OS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES E O DIREITO

CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA

Enid Rocha Andrade da Silva*

Luseni Maria Cordeiro de Aquino*

Abrigos ou orfanatos, educandrios e casas-lares so instituies responsveis por

zelar pela integridade fsica e emocional de crianas e adolescentes que tiveram seus
direitos desatendidos ou violados, seja por uma situao de abandono social, seja pelo
risco pessoal a que foram expostos pela negligncia de seus responsveis. Em sentido
estrito, abrigo uma medida de proteo especial prevista no Estatuto da Criana
e do Adolescente e definida como provisria e excepcional (ECA, art. 101, pargra-
fo nico). Aqueles que, em casos extremos, necessitam permanecer afastados de suas
famlias at que as condies adequadas de convivncia se restabeleam devem encontrar
nas instituies de abrigo um espao de cuidado e proteo.
A aplicao desse tipo de medida implica a suspenso do poder familiar sobre as
crianas e os adolescentes em situao de risco e se d apenas por deciso do Conselho
Tutelar e por determinao judicial. Isso significa que, durante o perodo em que
permanecem abrigados, esses meninos e meninas ficam legalmente sob a guarda do
responsvel pelo abrigo, devendo seu atendimento ser acompanhado pelas autoridades
competentes, com ateno especial para a garantia de todos os direitos que lhes so
assegurados na legislao brasileira, inclusive aquele referente convivncia familiar e
comunitria, em foco neste texto.1
Embora a atribuio de promover o direito convivncia familiar e comunitria
no seja exclusiva das instituies de abrigo, mas compartilhada por toda a rede de
atendimento criana e ao adolescente que inclui ainda o Judicirio, o Ministrio
Pblico, os conselhos tutelares e de direitos e o prprio Poder Executivo nos nveis
federal, estadual e municipal , essas instituies tm um importante papel na rea.
preciso ter claro que a medida de abrigo, alm de excepcional, tambm tem carter
provisrio, o que significa que se tem como objetivo ltimo o retorno do abrigado
para sua famlia de origem no prazo mais breve possvel. Isso requer que, enquanto
durar a aplicao da medida, os abrigos contribuam com os demais atores da rede de
atendimento no sentido de buscar manter os vnculos familiares das crianas e adoles-
centes abrigados e de apoiar as famlias a receber seus filhos de volta e a exercer de
forma adequada as suas funes. Alm disso, essas instituies devem empreender
ainda outros esforos no sentido de propiciar o direito convivncia familiar e comu-
nitria na rotina do atendimento, tendo em vista especialmente aqueles casos em que

* Tcnicas de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

1. Tanto a Constituio Federal quanto o ECA definem como direitos fundamentais das crianas e dos adolescentes
brasileiros o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignid ade, ao
respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria (Constituio Federal, art. 227, e ECA, art. 19).

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o retorno famlia se mostra invivel e as crianas e os adolescentes tm que perma-
necer nos abrigos por um tempo considervel at se integrarem outra famlia.
De fato, desde a consagrao da doutrina da proteo integral a crianas e ado-
lescentes no pas, com a Constituio de 1988 e o ECA, vem-se exigindo das institui-
es que prestam servios de atendimento a esse segmento da populao brasileira a
reviso e a mudana de suas prticas, no sentido de superar o enfoque assistencialista,
fortemente arraigado nos programas de atendimento, e implantar modelos que con-
templem aes emancipatrias, com base na noo de cidadania e na viso de crianas
e adolescentes como sujeitos de direitos em situao peculiar de desenvolvimento.
Neste sentido, a pergunta que se coloca : o que as instituies de abrigo tm feito de
fato para contribuir para a promoo do direito convivncia familiar e comunitria
daqueles sob sua responsabilidade?
Este texto pretende responder essa pergunta utilizando-se dos dados que foram
coletados pelo Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da
Rede SAC/MDS.2 A pesquisa buscou conhecer a situao do atendimento, as caracters-
ticas, a estrutura de funcionamento e os servios prestados pelos abrigos que recebem re-
cursos do governo federal. Foco especial foi direcionado para a identificao das
aes ali desenvolvidas que podiam propiciar o convvio familiar e comunitrio para as
crianas e os adolescentes abrigados, seja pela manuteno do vnculo com sua famlia
e comunidade de origem, seja pelo incentivo convivncia com outras famlias, seja
ainda pela promoo de um ambiente mais acolhedor na prpria instituio de
abrigo e pelo incentivo participao da criana e do adolescente na sua comunidade.
Para tratar a questo preciso considerar, em primeiro lugar, o perfil das 589
instituies investigadas e das crianas e adolescentes que ali se encontravam. O quadro a
seguir apresenta uma sntese dos principais aspectos relativos caracterizao das
entidades de abrigo. Como se pode perceber, trata-se, majoritariamente, de instituies
no governamentais, orientadas por valores religiosos, dirigidas por voluntrios e que de-
pendem fundamentalmente de recursos prprios e privados para o seu funcionamento.
QUADRO 1

Perfil das entidades de abrigo pesquisadas

No governamentais 68,3%
Pblicas 30,0%
Tm orientao/vnculo religioso 67,2%
Catlicos. 62,1%
Evanglicos 22,5%
Espritas 12,6%
Anteriores a 1990 41,4%
Posteriores a 1990 58,6%
(continua)

2. Levantamento realizado pelo Ipea em 2003 e promovido pela ento Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da
Presidncia da Repblica, por meio da Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana do Adolescente (SPDCA) e do
Conselho Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda). Das cerca de 670 instituies de abrigo que eram
beneficiadas, naquele ano, por recursos da Rede de Servios de Ao Continuada (Rede-SAC) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), foram investigados 589 abrigos, ou seja, 88% do total. Essas instituies
acolhiam, no momento da realizao da pesquisa, 19.373 crianas e adolescentes. Ver IPEA/CONANDA. O Direito
Convivncia Familiar e Comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil. Braslia, 2004.

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(continuao)
Dirigidas por voluntrios 59,3%
Dirigidas por profissionais remunerados 33,4%
Profissionais do quadro prprio do abrigo 59,2%
Profissionais voluntrios 25,3%
Funcionam sob regime de permanncia integral 78,4%
Funcionam sob outros regimes de permanncia 19,7%
Recursos prprios e privados no financiamento das entidades no governamentais .61,7%
Recursos pblicos no financiamento das entidades no governamentais 32,3%
Fonte: IPEA/CONANDA. O Direito Convivncia Familiar e Comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil.
Braslia, 2004.

No que diz respeito s cerca de 20 mil crianas e adolescentes atendidos nessas ins-
tituies, os dados levantados mostraram que se tratava, na maioria, de meninos
(58,5%) afrodescendentes (63%) e com idade entre 7 e 15 anos (61,3%). Pouco mais
da metade dos abrigados vivia nas instituies h mais de dois anos, enquanto 32,9%
estavam nos abrigos por um perodo entre dois e cinco anos, 13,3%, entre seis e dez
anos, e 6,4%, por mais de dez anos. Curiosamente, a grande maioria dessas crianas e
adolescentes (86,7%) tinha famlia, sendo que 58,2% mantinham vnculos com os fa-
miliares e apenas 5,8% estavam impedidos judicialmente de ter contato com eles. Esses
meninos e meninas viviam, portanto, a paradoxal situao de estar juridicamente vincu-
lados a uma famlia que, na prtica, j abrira mo, havia algum tempo, da responsabili-
dade de cuidar deles, principalmente por causa da pobreza. O resultado desta situao
era que apenas 10,7% deles estava judicialmente em condies de serem encaminhados
para a adoo.3 O quadro adiante apresenta os motivos que levaram essas crianas e
adolescentes aos abrigos, ficando evidenciada a ligao do fenmeno com a pobreza e
com algumas situaes associadas privao material.

QUADRO 2
Brasil: crianas e adolescentes abrigados segundo os motivos do abrigamento
Motivo do ingresso no abrigo Freqncia (em %)
Carncia de recursos materiais da famlia/responsvel 24,1
Abandono pelos pais/responsveis 18,8
Violncia domstica 11,6
Dependncia qumica dos pais/responsveis 11,3
Vivncia de rua 7,0
Orfandade 5,2
Outros 22,0
Total 100,0
Fonte: IPEA/CONANDA. O Direito Convivncia Familiar e Comunitria: os abrigos para crianas e adolescentes no Brasil.
Braslia, 2004.

Para avaliar a contribuio dos abrigos investigados para a promoo do direito

convivncia familiar e comunitria para essas crianas e adolescentes, foram analisados,

3. A adoo requer a destituio do poder familiar e implica o afastamento definitivo da criana e do adolescente de sua
famlias. Assim, para no incorrer em injustias, da maior importncia que essas famlias recebam apoio e suporte
necessrios para sua reestruturao. Em muitos casos, a maior agilidade dos processos de perda do poder familiar pode
provocar inmeras injustias com famlias que sequer receberam apoio e/ou tiveram tempo para reintegrao de seus filhos.
No entanto, fundamental chamar ateno para o fato de que o prprio ECA estabelece que o abrigo uma medida
provisria e excepcional, utilizvel como forma de transio para a colocao em famlia substituta, no sendo aceitvel a
permanncia indefinida de crianas e adolescentes nas instituies sem qualquer perspectiva de vivncia familiar, ainda que
longe de sua famlia natural.

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com base nos princpios estabelecidos no artigo 92 do ECA, os vrios aspectos que
permitem indicar a adequao do atendimento prestado s diretrizes de reordenamento
das prticas institucionais. Com relao convivncia familiar analisou-se o atendi-
mento realizado pelos abrigos a partir de quatro quesitos: i) preservao dos vnculos
com a famlia de origem; ii) apoio reestruturao familiar; iii) incentivo convivncia
com outras famlias; e iv) estrutura residencial do abrigo. No que se refere convivn-
cia comunitria, foram considerados: i) a participao de crianas e adolescentes abri-
gados na vida da comunidade local; e ii) a participao de pessoas da comunidade no
processo educativo do abrigo.
Quanto ao primeiro aspecto, a preservao dos vnculos familiares, foram con-
siderados dois grupos de aes desenvolvidas pelas instituies: i) aes de incentivo
convivncia das crianas e dos adolescentes com suas famlias de origem, e ii) cum-
primento do princpio de no-desmembramento de grupos de irmos abrigados. Em
relao ao primeiro grupo, observou-se que 79,8% das instituies mantinham in-
formaes sistematizadas sobre as famlias dos abrigados (endereo, renda, situao de
trabalho, organizao familiar etc.); 65,9% promoviam visitas das crianas e dos ado-
lescentes aos lares de suas famlias; e 41,4% permitiam a visitao livre ao abrigo, sem
datas e horrios preestabelecidos. J no segundo grupo de aes, foi possvel verificar
que uma maioria absoluta de 85,9% dos abrigos acolhia qualquer criana ou adoles-
cente em situao de risco social ou pessoal, sem restries quanto a deficincias ou
problemas de sade; 62,3% realizavam atendimento em regime de co-educao para
meninos e meninas; e 62,1% trabalhavam sob o modelo de agrupamento vertical,
em que a diferena entre a menor e a maior idade de atendimento superior a dez
anos. No entanto, apesar dos ndices elevados de instituies que praticavam esses cri-
trios isoladamente, somente 5,8% dos abrigos pesquisados desenvolviam conjunta-
mente todas as aes elencadas.
Alm do fortalecimento e da manuteno dos vnculos afetivos entre os abrigados
e seus familiares, outro aspecto se mostra importante para a garantia do direito convi-
vncia familiar das crianas e dos adolescentes em abrigos: a busca da reestruturao de
suas famlias. Assim, superadas as dificuldades que determinaram o afastamento, pais,
mes e responsveis podero desenvolver as condies para receber seus filhos de vol-
ta. A reestruturao familiar envolve aspectos complexos, relacionados superao de
fatores difceis de resolver no curto prazo, como o desemprego e a dependncia de
drogas, por exemplo, que demandam muito mais em termos de coordenao de outras
polticas pblicas do que um esforo isolado das prprias instituies de abrigo. No en-
tanto, essas entidades podem realizar aes de valorizao da famlia, bem como esta-
belecer a insero dos familiares na rede de proteo social disponvel e nas demais
polticas pblicas existentes.
Buscou-se avaliar o apoio reestruturao familiar promovido pelos abrigos pes-
quisados por meio da realizao das seguintes aes: i) visitas domiciliares s famlias
das crianas e dos adolescentes sob sua responsabilidade; ii) acompanhamento social das
famlias; iii) organizao de reunies ou grupos de discusso e de apoio para os familia-
res dos abrigados; e iv) encaminhamento das famlias para a insero em programas ofi-
ciais ou comunitrios de auxlio/proteo famlia. As instituies que realizavam todas
essas aes conjuntamente alcanaram um percentual de apenas 14,1% do universo
pesquisado.

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 O relacionamento de crianas e adolescentes abrigados com outras famlias
uma forma de garantir o direito convivncia familiar para os meninos e meninas cujas
chances de retorno para suas famlias de origem foram esgotadas. Nesse sentido, a
colocao em famlia substituta, por exemplo, configura-se como opo importante
frente tradicional prtica brasileira de institucionalizao prolongada de crianas e
adolescentes em situao de risco, condenados a viver grande parte de suas vidas privados
de qualquer vivncia familiar. 4
Ainda que a colocao em famlia substituta no dependa exclusivamente do tra-
balho das instituies de abrigo, elas podem desempenhar um papel fundamental no
processo, incentivando a convivncia de crianas e adolescentes abrigados com outras
famlias, por meio de aes como: i) o incentivo integrao em famlia substituta sob
as formas de guarda, tutela ou adoo; ii) o envio de relatrios peridicos sobre a situa-
o dos abrigados e de suas famlias para as varas da Infncia e da Juventude (rgos
responsveis pela aplicao de quaisquer outras medidas de proteo, incluindo a colo-
cao em famlia substituta); e iii) a manuteno de programas de apadrinhamento afe-
tivo alternativa de referncia familiar para as crianas e os adolescentes abrigados. Das
589 instituies pesquisadas, apenas 22,1% desenvolviam todos esses tipos de ao de
incentivo convivncia dos abrigados com outras famlias.
Estudos sobre o atendimento massificado a crianas e adolescentes realizado em
instituies que recebem grande nmero de abrigados tm revelado os custos pessoais
que tal situao acarreta: carncia afetiva, dificuldade para estabelecimento de vncu-
los, baixa auto-estima, atrasos no desenvolvimento psicomotor e pouca familiaridade
com rotinas familiares. Esses aspectos, se vivenciados por longos perodos, representam
no apenas uma violao de direitos, mas deixam marcas irreversveis na vida dessas
crianas e desses adolescentes, que, com freqncia, no adquirem sentimento de per-
tencimento e enfrentam srias dificuldades para adaptao e convvio em famlia e na
comunidade. Por isso, as diretrizes para reordenamento dos abrigos recomendam que
as instituies ofeream um acolhimento que seja o mais semelhante possvel ao da
rotina familiar. As entidades no devem, por exemplo, manter placas ou faixas exter-
nas que as identifiquem como abrigos. Da mesma forma, a construo deve aparentar
uma residncia comum. Os grandes pavilhes, smbolos dos antigos orfanatos, devem
ser abolidos. Ademais, fundamental que o atendimento ocorra em pequenos grupos,
o que permite o olhar para as caractersticas individuais de cada criana ou adolescen-
te, bem como para as especificidades de suas histrias de vida.
Para analisar se os abrigos pesquisados atendiam ao quesito de semelhana a re-
sidncias comuns, o levantamento nacional utilizou as informaes referentes a dois
aspectos da organizao das entidades: i) estrutura fsica; e ii) atendimento em pe-
quenos grupos. No grupo relativo estrutura fsica, foi observado o seguinte qua-
dro: i) 66,9% tinham aspecto externo com caractersticas residenciais; ii) 86,4%
possuam, no mximo, seis dormitrios; iii) 18% acomodavam, no mximo, quatro
crianas e adolescentes por dormitrio; iv) 85,6% dispunham de espaos individuais
para acomodao de objetos pessoais; e v) 54,8% no possuam reas exclusivas para

4. O ECA estabelece como princpio a ser seguido pelas entidades de abrigo a colocao em famlia substituta, quando
esgotados os recursos de manuteno na famlia de origem (Lei 8.069/90, Art. n o 92, Inc.II).

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servios especializados (consultrio mdico, gabinete odontolgico, salas de aula e
oficinas profissionalizantes).
Com relao ao atendimento em pequenos grupos, foram considerados dois
quesitos: i) o nmero de crianas e adolescentes por programa de abrigo; e ii) a rela-
o entre o total de crianas e adolescentes abrigados e o nmero de profissionais res-
ponsveis pelos cuidados cotidianos com eles. Ainda que o ECA no estabelea um
nmero exato para o atendimento em pequenos grupos, diretrizes de reordenamento
adotadas em algumas localidades do pas por iniciativa dos respectivos conselhos mu-
nicipais de Direitos da Criana e do Adolescente indicam um mximo de 20 a 25
abrigados por unidade de atendimento. Nesse sentido, importante considerar que
uma proporo significativa dos abrigos investigados (66,9%) atendia at 25 meninos
e meninas. 5 Quanto aos cuidados cotidianos, considerou-se como adequada a relao
de um profissional responsvel (pais sociais, educadores, monitores) para at 12 crianas
e adolescentes, critrio que era observado em 72,8% das instituies. Considerando-se,
contudo, os dois grupos de critrios definidos para avaliar a semelhana dos abrigos a
residncias comuns, observa-se que apenas 8% das instituies pesquisadas atendiam
simultaneamente a todos os quesitos estipulados.
No que diz respeito promoo do direito convivncia comunitria para os
abrigados, o primeiro item investigado foi estmulo sua participao na vida da
comunidade local. Durante muitos anos a colocao de crianas e adolescentes em
instituies se configurava como instrumento de privao de liberdade, visto que esses
espaos funcionavam como instituies totais, nas quais todas as atividades e servios
eram desenvolvidos dentro dos muros das entidades (educao, ateno sade, lazer
e etc). Com o ECA, no entanto, recomenda-se a participao na vida comunitria
como princpio a ser seguido no atendimento em abrigos, que deve ser concretizado,
de um lado, pela garantia de acesso dos abrigados s polticas bsicas e aos servios
oferecidos para a comunidade em geral e, de outro lado, por meio da participao das
crianas e dos adolescentes em atividades externas de lazer, esporte, religio e cultura,
em interao com a comunidade circundante.
O levantamento nacional mostrou um quadro preocupante nesse sentido: ape-
nas 6,6% dos abrigos pesquisados utilizavam todos os servios necessrios a crianas
e adolescentes que estavam disponveis na comunidade, tais como: creche; ensino
regular; profissionalizao para adolescentes; assistncia mdica e odontolgica; ati-
vidades culturais, esportivas e de lazer; e assistncia jurdica. A maioria das institui-
es (80,3%) ainda oferecia pelo menos um desses servios diretamente (de forma
exclusiva) dentro do abrigo.
A participao de pessoas da comunidade nas atividades internas da instituio
tambm proporciona a garantia do direito convivncia comunitria, facilitando o
estabelecimento de novos vnculos e relaes, bem como a oxigenao das prticas
e rotinas institucionais. Nesse sentido, foram considerados dois critrios para definir a
participao comunitria no abrigo: i) a existncia de trabalho voluntrio no mbito

5. Estima-se que a busca de adequao s diretrizes vigentes seja um dos motivos pelos quais, no perodo de realizao da
pesquisa, mais da metade (64,2%) dos abrigos pesquisados estivesse sublotada, ou seja, funcionando com nmero de
abrigados inferior ao nmero de vagas. De outra parte, 12,2,% estavam com nmero de acolhidos maior do que a
capacidade de atendimento.

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dos servios complementares (acompanhantes, costureiros, estagirios, orientadores
espirituais/religiosos, professores de reforo escolar, recreadores, voluntrios para ati-
vidades diversas como artes plsticas, culinria, dana, esportes, informtica, lnguas,
msica, teatro, trabalhos manuais etc.); e ii) a insero da instituio de abrigo em
um contexto espacial com disponibilidade de servios e equipamentos comunitrios.
A anlise dos resultados mostrou que apenas 27,5% das instituies pesquisadas aten-
diam aos dois critrios conjuntamente.
Diante dos dados apresentados, fica claro que muitas das instituies investiga-
das a maioria delas, como se viu, surgida durante a vigncia do ECA realmente j
introduziram condutas diferentes e programas mais condizentes com as diretrizes le-
gais, ampliando-se no pas o elenco de experincias inovadoras e pautadas pelos prin-
cpios da proteo integral e do atendimento individualizado. No entanto, observa-se
ainda falta de estratgia de coordenao das vrias atividades desenvolvidas e que po-
deriam contribuir para a promoo efetiva da convivncia familiar e comunitria para
as crianas e os adolescentes que vivem nesses abrigos. Registra-se tambm uma gran-
de heterogeneidade na forma de organizao, no regime de permanncia de crianas e
adolescentes, no tipo de exclusividade do atendimento e na estrutura fsica dessas ins-
tituies. Em certo sentido, tudo isso encobre a manuteno do desrespeito em rela-
o a alguns princpios do ECA, especialmente no tocante excepcionalidade e
provisoriedade do abrigo e ao direito de todas as crianas e adolescentes brasileiros
convivncia familiar e comunitria. Desnecessrio lembrar que h ainda no pas in-
meras instituies que mantm prticas que privam quase que totalmente os abriga-
dos da convivncia social.
Entre as razes que contribuem para essa situao, cabe mencionar que tais ins-
tituies enfrentam inmeras dificuldades para o cumprimento de suas atribuies,
relacionadas inclusive a questes de ordem cultural. Basta considerar que, para alm
das restries financeiras, materiais e de recursos humanos enfrentadas cotidianamente,
ainda muito presente entre as entidades de abrigo a percepo de que, havendo
problemas familiares, o melhor lugar para crianas e adolescentes a instituio, onde
podem ter melhores condies de vida. Isto acaba resultando em certa apropriao
desses meninos e meninas pelos abrigos e na ausncia de preocupao com a promoo
de seu direito convivncia familiar e comunitria.
Contudo, as questes mais decisivas talvez estejam relacionadas com a falta de inte-
grao entre essas instituies e os demais atores da rede de atendimento a crianas e ado-
lescentes, o que dificulta em muito a realizao de suas atividades em consonncia com os
princpios do ECA. Nesse sentido, observa-se, por exemplo, falta de regularidade no en-
vio de relatrios sobre a situao da criana e do adolescente abrigado para o Judicirio;
fiscalizao insatisfatria das instituies de abrigo por parte dos rgos competentes (o
Judicirio, o Ministrio Pblico e os conselhos tutelares); existncia de crianas e adoles-
centes encaminhados para os abrigos pelas famlias, policiais ou outras instituies e que
ali permanecem sem deciso judicial; e fragilidade na coordenao das polticas pblicas
de ateno criana e ao adolescente e a suas famlias, que, paralelamente ao abrigamen-
to, possibilitariam a reestruturao do ambiente familiar por meio de uma interveno sa-
tisfatria sobre os problemas que o afetam. Esse ltimo aspecto, em especial, faz com que
os motivos que levam meninos e meninas aos abrigos se perpetuem como dificuldades
para a sua reinsero familiar.

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 Alm disso, problemas que fogem completamente ao mbito de atuao das ins-
tituies de abrigo contribuem para esse quadro. Entre eles, cabe destacar a utilizao
indiscriminada da medida por parte do Conselho Tutelar e do Judicirio antes de te-
rem sido analisadas as demais opes previstas, bem como a demora no julgamento
dos processos de suspenso e de destituio do poder familiar por parte do Judicirio,
de modo a permitir o encaminhamento legal da situao das crianas e adolescentes
abrigados. A ausncia de uma diretriz expressa de regulao das portas de entrada e de
sada dos abrigos acaba reproduzindo uma situao de injustia com esses meninos e
meninas, que vivem uma parte significativa de suas vidas institucionalizados e priva-
dos do direito convivncia familiar e comunitria.

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