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El ordenamiento territorial y su construccin social

en Colombia: un instrumento para el desarrollo sustentable?

Ordenamento territorial e a construo social na Colmbia:


Um instrumento para o desenvolvimento sustentvel?

Territorial ordaining and its social construction in Colombia:


An instrument for sustainable development?

Yolanda Teresa Hernndez Pea*


Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas, Colombia

Resumen Resumo Abstract

El presente artculo tiene como O objetivo principal deste artigo The aim of this article is to analyze some
objetivo principal realizar una reflexin analisar alguns aspectos do sistema de aspects of the territorial ordaining plans
sobre algunos de los aspectos del ordenamento territorial na Colmbia. in Colombia as current instruments in
ordenamiento territorial en Colombia. O texto estabelece uma anlise sobre the construction of a desired order, and
Establece un anlisis sobre los planes os planos de ordenamento territorial the possibilities to achieve an occupancy
de ordenamiento como instrumentos como instrumentos atuais para a model that would lead the territory to a
actuales en la construccin de un orden construo de uma ordem desejada, sustainable development. It analyzes the
deseado y sobre las posibilidades para e as possibilidades para conseguir results of the process carried out so far
lograr un modelo de ocupacin que um modelo de ocupao, que permita and identifies some factors to consider in
permita orientar el territorio hacia orientar o desenvolvimento do territrio order to improve the dynamics that are
un desarrollo sustentable. Para esto de maneira sustentvel. Assim, so established at local and regional levels.
se analizan los resultados del proceso analisados os resultados obtidos
realizado hasta el momento y se sealan pelo processo at o momento, e so
algunos factores a tener en cuenta con comentados alguns fatores importantes
el fin de mejorar las dinmicas que que devem ser levados em considerao
se establecen en los niveles locales y para melhorar as dinmicas estabelecidas
regionales. nos nveis locais e regionais.
Palabras clave: ordenamiento territorial, Palavras chave: ordenamento territorial, Key words: environmental
planes de ordenamiento, sustentabilidad planos de ordenamento, sustentabilidade sustainability, ordaining plans, regional
ambiental, visin regional. ambiental, viso regional. viewpoint, territorial ordaining.

Recibido: 24 de marzo del 2010. Aceptado: 3 de mayo del 2010.


Artculo de reflexin crtica sobre las posibilidades del ordenamiento territorial como herramienta para la construccin de un
orden social deseado y para alcanzar el desarrollo sustentable.

* Direccin postal: Carrera 7. # 40-53 Bogot D. C.


Correo electrnico: ythernandezp@udistrital.edu.co

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Introduccin del universo quedara destruido; as pues, contribuye a


mantenerlo al ocupar el lugar que le corresponde.
El ordenamiento territorial es un proceso que involucra Los espaoles utilizaron el tema del ordenamiento
directamente a los grupos sociales, ya que es en el terri- territorial para dominar sus colonias y as afianzar su
torio donde tienen lugar sus actividades cotidianas, por poder poltico. La ordenacin se convirti en una polti-
tanto, ha estado presente en el devenir histrico de las ca estratgica de subyugacin de los grupos indgenas,
sociedades. En la actualidad, este tema cobra especial como lo sealan los estudios de Herrera (2002, 305), en
relevancia para Colombia, dado su papel como instru- los cuales se destaca el ordenamiento espacial como un
mento del Estado para, por una parte, ejercer control elemento legitimador de una determinada estructura
sobre el territorio y, por otra, orientar un determinado sociopoltica y de un imaginario sobre el territorio que
modelo de desarrollo. se plasm en un modelo de ocupacin europeo. Este
En esencia, el ordenamiento debe concebirse como encuentro de imaginarios gener una impronta en la
un instrumento para alcanzar mejores condiciones en organizacin territorial del pas y trascendi hacia una
la calidad de vida de las poblaciones y, por ende, como mentalidad particular sobre el manejo de los recursos y
un instrumento para construir un orden deseado. La del mismo paisaje.
complejidad del ordenamiento reside en saber, prime- El epgrafe de Juan de Castellanos (Aristizbal 1987)
ro, cul ser ese orden deseado o ese modelo de terri- seala un imaginario europeo muy popular para los si-
torio?; segundo, qu es lo que desea la sociedad que glos XVI y XVII:
se haga en su territorio?, teniendo en cuenta que esta Tierra buena! Tierra buena!
es diversa, multicultural y estratificada (por citar solo Tierra que pone fin a nuestra pena!
algunos de los factores que generan su complejidad); y Tierra de oro, tierra bastecida,
tercero, cmo se genera un proceso de ordenamiento Tierra para hacer perpetua casa,
en un pas donde el conflicto es el tema del da a da? Tierra con abundancia de comida,
Con el presente artculo se busca transitar por estas Tierra de grandes pueblos, tierra rasa,
preguntas, teniendo como base algunas reflexiones sobre Tierra donde se ve gente vestida,
el ordenamiento en el pas, los planes de ordenamiento Tierra de bendicin, clara y serena,
territorial y sus objetivos de desarrollo propuestos. Tierra que pone fin a nuestra pena!
Finalmente se plantean algunas reflexiones sobre
el ordenamiento como un instrumento para generar o Se trata de un imaginario que considera como
fortalecer procesos de desarrollo sustentable, a partir en la mentalidad de la poca, que la tierra buena
de la conflictiva relacin entre naturaleza y sociedad. y bonita era sinnimo de tierra cultivada, y las reas
silvestres, montaas y pantanos eran considerados
Ordenamiento y orden deseado como los smbolos vivos de lo que mereca ser condena-
do (Thomas 1989). Por tanto, se apreciaba el suelo que
A pesar de que las discusiones generadas sobre ordena- fuera desprovisto de arbustos o lo que comnmente se
miento a partir de los Planes de Ordenamiento Territo- denomina maleza.
rial en adelante, POT sean relativamente recientes, Este y otros imaginarios europeos fueron traslada-
el ejercicio de la organizacin territorial no es nuevo, y dos a la Amrica conquistada y, aun en la actualidad,
va de la mano con la presencia de los seres humanos en muchas zonas rurales de Boyac, por ejemplo, los
en el planeta. Esta presencia est signada por la trans- campesinos consideran que tierra trabajada y tierra bo-
formacin y el establecimiento de supuestos rdenes nita es aquella que muestra un suelo limpio, cubierto
sobre los mbitos donde se llevan a cabo las actividades de pastos, y conciben como signo de descuido y holga-
cotidianas. Lvi-Strauss (1997, 26) lo plantea de este zanera las zonas de bosques secundarios.
modo al referirse al pensamiento indgena: Cada cosa El imaginario espaol y su idea de un orden se
sagrada debe estar en su lugar, observaba con profun- concretan a travs de las fundaciones de sus ciudades.
didad un pensador indgena. Inclusive, se podra decir La fundacin es un ritual de mucha importancia ya
que es esto lo que la hace sagrada, puesto que al supri- que permite mostrar de manera evidente una ruptu-
mirla, aunque sea en el pensamiento, el orden entero ra o cambio de situacin y la generacin de una nueva

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estructura territorial. Mediante el rito de fundacin, territoriales, los servicios y equipamientos, teniendo
la sociedad representada muestra su poder sobre una como base las caractersticas ecolgicas del territo-
sociedad dominada, quedando, ipso facto, simblica y rio, los patrones culturales de la poblacin que lo ha-
realmente como poseedora de los recursos y riquezas bita y sus aspiraciones y sueos para vivir en este, se
que se encuentran en jurisdiccin del territorio funda- plantea entonces como un instrumento para alcanzar
do (Zambrano 2002, 146). unas mejores condiciones en la calidad de vida de las
En la poca actual, el ordenamiento como prctica poblaciones y, por ende, como un instrumento para
de planificacin territorial se ha transformado en una construir un orden deseado, que es diverso de acuer-
herramienta de carcter ms complejo y tema de dis- do con los patrones culturales de las poblaciones y sus
cusin internacional del cual han llegado una serie de concepciones acerca del pasado, del presente y del fu-
influencias, como lo muestra, en la ltima dcada del turo como sociedad.
siglo pasado, la Carta Europea (1984), cuya definicin Sin embargo, en Colombia la planificacin ha teni-
sobre el ordenamiento territorial se plantea en los si- do un enfoque predominantemente econmico (Borja
guientes trminos: El ordenamiento territorial es la 2000) y, en esa perspectiva, el territorio, entendido
expresin espacial de una poltica econmica, social, como un sustrato diverso, no se ha concebido de ma-
cultural y ecolgica de cualquier sociedad. Al mismo nera integral, conjugando las diferencias regionales
tiempo es una disciplina cientfica, un proceder admi- y la gran riqueza cultural y ecolgica. Esto ha trado
nistrativo y por ende una accin poltica. Acta como como consecuencia la existencia de zonas cuya riqueza
una prctica interdisciplinaria en el orden cientfico, natural no se maneja de manera armnica desde una
con base en una estrategia para un desarrollo y orden perspectiva sustentable, como es el caso de la zona del
regional equilibrado. Choc biogeogrfico, para citar un ejemplo.
Desde el planteamiento anterior se concibe el orde- Existen imaginarios sobre reglas, relaciones y es-
namiento como un ejercicio cientfico de carcter inte- cenarios de ordenamiento del territorio, sobre los pa-
gral que contempla, adems de una reflexin rigurosa trones culturales de la poblacin, la organizacin de
sobre la dimensin econmica, tambin su carcter dife- las relaciones y apropiaciones que se establecen entre
rencial dado por las caractersticas ecolgicas del territo- los grupos sociales y el territorio en busca de un buen
rio y culturales de la poblacin que lo ocupa y lo utiliza. vivir. Esto se ha planteado de forma literaria en la
No muy alejado de los planteamientos de Europa, en obra Cien aos de soledad de Gabriel Garca Mrquez
Colombia el ordenamiento territorial se concibe como: (2007, 18): Buenda [] haba dispuesto de tal modo
Un instrumento del Estado para el logro de la eficien- la posicin de las casas, que desde todas poda llegarse
cia, la consolidacin de la democracia y la descentra- al ro y abastecerse de agua con igual esfuerzo, y traz
lizacin, respetando las autonomas locales y velando las calles con tan buen sentido que ninguna casa reciba
por la unidad nacional. [...] estas metas deben lograrse ms sol que otra a la hora del calor. Y la imagen de la
mediante la distribucin armnica de la poblacin, el bsqueda del orden deseado queda igualmente ilustra-
desarrollo social, econmico y poltico, con el uso de los da: En pocos aos, Macondo fue la aldea ms ordenada
recursos naturales y la proteccin del ser humano y el y laboriosa que cualquiera de las conocidas hasta en-
medio ambiente (Andrade 1994, 175-176). tonces por sus 300 habitantes.
En el postulado anterior, el ordenamiento, ade- Otras visiones sobre el ordenamiento del territorio
ms de contribuir a la proteccin del ser humano y del la plantean los indgenas. Desde esta perspectiva se
ambiente, debe permitir la autonoma local, principio concibe el territorio como un todo integral, conforme
defendido por Fals Borda (1996) desde el cual se lo plantea un lder kogui de la Sierra Nevada de San-
facilitara lograr la unidad nacional y conciliar la auto- ta Marta en cuanto a la imposibilidad de parcelar los
noma local, objetivos aparentemente divergentes. Sin aspectos fsicos y espirituales del territorio: Para or-
embargo, esta divergencia se puede superar a partir de denar el territorio hay que ordenar el pensamiento. Lo
una genuina voluntad poltica y, a la vez, de un ejercicio que se entiende por ordenamiento territorial no es solo
de mediacin pedaggica en el anlisis y construccin demarcar o delimitar un pedazo de tierra. Es mucho
de la organizacin territorial. ms profundo: se trata de ordenar el pensamiento para
El ordenamiento u organizacin espacial de las poder vivir bien sobre ese pedazo de tierra (mama de
dinmicas sociales, la interrelacin con las funciones la comunidad kagaba, citado en Snchez 1994, 27).

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En el pas, el tema de la ocupacin y organizacin negras que han venido ocupando tierras baldas en las
de la sociedad sobre el espacio se establece como una zonas rurales ribereas de los ros de la cuenca del Pa-
fuente de conflicto, constituyndose, en trminos de cfico de acuerdo con sus prcticas tradicionales de
Fals Borda, en un ingrediente directo de la violencia produccin el derecho a la propiedad colectiva sobre
mltiple. Especficamente, este autor plantea que los las tierras que habr de demarcar la misma ley.
conflictos por la ocupacin humana sobre el territorio La Comisin de Ordenamiento sesion efectiva-
constituyen obstculos al progreso econmico local y mente segn lo mandado y emiti una serie de bole-
regional; son impedimentos para la paz y sosiego ciuda- tines sobre el tema. Desapareci la Comisin y de all
danos; pueden torpedear la unidad nacional (1996, 2). en adelante se han presentado una serie de propuestas
La organizacin territorial, su divisin en regiones de Ley Orgnica de Ordenamiento y hasta la fecha an
y el establecimiento de competencias especficas han no se ha sancionado ninguno. La ley para comunidades
sido otros temas recurrentes en la historia de Colom- negras se aprob como Ley 70 de 1993, reglamentada
bia: nada ms a comienzos del siglo pasado se encuen- parcialmente en su captulo III por el Decreto n. 1745
tran las polticas de divisin territorial del presidente de 1995, en el cual se adopta el procedimiento para el
Rafael Reyes, y las posteriores modificaciones entre reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva.
1950 y 1960. Como lo plantea Fals Borda (1996, 13):
Los desequilibrios polticos, econmicos y sociales El ejercicio de la organizacin
causados por la Guerra de los Mil Das (1899-1902) y la territorial desde el nivel local
secesin de Panam (1903) llevaron al gobierno de Reyes a
examinar a fondo la situacin territorial. Haba peligro de Han sido diversos los intentos de generar esa construc-
nuevos separatismos, en especial del Cauca y de la Costa cin del orden deseado. El problema consiste en las
Atlntica, algunos de cuyos dirigentes fueron castigados posibles divergencias de intereses que hay sobre el te-
con el destierro en Orocu y Mocoa. Reyes concibi, para rritorio, y para realizar un modelo que satisfaga a todos
contrarrestar esas tendencias, una poltica de subdivisin los actores sociales se debe llegar a consensos que no
de los grandes departamentos existentes que, en realidad, todos estn dispuestos a construir.
eran casi los mismos estados soberanos antes de 1886. En efecto, sobre el territorio existen diversos intere-
ses: desde el pequeo propietario, hasta los dueos de
Es en la dcada de los ochenta del siglo XX que ya no grandes extensiones, desde los grupos que defienden
se trata del tema de la divisin territorial sino que se ha- la conservacin de los recursos naturales y el ambien-
bla de la necesidad de una ley que sea el marco para la te como los uwa y los embera y sus enfrentamien-
actuacin en el tema del ordenamiento del territorio. En tos con intereses econmicos de carcter transnacional
la dcada de los noventa, la Asamblea Nacional Constitu- (Gravalda 2003), hasta aquellos que solo esperan una
yente, en el ttulo XI, habla de la organizacin territorial; productividad econmica sobre sus territorios sin im-
en su artculo 288 anuncia la Ley Orgnica de Ordena- portar las implicaciones ambientales de su explotacin,
miento Territorial (Congreso de la Repblica de Colom- como en la zona de cultivos de papa en los pramos.
bia 1991), la cual establecer tambin la distribucin de En el ao de 1995 surge la Poltica Urbana. Ciudades y
competencias entre la Nacin y las entidades territoria- Ciudadana (Ministerio de Desarrollo Econmico 1995),
les, se establece que las competencias de los distintos ni- que surge como respuesta a la necesidad de generar
veles territoriales se realizarn conforme a los principios mayores instrumentos para las autoridades munici-
de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. pales con el propsito de incidir en la dinmica de sus
Estas discusiones quedan planteadas en la Constitu- territorios. La Poltica Urbana de 1995 marca un hito
cin del 91. Particularmente, en el artculo transitorio en el anlisis de las implicaciones del proceso creciente
39 se establece que el Gobierno organizar e integrar de urbanizacin. A partir del enfoque de la complejidad
la Comisin de Ordenamiento Territorial, la cual se en- restringida se analizan tanto las problemticas relacio-
cargar de realizar los estudios y formular ante las au- nadas con las dimensiones de desarrollo (ambiental,
toridades competentes las recomendaciones necesarias social, cultural, poltico-institucional y econmico)
para acomodar la divisin territorial del pas. Tambin como las relacionadas con atributos urbanos (sistema
en el artculo transitorio 54 se enuncia que el Gobier- de servicios pblicos, sistema de movilidad, suelo, vi-
no crear una ley que les reconozca a las comunidades vienda y espacio pblico).

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La interrelacin de cada uno de estos atributos con Desarrollo Territorial en la planificacin, como ejerci-
las dimensiones mencionadas genera una serie de efec- cio orientado a determinar las polticas, programas y
tos de carcter complejo sobre el territorio, que, sin proyectos ms convenientes para fortalecer las voca-
duda, suscitan la necesidad de establecer unas reglas ciones municipales, en trminos de competitividad y
para intervenir en el proceso de ordenamiento territo- sostenibilidad ambiental.
rial, pero tambin llaman la atencin sobre la necesidad Los planes de ordenamiento deben ser realiza-
de tener en cuenta las organizaciones sociales en sus dos por iniciativa del alcalde municipal y sometidos a
requerimientos sobre el proceso. evaluacin por parte de las autoridades ambientales y
Uno de los puntos que no abord de manera pro- metropolitanas (si el municipio forma parte de un rea
funda la Poltica Urbana fue la red de relaciones que de este tipo). Pero la caracterstica esencial es que sean
se establece entre las ciudades y que quedara como construidos colectivamente y a partir de un proceso de
un aspecto a ahondar en una prxima poltica urba- participacin social que permita discutir ese orden de-
na. Lo adelantado sobre el tema desde la perspectiva seado que se quiere en el territorio.
oficial se plante a travs del Consejo de Poltica Eco- Aqu est el punto neurlgico sobre la construccin
nmica y Social (Conpes 2004) 3305 de 2004, titulado del orden deseado, que se puede resumir de la siguiente
Lineamientos para optimizar la poltica de desarrollo forma: el gobierno territorial dirige la construccin del
urbano, el cual no tiene la fuerza terica de la anterior modelo de organizacin territorial, pero a partir de es-
poltica y sigue con la tendencia del anlisis intraurba- cenarios concertados con sus comunidades, de all que
no, desconociendo una perspectiva ms regional sobre el orden deseado remita inmediatamente al tema de la
las redes de ciudades, sus reas de influencia y los pro- gobernabilidad y de la participacin. Esa participacin
blemas asociados a dicha influencia en el territorio. significa discutir temas estratgicos para la ocupacin
Como uno de los principales instrumentos de la del territorio, reas de proteccin, usos, densidades,
Poltica Urbana, surge en 1997 la Ley 388 de Desarro- fortalecimiento de las ventajas competitivas y, ms an,
llo Territorial (Congreso de la Repblica de Colombia la sociedad debe estar preparada con conocimiento e
1997), que buscaba lograr los objetivos no resueltos de informacin suficiente para, junto con las administra-
la Ley 9 de 1989, Ley de Reforma Urbana (Congreso de ciones territoriales, poder tomar decisiones sobre pre-
la Repblica de Colombia 1989). Este origen urbano le supuesto, siempre en procura de ese bien comn.
ha valido una serie de crticas, unas razonables y otras Para llevar a cabo ese proceso de participacin de los
que esperan ms de lo que una ley ordinaria puede rea- grupos sociales se hace referencia directa a la divisin
lizar sobre el territorio. del territorio y, por tanto, se estima, de acuerdo con el
Los objetivos de la Ley de Desarrollo Territorial son artculo 22 de la Ley 388 (Congreso de la Repblica de
hacer concretos algunos de los principales preceptos de Colombia 1997), que
la Constitucin Nacional (pues son ellos la funcin so- Para efectos de organizar la participacin comunal en la
cial y ecolgica de la propiedad), hacer prevalecer el inte- definicin del contenido urbano del Plan de Ordenamien-
rs general sobre el particular y hacer efectiva la funcin to, las autoridades municipales o distritales podrn deli-
pblica del ordenamiento. Uno de sus principales ins- mitar el rea comprendida dentro del permetro urbano,
trumentos, los Planes de Ordenamiento Territorial, los barrios o agrupamientos de barrios residenciales usual-
debe permitir que estos objetivos sean realizados sobre mente reconocidos por sus habitantes como referentes de
el espacio de manera concertada con las comunidades. su localizacin en la ciudad y que definen su pertenencia
El tema de la funcin social y ecolgica de la propie- inmediata en un mbito local o vecinal. Lo pertinente re-
dad es uno de los aspectos de mayor relevancia en las gir para la participacin comunitaria en la definicin del
posteriores concepciones sobre la ordenacin del terri- contenido rural, en caso en el cual [sic] la divisin territo-
torio, dado que aunque las tierras sean de dominio de rial se referir a veredas o agrupaciones de veredas.
particulares, este hecho no las exime de funciones rela-
cionadas con el bien comn, y este, sin duda, tiene que Para la formulacin de los planes de ordenamiento
ver con la sustentabilidad ambiental y la equidad social. territorial, las organizaciones civiles, a travs de estra-
A partir del anlisis de los planes de ordenamien- tegias de representatividad, podrn designar personas
to territorial se encuentra una serie de elementos que que representen sus intereses para la discusin de los
permiten dilucidar el papel que ha tenido la Ley 388 de componentes urbano y rural del plan.

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Este mismo artculo tambin seala que las organi- efectiva la participacin en los procesos de moderniza-
zaciones cvicas podrn participar en: cin municipal.
Proponer, en los casos excepcionales sealados en Los planes de ordenamiento territorial generaron
las normas urbansticas generales, la asignacin una dinmica particular en cuanto a procesos de plani-
especfica de usos y aprovechamiento en zonas de ficacin se refiere con la mencionada Ley 388 (Congreso
escala vecinal. Tambin podrn proponer al respec- de la Repblica de Colombia 1997), cuyos decretos regla-
to en lo relacionado con normas de paisajismo y el mentarios, principalmente, el 3600 de 2007, plantean
trfico vehicular, siempre y cuando no se afecte el preceptos con relacin a las determinantes de ordena-
uso del espacio pblico. miento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones ur-
Formular y proponer planes parciales. bansticas en este tipo de suelo, buscando as articular y
Ejercer acciones de veedura ciudadana que garan- actualizar lo planteado en la Constitucin del 91, la Ley
ticen el cumplimiento o impidan la violacin de las 99 de 1993 (Sistema Nacional Ambiental), la Ley 152 de
normas establecidas. 1994 (Ley Orgnica del Plan de Desarrollo) y la Ley 128
orgnica de reas metropolitanas. Adems, la Ley 388
Pero en la vida real son evidentes una serie de di- plantea un cambio en la estructura tradicional de pro-
ficultades de orden tcnico y poltico que impiden yeccin de desarrollo futuro de los municipios.
realmente la construccin de ese orden deseado, que- Si el ordenamiento territorial significa generar un
dando solamente como un orden que puede nacer de la proceso para la construccin del orden deseado, esto
voluntad de unos pocos. solo se puede lograr a partir de los grupos sociales, sus
problemticas, su razn de ser como etnia o como gru-
Los planes de ordenamiento po. No puede ser un ejercicio exclusivamente estads-
y la planificacin del orden deseado tico, normativo, sino que debe reconocer diferencias,
tendencias socioculturales, la misma tradicin histri-
En realidad cabra preguntarse sobre quin o quines ca y las diferencias de gnero.
construyen el orden deseado. En ocasiones son los ex- En la escala regional y nacional es ms complicado
pertos quienes realizan sus propuestas de modelos de generar ese orden deseado, como se ver ms adelan-
ocupacin territorial. Posteriormente, estas propuestas te, ya que sobre el territorio se superponen intere-
pasan por una instancia bastante compleja, el filtro po- ses de distinto orden, los ministerios no llegan a un
ltico, que a su vez tiene bastante influencia de algunos acuerdo sobre el devenir del territorio y muchas ve-
sectores econmicos. Ser que para algunos sectores ces existen orientaciones contradictorias. Al respecto,
resulta inconveniente esta apertura a una verdadera surgen muchas preguntas clave: Cmo se participara
participacin? En esas circunstancias no todos pueden en esas escalas territoriales? Cmo se construye ese
intervenir en la construccin de ese orden deseado. orden deseado? A partir de la superposicin de lo que
Se debe reiterar que la legitimidad de estos planes cada entidad pretende de acuerdo con sus competen-
depende de si la sociedad ha participado o no y si se cias? Haciendo una sumatoria de lo planteado a nivel
ha involucrado en las discusiones. La participacin en local y regional o a partir de una discusin juiciosa ge-
los procesos de formulacin de los planes de ordena- nerada desde el nivel nacional articulada con los nive-
miento territorial ha sido interpretada desde distintos les regional y local?
puntos de vista. Algunas administraciones consideran Estos aspectos son estratgicos para orientar un
que participar es informar exclusivamente, y la toma desarrollo sustentable, dado que si no hay un acuerdo
en consideracin de sus propuestas queda al margen de colectivo en el nivel nacional, mucho menos puede es-
la construccin del plan. Otras, por el contrario, han perarse que los municipios orienten sus vocaciones y
avanzado hacia la construccin de un dialogo sobre los modelos de organizacin del territorio de manera cohe-
contenidos y orientacin del plan. rente y articulada con una visin regional.
En el proceso adelantado se encuentran una serie Respecto al tema, un planteamiento a nivel nacio-
de vacos en la incorporacin de la participacin en los nal es el de construir un objetivo de ordenamiento del
procesos de planificacin y gestin territorial, tema a territorio que tome en consideracin las caractersticas
analizar para aventurarse en la construccin de hipte- ambientales y socioculturales, un proyecto colectivo que
sis que permitan encontrar alternativas que hagan ms aunque resulta utpico se hace cada vez ms necesario.

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El ordenamiento territorial escapar de la realidad de que ser imposible alcanzar un


como instrumento para un estilo de desarrollo ambiental y socialmente sustenta-
desarrollo sustentable ble, sin que todos los pases estn dispuestos a cambiar
su patrn actual de crecimiento y de incorporacin del
Las sociedades se encuentran en una dinmica conti- patrimonio natural, tema de discusin y de no acuerdo
nua. Armona y conflicto son los motores de este con- en la pasada cumbre de Copenhague.
tinuo movimiento que las proyecta hacia horizontes Sin el acuerdo en cuanto a un nuevo orden (local, re-
futuros. Algunos han creado un paradigma en cuanto gional y mundial) deseado los esfuerzos locales pueden
a que dichas dinmicas necesariamente deben orien- resultar insuficientes para recuperarnos de la crisis am-
tar hacia un determinado tipo de desarrollo, a veces biental actual. Para Amrica Latina, particularmente,
entendido como crecimiento econmico. Desde otras se seala la pobreza y la falta de planificacin como los
perspectivas se ha estimado la necesidad de que ese factores ms determinantes de la situacin de conta-
desarrollo contemple de manera determinante la arti- minacin creciente de los recursos de aire, suelo y agua
culacin necesaria entre las dimensiones sociocultural, (Guimaraes 2006, 132)
ambiental y poltica; pero realmente en ese proceso se Respecto a la inequidad y la pobreza, Leff (1994) se-
ha generado una degradacin de recursos ambientales ala que el problema no se basa solamente en imponer
en la mayora de las zonas del territorio nacional. un lmite econmico absoluto a la explotacin de los
Como lo seala Massiris (2000), el conflicto se da recursos, sino en el acceso social a los bienes naturales
entre las posibilidades de conservar los recursos y con- y a la propiedad de los medios naturales y tecnolgicos
diciones ambientales, y continuar con un modelo de de produccin. Se esperara que con un acceso ms am-
produccin econmico cuyos costos de produccin no plio de los grupos sociales a los bienes naturales sera
contemplan los costos ambientales de estas actividades. posible establecer un manejo ms claro de estos y quiz
En el documento de Guimaraes (1994, 51-53), en el mayor transparencia en su utilizacin.
cual se realiza una crtica al desarrollo sustentable, se Se entiende el desarrollo sustentable en este artculo
plantea la pregunta acerca de si este es una propuesta como aquel que va ms all de un desarrollo sostenible,
alternativa o el fruto de una retrica neoliberal. que se contenta con mantener la cantidad de recursos
Para disear un concepto alternativo de desarrollo disponibles para unas generaciones futuras sobre las
sustentable, Guimaraes seala la necesidad de estimar cuales se anticipa un conocimiento de sus deseos. Esto
en los anlisis al menos cuatro componentes de esta se acerca ms al planeamiento de ngel (1994), en el
sustentabilidad, a saber: i) la sustentabilidad ecolgica, cual se concibe el desarrollo sustentable como aquel que
referida al manejo adecuado y la conservacin de los re- indica los esfuerzos realizados por una sociedad para lo-
cursos naturales para las actividades productivas; ii) la grar mantener ciertos equilibrios bsicos que permitan
sustentabilidad ambiental, relacionada con el manteni- la continuidad de la vida, equilibrios sin los que una so-
miento de la capacidad de sustento de los ecosistemas ciedad no podra perpetuarse como tal.
o su capacidad de responder adecuadamente a las agre- Para analizar el tema de la sustentabilidad en el
siones antrpicas; iii) la sustentabilidad social, referida pas, uno de los primeros factores que se deben tener
al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, y en cuenta es el relacionado con el proceso vertiginoso
iv) la sustentabilidad poltica, referida bsicamente al de crecimiento de la poblacin urbana desde los aos
proceso de construccin de ciudadana. cincuenta. Las tendencias van en aumento: en el infor-
Se esperara que con una adecuada relacin de estas me de PNUD (2007) se muestran algunos datos sobre
cuatro nociones sera posible conseguir un desarrollo las tendencias demogrficas para Colombia, en la cual
sustentable. Sin embargo, estara de fondo el tema del la tasa de crecimiento demogrfico 2005-2015 ser de
cambio del modelo predominantemente econmico 1,2%. De acuerdo con ello en el ao 2015 se la poblacin
por uno ms equilibrado en el que se considere de igual urbana llegar al 75,7%.
peso un enfoque social y poltico. Este proceso de urbanizacin acelerado, sufrido en
Pero el asunto no es tan sencillo, dado que los pa- las ltimas dcadas, se encuentra asociado con fuertes
ses forman parte de un sistema mundial en el cual cada transformaciones en el estado de los recursos ambienta-
uno debe comprometerse con un nuevo modelo. Como les. Al respecto, Mrquez (2004) seala que esta trans-
enuncia el mismo Guimaraes (2006, 134): no se puede formacin es una destruccin de selvas y bosques, los

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cuales han desaparecido y se han convertido en potreros vecinos, siendo los principales factores la importacin
y en reas de cultivo, zonas de asentamientos humanos de agua y la contaminacin del ro Bogot.
e infraestructura. La urbanizacin y su consabida con- Un cuarto factor a mencionar es que el pas se en-
centracin de poblacin generan transformaciones en la cuentra dividido en pequeos municipios de menos de
oferta y calidad de los recursos: suelo, agua y aire. 30.000 habitantes. Esto plantea de entrada un tema
En efecto, la urbanizacin genera presiones en el que se debe tener en cuenta y es que muchas veces se
suelo, dado que esta es su base para la generacin de fragmenta una visin integral de reas estratgicas de
proyectos de vivienda, implantacin de equipamientos reserva, lo cual impide un adecuado manejo ambiental.
y vas de comunicacin. La poblacin demanda alimen- Un quinto factor a tener en cuenta es la debilidad
tos y agua potable en grandes cantidades para el uso de una visin regional: recurdese el origen urbano de
domstico e industrial. Adems es necesario considerar la Ley 388. Sin embargo, se han realizado esfuerzos por
que el suelo urbano tiene un mayor valor en metro cua- proyectar una visin regional. En el anlisis hecho en el
drado que la mayora de los suelos rurales, aunque pue- 2003 como parte de una investigacin de carcter inter-
den existir excepciones si estos ltimos representan una disciplinario financiada por el Ministerio de Ambiente,
ventaja comparativa por su oferta natural, la presencia Vivienda y Desarrollo Territorial se observaba en los
de recursos para explotar o su ubicacin estratgica. POT que la visin urbana regional es muy dbil: ape-
Un segundo factor a tener en cuenta en la distribu- nas queda insinuada, a pesar de la existencia de temas
cin de la poblacin y su consiguiente concentracin claramente supramunicipales. Tambin es ausente una
urbana es el hecho de existir una alta concentracin en reflexin ms profunda sobre la poblacin sus orgenes
la zona Andina y en el Caribe. Esto plantea de entrada y sus patrones culturales, entre otros.
una presin sobre los recursos naturales de las zonas Los municipios no pueden asumir de manera indi-
densamente pobladas. En Colombia, la mayor cantidad vidual estos procesos de desarrollo, porque al contrario
de poblacin se encuentra en los valles interandinos, de lo que se pretende con la Ley 388 que es sumar es-
que albergan la metrpoli nacional, los corredores ur- fuerzos y fortalecer las vocaciones territoriales para la
banos del eje cafetero y el rea metropolitana del Va- competitividad, tal vez se gestando una mayor atomi-
lle de Aburr. En la costa Caribe se observa tambin la zacin de problemticas y recursos. Este asunto es de
concentracin en el sistema de ciudades de Cartagena, especial importancia, ya que el tema ambiental es tan
Santa Marta y Barranquilla. complejo que en la mayora de los casos trasciende l-
Un tercer factor es la denominada huella ecolgica, mites municipales, por ejemplo, el tema de la vivienda,
tal vez la muestra ms importante del impacto de la de los servicios pblicos y del balance hdrico, por citar
ciudad en su rea de influencia: por su dinmica se ge- solo algunos casos.
neran cambios importantes en el uso de los suelos veci- Por falta de una visin regional, existe en varios ca-
nos y el uso del agua. Dada la necesidad de comunicarse sos la descoordinacin en los criterios para la planea-
entre asentamientos, los administradores territoriales cin en el uso del suelo. Un ejemplo sobre el particular
deben transformar los paisajes a travs de vas regiona- lo plantea Andrade (2004, 159):
les y equipamientos. Los municipios de Cota y Funza, en la parte que colin-
En Colombia no se ha realizado una investigacin da con el ro Bogot, definieron suelos para uso industrial,
que permita saber la huella ecolgica. Sin embargo, dndole as un tratamiento completamente diferente
Guhl (2002) plantea que si los 40 millones de colombia- al de proteccin en el costado del Distrito Capital (zona
nos tienen una huella ecolgica promedio de 2 hectreas de manejo y proteccin ambiental, ZMPA). En el mean-
por persona, se necesitara de 80 millones de hectreas dro del Say, que hace parte de los humedales del D. C. se
para mantener la actual forma de vida. Esto plantea un presentan conflictos con el municipio colindante, pues el
panorama positivo, dado que Colombia posee an una uso asignado por esa entidad no es el mismo que el que le
capacidad ecolgica de reserva, lo cual le confiere un ha dado Bogot. La misma situacin se observa en el sis-
recurso muy importante que se debe saber aprovechar. tema orogrfico de los cerros de la Sabana de Bogot en
A pesar de este panorama, Guhl (2002) plantea que donde los POT municipales no definieron el uso de forma
para Bogot es distinto, dado que con sus 6.5 millones acorde con la necesidad de conservar la conectividad eco-
de habitantes y su concentracin de actividades ha ge- lgica con la reserva forestal de los cerros de Bogot. En
nerado externalidades negativas sobre los municipios suma, el producto territorial que surge del conjunto de

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los POT municipales no es suficiente para construir una Cauca, Cesar. Las titulaciones permitiran la extraccin
visin integral acorde con el concepto de EEP regional. de materiales como arcillas, carbn, materiales de cons-
truccin, oro, uranio, roca, esmeraldas, hierro, minera-
Este ejemplo se repite en varios municipios del pas, les metlicos, molibdeno, asfalto, minerales preciosos,
poniendo en evidencia el tema de la fragmentacin. caliza y arenas. Aqu se debe recordar que el Estado co-
Un sexto factor a tener en cuenta, que es determi- lombiano es el dueo del subsuelo: 615 ttulos mineros
nante en el tema de la sustentabilidad, es la existencia adjudicados desde noviembre 2008 a agosto de 2009
de un modelo econmico basado, en gran porcentaje, (Ingeominas 2009).
en una economa extractiva sobre recursos no renova- En el ltimo seminario de la Procuradura sobre
bles, entendidos, de acuerdo con Martnez (2001), como pramos y reas protegidas, realizado los das 13 y 14
aquellos cuya utilizacin econmica disminuye necesa- de octubre del 2009, el propio Ministro del Medio Am-
riamente la cantidad disponible de reservas y sobre los biente reconoca que la mayora de estos ttulos otorga-
cuales no existen regulaciones comunes mundiales para dos y por aprobar se encuentran sobre zonas de reas
establecer los criterios de reservas internacionales. protegidas y pramos.
En efecto, la economa de los pases denominados
del tercer mundo se basa en la exportacin de materia Conclusiones
prima y recursos no renovables, por ello el consumo de
recursos no renovables ha llegado a lmites antes no Ante todo debe concebirse el ordenamiento como un
vistos. Tambin para generar ingresos pueden llegar a instrumento que permite, a travs de un ejercicio pros-
acuerdos para importar residuos generados por los pro- pectivo, generar un modelo de ocupacin territorial
cesos productivos de los pases denominados del norte. donde se fortalecen las vocaciones de los territorios, y
Algunos datos presentados por Naciones Unidas es posible tener criterios tcnicos para subsanar los con-
(Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos flictos en el uso de los suelos, armonizando y salvando
Humanos 1996, 325) muestran que, para el ao 1991, zonas de inters ambiental y cultural. En este sentido, el
El consumo promedio de energa per cpita en frica ordenamiento no debe concebirse como una obligacin
era 12 giga julios; en Canad, Estados Unidos, Australia ms, sino como un instrumento que permita construir
y muchas de las naciones europeas ms ricas era de 15 sobre un territorio un orden deseado y orientado hacia
a 30 veces esta cifra. Australia y la mayora de los pases el horizonte de una sustentabilidad ambiental.
europeos ms ricos tenan consumos entre 160 y 220 y La contribucin del ordenamiento a la sustentabi-
los Estados Unidos y Canad tenan cerca de 320. Entre lidad debe entenderse en sus distintos niveles terri-
los pases africanos y asiticos ms pobres, el promedio toriales. Algunas consideraciones al respecto son las
per cpita era entre 1 y 10. El consumo de acero per cpita siguientes.
dentro de los pases de la OCDE es de 450 kilos comparado
con 43 kilos en el sur Escala nacional
A esta escala el ordenamiento territorial como ins-
La constitucin geolgica de Colombia permite trumento de planificacin debe contribuir a la cons-
que este sea un pas con gran potencial minero. En las truccin de una visin del territorio nacional, donde se
ltimas dcadas el pas entr en la extraccin a gran sealen reas estratgicas de inters ambiental para el
escala de carbn, petrleo y nquel. Vergara (2004) se- pas. La nacin debe establecer de manera prioritaria
ala que actualmente hay 17 frentes activos en el pas, qu tipo de pas se requiere de acuerdo a sus componen-
en zonas de bosques y pramos andinos, piedemontes tes ambientales y socioculturales y, en concordancia,
de la llanura Caribe y selvas del Pacfico y el Amazo- establecer un modelo adecuado que le d prevalencia a
nas. Esta actividad econmica afecta valiosos recursos las relaciones armnicas entre economa y sustentabi-
naturales, cuencas hidrogrficas, parques naturales y lidad ambiental.
territorios indgenas. Se debe investigar ms sobre la importancia econ-
En relacin con estas condiciones es preocupante el mica de los servicios ambientales y las entidades deben
hecho de la proliferacin de ttulos mineros sobre todos tener informacin disponible para la toma de decisio-
los departamentos menos el Amazonas. Los ms titu- nes. No siempre lo ms conveniente es la economa ex-
lados son Boyac, Choc, Santander, Cundinamarca, tractiva, se requiere de polticas que permitan orientar

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actividades hacia otros horizontes signados por la ne- A escala regional


cesidad de una sustentabilidad que permita el desarro- Muchos de los problemas ambientales locales y/o
llo pleno de la vida. urbanos solo pueden ser entendidos desde una pers-
Pero como el ordenamiento es solo un instrumen- pectiva regional o, como lo plantea Fernndez (2000,
to sus hallazgos y determinacin de balances entre las 181-190), desde una perspectiva contextual, principal-
dimensiones ecolgica, social y cultural debe comple- mente, en reas de relativo bajo desarrollo socioeco-
mentarse con una voluntad poltica y un genuino inte- nmico.
rs por el tema ambiental, no desde el punto de vista El nivel regional, unido a partir las propuestas de
demaggico sino como una posibilidad para el desarro- regionalizacin que tengan en cuenta estructuras eco-
llo, como un instrumento para la construccin de un lgicas regionales, puede ser un punto de encuentro
orden sustentable para todos. a partir del cual construir un ordenamiento regional
En esta misma escala, la informacin generada en sostenible, aspecto primordial a tener en cuenta con
esta visin nacional debe ser compartida por todas sus relacin a la sustentabilidad. El ordenamiento permiti-
entidades, lo cual permitir una toma de decisiones r determinar zonas de inters ambiental regional y el
real. Es importante tener en cuenta que Ingeominas ordenamiento de macrocuencas hidrogrficas.
ha aprobado ttulos mineros en zonas de reserva, tal Hasta el momento, las corporaciones ambientales
vez porque no posee la informacin actualizada sobre tienen una visin regional, pero requieren mayor apo-
zonas de proteccin, evidencia de una desarticulacin yo logstico y mayores herramientas para incidir en esa
institucional o de intereses particulares de carcter eco- visin de los municipios, de forma tal que los instru-
nmico que priman sobre la sustentabilidad ambiental. mentos de planificacin, como son los POT, permitan
Ante esta desinformacin se pueden tomar decisiones coordinar la toma de decisiones sobre el uso del suelo.
con implicaciones negativas y crticas para la sostenibili- El Informe de la Procuradura (2009) plantea al-
dad del pas. Frente al riesgo de las titulaciones mineras gunos factores que impiden la realizacin de acciones
sobre reas de proteccin, podra pensarse al respecto en efectivas por parte de las corporaciones ambientales
un sistema de informacin territorial que se alimentara regionales, entre ellos se encuentra la falta de informa-
con informacin de las distintas entidades territoriales y cin y la falta de recursos tcnicos y financieros, dado
que a su vez permitiera una toma de decisiones con cono- que para cumplir con los planes de manejo ambiental,
cimiento sobre las implicaciones de ciertas intervencio- se debe generar informacin y no existe la capacidad
nes en la sustentabilidad ambiental del pas. para obtener informacin primaria. La informacin
Es necesario contemplar los procesos de ordena- catastral est desactualizada y presenta peor situacin
miento como una herramienta que permita la de- en zonas de comunidades indgenas, cuyos ttulos se
terminacin de nuevas zonas de proteccin, con un remontan a la Colonia. Se seala as mismo que los pla-
manejo que propenda hacia la continuidad de la vida nes de ordenamiento territorial se ven afectados por
de pequeas poblaciones incorporndolas en las es- decisiones contenidas en otras disposiciones legales, y
trategias de proteccin. no se entiende la diferencia entre ordenamiento pre-
Al respecto, en los encuentros de la Comisin de dial, territorial, de cuenca y zonificacin.
Parques Naturales y reas Protegidas de Naciones Uni- Otro factor a tener en cuenta es que aunque existe
das en la dcada de 1980, surge una concepcin sobre la un alto inters de las comunidades asentadas en el rea
dimensin humana de la conservacin. En palabras de de influencia de los ecosistemas, como el de pramos,
Maldonado (2005, 191): las medidas conservacionistas se plantea por parte de las comunidades que la mayora
que no sean socialmente aceptadas y defendidas por la de los estudios ambientales desconocen los contextos
mayora de la poblacin a la larga fracasan. Y esto es histricos y culturales, por tanto se utiliza un lenguaje
lgico, dado que si los grupos sociales no las recono- difcil para las comunidades (Procuradura 2009). Esto
cen o no sienten identificacin cultural y simblica con constituye un factor determinante para la generacin
ellas, entonces no existen para su imaginario colectivo. de desencuentros entre la visin de las instituciones, de
Por ende, resultan extraas para su actuar cotidiano, y los pobladores y de actores sociales locales.
este es un factor determinante en trminos de manejo Muchos municipios son tan pequeos que tienen
y conservacin ambiental. grandes debilidades institucionales, pero deben afron-

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tar responsabilidades en el manejo de un ecosistema o A escala local


de un rea especial, por ejemplo, el municipio de Zapa- No hay que olvidar la importancia de la escala local
yn y sus cinagas. Por ello, el papel del departamento y, por ende, la participacin de los actores sociales en su
es de vital importancia dado su nivel intermedio entre construccin. Se debe trabajar ms en pro de un encuen-
los niveles nacional, regional y local. Los departamen- tro del ciudadano con su territorio, para fortalecer pro-
tos deben tomarse en serio su papel de orientar ade- cesos de identificacin y apropiacin cultural de este, lo
cuadamente un modelo de ocupacin territorial que que sin duda redundar en la construccin de un orden
permita detectar problemas e incidir en polticas de un deseado. En este sentido es conveniente destacar la labor
manejo regional del territorio de algunos cabildos verdes, organizaciones ecolgicas ju-
Otro aspecto importante a tener en cuenta en el veniles y otras pequeas organizaciones con proyectos
tema del ordenamiento es la posibilidad de que este de recuperacin de cuencas, manejo de residuos slidos y
instrumento permita dirimir los litigios por lmites en- proyectos agroecolgicos, entre otros (Rojas 1999).
tre territorios. Recientemente, esta noticia se anunci Es urgente fortalecer los procesos de participacin
en el peridico El Tiempo: social en la construccin de un orden deseado de ca-
La asignacin de regalas petroleras a La Macarena y rcter sustentable. Guimaraes (2006, 130) seala al
no a San Vicente del Cagun, municipios que desde hace respecto que el desafo que se presenta, pues, para los
cerca de 30 aos sostienen un conflicto limtrofe por una gobiernos y la sociedad latinoamericana y caribea es
zona rica en hidrocarburos, fue la excusa para que ha- el de garantizar la existencia de un proceso transparen-
bitantes del rea del Cagun decidieran bloquear la va te, informado y participativo para el debate y la toma
que conduce hacia el sur del Meta [...]. Por eso, segn el de decisiones en pos de la sostenibilidad.
mandatario, con el apoyo de la Fuerza Area, el Fondo Estos aspectos son estratgicos para orientar un de-
rotatorio del Ejrcito y la Fudra se realizar un puente sarrollo sustentable, dado que si no hay un acuerdo co-
areo para llevar alimentos a esa poblacin con 5.600 ha- lectivo a nivel nacional, mucho menos puede esperarse
bitantes, [...] son 10.300 km cuadrados de zona compar- que los municipios orienten sus vocaciones y modelos
tida, que San Vicente siempre ha atendido con servicios de organizacin del territorio de manera coherente y
de salud y educacin. En esa rea estn las inspecciones articulada con una visin de carcter supramunicipal,
de San Juan de Lozada, El Recreo y Los Pozos. (El Tiempo, ya sea nacional o regional.
sbado 17 de octubre de 2009) Y por ltimo, como lo plante sabiamente el indge-
na kagaba, para ordenar el territorio hay que ordenar
El ordenamiento debe permitir poner sobre la mesa primero el pensamiento, ese pensamiento que en este
de discusin las disputas por los lmites territoriales momento requiere una orientacin que permita nue-
y, de manera concertada, establecer criterios que per- vos encuentros con la naturaleza y con el territorio, ya
mitan superarlas claramente y, as mismo, superar el que, como lo seala Leff (2009, 10), la crisis ambiental,
abandono de zonas estratgicas desde el punto de vista esa crisis en sustentabilidad, es en esencia una crisis del
geogrfico y ambiental. conocimiento, es decir, una crisis del pensamiento.

Yolanda Teresa Hernndez Pea


Antroploga de la Universidad Nacional de Colombia, ingeniera catastral y
geodesta por la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas, magster en
Planificacin y Administracin del Desarrollo Regional de la Universidad
de los Andes, candidata a doctor en Geografa de la Universidad Nacional
de Colombia. Docente de planta de la Universidad Distrital Francisco Jos
de Caldas. Proyecto curricular: Especializacin en Ambiente y Desarrollo
Local, Facultad del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

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