.
Asimismo, recordemos que ningn pas ha sido capaz de implementar res-
puestas eficaces en toda su dimensin; algunos han avanzado ms en determi-
nados frentes, pero no parecen existir frmulas nicas.
La delincuencia crece y se fortalece; genera sus propios espacios de poder e
instala lo que algunos han llamado una economa criminal. Ningn pas ha hecho
a un lado el recurso de la modernizacin y actualizacin jurdicas para hacerse
ms capaz en su enfrentamiento.
ste es el primer paso para fortalecer nuestras instituciones.
Necesitamos caminar hacia una legislacin avanzada e integral, que enfrente
cada etapa de los complejos procesos de dicha economa criminal y todos sus
efectos colaterales.
El proyecto en cuestin propone una definicin de delincuencia organizada
relacionada con reglas especficas de organizacin y la comisin de determinados
delitos; contiene procedimientos especiales para su investigacin; prev mayores
sanciones a los miembros de la organizacin delictiva segn su forma de parti-
cipacin; crea una unidad especializada; autoriza medidas extraordinarias en la
indagacin y el proceso, como la infiltracin, el empleo de informacin de
inculpados, el ofrecimiento de recompensas, la remisin parcial de las penas
a colaboradores, y proteccin y apoyos especiales a autoridades y particulares
que intervengan en procedimientos penales sobre la materia, entre otros ele-
mentos.
Una de las mayores preocupaciones es la concerniente a los controles en
el ejercicio de las atribuciones descritas. Vale la pena una importante aclara-
cin: en cualquier pas, la aplicacin de estas medidas, que casi siempre deman-
dan el empleo de alta tecnologa, es sumamente costosa y, por lo mismo, de
carcter extraordinaria.
En el servicio pblico surge la obligacin de responder ante las demandas
sociales en la mayora de los casos con escasez de recursos. El enfrentamiento
racional a la delincuencia organizada es impactar estratgicamente en donde ma-
yor dao les podamos producir.
Una de las tendencias modernas en las organizaciones de delincuentes es in-
corporar a profesionales de alto nivel. En el caso del narcotrfico, hablamos de
qumicos, abogados, contadores, consejeros financieros, expertos en relaciones
 HACIA LA NUEVA PROCURACIN FEDERAL DE JUSTICIA EN MXICO 271

pblicas; todos ellos en ocasiones asignados a cargos pblicos, cuya responsa-

bilidad es justamente combatir el problema.
stos son una especie de elite de la delincuencia; personas a veces sumamente
preparadas entregando sus mejores capacidades a generar y distribuir riqueza
producto de actividades ilcitas. Es hacia ellos y hacia los mandos de las orga-
nizaciones a donde debemos dirigir principalmente el talento y los recursos de
nuestra elite.
La investigacin y persecucin de la delincuencia organizada, con estricto
respeto a la Constitucin y a las leyes que de ella emanan, se har bajo las si-
guientes vertientes: empleo racional e inteligente de los recursos y aplicacin
permanente de controles, bajo la supervisin directa de los ms altos directivos
de la Procuradura General de la Repblica. No vamos a permitir que en la apli-
cacin de los nuevos instrumentos se cometan conductas violatorias de derechos
humanos; gravitarn sobre las operaciones mecanismos ininterrumpidos de eva-
luacin del desempeo.

IX. CONCLUSIONES

El mundo est en continuo cambio. Confluyen tendencias culturales, sociales

y econmicas que en ocasiones implican el reacomodo de roles en las personas y
en los grupos; a veces significan verdaderas rupturas y aejos usos y costumbres,
pero a menudo caminan en sentido opuesto, buscando conservar condiciones y
valores de vida propios de viejas tradiciones culturales que se niegan a desapa-
recer.
En otras palabras: la globalizacin y la modernizacin en el mundo de nin-
guna manera presuponen slo romper con lo anterior en aras del progreso; a
veces quieren decir consolidar formas del pasado tambin en pro del desarrollo.
En cualquier caso, parece haber un acuerdo: la modernidad debe ser inclu-
yente, lo que necesariamente lleva a reconocer los derechos de todos bajo un
acuerdo de convivencia destinado al bien comn. La veraz aplicacin de la ley
es herramienta insoslayable en este proyecto.
La justicia social y el desarrollo en Mxico son las pautas rectoras, y el sus-
tento bsico debe ser el adecuado funcionamiento de las instituciones del sistema
de justicia. La transicin, no slo de Mxico sino del mundo entero, requiere de
aparatos pblicos fortalecidos, garantes de un Estado de derecho cuyo papel sea
catalizar, ordenar y conducir las fuerzas producto de esa transicin.
La Procuradura General de la Repblica asume plenamente su responsabili-
dad con ese Estado de derecho, y de esta forma, con la ciudadana a la cual desti-
namos nuestro servicio. Al mismo tiempo, hacemos un llamado a la sociedad
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para asumir, todos, un papel responsable y activo en la lucha contra las conductas
que al apartarse de la ley nos afectan como personas y como grupo social.
Son tiempos difciles, y, por lo mismo, son tiempos para buscar los cambios
con certeza, voluntad y valenta, bajo un principio de corresponsabilidad social
que nos involucre a todos.
Muchas gracias.