Caminhos Bifurcados Do Desenvolvimento

Caminhos bifurcados do desenvolvimento
local - As boas prticas de gesto pblica

das cidades entre a competio e a
solidariedade
Eli Martins Senhoras1
Resumo
No cenrio contemporneo, em que as realidades locais tm assumido
cada vez maiores responsabilidades no desenvolvimento do territrio a
partir dos processos de descentralizao que se levaram a cabo em
todo o mundo, o presente artigo apresenta elementos para uma
reflexo terica sobre os modelos de polticas pblicas implementados
nas cidades para o desenvolvimento. O trabalho demonstra que o
desenvolvimento local tem desvelado um conjunto variado de prticas
e de perspectivas que reflete os diferentes sentidos atribudos noo
de desenvolvimento e multiplicidade de atores, que pode ser
compreendido em duas vertentes bsicas de tendncias na gesto das
cidades: o ativismo democrtico e o empreendedorismo competitivo.
Com essa discusso, so explicitadas as variadas formas e relaes
entre a incluso e o desenvolvimento econmico, poltico e social,
alertando para a sua caracterstica necessariamente multidimensional
e complementar e para os desafios que encerram, sobretudo quando se
leva em conta que tais relaes se reproduzem de maneira complexa e
problemtica no contexto local brasileiro.
Palavras-chave: ativismo democrtico, desenvolvimento local,
empreendedorismo competitivo.
1
Economista, cientista poltico e especialista posgraduado em administrao - gesto
estratgica de empresas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); visiting
scholar na University of Texas at Austin (UT) e na Universidad de Buenos Aires (UBA);
visiting researcher na University of British Columbia (UBC) e na University of
California at Los angeles (UCLA).E-mail: eloi@ige.unicamp.br.
4 Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional
Branched paths for the local development -

Good practices of public administration in
the cities between competition and
solidarity
Abstract
In the contemporary scene where local realities have assumed bigger
responsibilities in the development of the territory since the
decentralization processes that had taken place world wide, this article
presents elements for a theoretical reflection on the models of public
policies of development implemented in the cities. It has been on
discussion that local development has revealed a variety set of
practicies and perspectives that reflect the different sense attributed to
the notion of development and to the multiplicity of engaged actors,
that can be understood in two basic sources of trends in the
management of the cities: the democratic ativism and the competitive
entrepreneurship. Through this discussion, varied forms and relations
between social inclusion and economic, social and political
developments are explained, alerting for their necessarily
multidimensional and complementary characteristics and for the
challenges that come locked up on them, over all when they are
reproduced in a complex and problematic way in the Brazilian local
context.
Key-words: competitive entrepreneurship, democratic activism, local

development.
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Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional 5
Introduo
O processo da globalizao no resolveu os problemas sociais e
econmicos do mundo contemporneo, ao contrrio, tem contribudo
para aumentar ainda mais as diferenas entre os pases desenvolvidos
e aqueles em desenvolvimento, levando, muitas vezes, ao crescimento
da pobreza e da excluso social.
Por outro lado, ele responsvel por um processo de
desenvolvimento local de instituies, trazendo consigo novas
perspectivas de adequao das polticas pblicas nacionais s
peculiaridades regionais/locais e dos espaos urbanos e rurais, em sua
dimenso fsica, econmica, social e cultural.
Esse processo vem colocando em xeque muitas das estruturas
pblicas tradicionais quanto sua adequao e ao seu desempenho na
gesto das polticas econmicas e sociais, criando uma dicotomia
oriunda dos desafios polticos para a construo de uma rede local de
atendimento.
A reforma do Estado, inaugurada fundamentalmente na
segunda metade da dcada de 90, inicia uma nova fase na histria das
polticas pblicas brasileiras que so alvo da promoo da autonomia e
da participao popular.
H mais de uma dcada, o Brasil vive uma rica experincia de
redesenho do seu sistema federativo. O sentido da mudana - pelo
menos em relao ao discurso poltico - aponta para a descentralizao,
bem como para o fortalecimento da capacidade decisria das
instncias subnacionais de governo. Para os crticos do sistema
anterior, a descentralizao implicaria a transferncia de
competncias e atribuies de outras esferas estatais para os
municpios, com concomitante descentralizao na gesto dos recursos,
conferindo-lhes maior autonomia nas decises e nos gastos pblicos
(SENHORAS, 2003).
Com a descentralizao, o processo de municipalizao
adquiriu expresso no pas a partir da Constituio de 1988,
evidenciando-se, a priori, pela reforma na poltica fiscal, com a
instituio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), e pela
transferncia, para os municpios, de polticas que tradicionalmente
eram coordenadas e/ou executadas pelos governos estadual e federal
por meio de fundos de sade e educao.
Porm, observando-se o lado dos Municpios, verifica-se
tambm que as polticas municipais tm sido fragmentadas,
individuais e isoladas, sujeitas instabilidade administrativa, pois
existe a cultura de que a continuidade das aes da gesto anterior no
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representa dividendos eleitorais para a gesto atual, o que cria

entraves eficiente descentralizao, como a falta de capacitao e de
entendimento do que seja o desenvolvimento, o "clientelismo" local, a
falta de transparncia nas decises e na alocao dos gastos pblicos e
a baixa eficincia redistributiva.
A questo central que se pretende analisar com este artigo so
as transformaes que vm ocorrendo no papel social da esfera local.
So elas capazes de validar, autonomamente ao Estado, as
necessidades pblicas? A fim de uma confirmao, realizada uma
anlise das duas vertentes positivas de tendncias na gesto das
cidades: o ativismo democrtico e o empreendedorismo competitivo.
Incluso social sustentada e a lgica do desenvolvimento

Inicialmente, as estratgias e iniciativas de desenvolvimento
local, nas cidades, concentravam-se especialmente no desenvolvimento
econmico do territrio, orientadas predominantemente para a
implementao de iniciativas de gerao de emprego.
Essas iniciativas foram ampliando o seu campo de ao,
comeando a atuar cada vez mais a partir de uma perspectiva
integrada do desenvolvimento que vai para alm do quadro puramente
econmico, para constituir um desenvolvimento humano e social, que
implica a participao de todos os atores da sociedade civil e do tecido
socioeconmico local como condio indispensvel para a
sustentabilidade do desenvolvimento.
O desenvolvimento local tornou-se um conceito e um
instrumento de concertamento e dilogo social que coloca, nas mos
dos seus beneficirios, os atores locais, a responsabilidade de desenhar
e pr em marcha estratgias sustentveis de incluso social.
Um dos fundamentos desse processo a mobilizao do
potencial endgeno do territrio, os pontos fortes de cada meio local,
para melhorar a qualidade de vida dos seus habitantes.
Nesse cenrio, o foco na localidade e a articulao entre
instituies de diferentes naturezas implicam reconhecer um palco
mais ou menos delimitado onde diferentes atores protagonizam jogos
de poder constituindo, assim, a noo de poder local.
A localidade define o espao de articulao e implementao
das aes voltadas para o desenvolvimento, mas no pode confin-lo,
pois a questo da sustentabilidade da incluso social representa o
enfrentamento do paradoxo global-local. Enfrent-lo, depende da
capacidade de indivduos, grupos e organizaes em articular o que
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interessa da sociedade global moderna a identidades e a necessidades

locais.
Para Junqueira (2000), a valorizao do padro de
desenvolvimento social com base local emerge porque na localidade
que ocorrem as relaes sociais e econmicas. Entretanto, a endogenia
e a auto-suficincia no podem mascarar a natureza macroestrutural
do desenvolvimento, dada a permeabilidade do processo de
globalizao vigente no mundo contemporneo.
Assim, mais do que descobrir vocaes, recursos e
potencialidades locais, parte da estratgia de desenvolvimento a
construo de um sistema local autnomo, porm mais integrado s
redes globais.
Mohan e Stokke (2000) tambm chamam a ateno para os
riscos da tendncia a romantizar o local, subestimando desigualdades
sociais e relaes de poder; e a ignorar sua contextualidade,
desprezando foras polticas e econmicas nacionais e transnacionais.
Para controlar esses riscos, deve-se prestar mais ateno s polticas
do local, isto , a produo e representao hegemnica e a capacidade
contra-hegemnica da mobilizao coletiva.
Ademais, essas polticas no podem ser confinadas no nvel
local. necessrio transgredir analiticamente as fronteiras entre as
escalas local, nacional e global. Esse construto requer, ento, um senso
global do lugar mais do que a conceitualizao do local como
comunidade autnoma.
O local constitui, assim, o espao vivel de construo de
projetos polticos nacionais, regionais e locais, dentro de um quadro
econmico e poltico manejado por atores que trabalham em diferentes
nveis (DOWBOR, 1999:15).
Como espao de operacionalizao da sustentabilidade social, o
local constitudo por relaes de poder entre atores individuais e
coletivos, buscando articular uma capacidade de agir em bases plurais.
Configuram-se, assim, as interorganizaes cuja principal
caracterstica a hibridizao ou a complexidade. As
interorganizaes so constitudas por organizaes diferenciadas,
conectadas por propsitos comuns, isto , integradas (FISCHER, 2002).
No entanto, a conexo e a integrao por propsitos comuns no
elimina as variaes entre as organizaes, o que implica afastar a
noo monoltica das interorganizaes. A integrao, na localidade,
remete s tramas e aos jogos de poder que definem. Essas relaes so
marcadas pela negociao e pela dificuldade das organizaes em
manterem seus prprios objetivos e projetos e inseri-los num projeto
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coletivo que os compreenda. Para isso, fundamental que as

interorganizaes compreendam os atores sociais do Estado, do
mercado e da sociedade, cujos papis, nveis de responsabilidade e
bases de poder resultem em uma interao dinmica, ainda que se
mantenha uma origem e um destino territorial mais ou menos
delimitado.
A diferena entre as organizaes tender a gerar sinergia se
estas souberem at onde possvel agregar esforos e at onde manter
fronteiras. O reconhecimento dessas diferenas permite desmistificar
as falcias da despolitizao, do consenso ps-democrtico e da
cidadania local (FISCHER, 2002; ACSELRAD, 2002), pois, se a
articulao o elemento central das relaes interorganizacionais,
ento a poltica e, conseqentemente, o poder so elementos centrais
no novo modelo de desenvolvimento.
Portanto, como afirma Dowbor (1999), no cabe mais escolher
entre pblico e privado, Estado e mercado, social ou econmico, mas
sim articul-los em novas formas organizacionais e institucionais
capazes de garantir a sustentabilidade do novo modelo de
desenvolvimento. Refora-se, ento, o senso global do local tanto no
que se refere integrao de atores sociais quanto articulao de
diversas escalas de poder.
O discurso contemporneo, sobre desenvolvimento, tem, como
elemento central, a articulao. Esse o elemento a inspirar novas
formas de pensamento e ao. A polarizao global-local, Estado-
mercado, econmico-social, precisa ser superada em favor da
sustentabilidade do planeta. H que se conjugar identidade com
universalidade, poder poltico e poder econmico, lucro e
solidariedade.
Atores sociais coletivos so chamados a protagonizar aes no
novo modelo de desenvolvimento. O coletivo, neste caso, constitudo
por um conjunto de organizaes capazes de reunir e articular recursos
de poder que viabilizem a articulao de interesses e objetivos
pactuados. Tanto mais poder ter este coletivo quanto mais recursos de
poder tiverem os diferentes atores a compor interorganizaes.
Desenvolvimento local e capital social

O desenvolvimento local baseia-se na execuo de polticas de
fortalecimento e qualificao das estruturas internas de um territrio,
visando consolidao de um desenvolvimento genuinamente local e
criando condies sociais, polticas e econmicas para a gerao e
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atrao de novas atividades produtivas e fortalecimento dos laos

orgnicos de solidariedade local.
O termo desenvolvimento local indica um conjunto de prticas
e perspectivas que permitem evidenciar questes relacionadas com os
sentidos atribudos noo de crescimento econmico e dos seus
atores e espaos de gesto social. Assim, o desenvolvimento
conseqncia da democracia e da organizao social que se instituem
pela presena e pelo fortalecimento do capital social.
Na esfera do desenvolvimento, a incluso social somente
sustentvel quando a promoo da localidade se faz pelo alargamento
de vetores de transmisso de capital social por meio da democracia
local junto dimenso econmica que interagem de forma
complementar e dinmica, retroalimentando a dimenso da
sustentabilidade a cada instante.
Figura 1: Dinmica da sustentabilidade da incluso social
Sustentabilidade
Poltica e Social
Capital
Social
Sustentabilidade
Econmica
Fonte: Elaborao Prpria.
A incluso social se forma pelo adensamento dos vetores de

promoo do capital social em dois sentidos complementares; primeiro
com o entrelaamento da aliana estratgica de atores na promoo de
uma nova lgica poltico-democrtica de coletivizao da questo
social e busca de direitos de reconstruo da cidadania,
simultaneamente com a construo de redes dinmicas de promoo
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de aumento de competitividade local via endgena e exgena com

impactos na gerao de trabalho e renda.
O adensamento do capital social local trata-se da estratgia
fundamental para a incluso social auto-sustentada ou
autodeterminada, pois, ao ser potencializado, engrena, com maior
propulso, os vetores bidirecionais do desenvolvimento, via social e via
econmica.
O primeiro vetor do capital social vetor que circunscreve a
presena e a qualidade das relaes sociais para o desencadeamento do
processo de desenvolvimento por meio das relaes sociais
institucionalizadas na forma de normas ou de redes sociais. Essas
relaes sociais so institucionalizadas porque representam acmulos
de prticas sociais culturalmente incorporadas na histria das relaes
de grupos, comunidades ou classes sociais (CASTILHOS, 2001).
O segundo vetor do capital social, como capital, ser produtivo
por gerar um fluxo de rendimentos aos indivduos e sociedades que o
possuem (COLEMAN, 1990).
importante salientar que as aes econmicas dos agentes so
inseridas numa rede de relaes sociais, portanto os nexos especficos
entre os agentes dessas redes permitem que relacionamentos
cooperativos sejam semeados e que as boas, ou ms, reputaes fluam
conforme o nvel de capital social.
Tabela 1: Dimenses do capital social
Capital Social Descreve as relaes existentes entre a sociedade

Institucional civil e o Estado na realizao de aes em conjunto
So as relaes sociais geradoras de capital que
Capital Social
determinada comunidade estabelece com grupos
Extracomunitrio
sociais e econmicos externos
Capital Social Corresponde s relaes sociais baseadas em
Comunitrio reciprocidade e confiana em uma comunidade
Fonte: Elaborao Prpria. Baseada em Woolcok (1998).
O capital social , portanto, um conjunto de caractersticas da

organizao social, em que se inclui as redes de relaes, normas de
comportamento, valores, confiana, obrigaes e canais de informao
que contribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as
aes coordenadas via social-poltica ou econmica (PUTNAM, 1996).
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Uma abordagem especfica do vetor de construo do ambiente

poltico e social considera que este contribui para a eficincia
produtiva esttica e dinmica como componentes do capital social.
Inclui, portanto, a qualidade do governo, do sistema jurdico e a
garantia de liberdades polticas e civis dos indivduos e do Estado de
Direito (COLLIER, 1998). Nesse sentido, o capital social um sinnimo
de boas instituies.
Capital social no simplesmente uma simples

entidade, mas uma variedade de diferentes entidades
tendo duas caractersticas em comum: todas elas
consistem em algum aspecto de uma estrutura social,
e facilitam certas aes dos indivduos que esto
dentro da estrutura (COLEMAN, 1990: 302).
Putnam atribui uma relao unvoca dos valores cvicos de uma

sociedade e a qualidade de seu governo. Mesmo reconhecendo que
existem causalidades circulares que geram dependncias da trajetria
(path-dependencies), ele afirma, com base em sua observao dos
processos de descentralizao governamental em meados da dcada de
1970 na Itlia, que foram as regies intensas em capital social que
apresentaram melhores indicadores de desempenho governamental. O
mecanismo subjacente que garante tal relao entre participao
cvica e bom governo o seguinte:
Pelo lado da demanda, os cidados das comunidades

cvicas querem um bom governo e em parte pelos
seus prprios esforos conseguem t-lo. Eles exigem
servios pblicos mais eficazes e esto dispostos a
agir coletivamente para alcanar os seus objetivos
comuns. Pelo lado da oferta, o desempenho do
governo representativo favorecido pela infra-
estrutura social das comunidades cvicas e pelos
valores democrticos tanto das autoridades quanto
dos seus cidados (PUTNAM, 1996, p. 191).
A transio e a construo do futuro dependem da qualidade e

da vontade poltica para criar condies e incentivos coletivos para a
mudana por meio da organizao popular, de dilogos e de alianas
entre os atores e os espaos de participao; pois essas associaes
contribuem para a eficcia e a estabilidade do governo democrtico,
no s por causa de seus efeitos internos sobre o indivduo, mas
tambm por causa de seus efeitos externos sobre a sociedade.
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Isso ocorre internamente pelo fato das associaes instilarem,

em seus associados, hbitos de cooperao, solidariedade e esprito
pblico. Nesse sentido, as associaes propiciam ao indivduo a
formao de um capital social e de uma rede de confiana, ao
intensificar as transaes entre as pessoas.
Esses so mecanismos democrticos que podem gerar
oportunidades para o envolvimento das pessoas na vida social,
econmica e poltica local pela mobilizao das experincias e pela
promoo da criatividade dos atores locais, fortalecendo sinergias e
possibilitando a abertura de novas sadas de incluso social via
democrtica.
Em uma segunda tica do vetor capital social-econmico -,a
anlise de Peter Evans (1996) apresenta uma viso mais otimista das
relaes entre o capital social e as aes pblicas. Atento para os
problemas de desenvolvimento do Terceiro Mundo, Evans se fixa em
algumas experincias bem sucedidas de interveno pblica para
ilustrar as possibilidades sinrgicas entre o Estado e a Sociedade. De
acordo com o autor, existem duas formas gerais mutuamente no-
excludentes pelas quais a organizao da sociedade pode contribuir
para a ao do governo e vice-versa: a complementaridade e o
"enredamento" ("embeddedness"). No primeiro caso, trata-se do Estado
fornecer bens que no podem ser oferecidos pelos agentes de forma
eficiente. Estariam includos nessa categoria desde bens tangveis at o
ambiente institucional que garanta a liberdade de associao e o
cumprimento da Lei.
O otimismo de Evans provm do fato de que diversas
experincias bem sucedidas no Terceiro Mundo ocorreram em
localidades onde a dotao de capital social era baixa. Nesses lugares,
antes da introduo dos projetos de desenvolvimento, nada havia de
semelhante com as comunidades cvicas do Norte da Itlia celebradas
por Putnam. Um fenmeno tambm surpreendente consiste em que,
muitas vezes, as iniciativas partiram de governos que tm seu apoio
poltico nas tradicionais elites locais. A evidncia sugere que, mesmo
nessas situaes, grupos reformistas dentro da oligarquia estatal
podem implementar projetos de pequena escala que promovem a
acumulao de capital social.
No ambiente local, onde interagem as organizaes sociais, as
unidades empresariais, as redes de infra-estrutura e os intermedirios
comerciais e financeiros, o que exige o desenvolvimento de uma nova
institucionalidade, que seja democrtica, moderna, representativa,
transparente e competente e que possibilite o planejamento com
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participao da populao. Para isso, so necessrios mecanismos

diferenciados de gesto, que articulem os governos e as instituies
locais com a sociedade por meio da construo de redes e polticas
intersetorializadas.
Por isso, espera-se que o Estado tenha sua atuao direcionada
para aquelas atividades que levem em conta as capacidades e
potencialidades locais e comunitrias, a partir de polticas de
coordenao e promoo das iniciativas sociais.
As experincias culturais e a inteligncia coletiva local podem
ser utilizadas em aes criativas e renovadoras, no sentido de propor
solues para os problemas, necessidades e aspiraes locais de
gerao de renda e trabalho. As capacidades, competncias e
habilidades locais, ao serem reativadas internamente, como tambm
combinadas com inteligncias externas de outro nvel por ajustes
internos de aprendizagem, podem favorecer a emergncia de um novo
estgio tecnolgico e de conhecimentos que garantam a manuteno e a
melhoria da qualidade de vida local.
Assim, dentro dessas linhas de interpretao, portanto, o
estoque de capital social acumulado, em longo prazo, condiciona a
qualidade do desenvolvimento local; da mesma forma que, em curto
prazo, a interveno governamental contribui para a ampliao do
capital social por meio de relaes sinrgicas, mesmo em sociedades
anteriormente pouco participativas.
Incluso social auto-sustentada nas cidades: entre a competio

e a solidariedade
Evitando a definio de modelos e conceitos invariantes, os
tericos do desenvolvimento local tm contribudo para desvelar um
conjunto variado de boas prticas de gesto pblica local, que refletem,
simultaneamente, os diferentes sentidos atribudos noo de
desenvolvimento, multiplicidade de atores engajados e
variabilidade dos espaos de gesto.
Moura (1998), numa tentativa de sntese, subdivide as
abordagens recentes em duas vertentes: competitiva e social. Essas
duas correntes diferenciar-se-iam porque, para a primeira, o
desenvolvimento almejado coincide com o bom desempenho da cidade
na competio interurbana dentro do mercado mundial, atraindo, dessa
forma, recursos externos para o local. J para a vertente social, o foco
o combate excluso social, sendo o desenvolvimento econmico
associado diretamente incluso social pela gerao de emprego e
renda para os segmentos excludos.
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Em outras palavras, ativismo democrtico e empreendedorismo

competitivo seriam duas tendncias na gesto das cidades. A primeira
porque enfatiza a participao da sociedade nos processos decisrios, a
democratizao das informaes e do acesso aos bens e servios
pblicos, o resgate da autonomia e da identidade local A segunda
porque procura incrementar a eficincia e as vantagens comparativas
da cidade visando, geralmente, a integrao competitiva no mercado
global. Sob a tica macroestrutural, ambas as vises integradas
gesto local constituem a estrutura bsica do desenvolvimento que d
sustentabilidade para a incluso social.
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Tabela 2: Estrutura do Desenvolvimento local e Incluso Social
Incluso Social Autodeterminada Localmente:

Ativismo Democrtico e Empreendedorismo Urbano
Formatos Cidade Democrtica Cidade Mercado
Alianas Centro Esquerda/Frentes Centro Direita/Frentes
Representantes dos Representantes dos
Engenharia Segmentos Polticos e Segmentos Polticos e
Sociais Econmicos
Setores Populares
Elites Tcnicas Agentes Econmicos
Igreja Progressista Empresrios Comerciantes
Poltico
Atores ONGs Elites Tcnicas

Micros e pequenos Igreja Conservadora
empresrios Profissional Liberal
Representantes de classe
Pactuao Conflitiva Consensual
Reduzida a Grupos de
Participao Aberta a Sociedade Civil
Interesses
Papel do Governo Intermediador de Interesses Intermediador de Interesses
Local Coletivos/Democrtico Particulares Empreendedor
Centralizadas/Descentraliza
Formas de Gesto Descentralizadas
das
Isenes Fiscais
Leis Orgnicas
Concesses
Planos Diretores
Parcerias
Instrumentos Oramento Participativo
Marketing/ City Marketing
Regionalizao da Cidade
Eventos
Institucional
Prezeis
Projetos Estratgicos
Conselhos/Comisses/ Consrcios
Canais Plenrias/Cmaras Fruns
Setoriais/Fruns Redes
Setores Indivduos / Corporaes /
Representao
Organizados/Cidado Lobbies
Estruturas Paralelas a
Formas Organizao Tradicional
Organizao Institucional
Organizacionais Paralelas/ Transitrias
preexistente
Regulao Estado/ Sociedade Estado/ Mercado
Fonte: Elaborao Prpria. Adaptada de Leal (1999).
Como h um contnuo deslocamento dos poderes centrais do

Estado-nao para as cidades, onde essas ganham maior fora e
despertam maiores interesses diante da globalizao, no atual
momento, em que o local olhado como a clula-chave no mundo da
flexibilizao, nos espaos locais, abrem-se uma srie de
oportunidades para que a sociedade retome as rdeas do seu prprio
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desenvolvimento. (DOWBOR, 1998: 41). Nesse sentido, os interesses

globais de competitividade sobre as cidades no podem e no devem
sufocar o direito cidadania, extinguindo a solidariedade entre os
povos de mesma cultura e entre culturas diferentes. A globalizao
pode trazer benefcios sociedade, desde que esta esteja organizada,
seus habitantes cientes do seu papel como cidados e assim
fortalecidos diante dos processos decisrios.
Portanto, a construo de mecanismos de incluso social
sustentvel passa necessariamente pelo entrelaamento de uma
estratgia biunvoca que englobe aumento de competitividade nas
cidades ao mesmo tempo que propicie vias de endogenizao da
equidade social. No existe dicotomia, portanto, entre competitividade
e equidade social, as duas fazem parte de uma mesma faceta do
desenvolvimento, em que o social lubrifica as engrenagens do
dinamismo da mquina capitalista.
Dessa forma, as aes que garantiro o desenvolvimento com
incluso social devem ser edificadas pelas estratgicas que
materializem um conjunto de programas, projetos e aes, envolvendo
diversas reas e atores, que devero trabalhar de forma sinrgica e
integrada nesses dois eixos:
a)aumento da equidade social, por meio de projetos em
segurana, sade, gerao de emprego e renda e rede de proteo
social.
b) aumento da competitividade local, por meio da construo
das condies de competitividade e do dinamismo econmico.
No primeiro caso, a melhoria das condies de vida e,
principalmente, da infra-estrutura urbana e da escolaridade mostram-
se fundamentais para a ampliao da competitividade econmica local.
A ao do governo deve ser pautada pelo esforo de criar as condies
sociais, logsticas, tecnolgicas e culturais das quais depende essa
competitividade.
No segundo caso, o foco das aes tende a ser o fomento aos
microempreendimentos e tambm a atrao e fomento a grandes
empreendimentos e ao incremento de vantagens comparativas.
No tocante s despesas, verifica-se que o direcionamento dado
aos recursos pode ir alm da infra-estrutura e dos servios urbanos
mais tradicionais. Tambm, no mbito municipal, possvel se pensar
a utilizao de outros mecanismos de induo e incentivo s atividades
econmicas, tais como: a oferta de crdito em condies mais
favorveis que no mercado; a produo e/ou difuso de tecnologias; e a
capacitao gerencial e tcnica.
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Os custos pblicos de projetos focalizados nos pequenos

empreendimentos tendem a ser relativamente bem menores queles
demandados por uma tica de incentivo aos grandes empreendimentos.
Primeiro, por uma questo de escala de investimento. Segundo, porque
se pode desenvolver uma poltica que articule e mobilize recursos
privados e de outras esferas de governo. Por isso, justifica-se que tais
projetos sejam financiados pelo oramento municipal, combinando-se
ou no com outras fontes de financiamento.
Em relao ao aspecto da mobilizao de recursos externos
prefeitura, cabe salientar que o municpio pode articular parcerias
com organizaes privadas e outras esferas de governo e captar
emprstimos junto a organismos de financiamento nacionais e
internacionais. Tais emprstimos dependem do aval do governo
federal; um dos parmetros analisados a capacidade de
endividamento do municpio e, portanto, a situao das contas
municipais. Observa-se, ainda, a via do financiamento a fundo perdido
de agncias de fomento no governamentais.
Figura 2: Estratgias da Incluso Social Sustentvel
Equidade
INCLUSO
Eixo da Excluso ou Incluso Social
Social
SOCIAL
SUSTENTVEL
Desenvolvimento
Cidades Competitividade
Eixo do Atraso ou Crescimento
Nesse sentido, o sucesso da gesto local do desenvolvimento

depende, em parte, do poder de mobilizao e de engajamento dos seus
agentes sociais e da capacidade demonstrada por eles para pensar o
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local de forma integral, para que seus recursos produtivos sejam

valorizados e transformados em vantagens competitivas efetivas. Essa
perspectiva de desenvolvimento pode ser democrtica se parte de um
impulso solidrio local; endgena se fomenta a valorizao dos
recursos prprios; integral se tem em vista a harmonizao de
objetivos econmicos, sociais e ambientais; e sustentvel se incorpora
preocupaes com a preservao dos recursos locais e com a
endogenizao dos vetores de crescimento.
Diante de uma cidade-mercado, cuja forma de gesto focaliza
a criao de oportunidades competitivas diante das leis
mercadolgicas, e de uma cidade cidad, que tem sua marca no
fortalecimento da democracia pelo exerccio da cidadania, os espaos e
as relaes sociais desenvolvidas dentro dessas duas lgicas de cidades
dependero diretamente do seu tipo de gesto, de maneira que as duas
lgicas possam existir num tipo misto, com arranjos diferenciados para
cada localidade, de forma a garantir a incluso social auto-sustentada,
por meio de um desenvolvimento sustentvel.
Consideraes
O local o cotidiano e a vivncia, onde todos sofrem os efeitos
das macroestruturas e onde so construdas as microestruturas, que
por sua vez se refletem sobre as mesmas prprias macroestruturas.
Existe, portanto, um horizonte de ligaes, onde os sentidos da
ao social so construdos e onde ocorrem as disputas de poder. Nesse
horizonte, para a autodeterminao da incluso social no meio local, o
enfoque deste trabalho se limitou a desenhar somente os principais
vetores dessa empreitada.
No caso brasileiro, questes relativas institucionalidade de
novas formas de governo, resultantes tanto da luta democrtica como
dos processos de reforma do Estado, e a insero poltica e econmica
do mbito local no desenvolvimento inseriram processos de
deslocamento, no plano cognitivo, de postulados tericos de carter
macroestrutural que orientavam as polticas e os projetos de
desenvolvimento nacionais, para uma nova lgica de carter
microssocial.
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Tabela 3: Mudana terica no paradigma das polticas
A macroestrutura da poltica marcava a teoria social e a ao

de atores coletivos aglutinados sob a gide estatal. Orientava-
se pela construo de um projeto nacional e o
encaminhamento de cunhos redistributivo, compensatrio e
preventivo por meio da institucionalizao das polticas
sociais que, mesmo incompleta, operava pelos princpios e
mecanismos de solidariedade sobre a estrutura dual da
sociedade brasileira.
O paradigma microssocial da poltica, assentado em
postulados do individualismo metodolgico, enfatiza
solidariedades parciais e identidades especficas,
transformando a responsabilidade pblica em
responsabilidade social e individual, pela co-governana das
polticas sociais entre um conjunto tripartite de atores: o
Estado, o Mercado e Sociedade Civil.
Fonte: Elaborao Prpria. Baseada em Ivo (2001).
Se este movimento cognitivo tem o mrito de fazer emergir

novos processos e atores para a construo das polticas por intermdio
dos princpios de descentralizao, eficincia e focalizao, corre o
risco de perder seu carter fundamental ao se limitar a arenas
restritas, que ao perderem a dimenso de universalidade, podem
comprometer os princpios da eqidade e aprofundar a desigualdade e
a segmentao.
O desafio central desse Estado Moderno est

localizado na conciliao entre o individual e o
coletivo. A crescente transformao das relaes
sociais, sob a gide da universalizao das formas
mercantis de produo, em que o capitalismo vai se
tornando hegemnico em todo planeta, torna
evidente que nem todos os homens e culturas esto
disponveis para seguir as conseqncias necessrias
de uma ordem social e poltica onde o elemento
eficiente dado pelo xito da iniciativa e atividade
pessoal. Um sintoma claro dessa contradio est
posto pelo fato contemporneo da existncia de uma
riqueza jamais acumulada pela humanidade,
convivendo com formas predatrias e desumanas de
pobreza e discriminao generalizadas em todo o
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globo, em todos os pases, inclusive nos mais ricos

(SCHMIDT, 2001: 103).
Nesse contexto, a formao de uma nova arquitetura dinmica

de desenvolvimento brasileiro, a partir dos anos 90, tem perpassado
pela introduo de estmulos quase que autopoticos de a) inovaes
econmicas e b) inovaes poltico-sociais na esfera local, que
demonstram ser contrapesos e respostas de ultrapassagem a formatos
deletrios e sedimentados de uma dupla representao fetichista do
sistema capitalista que toma novo impulso com a monocultura
institucional do neoliberalismo.
Se a monocultura institucional da globalizao tem sido a
imposio de verses idealizadas de instituies anglo-americanas
baseadas em planejamentos institucionais uniformes, cuja
aplicabilidade presumivelmente transcende as culturas e
circunstncias nacionais, independente do nvel de desenvolvimento ou
posio na economia global, os resultados frustrantes dessa lgica
exgena s culturas especficas de diversos pases indicam uma
necessidade imediata para que uma transformao institucional tome
outras direes.
Nesse sentido, as respostas autopoticas de desenvolvimento
deliberativo tm sido uma importante resposta de desenvolvimento
local monocultura institucional, ao introduzir um conjunto de
estratgias de desenvolvimento e planejamento situadas em sistemas
institucionalizados de deliberao popular para alocar bens pblicos.
No obstante esses avanos de desenvolvimento local, a
problemtica do desenvolvimento no se faz satisfeita uma vez que
transcende as variveis e instituies locais e depende da construo
de instituies bsicas de governana nacional, e at mesmo
internacional, para acabar com a monocultura institucional.
Assim, a discusso no unipolar, se as instituies
deliberativas eficazes, no nvel local, podem, por si prprias, capacitar
os pases realizao do desenvolvimento, pois so instrumentos
insuficientes; no entanto so tambm complementos essenciais esfera
nacional, ao fornecer condies subjacentes de governana e
capacidade social de fazer escolhas e ao fornecer uma base mais slida
para avaliar as prioridades de desenvolvimento. Por isso, as
implicaes reais do desenvolvimento surgem de uma relao
estratgica de fortalecimento e construo institucional local, nacional
e de fruns internacionais.
O desenvolvimento local no implica, necessariamente, a
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conquista e o exerccio da auto-suficincia dos locais - haja vista que

existe uma total subordinao e dependncia das esferas locais aos
instrumentos de poltica econmica da esfera federal (polticas
cambiais, monetrias e fiscais) - mas significa o desenvolvimento de
uma capacidade de exercer interdependncia, pela gerao de
condies para criar uma comunidade capaz de suprir suas
necessidades mais imediatas, de descobrir ou despertar suas vocaes.
Mesmo tendo suas aes submetidas a esses fatores limitantes,
o processo de democratizao dos governos locais, no Brasil, ainda que
concentrado a poucos municpios especficos, tem demonstrado que os
governos locais podem assumir algumas tarefas que contribuam para
romper circuitos fechados de acumulao e gerao de emprego e
renda.
Esses pontos aprofundam o conceito de desenvolvimento local,
entendido como um plano de ao coordenado, descentralizado e
focalizado, destinado a ativar e a melhorar de maneira sustentvel
as condies de vida dos habitantes de uma localidade; e a estimular a
ampla participao de todos os atores relevantes.
A administrao municipal brasileira encontra-se diante de
uma potencialidade de aes de desenvolvimento ainda no exploradas
na medida em que estas tm sido consideradas como funes e
competncia do Estado e da Unio. Ademais, existe a construo do
espao da cidadania a partir de foras econmicas e sociais locais, com
a construo de instituies de escolha social (SEN, 2000).
Nesse sentido, os governos locais tm fortes contribuies de
escolha social a serem incorporadas pelas demais esferas de poder
para romperem com o carter econmico-tecnocrata das decises. Os
governos local, regional e nacional, mais do que agentes realizadores
do desenvolvimento, devem funcionar como articuladores e
facilitadores das aes transescalares de desenvolvimento que
coadunem estruturas de escolha social e estruturas burocrticas.
Essas aes no podem ocorrer como monoplio do poder
pblico, ao contrrio, sua eficcia se apresentar em maior grau
justamente quando o poder pblico for apenas um dos mltiplos
agentes envolvidos em um conjunto de aes representativas de um
projeto de desenvolvimento local, regional e nacional apropriado pelos
indivduos, famlias e comunidades.
O dilema do desenvolvimento no est em crescer ou no
crescer, mas sim em como crescer, o que implica uma mudana
qualitativa das estruturas produtivas, sociais e culturais da sociedade
em harmonia com princpios de desenvolvimento que minimizem a
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destruio ambiental e maximizem a igualdade social, a sade, o bem

estar, enfim, a qualidade de vida.
No entanto, os conceitos de desenvolvimento aparecem
esgarados e fragilizados diante de experincias histricas como a
brasileira. Desenvolvimento significou, de um lado, a aparncia de
modernidade e, de outro, a excluso de imensas camadas da populao
dos indicadores mnimos de cidadania; ou seja, no reverso da prpria
concepo de modernidade. Nesse cenrio, estratgias integradas de
desenvolvimento transescalar e multifacetado se mostram
impreterveis (BRANDO, 2004).
Tabela 4: Traos macroestruturais mais marcantes a serem

enfrentados
Apesar da rpida modernizao que se processou no Brasil, a coalizo de

poder do pacto de dominao interna no foi modificada, uma vez que no
se desenvolveu, no Brasil, os trs tpicos coraes do capitalismo
desenvolvido: o sistema de crdito, o sistema de exao tributria e o
sistema de inovao. Como no se logrou a constituio de um ncleo
autctone de dinamizao inovacional e o Estado no teve potncia para
enfrentar e enjaular a fora da coalizo oligrquico-patrimonialista-
rentista do poder poltico e econmico que se instalou h sculos no pas,
no logrou desenvolver e articular os trs sistemas mencionados,
constituindo formas capitalistas travadas e mutiladas, especialistas em
buscar artifcios de valorizao fcil para sua riqueza.
H uma crescente hipermobilidade e internacionalizao dos circuitos
econmicos, financeiros e tecnolgicos do capital mundializado,
debilitando os centros nacionais, regionais e locais de deciso e comando
sobre os destinos de qualquer territrio. No caso especfico dos pases
continentais, desiguais e com marcantes heterogeneidades estruturais
(produtivas, sociais, regionais), como o Brasil, essa situao se revela
ainda mais dramtica, ensejando um processo de agudizao das marcas
do subdesenvolvimento desigual, excludente e segregador.
Uma das primeiras manifestaes dessa desconstruo nacional se revela
no esgaramento do pacto federativo, desorganizando as articulaes entre
o poder central e os poderes locais/regionais. Sem poltica de
desenvolvimento nacional, esses pases jazem merc dos fluxos
imprevisveis do mercado internacional, destruram parte de sua riqueza
produtiva e fragmentaram seu tecido social.
No plano internacional e no interno, preciso enfrentar a monocultura
institucional que mantm os padres de manuteno do esquema centro-
periferia - com as desiguais estruturas interacionais de diviso
internacional do trabalho - e proclama a ampliao do movimento
neoliberal da globalizao.
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A especificidade do desenvolvimento brasileiro perpassa pelo

fortalecimento da federao, pois preciso entender que a questo
complexa duplamente um dos fatores constitutivos da organizao
federal do pas e uma ameaa sua existncia; ou seja, a diversidade
regional e a marginalizao de uma imensa maioria da populao, quando
se transformam em assimetria extrema, podem desembocar em processos
de fratura, inclusive federativa. Neste sentido, para se pensar a
repactuao federativa e a construo de um patamar mnimo de
homogeneidade social, como pr-requisitos de um verdadeiro processo de
desenvolvimento.

Baseada em Brando (2004), Evans (s.d.) e Furtado (1983).
A integrao das polticas de desenvolvimento com as questes

sociais uma necessidade que se faz necessria, porm, na prtica, h
uma enorme distncia na adoo conjunta de polticas sociais atreladas
s polticas econmicas.
H que se recuperar a perspectiva de um projeto nacional de
desenvolvimento que articule a constituio de um efetivo sistema
nacional de inovaes garantindo s empresas brasileiras condies
de competitividade que no se ancorem no custo do trabalho
induo pblica de investimentos que absorvam mo-de-obra em
atividades no necessariamente vinculadas ao novo paradigma
tecnolgico, mas que atendam s necessidades bsicas da populao
brasileira.
Para que uma estratgia de induo seja bem sucedida,
necessrio que os nveis principais (governo federal e governos
estaduais) coordenem com a flexibilidade necessria a produo de
solues diferentes s heterogeneidades locais brasileiras; que
promovam a continuidade do projeto no tempo; e finalmente, que
tenham meios com recursos financeiros, polticos, tcnicos e
administrativos para implementar polticas cujo desenho
institucional obtenha a adeso dos demais nveis de governo, portanto
requerendo necessariamente a volta do crescimento econmico.
A mudana para um novo sistema tributrio necessria para
uma maior eqidade na cobrana dos tributos e para o fortalecimento
do sistema federativo. Isso possvel por meio da solidez do processo
de transio de um sistema tributrio baseado fundamentalmente na
taxao indireta, para outro, assentado na tributao direta.
A questo da instabilidade das fontes de financiamento dada a
perda de receita em perodos de retrao dos negcios e o crescimento
insuficiente de recursos em fases de expanso deve ser resolvida,
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preferencialmente, pela diversificao de fontes e no pela

substituio da base de incidncia. O equilbrio financeiro e a
estabilidade de recursos devem ser perseguidos, portanto, atravs de
modos de financiamento alternativos que promovam a compensao de
ganhos e perdas no curto prazo, bem como perspectivas mais
favorveis no longo prazo.
H de se fortalecer o paradigma de reforma do Estado, para
que se afaste da perspectiva contbil que hoje orienta a ao
governamental e busque descortinar mecanismos que acentuem a
accountability e a responsabilidade da administrao pblica e do
sistema poltico brasileiro e se oriente para um desenho do Estado que
favorea a ampliao de sua eficcia redistributiva. Esse processo tem,
necessariamente, de primar pela implementao de um desenho
institucional capaz de produzir incentivos suficientes para que os
governos subnacionais tomem a deciso de assumir tais atribuies em
um ambiente que salvaguarde o processo com accountability,
transparncia e democracia.
Para enfrentar esses desafios, numa conjuntura bastante
adversa como a atual, preciso um processo intenso de capacitao,
seja para o desenvolvimento institucional na busca de um maior
impacto nas suas aes, seja para fortalecer os espaos pblicos de
negociao e atuar neles por intermdio de projetos alternativos. Do
ponto de vista organizacional, a problemtica da governabilidade, no
Brasil, tem trs dimenses principais: a) reforma poltica e do pacto
federativo; b) reforma administrativa do Estado nos nveis federal,
estadual e municipal; e c) novo papel das organizaes no-
governamentais (Ongs).
As polticas deliberadas, nos trs nveis do governo brasileiro,
tm impacto sobre as polticas em trs ordens de influncia: a) as
relaes entre o governo federal e os Estados, b) as relaes entre o
governo federal e os municpios, e c) as relaes entre os governos
estaduais e os municpios. Assim, o legado de polticas prvias de um
nvel anterior do governo influenciam e criam uma herana
institucional para as polticas dos demais nveis, segundo um caminho
histrico de dependncia, em que, de acordo com a teoria do agente-
principal, o principal (governos federal e estaduais) institui
mecanismos de enforcement, ao delegar responsabilidades para
aplicao de recursos aos agentes ou governos locais (Estados e
municpios).
Todo o processo de desenvolvimento passa necessariamente
pela superao dos desafios gerados pelas relaes
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intergovernamentais, ou seja, no caso brasileiro, por uma melhor

definio das instituies que arbitram e regulam a descentralizao
em um pacto federativo que caracterizado por expressivas
desigualdades estruturais de natureza econmica, social, poltica e da
capacidade administrativa de seus governos locais.
As estratgias de desenvolvimento ficam em aberto quanto s
concluses, para que assim a construo da ao social modifique as
micro e macroestruturas da excluso a partir da dinamizao das bases
materiais na arena da luta poltica do prprio cotidiano, onde se
tecero as consideraes autodeterminadas do desenvolvimento, no
como esfera local, mas como uma totalidade dinmica multifacetada e
multiescalar.
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Caminhos Bifurcados Do Desenvolvimento

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Caminhos bifurcados do desenvolvimento

local - As boas prticas de gesto pblica

Branched paths for the local development -

Key-words: competitive entrepreneurship, democratic activism, local

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representa dividendos eleitorais para a gesto atual, o que cria

Incluso social sustentada e a lgica do desenvolvimento

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interessa da sociedade global moderna a identidades e a necessidades

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coletivo que os compreenda. Para isso, fundamental que as

Desenvolvimento local e capital social

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atrao de novas atividades produtivas e fortalecimento dos laos

Figura 1: Dinmica da sustentabilidade da incluso social

Fonte: Elaborao Prpria.

A incluso social se forma pelo adensamento dos vetores de

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de aumento de competitividade local via endgena e exgena com

Tabela 1: Dimenses do capital social

Capital Social Descreve as relaes existentes entre a sociedade

Fonte: Elaborao Prpria. Baseada em Woolcok (1998).

O capital social , portanto, um conjunto de caractersticas da

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Uma abordagem especfica do vetor de construo do ambiente

Capital social no simplesmente uma simples

Putnam atribui uma relao unvoca dos valores cvicos de uma

Pelo lado da demanda, os cidados das comunidades

A transio e a construo do futuro dependem da qualidade e

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Isso ocorre internamente pelo fato das associaes instilarem,

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participao da populao. Para isso, so necessrios mecanismos

Incluso social auto-sustentada nas cidades: entre a competio

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Em outras palavras, ativismo democrtico e empreendedorismo

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Tabela 2: Estrutura do Desenvolvimento local e Incluso Social

Incluso Social Autodeterminada Localmente:

Atores ONGs Elites Tcnicas

Fonte: Elaborao Prpria. Adaptada de Leal (1999).

Como h um contnuo deslocamento dos poderes centrais do

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desenvolvimento. (DOWBOR, 1998: 41). Nesse sentido, os interesses

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Os custos pblicos de projetos focalizados nos pequenos

Figura 2: Estratgias da Incluso Social Sustentvel

Eixo do Atraso ou Crescimento

Fonte: Elaborao Prpria.

Nesse sentido, o sucesso da gesto local do desenvolvimento

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local de forma integral, para que seus recursos produtivos sejam

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Tabela 3: Mudana terica no paradigma das polticas

A macroestrutura da poltica marcava a teoria social e a ao

Fonte: Elaborao Prpria. Baseada em Ivo (2001).

Se este movimento cognitivo tem o mrito de fazer emergir

O desafio central desse Estado Moderno est

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globo, em todos os pases, inclusive nos mais ricos

Nesse contexto, a formao de uma nova arquitetura dinmica

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