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Expediente RDL-001
Magistrado Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
2
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIN
CONSIDERANDO:
3
culturales y sociales de los territorios y la adopcin de medidas y
acciones integrales para ser implementadas con participacin activa de
las comunidades, tendientes a garantizar la sostenibilidad
socioambiental del Estado.
DECRETA:
4
mediante el Decreto 2366 de 2015, se adscribe al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica.
Publquese y cmplase.
Dado en Bogot, D. C., a 30 de diciembre de 2016.
III. INTERVENCIONES
En este sentido, pone de presente el objetivo del Decreto Ley 2366 de 2015,
por el cual se crea la Agencia de Renovacin del Territorio (ART). Considera
que el objetivo y funciones descritas tienen un vnculo estrecho con el
componente territorial del Acuerdo Final, el cual es un elemento transversal
en su contenido1.
Igualmente, expone algunos puntos del Acuerdo Final que tienen especial
relacin con la materia, como son el Punto l- Hacia un Nuevo Campo
Colombiano: Reforma Rural Integral; y el punto 4, referente a la Solucin al
Problema de las Drogas Ilcitas. Para la Secretara, estos objetivos tienen
conexidad con las funciones de liderar, formular, establecer y adoptar la
poltica integral de sustitucin de cultivos de la ART, enunciadas en los
numerales 15, 16 y 17 del artculo 4 del Decreto 2366 de 2015.
1 El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades, caractersticas y
particularidades econmicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la
sostenibilidad socio-ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y
coordinada, con la participacin activa de la ciudadana. La implementacin se har desde las regiones y
territorios y con la participacin de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad.
6
liderazgo en materia de sustitucin de cultivos debe ser cumplido por una
instancia que encabeza la Presidencia de la Repblica, como lo es el
Programa Nacional Integral de Sustitucin de Cultivos de Uso Ilcito.
7
Comienza destacando la importancia de tomar medidas para garantizar la
seguridad y la estabilidad de los contenidos del Acuerdo Final, debido a que se
trata de un proceso de largo alcance. Medidas que deben asumirse de la mano
del Gobierno Nacional, encargado de la definicin e implementacin poltica.
Este propsito, advierte, se circunscribe al marco jurdico constitucional, en
especial, en lo relacionado con el derecho a la paz. Garanta superior que
funge como presupuesto del proceso democrtico, libre, abierto y es condicin
necesaria para el goce efectivo de derechos fundamentales.
Precisa que, en virtud del artculo 150, numeral 10, de la Constitucin Poltica,
el Congreso est facultado para revestir de precisas facultades
extraordinarias al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando
la necesidad lo exija o la convivencia pblica lo aconseje. Para el ejercicio
de estas competencias, el legislador extraordinario debe cumplir con
presupuestos temporales y materiales.
8
Explica, despus de citar el objetivo de la ART (artculo 3 Decreto 2366 de
2015), que sta tiene entre sus funciones, las relacionadas con la ejecucin
de las polticas del Gobierno Nacional para la intervencin de las zonas
rurales de conflicto priorizadas. Igualmente, afirma que esta entidad debe
tener en cuenta dentro de los planes y programas a desarrollar en las zonas
rurales de conflicto priorizadas, un enfoque territorial, diferencial y de
gnero. Este enfoque, debe evidenciarse en el desarrollo y materializacin
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), cuyo
objetivo se encuentra ligado a la Reforma Rural Integral, contemplada en el
Acuerdo Final. Adicionalmente, destaca que el Punto 4 del Acuerdo Final,
referido a la solucin al Problema de las Drogas Ilcitas, se relaciona con
las funciones de liderar, formular, establecer y adoptar la poltica integral de
sustitucin de cultivos de la Agencia de Renovacin del Territorio (artculos
15, 16 y 17 del artculo 4 del Decreto 2366 de 2015).
Por lo expuesto, al realizar un anlisis concreto del Decreto Ley 2204 de 2016,
concluyen que existe una justificacin orgnica, funcional y sustantiva para el
cambio de adscripcin.
Roco del Pilar Pea Huertas, Alejandro Abonado Romero y Angie Daniela
Yepes, en calidad de docentes, investigadores y practicantes del
Observatorio de Restitucin y Regulacin de Derechos de Propiedad
Agraria, respectivamente, presentaron escrito a esta Corporacin el 22 de
febrero de 2017, solicitando que se declare la exequibilidad de la
disposicin en estudio.
Manifestaron que (i) la materia tratada por el decreto con fuerza de ley s
puede ser desarrollada por la facultad que le otorga al Presidente el artculo 2
del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) el Acuerdo Final pretende garantizar el
Derecho a la Paz y (iii) es constitucional el cambio de adscripcin de la
Agencia de Renovacin del Territorio del Ministerio de Agricultura y
10
Desarrollo Rural al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
Repblica.
Igualmente, afirma que existe conexidad directa con el Acuerdo Final por
cuanto la medida adoptada directamente se encuentra dirigida a facilitar la
materializacin del Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera. As mismo, manifiesta que el
decreto evaluado no incurre en ninguna de las prohibiciones previstas para el
ejercicio de las facultades legislativas especiales para la paz. En este sentido,
afirma que al revisar las finalidades y competencias del Ministerio de
11
Agricultura es claro que estas incorporan aquel aspecto de renovacin del
territorio en las reas rurales de manera ordinaria, pero es dable entender que
para facilitar y asegurar la implementacin de los acuerdos, se quiera
concentrar este tema -en esta coyuntura- en el Departamento Administrativo
de la Presidencia de la Repblica.
V. CONSIDERACIONES
1. Competencia
(.)
13
actividades en la capital cubana sin solucin de continuidad hasta la
celebracin del acto de suscripcin del Nuevo Acuerdo Final;
(.)
(.)
Teniendo presente que el nuevo Acuerdo Final recoge todos y cada uno de
los acuerdos alcanzados en desarrollo de la agenda del Acuerdo General
suscrita en La Habana en agosto de 2012; (.);
14
(.)
2 La Ley 1806 de 2016, por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendacin del acuerdo final
para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera.
15
Refrendacin Popular del Acuerdo Final
3 La Ley 1806 de 2016 regula el plebiscito para la refrendacin del acuerdo final para la terminacin del
conflicto y la construccin de una paz estable y duradera.
16
Debe ser el Congreso de la Repblica, o una autoridad revestida de
legitimidad democratica, quien defina dentro del mas amplio margen de
apreciacin si se han cumplido los principios de la Refrendacin
Popular senalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha
entrado en vigencia. Primero, porque le asiste competencia para ello. El
Congreso cuenta, por ejemplo, con las facultades de control poltico
previstas en los artculos 244 y siguientes de la Ley 5 de 1992, bajo la
figura de citacin para discusin de polticas o temas generales. En
desarrollo de las mismas, controla polticamente que la voluntad
ciudadana previamente expresada haya sido respetada, interpretada y
desarrollada de buena fe, en un escenario de bsqueda de mayores
consensos. Cuando verifique que asi fue, puede declarar concluido el
proceso de Refrendacin Popular, y el Acto Legislativo habra entrado
en vigencia. De otro lado, el Congreso puede tambin intervenir en la
conclusin del proceso de Refrendacin Popular en ejercicio de sus
funciones de reforma constitucional o legislativas, con fundamento en la
clusula general de competencias, en virtud de la cual el listado de sus
atribuciones no sera taxativo. Pero estos son solo unos casos
mencionados a ttulo de ilustracin. Debe decirse, en particular, que el
Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el
acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso
tiene tambien competencia para interpretar cuando esas facultades
entran en vigencia, pues el rgano encargado de aplicar la Constitucin
tiene, como presupuesto analtico necesario, la competencia para
interpretarla.
23. Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en
segundo lugar, porque un proceso de Refrendacin Popular por consulta
previa de la ciudadania solo es tal, si los resultados del mecanismo
previo de participacin ciudadana son interpretados, respetados y
desarrollados de buena fe, en un escenario de bsqueda de mayores
consensos. Esta condicin constitutiva de la Refrendacin Popular
involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de gran trascendencia,
cuya verificacin requiere un vigoroso debate pblico. Por tanto, es
preciso no solo que haya un espacio poltico de deliberacin, enmarcado
por los mencionados principios de la Refrendacin Popular, sino adems
a cargo principalmente de una autoridad revestida por la Constitucin de
legitimidad democrtica, que encarne o represente precisamente al
pueblo y garantice el respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen.
En el Congreso de la Repblica, por ejemplo, hallan asiento los
representantes del pueblo, con su diversidad politica y cultural, y es
entonces posible que alli surjan contradicciones en torno a la
concurrencia de los requisitos de la Refrendacin Popular reconocidos
en esta sentencia. Las discrepancias que afloren en el seno del
Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte Constitucional,
se decidiran dentro de sus competencias por alguno de los cauces
ordinarios contemplados en el articulo 241 de la Constitucin, o cuando
17
deba ejercer sus atribuciones de revisin constitucional establecidas en
el Acto Legislativo 1 de 2016 (Subrayados fuera de texto).
18
aplicar las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan
dentro de esos limites, pueden definir si se ha cumplido la Refrendacin
Popular, que es condicin para su entrada en vigencia (Negrillas fuera
del texto).
19
intervencin previa y posterior de otros rganos adems del cuerpo
electoral4.
(iv) Proceso que puede terminarse por la decisin libre y deliberativa de una
autoridad revestida de legitimidad democratica, como puede ser el
Congreso: esta Corporacin estableci que para la vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016 no era necesario apelar a un nuevo mecanismo de
participacin ciudadana directa, sin perjuicio de que debieran cumplirse los
requisitos establecidos en la Sentencia C-699 de 2016. No obstante, se precis
la importancia de implementar los escenarios y espacios adecuados para
escuchar a todos los sectores de la sociedad, y como condicin constitutiva de
la Refrendacin Popular se determin que los resultados interpretados,
respetados y desarrollados de buena fe, estuvierana cargo principalmente de
una autoridad revestida por la Constitucin de legitimidad democratica
(Resalta la Sala), como es el caso del Congreso de la Repblica, rgano
legislativo donde tienen asiento los representantes del pueblo, elegidos por
voto popular, quienes ejercen una de las formas ms importantes de
democracia indirecta y de representacin popular.
20
Evaluacin y anlisis de la Corte respecto del cumplimiento de los
requisitos para que exista Refrendacin Popular del Acuerdo Final y la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016
8 http://www.ideaspaz.org/especiales/dialogos-habana/#
9 http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/mesa-de-conversaciones-
con-las-farc-ep-aspx
21
narcotrfico, v) vctimas del conflicto e vi) implementacin, verificacin y
refrendacin. Con el fin de propiciar la participacin ciudadana, el Ejecutivo
en ejercicio de sus facultades, mediante el Decreto 1391 del 30 de agosto de
2016, convoc al plebiscito especial para la paz del 2 de octubre de 2016.
10 http://plebiscito.registraduria.gov.co/99PL/DPLZZZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm
11 http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/documentos-y-comunicados-
conjuntos/Paginas/Comunicado-Conjunto-No-03-28-de-octubre-de-2016.aspx
12 http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/nuevo-acuerdo-de-paz-entre-el-gobierno-y-las-
farc/16749079
13 Los cambios, precisiones y ajustes para un nuevo acuerdo final para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera, pueden consultarse:
http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/cambios-precisiones-ajustes-nuevo-acuerdo-final-
terminacion-conflicto-construccion-paz-estable-duradera.pdf
14 http://www.semana.com/nacion/articulo/refrendacion-del-nuevo-acuerdo-de-paz-con-las-farc-en-el-
congreso/506632
15 http://es.presidencia.gov.co/noticia/161201-Comunicado-conjunto-8
22
18. El Legislador adopt como mecanismo de Refrendacin Popular del
Acuerdo Final el plebiscito especial a que se refiere la Ley 1806 de 2016,
por la cual se regula el plebiscito para la refrendacin del Acuerdo Final
para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y
duradera
23
para la paz, el Acuerdo poda ser o no implementado directamente por el
Presidente de la Repblica y que, en caso de que el resultado fuera negativo,
poda continuar adoptando actos subsiguientes orientados a la construccin de
una paz estable y duradera. A este respecto sostuvo:
Bajo estos considerandos, si los resultados eran a favor del NO, se advirti
que el resultado del plebiscito no era incompatible con que el Presidente
ejerciera sus propias competencias constitucionales de produccin
normativa, asi como sus facultades de impulso e iniciativa gubernamental
de proyectos de ley o acto legislativo21 (Resalta la Sala).
18 Ibidem.
19 Ibidem.
20 C-397 de 2016 y C-699 de 2016.
21 Ibidem.
22 Ibidem.
24
constitucionales para implementar la decisin politica, entre ellas la
potestad normativa que le es propia, o la iniciativa gubernamental para
que el Congreso regule la materia que fue sometida a la Refrendacin
Popular. De esta manera se logra el doble propsito antes aludido: se
reconoce la validez de la legitimacin democrtica directa, pero se
mantiene el equilibrio y el contrapeso entre los poderes, que se deriva de
la definicin precisa de sus competencias desde la Constitucin23.
(Resalta la sala)
1 PARTIDO LIBERAL
2 TRABAJADORES ESTATALES CON EL S AL PLEBISCITO
3 PARTIDO DE LA U
4 CIUDADANOS
5 S A LA PAZ ALIANZA VERDE
6 INDEPAZ-#YO VOTO S
7 CENTRAL NACIONAL PROVIVIENDACENAPROV
8 POLO DEMOCRTICO ALTERNATIVO
9 PARTIDO CONSERVADOR
10 MOVIMIENTO MIRA
11 FUERZA CIUDADANA POR EL S A LA PAZ EN EL CARIBE
COLOMBIANO
12 COMUNALES POR EL S EL 02 DE OCTUBRE
13 FUNDACIN ESPERANZA AFRO POR EL S
14 MOVIMIENTO DE AUTORIDADES INDGENAS DE COLOMBIA
"AICO"
15 CAMPAA PROGRESISTA POR EL S AL PLEBISCITO
16 LGBTI VOTA S
17 CON LA PAZ RENACEMOS
18 CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES DE COLOMBIA
19 SMATE AL S
23 Ibidem.
24 Resolucin No. 1979 del 21 de septiembre de 2016, Por la cual se establece el nmero y duracin de los
Espacios Institucionales a que tienen derecho los comits de campaa promotores del s o del no en el
plebiscito del 2 de octubre del 2016 en los servicios de Radio del Estado.
25
20 FECODE
21 TODOS CONSTRUIMOS LA PAZ
22 MOVIMIENTO MAIS S A LA RECONCILIACIN
23 COMIT DE CAMPAA S UP
24 ORGANIZACIN 11 DE NOVIEMBRE
25 LA PAZ S ES CONTIGO
26 COLOMBIA S A LA PAZ
27 S POR COLOMBIA
28 FUNDACIN PARTIDO CULTURAL Y COMUNITARIO P.C.O.S
29 S A LA PAZ CON AMOR Y PAZ
30 COLOMBIA SIN MINAS
31 S SOLO S
32 SOCIAL DEMCRATA POR EL S
33 POR AMOR A COLOMBIA S
34 ADIOS SEORA GUERRA
35 TODOS POR LA PAZ
36 EL COMIT NACIONAL DEL MOVIMIENTO ALIANZA (PANA)
37 PALABRA QUE S A LA PAZ CON JUSTICIA SOCIAL VENCEREMOS
38 SINTRABANCOL POR EL S EN EL PLEBISCITO
39 CONSTRUYAMOS
40 COMIT NALY LA PAZ Y LA ECONOMIA SOLIDARIA, CAMPESINA Y
COMUNAL
41 TRNASFORMACIN NACIONAL
42 S CONSERVADOR, CONECTADOS POR LA PAZ
43 MOVIMIENTO 19 DE ABRIL (M-19)
44 YO SOY LDER YO SOY PAZ S A LA PAZ
45 COMIT INTERRELIGIOSO Y DE TRADICIONES ESPIRUTUALES POR
LA PAZ
46 PLANTATE EN S -UTRADEC -CGT
47 MOVIMIENTO PATRIA JUSTA DENTRO DE LA FUNDACIN SIN
FRONTERAS
48 GRUPO SIGNIFICATIVO DE CIUDADANOS PARTIDO DEL TRABAJO
DE
COLOMBIA
49 CLUB JUVENTUDES DE PAZ JOVER
50 SMATE A LA PAZ
51 COLOMBIA TERRITORIO DE PAZ
52 SI, DECIDO X UNA COLOMBIA MEJOR
53 CAMBIO RADICAL
54 SOMOS LA GENERACIN DEL S A LA PAZ DURADERA
55 RED COMUNALES POR LA PAZ VOTO S
56 #LE PONGO CORAZN A LA PAZ
57 COLOMBIANOS Y COLOMBINAS POR LA PAZ
58 PODER CIUDADANO
59 LA PAZ S ES CONTIGO BOGOTA
60 COMIT NACIONAL CGT POR EL S
61 MOVIMIENTO CIUDADANO INDIGNADOS COLOMBIA
26
62 DONA TU MURO POR LA PAZ
63 "S. PAZ CON TODOS"
64 SIN ARMAS SIEMBRA VIDA
65 SOMOS LA GENERACIN DE LA PAZ
66 COMIT POR LA PAZ S CREEMOS
67 S COSTEOS POR LA PAZ
68 S A LA PAZ CON DIGNIDAD
69 COALICIN POR LA PZ
70 OBVIO QUE S
71 ASOMADERE DE LA MANO CON LA PAZ
72 MUTUA UBUNTU NELON MANDELA
73 COLOMBIA PROXIMO PAIS
74 ESTUDIANTES POR LA PAZ
75 S CONSTRUYO PAZ
76 CONACTA S A LA PAZ
77 FUNDACIN TENIENDO LOGROS
78 ASOPENAL
79 S, LIBERALES CON LA PAZ
80 MOVIMIENTO SOCIAL POR LA NO VIOLENCIA Y LA CULTURA DE
PAZ
81 GESTIN COLOMBIA POR LA PAZ
82 CARCELES PARA LA PAZ
83 COMIT UNIVERSITARIO POR EL S AL, PLEBISCITO POR LA PAZ
84 AMIGOS UNIDOS POR LA PAZ
85 DEFENSORES CONSTRUCCIN DE PAZ
86 TODOS SOMOS S
87 UNIDOS POR EL S
88 MUJERES SORORAS POR LA PAZ
89 PRIMERO LA PAZ
90 LA PAZ QUERIDA
91 MEJOR EL S
92 COMIT DE CAMPAA DE ORDEN NACIONAL POR EL
PARTIOOPCION
CIUDADANA
93 SINTRAINAGRO
94 PA'LANTE POR LA PAZ CON EL S
95 ASOETNIC UNIDOS POR LA PAZ
96 S AMBIENTAL
97 LA PAZ ES HOY ESTABLE Y DURADERA
98 CONSTRUYENDO FUTURO POR COLOMBIA
99 UNIDOS PODEMOS PAZ
100 YO ... ME IDENTIFICO CON LA PAZ, POR ESE VOTO S
101 FTRPLE C UNIDOS POR LA PAZ (S AL PLBISCITO)
102 INTI- AMARU. "ARI ES S"
103 DE LA MANO CON EL S
104 SIGAMOS TEJIENDO PEDAGOGIAS CRTICAS PARA LA PAZ CON
JUSTICIA
27
SOCIAL
105 AFRUSCOLOMBIA
106 PERSEVERANTES POR LA PAZ
107 T Y YO SOMOS PAZ
108 FRENTE NACIONAL POR LA PAZ
109 GRUPO REPRESENTATIVO DE CIUDADANOS: CECAM PASCA
CONSTITUYE
CIUDADANA POPULAR
110 AMOR POR COLOMBIA
111 AMIGOS UNIDOS POR LA PAZ
112 CONFEDERACIN DE ORGANIZACIONES DE COMUNIDADES
NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS DE
COLOMBIA POR EL S
113 COMIT UNIVERSITARIO FRANSISCO JOS DE CALDAS
114 PARTIDO CENTRO DEMOCRTICO
115 LA PAZ ES DE TODOS
116 LIBRES
117 TODOS CONTRA LAS FARC
118 COMIT BLANCO POR EL NO
119 COLOMBIA SINCO
120 COMIT SINDICAL Y POPULAR POR EL "NO"
121 EMPRESA COLOMBIA
122 MEJOR NO
123 CORDEPAZ LA PALOMA VIOLADA
124 EL ACUERDO FINAL NO CONSTRUYE LA PAZ
125 FUERZA COLOMBIA
126 POR TI, POR M, POR NUESTRAS FAMILIAS VOTAMOS NO
ACUERDO FAR -
SANTOS
127 COLOMBIANOS UNIDOS POR LA PAZ CON EL NO
128 COLOMBIA VOTA NO
129 POR UNA COLOMBIA LIBRE
28
de un Acuerdo Final de terminacin del conflicto y construccin de una paz
estable y duradera.
29
objetivos buscar puntos de encuentro y de unidad, en aras de que el derecho a
la paz resultara fortalecido.
30
De tal proceso de amplia participacin y renegociacin dan cuenta las pruebas
allegadas a la Secretara General de esta Corporacin dentro del presente
proceso de constitucionalidad, por el Ministerio del Interior, la Oficina del
Alto Comisionado para la Paz y el Congreso de la Repblica:
a) Marchas:
31
El 12 de octubre de 2016 se manifestaron (e)n diferentes ciudades del pas
vctimas del conflicto, indgenas, afros, campesinos, universitarios y
miembros de comunidades como la LGTBI se unieron para marchar y pedir
"acuerdo ya!"
El 20 de octubre de 2016, (l)os colombianos se movilizaron en ms de
diez ciudades del pas en la "Gran Marcha Colombia Pacifica", con el
objetivo de contribuir a la construccin de escenarios de paz y superar la
polarizacin. Algunas de las ciudades en las que se presentaron
manifestaciones fueron Medelln, Bojay, Quibd, Arauca, Buenaventura,
Bucaramanga, Cali, Granada, Yopal y Bogot se unirn a esta iniciativa.
33 Consta en Cuaderno 2.
32
Episcopal de Colombia; Monseor Oscar Urbina Ortega, Arzobispo de
Villavicencio, Vicepresidente de la Conferencia Episcopal de Colombia;
Monseor Elkin Femando lvarez Botero, Obispo Auxiliar de Medelln,
Secretario General de la Conferencia; Monseor Francisco Javier Mnera
Correa, Vicario Apostlico de San Vicente del Cagun.
El 2 noviembre de 2016 integrantes de las organizaciones LGBTI se
reunieron en La Habana, en el marco del proceso de renegociacin con el
fin de que fueran escuchadas sus preocupaciones para el Nuevo Acuerdo
con las FARC.
El 12 de noviembre de 2016 representantes de los movimientos estudiantiles,
acudieron a La Habana para manifestar su apoyo al proceso de paz y
presentar su propuesta denominada "Pacto Juvenil por la Paz".
33
campaas de pedagoga, folletos informativos, cartilla ABC del acuerdo de
paz y entrevistas.
37 Consta de 63 folios.
34
Actas38 de diecisiete (17) Asambleas Departamentales de Antioquia39,
Nario40, Vichada41, Choc42, Valle del Cauca43, San Andrs y Providencia44,
Magdalena45, Meta46, Putumayo47, Guajira48, Cundinamarca49, Cauca50,
Caldas51, Bolvar52, Arauca53, Amazonas54 y Tolima55. Consta en todas las actas
de las sesiones plenarias respectivas que la totalidad de los diputados aprueban
la siguiente proposicin:
Actas56 de diecisis (16) concejos municipales de Manaure Balcn del Cesar 57,
Mocoa58, Ibagu59, Medelln60, Popayn61, Valle del Guamuez62, Pasto63,
Leticia64, Chinchin65, Coln66, Orito67, Pitalito68, Puerto Ass69, Puerto
38 Obran a folios 1 al 26 de la Cuaderno 5 del Anexo A del Oficio OFI17-2440-DMI-1000 del 31 de enero de
2017, suscrito por el Ministro del Interior.
39 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folio 2.
40 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 3 y 4.
41 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folio 5.
42 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folio 6.
43 Acta sin fecha visible, obra a folio 7.
44 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 8 y 9.
45 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 10 y 11.
46 Asamblea del 24 de noviembre de 2016, obra a folios 12 y 13.
47 Acta sin fecha visible, obra a folio 14.
48 Acta sin fecha visible, obra a folio 15.
49 Acta sin Fecha visible, obra a folios 16 y 17.
50 Acta sin fecha visible, obra a folio 18.
51 Asamblea del 28 de noviembre de 2016, obra a folio 19.
52 Acta sin fecha visible, obra a folio 20.
53 Asamblea del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 21 al 23.
54 Asamblea del 24 de noviembre de 2016, obra a folios 23 y 24.
55 Acta sin fecha visible, obra a folios 25 y 26.
56 Obran a folios 30 al 63 del Cuaderno 5 del Anexo A del Oficio OFI17-2440-DMI-1000 del 31 de enero de
2017, suscrito por el Ministro del Interior.
57 Acta del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 30 y 31.
58 Acta del 25 de noviembre de 2016, obra a folios 33 y 34.
59 Acta del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 36-37 y 50.
60 Acta sin fecha visible, obra a folios 38 y 39.
61 Acta sin fecha visible, obra a folio 40.
62 Acta del 29 de noviembre de 2016, obra a folios 41, 55 y 56.
63 Acta del 13 de octubre de 2016, obra a folios 42 y 43.
64 Acta del 29 de noviembre de 2016 (solo firma proponente), obra a folios 44 y 45.
65 Acta del 30 de noviembre de 2016, obra a folios 46 y 47.
66 Acta del 30 de noviembre de 2016, obra a folios 48 y 49.
67 Acta del 30 de noviembre de 2016, obra a folios 51-52 y 60.
68 Acta del 30 de noviembre de 2016, obra a folios 53 y 54.
69 Acta sin fecha visible y sin firmas, obra a folio 57.
35
Guzmn70, Santa Marta71 y Santiago72. Consta en todas las actas de las
sesiones plenarias respectivas que la totalidad de los concejales aprueban la
siguiente proposicin:
36
Mesas Municipales de Vctimas de treinta y siete (37) municipios 78 y (iv) ocho
(8) lderes comunitarios.
31. La oficina de prensa del Ministerio del Interior adjunta los siguientes
documentos81:
78 Mesas de los municipios de de Beln de Umbra (Risaralda), Ccuta (Norte de Santander), Dos Quebradas
(Risaralda), Gnova (Quindo), Pensilvania (Caldas), Calarc (Quindo), Utica (Cundinamarca), Tibasosa
(Boyac), Chivor (Boyac), Cajic (Cundinamarca) Mosquera (Cundinamarca), Ubat (Cundinamarca),
Guasca (Cundinamarca), Briceo (Boyac), Labranzagrande (Boyac), Puerto Caicedo (Putumayo), Puerto
Ass (Putumayo), Puerto Guzmn (Putumayo), Sibundoy (Putumayo), Valle del Guamuez (Putumayo),
Bolvar (Santander), Pereira (Risaralda), Armenia (Quindo), Betulia (Santander), Trinidad (Casanare),
Marquetalia (Caldas), Manizales (Caldas), La Merced (Caldas), La Celia (Risaralda), Santuario (Risaralda),
Santa Rosa de Cabal (Risaralda), San Joaqun (Santander), Yopal (Casanare), Cepit (Santander), Amitarra
(Santander), Anserma (Caldas) y Gachet (Cundinamarca).
79 Consta de 17 folios y tres (3) CDs.
80 Oficio con nmero OFI17-2647-DVR-3000 fechado el 1 de febrero de 2017, suscrito por el Viceministro
de Relaciones Polticas del Ministerio del Interior (Anexo B).
81 Consta de un escrito con 1 folio y dos (2) cuadernos anexos.
82 Consta de 31 folios y tres (3) CDs.
83 Consta de 106 folios y un (1) DVD.
84 Obra a folio 76 de la Cuaderno 2 del Anexo B del Oficio OFI17-2647-DVR-3000 del 1 de febrero de
2017, suscrito por el Viceministro de Relaciones Polticas del Ministerio del Interior.
37
Comunicados de prensa sobre las declaraciones de reuniones con el Centro
Democrtico85; en el que informan que los das 29 de octubre y 1 de
noviembre de 2016, el Gobierno Nacional se reuni con los distintos voceros
y promotores del NO en el plebiscito del 2 de octubre, estableciendo criterios
claros que enriquezcan el debate y permitan tener conclusiones definidas para
entregar en las discusiones con las FARC en La Habana.
Gaceta del Congreso No. 1058 de 2016 en la cual se public el Acuerdo Final
para la Terminacin del Conflicto y la Construccin de una Paz Estable y
Duradera.
Gaceta del Congreso No. 1083 en la cual se publica la PROPOSICIN sobre
el Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto y la Construccin de una
Paz Estable y Duradera.
Grabacin audiovisual de la plenaria No. 186 del 30 de noviembre de 2016.
Certificacin expedida el 2 de febrero de 2017 (publicada en la Gaceta del
Congreso de la Repblica N 65), acerca de la vigencia del Acto Legislativo
No.01 de 2016.
34. En punto a este tema, la Sala destaca que gran parte de las proposiciones
de los promotores del NO, fueron acogidas e introducidas en el Nuevo
Acuerdo Final, como se expone a continuacin88:
85 Obra a folios 88 al 91 de la Cuaderno 2 del Anexo B del Oficio OFI17-2647-DVR-3000 del 1 de febrero
de 2017, suscrito por el Viceministro de Relaciones Polticas del Ministerio del Interior.
86 Oficio con nmero S.G.2-113/2017 fechado el 2 de febrero de 2017, suscrito por el Secretario General de
la Cmara de Representantes, respecto de la vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2016 (cuaderno
Principal). Consta de 3 folios en total, un (1) CD y un (1) DVD.
87 Notas sobre los cambios y ajustes y precisiones del nuevo acuerdo final para la terminacin del
conflicto y la construccin de una paz estable y duradera.
http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/NOTAS-SOBRE-LOS-CAMBIOS-AJUSTES-
PRECISIONES-NUEVO-ACUERDO-FINAL.pdf
88 Sistematizacin opciones y propuestas voceros del no y lo acordado en el nuevo acuerdo final.
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/21-11-
2016-CUADRO-Propuestas-y-Ajustes-definitivo.pdf
38
ndice de Siglas de los Autores de Propuestas
(i) Anlisis de los puntos principales del Acuerdo que fueron objetados y
modificados, incorporando las propuestas de los promotores del NO
89 Incorpor los temas relacionados con: (1) sostenibilidad de la RRI; (2) Fondo de tierras /Extincin
administrativa del derecho de dominio y expropiacin; (3) beneficios; (4) Otras formas de acceso a la tierra;
(5) Zonas de Reserva Campesina; (6) Asociatividad /modelo de desarrollo rural incluyente; (7) Instancia de
Alto Nivel (8) Participacin en la RRI; (9) Uso de semillas; (10) catastro; (11) subsidios; (12)
Institucionalidad de la RRI.
90 Ejemplo de ello es la ampliacin del plazo estipulado de 10 a 15 aos para la fase de transicin de
erradicacin de la pobreza.
39
Entre las propuestas se determin la necesidad de hacer precisiones sobre
criterios de tierra indebidamente explotada, concentracin ilegal de
tierras como causal extincin judicial a favor del fondo de tierras,
competencias, el alcance e instancias procesales para la aplicacin de la
extincin, la proteccin a los tenedores de buena fe, el concepto de
baldo y los procesos de su conversin a propiedad privada a partir de la
ocupacin de buena fe.
40
productividad por hectrea para no afectar la estabilidad jurdica del sector
y, segundo, que el uso del suelo y subsuelo debe ser definido por autoridades
de conformidad con la ley, no supeditado a aprobacin de comunidades.
Tras los dilogos se determin que se debe [i]ncluir un prrafo que aclare
que el nmero de afiliados buscar evitar la proliferacin de partidos.
Establecer que es necesario el umbral (representacin en el Congreso) para
obtener cargos de eleccin popular, financiacin y acceso a medios. En caso
de que no alcancen el umbral, se mantendra la personera jurdica del
partido o movimiento, pero se debe precisar en qu alcance.
91 Se asumieron los siguientes temas: (13) Estatuto de la oposicin; (14) Circunscripciones Transitorias
Especiales de paz; (15) Movilizacin y protesta; (16) Reforma del rgimen y de la organizacin electoral; (17)
Medios de comunicacin comunitarios; (18) Canal cerrado de televisin; (19) Medidas para promover el
acceso al sistema poltico; (20) Participacin en el Consejo Nacional Electoral;
92 Pgina 31.
41
Por consiguiente, en el Acuerdo se adicion que as como se incorporar un
rgimen de transicin de 8 aos para promover y estimular los nuevos partidos
y movimientos polticos que irrumpan por primera vez en el escenario, este
tambin cubrir a otros partidos que habiendo tenido representacin en el
Congreso la hubieran perdido.
(c) Punto 3. Fin del conflicto93
AO-RG advirti que las Alianzas de un partido poltico con grupos armados
organizados al margen de la ley autoexcluye de la democracia. El CD seal
que el nuevo partido poltico se debe someter a las mismas normas de los
dems partidos y movimientos polticos y a la no participacin en el Consejo
Nacional Electoral; y el MLR manifest que Los recursos de financiacin y
difusin que reciba el nuevo partido debern equivaler a la media que se
asigna actualmente a los partidos polticos existentes.
Efectuados los dilogos, se acord que los recursos a otorgar a las FARC
sern adicionales, sin afectar el fondo comn de los partidos. Y que su uso
se har conforme con las reglas aplicables a todos los partidos y
movimientos polticos. Igualmente, que el monto, entre 2018 y 2026, ser
igual al promedio que reciben todos los partidos. Esos sern los nicos
recursos que el partido de FARC recibir. Finalmente, respecto a la
cooperacin internacional se precis que esta nicamente se limita a la
asistencia tcnica, ms no as al proselitismo poltico, ni al funcionamiento.
93 (21) Reincorporacin poltica; (21) Reincorporacin social y econmica de las FARC/Organizacin para
la reincorporacin colectiva econmica y social ECOMUN/El rol de la institucionalidad existente para la
reincorporacin; (22) Eeincorporacin social y econmica de las FARC/Organizacin para la reincorporacin
colectiva econmica y social ECOMUN/El rol de la institucionalidad existente para la reincorporacin
Reincorporacin social y econmica de las FARC/Acreditacin y trnsito a la legalidad/Milicias; (23)
Reincorporacin social y econmica de las FARC/Acreditacin y trnsito a la legalidad/Milicias; (24)
Reincorporacin de menores; (25) Garantas de seguridad/Instrumentos de prevencin y monitoreo de las
organizaciones criminales objeto de este acuerdo; (26) Garantas de seguridad/Unidad Especial de
Investigacin para el desmantelamiento de las organizaciones criminales; (27) Garantas de seguridad/Cuerpo
de Seguridad y Proteccin; (28) Garantas de seguridad/Comisin Nacional de Garantas de Seguridad; (29)
Otros temas relacionados con garantas de seguridad.
42
41. Tema: Garantas de seguridad / Comisin Nacional de Garantas de
Seguridad
94 (30) Enfoque de la poltica; (31) Medidas para la sustitucin y erradicacin efectiva de los cultivos ilcitos
/Erradicacin; (32) Medidas para la sustitucin y erradicacin efectiva de los cultivos ilcitos/Alcance del
Planes Integrales de Sustitucin y Desarrollo Alternativo PISDA; (33) Medidas para la sustitucin y
erradicacin efectiva de los cultivos ilcitos/Formalizacin de la propiedad; (34) Medidas para la sustitucin y
erradicacin efectiva de los cultivos ilcitos /Tratamiento penal diferencial de cultivadores; (35) Consumo de
drogas ilcitas, y (36) Reconocimiento y compromisos de las FARC.
43
acciones para proteger a los nios, nias y adolescentes del consumo de
drogas ilcitas.
Derivado de los dilogos con los voceros se determin que las FARC deben
entregar todos los bienes y dineros adquiridos ilcitamente para constituir un
fideicomiso, que se debe especificar las consecuencias de no hacerlo,
garantizando que no se utilizarn dichos recursos para la financiacin de un
grupo poltico, y que la reparacin debe incluir los bienes de los perpetradores.
95 (37) Sanciones; (38) Estructura y procedimiento; (39) Amnistas- Conexidad; (40) Elegibilidad; (41)
Extradicin; (42) Agentes del Estado; (43) Contribucin a la reparacin material-entrega de bienes; (44)
responsabilidad del Mando; (45) Condicionalidad
44
Componentes, se incorpor que la Justicia Especial para la Paz se constituye
por una serie de salas de justicia, entre las que se incluye una Sala de
Amnista e Indulto, y un Tribunal para la Paz, las cuales hacen parte de la
Jurisdiccin Especial para la Paz y del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparacin y No Repeticin, el cual se ocupa exclusiva y transitoriamente de
las conductas relacionadas directa e indirectamente con el conflicto
armado, por consiguiente no implica la sustitucin de la jurisdiccin
ordinaria. Respecto del lmite temporal, se precis que la conclusin de las
funciones de la JEP consistentes en la presentacin de acusaciones por la
Unidad de Investigacin y Acusacin [], ser de 10 aos contados a partir
de la entrada efectiva en funcionamiento de la totalidad de Salas y Secciones
de la Jurisdiccin y, un plazo posterior de 5 aos ms para concluir su
actividad jurisdiccional, el cual podr ser prorrogado.
Se objet por parte del CD, PCP, ACORE, AO-RG, que se deba revisar el
alcance de los beneficios de la amnista, y en particular supeditar el indulto a
terceros no combatientes al esclarecimiento de la verdad.
45
todas aquellas conductas ilcitas de las que no se haya derivado
enriquecimiento personal de los rebeldes ni sean consideradas crimen de lesa
humanidad, grave crimen de guerra o genocidio, adicionalmente, la Sala
de Amnista e Indulto determinar la conexidad con el delito poltico en cada
caso.
96(46) Sostenibilidad de las finanzas pblicas; (47) Principios generales para la implementacin; (48)
Clusula democrtica; (49) Comisin de Implementacin , seguimiento y verificacin de diferencias
(CSVR)/Comisin de Seguimiento, Impulso y Verificacin a la implementacin (CSIVI); (50)
Descentralizacin y rol autoridades locales y departamentales y (51) Emisoras para difusin y comunicacin.
97 (52) Enfoque de gnero; (53) Libertad de cultos; (54) Menciones a sector reglaos; (55) familia como
vctima; (56) En cuanto a la autonoma escolar; (57) Menciones en el texto sobre genero; (58) Medidas de
construccin de confianza: bsqueda de personas dadas por desaparecidas; (59) Bloque de constitucionalidad.
46
necesario, por ende, (iii) deber ser transversal en el acuerdo y ser precisado
en cada uno de los puntos que correspondan al restablecimiento de derechos
de la mujer vctima del conflicto.
48
4. Que el desarrollo jurisprudencial ha sealado como elemento
caracteristico y natural del Congreso de la Repblica ser el rgano de
representacin democratica por excelencia, en tanto su composicin se
basa en la garanta del principio democrtico en el que se encuentran
presentes la pluralidad y diversidad de las fuerzas polticas que
representan al pueblo a nivel nacional.
En consecuencia, proponemos:
49
El Congreso de la Repblica estim, por tanto, que se trataba de un Nuevo
Acuerdo, que el Presidente de la Repblica tom la decisin de someter el
primer Acuerdo a consideracin del pueblo colombiano en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, y estim que en ejercicio de su
soberana, en ejercicio de sus facultades democrticas y representando al
pueblo de Colombia, puede tomar la decisin de acompanar esta postura
del Gobierno nacional (Destaca la Sala).
50
5. Que en el mencionado debate del 30 de noviembre, la plenaria de la
Corporacin constat que el texto de acuerdo para la terminacin del
conflicto, la construccin de una paz estable y duradera firmado por el
Gobierno nacional y las Farc-EP, el 24 de noviembre de 2016, respet e
interpret de buena fe la participacin directa de los ciudadanos
desarrollada durante las audiencias de las mesas de conversaciones de La
Habana, con organizaciones de mujeres, lideres religiosos, victimas,
indigenas y afrodescendientes, asi como tambien constat que dicho texto
incorpor cientos de propuestas que plantearon los voceros de la opcin
del NO, durante el plebiscito.
51
En efecto, el Acuerdo firmado en el Teatro Coln de Bogot, es la
consecuencia de un proceso amplio y democrtico que el Gobierno
Nacional implement y que inici con las reuniones que la mesa de
conversaciones de la Habana, integrada por los delegados del gobierno
nacional y de las FARC, sostuvo con voceros de las vctimas, del
Congreso de la Repblica, de las comunidades indgenas y de los
afrodescendientes que adems, en el caso particular de las vctimas,
surti en el territorio nacional una serie de foros agenciado por el
Sistema de Naciones Unidas cuyas conclusiones fueron enviadas a la
Habana para que la propia mesa de conversaciones las examinara. Una
vez concluidas las deliberaciones de la Habana, cuyo acuerdo fue
firmado en Cartagena el 26 de septiembre de 2016, el gobierno nacional
someti a consideracin del pueblo Colombiano los contenidos del mismo
mediante un plebiscito que se celebr el 2 de octubre del presente ao con
un resultado que favoreci a los promotores del NO por un estrecho
margen. El gobierno nacional en 27 cabeza del Presidente Juan Manuel
Santos se allan a reconocer de inmediato el veredicto de las urnas y en
consecuencia dispuso al equipo negociador y a funcionarios del gobierno
del ms alto nivel a escuchar de inmediato a los voceros que promovieron
la opcin del NO en el propsito de ajustar luego con las FARC el
acuerdo de Cartagena de tal forma que en l se incorporaran las ideas de
quienes en las urnas expresaron sus reservas y opiniones contrarias al
texto de Cartagena.
El proceso para alcanzar un nuevo acuerdo empez con las reuniones del
gobierno nacional con los ms destacados voceros que promovieron la
opcin del NO, a quienes adems de escuchar se les recibieron los
documentos en los que plantearon ampliamente sus observaciones que
luego fueron llevadas a la mesa de conversaciones en la Habana. Fueron
cientos de propuestas recibidas por el Gobierno para que fueran
incluidas, como efectivamente muchas de ellas lo fueron, en los nuevos
acuerdos con las FARC.
52
estudiantes universitarios en Bogot, en la cual, el 5 de octubre de 2016,
congregaron a ms de 30.000 personas mostrando su respaldo al proceso
de paz y exigiendo la terminacin del conflicto de manera definitiva.
53
mismo por parte de cada una de las Cmaras del Congreso de la
Repblica. Los miembros del Senado y la Cmara de Representantes,
actuando en su condicin constitucional -sealada en el artculo 133
superior- como representantes del pueblo tomaron la decisin poltica de
refrendar el acuerdo. Esta competencia, adems de la norma sealada, se
fundamenta en el reconocimiento de que la soberana popular reside en el
pueblo y puede ser ejercida de manera directa o a travs de sus
representantes. Adicionalmente, la actuacin del Congreso encontr
pleno respaldo en el Consejo de Estado quien, a travs de comunicacin
del 28 de noviembre de 2016, expresamente reconoci la facultad para
realizar dicha refrendacin. Sin embargo, es preciso reiterar que este
proceso no inici en el Congreso sino que termin en l como autoridad
investida de legitimidad democrtica.
54
de intervencin ciudadana que garanticen una paz estable y duradera
(Subrayado de la Sala).
Artculo 1
En consideracin de que la Corte Constitucional seal que la
Refrendacin Popular es un proceso integrado por varios actos, la
presente ley declara que la Refrendacin Popular del Acuerdo Final
para la Terminacin del Conflicto y la Construccin de una Paz Estable
y Duradera, fue un proceso abierto y democratico constituido por
diversos mecanismos de participacin, en los que se incluyeron
escenarios de deliberacin ciudadana, manifestaciones de rganos
revestidos de legitimidad democratica y la participacin directa de los
colombianos a traves del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016,
cuyos resultados fueron respetados, interpretados y desarrollados de
buena fe con la introduccin de modificaciones, cambios, precisiones y
ajustes posteriores en la bsqueda de mayores consensos reflejados en
el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre del presente ano.
55
Este proceso de Refrendacin Popular culmin, luego de un amplio
debate de control politico en el que participaron representantes de las
mas diversas posiciones ideolgicas de la sociedad civil y con la
expresin libre y deliberativa del Congreso de la Repblica, como
rgano de representacin popular por excelencia. mediante la
aprobacin mayoritaria de las Proposiciones nmeros 83 y 39 del 29 y
30 de noviembre del presente ano en las plenarias del Senado de la
Repblica y la Camara de Representantes, respectivamente.
56
previsto en el acto legislativo 01 de 2016 se encuentra vigente, con 75 votos
positivos.
57
53. A modo de colofn, para esta Sala resulta probado que se cumpli con los
requisitos establecidos en la Sentencia C-699 de 2016 respecto de la
Refrendacin Popular del Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto y
la Construccin de una Paz Estable y Duradera y que, por tanto, se encuentra
vigente el Acto Legislativo 01 de 2016, el cual, en su artculo 5, determina
que ste rige a partir de dicha Refrendacin Popular. En efecto:
54. El proceso para la refrendacin del Acuerdo Final para la Terminacin del
Conflicto y la Construccin de una Paz Estable y Duradera tuvo un desarrollo
complejo que implic una serie de etapas, las cuales, en la medida que
avanzaban, buscaban propiciar la confianza y seguridad necesarias. Las etapas
y estructura del proceso de paz se pueden reconstruir cronolgicamente de la
siguiente manera:
98 http://www.ideaspaz.org/especiales/dialogos-habana/#
99 http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/mesa-de-
conversaciones-con-las-farc-ep-aspx
100 http://plebiscito.registraduria.gov.co/99PL/DPLZZZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm
101 http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/documentos-y-comunicados-
conjuntos/Paginas/Comunicado-Conjunto-No-03-28-de-octubre-de-2016.aspx
58
propuestas que fueron agrupadas en 57 grupos que seran negociados con las
FARC-EP para llegar a un Nuevo Acuerdo de Paz102.
- El 12 de noviembre de 2016 los delegados del Gobierno Nacional y las
FARC-EP, luego de realizar cambios, ajustes y precisiones, alcanzaron un
Nuevo Acuerdo de Paz. Hubo 57 propuestas presentadas por los promotores
del NO de las cuales tuvieron incidencia directa en el Acuerdo 56103.
- El 24 de noviembre de 2016, se firma el Nuevo Acuerdo Final de Paz en
Bogot. Este da se radica por el Gobierno Nacional dicho instrumento en el
Congreso de la Repblica como va de refrendacin104.
- Los das 29 y 30 de noviembre de 2016 se aprobaron en las plenarias del
Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes, luego de escuchar a
distintos voceros del S y del NO, la refrendacin del Nuevo Acuerdo
Final de Paz, con un total de 75 y 130 votos, respectivamente.
59
Posteriormente, el Congreso de la Repblica, como rgano democrtico y
deliberativo, debati, evalu, verific y concluy la existencia de un proceso
de participacin ciudadana amplio y democrtico de Refrendacin Popular del
Acuerdo Final. Como evidencia de ello, a esta Corporacin se allegaron las
proposiciones aprobadas por ambas Cmaras legislativas del Congreso de la
Repblica.
58. En el presente caso, la participacin ciudadana perme todas las etapas del
proceso de paz, por cuanto existi participacin ciudadana previa con el
pronunciamiento del pueblo a travs del plebiscito del 2 de octubre de 2016,
cuyos resultados tuvieron incidencia directa en el Nuevo Acuerdo Final, como
se evidenci anteriormente y adems, hubo participacin ciudadana posterior,
por cuanto que, realizado el plebiscito, el Presidente en ejercicio de sus
competencias convoc a los promotores del NO y del S, a los abstencionistas,
a las organizaciones sociales, religiosas y de vctimas, etc., con el objeto de
revisar el Acuerdo Final y adecuarlo, teniendo en cuenta el resultado del
plebiscito, para lo cual design nuevos negociadores e invit a los dems
sectores sociales a designar sus representantes.
60
proceso de Refrendacin Popular en un espacio que permiti un nuevo
pronunciamiento de diferentes sectores del pueblo a travs de sus
representantes, entre estos, lderes y movimientos polticos, como lderes del
NO y del S, partidos polticos, comunidades de vctimas, religiosas y grupos
minoritarios, como los LGBTI, y diversos grupos y sectores sociales.
Igualmente, en la participacin ejercieron sus competencias las Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales.
106 Los cambios, precisiones y ajustes para un nuevo Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la
construccin de una paz estable y duradera, pueden consultarse:
http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/cambios-precisiones-ajustes-nuevo-acuerdo-final-
terminacion-conflicto-construccion-paz-estable-duradera.pdf
61
Esta etapa permiti ajustes significativos sobre los seis puntos principales del
Acuerdo relativos al Desarrollo Agrario Integral, Participacin Poltica, Fin
del Conflicto, Solucin al Problema de las Drogas Ilcitas, Vctimas y
Jurisdiccin Especial para la Paz e Implementacin, as como sobre los Puntos
Transversales referentes al gnero, la libertad de culto, familia, organizaciones
religiosas, medidas de construccin de confianza y bloque de
constitucionalidad, tal como se expuso en el acpite donde se analizaron los
puntos principales del Acuerdo que fueron objetados y modificados
interpretando de buena fe e incorporando las propuestas de los promotores del
NO.
62
consider que, si este rgano legislativo cuenta con la competencia para
implementar el Acuerdo Final, derivadas del Acto Legislativo 01 de 2016,
tiene tambin competencia para interpretar cundo esas facultades entran
en vigencia, pues el rgano encargado de aplicar la Constitucin tiene, como
presupuesto analtico necesario, la competencia para interpretarla.
63
Consecuentemente, el Congreso precis que el citado Acto Legislativo haba
entrado en vigencia con la culminacin del proceso refrendatario y la
implementacin normativa del Acuerdo Final se adelantara con base en los
procedimientos establecidos en aqul.
107 SV del magistrado Luis Guillermo Guerrero Prez. SPV de los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado,
Jorge Ivn Palacio Palacio y Alberto Rojas Ros. AV de los magistrados Aquiles Arrieta Gmez (e.), Alejandro
Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva.
108 Por medio del cual se establecen instrumentos jurdicos para facilitar y asegurar la implementacin y el
desarrollo normativo del acuerdo final para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz estable y
duradera.
64
66. As, el proceso de Refrendacin Popular, al estar articulado por instancias
de la democracia directa y de la democracia representativa, viabiliza el
ejercicio de las competencias constitucionales del Presidente de la Repblica,
con el fin de alcanzar la paz (CP arts 22, 83, 188 y 189). Pero, al mismo
tiempo, al exigir intervencin ciudadana directa y efectividad de sus
resultados a travs de un deber de interpretacin, respeto y desarrollo de buena
fe, en un escenario de bsqueda de mayores consensos, protege el principio
democrtico y le da poder al pueblo para reorientar la concrecin de la poltica
de paz.
68. El Decreto Ley 2204 de 2016 fue remitido a esta Corporacin en virtud
del control automtico establecido en el artculo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016. El decreto consta de dos artculos. El primero establece el cambio de
adscripcin de la Agencia para la Renovacin del Territorio (ART) al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica, la cual
originalmente estaba adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El segundo determina la vigencia de la norma a partir de su publicacin. As
pues, le corresponde a la Corte resolver si:
109 Se aclara que hasta este punto esta providencia fue elaborada por los Magistrados que comparten la
posicin mayoritaria.
65
del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los requisitos formales y
materiales para ajustarse a la Constitucin?
66
lugar a la declaratoria de alguno de estos estados, tambin tiene el imperativo
de mantener los contenidos fundamentales de la Carta.
Los lmites a la funcin legislativa temporal del poder ejecutivo se ejercen por
medio del control poltico (arts 114, 174 y 178 superiores) y del control
jurisdiccional constitucional de carcter formal y material (241-7 superior).
Estos se fundamentan en la idea bsica del Estado Social de derecho segn la
cual si toda actuacin de cualquier autoridad tiene control y lmites, con
mayor razn debe tenerlos el Presidente de la Repblica en el derecho
constitucional de excepcin. Como consecuencia de esta concepcin, las
facultades legislativas del presidente son de estricta interpretacin y de
aplicacin restrictiva debido a la alteracin institucional que les da origen y
que las hace posibles. En ese orden de ideas, no pueden existir actos
omnmodos a pesar de la gravedad o la urgencia de aquellos fenmenos que el
ejecutivo debe enfrentar. De hecho, la necesidad de mantener el marco general
de la estructuracin del Estado lleva a que las actuaciones de excepcin sean
restringidas por su objeto y fines para prevenir los posibles abusos que podran
generarse. La reiterada jurisprudencia de esta Corporacin ha reconocido que
la imposicin de lmites al ejecutivo 111 cuando obra como legislador de
excepcin no slo se relaciona con la idea de sujecin a la Constitucin, sino
que tiene un impacto directo en la legitimidad de las medidas adoptadas.
72. Con base en estos fundamentos es posible entender el alcance del control
de estos dispositivos excepcionales. Aunque siempre existe la posibilidad de
un control poltico, el control jurdico tiene rasgos propios. Efectivamente, se
caracteriza por no ser un simple ritualismo, pues el anlisis material es la
nica manera de asegurar la integridad y supremaca de la Constitucin y, con
ella de algunos de sus valores ms importantes. La sentencia C-135 de
2009112, se refiri al alcance y rasgos distintivos de este control en los
siguientes trminos:
111 Ver por ejemplo las sentencias C-004 de 1992 MP Eduardo Cifuentes Muoz y C-802 de 2002, entre
muchas otras.
112 MP Humberto Sierra Porto.
67
Derecho, (ii) la separacin de poderes, (iii) la democracia, (iv) la participacin
ciudadana, y (v) el respeto por los derechos humanos intangibles.113
113 La jurisprudencia en la materia es profusa, algunas decisiones relevantes son las siguientes: C-004 de
1992, C-802 de 2002, C-135 de 2009, C-252 de 2010 MP Jorge Ivn Palacio, C-156 de 2011 MP Mauricio
Gonzlez, C-216 de 2011 MP Juan Carlos Henao, C-670 de 2015 MP Mara Victoria Calle, entre muchas
otras.
68
Como puede observarse, a diferencia del derecho constitucional de excepcin,
no se trata de una situacin que ponga en riesgo la existencia o estabilidad del
Estado, por el contrario es una oportunidad para su fortalecimiento por medio
del logro de mayores niveles de democratizacin 114. Es indiscutible que los
dilemas y complejidades de la justicia transicional 115 as como los delicados
equilibrios que se mantienen en los momentos inmediatamente posteriores a la
suscripcin de los acuerdos de paz justifican que puedan presentarse estas
medidas. No obstante, por la naturaleza de la situacin es necesario que se
adopten dispositivos institucionales que respondan al contexto de manera
idnea, por eso el constituyente derivado permiti una alteracin institucional
que, en cualquier caso, debe ser controlada. Como consecuencia, las medidas
constitucionales de justicia transicional que otorgan al ejecutivo una facultad
legislativa temporal y precisa, son objeto de un control poltico -que se
mantiene a pesar de esta alteracin institucional limitada en el tiempo- y de un
control jurdico que va ms all de un anlisis meramente formal.
114 Los conceptos de democratizacin y desdemocratizacin son tomados de: Tilly, Charles, Democracia,
Madrid, Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en su teora de la democracia. La
desdemocratizacin se refiere a rasgos y procesos que disminuyen el carcter democrtico de un rgimen y lo
acercan a la autarqua o a otras formas polticas. Un ejemplo de una situacin desdemocratizadora por
excelencia sera la suspensin de elecciones libres.
115 Nino, Carlos Santiago, Radical Evil on Trial, New Haven, Yale University Press, 1996. Aunque existe
copiosa bibliografa en la materia, este es uno de los textos paradigmticos.
116 Los tiempos de la justicia transicional son variables de acuerdo con las materias de que se trate cada
medida. En efecto, aunque la vigencia de las normas en general es permanente, existen casos especficos en
los que sus efectos son limitados en el tiempo. Del mismo modo, aunque hay temas de urgencia para atender
la transicin, existen otros temas estructurales que requieren de un mayor debate democrtico e incluso de la
existencia de ciertas condiciones materiales para su implementacin. Al respecto ver la Sentencia C-172 de
2017 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
69
citada pueden inferirse varios elementos decisivos para comprender el marco
analtico y el alcance del control constitucional que le corresponde a esta
Corte:
(iii) su objetivo es preciso y por ello enuncia los temas de los que puede
ocuparse facilitar y asegurar la implementacin y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto y la
Construccin de una Paz Estable y Duradera; y, de manera
explcita, excluye otros: la expedicin de actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgnicas, leyes cdigos, leyes que necesitan
mayoras calificada o absoluta para su aprobacin, o para decretar
impuestos.
70
76. En efecto, la paz es un presupuesto para la eficacia del Estado Social de
Derecho, por cuanto constituye una condicin necesaria para el goce efectivo
de todos los derechos fundamentales. Sin embargo, por definicin, su
bsqueda debe evitar a toda costa la fractura del orden constitucional. De
acuerdo con lo anterior, es indiscutible que las medidas encaminadas al logro
de la paz no pueden pretender una alteracin permanente o grave del orden
estatal, por el contrario ste es el fundamento de una paz estable y duradera,
adems, el respeto a las instituciones propias del Estado Social de Derecho le
aporta legitimidad a las medidas adoptadas en un momento de tanta tensin.
117 MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte examin la constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria Por la cual se regula el plebiscito para la refrendacin del acuerdo final para la terminacin
del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera.
118 MP Martha Victoria Schica de Moncaleano. En esta sentencia se analizaron los cargos formulados en
contra del Artculo 3 del Acto Legislativo 1 de 2012 Por medio del cual se establecen instrumentos
jurdicos de justicia transicional en el marco del artculo 22 de la Constitucin Poltica y se dictan otras
disposiciones por el desbordamiento del poder de reforma de la Constitucin por parte del Congreso de la
Repblica.
71
Admitida la justicia transicional como una herramienta para alcanzar la
reconciliacin, la Sala Plena de la Corporacin desarroll el alcance de esa
consideracin en el marco del modelo de Estado adoptado en la Constitucin
Poltica de 1991, en el que hizo especial nfasis en el fortalecimiento del
Estado Social de Derecho y de la democracia. En efecto indic que:
Uno de los aspectos que delimitan las transiciones est dado por el
establecimiento de una estructura democrtica, siendo la
democratizacin de las sociedades una parte esencial del proceso. El
cambio a modelos ms democrticos o el fortalecimiento de los mismos
ha sido una constante en el intento de solventar las diferencias del pasado
que dieron origen a los conflictos o regmenes que se intentan superar
con un proceso de justicia transicional.
119 MP Nilson Pinilla Pinilla. Estudi la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artculos 1,
4, 6 y 7 (parciales) de la Ley 1424 de 2010 Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que
garanticen verdad, justicia y reparacin a las vctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen
de la ley, se conceden beneficios jurdicos y se dictan otras disposiciones.
120 MsPs Manuel Jos Cepeda Espinosa, Jaime Crdoba Trivio, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Ins Vargas Hernndez. Estudi la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra de varios artculos de la Ley 975 de 2005 Por la cual se dictan
disposiciones para la reincorporacin de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que
contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para
acuerdos humanitarios
72
individualmente considerados; y (v), un deber jurdico de cada uno de los
ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a su logro
y mantenimiento.
73
que soportan el Estado de Derecho122. Del texto del Acto Legislativo 01 de
2016 es posible derivar con claridad las restricciones fijadas: temporal,
material (determinada por el objetivo de esta medida y por las prohibiciones
expresas sobre los tipos de normas que el ejecutivo no puede expedir) y el
control de constitucionalidad automtico y posterior como garanta frente a la
eventual transgresin de los lmites previstos.
78. Esta idea desarrolla el artculo 113 de la Constitucin, segn el cual los
rganos que integran el Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armnicamente para la realizacin de sus fines. Como cualquier Estado
democrtico, el colombiano consagra la separacin de las ramas del poder
con controles mutuos a fin de contener los abusos. En las alteraciones
institucionales temporales y regladas que permite el constituyente, siempre se
adoptan regulaciones que pretenden evitar la concentracin excesiva del poder
por considerarse que propicia el abuso, el irrespeto a los derechos y a las
libertades constitucionales e interfiere en la funcin eficaz del Estado.
74
estatales, es claro que cualquier alteracin que ocurra en el mbito
competencial reservado al Presidente o en su estatuto jurdico tiene
notables repercusiones en toda la estructura estatal y en el conjunto de
valores y principios que la sustentan, como lo ha puesto de manifiesto la
doctrina al sealar que, mientras en el parlamentarismo las crisis son de
gobierno, en un sistema presidencial las crisis comprometen todo el
rgimen, ya sea porque el Presidente se debilite o porque acreciente sus
poderes.
124 MP Manuel Jos Cepeda Espinosa. La sentencia estudi la demanda dirigida en contra del pargrafo
transitorio del artculo 3 del Acto Legislativo 1 de 2003 Por el cual se adopta una reforma poltica
constitucional y se dictan otras disposiciones en el que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para la
reglamentacin de asuntos relacionados con elecciones departamentales y municipales.
125 Forsthoff, Ernst. Estado de derecho en mutacin. Trabajos constitucionales 1954-1973. Madrid: Tecnos.
2015.
75
(i) Es expreso, en efecto, el tercer inciso del artculo 2 del Acto
legislativo 01 de 2016 establece que Los decretos con fuerza de ley
que se dicten en desarrollo de este artculo tendrn control de
constitucionalidad ().
(ii) Es objetivo: tiene como parmetro de control la Constitucin
Poltica, que es preexistente al acto analizado y se convierte en
referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4
superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el
parmetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente
jurdico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o
negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad
del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver
con la implementacin y el desarrollo normativo de un documento
tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra
aspectos jurdicos, polticos e incluso ticos. Efectivamente, esta
situacin no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a
criterios objetivos de interpretacin porque el parmetro de control
es la Constitucin. Con todo, el ejercicio hermenutico debe
considerar el contexto transicional.
(iii) Debe ser garante de la pervivencia del Estado Social de Derecho y
sus componentes centrales: la separacin de poderes, la
democratizacin, entre otros.
(iv) Incluye una revisin formal y material. El control material deriva de
la idea segn la cual, en un Estado Social de Derecho, todo acto est
sujeto a la legalidad como forma de afrontar el riesgo de la
arbitrariedad. Esto explica que la Constitucin imponga lmites a los
poderes de manera expresa o desde el efecto vinculante de su
concepcin como sistema normativo. En ese sentido toda restriccin
prevista al ejercicio de los poderes del Estado debe tener una
autoridad que la vigile y la haga cumplir. En este caso, esta idea se
refuerza con la decisin explcita del constituyente derivado que
estableci el control constitucional expresamente en el artculo 2 del
Acto legislativo 01 de 2016 como forma de garantizar el ejercicio de
una potestad dentro de los lmites que impone la Carta.
(v) Es automtico: no depende de la actuacin ciudadana ni del mismo
rgano que ejerce el control (inciso final del artculo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016)
(vi) Es posterior (inciso final del artculo 2 del Acto Legislativo 01 de
2016)
(vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se
conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo
diseado para una situacin particular con caractersticas igualmente
especiales, por esta razn:
a. deber considerar el establecimiento de lmites que tomen en
consideracin que el objeto y fin de la habilitacin con la que
cuenta el ejecutivo es la bsqueda de la paz,
76
b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el
de la justicia transicional, escenario en el que habrn de
implementarse los acuerdos de paz.
(viii) las facultades legislativas del presidente establecidas en el Acto
Legislativo contienen sus propios lmites temporales y materiales
(incisos 1 y 2 del art. 2 del Acto legislativo 01 de 2016)
81. Como fue visto previamente, los decretos expedidos en ejercicio de las
facultades establecidas en el Acto legislativo 01 de 2016 corresponden al
ejercicio de una facultad excepcional en el marco extraordinario de la justicia
transicional. Aunque el estndar del control constitucional sea el ms riguroso
por tratarse de una alteracin institucional diseada para un contexto
particular, la Corte debe ejercer un control equilibrado que no llegue al
extremo de desvirtuar la pretensin de esta medida de justicia transicional,
pero tampoco permita la negacin del Estado Social de Derecho.
77
Constitucin. En primer lugar, no es un exceso del poder de revisin
constitucional conferir facultades extraordinarias, pues ya lo ha hecho
en el pasado por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y
5 de 2011. Esto es relevante no solo porque ya estos Actos forman parte
de la Constitucin, y por tanto contribuyen a definir su propia identidad,
sino adems porque como se indic, la Corte ha juzgado exequible la
habilitacin legislativa extraordinaria al Presidente de la Repblica por
parte de los rganos constituidos competentes para reformar la
Constitucin (C-970 y 971 de 2004). Ciertamente, en algunos casos
puede haber un vicio de competencia por sustitucin del principio de
separacin de poderes que identifica la Constitucin, en la delegacin de
funciones legislativa en rganos distintos al Congreso de la Repblica.
Sin embargo, y este es el punto que va en segundo lugar, en este caso no
hay vicio de competencia de ese tipo.
78
normativo del acuerdo final, y no pueden versar sobre ciertas materias
con reserva especial o estricta de ley. Es cierto que al perfeccionarse el
Acto Legislativo 1 de 2016, no se haba finiquitado un acuerdo final, pero
eso no quiere decir que las facultades carezcan de lmites competenciales,
sino que los limites competenciales se concretaron despues o al
expedirse la reforma. (iv) Finalmente, no se suprimen los controles
interorganicos que preservan el equilibrio entre los poderes pblicos y
aseguran la supremacia constitucional. Por una parte, los decretos ley
que se profieran a causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen control
constitucional automtico, posterior e integral. En desarrollo de este
control, la Corte debera verificar que los decretos con fuerza de ley
cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber,
facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea
necesario usarlas en vez de acudir al trmite legislativo ante el Congreso;
y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el
Congreso preserva las competencias de control politico y jurisdiccional
sobre el Gobierno y el Presidente de la Repblica (CP arts 114, 174 y
178). (Negrillas fuera del texto)
79
Adems, el carcter nico y extraordinario de la situacin que explica la
atribucin de competencias excepcionales, exige un control igualmente
excepcional.
Esta idea ya fue aceptada por la Corte en la sentencia C-699 de 2016 que
valor, como elemento determinante para excluir el cargo de sustitucin de la
Constitucin por la atribucin legislativa otorgada al presidente en el Acto
Legislativo 01 de 2016, el hecho de que cada disposicin expedida en virtud
del procedimiento excepcional tendra un control de constitucionalidad tanto
formal como material. Esto ltimo se deduce de los estndares que la misma
sentencia enumer para efectos de describir el mecanismo para que no se
alterara la divisin de poderes a pesar de la delegacin legislativa al ejecutivo.
Adems, las limitaciones materiales a esta alteracin institucional se justifican
en mayor medida si se trata de decretos ley que disminuyen el debate
democrtico y la participacin de la oposicin en su expedicin.
Lmites formales
84. Los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser
adoptados por el Presidente de la Repblica. Sobre el particular, se resaltar
que la competencia adscrita es de carcter gubernamental, de modo que los
decretos extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso
tercero del artculo 115 de la Constitucin, segn el cual el Presidente y el
ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno.
80
Legislativo 1 de 2016, de conformidad con lo dicho en esta sentencia a
propsito de la verificacin del requisito de refrendacin de dicha enmienda
constitucional.
Lmites materiales
81
A juicio de la Sala, esta limitacin resulta crucial en trminos de preservacin
del principio de separacin de poderes. Como es bien sabido, las materias
sobre las cuales versa el Acuerdo Final estn vinculadas a diferentes aspectos
relativos a (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participacin en poltica, en
particular de los integrantes de los grupos armados en armas; (iii) fin del
conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilcitas; (v) los derechos de
las vctimas; y (vi) la implementacin, verificacin y refrendacin de los
acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas materias, una concepcin
genrica de la habilitacin legislativa extraordinaria conllevara
irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada de la
competencia gubernamental de produccin legislativa. Asimismo, esta visin
amplia significara un desequilibrio de los poderes pblicos a favor del
Ejecutivo, quien quedara investido de una facultad omnmoda para regular los
ms diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio
democrtico y la separacin de poderes.
82
fundamenta, a su vez, en el dficit de deliberacin y de representatividad de
las minoras polticas que es connatural a la adopcin de los decretos con
fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el Congreso al conceder la
autorizacin legislativa al Presidente, con precisin y claridad.
83
Carta Poltica o en el artculo 2 acusado, tales como la restriccin de la
libertad de expresin, la creacin de delitos o el incremento penas (CP arts
29 y 93).128
93. Ahora bien, la acreditacin por parte del Gobierno del requisito de
necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios de
conveniencia poltica o eficiencia en la expedicin normativa, sino que exigen
un estndar mayor, consistente en la demostracin acerca de la ausencia de
idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud de las
condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le
corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los
decretos extraordinarios, cmo el uso de la habilitacin legislativa especial es
imperioso para regular la materia especfica de que trata el decreto respectivo.
De no demostrarse ese grado de necesidad, se estara ante un abuso en el
ejercicio de la habilitacin legislativa extraordinaria, puesto que se actuara en
abierto desmedro del carcter general y preferente de la clusula de
competencia legislativa a favor del Congreso.
128 Es relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta la Opinin Consultiva OC-6/86 de la
Corte IDH. La Expresin "Leyes" en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6. La Corte dijo que los trminos ley o leyes dentro de la Convencin,
cuando se emplean para referirse a las restricciones de derechos autorizadas por ese instrumento, deben
entenderse en principio de la siguiente manera: la palabra leyes en el artculo 30 de la Convencin significa
norma jurdica de carcter general, ceida al bien comn, emanada de los rganos legislativos
constitucionalmente previstos y democrticamente elegidos, y elaborada segn el procedimiento establecido
por las constituciones de los Estados Partes para la formacin de las leyes.
84
excluidos de la habilitacin legislativa extraordinaria que, se insiste, carece de
instancias para la deliberacin democrtica previa a la expedicin de la
respectiva norma. En ese sentido, se est ante una premisa similar a la
expuesta para el caso del requisito de necesidad estricta, consistente en que la
definicin de determinados asuntos, que por su importancia y pretensin de
permanencia en el orden jurdico, requieren estar revestidos de la mayor
deliberacin democrtica posible y, de suyo, no pueden ser sometidos a la
regulacin por parte de decretos extraordinarios, los cuales son excepcionales
e intrnsecamente limitados en su mbito material.
85
Tanto las facultades como el procedimiento, o las dems
consideraciones, estn limitadas en el tiempo, no solo estamos
frente a un procedimiento excepcional, sino que adems con una
delimitacin temporal especfica. Esto garantiza que los
mecanismos jurdicos desarrollados por este acto legislativo no
sean utilizados como regla general, y por lo tanto no representen
una desfiguracin del ordenamiento jurdico, ni una sustitucin
constitucional. Se utilizar un procedimiento legislativo abreviado
y unas facultades presidenciales delimitadas, fundados en la
importancia de garantizar una implementacin eficaz de los
acuerdos de paz y en la transitoriedad.129 (Subrayas no
originales).
Anlisis formal
Competencia
97. La Sala verifica que, en efecto, el Decreto Ley 2204 de 2016 fue proferido
por el Presidente de la Repblica, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.
A su vez, ste se encuentra suscrito por el Gobierno, conformado adems del
Presidente por el Ministro del Interior, el Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural y el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
Repblica.
Temporalidad
98. El artculo 2 del Decreto Ley 2204 de 2016 establece que ste regir a
partir de su publicacin. El decreto fue publicado el 30 de diciembre de 2016
en el Diario Oficial 50.102. Por lo tanto, no cabe duda de que los 180 das que
129 Gaceta del Congreso 113 de 2016, pginas 5-6.
86
habilitan las facultades extraordinarias para el Presidente no haban
culminado al momento de la expedicin y publicacin de la norma que se
revisa.
Anlisis material
130 Ley 1753 de 2015. Artculo 107. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EL DESARROLLO
RURAL Y AGROPECUARIO. De conformidad con lo establecido en el artculo 150, numeral 10, de la
Constitucin Poltica revstase al Presidente de la Repblica de precisas facultades extraordinarias hasta por
un trmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicacin de la presente ley, para:
()
d) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplan las
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen del sector Administrativo
Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.
131 Decreto Ley 2366 de 2015. Artculo 1.
132 Decreto Ley 2365 de 2015
133 Decreto Ley 2366 de 2015.
87
100. El Decreto 2096 de 2016 modific las funciones que el decreto que la
cre le asignaba originalmente a la entidad y las estableci as:
88
para los territorios priorizados en los que acta la Agencia, y determinar
las prioridades para su asignacin.
13. Adelantar la divulgacin y difusin de la oferta de servicios de la
Agencia, para garantizar el adecuado acceso a la informacin en las
zonas rurales de conflicto priorizadas.
14. Definir el esquema general de seguimiento y evaluacin a la
ejecucin de los proyectos que se adelanten dentro del plan general de
renovacin, de los planes de intervencin territorial de las zonas rurales
de conflicto priorizada.
15. Formular e implementar estrategias para articular y coordinar con
las dems entidades competentes, la intervencin institucional para el
desarrollo rural con enfoque territorial, incluidas aquellas relacionadas
con la sustitucin de cultivos de uso ilcito, en las zonas de conflicto
priorizadas;
16. Establecer estrategias para promover el desarrollo econmico,
productivo y social para el desarrollo rural con enfoque territorial,
incluyendo aquellas dirigidas para la sustitucin de cultivos de uso
ilcito, en el m arco de las competencias de la Agencia;
17. Adoptar estrategias para articular las polticas sectoriales y las
prioridades de las entidades territoriales, con las estrategias, metas y
recursos para la ejecucin de la poltica para el desarrollo rural con
enfoque territorial y sustitucin de cultivos de uso ilcito, en el marco de
las competencias de la Agencia;
18. Producir informacin para el anlisis de la dinmica de territorios de
competencia de la Agencia;
19. Promover y desarrollar continuamente la implementacin,
mantenimiento y mejora del Sistema Integrado de Gestin. 20. Las dems
que le sean asignadas conforme a su naturaleza y objetivos".
89
102. Como se advirti, el artculo 1 del Decreto 2204 de 2016 que se revisa
modifica la adscripcin de la ART del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica.
103. De acuerdo con lo anterior, la ART es una entidad que fue creada como
parte de un esfuerzo por reorganizar econmica, social e institucionalmente
las zonas rurales, con especial nfasis en aquellas ms afectadas por el
conflicto. En este sentido, sus funciones se encuentran objetivamente
ligadas, al menos, a dos puntos centrales del Acuerdo Final para la
Terminacin del Conflicto y la Construccin de una Paz Estable y
Duradera: (i) el punto No. 1 acerca de la Reforma Rural Integral; y (ii) el
punto No. 4 sobre la solucin del problema de las drogas ilcitas.
105. Por su parte, el punto No. 4 sobre la solucin al problema del conflicto
de las drogas ilcitas establece que el problema de los cultivos ilcitos est
ligado a las condiciones histricas de pobreza y marginalidad de algunos
sectores de la sociedad, a la dbil presencia institucional y a la conformacin
de organizaciones dedicadas al narcotrfico. Al respecto, dispone que es
necesario crear una nueva visin que atienda las causas y consecuencias del
fenmeno que permita dar tratamiento especial a los eslabones ms dbiles
de la cadena del narcotrfico, al igual que intensificar los esfuerzos contra las
organizaciones criminales.
90
entidades competentes para la intervencin institucional para la sustitucin de
cultivos de uso ilcito; (ii) establecer reglas para promover el desarrollo
econmico, productivo y social para el desarrollo rural con enfoque territorial
incluyendo aquellas para la sustitucin de cultivos; y (iii) adoptar estrategias
para articular polticas sectoriales y las prioridades de las entidades
territoriales, con las estrategias, metas y recursos para la ejecucin de la
poltica para el desarrollo rural con enfoque territorial y sustitucin de
cultivos de uso ilcito, guardan una relacin directa con el Acuerdo y buscan
desarrollarlo.
91
ligar a la agencia y sus funciones a, al menos, los puntos uno y cuarto del
Acuerdo Final. No obstante, no se presentan argumentos que expliquen, al
margen del liderazgo del DAPR en la implementacin del pacto de paz, las
razones que justifiquen que este cambio es determinante para su desarrollo.
92
Gobierno, pero la falta de motivacin no da luces acerca del fundamento que
amerite el uso de las facultades extraordinarias para ese objetivo.
Necesidad estricta
De este modo, aun cuando la ART cumpla un papel prioritario para la Reforma
Rural Integral y la sustitucin de cultivos ilcitos en el contexto del Acuerdo
Final, el decreto versa sobre su cambio de adscripcin dentro de la rama
ejecutiva y no hay ninguna explicacin que indique por qu las vas
legislativas ordinaria y extraordinaria no eran idneas y se justificaba un
dficit de deliberacin en una materia reservada para la ley.
114. Cabe resaltar que aun cuando los considerandos del decreto no lo
mencionan, el acpite 6.1.10 del Acuerdo Final establece un calendario de
implementacin normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del
Acuerdo Final conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, el
cual incluye en su primer literal la expedicin de leyes y/o normas para la
implementacin de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la
sustitucin de los cultivos de uso ilcito. Dicho calendario, aunque podra ser
un elemento para motivar el uso de las facultades extraordinarias en este
93
mbito tampoco es un criterio suficiente de justificacin. Esto ya que el
decreto no versa sobre la creacin de la ART o la modificacin de sus
funciones. Es decir, no se trata de una medida que cree una entidad que
evidentemente es indispensable para implementar partes del Acuerdo Final,
sino de su cambio de adscripcin dentro de la misma rama ejecutiva. As, la
normativa revisada no se requiere para el desarrollo del pacto de paz, como
uno de los elementos que se incluyen dentro del calendario acordado, pues lo
imprescindible es la existencia de la entidad, la cual ya existe. No obstante,
ese tampoco fue un argumento presentado por el Gobierno para justificar la
necesidad de la norma.
Conclusiones
DECISIN
94
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
96