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LES RSEAUX

FIXES DE HAUT
ET TRS HAUT DBIT
Un premier bilan

Rapport public thmatique



Les rseaux fixes de haut et trs haut dbit : un premier bilan - janvier 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Dlibr .......................................................................................................... 7
Introduction ..................................................................................................11
Chapitre I Un environnement technologique et juridique qui se
complexifie ....................................................................................................15
I - La recherche de lavance technologique a conduit privilgier la
fibre optique ...................................................................................................15
A - Quelques dfinitions pralables ...................................................................... 16
B - La fibre optique, la technologie la plus performante....................................... 19
C - Les rseaux cbls offrent dj du trs haut dbit plus dun quart de
la population ......................................................................................................... 20
D - La monte en dbit sur cuivre na t possible que rcemment ...................... 21
E - Les technologies hertziennes satellitaires et terrestres offrent des
perspectives diversifies ....................................................................................... 22
II - Les rgles juridiques promeuvent la concurrence ....................................26
A - Le cadre europen est omniprsent ................................................................. 26
B - Le cadre national a conduit une organisation de march complexe ............. 29
III - De nombreux acteurs qui poursuivent des stratgies propres .................33
A - Les acteurs publics ont avanc en ordre dispers ........................................... 33
B - Lunivers des oprateurs privs est segment entre oprateurs
nationaux et oprateurs alternatifs ........................................................................ 38
Chapitre II Des rsultats qui tardent se matrialiser, des
engagements lourds moyen terme ............................................................45
I - Le trs haut dbit nest accessible qu une minorit dutilisateurs
finals en France ..............................................................................................46
A - La connexion au haut dbit fixe est ingale sur le territoire ........................... 46
B - La couverture en trs haut dbit fixe est faible ............................................... 47
C - Les utilisateurs finals du trs haut dbit fixe sont peu nombreux ................... 49
II - Les usages sont peu orients vers la cration de valeur ...........................50
A - La transition numrique a t peu anticipe ................................................... 50
B - Les usages domestiques ncessitent un haut dbit de bonne qualit ............... 51
C - La pntration du numrique dans lentreprise doit faire lobjet dune
attention plus grande ............................................................................................. 56
III - Les projets damnagement numrique des territoires ont des
objectifs htrognes et des rsultats contrasts ............................................59
A - Les premires expriences des collectivits territoriales ................................ 59
B - Les schmas directeurs territoriaux damnagement numrique situent
le terme des dploiements en majorit au-del de 2030........................................ 61
C - La commercialisation des rseaux publics est dcevante ................................ 63
D - La rentabilit des rseaux publics est indtermine ........................................ 68

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IV - Un grand plan national entranant une charge financire lourde et


croissante .......................................................................................................73
A - Des objectifs trs ambitieux ........................................................................... 74
B - Une exigence de financement public en augmentation ................................... 79
Chapitre III Une rationalisation simpose ................................................87
I - Ltat ne sest pas encore dot de moyens de pilotage efficaces ..............87
A - Des dficiences nombreuses ........................................................................... 88
B - Une meilleure matrise budgtaire est ncessaire ........................................... 95
II - Les acteurs publics locaux doivent donner une dimension
rgionale leurs projets .................................................................................97
A - Le regroupement des acteurs locaux est encore insuffisant ............................ 98
B - Le pilotage territorial reste lacunaire ............................................................ 103
III - Lactivit des oprateurs en zones dinitiative prive est peu
contrle.......................................................................................................107
A - Les oprateurs privs viennent concurrencer des rseaux publics
conus avant le zonage du territoire.................................................................... 107
B - La transparence des engagements et leur respect ne sont pas
suffisamment assurs .......................................................................................... 108
Conclusion gnrale ...................................................................................113
Rcapitulatif des recommandations .........................................................117
Glossaire des principaux termes ...............................................................119
Liste des sigles ............................................................................................123
Annexes .......................................................................................................127
Rponses des administrations et des organismes concerns ...................139

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Les rapports publics de la Cour des comptes

- laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports


publics thmatiques.
Le prsent rapport est un rapport public thmatique.
Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des
comptes et, pour certains, - ce qui a t le cas pour la prsente enqute -
conjointement entre la Cour et les chambres rgionales ou entre les chambres.
En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des
consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages
larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation
des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept
chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs
chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de
la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que
llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la
collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations
ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations
et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux
responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent
tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y
a lieu, aprs audition des responsables concerns.
La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.

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6 COUR DES COMPTES

La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des


procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur
rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de
recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins
trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration
est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la
chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la
prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les
prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers
matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffuss par La Documentation Franaise.

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Dlibr

La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en formation


ordinaire, a adopt le prsent rapport intitul Les rseaux fixes de haut et
trs haut dbit, un premier bilan.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux
administrations, organismes et collectivits concerns et des rponses
adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil, Piol,
Mme Moati, prsidents de chambre, M. Bertrand,
Mme Froment-Meurice, M. Levy, prsidents de chambre maintenus en
activit, M. Racine, Mme Pappalardo, M. Andrani, Mme Morell,
M. Perrot, Mme Franoise Saliou, MM. Barb, Maistre, Martin,
Mmes Trupin, Podeur, MM. de Gaulle, Le Mer, Rosenau, Rabat,
Albertini, Mme Pittet, M. Rolland, Mme Faugre, M. Lallement,
Mme Girardin, MM. Levionnois, de Puylaroque, Mme Thibault,
MM. Duboscq, Oseredczuk, conseillers matres, MM. Galliard de
Laverne, Blanchard-Dignac, Mme Revel, M. Margueron, conseillers
matres en service extraordinaire.
Ont t entendus :
- en sa prsentation, M. Vught, prsident de la formation
interjuridictions charge des travaux sur lesquels le rapport est fond
et de la prparation du projet de rapport ;
- en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, rapporteur du projet
devant la chambre du conseil, assist de Mme Mercereau, conseillre
rfrendaire, Mme Gervais, premire conseillre de chambre
rgionale des comptes, M. Loap, rapporteur extrieur, rapporteurs
devant la formation interjuridictions charge de le prparer, et de
M. Ory-Lavolle, conseiller-matre, contre-rapporteur devant cette
mme chambre ;

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8 COUR DES COMPTES

- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr,


M. Johanet, Procureur gnral, accompagn de M. Kruger, premier
avocat gnral.

M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre


du conseil.

Fait la Cour, le 17 janvier 2017.

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DLIBR 9

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar,


puis dlibr le 13 septembre 2016 par une formation interjuridictions,
prside par M. Vught, prsident de chambre rgionale des comptes, et
compose de MM. Ory-Lavolle, Delaporte et Gautier, conseillers-matres,
MM. Kovarcik et Stphan, prsidents de section de chambre rgionale des
comptes, M. Beauchemin, procureur financier, assurant le ministre public,
ainsi que, en tant que rapporteurs, Mme Mercereau, conseillre
rfrendaire, Mme Gervais, premire conseillre de chambre rgionale des
comptes, M. Loap, rapporteur extrieur, et, en tant que contre-rapporteur,
M. Vialla, conseiller matre.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 8 novembre 2016,
par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de M. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman, Briet,
Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur
gnral, entendu en ses avis.

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Introduction

Selon le primtre considr, lconomie numrique reprsente


entre 5 % et 26 %1 du produit intrieur brut de la France en 2015. Porteuse
de perspectives de croissance, elle constitue lune des priorits daction des
pouvoirs publics. Le dploiement des infrastructures de rseaux de
communication lectronique est un des facteurs de son dveloppement.
Les accs internet sont aujourdhui trs majoritairement offerts au
moyen du rseau tlphonique en cuivre ou des rseaux cbls de
tldiffusion construits au cours des annes 1970-1990. Si, depuis le dbut
des annes 2000, ils ont rendu laccs linternet ais, ils sont limits en
termes de volumes et de rapidit de transmission. Pour saffranchir de ces
contraintes et anticiper laccroissement des changes numriques des
prochaines dcennies, ltat, les collectivits territoriales ainsi que les
oprateurs privs ont entrepris de crer une nouvelle grande infrastructure
de rseaux de tlcommunications, plus performante et bien plus rapide
que les rseaux prcdents. Ces rseaux fixes dits de trs haut dbit
ncessitent deffectuer des choix complexes parmi plusieurs technologies,
qui conditionnent les investissements ncessaires ainsi que leur adquation
aux futurs usages.
La cration des rseaux et leur exploitation incombent normalement
aux oprateurs de tlcommunication. Mais les avantages attendus de leur
cration, notamment en termes de dveloppement conomique, ont conduit
ds la fin des annes 1990 les collectivits territoriales investir dans leur
construction.
Ces enjeux conomiques et la ncessit de coordonner les acteurs
ont conduit ltat dfinir progressivement le cadre dune politique
publique impliquant de multiples acteurs qui avaient comptence pour
tablir des rseaux de communications lectroniques (collectivits
territoriales, oprateurs privs). Des primtres gographiques rservs
linitiative prive (zones trs denses et zones sur lesquelles les oprateurs
privs avaient dclar leur intention dinvestir) ont t tablis pour
permettre aux collectivits publiques dinvestir en toute lgalit dans les
autres zones, dites zones dinitiative publique. Le rgulateur des

1 Estimations ralises par les socits Mc Kinsey et Accenture.

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12 COUR DES COMPTES

communications lectroniques a t charg de la rglementation de ces


rseaux en fibre optique jusqu labonn. Enfin, ainsi que la Cour lavait
recommand dans un rfr du 8 fvrier 20132, une structure nationale de
pilotage a t cre.
En juin 2010, dans le cadre du programme dinvestissements
davenir (PIA), un programme national a t lanc. En fvrier 2013, le
Prsident de la Rpublique exprimait sa volont de poursuivre et intensifier
le dploiement de ces rseaux fixes : avec les oprateurs privs, au
premier rang desquels Orange, et avec les collectivits territoriales, ltat
sest engag et il sen est donn les moyens couvrir en dix ans
lensemble du territoire en trs haut dbit 3. Un nouveau plan national
dnomm France trs haut dbit prenait alors le relais du prcdent : il
vise, lhorizon 2022, relier chaque foyer, local professionnel ou
btiment de service public au rseau internet fixe trs haut dbit, dfini
comme suprieur 30 Mbps, avec 80 % des accs en fibre optique jusqu
labonn.
Pour la plus grande partie, la ralisation du plan annonc repose sur
les stratgies industrielles et commerciales des oprateurs privs, et, pour
lautre, sur linitiative et le financement des collectivits territoriales. Ce
dispositif complexe et dcentralis rend difficile la coordination des projets
publics et privs, dans leurs contenus comme leurs calendriers. Il sinscrit
de plus dans un cadre juridique europen contraignant.
Le dploiement de ces rseaux mobilise aujourdhui prs de 11 Md
de soutiens publics pour un cot total chiffr par le Plan France trs haut
dbit 20 Md, mais dont la Cour estime quil sera suprieur : 35 Md. Il
sagit de projets long terme qui peuvent prvoir un calendrier dune dure
de 25 ans entre la prise de dcision dinvestissement et le raccordement
final du dernier abonn.
En raison de lampleur de cet engagement, dans une priode o les
finances publiques sont fortement contraintes, il est utile de sinterroger sur
les objectifs, les modalits de ralisation et les perspectives de ce
programme dinvestissement. La Cour et les chambres rgionales des
comptes ont donc procd un contrle du dploiement de ces rseaux par
les collectivits territoriales et leurs groupements ainsi qu celui des
services concerns de ltat et de la Caisse des dpts et consignations.

2 Cour des comptes, Rfr, Le financement et le pilotage des investissements lis au


trs haut dbit, 8 fvrier 2013, 7 p., disponible sur www.ccomptes.fr
3 Orange, Paroles dlus, tome 10, # territoires numriques, ditorial.

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INTRODUCTION 13

Quarante-sept projets territoriaux (annexe n 1) ont ainsi t


examins : ensemble ils concernent prs de la moiti de la population et le
tiers de la superficie de la France. Les contrles ont port parts gales sur
des rseaux de haut et de trs haut dbit. Parmi ces derniers, fin avril
2016, 21 porteurs de projet (collectivits territoriales et syndicats mixtes)
taient engags dans le Plan France trs haut dbit. Les rseaux dployer
sur leur territoire reprsentaient le tiers des prises optiques et le tiers de
lenveloppe dinvestissement estime (3,9 Md pour 11,8 Md).
Ces enqutes ne constituent pas une analyse de la politique publique
en faveur de la transformation numrique de lconomie et de la socit
franaises qui aurait impliqu dexaminer bien dautres facteurs de sa
russite, par exemple le dveloppement des rseaux mobiles terrestres, les
usages, la formation, ou le rle des services publics. La Cour et les
chambres rgionales des comptes se sont principalement efforces de
rpondre aux questions suivantes :
1) Les objectifs poursuivis et les choix technologiques effectus
sont-ils en adquation avec les usages qui se dvelopperont sur ces rseaux
?
2) Quelle apprciation peut-on porter sur la mise en uvre des plans
nationaux et des projets locaux et sur les rsultats atteints ?
3) Quelle est ltendue des risques financiers ports par les entits
publiques et, partant, la viabilit et la rentabilit de ces rseaux ?
4) La sphre publique a-t-elle la capacit de piloter des projets dont
la dimension technique et financire est fortement volutive ?
Le cadre juridique, les donnes technologiques et la multiplicit des
acteurs font des rseaux fixes trs haut dbit un domaine complexe, qui
est prsent dans le premier chapitre. Le deuxime chapitre analyse les
plans successifs et les projets entrepris pour les crer, sous langle des
conditions de leur mise en uvre, des rsultats atteints et de leurs
perspectives. Il en dcoule plusieurs pistes, prsentes au troisime
chapitre, pour rationaliser et rendre plus efficace la construction de cette
infrastructure dterminante pour lavenir.

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Chapitre I

Un environnement technologique

et juridique qui se complexifie

Les rseaux de communications lectroniques se dploient dans un


environnement technologique dynamique. La France a voulu bnficier
dune avance sur ce plan en privilgiant la construction de rseaux tout en
fibre optique et amenant le trs haut dbit dans chaque foyer (I). Les rgles
de droit voluent sous lgide de la Commission europenne qui promeut
la concurrence en matire de communications lectroniques (II). Enfin,
sagissant des rseaux dinitiative publique, les nombreux acteurs qui
interviennent sur les marchs poursuivent des stratgies qui leur sont
propres (III).

I - La recherche de lavance technologique a


conduit privilgier la fibre optique

Les rseaux de communications lectroniques sont tablis selon des


modalits technologiques varies et fournissent soit du haut dbit, soit du
trs haut dbit. Les dfinitions ci-aprs permettent de se familiariser avec
ces notions.
En lanant des plans nationaux, la France a cherch prendre une
longueur davance sur le plan technologique en privilgiant la construction
de rseaux entirement en fibre optique et amenant le trs haut dbit dans
chaque foyer. Pour autant, les solutions alternatives la fibre optique
jusqu labonn ne manquent pas dattrait, surtout lorsque le rseau en
cuivre est de qualit et lhabitat dispers.

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16 COUR DES COMPTES

A - Quelques dfinitions pralables

Les schmas n 1 ci-dessous et leur lgende donnent les dfinitions


du haut et trs haut dbit ainsi quun aperu des donnes cls dun rseau
de communications lectroniques en distinguant les diffrentes portions et
lments constitutifs dun rseau fixe et dun rseau mobile.

La dfinition du haut dbit varie dans le temps et selon les pays


Le dbit se mesure en quantit de donnes (exprimes en bits)
transmises par seconde et sexprime gnralement en Kbps (kilobits par
seconde) ou Mbps (mgabits par seconde).
Avant 2007, les offres au-del de 128 Kbps taient qualifies de haut
dbit. Depuis le 2me semestre 2007, lAutorit de rgulation des
communications lectroniques et des postes (Arcep) assimile le haut dbit
une capacit de transmission suprieure ou gale 512 Kbps.
La notion de dbit la plus souvent utilise est le dbit maximal
atteignable, dit dbit crte, en sens descendant, cest--dire vers lutilisateur
final. partir de la fin 2012, une valeur maximale du haut dbit a t
introduite en cohrence avec la dfinition europenne. Celle-ci est de 30
Mbps en sens descendant, et dlimite la frontire entre le haut et le trs haut
dbit. Un dbit minimum en sens montant ne fait pas partie des critres
actuels du haut et du trs haut dbit. Lorsquil est identique dans le sens
montant et dans le sens descendant on parle de dbit symtrique.
ltranger, dautres seuils de dbits minimaux ont t adopts.
Lautorit de rgulation du Royaume-Uni ne prcise plus de dbit minimum
au haut dbit, aprs avoir adopt un seuil 128 Kbps. Selon lOrganisation
de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) et lUnion
internationale des tlcommunications (UIT), le haut dbit commence avec
un dbit de transmission de 256 Kbps.
La Commission europenne dans sa stratgie numrique 2020 se
rfre un haut dbit de base partir de 2 Mbps.
Selon diffrentes sources4, les diffrents usages possibles avec du
haut dbit sont les suivants : quelques centaines de Kbps pour la musique
en ligne ou les appels individuels utilisant la vido (tels que Skype) ; 3 Mbps
pour des films en dfinition standard ; 5 Mbps pour des films en haute
dfinition et 25 Mbps pour des films en ultra haute dfinition.

4 Amazon, HBO (Home box-office Inc.), Netflix, Microsoft.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 17
COMPLEXIFIE

Quest-ce quun rseau fixe de communications lectroniques ?


On entend par rseau de communications lectroniques toute
installation ou tout ensemble d'installations de transport ou de diffusion
ainsi que, le cas chant, les autres moyens assurant l'acheminement de
communications lectroniques, notamment ceux de commutation et de
routage 5.
De faon schmatique, les rseaux de communications lectroniques
sont constitus dquipements informatiques et de traitement de signaux
installs dans les locaux des oprateurs ou chez les usagers, ainsi que de
liaisons pour assurer le transfert de signaux entre ces quipements.
Pour desservir une multitude de locaux rpartis sur tout un territoire,
un rseau de communications lectroniques est construit de faon
pyramidale. Il comprend un cur de rseau6 constitu dquipements
informatiques et de liaisons en fibre optique de grande puissance relies
des rseaux longue distance de plus haut dbit que sont les rseaux
internationaux. Ce cur de rseau est reli en aval par un rseau de collecte
des centraux techniques7 pourvus dquipements dits actifs 8 qui
acheminent le signal.
Ces derniers sont relis des armoires de rue par un rseau dit de
transport trs gnralement en fibre optique. Ces armoires de rue sont
elles-mmes relies par un rseau de distribution des points de
branchement, optiques ou non, gnralement situs en pied dimmeuble,
proximit de lhabitation. Les points de branchements sont eux-mmes
relis aux logements proprement dits via des raccordements finaux9.
Lappellation rseau de desserte dsigne la partie comprise entre les
armoires de rue et les logements.

mi-2016, 18 000 nuds de raccordement dabonns, 126 000


sous-rpartiteurs, entre 30 et 33 millions de lignes, et 110 millions de
kilomtres de paires de fils de cuivre constituent le rseau en cuivre
dOrange.
Ce rseau est unique en France. Orange doit y donner accs tous
les autres oprateurs de communications lectroniques (cf. schma n 1).

5ArticleL. 32-2 du code des postes et communications lectroniques (CPCE).


6 Ou backbone ou dorsale.
7 Nuds de raccordement abonns ou nuds de raccordement optiques.
8 Multiplexeurs, DSLAM, OLT, etc. Voir glossaire et liste des sigles en annexe.
9 Ou branchement.

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18 COUR DES COMPTES

Schma n 1 : rseaux en cuivre et en fibre optique jusqu labonn

En cuivre

En fibre optique

Source : Cour des comptes

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 19
COMPLEXIFIE

Un logement est dit raccordable ou ligible la fibre optique


lorsque tous les rseaux mentionns ci-dessus, lexception du rseau de
raccordement final, ont t construits et les quipements installs. Ce
logement est galement considr comme tant couvert en trs haut dbit
. Un logement est dit raccord la fibre optique lorsque les points de
branchement optique et la prise terminale optique ont t relis au point de
mutualisation par un rseau de desserte (distribution et raccordement) (voir
annexe n 2).

Quest-ce quun rseau mobile ?


Les rseaux de tlphonie mobile sont composs d'une partie
hertzienne en liaison terminale et d'une partie filaire ou hertzienne pour le
reste. Le signal est transmis par une station mettrice-rceptrice munie
dune antenne (dite station de base) qui permet aux clients d'accder au
rseau sans fil. Un rseau filaire ou hertzien achemine ensuite les
communications des stations de base vers des quipements du cur de
rseau.
Chaque antenne couvre une zone dlimite par des cellules : lorsque
le terminal mobile s'loigne dune antenne, il change de cellule et le cur
de rseau tient jour en permanence la liste des terminaux mobiles prsents
dans chaque zone. Cest pourquoi les rseaux mobiles sont aussi qualifis
de rseaux cellulaires.

Diffrentes technologies sont disponibles pour transporter les


donnes et sont examines ci-aprs.

B - La fibre optique, la technologie la plus performante


Lutilisation de la fibre optique a dabord concern les liaisons
transcontinentales ds les annes 1970 avec les cbles sous-marins, puis les
liaisons nationales au cours des annes 1990, et enfin les liaisons rgionales
ou dpartementales partir des annes 2000.
Au regard de ses performances, la fibre optique apparat comme le
meilleur vecteur de transmission du signal. Son apport essentiel en
comparaison du conducteur en cuivre consiste en un affaiblissement trs
limit du signal transmis sur la distance, ce qui permet denvisager des
liaisons de plus grande porte. Les dbits (aujourdhui suprieurs
100 Mbps) bnficient des progrs des quipements lectroniques
dextrmit. La dure dutilisation dune fibre optique est de plusieurs
dcennies. Cest grce son utilisation dans les diffrents lments

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20 COUR DES COMPTES

constitutifs dun rseau quil a pu tre rpondu la demande croissante de


trafic et que la congestion des rseaux a pu tre vite.
La France produit environ 50 % de la fibre optique fabrique en
Europe et possde un tissu dentreprises, gnralement de moyenne ou
petite taille, lies cette technologie (fabrication de botiers de
raccordement par exemple). La filire industrielle comprend des
quipementiers, des oprateurs de communications lectroniques et des
installateurs. Les quatre principales fdrations reprsentatives de cette
filire10 ont ainsi cr en 2009 une plateforme interprofessionnelle,
Objectif fibre , pour permettre le dploiement massif et industrialis de
la fibre optique.
Dans ses diffrents plans nationaux, la France a fait prioritairement
le choix de la fibre optique jusqu labonn, alors que la plupart des autres
tats ont privilgi la modernisation du cble ou la monte en dbit sur la
partie terminale du rseau en cuivre. Lampleur de l opticalisation des
derniers mtres des rseaux constitue une question majeure en raison des
cots dtablissement dans les zones habitat dispers11.
En France, au 2me trimestre 2016, six millions et demi de logements
sont ligibles des offres en fibre optique jusqu labonn dont 677 000
au sein des rseaux en zone dinitiative publique.

C - Les rseaux cbls offrent dj du trs haut dbit


plus dun quart de la population

Les rseaux cbls ont t dploys partir des annes 1980 pour
offrir des services de diffusion de programmes tlvisuels. Ils mettent en
uvre un media de transmission, dit cble coaxial, ainsi que des
quipements lectroniques spcifiques. la fin des annes 1990, ces
rseaux ont pu aussi offrir des services daccs internet la suite de leur

10
La fdration franaise des entreprises de gnie lectrique et nergtique (FFIE), la
fdration des industries lectriques, lectroniques et de communication (FIEEC), la
fdration franaise des tlcoms (FFTlcoms) et le syndicat des entreprises de gnie
lectrique et climatique (SERCE).
11 Chiffres 2012 : le cot du tirage du mtre de fibre optique en cas de gnie civil

existant stablissait dans une fourchette de 5 10 , ces montants atteignant 30 50


en cas de reconstruction du gnie civil.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 21
COMPLEXIFIE

modernisation12. Lutilisation de fibres optiques sur les portions amont de


ces rseaux (les curs de rseau) a amlior la capacit de transmission du
cble. Les dbits maximaux offerts sur les derniers tronons du rseau
cbl peuvent varier entre 20 et plusieurs centaines de Mbps.
Historiquement, la premire offre daccs au haut dbit en France a
t ralise sur un rseau cbl. Les rseaux cbls ont depuis t
moderniss et reprsentent le mode le plus rpandu daccs au trs haut
dbit en France et dans lUnion europenne.
En France, au 2me trimestre 2016, prs de neuf millions de
logements sont ligibles des offres de trs haut dbit avec terminaison en
cble coaxial dont le dbit est suprieur ou gal 30 Mbps et plus de sept
millions et demi sont ligibles des offres dont le dbit est suprieur ou
gal 100 Mbps. Au sein du parc cbl total, 3,9 millions de logements
ligibles sont situs en dehors des zones trs denses.

D - La monte en dbit sur cuivre na t possible


que rcemment

Le rseau en cuivre en France, proprit dOrange, a permis


daccder internet ds la fin des annes 1990. La monte en dbit sur
cuivre13 permet dapporter du trs haut dbit sur ce rseau aux logements
situs environ un kilomtre des armoires de rue de rattachement.
Bien quoffrant des performances infrieures la fibre optique
jusqu labonn, cette solution prsente lavantage, lorsquelle est
applicable, dtre rapidement mise en uvre et dtre moins coteuse car
elle sexonre de ltablissement dun nouveau rseau de raccordement
final, voire dun rseau de distribution. Cest loption technologique
privilgie dans le dploiement du trs haut dbit de grands pays europens
tels que le Royaume-Uni ou lAllemagne dans les zones non cbles. En
France, louverture commerciale de cette technologie introduite en 2013
na t ralise qu l'automne 2014.

12 Cette modernisation est intervenue avec ladoption de spcifications techniques telles


que DOCSIS (Data Over Cable Service Interface Specification), norme qui dfinit les
rgles de transport de donnes et d'accs internet utilisant les rseaux cbls et dont
la version 3.0 apparat en 2006 pour sappliquer au dbut des annes 2010.
13 En utilisant la technologie VDSL2 (Very high bit rate Digital Subscriber Line version

2).

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22 COUR DES COMPTES

En France, au 2me trimestre 2016, prs de cinq millions et demi de


logements sont ligibles des offres de trs haut dbit grce cette
solution. Dans les projets de rseaux dinitiative publique dposs, la
monte en dbit concerne 822 00014 prises, soit 10 % des prises projetes.

E - Les technologies hertziennes satellitaires


et terrestres offrent des perspectives diversifies

Bien que rapides dployer, les technologies hertziennes


reprsentent des solutions moins performantes compte tenu de la
fluctuation du dbit, du partage simultan des ressources en frquences
entre les utilisateurs et de la limitation du volume de donnes
transfrables15. Elles ne sont dailleurs privilgies que lorsque les
solutions filaires ne peuvent pas tre mises en uvre un cot raisonnable.
Les rcents dveloppements de ces technologies hertziennes nont
pas t pris en compte dans les plans nationaux.

1 - Laccs par satellite

Il ny a pas aujourdhui en France daccs par satellite au trs haut


dbit pour les particuliers et les petites entreprises.
Les accs haut dbit par satellite consistent en des liaisons
hertziennes tablies individuellement pour chaque abonn16 dans des zones
gographiques tendues. Ils se justifient lorsque le cot du raccordement
filaire est suprieur plusieurs milliers deuros17. Le cot de ce type
daccs, qui se reflte dans le prix de labonnement18, reste toutefois encore
lev pour prtendre une gnralisation.

14 Source : Mission trs haut dbit au 8 juin 2016.


15 Ce volume, souvent appel data cap , est exprim en giga octets (Go).
16
Flux en mode point point, diffrent du mode point multipoints utilis pour la
tldiffusion.
17 Selon une tude comparative des diffrentes technologies publie par le BCG

https://www.bcgperspectives.com/Images/Connecting-Rural-ex1_large_tcm80-
172276.png.
18 Un abonnement avec volume de donnes transfrable de 40 Go par mois est

commercialis en 2016 aux alentours de 70 /mois.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 23
COMPLEXIFIE

De fait, le nombre dusagers potentiellement raccordables pour un


satellite donn nest pas illimit en raison de leurs capacits actuelles19 et
des limitations commerciales introduites par les oprateurs. Laccs par
satellite reste ainsi minoritaire.
Les satellites de tlcommunications peuvent tre placs selon
diffrentes orbites20, avec des consquences sur les cots de construction
et de lancement ainsi que sur la dure de transmission du signal (latence).
Des dveloppements importants ont t annoncs en 2015 et en 2016, deux
ans peine aprs la prsentation du dernier plan national : selon leurs
promoteurs, ils visent apporter des capacits supplmentaires de
transmission haut et trs haut dbit, un prix abordable et des chances
annonces pour 2020 au plus tard21.
Laccs au haut dbit par satellite reprsente environ 100 000 clients
en 2016 pour la mtropole. Dans les projets de rseaux dinitiative publique
actuellement dposs, moins de 150 000 foyers seraient concerns par cette
solution.

2 - Les technologies hertziennes terrestres

Ces technologies sont le Wifi22, le WiMax23 et les rseaux 4G. Ces


rseaux sont parfois considrs comme des rseaux mobiles parce quils
sont utiliss par des terminaux mobiles alors quils constituent galement
la partie terminale de rseaux fixes.

19 90 Gbps pour le satellite Ka SAT dEutelsat sur toute lEurope.


20 Lorbite gostationnaire est la plus frquemment utilise par les satellites de
communications lectroniques. Les orbites basses ncessitent des constellations de
satellites pour assurer la continuit de service sur le territoire. Ces dispositifs permettent
la fois doptimiser les cots de construction et de lancement des satellites et une baisse
des prix pour le consommateur.
21 Projet ViaSat 3 annonc en 2020 pour lEurope, projet commun Airbus OneWeb de

constellation de 648 satellites en orbite basse avec lancement du premier satellite


partir de 2018 ; le prsident de OneWeb a indiqu, lors de son audition publique tenue
le 25 avril 2016 devant le Conseil de la radiodiffusion et des tlcommunications
canadiennes, que le prix dun abonnement full broadband service correspondant
un dbit de 25 Mbps et un volume de donnes mensuel de 100 Go, serait comparable
celui dune connexion par cble, les frais dinstallation tant de 200 $, projet SpaceX
System de la socit SpaceX constitu de 4 425 satellites en bande Ku et Ka.
22 Wireless Fidelity, technologie standardise sous la famille de normes IEEE 802.11,

issue du monde informatique et adapte des distances courtes.


23 Worldwide interoperability for Microwave Access, technologie standardise sous

lappellation IEEE 802.16.

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24 COUR DES COMPTES

La porte des signaux Wifi stend dune dizaine de mtres


quelques kilomtres mais est en gnral de lordre dune centaine de
mtres. Ils utilisent des bandes de frquence courtes et gratuites24.
190 projets de rseaux dinitiative publique font intervenir le Wifi.
Le WiMax se diffrencie du Wifi par lutilisation de bandes de
frquences, de normes de transcription du signal et dquipements autres.
Il a t employ par de nombreux rseaux dinitiative publique il y a une
dizaine dannes et les quipements qui le supportent ne font plus lobjet
dinvestissements industriels aujourdhui.

La composante WiMax des rseaux dinitiative publique


est souvent de pitre qualit
Les chambres rgionales des comptes ont analys 17 rseaux
WiMax, offrant un dbit limit de 2 Mbps : lAin, lAuvergne, les Ctes
dArmor, les Deux-Svres, lEure, le Finistre, le Jura, le Limousin
(DORSAL), la Lozre, le Lot-et-Garonne, le Maine-et-Loire, les Pyrnes-
Atlantiques, la Sarthe (qui exprimente depuis 2013 avec succs des
solutions WiMax 10 Mbps), la Seine-et-Marne, la Sane-et-Loire, la
Somme, et le syndicat mixte EPARI dans le Rhne.
Au moins neuf rseaux WiMax sont des checs commerciaux25,
notamment le rseau du Jura, qui ne desservait que 751 clients la fin 2011
et tait dficitaire. Ces checs ont des explications diverses : qualit
fluctuante de la transmission, limitation du nombre de relais radio ou
existence dautres solutions daccs au haut dbit plus performantes.

Les rseaux 4G et ultrieurs conus pour un usage mobile se prtent


aussi une utilisation en situation fixe. Les dbits maximaux des rseaux
4G dpendent de nombreux paramtres techniques26 mais permettent
davoir accs au trs haut dbit27 y compris dans le sens montant.
Cette technologie peut tre utilise sur dautres bandes de
frquences que celles dj attribues aux oprateurs mobiles depuis fin

24 Les frquences utilises sont libres de licence et sont situes dans les bandes 2,4 et 5
GHz ; la puissance dmission des antennes est limite rglementairement.
25
Ctes dArmor, Deux-Svres, Eure, Finistre, Jura, Lot-et-Garonne, Lozre, Maine-
et-Loire, Pyrnes-Atlantiques.
26 Par exemple la technologie Long Term Evolution (LTE) ou encore LTE-Advanced,

(deux fois plus efficace que la prcdente) ou la bande de frquences utilise.


27 Pour une largeur de bande de frquence de 10 MHz duplex le dbit maximum

thorique des rseaux 4G varie entre 75 et 150 Mbps pour le sens descendant et entre
25 et 75 Mbps pour le sens montant.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 25
COMPLEXIFIE

2011. Lutilisation en situation fixe est actuellement exploite, ou


exprimente dans de nombreux pays28, y compris en France, dans la
perspective de son dploiement ultrieur.
Ainsi les socits InfoSat, Bouygues Telecom et Alsatis
lexprimentent depuis la fin mai 2016 dans des bandes de frquence
diffrentes29 pour valuer la viabilit moyen terme de ces solutions pour
les politiques d'inclusion numrique des collectivits territoriales 30.
En conclusion, le tableau n 1 rcapitule les nombres de logements
raccordables au moyen des diffrentes technologies et qui peuvent
contribuer un raccordement en trs haut dbit. Les accs travers les
rseaux hertziens et satellitaires sont ajouts bien quencore au stade
exprimental en France ou noffrant que du haut dbit. On notera quun
logement peut tre raccordable plusieurs rseaux de technologie
diffrente.

Tableau n 1 : nombre de logements ligibles au trs haut dbit


selon la technologie

Nombre de logements raccordables


Technologie pour un accs trs haut dbit
(juin 2016)
Fibre optique jusqu labonn 6,5 millions
Rseau avec une terminaison
9 millions
rseau cbl
Monte en dbit sur rseau en
5,5 millions
cuivre VDSL2
Rseau hertzien satellitaire 0 en trs haut dbit, 100 000 en haut dbit
Rseau hertzien mobile usage fixe en cours dexprimentation
Source : Cour des comptes daprs donnes Arcep, EutelSat

28 Allemagne (offre Vodafone Zuhause), Australie (en service), Italie (contrat Tiscali-
Huawei), Royaume-Uni (banlieue de Londres), tats-Unis (Rise Broadband).
29 Les bandes 2,6 GHz et 3,5 GHz.
30 Communiqu de lArcep du 30 mars 2016.

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26 COUR DES COMPTES

II - Les rgles juridiques promeuvent


la concurrence
Les rgles juridiques applicables aux rseaux fixes de haut et de trs
haut dbit sont issues du droit europen qui a t dfini au dbut des annes
2000 dans lobjectif douvrir les marchs de tlcommunications la
concurrence, concurrence qui favorisait linnovation. Linvestissement
dans les infrastructures des collectivits publiques ntait conu que
comme subsidiaire celui de linitiative prive.

A - Le cadre europen est omniprsent


Le cadre europen des communications lectroniques dtermine
notre droit national31. Il a t conu pour ouvrir le march des
communications lectroniques la concurrence et non pas pour dployer
une nouvelle infrastructure de rseaux trs haut dbit en remplacement
du rseau en cuivre.
Cest dans le cadre de la dfinition des marchs de rfrence et des
lignes directrices relatives aux aides d'tat pour le financement des rseaux
de haut dbit et de trs haut dbit effectue par la Commission europenne
que sinscrit laction du rgulateur et des oprateurs de rseaux.

1 - Les marchs de rfrence

Un recensement des marchs pertinents de produits et de services


est effectu afin de dterminer si tel ou tel march est en situation de
concurrence relle et didentifier les entreprises puissantes sur ces marchs,
pour leur imposer le cas chant des obligations rglementaires
appropries. Il est effectu priodiquement dans le cadre danalyses de
march.
Ces obligations rglementaires particulires font partie de la
rgulation dite asymtrique qui doit se rduire au fur et mesure que la
concurrence sintensifie sur les marchs. Cest ainsi que les marchs
pertinents nont progressivement plus concern les marchs de dtail, sur
lesquels les prix sont dsormais libres, et que certains marchs de gros ont

31Il se compose de plusieurs directives d'harmonisation (appeles Paquet Tlcoms )


adoptes en 2002, compltes et modifies depuis.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 27
COMPLEXIFIE

t jugs trop troits pour tre considrs comme pertinents32. Il y a


aujourdhui cinq marchs de rfrence sans quil y ait de distinction selon
la technologie employe, ou la fourniture de haut ou de trs haut dbit. Les
rgulateurs nationaux ont la possibilit de dcider, si les circonstances
nationales le justifient, de continuer de considrer des marchs distincts
selon les catgories de clientle par exemple lors de leurs analyses de
march.

2 - Les lignes directrices relatives aux aides d'tat

Le cadre communautaire faisant prvaloir le jeu de la concurrence,


y compris par les infrastructures, ltablissement de rseaux de
communications lectroniques est libre et lintervention publique ne se
justifie que sil y a carence de linitiative prive.
La Commission a ainsi prcis les lignes directrices relatives aux
aides d'tat applicables au financement des rseaux de haut dbit et de trs
haut dbit33 qui permettent dtablir si ces aides dtat peuvent tre
justifies et quelles conditions34.
Pour scuriser les initiatives publiques, la France a dcid de
sinscrire dans le champ des aides dtat compatibles avec le trait sur le
fonctionnement de lUnion europenne. Cest dans ce cadre que la
Commission europenne a autoris en octobre 2011 le rgime daides du
programme national franais, ce qui permettait aux projets qui en
respectaient lensemble des conditions dtre exempts de notification

32 Ils taient au nombre de 18 en 2003, sont passs 7 en 2007 et ont t rduits 5 en


octobre 2014. March 1 : fourniture en gros de terminaison d'appel sur rseaux
tlphoniques fixes.
March 2 : fourniture en gros de terminaison d'appel vocal sur rseaux mobiles.
Marchs 3 : a) fourniture en gros de l'accs local.
b) fourniture en gros de l'accs central pour produits de grande consommation.
March 4 : fourniture en gros de l'accs de haute qualit.
33 Ces lignes directrices qui ont t revues en 2013 pour prendre en compte le cas des

infrastructures de rseaux haut dbit ultra-rapides.


34 Elles distinguent cet effet trois zones : les zones blanches (dans lesquelles nexiste

aucune infrastructure de haut dbit ou de trs haut dbit et il est peu probable quune
telle infrastructure soit dploye dans un futur proche estim trois ans) ; les zones
grises (dans lesquelles un seul oprateur de rseau est prsent et il est peu probable
quun autre rseau soit dploy dans un avenir proche) ; les zones noires (zones qui
comptent, ou compteront dans un avenir proche, au moins deux rseaux exploits par
des oprateurs diffrents et dans lesquelles des services sont fournis dans des conditions
de pleine concurrence par les infrastructures).

Les rseaux fixes de haut et trs haut dbit : un premier bilan - janvier 2017
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28 COUR DES COMPTES

individuelle : cette autorisation ne concernait que les zones blanches ; les


aides autorises ne devaient tre accordes que pour l'infrastructure passive
du rseau (fourreaux, armoires de rue, cbles etc.)35 ; le montant global des
aides autorises slevait 750 M. Ce rgime daides autoris est venu
chance au 1er janvier 2016.
Quoique attendues en 2015 36, les volutions introduites la fois
dans lobjet et le montant des aides du Plan France trs haut dbit annonc
en fvrier 2013 nont fait lobjet dautorisation formelle qu la fin de
lanne 2016, soit plus de trois ans aprs leur annonce. Cette situation est
profondment anormale.

3 - La stratgie numrique europenne

En mai 2010 lUnion europenne a adopt une stratgie numrique


pour 2020 : elle visait selon sa terminologie 100 % de couverture en haut
dbit de base suprieur 2 Mbps pour tous au plus tard en 2013, 100 %
de couverture en haut dbit rapide suprieur 30 Mbps au plus tard en
2020, et 50 % de couverture en haut dbit ultra-rapide suprieur 100
Mbps au plus tard en 2020. Ces objectifs pourraient tre revus
prochainement pour inclure la perspective des rseaux du futur trs
grande vitesse horizon 202537.
Au printemps 2015, dans le cadre de sa stratgie pour un march
unique du numrique, la Commission europenne a lanc de nombreuses
consultations destines rnover le cadre juridique du march des
communications lectroniques et favoriser le march intrieur
communautaire38. Elle a pris depuis diffrentes initiatives parmi lesquelles
figurent la mise en place de lEFSI (European Fund for Strategic

35 Voir annexe n 2.
36 Cahier des charges du plan national France trs haut dbit dans sa version de 2015.
37 En septembre 2016, la Commission europenne a annonc de nouveaux objectifs en

matire de connectivit aux rseaux fixes horizon 2025 : les principaux acteurs socio-
conomiques devraient pouvoir disposer de connexions dau moins 1 000 Mbps et tous
les foyers europens, ruraux ou urbains, devraient avoir accs une connexion offrant
une vitesse de tlchargement dau moins 100 Mbps pouvant tre convertie en une
connexion 1 000 Mbps.
38 Rgles de go-blocage, rle des plateformes, besoins en termes de rapidit et de

qualit d'internet au-del de 2020, rvision du paquet tlcoms , rvision de la


directive 2010/13/UE relative aux services de mdias audiovisuels (SMA), rvision de
la directive Satellite et cble 93/83/CEE.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 29
COMPLEXIFIE

Investment39) qui soutient des projets dinfrastructure numrique en


Europe, le rglement relatif laccs un internet ouvert et modifiant la
directive sur le service universel et les droits des utilisateurs40 et le
rglement europen sur la protection des donnes personnelles41.

B - Le cadre national a conduit une organisation de


march complexe

Le cadre juridique franais transpose les dispositions europennes


et est donc fortement volutif. De nombreuses lois rcentes contiennent un
volet numrique directement inspir du cadre communautaire,
lexception toutefois du pouvoir rglementaire dlgu de lAutorit de
rgulation des communications lectroniques et des postes (Arcep) qui est
unique en Europe. La combinaison de lensemble de ces dispositions
aboutit une organisation de march complexe.

1 - Les dispositions lgislatives rcentes

La loi du 7 octobre 2016 pour une Rpublique numrique apporte


des modifications qui tmoignent de la transformation numrique de la
socit. Les droits dfinis par cette loi sinscrivent pour partie dans le cadre
du rglement europen sur la protection des donnes personnelles prcit42.
Ce nouveau cadre normatif influence les exploitants et les utilisateurs des
rseaux de haut et de trs haut dbit ne serait-ce que par la valeur lgislative
donne au principe de neutralit de linternet auquel lArcep est charge de
veiller.
Elle comporte galement de nombreuses dispositions spcifiques
aux rseaux de communications lectroniques en fibre optique jusqu

39 Fonds europen pour les investissements stratgiques (FEIS). Rglement (UE)


2015/1017 du Parlement europen et du Conseil du 25 juin 2015.
40 Rglement (UE) 2015/2120 du Parlement europen et du Conseil du

25 novembre 2015.
41 Rglement (UE) 2016/679 du Parlement europen et du Conseil du 27 avril 2016

relatif la protection des personnes physiques l'gard du traitement des donnes


caractre personnel et la libre circulation de ces donnes.
42 Portabilit et rcupration des donnes, droit au maintien de la connexion, droit

l'oubli acclr pour les mineurs, sort des donnes caractre personnel aprs la mort,
confidentialit des correspondances lectroniques, ouverture des donnes publiques,
sont autant de sujets majeurs qui relvent dsormais de la loi.

Les rseaux fixes de haut et trs haut dbit : un premier bilan - janvier 2017
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30 COUR DES COMPTES

labonn. Certaines dentre elles sinscrivent dans la tendance actuelle du


droit souple , cest dire un droit qui ne cre pas vritablement
dobligation juridique ou naccorde pas ncessairement de nouveaux
droits, mais qui par sa communication influence ou dissuade les acteurs,
met des prises de position ou des recommandations qui nont pas de valeur
obligatoire. Les instruments qui vhiculent ce droit sont susceptibles de
recours en annulation.

2 - Le pouvoir rglementaire dlgu de lArcep

Si le cadre national drive des directives europennes, le pouvoir


rglementaire dlgu, qui a t attribu en 2008 par la loi43 lArcep pour
prciser les modalits de l'accs aux rseaux en fibre optique jusqu
labonn, est une spcificit franaise. Cette comptence est parfois
qualifie de rgulation symtrique , cest--dire de dtermination des
rgles gnrales applicables tous les oprateurs et non pas uniquement
aux oprateurs puissants sur tel ou tel march de rfrence dans le cadre
des analyses de march44.
LArcep introduisait ainsi la notion de zones trs denses, zones dans
lesquelles sapplique le principe de concurrence par les infrastructures en
fibre optique et rserves linitiative prive. Les autres zones faisaient
partie de la zone dite moins dense. Pour scuriser lintervention des
collectivits territoriales dans cette zone, le Gouvernement a lanc un appel
manifestations dintention dinvestissement (AMII) auprs des
oprateurs privs en 2011. Les zones qui navaient pas fait lobjet de
dclaration dintention dinvestissement devaient tre couvertes par un
rseau dinitiative publique. Ce zonage tabli en 2011 montre limportance
en superficie des zones dlaisses par linitiative prive et revenant aux
collectivits territoriales.

43 Loi du 4 aot 2008 de modernisation de l'conomie, Article L. 34-8-3 du code des


postes et des communications lectroniques (CPCE).
44 Les dcisions correspondantes de lArcep doivent tre, selon les cas, homologues

par le ministre charg des communications lectroniques.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 31
COMPLEXIFIE

Carte n 1 : rpartition des interventions publiques et prives en 2011

Source : commissariat gnral lgalit des territoires


(CGET)/Observatoire des territoires

Ce cadre juridique se complexifie : la liste des communes en zone


trs dense a t rduite (106 communes au lieu de 148) ; des poches de
basse densit ont t dfinies en zone trs dense dans 60 communes ; le
statut de zone fibre va tre cr.
Grce cette rgulation a t mis en place un rgime d'accords de
co-investissement entre oprateurs privs en faveur du dploiement de la
fibre optique dans les zones trs denses (o le cofinancement ne concerne
que le cblage interne des immeubles) et les zones moins denses (o le
cofinancement concerne une plus grande partie du segment terminal)45.
Cette intervention du rgulateur tait ncessaire car les oprateurs
souhaitaient conserver laccs au client final et avaient retard la mise en
uvre de leurs investissements compte tenu des dsaccords qui persistaient
entre eux sur les modalits daccs la fibre optique.

45 LArcep a prcis que les oprateurs devaient proposer des modalits de


cofinancement ainsi quune offre de location passive la fibre optique en dehors des
zones trs denses comparable une offre de dgroupage.

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32 COUR DES COMPTES

Plus rcemment, et conforte en cela par la loi du 6 aot 2015 pour


la croissance, l'activit et l'galit des chances conomiques dite loi
Macron , lArcep a adopt le 7 dcembre 2015 des lignes directrices46
applicables la tarification de l'accs des fournisseurs d'accs internet
aux rseaux trs haut dbit en fibre optique dploys par linitiative
publique.

3 - Une organisation de march complexe

Le schma n 2 permet de situer laction des diffrentes parties


prenantes. Trois lments apparaissent.
En premier lieu, le rle subsidiaire de linitiative publique : les
collectivits territoriales dploient des infrastructures de rseaux fixes,
gnralement dans le cadre de montages contractuels (march public,
dlgation de service public ou contrat de partenariat), et proposent laccs
ceux-ci, sur le march de gros, aux oprateurs privs actifs sur le march
de dtail, ce dernier prsentant un revenu annuel denviron 16,9 Md en
201547.
En deuxime lieu, la libert de fixation des tarifs de dtail : ceux-ci
sont parmi les plus bas dEurope. Si lon constate une forte diminution des
prix de linternet au sein de lUnion europenne entre 2012 et 2015
(- 12 %), les offres les moins chres en France sont systmatiquement plus
basses que celles constat en moyenne dans lUnion (voir annexes n 7 et
n 8). La facture moyenne tait de 32,40 pour les abonnements en haut et
trs haut dbit en France en 201548.
Enfin, les clients ont des attentes diffrentes : dun ct les clients
particuliers plus attachs des offres de divertissement, et de lautre les
entreprises et les services publics sensibles la qualit de service ; les tarifs
de dtail qui leur sont applicables ne sont pas comparables.

46
Le rgulateur prcisait que [le document] a pour objet [] de guider laction des
collectivits territoriales [] en exposant une mthode dlaboration objective et
cohrente des niveaux tarifaires pouvant tre proposs aux oprateurs commerciaux, et
permettant laccs aux rseaux de communications lectroniques dinitiative publique
dans des conditions tarifaires objectives, transparentes, non discriminatoires et
proportionnes .
47 Source : Arcep.
48 Source : Arcep.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 33
COMPLEXIFIE

Schma n 2 : organisation des marchs du haut et du trs haut dbit

Source : Cour des comptes daprs Arcep

III - De nombreux acteurs qui poursuivent


des stratgies propres

Les acteurs prsents sur les rseaux dinitiative publique sont


dorigines diverses. Ils poursuivent des objectifs diffrents selon leur
appartenance la sphre publique ou la sphre prive.

A - Les acteurs publics ont avanc en ordre dispers

Alors que le cadre juridique prvoit que lintervention publique ne


peut tre que subsidiaire lintervention prive49, ce sont les collectivits

49 Article L. 33 du code des postes et communications lectroniques : l'tablissement et


l'exploitation des rseaux ainsi que la fourniture au public de services de
communications lectroniques sont libres.

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34 COUR DES COMPTES

territoriales qui ont pris les premires linitiative de dvelopper des rseaux
de haut voire de trs haut dbit.

1 - Des initiatives locales disparates et contraintes jusquen 2004

Alors que ltat rduisait progressivement sa participation au capital


de loprateur historique France Telecom, certaines collectivits
tablissaient leurs propres infrastructures de communications
lectroniques. Elles intervenaient toutefois dans un cadre juridique aux
contours encore flous.
Dans le mme temps, le grand public dcouvrait les nouvelles
technologies de linformation et de la communication, favorisant
lmergence doffres commerciales pour laccs internet et la tlphonie
mobile.
En 1999, la loi du 25 juin dorientation pour lamnagement et le
dveloppement durable du territoire prvoyait expressment lintervention
des collectivits territoriales en matire de tlcommunications50.
Nanmoins, les restrictions portes cette intervention, notamment
lobligation de constater la carence dune offre prive satisfaisante avant
tout dploiement et la limitation de la dure damortissement des
investissements huit ans, limitaient la porte de cette nouvelle
disposition.
Deux ans plus tard, le lgislateur levait ces deux contraintes51.
Laction des collectivits territoriales restait toutefois limite
ltablissement dinfrastructures passives52 dans les zones non couvertes
par loprateur historique : elle tait destine faciliter laccs internet
en permettant des oprateurs tiers de se brancher sur la boucle locale de
cuivre de France Tlcom (communment appel dgroupage) des tarifs
plus abordables que ceux proposs jusqualors par les oprateurs
nationaux.

50 Article L. 1511-6 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT).


51 Loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions dordre social, ducatif et culturel
(article 19).
52 Elles ne pouvaient prtendre la qualit doprateur de tlcommunications au sens

du code des postes et communications lectroniques.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 35
COMPLEXIFIE

2 - Une intervention des collectivits territoriales plus dveloppe


partir de 2004

Devant le constat dune concurrence reste limite dans le haut dbit


malgr la fin du monopole, le lgislateur a considr en 2004 que les
collectivits pouvaient valablement intervenir en la matire53. Il a dfini les
modalits de leur action tout en leur reconnaissant la possibilit dexercer
lactivit doprateur de communications lectroniques. En revanche, il na
pas prcis le contenu de la carence de linitiative prive qui justifiait
lintervention publique.
Sur cette base, les collectivits territoriales ont contribu au
dploiement de laccs au haut dbit en facilitant le dgroupage des nuds
de raccordement abonns ou ont dploy la fibre optique sur le seul
domaine public. Ces rseaux dinitiative publique crs aprs 2004, dits de
premire gnration, ont majoritairement t construits et exploits par
voie de dlgation de service public.
En 2008 ces rseaux reprsentaient prs dune soixantaine de projets
totalisant, pour les principaux dentre eux, 1,4 Md dinvestissements
publics avec un effet de levier sur linvestissement priv de un pour un. Ils
ne faisaient pas lobjet de rgulation spcifique, LArcep nexerant
quune comptence de rglement de diffrends et nmettant que des
recommandations non contraignantes dans le cadre de ses publications
rgulires.
Ce faisant, les collectivits territoriales ont permis de poursuivre
lextension du dgroupage et de faire merger une offre alternative celle
de loprateur historique, essentiellement destination des entreprises,
propose par des groupes privs encore existants aujourdhui, et plus
avantageuse en termes de prix que celle de France Telecom. Alors qu la
fin de 2004, il y avait six millions et demi dabonns au haut dbit fixe dont
plus de six millions dabonnements sur le rseau en cuivre, la fin de 2007,
ceux-ci taient respectivement au nombre de quinze millions et demi et de
quinze millions.
Ces rseaux de premire gnration ont permis de mettre lpreuve
lintervention des collectivits territoriales dans le dploiement de rseaux
fixes de haut dbit, voire de trs haut dbit, et ont largement contribu
dfinir les programmes nationaux. Ils ont fait apparatre le risque de

53Loi du 21 juin 2004 ; larticle L. 1511-6 prcit du CGCT a t abrog et remplac


par un nouvel article L. 1425-1.

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36 COUR DES COMPTES

concurrence entre des infrastructures publiques et prives sur un mme


territoire, et lconomie plus stable des rseaux dinfrastructures passives.

3 - Une coordination tardive de ltat partir de 2008

a) Les instruments de coordination

Les initiatives venant des oprateurs privs54 et des collectivits


territoriales, ltat sest progressivement dot dinstruments de
coordination.
En 2008, lArcep sest vue confier un pouvoir rglementaire dlgu
et a dfini en 2010 les grandes lignes du zonage du territoire franais.
Puis la loi du 17 dcembre 2009 relative la lutte contre la fracture
numrique (dite loi Pintat ) a prvu les schmas directeurs territoriaux
damnagement numrique55 (SDTAN) recouvrant un ou plusieurs
dpartements ou une rgion et dont lobjectif tait de favoriser la cohrence
des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l'investissement
priv.
Enfin ce cadre juridique sest accompagn dun volet financier
important, matrialis par ladoption de deux plans nationaux successifs,
en 2010, puis en 2013. Ils portent le choix dun soutien financier de ltat
rserv aux collectivits territoriales qui investissent dans les rseaux trs
haut dbit essentiellement en dployant la fibre jusqu labonn,
condition que ces rseaux sinscrivent dans un schma directeur
densemble et quils aient un primtre au moins dpartemental.

b) Les deux plans nationaux

Le premier plan national lanc dans le cadre du programme


dinvestissements davenir en juin 2010 est appel Programme National
Trs Haut Dbit.

54 En 2006, la disponibilit dune offre de location de la fibre optique dOrange et


lannonce des futurs investissements de Free dans la fibre optique (1 Md sur 5 ans)
ont t les premiers signes avant-coureurs de larrive du trs haut dbit fixe en France.
55 Le SDTAN est prvu larticle L. 1425-2 du CGCT.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 37
COMPLEXIFIE

Un second plan lui a succd en fvrier 2013, appel Plan France


trs haut dbit et fond sur des projections dinvestissements publics et
privs estimes 20 Md sur dix ans. Comme le plan prcdent, il vise la
couverture de 100 % de la population en trs haut dbit. Il a toutefois
ramen 2022 (au lieu de 2025) lanne durant laquelle la cible de
couverture gnralise de la population sera atteinte avec 80 % de fibre
optique jusqu labonn (au lieu de 100 %), a prvu le subventionnement
des rseaux de collecte (au lieu de les exclure) et a ajout un objectif
intermdiaire de raccordement de 50 % des foyers horizon 2017.
Ce dernier plan devrait conduire ltat, via le fonds pour une socit
numrique (FSN), soutenir hauteur de 3,3 Md les projets de rseaux
dinitiative publique des collectivits territoriales. Enfin, la prquation
entre zones gographiques, objet du fonds damnagement numrique des
territoires cr par la loi Pintat qui na jamais t activ, est traite par les
critres dattribution des subventions du FSN56 plutt que par un dispositif
fiscal supplmentaire inopportun dans un secteur ouvert la concurrence
internationale.

4 - Des collectivits, acteurs dun march de gros

Les collectivits territoriales sont propritaires des infrastructures de


rseau construites sous leur matrise douvrage. Le plus souvent, elles ont
confi leur exploitation et leur commercialisation un partenaire priv sous
la forme dune convention de dlgation de service public (voir schma
n 2).
Les prestations du dlgataire consistent proposer des oprateurs
commerciaux (tels que les fournisseurs daccs internet) un ensemble
de services des tarifs de gros approuvs par les instances des collectivits
dlgantes. Ces tarifs de gros sont soumis un encadrement exerc par
lArcep.
Ces services permettent aux oprateurs commerciaux de composer
leur tour des offres destines aux utilisateurs finals (abonns particuliers,
entreprises ou services publics) des tarifs non rguls dans le cadre dun
march de dtail ouvert la concurrence. Les collectivits et leurs

56 Le montant allou varie en fonction du taux de ruralit et du taux de dispersion de


lhabitat.

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38 COUR DES COMPTES

dlgataires ninterviennent donc pas directement dans les relations entre


les utilisateurs finals et leur oprateur.
Toutefois, depuis 200457, les collectivits propritaires dun rseau
dinitiative publique peuvent proposer directement des offres aux
utilisateurs finals condition quelles aient au pralable constat la carence
de linitiative prive. Cependant, aucun cas de carence na encore t
constat car au moins un oprateur priv sest positionn comme oprateur
commercial sur un rseau dinitiative publique donn.
Les contrles mens par les chambres rgionales des comptes ont
fait apparatre prestations comparables une forte htrognit des grilles
tarifaires des services de gros disponibles sur les rseaux dinitiative
publique. Les carts pouvaient reprsenter 1,5 2,6 fois le tarif le plus bas,
selon le type doffre considr58.

B - Lunivers des oprateurs privs est segment entre


oprateurs nationaux et oprateurs alternatifs

1 - Les oprateurs privs intervenant en zone dinitiative publique

a) Les diffrents types doprateurs

Deux types doprateurs privs interviennent en zone dinitiative


publique.
Les premiers dentre eux sont les dlgataires des collectivits ou de
leurs groupements chargs de lexploitation des rseaux et de la
commercialisation des offres lintention dautres oprateurs (les

57 Les collectivits territoriales [] ne peuvent fournir des services de


communications lectroniques aux utilisateurs finals qu'aprs avoir constat une
insuffisance d'initiatives prives propres satisfaire les besoins des utilisateurs finals et
en avoir inform l'Autorit de rgulation des communications lectroniques (article
L. 1425-1 du CGCT).
58 En fonction du type doffre (infrastructures passives : location de fibre noire,

hbergement et services activs : bande passante, accs internet DSL grand public et
entreprises) et des services proposs, les grilles tarifaires pouvaient prsenter des carts
dun et demi entre le tarif le plus lev et le moins lev, cet cart tant particulirement
marqu sur le segment des services destination des entreprises, lequel stablissait
2,6, soit des tarifs relevs entre 66 et 170 .

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 39
COMPLEXIFIE

oprateurs dits commerciaux , de dtail , de proximit ou encore


alternatifs ). Ils ne disposent pas dactivit de dtail et sont de purs
oprateurs de gros59.
Un second type dacteurs regroupe les oprateurs dits oprateurs
intgrs , verticalement intgrs , ou nationaux , dsigns aussi
sous les termes d oprateurs commerciaux denvergure nationale
(OCEN) que sont Orange, SFR, Free, Bouygues Telecom. La
construction du rseau dinitiative publique a pu leur tre dlgue grce
un march de travaux ou une concession de service public. Prsents sur
lensemble du territoire, ils commercialisent non seulement leurs offres
auprs dautres oprateurs de dtail en qualit doprateurs de gros comme
dcrit ci-dessus, mais aussi directement auprs des clients finals.

b) Les offres sur le march de dtail

Sur le march de dtail les oprateurs alternatifs aux oprateurs


nationaux60 forment lcosystme des rseaux dinitiative publique. Ils
bnficient dun niveau de notorit satisfaisant auprs des entreprises
auxquelles ils apportent une offre commerciale de proximit adapte
tout en matrisant leurs propres cots. Le seuil de rentabilit sur ce segment
de clientle peut tre rapidement atteint.
Or, du fait de la concurrence qui prvaut en matire de
communications lectroniques, les entreprises installes en zone
dinitiative publique peuvent tre raccordes via des rseaux qui leur sont
ddis par tout oprateur, et notamment les oprateurs nationaux.
Ainsi en juin 2015 dans lEure, o la zone dinitiative prive se
limite 39 communes dans lesquelles la boucle locale optique jusqu
labonn nest pas encore dploye, Orange dclarait que plus de la moiti
des entreprises du dpartement, rparties dans 72 communes, disposaient
dj d'au moins une offre de dtail de raccordement optique61.
Ce nest qu partir de 2010 que lArcep a entrepris de clarifier les
rgles applicables aux tarifs des offres dOrange qui sont dsormais soumis
une contrainte de non-viction (pour scuriser les investissements des

59 Tels quAltitude Infrastructure, Covage, Tutor, Axione (liste non exhaustive).


60 Tels que Adista, Knet, Videofutur, Nordnet (filiale dOrange), Coriolis, etc.
(liste non exhaustive).
61 Offre dite FttO pour Fiber to the office : offre de raccordement ddie conue

pour les besoins des professionnels offrant des garanties de temps de rtablissement et
de qualit de service.

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40 COUR DES COMPTES

oprateurs alternatifs) et de non-excessivit (pour viter des prix


abusivement levs).
Les oprateurs alternatifs ne mettent toutefois pas en uvre de
politique commerciale active pour accrotre leur clientle comme le font
les oprateurs nationaux dans les centres urbains. Certains dentre eux
choisissent daccrotre leur rentabilit en attendant dtre intgrs un
concurrent de plus grande taille.
La commercialisation des rseaux dinitiative publique auprs de la
clientle de particuliers est ainsi triplement pnalise : par des oprateurs
nationaux qui privilgient leurs propres rseaux et leur clientle, par des
oprateurs alternatifs, qui nont pas la taille critique pour sadresser un
march de masse, et par des collectivits qui ninterviennent que sur le
march de gros.

2 - Un oprateur historique en situation de quasi-monopole

Loprateur historique, Orange, anciennement France Telecom,


possde et exploite un rseau de boucle locale cuivre en situation de quasi-
monopole, et constitue le premier investisseur dans les rseaux de fibre
optique jusqu labonn.

a) Le rseau de boucle locale de cuivre

Le rseau en cuivre dOrange reprsente 99,99 % des paires de


cuivre en France62. Ce rseau, dont le caractre essentiel a t confirm par
plusieurs arrts et dcisions63, ne peut tre dupliqu un cot acceptable
par aucun autre oprateur. Il reprsente plus de 90 %64 des accs haut dbit
fixe, voire mme des accs trs haut dbit .
De fait les oprateurs sappuient sur le rseau de boucle locale de
cuivre dOrange et souscrivent cet effet ses offres de gros.

62 Source : dcision de lArcep n 2014-0733 du 26 juin 2014, page 32.


63 Dcision de lAutorit de la concurrence n 05-D-59 du 7 novembre 2005, arrt du
4 juillet 2006 de la cour d'appel de Paris et arrt du 23 octobre 2007 de la Cour de
cassation.
64 Source : dcision de lAutorit de la concurrence n 15-D-20 du 17 dcembre 2015,

en page 17.

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UN ENVIRONNEMENT TECHNOLOGIQUE ET JURIDIQUE QUI SE 41
COMPLEXIFIE

Parmi celles-ci, loffre dite offre PRM65, permettant la monte en


dbit sur le rseau en cuivre dOrange, pose la question de sa compatibilit
avec le rgime des aides dtat. Lorsque les collectivits territoriales
souscrivent cette offre pour leurs rseaux dinitiative publique, loffre
PRM pourrait tre analyse comme une aide publique la modernisation
de la boucle locale66 de cuivre.

b) Le rseau de boucle locale optique jusqu labonn

Loprateur historique prvoit dans son nouveau plan stratgique


Essentiels 2020 67, une multiplication par trois de ses investissements
dans la fibre optique dici 2020 et une forte augmentation des logements
quil peut rendre raccordables en trs haut dbit : de 3,6 millions la fin de
2014, ils seraient 12 millions en 2018 et 20 millions en 2022. Si les
dclarations dOrange se sont rvles dans le pass trs ambitieuses68, les
rsultats 2015 lui donnent cependant une crdibilit plus forte : sur les 5,6
millions de prises optiques dployes la fin de 2015, prs de 4 millions
l'ont t par ses soins69. En outre, sur les rseaux fixes en France, c'est le
raccordement en fibre optique jusqu labonn qui assure les recrutements
rcents de clients chez Orange.
Au 30 juin 2016, Orange comptait plus dun million de clients
abonns la fibre de bout en bout70 sur un march de 1,743 million, ce qui
reprsente une part de march suprieure aux deux tiers. La priorit
dOrange est dinvestir dans les zones qui sont rentables et de reconqurir
la part de march quil a pu perdre au bnfice des autres oprateurs en
proposant la fibre optique de bout en bout dans ces zones. Il est rarement
oprateur de rseaux dinitiative publique71 ou client de ces rseaux, zones

65 Sigle de point de raccordement mutualis.


66 Les cbles en cuivre demeurent la proprit dOrange, larmoire de rue reste la
proprit de la collectivit.
67 Annonc le 17 mars 2015.
68 Source : http://www.senat.fr/rap/r10-730/r10-7301.pdf p.58 Des doutes srieux ont

notamment t mis la suite des annonces faites, la mi-fvrier dernier, par


loprateur historique. La couverture FttH dOrange bnficierait alors 10 millions de
foyers en 2015 (soit 40 % des foyers franais) et 15 millions en 2020 (soit 60 %) .
69
Fil Twitter de Stphane Richard 6:19 PM - 16 Jul 2015 : Avec 2 prises #FttH sur
3 dployes en France, loprateur de la fibre, cest @Orange ! #FranceTHD
#Essentiels2020 .
70 1,181 million de clients. Source : communiqu de presse Orange, Information financire du

2me trimestre 2016,


http://www.orange.com/fr/content/download/38113/1159156/version/2/file/CP_Orange_
H12016_+26072016.pdf
71 Auvergne, Bretagne.

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42 COUR DES COMPTES

moins rentables et dans lesquelles sa part de march est naturellement


leve et dj fidlise grce au rseau en cuivre.

______________________ CONCLUSION ______________________

Le dploiement des rseaux de communications lectroniques se


droule dans un environnement technologique dynamique. La France a
choisi de privilgier la construction de rseaux en fibre optique jusqu
labonn partir de 2011 en raison de leurs performances. Dautres
solutions existent cependant (monte en dbit sur cuivre, utilisation de la
4G en situation fixe, accs satellitaire) ; elles permettraient dapporter du
haut voire du trs haut dbit de nombreux foyers, et des conditions de
qualit plus satisfaisantes que ne lautorise le WiMax dploy dans de
nombreux rseaux dinitiative publique en zone rurale.
cette composante technologique sajoute une dimension juridique
complexe : parce que l'tablissement et l'exploitation des rseaux, comme
celle de la fourniture au public de services de communications
lectroniques, sont des marchs libres et ouverts, lintervention publique
ne peut tre que subsidiaire lintervention prive. Ce principe,
directement transpos du cadre communautaire qui promeut la
concurrence, a dbouch en France sur une organisation de march
complexe.
Celle-ci sest btie progressivement en distinguant les marchs de
gros des marchs de dtail : elle fait intervenir des oprateurs publics et
privs parmi lesquels loprateur historique, Orange, anciennement
France Telecom, possde et exploite un rseau de boucle locale cuivre en
situation de quasi-monopole, et constitue le premier investisseur dans les
rseaux de fibre optique jusqu labonn. Ces oprateurs uvrent dans
des zones gographiques aux contours volutifs et sont soumis une
rglementation gnrale et des obligations spcifiques selon leur position
concurrentielle.
Lannonce faite par ltat de plans comportant des objectifs chiffrs
en matire de trs haut dbit comporte une part de paradoxe : dune part,
les initiatives des collectivits locales ont prexist et il nest intervenu que
tardivement pour les coordonner et les soutenir financirement ; dautre
part, la ralisation des rseaux, et ultrieurement leur exploitation, sont
pour une grande partie dpendants des dcisions des oprateurs privs.
Cela pose la question des moyens dont ltat dispose pour mener bien
les plans en faveur du trs haut dbit et notamment influer sur les dcisions
des oprateurs.

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Chapitre II

Des rsultats qui tardent se

matrialiser, des engagements lourds

moyen terme

Les collectivits territoriales facilitent laccs au haut et au trs haut


dbit depuis plus de 20 ans en dployant des rseaux fixes de
communications lectroniques, en complment de ceux des oprateurs
privs.
Un premier bilan du dploiement de ces infrastructures et de leur
utilisation en France peut aujourdhui tre ralis en situant la position
franaise par rapport aux principaux pays europens (I). Ces rseaux
accompagnent des usages, diffrents selon le type dutilisateurs finals, et
quil convient de dvelopper en particulier pour les entreprises (II). Les
collectivits territoriales peinent toutefois franchir ltape du dploiement
gnralis du trs haut dbit pour tous (III). Linscription de leur action
dans le cadre du plan national France trs haut dbit devrait savrer plus
longue et plus coteuse que prvu (IV).

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46 COUR DES COMPTES

I - Le trs haut dbit nest accessible qu une


minorit dutilisateurs finals en France

Les caractristiques de la France rendent la pntration du trs haut


dbit fixe moins aise que celle du haut dbit.

A - La connexion au haut dbit fixe est ingale


sur le territoire
Avec le seuil de 512 Kbps, la quasi-totalit de la France est couverte
en haut dbit mais avec un niveau de service ingal.
L'Institut national de la consommation a estim en juin 2015 quune
quinzaine de dpartements disposaient dun dbit moyen de 5 7 Mbps,
que plus dun internaute sur cinq disposait dun dbit infrieur 2 Mbps
alors que 13,2 % dentre eux disposaient dun dbit suprieur 20 Mbps.
Les dbits moyens disponibles selon les rgions sont meilleurs en zone
urbaine quen zone rurale.

Carte n 2 : les dbits en France mtropolitaine

Source : INC mai 2015

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DES RSULTATS QUI TARDENT SE MATRIALISER, DES ENGAGEMENTS
LOURDS MOYEN TERME 47

La France accusait un lger retard par rapport la moyenne des pays


de lOCDE en matire de dploiement des rseaux de haut dbit fixe
jusquen 2003. la fin 2015, elle tait classe en 8me position dans
lensemble des pays de lUnion europenne pour son taux de couverture en
haut dbit fixe, essentiellement du fait de la bonne pntration du haut dbit
sur cuivre la suite dun dgroupage russi.
La couverture en haut dbit des zones rurales72 tait galement
suprieure en France celle constate en moyenne dans lUnion
europenne73 fin 2014, dernires donnes disponibles.
En France, le nombre dabonnements au haut dbit stablit
22,4 millions au 2me trimestre 2016. Il est en recul de 250 000 sur un an.
Cette baisse provient entirement de celle du nombre dabonnements au
rseau en cuivre, les autres abonnements au haut dbit (cble, wifi, satellite,
boucle locale radio), au nombre de 515 000, augmentant de 8,2 % sur
un an.

B - La couverture en trs haut dbit fixe est faible

La France prsente au moins trois caractristiques qui la distinguent


dans lUnion europenne.
En premier lieu ses spcificits gographiques : la France est le pays
le plus tendu dEurope occidentale. La densit moyenne de sa population
est infrieure celle du Royaume-Uni ou de lAllemagne74. Le nombre de
foyers en zone rurale y est le plus lev (6,7 millions, soit un quart des
foyers franais) et la zone rserve linitiative publique est la plus tendue
(90 % du territoire franais).
En deuxime lieu, elle ne dispose pas dun rseau cbl dense la
diffrence de lAllemagne, du Royaume-Uni, des Pays-Bas ou encore de la
Belgique.
Enfin elle a fait prioritairement le choix de la fibre optique jusqu
labonn alors que la plupart des autres tats ont privilgi la

72 La densit de population des zones rurales est infrieure 100 habitants/km.


73 Source : https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/study-broadband-coverage-
europe-2014, taux de couverture de 98,5 % en France versus 89,6 % en moyenne dans
lUnion.
74 Selon lINSEE, la densit moyenne (en habitants par km2) tait de 118 pour la France

mtropolitaine en 2015 contre 502 aux Pays-Bas, 373 en Belgique, 267 au Royaume-
Uni et 231 en Allemagne.

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48 COUR DES COMPTES

modernisation du cble et la monte en dbit sur la partie terminale du


rseau en cuivre.
La couverture de sa population en trs haut dbit fixe est donc
infrieure celle constate dans de nombreux pays europens et les
disparits de dbit daccs internet sont importantes.

Carte n 3 : couverture de la population en trs haut dbit fixe

Source : tude sur la couverture numrique en Europe, 2014 Commission europenne

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DES RSULTATS QUI TARDENT SE MATRIALISER, DES ENGAGEMENTS
LOURDS MOYEN TERME 49

C - Les utilisateurs finals


du trs haut dbit fixe sont peu nombreux
La situation au 30 juin 2016 fait tat de 15,1 millions de logements
et locaux usage professionnel ligibles aux offres trs haut dbit, toutes
technologies confondues, en progression de 8,6 % sur un an.

Tableau n 2 : nombre de logements ligibles au trs haut dbit


selon la technologie

Haut dbit Trs haut dbit


Au moins Au moins
30 Mbps 100 Mbps
Nombre total de 29,8 millions de
15,1 millions 10,3 millions
logements ligibles lignes cuivre
dont rseau
8 962 000 7 662 000
terminaison cble
dont fibre optique
6 522 000 6 522 000
jusqu labonn
dont monte en dbit
sur rseau en cuivre 5 463 000
(VDSL2 THD)
Source : Cour des comptes daprs donnes Arcep, 2me trimestre 2016, publication du 8 septembre
2016

Sagissant des abonns (entreprises et particuliers), le nombre de


souscriptions au trs haut dbit est valu 4,77 millions au deuxime
trimestre 2016 (+ 1,2 million en un an)75. Il reprsente dsormais 31,6 %
du nombre total de logements ligibles au trs haut dbit, en croissance de
6 points en un an.
Malgr cette forte progression, la situation de la France se compare
dfavorablement aux autres pays de lUnion europenne dont la
progression est plus rapide. En 2015 elle occupe le 20me rang des 28 tats
de lUnion europenne en termes daccs au rseau76, en recul de deux
places par rapport 2014 et de six places par rapport 2013.

75 Observatoire Arcep des marchs des communications lectroniques, Services fixes


haut et trs haut dbit (suivi des abonnements), 2me trimestre 2016, rsultats provisoires
(publication le 8 septembre 2016).
76 Ou connectivit.

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50 COUR DES COMPTES

Le retard de la France en quipement et en utilisation du trs haut


dbit est patent : seuls 45 % des foyers taient couverts77 en trs haut dbit
fixe en juin 2015 (pour une moyenne europenne 71 % lui confrant le
rang de 26me pays sur 28) et 15 % des foyers abonns internet avaient un
abonnement au trs haut dbit (trs en dessous de la moyenne de lUnion
de 30 %, lui confrant le rang de 24me pays sur 28). Au contraire, le
Royaume-Uni et lAllemagne sont plus performants que la moyenne
europenne : 90 % et 81 % respectivement des foyers taient ligibles au
trs haut dbit en juin 2015.
Le Commissariat gnral lgalit des territoires prcise quen
France, le rseau en cuivre offre un dbit satisfaisant, ce qui explique
labsence de migration massive des usagers vers la fibre optique : ces
derniers seraient majoritairement satisfaits des services offerts par le rseau
en cuivre.

II - Les usages sont peu orients vers la cration


de valeur

La question des usages des rseaux justifie le niveau des


investissements consentis et dtermine leur rentabilit. Ces usages ont t
dans lensemble peu anticips par les promoteurs des rseaux. Que ce soit
pour les particuliers, les administrations ou les entreprises, ils se sont
accrus au cours des dernires annes. Leur dveloppement ultrieur grce
laccs au trs haut dbit est prioritaire pour les entreprises. Il lest moins
pour les particuliers qui bnficient dj de nombreux services numriques
des conditions tarifaires attractives et qui ne ncessitent pas laccs au
trs haut dbit.

A - La transition numrique a t peu anticipe

Llaboration dune rflexion densemble sur les usages permis par


larrive du trs haut dbit est rcente. Mme les collectivits territoriales
pourtant impliques de longue date dans le dveloppement des
infrastructures de communications lectroniques ont peu anticip les
usages qui pouvaient en tre faits.

77 Existence de prises raccordables.

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DES RSULTATS QUI TARDENT SE MATRIALISER, DES ENGAGEMENTS
LOURDS MOYEN TERME 51

En effet, seul un nombre restreint de collectivits avait tudi le sujet


des services numriques au moment du contrle des chambres rgionales
des comptes. Ctait le cas :
- du dpartement de la Manche qui a intgr un volet usages toff
dans sa stratgie numrique en mai 2013 ;
- du dpartement de la Seine-et-Marne avec plusieurs programmes
soutenus, parmi lesquels Initiatives Tlcentre 77 , engag en avril
2012 pour favoriser lmergence de tl-centres de travail ;
- de lex-rgion Auvergne, avec le dveloppement de visio-guichets, la
cration dun systme dinformation gographique rgional et
llaboration de services dmatrialiss aux entreprises ou particuliers
(envoi de documents administratifs, rponses en ligne, etc.).
La loi pour une Rpublique numrique, en proposant en 2016 aux
collectivits territoriales dlaborer une stratgie de dveloppement des
usages et services numriques dans le cadre de leurs schmas directeurs
damnagement, tmoigne du manque danticipation dans ce domaine.
Cette faible anticipation se double dune absence de donnes fiables de
diagnostic sur les besoins et loffre de formation aux mtiers du
numrique78.

B - Les usages domestiques ncessitent un haut dbit


de bonne qualit

1 - Les usages domestiques des Franais


sont dans la moyenne europenne

Sagissant des usages des particuliers, les Franais constituent une


population plutt connecte. En effet, selon une tude ralise pour lArcep
et le ministre charg du numrique en 2015, huit franais sur dix
disposaient dun ordinateur domicile.
Les tudes de la Commission europenne confirment ce constat : en
2015 la France comptait 81 % dinternautes dans sa population (76 % en
moyenne dans lUnion europenne) dont prs de 76 % se connectaient tous

78 Inspection gnrale des affaires sociales, inspection gnrale de lducation


nationale, inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la
recherche, conseil gnral de lconomie, de lindustrie, de lnergie et des
technologies, Les besoins et loffre de formation aux mtiers du numrique, La
Documentation franaise, fvrier 2016, 97 p.

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52 COUR DES COMPTES

les jours, la plaant dans le groupe de tte. Les Franais arrivent en effet au
premier rang en matire de consommation de vidos la demande, plus
dune personne sur deux accomplit des dmarches administratives en ligne,
plus dune personne sur deux est membre dun rseau social, plus dune
personne sur trois regarde la tlvision sur internet, en direct ou en
replay .
Mais la France se distingue des autres tats membres de lUnion
europenne par un profil de consommation trs spcifique : 80,8 % des
abonnements internet se ralisent sur des offres de 10-30 Mbps (46,7 %
en moyenne dans lUnion) et 51,4 % des abonnements internet sont lis
des offres triple play 79 (25 % dans lUnion en moyenne) ; ces offres
(12-30 Mbps et triple play qui sont 95 % des offres sur cuivre) sont
celles dont le prix a le moins baiss sur la priode rcente (- 2 % entre 2012
et 2015).
Ces usages sont favoriss par la modernisation des politiques
publiques qui ont cherch promouvoir l'utilisation des outils et ressources
numriques. Ainsi de nombreux services de ladministration sont
disponibles en ligne : renseignements administratifs, obtention de
documents, conservation de donnes, ouverture des donnes publiques,
paiement des impts, cours en ligne ouverts tous (MOOC80), espaces
publics numriques, tltravail, etc.
En ce qui concerne les comparaisons internationales en matire de
progression de le-administration, le classement europen prcit situe la
France parmi les premiers dans l'Union europenne : 48 % des utilisateurs
d'internet interagissent en ligne avec les autorits publiques en envoyant
des formulaires remplis (soit au 7me rang, alors que la moyenne
europenne nest que de 32 %). De plus, la France se distingue de la
moyenne par une utilisation des technologies numriques centre sur
l'utilisateur et par la transparence des donnes publiques.

79 Offre commerciale dans laquelle un oprateur propose ses abonns un ensemble de


trois services dans le cadre d'un contrat unique : laccs l'internet haut voire trs haut
dbit, la tlphonie fixe, la tlvision (avec parfois des services de vido la demande).
Ce service est fourni au moyen de botiers spcifiques, les box .
80 Acronyme de Massive Open Online Course.

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DES RSULTATS QUI TARDENT SE MATRIALISER, DES ENGAGEMENTS
LOURDS MOYEN TERME 53

2 - Le haut dbit fournit dj de nombreux services


au grand public
Pour autant les tudes sur les usages et services numriques des
rseaux ne permettent pas didentifier les services grand public ncessitant
vritablement un rseau trs haut dbit.
Dj en 2011, ltude prospective pour plusieurs services de ltat81
considrait qu court terme, le choix du trs haut dbit napportait pas
davantage irrfutable ni de services spcifiques, lexception de
lamlioration du confort et de la fluidit dutilisation par rapport au haut
dbit82. Toutefois, elle estimait qu moyen terme le dveloppement de
nouveaux services pouvait changer la donne83.
Cette situation prvaut encore aujourdhui : lArcep ne distingue pas
dans ses analyses de march le haut du trs haut dbit84 ; certains experts
considrent mme quil y a peu dlments dterminants justifiant le
passage de la monte en dbit sur cuivre la fibre jusqu labonn sauf
supposer, sur une base spculative, quune application trs grand succs85
ncessitant des dbits que seule la fibre optique de bout en bout permet soit
dveloppe86.

81 Arcep, Centre national du cinma et de limage anime, Conseil national de


laudiovisuel, Direction gnrale de la comptitivit, de l'industrie et des services
(devenue Direction gnrale des entreprises) et Haute autorit pour la diffusion des
uvres et la protection des droits sur internet, tude Analysys Mason, juillet 2011.
82 Page 4 : malgr la supriorit technique du Trs haut dbit (THD) par rapport au

haut dbit, les apports semblent limits en terme de services et usages potentiels au
moins court terme. En effet, si en thorie, le THD apporte de nombreux avantages
techniques, en pratique, les technologies Haut dbit semblent rpondre aux besoins de
la majorit des utilisateurs bien couverts par un rseau haut dbit DSL ou cble. De
plus, les offres THD actuellement proposes par les oprateurs namnent pas de
services supplmentaires par rapport aux offres haut dbit, dj trs riches
fonctionnellement .
83 Dans le futur, lapport du THD est indiscutable, voire indispensable. De nouveaux

services, actuellement en dveloppement, seront indissociables du THD et la grande


majorit des utilisateurs ne pourra se satisfaire du haut dbit .
84 Dcision n 2014-0734 du 26 juin 2014 page 11 et 12 lhorizon de la prsente

analyse, il apparat difficile d'oprer une distinction claire entre haut dbit et trs haut
dbit au niveau des marchs de dtail [] En effet, ce stade, les services permis
par le trs haut dbit ne sont pas encore significativement diffrents de ceux permis par
le haut dbit. .
85 Ou killer application .
86 http://www.nesta.org.uk/sites/default/files/exploring_the_costs_and_benefits_of_ftt

h_in_the_uk_v7.pdf.

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54 COUR DES COMPTES

La pratique montre que de nombreux usages grand public sont dj


possibles sans exiger de connexion trs haut dbit domicile y compris
pour les services non fournis par ladministration : services informatiques
en ligne, banque en ligne, e-tourisme, e-sant, e-ducation, e-commerce,
tltravail, transports intelligents, villes intelligentes, territoires
intelligents, tlsurveillance, rseau de capteurs, services audiovisuels,
services dinformation en ligne, appels en visioconfrence, publicit cible.
Certains services internet grand public peuvent profiter de laugmentation
du dbit en sens montant, tels que le dpt de fichiers en ligne ( upload )
disponible sur les plateformes mondiales. Le rgulateur britannique des
communications lectroniques (OFCOM) constate ainsi qu 10 Mbps87, la
consommation de donnes nest pas contrainte par la vitesse de connexion.
La Cour88 a dailleurs considr que les tl-procdures ne
requraient pas de connexion au trs haut dbit domicile, et quil
convenait de tenir compte du fait quune part non ngligeable de la
population navait pas accs un bon haut dbit.
Cette situation peut sexpliquer par les optimisations techniques89
que les offreurs de services ont mis en uvre pour adapter leur rception
en haut dbit fixe et sur les rseaux mobiles, les premiers restant trs
largement en tte dans lutilisation dinternet y compris dans les cinq
prochaines annes : selon la socit Cisco90, 95 %91 du trafic internet tait
d aux utilisateurs finaux de rseaux fixes en 2015. Cette part devrait tre
ramene 84 %92 horizon 2020 en raison de la progression des rseaux
mobiles.

87 Source :
http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/research/infrastructure/2014/infrastructure-
14.pdf, page 174
88 Cour des comptes, Enqute demande par le comit dvaluation et de contrle des

politiques publiques de lAssemble nationale, Relations aux usagers et modernisation


de ltat, vers une gnralisation des services publics numriques, janvier 2016, 129
p., disponible sur www.ccomptes.fr
89
Algorithmes de compression de donnes, dtection des dbits disponibles.
90 Source : http://www.cisco.com/c/en/us/solutions/collateral/service-provider/visual-

networking-index-vni/complete-white-paper-c11-481360.html
91 Source : ibidem, soit 69 exa octets pour le trafic fixe et 4 exa octets pour le rseau

mobile (trafic mensuel), exa signifie un milliard de milliards.


92 Source : ibidem, soit 164 exa octets pour le trafic fixe et 31 exa octets pour le trafic

mobile (trafic mensuel).

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DES RSULTATS QUI TARDENT SE MATRIALISER, DES ENGAGEMENTS
LOURDS MOYEN TERME 55

3 - Le dveloppement de nouveaux usages domestiques


sera permis par le trs haut dbit

Deux domaines dapplication paraissent particulirement sensibles


au dploiement du trs haut dbit : les flux audiovisuels, la publicit en
ligne.
En effet, la vido93 occupe dsormais une place particulire : elle
pourrait reprsenter en 2020 plus de 80 % du trafic internet total.
Tous les oprateurs commerciaux couplent dsormais leurs
abonnements au trs haut dbit laccs plusieurs centaines de chanes
de tlvision, un catalogue de dizaines de milliers de programmes ainsi
qu des diffusions de comptitions sportives les plus populaires, et mettent
en avant une image fournie en ultra haute dfinition ou en 4K94.
De faon concomitante cette volution de la vido, la publicit sur
internet consomme de plus en plus de bande passante non seulement
cause de lvolution de son format (les bannires sont devenues des spots
publicitaires imags, anims, rotatifs, interstitiels, volants, personnaliss),
mais aussi cause de sa diffusion plus large. Elle concerne aussi bien
linternet fixe que mobile95.
Au total seul un dveloppement significatif dusages grand public
fortement consommateurs de bande passante justifierait un dploiement
rapide et gnralis du trs haut dbit pour tous. En effet, latteinte dun
bon haut dbit pour tous (de lordre de 10 Mbps) permet de satisfaire
lessentiel des besoins des particuliers compte tenu du manque de visibilit
actuelle sur les futures applications.

93
http://www.cisco.com/c/en/us/solutions/collateral/service-provider/visual-
networking-index-vni/complete-white-paper-c11-481360.html, le trafic gnr par les
services Netflix et YouTube (qui reprsentent la moiti du flux circulant sur internet
aux tats-Unis) y contribuant pour beaucoup.
94 Les images sont formes de 3 840 2 160 ou de 4 096 2 160 pixels.
95 tude Enders Analysis (mars 2016) : une grande partie (en moyenne de 10 50 %,

et jusqu 80 %) du forfait dit data des abonnements mobiles est consomme par
l'ouverture des publicits sur internet.

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56 COUR DES COMPTES

C - La pntration du numrique dans lentreprise doit


faire lobjet dune attention plus grande

1 - Lindice publi par la Commission europenne tmoigne dun


retard des entreprises franaises ladoption du numrique

Lindice relatif lconomie et la socit numriques dit DESI


(pour Digital Economy and Society Index) publi par la Commission
europenne prsente lavantage de dpasser le champ de la connectivit et
examine notamment linsertion des technologies numriques dans les
entreprises du point de vue de leur recours des comptences spcialises
et de leur exploitation des technologies numriques.
Si en matire de comptences humaines la France se place
au-dessus de la moyenne de lUnion europenne, ce critre global masque
le recours limit des entreprises franaises un personnel disposant
dexpertise technique numrique, qui ne reprsente que 3,5 % des
employs. Sur ce critre la France se situe la 17me place, derrire
lAllemagne et nettement en retrait par rapport au Royaume-Uni et aux
pays nordiques.
Ce moindre recours une comptence spcialise est mettre en
parallle avec une sous-exploitation du potentiel numrique par les
entreprises localises en France (18me rang).
Les entreprises franaises se sont encore peu empares des
possibilits offertes par lconomie numrique. Leurs rsultats se sont
toutefois amliors dans la priode trs rcente : 16 % (11 % en 2014) des
petites et moyennes entreprises vendent en ligne (13me rang, dans la
moyenne europenne) et 7,9 % dentre elles vendent ltranger par
internet (15me rang, 5,2 % en 2013).
Si elles ont relativement bien intgr le partage d'informations en
rseau, critre qui situe le pays au 10me rang des 28 tats membres, elles
accusent un retard pour l'adoption de technologies comme linformatique
en nuage (seulement 7,5 %, soit le 18me rang).

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LOURDS MOYEN TERME 57

2 - La conception doffres adaptes aux besoins des entreprises


doit tre une priorit

a) La qualit de service est infrieure en France celle de la moyenne


europenne

La qualit de service a fait lobjet danalyses rcentes commandes


par la Commission europenne. Elles sattachent mesurer diffrents
critres dont les principaux rsultats figurent en annexe n 6 : dbit par
seconde selon le type de rseau, aux heures de pointe, dans la journe, cart
entre le dbit annonc et le dbit rel, taux de perte de donnes, taux de
panne et dlai de rtablissement, temps de latence, temps de
tlchargement, etc.
Il en rsulte que le dbit annonc par les oprateurs est trs infrieur
au dbit rel en France (53 % alors quen moyenne dans lUnion ce taux
est de 75 % toutes technologies confondues et de 71,21 % pour les
technologies fondes sur le cuivre) et quen matire de temps de latence et
de perte de donnes, la France affiche des performances infrieures la
moyenne de lUnion europenne. La prdominance des technologies
fondes sur le cuivre en France, moins fiables que le cble et la fibre dans
lacheminement du signal car dpendantes de la longueur de la boucle
locale de cuivre, en est partiellement la cause.

b) Les offres actuelles sont peu diversifies

Les entreprises ont besoin doffres adaptes en termes de confort


dutilisation, de dbit symtrique, de scurisation (taux de panne, dlai
dintervention, dlai de rtablissement, etc.) et de disponibilit
dinterlocuteurs dsigns.
Les oprateurs mettant disposition des entreprises des accs ddis
sur fibre optique fournissent ce type de garanties. Sur ce march, les offres
qui utilisent linfrastructure en fibre optique dOrange ont des conditions
tarifaires leves. En 2012, Orange, travers sa marque Orange Business
Services, assurait la couverture en fibre ddie pour 77 % des entreprises
franaises de plus de 20 salaris. LAutorit de la concurrence considre
quelle est de lordre de 70 % et crdite cet oprateur dune bonne
qualit de service96.

96Dcision de lAutorit de la concurrence n 15-D-20 du 17 dcembre 2015 relative


des pratiques mises en uvre dans le secteur des communications lectroniques.

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58 COUR DES COMPTES

LArcep observe que les offres sur fibre optique mutualises


spcifiques aux entreprises, potentiellement moins coteuses que les offres
sur fibre optique ddie, ne se sont pas dveloppes au cours
[des dernires annes] 97.
Les mesures qui pourraient tre prises prochainement par le
rgulateur pour faire merger un march de masse de la fibre optique pour
les petites et moyennes entreprises et amliorer la fluidit de ce march
entreprises vont dans le sens des recommandations de la Commission
europenne. Cette dernire a rcemment ritr lArcep son invitation
prendre des mesures destines favoriser davantage la concurrence sur ce
march98 en obligeant notamment un accs activ sur les rseaux en fibre
optique. Cette solution permettrait aux entreprises de bnficier doffres
alternatives de services de la part des fournisseurs daccs qui, eux,
utiliseraient l'accs la fibre optique des grands oprateurs pour proposer
leurs offres trs haut dbit en utilisant leurs propres interfaces clients.
Cest pourquoi la Cour recommande lArcep de chercher
accrotre la concurrence sur le march destination des entreprises. Celle-
ci pourrait venir dun rexamen de lobligation qui serait faite Orange de
proposer aux oprateurs alternatifs une offre daccs activ sur fibre
optique dans le cadre des prochaines analyses de marchs.

97Consultation publique de lArcep ouverte du 21 juillet au 20 septembre 2016.


98Dcision de la Commission notifie le 5 fvrier 2016, pages 3 et 4 : surveiller le
caractre effectif des obligations daccs symtrique et envisager nouveau, si
ncessaire, dimposer loffre de bistream sur fibre dans les zones non cbles o un
monopole sur la fibre est susceptible de prendre naissance .

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DES RSULTATS QUI TARDENT SE MATRIALISER, DES ENGAGEMENTS
LOURDS MOYEN TERME 59

III - Les projets damnagement numrique des


territoires ont des objectifs htrognes et des
rsultats contrasts

Pour remdier leurs fragilits sociodmographiques et


conomiques, certaines collectivits territoriales se sont rapidement
investies dans des politiques facilitant laccs des particuliers et des
entreprises au haut et au trs haut dbit. Elles nont hirarchis leurs
priorits qu la faveur de ladoption de schmas directeurs territoriaux
damnagement numrique. Elles se heurtent une commercialisation
difficile de leurs rseaux qui fragilise leur quilibre financier.

A - Les premires expriences des collectivits


territoriales

1 - Quelques exemples

Les exemples qui suivent illustrent lexprience acquise par les


collectivits territoriales. Ils montrent la diversit des objectifs
damnagement numrique du territoire poursuivis par ces dernires et leur
volution.
Dans lex-rgion Nord-Pas-de-Calais99 deux exemples de rseaux
dits de premire gnration en tmoignent. En 1989, dans le valenciennois,
des collectivits ont dvelopp plusieurs projets en vue dinstaller une
cit numrique sur ce territoire. Elle a dabord construit un rseau
physique interconnectant une vingtaine de sites vocation ducative et
culturelle100 pour constituer un anneau citoyen valenciennois . sa
cration en 2000, la communaut dagglomration de Valenciennes
Mtropole (CAVM) a poursuivi cette politique par la mise en uvre dun

99 Cette rgion connaissait un taux de chmage lev qui la classait fin 2015 au
deuxime rang des rgions mtropolitaines par ordre dcroissant. Entre 2007 et 2012,
Valenciennes est parvenue stabiliser sa population grce un solde naturel favorable
qui a compens un solde ngatif des entres-sorties. Dans le mme temps, la population
de la communaut urbaine de Dunkerque sest replie de 0,4 %. La rgion Hauts-de-
France prsente la densit de population la plus forte de France mtropolitaine aprs
lle-de-France.
100 Parmi lesquels son universit, celle de Mons en Belgique, son centre hospitalier ainsi

que la chambre de commerce et dindustrie.

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60 COUR DES COMPTES

intranet des communes facilitant lchange dinformations entre ses


membres. Lobjectif tait alors triple : amnager le territoire, contribuer au
dveloppement conomique et amliorer la qualit de service fournie aux
habitants et aux professionnels.
De mme, avant la loi de rglementation des tlcommunications,
la commune de Saint-Pol-sur-Mer, dans le dpartement du Nord
proximit de Dunkerque, a entrepris la construction dun rseau cbl de
tldistribution de type coaxial ds 1977, remplac depuis par la fibre
optique. Repris en 1991 par le syndicat intercommunal vocation unique
(SIVU) pour la tldistribution Saint-Pol-sur-Mer, les communes
membres du syndicat ont pos le principe de la gratuit du rseau, son
financement tant assur par limpt. Ce rseau a t dvelopp et intgr
des infrastructures plus larges au fur et mesure de lvolution du cadre
lgislatif des communications lectroniques.
Dans un contexte plus rural, lex-rgion Auvergne est parvenue la
fois fdrer de nombreuses initiatives locales et mobiliser loprateur
historique, alors quelle se classait parmi les rgions les moins densment
peuples du pays. Le schma directeur territorial damnagement
numrique, labor lchelon rgional, indiquait en 2011 [] compte
tenu de la faiblesse de son attractivit et de ses ressources, lAuvergne ne
peut se permettre davancer divise dans la bataille du trs haut dbit .
La rgion concevait alors la couverture numrique en haut dbit de
son territoire comme un moyen de lutter contre la dsertification rurale en
lui permettant dattirer de nouveaux habitants. Fin 2005, elle a sign une
convention avec ses quatre dpartements aux termes de laquelle ces
derniers lui ont confi la coordination et la matrise douvrage dun projet
visant la rsorption des zones blanches non desservies par le haut dbit.
Le dpartement de la Manche, dont la population est moins dense
et plus rurale que la moyenne mtropolitaine, sest galement investi pour
le dveloppement des communications lectroniques sur son territoire. Ds
2000, devant le constat de labsence de toute initiative prive, il a dploy
un rseau de collecte en fibre optique destine au dgroupage des boucles
locales de cuivre qui favorisait la concurrence. Afin de soutenir et de
diversifier le dveloppement conomique sur son territoire, il a cr ds
2004 un tablissement ddi aux technologies numriques, le syndicat
mixte Manche Numrique.

2 - Impact de ces rseaux


En dcembre 2008 lArcep a effectu un premier bilan des rseaux
dinitiative publique et a conclu leur impact positif plusieurs titres :

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LOURDS MOYEN TERME 61

- le dgroupage a t amplifi et acclr : prs de 40 % des centraux


tlphoniques dgroups, reprsentant 4,6 millions de lignes, lont t
en sappuyant sur un rseau dinitiative publique. Sur ce total,
2 millions de lignes nauraient jamais t dgroupes sans intervention
publique. Pour les 2,6 millions de lignes restantes, cette intervention a
permis un dgroupage plus rapide que par la seule initiative prive ;
- des services comptitifs ont t apports aux entreprises locales : plus
de 2 000 zones dactivit ont t desservies en fibre optique par des
rseaux dinitiative publique. Sur ces zones, les entreprises ont
bnfici de prix 20 50 % moins levs que les prix habituellement
constats, et la pntration des services trs haut dbit par des
oprateurs alternatifs a t dcuple ;
- des foyers non couverts ont eu un accs internet haut dbit (zones
blanches). Sans fournir de chiffre prcis, lArcep estimait que les
collectivits engages dans de tels programmes reprsentaient prs de
la moiti de la population en zone blanche.
Plus gnralement et avec beaucoup de prcautions, en extrapolant
les effets induits des rseaux dinitiative publique examins (56) au niveau
national, lArcep estimait en 2008 que le nombre demplois directs crs
serait compris entre 600 et 1 800 et que le PIB induit stablirait 111 M.
En 2016, la Caisse des dpts et consignations et la Fdration des
industriels des rseaux dinitiative publique estimaient 6 000 emplois
directs le nombre demplois mobiliss sur ces rseaux en 2015.

B - Les schmas directeurs territoriaux damnagement


numrique situent le terme des dploiements
en majorit au-del de 2030
L'tat apporte son concours financier aux collectivits au moyen du
fonds pour une socit numrique (FSN). La phase dite FSN sachve
en 2022 et concerne en rgle gnrale la moiti des investissements
ncessaires. Ainsi, les projets locaux de dploiement prsents dans les
schmas prvoient une couverture des territoires en trs haut dbit entre
2025 et 2030, voire 2035.
Au 21 octobre 2016, 88 schmas directeurs territoriaux
damnagement numrique taient dclars lArcep. Parmi ceux-ci,
26 ont fait lobjet dune actualisation dont 8 en 2016. Les porteurs de projet
sont essentiellement des dpartements (74 %). Onze groupements de

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62 COUR DES COMPTES

collectivits101, deux rgions102 et quatre ex-rgions103 ont galement


labor un schma directeur, auxquelles sajoutent les collectivits statut
particulier de Corse, de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin et les
collectivits territoriales uniques de Guyane, de Martinique et de Mayotte.
Ainsi, hormis quelques cas particuliers104, lensemble du territoire est
couvert par un schma directeur damnagement numrique.
Vingt-cinq schmas directeurs couvrent les territoires des entits
contrles par les chambres rgionales des comptes en vue du prsent
rapport, dix-sept dentre eux ont t labors par un dpartement, un par
une rgion monodpartementale, la rgion Guadeloupe, quatre par un
syndicat mixte et trois par une rgion105. Achevs entre 2011 et 2014, ces
documents couvrent un tiers de la population franaise et 38 % de la
population rsidant en zone dinitiative publique. Ils reprsentent un tiers
de la superficie du territoire.
Parmi les entits contrles, seules deux prvoient datteindre
lobjectif de 100 % de couverture trs haut dbit 80 % en fibre jusqu
labonn en 2022 : le dpartement de lAin et le dpartement de
lHrault106.
La majeure partie des schmas directeurs examins situent le terme
des dploiements 2030. Les phases ultrieures la phase FSN ne sont
gnralement quvoques, sans prcisions sur les chances futures, ou
sur leur plan de financement.

Le phasage du projet du syndicat mixte Mgalis Bretagne


En Bretagne, linitiative publique concerne 90 % du territoire et
60 % de la population, soit 1,9 million dhabitants sur un total de

101 Le primtre du syndicat mixte Dorsal couvrait lex-rgion du Limousin.


102 Rgions Guadeloupe et La Runion.
103 Alsace, Auvergne, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais.
104 Les dploiements Paris et dans les Hauts-de-Seine reposent entirement sur

linitiative prive. Dans les Bouches-du-Rhne, 94 % de la population devraient


bnficier de dploiements sur fonds propres des oprateurs. La collectivit territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon (environ 6 000 habitants) a dpos un dossier de demande
de financement au FSN en 2013. Enfin, en vertu du principe de spcialit lgislative,
les dispositions du code des postes et communications lectroniques ne sappliquent en
Polynsie franaise et en Nouvelle Caldonie, dans les les Wallis-et-Futuna et dans les
Terres australes et antarctiques franaises que sur mention expresse dun texte ou si
elles y ont t rendues applicables par un texte spcial.
105 La rgion Bretagne, les ex-rgions Auvergne et Nord-Pas-de-Calais.
106 Seul le dpartement de lHrault a t soumis un examen de la gestion par la

chambre rgionale des comptes.

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LOURDS MOYEN TERME 63

3,2 millions. Le projet consiste rendre ligible 100 % des locaux de la zone
dinitiative publique la fibre optique jusqu labonn lhorizon 2030
selon trois phases :
Phase 1 (2014-2018) : 240 000 locaux, soit environ 370 000 habitants ;
Phase 2 (2019-2023) : 400 000 locaux, soit environ 600 000 habitants ;
Phase 3 (2024-2030) : 627 332 locaux, soit environ 960 000 habitants.

Il est tonnant que le Plan France trs haut dbit, prsent en fvrier
2013, nait pas pris en compte les calendriers de dploiement des rseaux
de desserte inscrits dans les schmas directeurs alors mme que prs de
90 % dentre eux avaient dj t adopts. linverse, ces derniers nont
t que rarement modifis depuis lors. Ce dcalage traduit un dfaut de
concertation et de coordination entre les mesures adoptes au plan national
et les documents stratgiques labors au niveau local.

C - La commercialisation des rseaux publics


est dcevante
Les rares exemples de dbut dexploitation et de commercialisation
des rseaux dinitiative publique de deuxime gnration montrent des
situations trs contrastes. Certains rseaux connaissent de grandes
difficults tandis que dautres enregistrent des performances commerciales
proches de celles releves par lArcep au plan national au deuxime
trimestre 2016, toutes zones confondues, soit 26,7 %107.
Labsence durable de commercialisation pour certains rseaux
fragilise fortement leur situation financire notamment en raison du niveau
lev des charges fixes, parmi lesquelles la location des infrastructures
des tiers.
Pour autant, la Mission Trs haut dbit (MTHD) estime que la
monte en puissance de la commercialisation aura lieu partir de 2017.

1071,743 million nombre dabonnements en fibre optique jusqu labonn rapport


6,522 millions de logements ligibles cette technologie au 30 juin 2016.

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64 COUR DES COMPTES

1 - Les plans daffaires des rseaux de premire gnration se sont


rvls exagrment optimistes

Les deux exemples qui suivent illustrent les difficults que


connaissent les collectivits territoriales qui ont dploy un rseau
dinitiative publique de premire gnration.
1) Dbute en 2009, lexploitation du rseau haut dbit du
dpartement du Jura par son dlgataire Connectic 39, socit filiale
dEiffage et dAltitude Infrastructures a rapidement connu des rsultats
financiers catastrophiques et un chec manifeste de la
commercialisation , selon le rapport de la commission consultative des
services publics locaux. Le rsultat dexploitation tait constamment
dficitaire, avec une tendance laggravation, et le chiffre daffaires en
2011 tait infrieur de huit fois la prvision ; labsence de recettes sur la
clientle grand public, la faiblesse des recettes sur le segment des
entreprises, ainsi que les baisses de tarifs provoques par un accroissement
de la concurrence lavaient fragilis.
En juillet 2012, le dlgataire a assign le dpartement devant le
tribunal administratif de Besanon en vue dobtenir la rsiliation de la
convention de dlgation pour imprvision, lui rclamant 30 M. En 2013,
la socit sest dclare en tat de cessation des paiements, une procdure
de liquidation judiciaire a t ouverte devant le tribunal de commerce de
Lons-le-Saunier en juillet de la mme anne.
Afin dassurer la continuit du service public, le rseau a t revu
sur le plan technique (fermeture de certaines stations WiMax et
rutilisation de certaines infrastructures en fibre optique) et le dpartement
du Jura a choisi un nouveau dlgataire (la socit Axione) en mai 2014.
2) Dans le dpartement de lEure, pour attirer la clientle de
fournisseurs daccs internet, la grille tarifaire du rseau a t modifie
la baisse ds le dbut du contrat de dlgation. En consquence, le montant
des recettes prvu au plan daffaires initial a t sensiblement rduit.
La commercialisation auprs de la clientle finale sest rvle trs
infrieure aux prvisions, notamment en raison de lchec de la
commercialisation du rseau hertzien WiMax destin couvrir les zones
blanches du dpartement. Ainsi, entre 2007 et 2014, le dlgataire na
ralis que 24 % du montant des recettes prvues au plan daffaires initial.
Dans le mme temps, les charges prvisionnelles taient ralises hauteur
de 36 %. Le niveau des cots fixes (amortissements, maintenance,
redevances et droits divers) est rest lev et na pu tre couvert par les
recettes constates.

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LOURDS MOYEN TERME 65

Labsence de rentabilit du rseau a entran un dsquilibre des


comptes de la socit ad hoc, conduisant un report nouveau ngatif de
plus de 15 M, la clture du dernier exercice. Le dlgataire a reconnu
que les taux prvisionnels de retour sur investissement108 des projets de
rseaux dinitiative publique de premire gnration taient surestims par
rapport aux ralisations.
3) Plus gnralement, une solution doit tre trouve pour les rseaux
dinitiative publique de premire gnration en difficult du fait de
lexistence doffres prives concurrentes sur un mme territoire. Les
collectivits concernes devront viter de prolonger les contrats et, dans la
mesure o le cadre juridique et contractuel le leur permet, recentrer leurs
offres sur laccs des infrastructures passives. Enfin, elles devront
envisager lopportunit de transfrer une partie des activits du rseau, en
particulier la fourniture de services activs, au secteur priv.

2 - La commercialisation des rseaux en fibre optique


jusqu labonn nen est encore qu ses dbuts

1) Sans tre reprsentatif de lensemble des rseaux dinitiative


publique, lexprience malheureuse de lentre en phase de
commercialisation du rseau en fibre optique jusqu labonn de la
communaut de communes Cur Cte Fleurie109 rsume les cueils que
les collectivits territoriales peuvent rencontrer. Ds le dmarrage de la
phase de commercialisation en 2013, le taux dabonnement a t trs
infrieur aux prvisions du plan daffaires. Cette faiblesse du nombre de
clients sexplique par des considrations lies la fois au dlgataire110,
la faible notorit des oprateurs alternatifs auprs du grand public, et
lvolution de lenvironnement technique et commercial du rseau111.

108 Entre 11 et 13 %.
109 Ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) rassemble
11 communes parmi lesquelles Deauville et Trouville-sur-Mer. Il comptait en 2015 une
population INSEE de 21 000 habitants. Ds lorigine, le rseau a t conu
intgralement en FttH.
110 Au premier semestre de la commercialisation, le dlgataire na pas t en mesure

de respecter les dlais de raccordement et de mise en service prvus par la convention


et son activit a pti dun manque de communication avec les usagers du rseau et les
lus locaux.
111 Ainsi ltendue des zones blanches a diminu concomitamment au dploiement du

rseau, le rseau en cuivre dOrange qui fournissait fin 2014 des services en haut dbit
75 % des logements et locaux de lEPCI et 16 % en trs haut dbit sest modernis
avec larrive du VDSL2, les professionnels et les collectivits ne sont pas passs la

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66 COUR DES COMPTES

Les difficults mises jour se sont immdiatement traduites par un


cart important entre les prvisions et les ralisations : aprs deux ans de
commercialisation, la perte nette cumule reprsentait plus du double de
celle attendue.
2) En Guadeloupe112, la commune de Sainte-Anne,
24 346 habitants et une densit de 291 habitants au km2, a dbut en 2009
le dploiement dun rseau en fibre optique jusqu labonn sur
lensemble de son territoire en rponse la demande dune partie de ses
administrs113. Desservant 12 000 logements et locaux usage
professionnel, la commune estimait pouvoir disposer de 2 551 clients finals
fin 2015. cette date, le rseau ne comptait que 625 abonns114, soit un
taux de commercialisation de 5 %.
La commune de Sainte-Anne indique que loprateur rpercute les
cots quil supporte pour accder au cble sous-marin desservant la
Guadeloupe et que la facturation de ce lien par Orange entre Sainte-Anne
et la station datterrissement du cble sous-marin ( Jarry) est trop leve.
Selon les services de la commune, Orange facture le lien au prix de
90 /Mbps contre 10 /Mbps en mtropole. Afin de saffranchir de ces
cots, la commune a entam la construction dune nouvelle infrastructure
de liaison entre Sainte-Anne et Jarry.

fibre optique, les usages dans les domaines de lassistance domicile et de la scurit
nont pas t suffisamment dvelopps.
112 En 2015, le dpartement de la Guadeloupe comptait 402 119 habitants dont 93 %

rsidaient en zone dinitiative publique. Seules les communes de Basse-Terre et de


Pointe--Pitre, pour un total de 26 976 habitants, taient premptes par les oprateurs
privs.
113 Ltude pralable de 2009 montrait que 33 % des foyers disposaient dun dbit

infrieur 2 Mbps, parmi ceux-ci prs de la moiti taient inligibles lADSL.


Linvestissement de la commune avait t retenu la suite de lappel projet Haut
dbit en zone rurale initi par le Gouvernement en 2007.
114 Les premiers clients du rseau sont les foyers et les entreprises (au nombre de 45,

essentiellement des infrastructures daccueil des touristes) non couverts par les autres
technologies.

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LOURDS MOYEN TERME 67

3) linverse, le dploiement et la commercialisation de la fibre


optique jusqu labonn dans le dpartement de lOise ne prsentent pas
de difficults majeures. Cr en 2013, le syndicat mixte Oise Trs haut
dbit a commenc en 2014 le dploiement de la fibre optique jusqu
labonn qui devrait tre achev en sept ans. En mars 2014, il a conclu une
convention daffermage dune dure de quinze ans pour lexploitation, la
commercialisation et la maintenance du rseau avec la socit Oise
Numrique, filiale de SFR, qui assure galement sous sa matrise
douvrage la ralisation des raccordements de la clientle finale. Le taux
de commercialisation de la fibre installe par cette socit tait de 20,28 %
au terme de la premire anne.

3 - La clientle dentreprises est une cible privilgie mais souvent


hors datteinte pour les rseaux dinitiative publique

LArcep a estim le nombre dentreprises susceptibles de bnficier


doffres en fibre optique ddie 90 000 sur le territoire. Ces offres sont
dotes doptions de qualit de service spcifiques et rpondent une
demande de scurisation exprime par les entreprises. Elles ncessitent une
infrastructure daccs spcifique115.
Aujourdhui ce type de dploiements est ralis hauteur de 0,6 %
dans les communes peu denses (moins de 25 habitants au km), 10,4 %
dans les communes moyennement denses (entre 25 et 300 habitants
au km), 75,4 % dans les communes trs denses (au moins 300 habitants au
km, lexclusion de Paris). Les dploiements sont raliss hauteur de
13,7 % Paris116.
Or, comme le mentionne le cahier des charges du Plan France trs
haut dbit, la clientle des entreprises est prioritaire pour les rseaux
dinitiative publique qui offrent une fibre optique mutualise. Acteurs
importants du dveloppement des territoires, les entreprises favorisent
lquilibre financier des rseaux. Pourtant, elles sont difficilement
accessibles aux rseaux dinitiative publique. Plusieurs facteurs expliquent
ce constat :

115Dite BLOD pour boucle locale optique ddie.


116 Document de lArcep soumis le 13 mai 2016 la consultation publique
(fonctionnement et paramtrage du modle des cots de la boucle locale optique
ddie), page 7.

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68 COUR DES COMPTES

- loffre des oprateurs prsents sur les rseaux dinitiative publique117


parat moins attractive en termes de qualit de service aux grandes
entreprises que celle des oprateurs nationaux qui offrent des liaisons
optiques ddies ; la qualit de service de loprateur historique118 et
sa position dominante sur le march des entreprises119 sont reconnues ;
- seules certaines offres concurrentes dOrange de fibre optique ddie
sont encadres120 en termes de prix ;
- les collectivits territoriales ont le choix entre deux maux : soit tirer
les prix vers le bas121 au dtriment de lquilibre financier des rseaux,
soit fixer des tarifs trop levs au dtriment de la commercialisation.
Le rseau dploy dans lex-rgion Auvergne ne comptait ainsi que
six souscriptions dentreprises mi-2015 alors mme que 1 291
entreprises taient couvertes fin 2014 : les tarifs des offres savrent
trop levs pour les petites et moyennes entreprises.
Pour permettre aux entreprises prsentes en zone dinitiative
publique, et notamment aux plus petites dentre elles, de bnficier
dabonnements adapts leurs besoins un prix accessible, lArcep
envisage dencourager lmergence dune gamme doffres avec une plus
grande qualit de service sur la boucle locale optique des rseaux
dinitiative publique.

D - La rentabilit des rseaux publics est indtermine

La rentabilit des rseaux publics nest pas une obligation. La


lgislation122 prvoit mme que les conditions conomiques puissent ne pas
permettre la rentabilit de ces rseaux et que les collectivits territoriales

117 Il sagit des offres daccs la boucle locale mutualise, cest--dire aux lments
de rseau en fibre optique.
118 Orange jouit dune rputation de fiabilit et de ractivit trs importante auprs

des entreprises , dcision prcite de lArcep n 2014-0733 et dcision n 2014-0735


du 26 juin 2014.
119 Malgr les obligations de transparence et de non-discrimination imposes

rcemment par lArcep, Orange a nanmoins t condamn au paiement dune amende


de lAutorit de la concurrence de 350 millions deuros en vertu de la dcision prcite
de lAutorit de la concurrence n 15-D-20 du 17 dcembre 2015.
120 Cas de certaines offres dOrange et dans certaines zones : par exemple offres de

BLOD dites offres de gros de services de capacit dOrange sur support optique
dans la zone dencadrement tarifaire ZF2 .
121 Sans pouvoir pratiquer de prquation tarifaire.
122 Article L. 1425-1 alina IV du code gnral des collectivits territoriales.

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LOURDS MOYEN TERME 69

et leurs groupements mettent leurs infrastructures ou rseaux de


communications lectroniques disposition des oprateurs un prix
infrieur au cot de revient.
Pour autant le taux de rentabilit des investissements devrait tre
dtermin pour permettre dtablir quel horizon les investisseurs seront
susceptibles de recouvrer leurs mises de fond et le niveau adquat de
lventuelle subvention publique dquilibre. Ce taux de retour sur
investissement reste toutefois indtermin ce jour par les collectivits
territoriales et la Cour constate que les investisseurs viennent rarement
cofinancer les infrastructures publiques, cofinancement pourtant attendu
dans le cadre du Plan France trs haut dbit.

1 - Le taux de retour sur investissement est indtermin ce jour

Plusieurs des entits contrles ont bnfici de lintervention de la


Caisse des dpts et consignations, quil sagisse dune intercommunalit
(communaut urbaine dArras), dun dpartement (Manche, Oise, Sarthe,
Seine-et-Marne, Maine-et-Loire, Pyrnes-Atlantiques) ou dun syndicat
mixte (SIPPEREC123 en le-de-France, DORSAL dans lex-rgion
Limousin).
fin dcembre 2014, la Caisse avait investi 146 M en fonds
propres dans 33 rseaux dinitiative publique et avait galement consenti
323 M de prts sur fonds dpargne. Ses investissements en fonds propres
ont eu lieu principalement dans les rseaux de premire gnration (rseau
de collecte, de dgroupage ou de desserte des entreprises). En revanche,
lactivit de prteur concerne aussi les rseaux de deuxime gnration.
Elle apparat en plein essor contrairement la situation qui prvalait entre
2001 et 2010.
Lapproche de la rentabilit dans les rseaux dinitiative publique
peut sinspirer des rsultats obtenus par la Caisse en sa qualit
dinvestisseur en capital dans les socits dlgataires.
Le taux de rentabilit de ses investissements a t tabli au
31 dcembre 2014 et ne porte que sur 110 M dinvestissements initiaux
effectus depuis 2001124 dans 33 rseaux dinfrastructure numrique, grs

123 Syndicat Intercommunal de la Priphrie de Paris pour les nergies et les Rseaux
de Communication.
124 Investissement de 34 % dans IRISE.

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70 COUR DES COMPTES

par quatre oprateurs alternatifs diffrents125. Sa participation varie entre


un minimum de 20 % (SEMAFOR 77) et un maximum de 40 % (INOLIA).
Prs de la moiti de ces investissements sont concentrs dans deux rseaux
dans lesquels la Caisse a investi en 2009. Les taux de rentabilit interne de
chacun de ces investissements sont trs disperss et stablissent entre un
maximum de 35 % et un minimum de - 6 %.
Si globalement la Caisse des dpts na pas perdu dargent, son taux
de rentabilit interne annuel, malgr les limites inhrentes au calcul126,
savre cependant dcevant (+ 3 %) : en dehors des priodes de taux
dintrts faibles voire ngatifs, ce niveau de rmunration est insuffisant
pour servir durablement de modle au co-investissement priv dans les
rseaux dinitiative publique de deuxime gnration.

2 - Une absence de suivi des retours sur investissement


des rseaux dinitiative publique

La soutenabilit financire de linvestissement public dans les


rseaux est un dterminant de leur prennit et du ralisme des projections
qui en ont fond la dcision. Au cas prsent elle est cohrente avec le
principe selon lequel les investissements du programme dinvestissements
davenir devaient faire lobjet dune slection en faveur de ceux
apparaissant porteurs dune rentabilit directe (dividende, royalties,
intrts) ou indirecte (recettes fiscales induites par une activit conomique
accrue) pour ltat et de bnfices socio-conomiques pour la
collectivit 127.
Lanalyse du retour sur investissement prvisionnel du projet
conduira les investisseurs identifier les risques, les cots, les bnfices et
la dimension temporelle dans laquelle leur projet sinscrit. Le suivi de cet
indicateur permettra dorienter les volutions du projet et dtayer le cas
chant sa prolongation, ses modifications ou lallocation de nouvelles
ressources. Cest dans cet esprit que la Cour recommande son utilisation
systmatique.

125 Covage, SFR Collectivits, Axione et Altitude.


126 Taux dactualisation de 9 %, valeur de cession que recevrait la Caisse des dpts si
elle cdait lintgralit de son portefeuille en 2015.
127 Investir pour lavenir : priorits stratgiques dinvestissement et emprunt national.

Rapport au Premier ministre, novembre 2009.

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LOURDS MOYEN TERME 71

3 - Les oprateurs ne viennent pas cofinancer ab initio


la construction des rseaux dinitiative publique

Le cahier des charges du Plan France trs haut dbit prvoit que les
oprateurs peuvent choisir de co-investir dans les rseaux dinitiative
publique ds leur lancement : ils adoptent alors une position dinvestisseur
en assumant une partie du risque de commercialisation aux cts de la
collectivit. Ils peuvent galement opter pour une solution de location des
infrastructures du rseau public : ils sont alors usagers du rseau,
moyennant le rglement de redevances en fonction des services retenus
dans la grille tarifaire propose par la collectivit propritaire du rseau.
Dans la pratique, le co-investissement permet loprateur de
proposer une offre dabonnement aux habitants des communes dans
lesquelles la fibre optique est dploye. Cette modalit lui permet
daccder rapidement aux utilisateurs finals, auxquels il peut proposer ses
offres avant larrive des concurrents.
Or labsence des oprateurs privs aux cts des collectivits
territoriales est gnralement constate. Les deux oprateurs nationaux
confirment quils ne souhaitent pas investir dans la construction des
rseaux publics au motif quils nen seraient pas propritaires, et quils
prfrent utiliser leurs propres infrastructures. Ils sont donc aujourdhui
peu usagers des rseaux dinitiative publique. Cette position conduit une
sous-utilisation des rseaux dinitiative publique court terme. Ds lors il
semble illusoire denvisager que ces rseaux parviennent un quilibre
rapidement. Les collectivits assument donc seules les risques inhrents
aux premiers investissements, remettant ainsi en cause le modle
conomique initial envisag dans le plan.
Le rseau dpartemental trs haut dbit de la Manche tmoigne de
labsence dintrt des oprateurs privs pour le co-investissement. Ce
rseau devrait tre construit en trois phases, la premire dentre elles se
droulant entre 2015 et 2020 et tant finance hauteur de 24 % par des
prts bancaires en attente des recettes de commercialisation, et de 76 % par
des fonds publics128.
Le syndicat Manche Numrique a publi sur son site une offre de
co-investissement destination des oprateurs en janvier 2015 pour le

128 Les contributions publiques sont composes de la subvention du FSN pour


42,42 M, des participations des collectivits territoriales, des intercommunalits et des
fonds europens pour 63,95 M. La rcupration de la TVA auprs du fonds de
compensation pour la taxe sur la valeur ajoute intervient pour 30 M.

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72 COUR DES COMPTES

dploiement du rseau dans trois communauts de communes du


dpartement. Faute de rponse, ltablissement compte dsormais sur
larrive des oprateurs nationaux en qualit de locataires du rseau,
une fois la totalit des investissements ralise ses seuls risques. Ds lors,
lquilibre financier du projet repose uniquement sur une
commercialisation rapide du rseau.
De mme le rseau public en Bretagne ne prvoit pas de
contribution de loprateur qui a t charg de sa construction et de son
exploitation.
Le syndicat mixte Megalis Bretagne sest vu confier la mise en
uvre du projet trs haut dbit de la rgion Bretagne dbut 2013,
conformment au schma de cohrence rgionale damnagement
numrique de 2011 qui soulignait lintrt dune gestion du projet au
niveau rgional.
La premire phase du dploiement porte sur 423 M, couverts plus
de 90 % par des contributions publiques (388 M). Les deux phases
suivantes courent jusqu 2030 et devraient conduire un financement
global de 2 Md.
La construction du rseau a t confie Orange, qui a par la suite
t attributaire de la dlgation de service public en vue de lexploitation
commerciale. Le plan de financement des travaux prvus au cours de la
phase 2014-2019 ne fait tat daucune contribution dOrange ab initio.

4 - Le bnfice du fonds de compensation pour la taxe sur la


valeur ajoute na t que rcemment rintroduit

La loi du 29 dcembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a


modifi larticle L. 1615-7 du code gnral des collectivits territoriales en
permettant aux collectivits territoriales et leurs groupements de
bnficier jusquen 2014 de lattribution du fonds de compensation pour la
taxe sur la valeur ajoute au titre de leurs dpenses d'investissement
ralises sous matrise d'ouvrage publique, en matire d'infrastructures
passives intgrant leur patrimoine.
Cette disposition navait pas t proroge pour 2015, suscitant des
inquitudes parmi les personnes publiques porteuses de projets.
La loi du 29 dcembre 2015 de finances pour 2016 a rintroduit cette
mesure dans le code gnral des collectivits territoriales pour les dpenses
dinvestissement ralises durant la priode 2015-2022, couvrant ainsi

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LOURDS MOYEN TERME 73

expressment lchance du Plan France trs haut dbit. Pour autant, ltat
ne sest pas engag prolonger cette aide lissue de ce dernier alors mme
que la moiti des prises optiques resteront construire en zone dinitiative
publique.

IV - Un grand plan national entranant une


charge financire lourde et croissante

Le Plan France trs haut dbit repose sur des ambitions fortes. Si
lobjectif quil fixe pour 2017 sera atteint, la couverture intgrale du
territoire prvue pour 2022 apparait compromise. De plus lenveloppe
dinvestissements publics et privs, estime 20 Md, pourrait tre
dpasse lchance des schmas directeurs territoriaux damnagement
numrique.

Effets macroconomiques du Plan


La direction gnrale du Trsor a estim limpact sur la croissance
et lemploi du Plan, qui contribue structurer une filire industrielle de la
fibre optique et des rseaux dinitiative publique. Elle a analys
essentiellement leffet de ce plan sur linvestissement : linvestissement
public et la coordination des investissements publics et privs prvus par le
plan peuvent avoir un effet dentranement ou un effet dviction sur
linvestissement priv ; le mode de financement des investissements publics
(impts ou non) peut ou non crer de lemploi et de la croissance. Leffet
sur la productivit na pas t pris en compte car trop incertain.

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En prenant pour hypothses que les investissements publics se


droulent quitablement sur la priode 2015-2022, et gnrent autant
(7 Md) dinvestissements privs, la direction gnrale du Trsor estime
que le plan prsente un impact positif court terme sur lactivit, du fait du
supplment dinvestissement. Hors effet du financement du plan, limpact
court terme sur lactivit serait compris entre 0,07 et 0,13 point de PIB et
crerait 10 000 18 000 emplois horizon 3 ans. Mais limpact horizon
10 ans serait toutefois globalement neutre sur le PIB129 et lemploi du fait
de larrt des investissements supplmentaires. Le financement par limpt
de ces investissements publics dgrade ces prvisions.

A - Des objectifs trs ambitieux

1 - Objectifs et principales donnes chiffres

Sur un primtre total denviron 35 millions de logements et locaux


usage professionnel quiper, les objectifs du Plan France trs haut dbit
annonc en 2013 sont les suivants :
- la couverture intgrale en trs haut dbit lhorizon 2022 avec
lobjectif intermdiaire dun taux de couverture de 50 % des foyers en
2017130 ;
- la priorit donne la fibre optique jusqu labonn, par lobjectif de
rendre ligibles cette technologie 80 % des logements en 2022 toutes
zones confondues. Ceci correspond 20 millions de logements situs
en zones dinitiative prive et 8 millions en zones dinitiative
publique ; les 20 % de logements restants, soit 7 millions, tous situs
en zone dinitiative publique, tant couverts par une technologie
alternative ;
- dans le projet annuel de performance annex au projet de loi de
finances pour 2016, un troisime objectif a t ajout : celui dapporter
un haut dbit de qualit (3 4 Mbps) lensemble des foyers en 2017,
par lutilisation de toutes les technologies qui peuvent sinscrire dans
lobjectif final, notamment le recours la modernisation du rseau en
cuivre.

129
Voire ngatif entre 0 et - 0,02 point de PIB.
130Le plan permet le recours des technologies alternatives (satellite, radio terrestre)
pour un accs au bon haut dbit (3 4 Mbps) pour tous ds 2017.

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Le nombre de logements et de locaux usage professionnel est


estim 6 7 millions pour la zone trs dense, environ 13 millions pour la
zone AMII (soit 20 millions en zone dinitiative prive) et 15 millions pour
la zone dinitiative publique.
Lchance 2022 est lgrement dcale par rapport celle fixe par
lUnion europenne. En effet, la stratgie numrique pour lEurope ,
adopte en 2010, se situe horizon 2020 et vise 100 % de couverture en
haut dbit rapide (dbit suprieur 30 Mbps soit le seuil du trs haut
dbit adopt en France) au plus tard en 2020, et 50 % de couverture en haut
dbit ultra-rapide (dbit suprieur 100 Mbps) au plus tard en 2020.
Les termes utiliss par ce Plan favorisent les interprtations et
comportent de facto deux ambigits.
La premire tient la notion de couverture : lorsque le Plan a
fix un objectif de couverture 100 %, il considrait que le raccordement
final ntait pas inclus, ni, a fortiori, les cots de ce raccordement final que
lArcep avait estims aux alentours de 10 Md. En revanche, le grand
public fait rarement cette distinction et assimile la couverture une
situation qui permet un accs immdiat aux services, comme cest le cas
pour la couverture mobile ou satellitaire.
Aussi la Cour inclut-elle le raccordement final dans le chiffrage du
plan dinvestissement, raccordement qui permet de rendre le rseau
effectivement utilisable par labonn.
La seconde tient lhorizon temporel de lquipement en trs haut
dbit : il existe de facto une tape supplmentaire qui va au-del du plan
actuel, cest--dire au-del de 2022. Le programme dinvestissements dans
lequel la France sest engage comporte ainsi deux tapes. La premire
tape dite Plan France trs haut dbit a dj t dcrite et est donc
destine couvrir, lhorizon 2022, 80 % des logements en fibre optique
et les 20 % de logements restants en solutions alternatives. Une seconde
tape dite au-del du Plan qui se trouve dj en germe dans le cahier
des charges du plan actuel131, a pour objectif de complter le dploiement
du rseau en fibre optique aux 20 % de logements restants, sauf pour les
cas les plus difficiles.

131Source : Cahier des charges France Trs haut dbit Rseaux dinitiative publique
version 2015, page 4 : Le FttH constitue une solution industrielle performante et
prenne, qui doit constituer la cible terme .

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2 - Lobjectif intermdiaire de 2017 sera atteint

Parmi les six millions et demi de logements ligibles au trs haut


dbit par la fibre optique jusqu labonn au 30 juin 2016, 5,8 millions
sont situs dans les zones dinitiative prive et seulement 677 000 en zone
dinitiative publique.
Dans son bilan dress au deuxime trimestre 2016, lArcep na
recens que 191 000 nouveaux logements rendus ligibles la fibre optique
dans la zone dinitiative publique au cours de lanne coule132. Ils
portaient le nombre total de logements rendus ligibles par les rseaux
dinitiative publique 919 000133. Ce rsultat encore modeste est
rapprocher des 8 millions134 de prises optiques dont le dploiement est
prvu chance 2022 par les collectivits territoriales et leurs
groupements.
Si lon prend aussi en considration les technologies daccs au trs
haut dbit fixe (monte en dbit du rseau en cuivre et rseau cbl), le
nombre total de logements et locaux professionnels ligibles au trs haut
dbit, stait lev 11,05 millions fin 2013, 13,27 millions fin 2014 et
14,47 millions fin 2015135.
En retenant lhypothse dune progression similaire celle constate
ces dernires annes, lobjectif intermdiaire du plan fix pour 2017 (
savoir environ 17,5 millions de logements et locaux usage professionnel
ligibles au trs haut dbit) devrait pouvoir tre atteint en avance par
rapport au calendrier prvisionnel.
Lobjectif intermdiaire du Plan sera atteint grce deux lments :
i) le dploiement de la fibre optique jusqu labonn en zone
dinitiative prive, et notamment en zone trs dense :

132
Dans le mme temps, 1,3 million de nouveaux logements ont t rendus ligibles
dans les zones dinitiative prive.
133 Y compris 242 000 prises optiques dployes par des rseaux dinitiative publique

en zone dinitiative prive. Il y a donc moins de 700 000 prises effectivement dployes
en zone dinitiative publique.
134 Source : Mission trs haut dbit.
135 Source : observatoire haut et trs haut dbit de lArcep, rubrique dploiement.

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la fin juin 2016 dans les zones dinitiative prive, les oprateurs
avaient construit en tout 5,6 millions de prises, dont 1,57 million136
construites sur une anne glissante. Les prvisions de dploiement rendues
publiques par les oprateurs privs en zones trs denses sont importantes :
Orange prvoit pour 2016 un dploiement complet dans neuf grandes
villes137 qui comptent au total une population de prs de 4 millions
dhabitants.
ii) la monte en dbit sur cuivre :
Celle-ci provient essentiellement de la gnralisation de la norme
VDSL2138 sur lintgralit du rseau en cuivre laquelle ont procd les
oprateurs nationaux : elle reprsente prs de cinq millions et demi de
prises toutes zones confondues.
Pour la seule part des logements et locaux professionnels de la zone
dintervention des collectivits territoriales qui seront ligibles au trs haut
dbit dici 2022, le Gouvernement faisait tat dune prvision de
couverture en trs haut dbit hauteur de 60 % de la population en 2017,
dont plus de 40 % serait assure par cette technologie139.

3 - Latteinte de lobjectif de couverture en 2022


est plus problmatique

Si lobjectif intermdiaire de 2017 sera atteint en avance de phase,


lincertitude demeure grande sur latteinte de lobjectif de couverture en
2022. En effet, mi-2016, il restait un peu plus de 7 millions de logements
couvrir en fibre optique jusqu labonn en zone dinitiative publique
sur une priode de six ans et demi, ainsi que 14,2 millions en zone
dinitiative prive. Ces chiffres ne concernent que les dploiements et non
les raccordements finaux des logements.

136 Parmi ces prises, 1,3 million ont t construites par Orange, 70
000 par SFR. Source :
communiqu de presse du ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique et de
la secrtaire dtat au numrique en date du 1er avril 2016.
137 Bayonne, Brest, Caen, la Mtropole europenne de Lille, Lyon, Metz, Montpellier,

Nice, Paris.
138 Very high bit-rate Digital Subscriber Line version 2.
139 Projet annuel de performance annex au projet de loi de finances 2016.

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Tableau n 3 : reste faire en trs haut dbit jusquen 2022

Reste faire
Nombre de logements ligibles Objectifs
juin 2015 juin 2016 compter de
(en millions) 2022
juin 2016
Zone dinitiative prive
Fibre optique jusqu labonn 4,2 5,8 20 14,2
Technologies alternatives (*) < 9,2 (*) < 8,6 (*) non dfini non dfini
Zone dinitiative publique
Fibre optique jusqu labonn 0,5 0,7 8 7,2
Technologies alternatives indisponible (**) indisponible (**) 7 7
(*) nombre maximum de logements non couverts par le FttH et ligibles un accs thd par une
technologie alternative (cble et monte en dbit sur cuivre)
(**) infrieur au nombre de logements figurant dans les dossiers dposs, soit environ 1 million
Source : Cour des comptes daprs donnes Arcep

Le dploiement en zones dinitiative publique a t laborieux du fait


dune longue phase dinitialisation du Plan (incertitude sur lobtention de
lapprobation de la Commission europenne, organisation de la
gouvernance, constitution des dossiers de financement, consultation des
entreprises, formation des quipes techniques, industrialisation des
processus, etc.) et il est possible que le rythme des travaux dici 2022
sintensifie fortement en passant de moins de 200 000 logements quips
par an jusquen 2016 un peu plus de un million par an. Mais il restera
encore sept millions de logements couvrir avec une technologie autre que
la fibre optique. Or, les dossiers dposs au FSN ne font tat que dun
million de prises de monte en dbit et de moins de 200 000 logements
couverts par un rseau hertzien satellitaire ou terrestre.
Aussi un recours plus important aux technologies alternatives la
fibre optique jusqu labonn devient une condition ncessaire latteinte
de lobjectif de couverture du Plan horizon 2022 dans lhypothse
favorable o huit millions de logements seront quips en fibre optique
dans les zones dinitiative publique.
La Cour recommande donc de prendre davantage en compte la
monte en dbit sur cuivre et les solutions hertziennes terrestres et
satellitaires dans latteinte des objectifs de couverture du plan.

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B - Une exigence de financement public en


augmentation

1 - Lenveloppe totale dinvestissements


est de lordre de 35 Md

Toutes les tudes pralables140 lannonce des plans nationaux ont


abouti, pour une couverture gnralise du territoire en trs haut dbit
assur prs de 100 % en fibre optique jusqu labonn, une fourchette
dinvestissements comprise entre 33,5 et 36 Md en y incluant le
raccordement final. En dcembre 2014, pour une couverture 80 % en fibre
optique, la mission Champsaur a estim de tels investissements 34,8
Md141.
Le plan estimait que les investissements publics et privs horizon
2022 seraient de 20 Md toutes zones confondues. Y compris le
raccordement final, ils devraient tre de lordre de 24,5 Md (dont 4,5 Md
pour le raccordement final en zones dinitiatives prives).
Mais cette date, il restera quiper de nombreux foyers en zone
dinitiative publique. Le Plan France trs haut dbit comporte en germe
des travaux qui se situent au-del de lhorizon temporel affich de 2022 et
de nombreux schmas directeurs territoriaux damnagement numrique
ont adopt des chances pouvant aller jusqu 2030.

140tude de la Datar fin 2009, rapports snatoriaux Maurey et Rome-Hrisson .


141P. 30 du rapport : Les volumes dinvestissement attendus slveraient, quant
eux, 34,8 Md .

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Tableau n 4 : investissements induits


par le Plan France trs haut dbit (en milliards deuros)
Zones dinitiative prive Zones dinitiative publique Total
Raccordement Raccordement
dploiement raccordement dploiement et % de dploiement et % de
raccordement raccordement
Fibre optique jusqu labonn
Nombre de
logements 20 18 15 12 (80 %) 35 30 (86 %)
(en millions)
Montant
6,5 4,5 15,8 5,8 22,3 10,3
(en Md)
Autres investissements (en Md)
Autres cots
2,3
(en Md)
Rseaux de
collecte NRA 0,7
MED
Rseaux de
collecte NRA et 1,2
NRO
Raccordement
des sites 0,2
prioritaires
Investissements
satellite et 0,3
hertziens
Total des
investissements 11 23,9 34,9
(en Md)
Source : Cour des comptes daprs Mission France trs haut dbit

Ces travaux consistent couvrir et raliser le raccordement final


de 7 millions de foyers en zone dinitiative publique qui nauront pas t
traits avant lchance de 2022, pour un montant dinvestissement estim
10,4 Md. lachvement de tous ces travaux, le taux de raccordement
en fibre optique jusqu labonn slvera environ 80 % en zone
dinitiative publique, et ce taux toutes zones confondues sera de lordre de
86 %.
Sans aucun drapage de cots, la Cour considre ainsi que
lestimation totale de lordre de 35 Md est plus proche de la ralit des
investissements qui seront raliss (raccordement final inclus) chance
de tous les schmas directeurs territoriaux damnagement numrique
(autour de 2030). Les investissements en zone dinitiative publique en
reprsenteraient lessentiel, soit prs de 24 Md.

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2 - Le soutien public est plus important que prvu

a) Un concours des collectivits territoriales de 6,5 Md

Le Plan France trs haut dbit prvoit que le total des


investissements ncessaires la construction des rseaux dinitiative
publique sera compris entre 13 et 14 Md. Il considre que les fonds
publics consacrs la construction de ces rseaux se situeront entre 6 et
7 Md, dont 3,3 Md de subventions du FSN et 3,4 Md de financements
par les collectivits territoriales. Le solde, environ 6,5 Md, proviendrait
de fonds privs au titre de co-investissements et de recettes commerciales.
Le dploiement du trs haut dbit en zones dinitiative prive, pour environ
7 Md hors raccordement final, ne fait lobjet daucune subvention
publique.
fin mai 2016, le montant total des plans dinvestissement dposs
au FSN stablissait 11,8 Md. Il correspond au dploiement de
7,3 millions de prises en fibre optique jusqu labonn et reprsente un
montant infrieur de prs de 15 % aux 13-14 Md indiqus lors de
lannonce du Plan.
Le financement de la premire phase (dite phase FSN , avant
2022) sappuie aujourdhui essentiellement sur la mobilisation des fonds
publics ncessaires la ralisation des premiers travaux et non sur le
cofinancement priv.
Lors de cette premire phase, sur lensemble des dossiers dposs
par les collectivits territoriales, la participation des fonds publics de toutes
natures (FSN, collectivits territoriales, fonds europens) reprsente 90 %
des plans de financement : les 11,8 Md dinvestissements publics de la
premire phase FSN sont financs hauteur de 3,3 Md par le FSN,
6,5 Md par les concours des collectivits territoriales (soit un montant trs
nettement suprieur aux 3,4 Md anticips), et 0,8 Md par des fonds
europens. Le solde des plans dinvestissement (1,2 Md, soit 10 %) est
financ par les produits issus de la commercialisation des rseaux
construits ou en ayant recours lemprunt qui permettra den financer
lavance.
Cette situation sexplique par le fait que la construction effective des
rseaux a dbut plutt partir de 2014 et, quen consquence, la
commercialisation ne gnre encore que peu de recettes, ainsi que par
labsence de cofinancements privs.

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82 COUR DES COMPTES

b) Les rseaux dinitiative publique, pour la phase postrieure 2022,


prsentent une impasse de financement de 12 Md

Au-del de 2022, il resterait dployer et raccorder prs de


7 millions de prises optiques.
Sur la base des cots de raccordement et de dploiement constats
lors de la phase FSN , la phase au-del du Plan devrait reprsenter
une enveloppe dinvestissements de lordre de 12 Md. Cette phase ne fait
aujourdhui lobjet daucun plan de financement : il appartiendrait alors
aux collectivits territoriales de mobiliser 12 Md de ressources publiques
ou prives soit en recourant lemprunt, soit en bnficiant rapidement de
souscriptions leurs rseaux.
Avec un taux de commercialisation de 26,7 % constat au deuxime
trimestre 2016 toutes zones confondues, mais avec une plus forte
contribution en zones dinitiative prive, le nombre de clients abonns la
fibre optique jusquau logement, bien quen augmentation, fait encore
obstacle au retour sur investissement attendu par les collectivits
territoriales.

Tableau n 5 : rpartition prvisionnelle des financements publics


et privs par zone de dploiement (y compris raccordement final)

Zone
Zone dinitiative publique dinitiative Total
prive
Phase FSN chance des
En Md (horizon SDTAN
2022) (horizon 2030)
Plans
12 12 11 35
dinvestissements
dont financement
11 ND 11
public
dont financement priv 1 ND 11 12
dont non dtermin
12 12
(ND)
Source : Cour des comptes ND : non dtermin

Les collectivits territoriales ne prsentent pas leur plan de


financement au-del de la phase FSN. En ce sens, il existe une impasse de
financement dau moins 12 Md aprs 2022, aussi bien en ce qui concerne
le budget de ltat que celui des collectivits territoriales. La deuxime

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phase de ces projets est potentiellement constitutive dengagements hors


bilan lorsque les collectivits territoriales ont accept de sengager dans
des groupements chargs de les mettre en uvre.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Malgr un accs satisfaisant au haut dbit grce un dgroupage


russi, la France accuse un retard important dans le dploiement du trs
haut dbit en raison de ses caractristiques gographiques et dune
moindre rutilisation des infrastructures existantes du cble et du cuivre,
par rapport aux grands pays voisins tels que le Royaume-Uni et
lAllemagne.
En juin 2015, seuls 45 % des foyers taient couverts en trs haut
dbit fixe (pour une moyenne europenne 71 %, lui confrant le rang de
26me pays sur 28) et 15 % des foyers abonns internet avaient un
abonnement au trs haut dbit (trs en dessous de la moyenne de lUnion
de 30 % lui confrant le rang de 24me pays sur 28).
Llaboration dune rflexion densemble sur les usages permis par
larrive du trs haut dbit est rcente. Mme les collectivits territoriales
pourtant impliques de longue date dans le dveloppement des
infrastructures de communications lectroniques ont peu anticip les
usages qui pouvaient en tre faits.
Or, compte tenu des usages des particuliers, latteinte dun bon haut
dbit pour tous (de lordre de 10 Mbps) permettrait de rduire
significativement les disparits de dbit constates et de satisfaire
lessentiel de leurs besoins compte tenu du manque de visibilit actuelle
sur les futures applications. De plus, si la France fait bonne figure dans
les comparaisons internationales en matire de progression de
le-administration, les tl-procdures ne requirent pas de connexion au
trs haut dbit domicile.
En revanche, pour les entreprises, la pntration des technologies
numriques est faible et sensiblement moins dveloppe en France que
dans les autres tats de lUnion europenne. Ceci nest pas seulement d
leur faible recours des comptences qualifies, mais une insuffisance
des offres adaptes leurs besoins et rclamant du trs haut dbit. Aussi,
la conception de telles offres doit-t-elle tre une vraie priorit des
oprateurs et du rgulateur.
Ltablissement des rseaux dinitiative publique de premire
gnration a mis en lumire des plans daffaires exagrment optimistes,
une commercialisation difficile de la fibre optique et une difficult

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84 COUR DES COMPTES

satisfaire les besoins des entreprises. Il en rsulte une rentabilit incertaine


des investissements dans ces rseaux et une absence de cofinancement
priv pour les rseaux de deuxime gnration.
Le Plan France trs haut dbit de 2013 prvoit un dploiement du
trs haut dbit lensemble des logements et locaux professionnels
horizon 2022, en privilgiant la fibre optique jusqu labonn dont la
contribution est porte 80 %. Il a ouvert la voie dautres techniques
que la fibre optique. Il prvoit de consacrer entre 6 et 7 Md de fonds
publics, dont 3,3 Md de subventions de ltat par lintermdiaire du FSN
et 3,4 Md de financements des collectivits territoriales aux projets de
rseaux dinitiative publique, dont la ralisation est estime entre 13 et 14
Md.
Lobjectif intermdiaire de couverture de 50 % du territoire en trs
haut dbit ds 2017, grce notamment aux investissements des oprateurs
en zone dinitiative prive et la gnralisation de la monte en dbit sur
cuivre, sera atteint avec une lgre avance.
En revanche des dceptions devraient tre enregistres sur de
nombreux aspects :
- latteinte de lobjectif de couverture 100 % des logements en trs
haut dbit fixe horizon 2022 et 80 % en fibre optique parat
compromise. Pour ce faire, plus de sept millions de prises en fibre
optique jusqu labonn en zone dinitiative publique devraient
encore tre dployes, cest--dire un rythme cinq fois suprieur
celui connu jusqu prsent, et sept autres millions de logements
devraient tre couverts grce au recours des technologies
alternatives la fibre optique (monte en dbit, rseaux hertziens
terrestre et satellitaires) que les projets soumis au fonds de soutien
pour la socit numrique ne prvoient pas dans une telle proportion ;
- les 20 Md dinvestissements publics et privs annoncs pour quiper
toute la France en trs haut dbit fixe hauteur de 80 % en fibre
optique jusqu labonn en dix ans seront de facto largement
dpasss et le programme dquipement se droulera sur une priode
bien plus longue. Sur la base des projets soumis au fonds national
pour la socit numrique et en ne prvoyant aucun drapage de
cots, la Cour estime ceux-ci prs de 35 Md. Labsence de
cofinancement priv pour la construction des rseaux dinitiative
publique ncessite un concours des collectivits territoriales
denviron 6,5 Md pour la priode avant 2022 trs suprieur aux
prvisions. Une impasse de financement de 12 Md dans les rseaux
dinitiative publique est prvoir pour la priode postrieure 2022.

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Au regard de ces constats, la Cour formule les recommandations


suivantes :
1. (tat) : complter et actualiser, au vu des rsultats atteints, les
objectifs du Plan France trs haut dbit en augmentant lobjectif de
recours aux technologies alternatives la fibre optique jusqu
labonn, en intgrant un objectif de pntration du numrique dans
les entreprises et un objectif de haut dbit minimal pour tous, et en les
alignant sur le terme des schmas directeurs territoriaux
damnagement numrique (2030) ;
2. (Arcep) : accrotre la concurrence sur le march destination des
entreprises en rexaminant lobligation daccs activs sur fibre
optique dans le cadre des prochaines analyses de marchs ;
3. (tat, collectivits territoriales) : renforcer le suivi de la performance
des rseaux dinitiative publique en calculant leur taux de retour sur
investissement.

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Chapitre III

Une rationalisation simpose

Limportance pour lavenir conomique du pays et le cot pour les


finances publiques des rseaux fixes trs haut dbit justifient par eux-
mmes une organisation efficace de leur dploiement. Cette ncessit est
renforce par le fait que, si la formulation des objectifs a man de ltat,
ce sont les oprateurs de tlcommunications et les collectivits
territoriales qui financent et ralisent les investissements. Il sy ajoute, tout
au moins pour les rseaux dinitiative publique, la multiplicit des acteurs
intervenant sur le terrain. Ds lors, la qualit du pilotage, de la coordination
et des cooprations entre les acteurs concerns ont un impact important sur
les dlais de ralisation, les performances et la rentabilit de linfrastructure
qui se construit.
Or, le pilotage du programme au niveau national prsente des
dficiences (I) ; les acteurs publics locaux nont pas pris toutes les mesures
adquates pour assurer le succs de leurs projets (II) et les engagements
pris par les oprateurs privs doivent imprativement tre mieux contrls
(III).

I - Ltat ne sest pas encore dot


de moyens de pilotage efficaces

Les contrles ont rvl des lacunes manifestes dans lorganisation


et le pilotage de la construction et de lexploitation des infrastructures de
rseaux.

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88 COUR DES COMPTES

A - Des dficiences nombreuses

1 - Au sein des administrations centrales, des quipes parpilles


et faiblement dotes

a) Lclatement des moyens

Jusquen 2013, il nexistait pas dadministration unique clairement


dsigne pour piloter et grer le programme de dploiement de cette
nouvelle infrastructure.
Le pilotage du programme dans sa phase de lancement tait effectu
par des membres des services du Premier ministre au sein du commissariat
gnral linvestissement. Celui-ci bnficiait de lappui de plusieurs
administrations142 et de lexpertise technique et oprationnelle de la Caisse
des dpts et consignations.
Le ministre charg de lquipement apportait son concours aux
tudes menes via le Centre dtudes techniques de lquipement de
lOuest143 ; le ministre charg du numrique intervenait dans la gestion
des processus en prsidant et en assurant le secrtariat du Comit
dengagement subventions et avances remboursables (CESAR) ; le
ministre charg du budget et celui charg de lconomie taient galement
impliqus via la direction du budget et la direction gnrale du Trsor ; au
ministre charg de lintrieur, la direction gnrale des collectivits
locales et les prfets de rgion participaient la gouvernance densemble.
Enfin le rgulateur tait galement sollicit.
Lexistence dune autorit administrative indpendante charge de
rguler le secteur (lArcep) et dote dun pouvoir rglementaire dlgu
complte cet environnement administratif complexe.
Cet parpillement des services dadministration centrale et la
fragmentation des ressources humaines comptentes qui en rsultait
avaient conduit la Cour recommander la cration dune structure

142 Dlgation interministrielle l'amnagement du territoire et l'attractivit


rgionale (DATAR) et direction gnrale des entreprises (DGE) notamment.
143 Aujourdhui intgr au Centre dtudes et dexpertise sur les risques,

lenvironnement, la mobilit et lamnagement (CEREMA).

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 89

nationale de pilotage dote de la lgitimit et des comptences techniques


ncessaires144.
Cest la Mission trs haut dbit (MTHD), dont lexistence avait t
formalise par communiqu de presse interministriel, qui a t charge de
ce pilotage, aprs tude de lhypothse de la cration dun tablissement
public administratif national. Son rattachement administratif la direction
gnrale des entreprises na t prcis que deux ans plus tard lors de la
cration de lAgence du numrique. La monte en puissance de cette
administration sest effectue lentement du fait des ressources humaines
attribues avec parcimonie au sein du programme 434 Dveloppement
des entreprises et du tourisme145. Elle sappuie sur un comit dexperts
qui intervient aux premiers stades de la procdure dattribution des
subventions du FSN.

b) Ses consquences

Cet clatement des moyens explique les nombreuses lacunes du


pilotage et de la gestion des plans trs haut dbit. Il a contribu des
mthodes danalyse des dossiers trop peu normes ; une construction trop
lente avec les partenaires de la MTHD dun systme dinformation partag
et performant ; labsence de parangonnage entre les diffrents dossiers,
notamment en matire de cots, de rsultats et de choix contractuels ; au
faible accompagnement des collectivits territoriales lors de
ltablissement de leurs plans daffaires et dans leur dialogue avec les
oprateurs nationaux ; un suivi parcellaire de la signature des conventions
de dploiement146 en zone AMII ; une diffusion incomplte des
informations pertinentes ; et enfin labsence de procdures de contrle
interne pour sassurer de la ralit du service fait, ncessaire aux
versements des subventions aux collectivits territoriales.
Une des priorits de ltat doit dsormais tre la mise en uvre dun
parangonnage entre les rseaux dinitiative publique. En effet, le partage
de bonnes pratiques et lanticipation des problmes oprationnels
communs aux rseaux dinitiative publique sont ncessaires pour apporter
aux collectivits territoriales une rponse rapide leurs interrogations, pour
les armer au cours des ngociations avec leurs partenaires privs, pour

144 Cour des comptes, Rfr, Le financement et le pilotage des investissements lis au
trs haut dbit. 8 fvrier 2013, 7 p., disponible sur www.ccomptes.fr
145 7 ETP en 2013, puis 12 en 2014 et 18 en 2015 ; le responsable du suivi des affaires

financires et du contrle de gestion na t dsign quen aot 2015.


146 Dites conventions de programmation et de suivi des dploiements FttH (CPSD) .

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90 COUR DES COMPTES

contenir les cots dexploitation et pour sassurer que lenjeu de scurit et


de rsilience des rseaux, notamment en cas durgence ou en cas de
catastrophe naturelle, a t trait par les porteurs de projet.

2 - Des procdures dattribution du soutien de ltat


lourdes et complexes

Cet parpillement des quipes est dautant plus dommageable quil


saccompagne dune procdure dattribution des subventions du FSN
particulirement lourde, qui comporte deux tapes : laccord pralable de
principe et la dcision finale de financement.
Pour la seule tape dapprobation de principe, lavis de trois comits
interministriels diffrents, du commissariat gnral linvestissement
(galement membre du comit dexperts) et du prfet de rgion doivent tre
obtenus. Le processus comprend par ailleurs des allers et retours entre le
CESAR, la MTHD et la Caisse des dpts et consignations.
Laboutissement de la procdure consiste en une lettre notifiant les dtails
de la dcision daccord pralable signe du Premier ministre dans le cadre
dun arrt.
La Cour a constat que lensemble de ces tapes et validations avait
conduit des dlais de traitement longs (en moyenne prs de 10 mois) et
des notifications de laccord de principe la collectivit territoriale en
moyenne cinq mois aprs la runion du CESAR. La lenteur du processus
avait abouti dans certains cas envoyer des lettres dites de confort
informant la collectivit dune proposition de dcisions en anticipation de
la notification officielle. Depuis, des actions ont t introduites afin de
rduire deux mois le dlai entre la runion du CESAR et la notification
de laccord de principe.
Les conventions de financement labores et signes par la suite
entre la CDC et les collectivits territoriales prvoient le versement des
crdits de paiement sur prsentation des procs-verbaux de rception sans
rserve des travaux raliss.
Ce dispositif complexe a eu pour effet la modestie des montants
dcaisss par ltat. Ainsi, la fin avril 2016, lensemble des dossiers
dposs au FSN portaient sur 11,8 Md dinvestissements qui
correspondent 3,18 Md de demandes de subvention. Les accords
pralables de principe reprsentent cette mme date un montant de
2,4 Md de subventions, mais seuls 38 M de crdits de paiement ont t
dcaisss.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 91

3 - Une concertation dlicate avec les collectivits territoriales

Au niveau national, les premires instances de concertation et


dchanges avec les collectivits territoriales147 ont t organises partir
de dcembre 2004 et animes par lArcep148.
De facto, cest le comit national de concertation France trs haut
dbit, cr dans le cadre des plans nationaux et prsid par le commissariat
gnral linvestissement, qui est linstance de gouvernance la plus visible
des projets. Il a cr un lieu de dialogue haut niveau entre les
reprsentants de ltat, des collectivits territoriales et certains oprateurs.
Son utilit est reconnue dans le processus damlioration des projets des
collectivits.
Au niveau rgional, les instances de concertation avec les
collectivits territoriales sont les commissions de concertation rgionale
pour lamnagement numrique du territoire (CCRANT)149. Prsides ou
coprsides par les prfets de rgion et les prsidents des conseils
rgionaux, elles permettent dinformer les collectivits de lavancement
des travaux de dploiement dans leur territoire et de la complmentarit
entre les projets dinitiative publique et ceux mens par les oprateurs
privs.
Elles peuvent aussi tre runies par le prfet de rgion pour dlibrer
sur un ventuel constat de carence de dploiement des rseaux par les
oprateurs privs en zone AMII. En cas de difficult persistante aprs
lintervention du prfet de rgion, le comit de concertation France trs
haut dbit peut tre sollicit en dernier recours, afin quun comit de suivi
local puisse prononcer formellement la carence. Ce processus plusieurs
tapes peut staler sur de longs mois.

147 Comit des rseaux dinitiative publique dnomm ensuite Groupe dchange entre
lArcep, les collectivits territoriales et les oprateurs ou GRACO.
148 Linstance actuelle est runie quatre fois par an.
149 Mises en place par la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 2009.

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92 COUR DES COMPTES

4 - Laudition des oprateurs en comit de concertation France


trs haut dbit doit tre privilgie

Outre son prsident, le comit national de concertation France trs


haut dbit, comprend les quatre administrations concernes150, quatre
reprsentants des collectivits territoriales et de leurs groupements ainsi
que deux reprsentants des oprateurs privs151. Curieusement la mission
France trs haut dbit ne dispose pas de reprsentant dans ce comit alors
que son directeur sige aux runions152.
La qualit de membre permanent accorde deux oprateurs
nationaux peut surprendre alors que ceux-ci, comme les oprateurs
alternatifs ventuellement concerns, pourraient tre auditionns selon les
besoins.
La Cour recommande donc une audition des oprateurs, notamment
des oprateurs alternatifs. Ce mode de fonctionnement devrait sappliquer
lorsque tous les dossiers auront obtenu une rponse de principe.

5 - Des travaux tardifs dharmonisation des rseaux


et dinteroprabilit des systmes dinformation

Une des caractristiques des rseaux dinitiative publique tient la


multiplicit des intervenants : matres douvrage, matres duvre, socits
de conseil, oprateurs de gros, oprateurs de dtail, oprateurs dimmeuble,
fournisseurs de matriel. Dans cette situation, ladoption de socles
techniques et dun vocabulaire communs doit permettre dviter des
situations complexes ou incohrentes, qui peuvent se traduire par des
phases de commercialisation et dexploitation inutilement coteuses du fait
de choix techniques diffrents. Cette ncessit dharmonisation na t
prise en compte que tardivement.

150 Direction gnrale des entreprises, commissariat gnral lgalit des territoires,
direction du budget, commissariat gnral linvestissement.
151 Depuis 2015 il sagit de reprsentants dOrange et de SFR, alors quauparavant ces

derniers taient qualifis de reprsentants de la fdration franaise des


tlcommunications quoique les mmes personnes physiques soient concernes.
152 Arrts du Premier ministre 3 mai 2013 et du 1er septembre 2015 relatifs la

nomination des membres du comit de concertation France trs haut dbit .

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 93

a) La publication tardive des spcifications techniques de rfrence

Depuis 2008, de nombreux groupes de concertation ont t crs au


fil de leau. Jusqu la cration de la MTHD en 2013, aucun acteur ntait
formellement charg de la mission dharmonisation des rseaux et de leur
interoprabilit. LArcep ne se sentait pas investie dune telle
responsabilit, alors quelle tait amene prendre des dcisions ayant des
consquences sur larchitecture des rseaux en fibre optique153 et quelle
assurait le secrtariat dun comit dexperts154 comptent.
Ce nest qu partir de lautomne 2014 que la MTHD a dress une
cartographie des domaines techniques harmoniser. Elle a publi les
premiers rfrentiels techniques sur son site partir de lt 2015. Les
travaux de modlisation des donnes informatiques ont t achevs au
dernier trimestre 2015.
La dfinition et la publication des rfrentiels techniques destins
alimenter les cahiers des charges des rseaux dinitiative publique sont
survenus aprs que beaucoup de projets avaient commenc. Certains
porteurs de projet, nayant pas attendu ces travaux techniques, ont d
effectuer une mise en conformit coteuse de leurs rseaux155.

Illustration dune mise niveau coteuse et problmatique : le


Syndicat intercommunal dnergie et de-communication de lAin
(SIEA)
Le SIEA a commenc dployer un rseau en fibre optique jusqu
labonn lchelon dpartemental partir de 2010. Le rseau a t conu
en devanant la publication dexigences rglementaires sur les architectures
de rseau. Il est aujourdhui trs tendu et couvre plus de 197 communes.
Le SIEA t confront de nombreuses difficults dans ses relations avec
les oprateurs, notamment Orange et Numericable, dont lintervention tait
ncessaire pour assurer la commercialisation du rseau.

153 Dcision 2010-1312 qui prcise les exigences techniques minimales sur les points
de mutualisation.
154 Cest ainsi que le comit dexperts fibre a commenc publier partir doctobre

2013 un recueil de spcifications techniques des rseaux FttH en dehors des zones trs
denses.
155 Syndicat intercommunal dnergie et de-communication de lAin, Communaut

Pau Pyrnes.

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94 COUR DES COMPTES

Ds octobre 2012, lArcep avait constat que le SIEA ne fournissait


pas aux autres oprateurs prsents dans le dpartement les informations
pralables requises par la rglementation. Puis, en 2013, une srie de non-
conformits techniques156 et dincohrences dinformations sur la structure
du rseau tait releve par une mission dexpertise technique.
Le SIEA avait adopt une architecture conduisant localiser des
quipements lectroniques dans les armoires de rue et retenir pour les plus
anciennes des modalits daccs atypiques. Cette architecture conduisait
ne pas pouvoir proposer doffre de location de fibre noire (offre de fibre
optique non active), pourtant requise par la rglementation.
Pour pouvoir accueillir les oprateurs dsirant souscrire une offre
passive daccs ses fibres, le SIEA a accept en avril 2014 dentreprendre
une mise niveau de lensemble de son rseau et de son systme
dinformation : 289 armoires de rue ainsi que 16 721 points de branchement
optiques doivent tre revus ; le cot de la seule mise niveau des
quipements de rseau tait estim environ 23 M, pour un montant de
183,4 M dinvestissements initiaux ; elle connaissait en 2015 un retard de
prs dun an par rapport au calendrier initial.

b) Linteroprabilit des systmes dinformation est traite


par un groupe informel

En 2008, Orange et SFR ont cr Interopfibre, groupe doprateurs


publics et privs intervenant sur les rseaux en fibre optique jusqu
labonn dont les membres travaillent par consensus sur linteroprabilit
de leurs systmes dinformation. Il comptait la mi-2016 onze membres
actifs.
Lobjectif du groupe a t dharmoniser les processus entre
oprateurs pour faciliter la mise disposition dinformations de
dploiement, de prise de commande et de service aprs-vente. Le groupe a
ainsi dfini le format des fichiers dcrivant les logements o un
dploiement est achev ou en cours, ainsi que les flux entre les syndics et
les oprateurs, les changes informatiss lors des prises de commandes, des
mises en service des lignes et des incidents ou des pannes.

156Taille des zones arrire des points de mutualisation, facilit daccs aux armoires de
rues, position des points de raccordement distant mutualis.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 95

Les travaux de ce groupe pourtant informel ont prpar une dcision


de lArcep sur linteroprabilit des systmes dchanges entre les
diffrents oprateurs157.

B - Une meilleure matrise budgtaire est ncessaire

1 - La comptabilisation des droits irrvocables dusage


doit tre homognise

Un contrat de droit irrvocable dusage (DIU ou IRU en anglais


pour indefeasible right of use ) porte sur un droit permanent, irrvocable
et exclusif dusage de longue dure (une vingtaine dannes selon les cas).
Les contrats de DIU sont frquemment mis en uvre par les oprateurs de
tlcommunications et sont un moyen de prfinancement et de
commercialisation de grandes infrastructures en fibre optique telles que les
rseaux de cbles sous-marins. Les collectivits territoriales et leurs
groupements ont souvent t amens mettre en place des contrats de DIU
pour certaines parties de leurs rseaux en fibre optique.
Jusqu ladoption de la loi du 7 octobre 2016 pour une Rpublique
numrique qui offre dsormais la possibilit dinscrire les dpenses
correspondantes aux DIU la section investissement des collectivits
territoriales158, les positions des diffrentes administrations sur le
traitement comptable de ce type de contrat taient divergentes.
En effet, la direction gnrale des finances publiques (DGFiP)159
considrait que les dpenses de DIU devaient tre imputes un compte de
charges de la section de fonctionnement alors que, ds 2008, le ministre de
lconomie, de lindustrie et de lemploi160 estimait que les DIU pouvaient
tre traits comme des immobilisations. LArcep161 voyait de son ct les
DIU comme un mcanisme de cofinancement par le partage des cots
dinvestissement en change de droits prennes sur linfrastructure
dploye.

157
Dcision n 2015-0776 en date du 2 juillet 2015.
158 Article 76 de la loi pour une Rpublique numrique.
159 Base documentaire du centre national de documentation des finances publiques,

fiche question-rponse n 14-0205 du 21 fvrier 2014.


160 Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la rpression des

fraudes n 4 bis du 7 mai 2008, lettre du 15 avril 2008.


161 Les actes de lArcep, tude des caractristiques de lindefeasible right of use ,

mars 2011.

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96 COUR DES COMPTES

Du fait de ces divergences de point de vue, le traitement comptable


de ces contrats sest rvl trs htrogne.
Entre 2008 et 2014, le syndicat mixte GIGALIS, ainsi que le
syndicat Manche Numrique avaient inscrit leur DIU la section
dinvestissement.
Inversement, le Syndicat intercommunal dnergie et
de-communication de lAin (SIEA), aprs avoir comptabilis en 2013
ses DIU en immobilisations, a inscrit des dpenses de mme nature la
section de fonctionnement en 2015.
Cette htrognit des pratiques comptables est de nature
empcher la mise en place dun suivi agrg des investissements raliss
par lensemble des collectivits territoriales.
La Cour recommande donc de prciser et dhomogniser le
traitement comptable des droits irrvocables dusage et, le cas chant,
den dfinir les rgles damortissement.

2 - Le suivi agrg au niveau national des investissements des


collectivits territoriales nest pas effectu

Le suivi des engagements budgtaires des collectivits territoriales


et de leurs groupements nest pas effectu un niveau agrg. Ce suivi
agrg est pourtant ncessaire pour suivre dans la dure la ralisation
dinfrastructures dont lutilisation, la maintenance et le renouvellement
stageront sur plusieurs dizaines dannes.
Or lexprience de la boucle de cuivre a rvl les inconvnients
dune connaissance lacunaire des chroniques dinvestissements, qui sest
traduite par des difficults apprcier les cots dentretien et de
renouvellement de ces investissements, et tablir une tarification
adquate de laccs aux infrastructures.
Aussi la Cour recommande de mettre en place un suivi agrg au
niveau national des investissements des collectivits territoriales et de leurs
groupements.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 97

3 - Un phasage plus resserr dans la gestion du programme


budgtaire Plan France trs haut dbit

Larticulation entre le programme dinvestissements davenir et le


programme 343 Plan France Trs haut dbit 162 conduit immobiliser
des crdits de paiement et des autorisations dengagement importants. De
fait, le dlai entre la consommation dautorisations dengagement et celle
des crdits de paiement stablit plus de six ans, et 38 M de crdits de
paiement ont t dbourss la fin avril 2016163.
Pour rduire les dlais constats entre consommation dautorisation
dengagement et celle des crdits de paiement, le dcoupage du programme
Plan France Trs haut dbit devrait distinguer les diffrentes phases
des projets prsents au FSN en leur associant des modalits de paiement
spcifiques164.

II - Les acteurs publics locaux doivent donner


une dimension rgionale leurs projets
Les collectivits territoriales qui investissent dans linstallation et
lexploitation de rseaux dinitiative publique interviennent sur des
territoires, selon des modalits et avec des moyens disparates. Les lacunes
de leur pilotage montrent la ncessit quelles ont de se regrouper, afin
datteindre une taille critique, tant pour matriser les problmes techniques
que pour intresser les grands oprateurs lexploitation des rseaux
construits, et ainsi amliorer leurs perspectives de commercialisation.
Pour atteindre une taille optimale, cette coopration, qui va jusquau
transfert de comptences et la cration de socits publiques locales pluri
dpartementales, gagnerait tre plus systmatiquement organise au
niveau rgional.

162 De la mission conomie, cr par la loi de finances initiale pour 2015.


163 72 M fin octobre 2016.
164 Phase prliminaire dtude, phase de conception dtaille, phase de travaux sur

l opticalisation des NRA, phases de travaux sur les diffrentes portions du rseau
par exemple.

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98 COUR DES COMPTES

A - Le regroupement des acteurs locaux est encore


insuffisant

1 - La coopration entre entits publiques locales


na t que progressive

a) Les modalits de coopration

La premire modalit de coopration constate est une concertation


pousse entre les collectivits publiques de diffrents niveaux et leurs
tablissements, ventuellement associs des tiers tels que des centres de
recherche ou des associations de citoyens, aussi bien pendant llaboration
des projets que pendant leur mise en uvre.
La seconde modalit est celle du regroupement des acteurs publics
locaux dans des structures spcialises, le plus souvent cres cet effet.
Ce mode dorganisation permet datteindre une taille critique qui facilite le
pilotage et la ngociation avec les interlocuteurs privs (industriels,
oprateurs). Il permet en outre de mutualiser les risques et les cots.
Ce rapprochement prend le plus souvent la forme dun transfert de
la comptence de lamnagement numrique des collectivits vers un
syndicat mixte ouvert de niveau dpartemental. Cest ce niveau qui a t
encourag dans les plans nationaux, les subventions tant rserves aux
projets ayant au moins cette envergure-l.
Les premiers exemples remontent toutefois la fin des annes 1990
comme la cration, en 1998, du groupement de collectivits devenu le
syndicat mixte de la Somme Numrique165 ou celle, en 1999, du syndicat
mixte Megalis Bretagne166.
linverse, certaines intercommunalits ont choisi de grer leur
rseau de faon autonome. Cest le cas notamment de la communaut de

165 Initialement le syndicat mixte Somme Numrique regroupait le dpartement de la


Somme et la communaut dagglomration Amiens Mtropole sous la forme dune
agence. Il regroupe aujourdhui lensemble des EPCI du dpartement, couvrant ainsi
lintgralit du territoire.
166 Le syndicat mixte Megalis Bretagne regroupe la rgion, les quatre dpartements

bretons et cent-un EPCI.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 99

communes Cur Cte Fleurie167 dans le Calvados. La communaut


dagglomration Pau-Pyrnes168 dans les Pyrnes-Atlantiques est un
autre exemple, sur un territoire plus vaste et plus peupl.
La rcente rorganisation territoriale, en ce quelle modifie le
primtre des collectivits et des intercommunalits, est de nature
engendrer court ou moyen terme de nouveaux regroupements.
Ces phnomnes de concertation et de regroupement
institutionnalis nliminent pas les cas o plusieurs acteurs publics
exercent la comptence sur un mme territoire sans complmentarit
fructueuse. Ainsi, le dpartement des Pyrnes-Atlantiques a allou une
dotation annuelle de prs de 730 000 pour la priode 2013-2015
lAgence dpartementale du numrique, manation directe de la
collectivit, tout en mettant en uvre le dploiement du trs haut dbit sur
son territoire. Cet tablissement public, cr en 2003 et qui emploie une
dizaine dagents, est charg dapporter aux collectivits territoriales du
dpartement une assistance technique, juridique ou financire.
La coopration en vue de dployer des rseaux de communications
lectroniques peut galement prendre une toute autre forme, plus
occasionnelle, savoir la ralisation concomitante de travaux de gnie civil
pour en rduire les cots. Lex-rgion Languedoc-Roussillon sest ainsi
associe six dpartements du Massif Central169 pour crer en 2006 le
syndicat mixte de lautoroute numrique A75 qui a ralis, par marchs
publics, le dploiement dune dorsale en fibre optique moindre cot lors
de la construction de lautoroute reliant Clermont-Ferrand Pzenas puis
Bziers.

b) Les socits publiques locales interdpartementales

Confronts labsence persistante des oprateurs nationaux sur les


rseaux dinitiative publique et une certaine rsistance des particuliers
rsilier leur abonnement en faveur dun des oprateurs alternatifs, les
collectivits et leurs tablissements dveloppent des stratgies pour
atteindre la taille optimale favorisant la commercialisation de leurs
rseaux.

167 La population en 2012 tait de 20 444 habitants, pour un territoire de 69 km2.


Source : INSEE.
168 La population en 2012 tait de 145 742 habitants, pour un territoire de 183 km2.

Source : INSEE.
169 LAveyron, le Cantal, la Haute-Loire, lHrault, la Lozre et le Puy-de-Dme.

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100 COUR DES COMPTES

Cette volont se concrtise par la mise en place de socits publiques


locales (SPL) interdpartementales charges de lexploitation et de la
commercialisation du rseau trs haut dbit pour le compte des
dpartements actionnaires. Le dpartement de la Sane-et Loire associ
ceux de Cte-dOr, du Jura, de lYonne ainsi que les syndicats mixtes du
Doubs (syndicat mixte Doubs Trs haut dbit) et de la Nivre (Nivre
Numrique) ont dlibr en 2015 pour crer une socit en janvier 2016.
De mme, la SPL Aquitaine Trs haut dbit a t rcemment cre
en rgion Nouvelle Aquitaine. Elle a pour objet lexploitation et la
commercialisation des infrastructures et rseaux de fibre jusqu labonn
qui seront raliss par les syndicats mixtes de la rgion. Le syndicat mixte
Lot-et-Garonne Numrique figure parmi ses actionnaires fondateurs.
Ces socits ont en commun un montage juridique qui dissocie,
dune part, ltablissement et, dautre part, lexploitation et la
commercialisation des rseaux. La matrise douvrage du dploiement des
infrastructures est conserve par les actionnaires, leur exploitation et leur
commercialisation est confie en affermage la socit publique locale. Ce
montage juridique a pour objectifs de mutualiser les cots dexploitation et
damliorer les perspectives de commercialisation tout en conservant un
pilotage local des travaux.

2 - La gouvernance est plus efficiente lchelon rgional

La gouvernance de projets rgionaux peut savrer dlicate mettre


en uvre, surtout lorsque les projets prexistaient un autre niveau
territorial. Mais un tel primtre apporte plus de garanties sur la venue
doprateurs nationaux et en termes de commercialisation des rseaux.
Dans deux cas examins par les chambres rgionales des
comptes (lAuvergne et la Bretagne), le niveau rgional sest rvl
efficient.
Lex-rgion Auvergne, alors quelle prsente des caractristiques
gographiques, dmographiques et conomiques moins favorables que
dautres rgions, a russi convaincre loprateur historique de la
pertinence de son projet dquipement et dexploitation dun rseau haut et
trs haut dbit. Elle a ainsi conclu un partenariat avec Orange en 2007 en
vue de construire et dexploiter un rseau haut dbit desservant trois cent
communes pas ou peu couvertes.
Ce projet sinscrivait dans les thmatiques prioritaires des nouveaux
contrats de projets tat-rgion et rpondait aux objectifs du plan

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 101

gouvernemental de couverture en haut dbit des zones rurales, approuv


par le Comit interministriel la socit de linformation du 11 juillet
2006170.
LAuvergne tait ainsi la premire rgion faire bnficier
lintgralit de sa population dune couverture en haut dbit171. En 2008,
six communauts dagglomration auvergnates ont intgr le processus. La
mission assigne la collectivit a alors t tendue au dveloppement
dinfrastructures pour lamlioration du haut et du trs haut dbit sur
lensemble du territoire concern.
Les principaux quipements actifs ont t mis en service au
printemps 2009, dans le respect du calendrier contractuel.
Par la suite, le portage commun du projet a permis dlaborer, puis
dadopter, en juin 2011, un schma directeur unique, dont la ralisation a
t confie la rgion. Lobjectif du cadre programmatique tait de garantir
la fourniture dun accs triple-play multipostes dun dbit minimum de 8
Mbps sur lintgralit du territoire de lex-rgion Auvergne, par la fibre
jusqu labonn pour au moins 70 % de la population, par le cumul des
initiatives prive et publique, lhorizon 2025172.
cette fin, la rgion sest appuye sur des rseaux dinitiative
publique existants pour mettre en uvre les diffrents volets de son projet
parmi lesquels le rseau du syndicat mixte de lautoroute A75 (collecte
longue distance), celui de la communaut dagglomration Clermont
Communaut (collecte et desserte dentreprises) et son propre rseau haut
dbit (desserte de particuliers).
Cette initiative porte au niveau rgional, rapide dans sa mise en
uvre et participative, a bnfici du premier dcaissement de la
subvention du FSN (23 M) en vertu de la convention de financement
signe le 25 juillet 2014.

170 En 2002, le Gouvernement stait fix des objectifs pour le dveloppement du haut
dbit en France, raffirms lors du Comit interministriel de la socit de l'information
(CISI) du 11 juillet 2006. Le CISI avait alors approuv un plan de 10 M visant
soutenir l'quipement en haut dbit des communes rurales.
171 En 2009, 99,6 % des habitants de lancienne rgion bnficiaient dun accs internet

haut dbit. La couverture des 0,4 % restants tait assure par satellite.
172 Concernant linitiative prive, les oprateurs investissent dune part en zone trs

dense, Clermont-Ferrand, dautre part dans des zones de dploiement concert dans
lesquelles Orange prvoit dici 2020 le dploiement dun rseau FttH pour 46 % de la
population rgionale. Une convention de dploiement FttH, la premire au plan
national, a t signe le 7 fvrier 2012 entre Orange et les intervenants publics.

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102 COUR DES COMPTES

En 1999, la rgion Bretagne, les quatre dpartements bretons et


plus de cent intercommunalits ont constitu un syndicat mixte ayant pour
objet le dveloppement de services numriques mutualiss destins aux
collectivits.
En parallle, la fin des annes 2000, les dpartements du Finistre
et des Ctes dArmor ont dvelopp leurs propres infrastructures en vue de
la rsorption des zones blanches et de louverture la concurrence des
nuds de raccordement abonns, le premier par un partenariat public-priv
avec la socit Axione et le second par une concession avec la socit SFR
Collectivits.
En mars 2013, les comptences du syndicat mixte ont t tendues
la mise en uvre du programme Bretagne Trs Haut Dbit dans le but de
permettre tous les foyers bretons daccder la fibre optique horizon
2030, pour un montant global estim 2 Md. Ce choix stratgique visait
garantir les quilibres territoriaux plus grande chelle, notamment en
tendant le primtre de prquation.
En outre, la dimension rgionale rendait le projet plus attractif pour
les partenaires privs sollicits pour lexploitation et la commercialisation
du nouveau rseau. Ainsi, le syndicat mixte a conclu en janvier 2016 un
contrat daffermage avec Orange, actionnaire 100 % de la socit ad hoc.
Il est pourtant rare quun oprateur national exploite un rseau dont il nest
pas propritaire.
Lexemple de ces deux rgions montre quil tait probablement
inadquat pour des communauts de communes dassumer seules le
dploiement dinfrastructures de rseaux de tlcommunication, et que les
regroupements lchelle plus pertinente de la rgion, ou tout au moins de
plusieurs dpartements, permettent une meilleure efficacit de laction
publique.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 103

B - Le pilotage territorial reste lacunaire


Aucune entit territoriale na install son rseau grce ses seules
ressources en personnel. Les collectivits ont recouru des intervenants
extrieurs pour raliser leurs infrastructures, en recourant aux divers
montages juridiques prvus par la loi : marchs publics, les trois formes de
dlgation de service public173, partenariat public-priv (PPP).

1 - Les montages juridiques sont trs divers

Il ressort des contrles effectus par les chambres rgionales des


comptes que les structures porteuses des rseaux dinitiative publique de
premire gnration ont majoritairement opt pour des contrats de longue
dure de type concessif et, dans des cas plus rares, pour des partenariats
public-priv qui incluaient tant la construction des infrastructures que leur
exploitation174.
En revanche, lors de llaboration des projets de dploiement en trs
haut dbit, les collectivits locales et leurs groupements ont favoris des
montages juridiques qui limitent leur engagement dans la dure.
La part de marchs publics pour la construction des nouveaux
rseaux est plus importante que lors des prcdentes interventions.
Lexploitation est alors assure aussi bien par affermage que par rgie
intresse, ou selon diffrentes modalits successives. Le tableau n 6
donne une vue gnrale des choix effectus pour lchantillon des projets
contrls.

173Rgie intresse, affermage, concession.


174Les infrastructures construites via des marchs publics ont t gres par affermage
ou rgie directe.

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104 COUR DES COMPTES

Tableau n 6 : modalits juridiques de construction et de gestion des


rseaux de premire et deuxime gnrations examins par les
chambres rgionales des comptes

Rseaux dinitiative publique de Rseaux dinitiative publique de


premire gnration 24 rseaux deuxime gnration 23 rseaux
examins examins
Construction Construction
Marchs publics 6 Marchs publics 17
Concession 15 Concession 6
PPP 3 PPP
Exploitation Exploitation*
Concession 15 Concession 6
PPP 3 PPP
Affermage 4 Affermage 11
Rgie intresse Rgie intresse 2
Rgie directe 2 Rgie directe 2
* Deux porteurs de projets navaient pas arrt les modalits de gestion de leurs rseaux de
deuxime gnration au moment du dpt du prsent rapport
Source : Cour des comptes daprs renvois des chambres rgionales des comptes

Le syndicat mixte Somme Numrique a, dans un premier temps


(2000-2010), dploy un rseau de tlcommunications haut dbit (Phileas
Net) en rgie directe, grce des marchs attribus la socit Tutor. Il a
ensuite dlgu la maintenance, la commercialisation et lexploitation la
socit Somme Haut Dbit (filiale ddie de France Telecom) pour une
priode transitoire de quatre ans (2011-2014) en tant que rgie intresse.
Somme Numrique a, son tour, sous-trait ses activits la socit Tutor.
Depuis 2015, cette dernire est devenue fermier du syndicat mixte pour une
dure de 15 ans, la Caisse des dpts renforant rcemment ses fonds
propres175.
Les contraintes rglementaires se sont parfois rvles
dterminantes pour le choix des modalits de dploiement et dexploitation
des rseaux de communications lectroniques.
Ainsi, certaines collectivits ont t tentes de faire raliser la
couverture de leur territoire en trs haut dbit par voie davenant la
convention de dlgation de service public en cours et relative au rseau de
collecte. Or, le dploiement dune boucle locale optique tait constitutif

175 28,5 M en septembre 2015.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 105

dune modification substantielle au contrat initial et ncessitait une


nouvelle procdure de mise en concurrence.
Cest pour cette raison quen 2014, le dpartement de lEure a
repris en rgie directe la gestion de linfrastructure optique existante pour
lexclure du primtre du projet de rseau dinitiative publique trs haut
dbit. Cette reprise a permis une mise en concurrence pour le nouveau
dploiement.

2 - La phase oprationnelle est mal contrle


par les dlgants publics

Il ressort des enqutes effectues sur les 47 rseaux dinitiative


publique que, si les porteurs de projets sinvestissent dans la dfinition des
services dlguer, dans le choix des modalits de gestion et dans la
dsignation du dlgataire, le suivi de lactivit oprationnelle est
lacunaire. Ensemble, les chambres rgionales des comptes ont formul prs
de 70 recommandations qui tendent toutes au renforcement du suivi des
dlgations accordes par les collectivits territoriales.
Les conventions de dlgation prvoient le plus souvent des
modalits courantes de suivi de lactivit du dlgataire : contrles sur
place, runions rgulires entre les parties, possibilit de demander tout
document financier et technique relatif aux services dlgus, fourniture
rgulire dun rapport dtaill dactivit prcisant la qualit du service, la
performance commerciale et linventaire complet et jour du rseau.
Ces informations sont transmises linstance dlibrante et le cas
chant la commission consultative des services publics locaux des
personnes publiques concernes. Elles justifient au besoin lapplication des
pnalits prvues au contrat.
Certains contrles montrent que le dlgataire ninforme pas
toujours le dlgant des oprations en cours, et que ce dernier ne le rappelle
pas ses obligations. Il arrive galement que les rapports dactivit ne
soient pas prsents aux lus par les services.
Ces manquements entranent un pilotage dficient des projets en ne
permettant pas aux instances de gouvernance de dcider temps des
actions correctrices.
Il en est ainsi du dpartement du Maine-et-Loire qui a dlgu
lexploitation de son rseau de premire gnration au dbut des annes
2000. Ce nest quen sappuyant, au bout de plus de dix ans (en 2013), sur

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106 COUR DES COMPTES

les rsultats dun audit extrieur que la collectivit a obtenu de son


dlgataire un plan dinvestissement complmentaire de 9,4 M.
Les rapports des chambres rgionales des comptes montrent que les
rseaux en phase de construction connaissent un nombre danomalies
important qui peut concerner jusqu 25 % des prises construites, celles-ci
ne pouvant pas tre commercialises telles quelles. Outre le retard pris dans
la commercialisation du rseau, cette situation entrane des rsiliations de
commande des particuliers et une dfiance des clients potentiels. Ces
situations accentuent le dsquilibre financier de certains projets, faute
dun suivi adquat et dune raction rapide du dlgant.

3 - Les moyens humains sont inadapts

La conduite de projets denvergure dans le domaine des


communications lectroniques requiert de solides comptences techniques
et organisationnelles. Or, faute de formations adaptes ou dintrt des
candidats potentiels, des collectivits et des tablissements peinent
recruter les agents disposant des qualifications recherches.
Fin avril 2016 le site de lAssociation des villes et collectivits pour
les communications lectroniques et laudiovisuel (Avicca), qui ne
centralise pas lensemble des annonces, recensait 19 offres demploi dans
le domaine des rseaux de communications lectroniques, tous pour des
emplois qualifis.
Les chambres rgionales des comptes ont ainsi t amenes
formuler plusieurs recommandations sur la situation irrgulire de certains
personnels176 qui tmoignent dun suivi incomplet des problmes de
gestion de ressources humaines. Cette dfaillance pourrait savrer
prjudiciable aux collectivits, notamment lors de difficults rencontres
avec un contractant.

176Absence de dlibration sur des mises disposition de personnel, rgularisation de


prime de responsabilit, absence de dsignation dun directeur de la rgie
dexploitation.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 107

Linadquation, tant en quantit quen qualit, entre les ressources


humaines disponibles et lambition de dployer une infrastructure
complexe pour le plus grand nombre devrait conduire les collectivits et
leurs groupements faire voluer leur grille demplois et mutualiser les
ressources qualifies telles celles qui concernent lingnierie de rseaux, la
scurit et la rsilience des infrastructures notamment en cas durgence ou
de catastrophe naturelle, le contrle interne, ou les risques oprationnels
par exemple.

III - Lactivit des oprateurs en zones


dinitiative prive est peu contrle

A - Les oprateurs privs viennent concurrencer des


rseaux publics conus avant le zonage du territoire

Lorsquune zone gographique sur laquelle avait t construit un


rseau dinitiative publique de premire gnration a t qualifie de zone
trs dense ou de zone AMII lissue de la procdure de janvier 2011, des
situations de double infrastructure, lune relevant de linitiative publique et
lautre de linitiative prive, ont t releves.
Cest le cas du rseau dinitiative publique de la communaut
dagglomration Valenciennes Mtropole, cette dernire faisant tat
dune rpartition de clientle entre les rseaux. Cette situation de
concurrence des rseaux de premire gnration avec des rseaux privs
destination de la clientle dentreprises nest pas isole : les rseaux
dinitiative publique de Clermont-Ferrand, Caen, Grand Chalon, INOLIA
Bordeaux, Dunkerque, Quimper ou Arras sont galement concerns.
De mme, 242 000 prises en fibre optique jusqu labonn177 ont
t construites par les rseaux dinitiative publique de premire gnration
en zones trs denses normalement couvertes par des rseaux dinitiative
prive.

177 Au 30 juin 2016.

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108 COUR DES COMPTES

Ces inefficacits montrent les limites de la rgulation pratique par


lArcep pourtant charge d'assurer la cohrence des dploiements et une
couverture homogne des zones desservies 178.

B - La transparence des engagements et leur respect


ne sont pas suffisamment assurs

1 - Les dploiements en zone trs dense font lobjet


dinformations limites

Dans la zone trs dense, la concurrence par les infrastructures est la


rgle et les oprateurs privs fournissent lArcep les informations
requises en leur qualit doprateurs de communications lectroniques.
Toutefois les modifications de primtre justifieraient tout le moins une
information plus transparente de la part des oprateurs et de ltat. Il en est
ainsi des modifications de la zone trs dense introduites la fin 2013 et des
poches de basse densit.
La dfinition de la zone trs dense a t modifie par lArcep en
dcembre 2013 en ramenant la liste des communes concernes de 148
106. Ces 42 communes, soit 1,2 million dhabitants, classes en zone moins
dense lissue de la dcision du rgulateur, nont pas t soumises un
nouvel appel manifestations dintentions dinvestissement de la part du
commissariat gnral linvestissement depuis lors ainsi que cela aurait pu
tre fait. Orange (40) et SFR (2) se sont toutefois rparties ces communes
sans que le rgulateur nen soit directement inform.
Par ailleurs, pour tenir compte du fait quy compris en zone trs
dense, la densit de population ntait pas partout suffisante pour
promouvoir une concurrence par les infrastructures, lArcep a dfini et
caractris des poches de basse densit au sein des zones trs denses179, et
a considr que larchitecture de rseau pouvait tre proche de celle

178 Article L. 34-8-3, dernier alina, du code des postes et communications


lectroniques.
179 Elle y a aussi adjoint les immeubles de moins de 12 logements situs hors de ces

poches.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 109

retenue en zones moins denses. Ces recommandations du rgulateur180 ont


eu pour effet de procder comme en zone AMII, savoir la dsignation
dun seul oprateur, dit oprateur pilote, qui est responsable du
dploiement et se pose en chef de file de lensemble des autres oprateurs
(lesquels contribuent financirement la construction du rseau). La liste
de ces oprateurs pilotes en poches de basse densit dans les zones trs
denses nest pas diffuse.
Il revient ltat de veiller ce quune communication adquate
auprs de lensemble des parties prenantes les informe des engagements
des oprateurs privs dans ces zones.

2 - Le suivi du dploiement en zones AMII nest pas effectu

a) Le conventionnement

lissue de lappel manifestations dintentions dinvestissement


achev le 31 janvier 2011, une liste des zones dintervention prive a t
tablie.
Les oprateurs privs qui avaient manifest leur intention de
dployer la fibre optique se sont vus rserver des zones de dploiement
reprsentant au total environ 3 600 communes et 13 millions de logements.
De fait, de nombreuses incertitudes relatives aux conditions de
dploiement dans les zones AMII avaient amen partir de la mi-2013 la
mise au point de conventions entre les collectivits territoriales, ltat et
les oprateurs, consignant les engagements des diffrentes parties.
Force est de constater que le cadre dans lequel ces conventions
doivent tre signes, la diffusion des informations les concernant, le suivi
de leur application sont rests vagues depuis 2011. Ainsi, en
le-de-France, alors que douze conventions dpartementales auraient d
tre signes avec les oprateurs, seules trois lont t ce jour.
Devant labsence de visibilit sur ltat des conventionnements, la
secrtaire dtat charge du numrique a indiqu en avril 2016 que
66 conventions avaient t signes, reprsentant 1 160 communes sur les

180Recommandations de lAutorit des 14 juin 2011 et 21 janvier 2014 sur les


Modalits de laccs aux lignes trs haut dbit en fibre optique pour certains
immeubles des zones trs denses, notamment ceux de moins de 12 logements .

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110 COUR DES COMPTES

3 600 concernes ainsi que 4,6 millions de logements. Dautres


conventions en cours de ngociation concernaient 6,5 millions de
logements. Des blocages sur prs de 2 millions de logements taient
enregistrs. Au dbut du mois de mai 2016, lensemble des conventions
ncessaires na donc pas encore t intgralement sign malgr son
achvement annonc pour la fin 2015.
Cette situation dincertitude pour une part importante du territoire
constitue une autre source dinquitude sur latteinte des objectifs du plan
du fait de manquements des oprateurs privs dans les zones AMII. Pour y
remdier, il devient ncessaire de prvoir un caractre contraignant de ces
conventions et dintroduire plus de transparence et dexigences sur leur
contenu : dlais de signature des conventions, remontes dinformations,
procdures de carence engages, utilisation de termes clairement dfinis
par le rgulateur.
La loi pour une Rpublique numrique181 a prvu que les
engagements des oprateurs pouvaient tre accepts par le ministre charg
des communications lectroniques aprs avis de lArcep, et que lArcep
sanctionne les manquements constats. Il reste organiser la transparence
des engagements des oprateurs en zone AMII pour que la sanction de leur
non-respect soit efficace.

b) La carence

Labsence de convention en zone AMII prive la collectivit


publique de la possibilit dengager la procdure de carence prvue par le
cahier des charges. Cette dernire na pour le moment t applique quune
seule fois.
Parmi les entits contrles, le dpartement de la Seine-et-Marne a
manifest son inquitude face labsence de visibilit des dploiements en
zone AMII des oprateurs Orange et SFR, alors que les conventions avec
ces oprateurs nont pas t signes.
La procdure de carence prvue la convention a t applique pour
la premire fois en 2015 dans le cadre des dploiements dans le
dpartement du Nord. La mtropole europenne de Lille (MEL) a constat
mi-2015 la dfaillance de loprateur SFR dans le respect de ses
engagements de dploiement pris en 2013 au titre de la convention signe.

181Article 78 introduisant un article L. 33-13 au code des postes et communications


lectroniques.

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UNE RATIONALISATION SIMPOSE 111

La runion du comit de concertation France trs haut dbit du 24 mars


2016 a officialis le constat de carence de SFR, soit cinq mois aprs le vote
de lassemble dlibrante de la MEL.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Si la recommandation de la Cour de crer une structure nationale


de pilotage du Plan France trs haut dbit a t suivie deffet, la Mission
trs haut dbit qui en a t charge nest pas le ple de regroupement au
sein de ltat de lensemble des comptences ncessaires un pilotage
efficace de la cration et de lexploitation des rseaux dinitiative publique.
De nombreuses administrations, y compris lautorit de rgulation, y
participent. Cette multiplicit dintervenants engendre lallongement des
procdures, la complexit des rgles dictes et des lacunes dans de
nombreux domaines.
Le pilotage territorial des dlgataires des rseaux dinitiative
publique par les collectivits territoriales et leurs groupements se rvle
tout aussi lacunaire. En outre, celles-ci nont pas pris la mesure de
linadquation entre les ressources humaines disponibles et lambition de
dployer une infrastructure complexe. Elles devraient rechercher
systmatiquement la mutualisation des fonctions plus forte valeur ajoute
et le regroupement une chelle rgionale, qui prsente une meilleure
garantie de la commercialisation de leurs rseaux.
Enfin, sagissant du dploiement des rseaux dinitiative prive,
force est de regretter que les engagements de ralisation des rseaux des
oprateurs privs en zones AMII et le suivi de ces engagements soient aussi
relchs et peu transparents, alors que des dfaillances manifestes
perdurent depuis plusieurs annes (duplications dinfrastructures de la
boucle locale optique, incertitudes sur les oprateurs pilotes des poches de
basse densit en zone trs dense, conventionnement non exhaustif en zone
AMII). Il requiert une attention particulire du rgulateur qui est charg
d'assurer la cohrence des dploiements et une couverture complte et
homogne des zones desservies.

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112 COUR DES COMPTES

Au regard de ces constats, la Cour formule les recommandations


suivantes :
4. (tat, collectivits territoriales) : renforcer le pilotage du programme
en mettant en uvre un parangonnage contractuel, juridique et
financier ;
5. (tat, collectivits territoriales) : regrouper et mutualiser au niveau
rgional les fonctions forte valeur ajoute, voire lensemble des
fonctions, des rseaux dinitiative publique ;
6. (Arcep, tat, collectivits territoriales) : traiter explicitement lenjeu
de scurit et de rsilience des rseaux ;
7. (Arcep, tat) : organiser la transparence des engagements des
oprateurs en zone dinitiative prive et la sanction de leur
non-respect ;
8. (tat) : prvoir une audition par les membres du comit national de
concertation France trs haut dbit des oprateurs privs ;
9. (Arcep, tat) : rendre publique la liste des oprateurs pilotes du
dploiement pour les 42 communes reclasses en zone moins dense,
ainsi que pour les poches de basse densit ;
10. (tat) : mettre en place un suivi agrg au niveau national des
investissements des collectivits territoriales et de leurs groupements ;
11. (tat) : homogniser le traitement comptable des droits
irrvocables dusage , DIU, et, le cas chant, dfinir les rgles
damortissement.

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Conclusion gnrale

Ltat sest proccup tardivement de lquipement en rseaux de


haut et trs haut dbit fixe, alors que cette infrastructure de communications
lectroniques constitue lune des pices essentielles, mme si elle est loin
dtre la seule, de la transformation numrique de notre conomie et de
notre socit.
Certes sa ralisation relve avant tout de linitiative prive et
linitiative publique ne peut tre que rsiduelle depuis louverture totale
la concurrence du secteur des tlcommunications la fin des annes 1990.
La coordination entre initiative publique et initiative prive que les
pouvoirs publics ont cherch instaurer depuis le dbut des annes 2000
na pas vit que la France accuse aujourdhui un retard important pour
laccs au trs haut dbit fixe qui lui confre le rang de 26me pays sur les
28 tats membres de lUnion europenne.
La couverture en haut dbit peut certes tre prsente sous un jour
plus favorable, car quasi complte sur lensemble du territoire. Mais en fait,
quoique qualifis de hauts , les dbits fournis varient fortement selon
les zones gographiques. Une disparit daccs un bon haut dbit sest
ainsi installe depuis plusieurs annes : plus dun internaute sur cinq
dispose dun dbit infrieur 2 Mbps alors que 13,2 % dentre eux
bnficient dun dbit suprieur 20 Mbps.


La Cour propose de redfinir les objectifs de la politique en faveur
du haut dbit.
Le premier objectif a trait la place rserve aux technologies dites
alternatives, quil convient damplifier. Lintensit du soutien en faveur de
la fibre optique jusqu labonn figurant dans le plan actuel, en vue
dquiper 80 % des locaux en 2022, est unique en Europe : la plupart des
autres tats ont privilgi la modernisation du cble ou la monte en dbit
sur le rseau en cuivre. Actuellement en France, le cble modernis est
essentiellement disponible dans des zones rserves linitiative prive, la
monte en dbit sur cuivre ne devrait concerner terme que
3-4 % des locaux en zone dinitiative publique selon les prvisions ; les
rseaux mobiles en situation fixe ne font encore lobjet que

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114 COUR DES COMPTES

dexprimentations ; et le satellite trs haut dbit pourrait ntre disponible


qu horizon 2020.
Par ailleurs, pour couvrir pleinement les besoins des entreprises et
les nouveaux usages domestiques, il conviendrait dintroduire un seuil
minimal de dbit montant et descendant et dassurer une pntration plus
importante du numrique dans les petites et moyennes entreprises.
Enfin, les objectifs du plan devraient tre aligns sur le terme des
schmas directeurs territoriaux damnagement numrique (2030), afin de
favoriser la cohrence des initiatives publiques et leur bonne articulation
avec l'investissement priv.


Les objectifs que la Cour appelle de ses vux doivent sinspirer
dabord des usages actuels et futurs du trs haut dbit.
Le plan actuel sest exonr de toute rflexion sur les usages du
numrique, en focalisant lattention sur la construction dinfrastructures
fixes communes tous les publics alors que ces ralisations matrielles ne
constituent quune des facettes de la transformation numrique de la
France.
- Pour le grand public, latteinte dun bon haut dbit pour tous
(de lordre de 10 Mbps) permettrait damliorer significativement la
couverture numrique du territoire et de satisfaire lessentiel des besoins,
compte tenu du manque de visibilit actuelle sur les futures applications.
Les principaux usages actuels, notamment la rception de la tlvision en
haute dfinition sur internet et les dmarches administratives en ligne,
nexigent pas de connexion trs haut dbit domicile. De plus, environ
le tiers des accs internet seffectuent avec un terminal mobile fin 2016.
Seul un dveloppement significatif dusages grand public fortement
consommateurs de bande passante justifierait un dploiement rapide et
gnralis du trs haut dbit pour tous.
- Pour les entreprises, la situation est diffrente car elles ont besoin
du dbit symtrique que la fibre optique autorise, dun confort dutilisation,
dune qualit et dune continuit de service garanties. Or les rseaux de
fibre optique jusqu labonn nont pas t conus pour rpondre
lensemble de ces besoins.
Aussi, les entreprises situes en France, hormis les plus grandes,
exploitent moins le potentiel du numrique que celles situes dans le reste
de lUnion europenne. Il est donc ncessaire que le Gouvernement et le
rgulateur engagent des actions destines faciliter laccs des petites et

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CONCLUSION GNRALE 115

moyennes entreprises des offres plus comptitives revues dans leur


contenu et leur tarification.


Ces modifications dobjectifs sont guides par le souci dune
matrise des cots et des dlais. En effet, le plan actuel msestime lampleur
des investissements ncessaires et leur dlai de ralisation. Le succs
immdiat que constituera latteinte de lobjectif 2017 de couverture de 50
% de la population franaise en trs haut dbit ne saurait faire oublier que :
lensemble des travaux ncessaires reprsenteront environ 35 Md et
non 20 Md et que ceux-ci ne seront pas intgralement raliss avant
2030 et non en 2022 comme prvu par le plan actuel ;
le fait que les oprations les plus faciles ont t ralises en premier
explique ces carts. Il a aussi un effet sur les besoins financiers futurs.
ce jour, les financements publics engags slvent dj prs de
11 Md pour 12 Md de travaux en zone dinitiative publique. Le
co-investissement priv nest donc pas au rendez-vous en raison de
labsence actuelle de rentabilit des rseaux publics ;
si les projets actuels des collectivits territoriales devaient aller leur
terme ne varietur, une impasse de financement de 12 Md pserait sur
leurs budgets futurs.


Lvolution des objectifs doit saccompagner dune plus grande
exigence lgard doprateurs privs qui poursuivent des stratgies
dentreprises, mais dont les deux plus importants savoir loprateur
historique, Orange, et SFR sont essentiels la ralisation et la
rentabilisation de ces infrastructures.
Or, ces deux oprateurs nationaux ne se sont que rarement engags
exploiter les rseaux en zone dinitiative publique, dont la
commercialisation auprs de la clientle finale, et donc la rentabilit, sont
ainsi pnalises.
Ltat de son ct sest content des engagements des oprateurs
privs formuls lors de lappel manifestation dintentions
dinvestissements de 2011 dans les zones qui leur sont rserves, sans
assurer leur transparence et sans se donner suffisamment les moyens de
leur suivi et le cas chant de leur sanction, alors que le niveau de
ralisation dans ces zones est source dinquitude relle.

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116 COUR DES COMPTES


Enfin, lchelon de ltat comme celui des collectivits
territoriales, le pilotage du plan et des projets qui le composent doit tre
amlior.
Les contrles des chambres rgionales des comptes ont relev
lexistence de plans daffaires trop optimistes et donc de rseaux
dinitiative publique en dficit, faute dabonns, et plus particulirement
pour les rseaux dchelle infra-dpartementale. Mme lchelle
dpartementale qui a t retenue par le plan national se rvle insuffisante
pour russir la commercialisation.
Les collectivits territoriales manquent de cadres comptents pour
contrler laction des entreprises auxquelles elles dlguent la construction
ou lexploitation de leurs rseaux, elles nont pas port assez dattention au
taux de rentabilit des rseaux et nont pas examin les problmatiques
lies la scurit des rseaux et leur rsilience en cas de catastrophe
naturelle.
Pour combler ces lacunes, le regroupement une chelle rgionale
des rseaux dinitiative publique parat ncessaire.
Sagissant des administrations centrales, elles coordonnent mal
laction des oprateurs privs et celle des acteurs publics et souffrent de
divers handicaps qui limitent leur capacit diffuser les meilleures
pratiques et conduire ce plan dinvestissement avec lefficacit quexige
son ampleur.
Renforcer le pilotage dun plan national pour le trs haut dbit qui
est vou se poursuivre encore de nombreuses annes devient donc une
exigence forte.

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Rcapitulatif des recommandations

1. (tat) : complter et actualiser, au vu des rsultats atteints, les objectifs


du Plan France trs haut dbit en augmentant lobjectif de recours aux
technologies alternatives la fibre optique jusqu labonn, en
intgrant un objectif de pntration du numrique dans les entreprises
et un objectif de haut dbit minimal pour tous, et en les alignant sur le
terme des schmas directeurs territoriaux damnagement numrique
(2030) ;
2. (Arcep) : accrotre la concurrence sur le march destination des
entreprises en rexaminant lobligation daccs activs sur fibre
optique dans le cadre des prochaines analyses de marchs ;
3. (tat, collectivits territoriales) : renforcer le suivi de la performance
des rseaux dinitiative publique en calculant leur taux de retour sur
investissement ;
4. (tat, collectivits territoriales) : renforcer le pilotage du programme
en mettant en uvre un parangonnage contractuel, juridique et
financier ;
5. (tat, collectivits territoriales) : regrouper et mutualiser au niveau
rgional les fonctions forte valeur ajoute voire lensemble des
fonctions des rseaux dinitiative publique ;
6. (Arcep, tat, collectivits territoriales) : traiter explicitement lenjeu
de scurit et de rsilience des rseaux ;
7. (Arcep, tat) : organiser la transparence des engagements des
oprateurs en zone dinitiative prive et la sanction de leur non-
respect ;
8. (tat) : prvoir une audition par les membres du comit national de
concertation France trs haut dbit des oprateurs privs ;
9. (Arcep, tat) : rendre publique la liste des oprateurs pilotes du
dploiement pour les 42 communes reclasses en zone moins dense,
ainsi que pour les poches de basse densit ;
10. (tat) : mettre en place un suivi agrg au niveau national des
investissements des collectivits territoriales et de leurs groupements ;

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118 COUR DES COMPTES

11. (tat) : homogniser le traitement comptable des droits irrvocables


dusage , DIU, et, le cas chant, dfinir les rgles damortissement.

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Glossaire des principaux termes

Les informations qui suivent sont extraites du code des postes et des
communications lectroniques, des publications de lArcep et du Point
dappui national lamnagement numrique du territoire (PAN ANT).

Termes Dfinitions

LADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) est une technologie


d'accs internet utilisant les lignes tlphoniques classiques
ADSL (cuivre) sur une bande de frquence plus leve que celle utilise
pour la tlphonie. Le dbit descendant est plus lev que le dbit
ascendant.

LArcep (Autorit de rgulation des communications lectroniques


et des postes) est une autorit indpendante charge de rguler les
Arcep communications lectroniques et les postes en France, cre en
1997. Son statut et son rle sont prvus par le code des postes et
des communications lectroniques (CPCE).

On entend par boucle locale l'installation qui relie le point de


terminaison du rseau dans les locaux de l'abonn au rpartiteur
principal ou toute autre installation quivalente d'un rseau de
Boucle locale communications lectroniques fixe ouvert au public. Outre la
tlphonie, la boucle locale cuivre apporte des accs internet haut
dbit par ADSL, voire trs haut dbit par le VDSL. Les oprateurs
sappuient sur la boucle locale cuivre, proprit dOrange pour leur
offre daccs en ADSL ou VDSL.
Client final Toute personne physique ou morale, cliente d'un oprateur,
fournisseur daccs internet.

Communications On entend par communications lectroniques les missions,


lectroniques transmissions ou rceptions de signes, de signaux, d'crits,
d'images ou de sons, par voie lectromagntique.

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120 COUR DES COMPTES

Le dbit dune connexion est la quantit de donnes transmise


pendant une unit de temps. On lexprime en bits par seconde.

Dbit Le dbit montant mesure la quantit de donnes envoyes depuis


un ordinateur, un tlphone ou tout autre quipement terminal
connect internet. La quantit de donnes reues sur ces mmes
quipements sapprcie par le dbit descendant.
Le dgroupage consiste en la fourniture de paires de cuivre nues
Dgroupage l'oprateur alternatif. Cet oprateur installe ses propres
quipements de transmission sur ces paires.
La dorsale est la partie principale d'un rseau de
Dorsale tlcommunication ou de tlinformatique caractrise par un
dbit lev, qui concentre et transporte les flux de donnes entre
des rseaux affluents.
Une offre de fibre noire est une offre base de fibre optique, non
Fibre noire
active.
Dispositifs visant lamlioration des accs haut dbit en utilisant
Monte en dbit diffrentes technologies.

Lors de ltablissement dun rseau de communications


lectroniques, la mutualisation, consiste en le partage dune
Mutualisation infrastructure de rseau. Elle rpond aux enjeux dinvestissement
efficace, de couverture et de concurrence tout en diminuant les
cots, notamment ceux du gnie civil.

Loffre active est une offre sur le march de gros entre un oprateur
de gros et un oprateur commercial, de transport de flux de donnes
(donc numriques) entre un utilisateur final et un point de livraison
localis un endroit qui facilite laccs au rseau de loprateur
commercial. Le transport des donnes est ralis grce aux
Offre active quipements lectroniques et aux liaisons physiques de loprateur
de rseau. Loffre active constitue en cela une offre diffrente de
loffre dite passive de location de paires de cuivre ou de fibre
optique. Elle permet des oprateurs commerciaux de proposer des
services de communications lectroniques des clients finaux situs
dans des zones gographiques trop loignes de leur propre
infrastructure.

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GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX TERMES 121

On entend par oprateur toute personne physique ou morale


Oprateur exploitant un rseau de communications lectroniques ouvert au
public ou fournissant au public un service de communications
lectroniques.

Oprateur Oprateur offrant lutilisateur final la fourniture dun service de


commercial communications lectroniques.

Initialement conu pour distribuer les services audiovisuels, le


rseau cbl est galement une technologie de transmission de
Rseau cbl donnes. Il offre de forte capacit de transmission grce un media
particulier dit cble coaxial.

Personne physique ou morale, cliente dun oprateur, ne fournissant


Utilisateur final elle-mme de services de communications lectroniques accessibles
au public.

Avec une bande de frquence plus large que lADSL, le VDSL


(Very high bit-rate Digital Subscriber Line) offre des dbits plus
VDSL levs sur une zone proche des quipements des oprateurs. La
version dploye du VDSL en France est la version 2.

Le zonage consiste dlimiter le territoire en diffrentes zones de


dploiement de la fibre optique selon quelles soient denses ou
Zonage du moins denses. Certaines sont alors rserves linitiative prive ou
territoire autorises linitiative publique. Des rgles particulires
sappliquent ces zones en matire de concurrence par les
infrastructures, de mutualisation de rseau ou de compltude de
dploiement.
Il sagit dune zone du territoire non desservie par un rseau donn
Zone blanche (tlphonie, internet, mobile).

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Liste des sigles

ADSL Asymmetric Digital Subscriber Line


AE/CP Autorisation dEngagement, Crdit de Paiement
AMII Appel Manifestations dIntentions
dInvestissement
BLOD Boucle Locale Optique Ddie
ARCEP Autorit de Rgulation des Communications
lectroniques et des Postes
CAVM Communaut dAgglomration de Valenciennes
Mtropole
CDC Caisse des dpts et consignations
CEREMA Centre dtudes et dExpertise sur les Risques,
lEnvironnement, la Mobilit et lAmnagement
CESAR Comit dEngagement Subventions Avances
Remboursables
CETE Centre dtudes Techniques de lquipement
CGCT Code Gnral des Collectivits Territoriales
CGET Commissariat Gnral lgalit des Territoires
CGI Commissariat Gnral lInvestissement
CIADT Comit Interministriel dAmnagement et de
Dveloppement du Territoire
CPCE Code des Postes et des Communications
lectroniques
CPSD Convention de Programmation et de Suivi des
Dploiements
CCRANT Commission de Concertation Rgionale pour
l'Amnagement Numrique du Territoire
DATAR Dlgation interministrielle l'Amnagement
du Territoire et l'Attractivit Rgionale
DGCL Direction Gnrale des Collectivits Locales
DGE Direction Gnrale des Entreprises
DGOM Direction gnrale des Outre-Mer
DIU Droit Irrvocable dUsage
DOCSIS Data Over Cable Service Interface
Specifications
DSLAM Digital Subscriber Line Access Multiplexe
FAI Fournisseur dAccs Internet
FANT Fonds damnagement numrique des territoires

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124 COUR DES COMPTES

FCTVA Fonds de Compensation pour la TVA


FIRIP Fdration des Industriels des Rseaux
d'Initiative Publique
FSN Fonds national pour la Socit Numrique
FTTH Fiber To The Home
FTTO Fibre To The Office
FTTx Fiber To The
GHz Gigahertz
GRACO Groupe dchanges entre lArcep, les
Collectivits territoriales et les Oprateurs
HD Haut dbit
IDATE Institut de l'Audiovisuel et des
Tlcommunications en Europe
LFO Location de Fibre Optique
LTE Long Term Evolution
Mbps Mgabit par seconde
Md Milliards deuros
MED Monte en dbit
MHz Mgahertz
MOOC Massive Open Online Course
NGA Next Generation Access
NRA Nud de Raccordement dAbonns
NRO Nud de Raccordement Optique
OCDE Organisation de Coopration et de
Dveloppement conomiques
OCEN Oprateur Commercial dEnvergure Nationale
OFCOM Office of Communications
OLT Optical Line Termination
PBO Point de Branchement Optique
PFTHD Plan France trs haut dbit
PIA Programme d'Investissements d'Avenir
PNTHD Programme National trs haut dbit
PM Point de mutualisation
PPP Partenariat public-priv
PRM Point de raccordement mutualis (offre
commerciale dOrange)
RIP Rseaux dInitiative Publique
RIP 1G Rseaux dInitiative Publique de premire
gnration
RIP 2G Rseaux dInitiative Publique de deuxime
gnration
RTE Rseau de Transport dlectricit

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LISTE DES SIGLES 125

SCORAN Stratgie de Cohrence Rgionale pour


lAmnagement Numrique
SDSL Symmetric Digital Suscriber Line
SDTAN Schma Directeur Territorial dAmnagement
Numrique
SIEA Syndicat intercommunal dnergie et de-
communication de lAin
SIPPEREC Syndicat Intercommunal de la Priphrie de
Paris pour les Energies et les Rseaux de
Communication
SIVU Syndicat Intercommunal Vocation Unique
SMO Syndicat Mixte Ouvert
SPL Socit Publique Locale
SR Sous-Rpartiteur
SRO Sous-Rpartiteur Optique
THD Trs Haut Dbit
UE Union Europenne
VDSL 2 Very high bit-rate Digital Subscriber Line,
version 2
Wifi Wireless Fidelity (standard IEEE 802.11)
WiMax Worldwide interoperability for Microwave
Access (standard IEEE 802.16)
ZMD Zone Moins Dense
ZTD Zone Trs Dense

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Annexes

Annexe n 1 : les renvois des chambres rgionales des comptes .................129


Annexe n 2 : illustration des principaux termes utiliss pour le
dploiement de la fibre optique jusqu labonn ........................................132
Annexe n 3 : principaux oprateurs privs, dlgataires pour
lexploitation de rseaux dinitiative publique (liste tablie en janvier
2015 par lAvicca) .......................................................................................133
Annexe n 4 : scores numriques de la France, du Royaume-Uni et de
lAllemagne .................................................................................................134
Annexe n 5 : volution du nombre dabonnements internet en
France (2010-2016) ......................................................................................135
Annexe n 6 : qualit de service compare au sein de lUnion
Europenne en 2014 .....................................................................................136
Annexe n 7 : cots mensuels des principales offres compars la
moyenne europenne sur la base des tarifs les moins levs (fvrier
2015) ............................................................................................................137
Annexe n 8 : cots mensuels des offres des principaux oprateurs
compars la moyenne europenne (fvrier 2015)......................................138

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Annexe n 1 : les renvois des chambres rgionales
des comptes
Ensemble, la population des entits contrles par les chambres
rgionales des comptes ayant particip lenqute reprsente prs de la
moiti de la population franaise totale (32 488 197 habitants sur
65 241 241182, soit 49,8 %).
Les contrles mens par les chambres rgionales des comptes ont
port parts gales sur des rseaux de haut et de trs haut dbit.
Les entits contrles couvrent un tiers de la superficie de la France
et prs de 37 % de la superficie de la zone dinitiative publique.
fin avril 2016 celles dentre elles engages dans le Plan France
trs haut dbit (soit 21 porteurs de projet) reprsentent 32 % du nombre
total de prises optiques construire, 33 % du montant de linvestissement
projet au plan national (3,9 Md pour 11,8 Md), 34 % du montant de la
demande globale de subvention au FSN (1,1 Md pour 3,2 Md) et 42 %
du montant des subventions alloues sur accord pralable de principe.
Les entits contrles reprsentent la diversit des projets reus par
la Mission Trs haut dbit :
- par la taille : des projets denvergure ont ainsi t soumis lexamen
des chambres (syndicat mixte Nord-Pas-de-Calais, la Fibre numrique
pour 536 000 prises projetes, Megalis Bretagne 233 000 prises
projetes), tout comme des projets plus limits (ceux du syndicat
mixte Lot-et-Garonne Numrique et du dpartement des Deux-Svres
portent sur environ 30 000 prises) ;
- par la maturit du projet : certains dentre eux sont particulirement
avancs auprs du FSN (les projets de lex-rgion Auvergne et du
dpartement de lOise sont partiellement dcaisss), dautres viennent
de souvrir linstruction (dpartement des Pyrnes Atlantiques) ;
- enfin, la consolidation des plans dinvestissement ports par les entits
contrles fait apparatre une rpartition par composante proche de la
rpartition moyenne observe en cumulant lensemble des projets
dposs au FSN fin mai 2016.
Au 14 octobre 2016, les chambres rgionales des comptes engages
dans la formation inter-juridictions ont dpos 47 rapports :

182 Source : INSEE, population lgale au 1er janvier 2015.

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130 COUR DES COMPTES

Ex-rgion Auvergne
Syndicat intercommunal d'nergie et
d'e-communication de l'Ain (SIEA)
Syndicat rhodanien pour le dveloppement
Rgion Auvergne- du cble
Rhne-Alpes
tablissement public pour les autoroutes
rhodaniennes de linformation (EPARI)
Syndicat intercommunal d'nergies de la
Loire
Dpartement du Doubs
Rgion Bourgogne- Dpartement du Jura
Franche-Comt Dpartement de Sane-et-Loire
Syndicat mixte Doubs Trs haut dbit
Dpartement des Ctes d'Armor
Rgion Bretagne Dpartement du Finistre
Syndicat mixte MEGALIS
Rgion Centre-Val de Dpartement de lIndre
Loire Syndicat mixte Dorsal
Rgion Guadeloupe Commune de Sainte-Anne
Dpartement du Nord
Dpartement de l'Oise
Communaut d'agglomration Valenciennes
mtropole
Rgion Hauts-de- Communaut urbaine d'Arras
France SIVU de tldistribution de Saint-Pol-sur-
Mer
Syndicat mixte Nord-Pas-de-Calais
Numrique
Syndicat mixte Oise Trs haut dbit
Syndicat mixte Somme Numrique

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ANNEXES 131

Rgion le-de-France
Dpartement de Seine-et-Marne
Rgion le-de-France
Syndicat mixte DEBITEX
Syndicat mixte SIPPEREC
Dpartement de l'Eure
Communaut de communes Cur Cte
Rgion Normandie Fleurie
Syndicat mixte Manche Numrique
Syndicat mixte Eure Numrique
Dpartement des Deux Svres
Dpartement de Lot-et-Garonne
Dpartement des Pyrnes-Atlantiques
Rgion Nouvelle-
Aquitaine Communaut d'agglomration Pau-Pyrnes
Communaut d'agglomration Val de
Garonne
Syndicat mixte Lot-et-Garonne numrique
Dpartement des Hautes-Pyrnes
Dpartement de l'Hrault
Rgion Occitanie Dpartement de la Lozre
Syndicat mixte de l'autoroute numrique A
75
Rgie Hautes-Pyrnes Haut dbit
Dpartement du Maine-et-Loire
Communaut d'agglomration de Laval
Rgion Pays-de-la- Communaut de communes de Dou-la-
Loire Fontaine
Syndicat mixte Sarthois d'amnagement
numrique
Syndicat GIGALIS

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132 COUR DES COMPTES

Annexe n 2 : illustration des principaux termes


utiliss pour le dploiement de la fibre optique
jusqu labonn

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ANNEXES 133

Annexe n 3 : principaux oprateurs privs,


dlgataires pour lexploitation de rseaux
dinitiative publique
(liste tablie en janvier 2015 par lAvicca)

Nom de la socit Nombre de rseaux


dinitiative publique sur
lesquels la socit est
dlgataire
SFR Collectivits 27
Covage 18
Axione 17
Altitude 13
Tutor 10
Orange 9
Alsatis 6
Nomotech 4
SD Num 3
Mediaserv 3
Eiffage 1

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134 COUR DES COMPTES

Annexe n 4 : scores numriques de la France, du


Royaume-Uni et de lAllemagne
1. Mthodologie
Lindice DESI (Digital Economy and Society Index) tabli
annuellement mesure lvolution des pays membres de lUnion europenne
vers une socit et une conomie numriques. Il regroupe un ensemble
dindicateurs pertinents refltant les diffrents domaines numriques
stratgiques pour lEurope.
Cet indice DESI global est un indice composite constitu de cinq
indicateurs principaux ( connectivit , comptences humaines ,
usage dinternet par les particuliers , usage du numrique par les
entreprises , services de e-administration ). Ces derniers sont
dcomposs en 12 sous-indicateurs, qui leur tour sont composs en tout
de 30 indicateurs de base.
La pondration suivante est applique aux indicateurs principaux
pour calculer lindice DESI global : 0,25 pour la connectivit , 0,25
pour les comptences humaines , 0,15 pour l usage dinternet par les
particuliers , 0,20 pour usage du numrique par les entreprises et 0,15
pour les services de e-administration .

2. Scores DESI de la France

3. Scores DESI du Royaume-Uni et de lAllemagne


Royaume Uni Rang Europen Allemagne Rang Europen
2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015
Score DESI Global 0,59 0,61 6 6 0,54 0,57 10 9
1 - Connectivit 0,7 0,72 4 6 0,67 0,69 7 8
2 - Comptences humaines 0,78 0,76 3 3 0,64 0,65 11 9
3 - Usage d'internet par les particuliers 0,49 0,54 10 8 0,41 0,47 21 13
4 - Usage du numrique par les entreprises 0,33 0,36 15 15 0,4 0,44 8 7
5 - Services e-administration 0,54 0,55 15 16 0,48 0,5 20 18

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ANNEXES 135

Annexe n 5 : volution du nombre


dabonnements internet en France (2010-2016)

Source : Arcep

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136 COUR DES COMPTES

Annexe n 6 : qualit de service compare au sein


de lUnion europenne en 2014
Donnes octobre 2014 France Moyenne UE Premier Dernier

Taux de pertes de paquets de donnes 0,68% 0,43% 0,15% 0,75%


Taux de panne serveurs de noms (DNS) 0,24% 0,36% 0,11% 0,79%
Dure de dtermination de l'adresse internet (en millisecondes) 38,2 35,37 21,19 54,34
Dure de latence (aller-retour en millisecondes) 47,75 36,36 23,72 67,74
Dbit rel moyen en xDSL (sens descendant en Mbps) 7,54 8,75 15,27 4,99
Taux de ralisation par rapport au dbit annonc en xDSL 52,94% 71,21% 85,82% 45,01%
Source : https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/quality-broadband-services-eu, tableau
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ANNEXES 137

Annexe n 7 : cots mensuels des principales


offres compars la moyenne europenne sur la
base des tarifs les moins levs (fvrier 2015)

Source : https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-retail-broadband-access-
prices-february-2015

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138 COUR DES COMPTES

Annexe n 8 : cots mensuels des offres des


principaux oprateurs compars la moyenne
europenne (fvrier 2015)

Standalone
12 Mbps - 30 Mbps Free SFR Bouygues Telecom Orange France
Eur28 : 22,5 26,52 32,59 33,59 35,50
30 Mbps - 100 Mbps Free Orange France SFR
Eur28 : 26,12 26,52 31,99 32,59
>= 100 Mbps Free SFR Orange France
Eur28 : 42,50 31,81 35,36 35,53
Double play with Tel
12 Mbps - 30 Mbps Free SFR Bouygues Telecom Orange France
Eur28 : 32,59 26,52 31,82 33,59 35,53
30 Mbps - 100 Mbps Free SFR Orange France
Eur28 : 36,93 26,52 31,82 35,53
> = 100 Mbps Free Orange France
Eur28 : 56,12 31,81 35,53
Triple play
12 Mbps - 30 Mbps Bouygues Telecom Numericable Free SFR Orange France
Eur28 : 40,93 23,77 27,51 28,27 32,70 35,53
30 Mbps - 100 Mbps Bouygues Telecom Numericable Free SFR Orange France
Eur28 : 44,01 23,77 27,51 28,27 32,70 35,53
>= 100 Mbps Bouygues Telecom Free SFR Orange France Numericable
Eur28 : 60,29 22,98 33,57 35,36 35,53 39,45

Source : https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-retail-broadband-access-
prices-february-2015

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Rponses des administrations,
des organismes et des collectivits
concerns

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Sommaire
Rponse du Premier ministre .................................................................. 143
Rponse de la prsidente de lAutorit de la concurrence ...................... 151
Rponse du prsident de lAutorit de rgulation des communications
lectroniques et des postes (ARCEP) ..................................................... 154
Rponse du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations . 162
Rponse du prsident de la Fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies (FNCCR) .............................................................. 167
Rponse du prsident de la Fdration des industriels des rseaux
dinitiative publique (FIRIP) .................................................................. 176
Rponse du prsident de lAssociation des villes et collectivits pour les
communications lectroniques et laudiovisuel (AVICCA) ................... 179
Rponse du prsident du conseil dpartemental de lHrault ................. 185
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Jura ......................... 185
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Maine-et-Loire ....... 186
Rponse du prsident de la communaut de communes Cur Cte Fleurie
................................................................................................................ 187
Rponse du prsident du syndicat intercommunal dnergie et de e-
communication de lAin ......................................................................... 194
Rponse du prsident du syndicat mixte de coopration territoriale
Mgalis Bretagne .................................................................................... 195

Destinataires nayant pas dobservations


Prsident du conseil rgional Auvergne-Rhne-Alpes
Prsident du conseil dpartemental de lEure
Prsident du conseil dpartemental de Sane-et-Loire
Prsident du conseil dpartemental de Seine-et-Marne
Prsident de la communaut dagglomration Valenciennes Mtropole
Prsident du syndicat mixte Gigalis
Prsident du syndicat mixte Oise trs haut dbit
Prsident du SIVU Saint-Pol-sur-Mer

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142 COUR DES COMPTES

Destinataires nayant pas rpondu


Prsident du conseil dpartemental des Pyrnes-Atlantiques
Maire de Sainte-Anne (Guadeloupe)
Prsident de la Mtropole europenne de Lille
Prsident du syndicat mixte Doubs trs haut dbit
Prsident du syndicat mixte Eure numrique
Prsident du syndicat mixte Lot-et-Garonne numrique
Prsident du syndicat mixte Manche numrique
Prsident du syndicat mixte Somme numrique
Prsident de la socit franaise du radiotlphone (SFR)
Prsident de la socit Orange

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RPONSE DU PREMIER MINISTRE

1. Les objectifs et l'avancement du plan France Trs haut dbit


La Cour interroge les objectifs du plan et prconise de les revoir
(recommandation n 1), notamment en repoussant les chances
envisages.
La France a fait le choix d'une ambition forte, qui s'explique par
l'importance cruciale que prennent les infrastructures du numrique dans
la socit. Celles-ci deviennent essentielles pour la comptitivit du pays,
la productivit des entreprises, la qualit et l'accessibilit des services
publics, l'attractivit des territoires et, de manire gnrale, le
dveloppement de la socit. Ainsi, le Prsident de la Rpublique a fix,
pour le Plan France Trs Haut Dbit (PFTHD), l'objectif d'une couverture
intgrale des habitations et des entreprises du territoire national en trs
haut dbit (dbits descendants suprieurs 30 Mb/s) d'ici la fin 2022,
avec un objectif intermdiaire de 50 % de couverture fin 2017. S'agissant
d'une infrastructure construite pour le long terme, les choix sont
pleinement justifis par le besoin d'accompagner durablement le
dveloppement des usages pour l'ensemble de la population et des
entreprises du pays. Au demeurant, ce choix est confort par les
orientations de la Commission europenne qui, en 2016, a relev les
ambitions qu'elle porte pour la connectivit du continent, en demandant de
viser dsormais un dbit de 100 Mb/s accessible tous terme, avec la
possibilit de le relever encore la demande des utilisateurs183. En
parallle du PFTHD, des actions sont conduites pour dvelopper les
usages, notamment sous l'gide du Secrtariat gnral pour la
modernisation de ltat (SGMAP), dans le cadre du programme Socit
numrique de l'Agence du numrique et des actions de diffusion du
numrique dans les entreprises conduites par la DGE.
La Cour questionne l'articulation entre les objectifs nationaux et
ceux des projets de rseaux d'initiative publique (RIP), en notant que
certaines collectivits affichent des objectifs de couverture complte plus
tardifs que l'chance nationale de 2022. Il convient de rappeler que le
dploiement du trs haut dbit repose sur l'initiative d'acteurs privs (les
oprateurs) et publics (les collectivits), selon les zones du territoire. Le
PFTHD cre les conditions de la coordination entre les acteurs et assure
le soutien financier des partenaires publics. Les objectifs nationaux n'ont

Connectivity for a Competitive Digital Single Market Towards a European Gigabit


183

Society, Commission europenne, 14 septembre 2016, COM(2016) 587 final.

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144 COUR DES COMPTES

pas t dfinis comme la somme des objectifs des acteurs, mais comme
l'ambition que fixe le Gouvernement et qui est insuffle aux acteurs par la
stimulation et le soutien qui leur sont donns. La question qui se pose est
donc celle de la mobilisation de ces acteurs.
Or, ce jour, la trajectoire de dploiement de l'ensemble des acteurs
apparat cohrente avec les objectifs fixs. Au niveau national, la
couverture en trs haut dbit n'tait que de 27,1 % la fin 2012. En cette
fin d'anne 2016, l'objectif des 50 % de couverture est dj atteint, avec un
an d'avance.
Concernant les zones d'initiative prive, les oprateurs ont pris
collectivement un engagement de couverture complte, d'ici fin 2020, de
prs de 3600 communes, rassemblant plus de 55 % des locaux, par de
nouveaux rseaux de fibre, jusqu' l'abonn (Fiber to the Home, FttH). Cet
engagement est en cours de ralisation dans une dynamique qui s'amplifie,
compte-tenu de l'apptence des clients, particuliers et entreprises et des
revenus supplmentaires gnrs pour les oprateurs. Aucun lment
objectif n'invite, ce jour, considrer que ces territoires ne seront pas
couverts d'ici 2022.
Concernant les dploiements des rseaux d'initiative publique, il
existe aujourd'hui une dynamique crdible de dploiement et celle-ci
prsente de nombreux signes d'acclration. En dcembre 2016,
100 dpartements sont engags dans le Plan France Trs Haut Dbit pour
un total de 87 projets. L'ensemble des dossiers dposs portaient sur
environ 14 Md d'investissement (public et priv), les accords pralables
de principe et les dcisions de financement reprsentent cette mme date
un montant de 2,7 Md de subventions de l'tat, et 132 M de crdits de
paiement (CP) ont t dcaisss. Les dcaissements sont effectus sur la
base des lments de rseau dploys, ce qui explique les faibles montants
verss jusqu' fin 2016. Les nombreux projets de rseaux d'initiative
publique (RIP) qui entrent progressivement dans leur phase d'excution
devraient conforter encore la croissance de la couverture en trs haut dbit
dans les prochains mois.
En outre, l'ambition des RIP tend se renforcer, avec des objectifs
de dploiement du trs haut dbit de plus en plus ambitieux, ports par la
dynamique du plan. Dans le cadre des schmas directeurs territoriaux de
l'amnagement numrique (SDTAN), les collectivits territoriales et leurs
groupements avaient labor entre 2010 et 2013 des premiers projets
d'amnagement numrique trs haut dbit. Or, les collectivits ont
frquemment dfini des projets de dploiement qui dpassaient les
ambitions initiales de leurs SDTAN et ont engag les dmarches pour les
rviser. Ainsi, sur les 88 SDTAN dclars l'Autorit de rgulation des

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 145
COLLECTIVITS CONCERNS

communications lectroniques et des postes (ARCEP), 26 avaient dj fait


l'objet d'une rvision au 1er dcembre 2016. Prs de vingt projets de RIP
visent, terme, une couverture 100 % de leur territoire en FttH.
l'horizon 2022, les projets instruits par l'Agence du numrique permettent
dj d'estimer que prs de 80 % des locaux (en zones publique et prive)
seront couverts par le FttH les autres pouvant l'tre par d'autres
technologies, comme prvu initialement dans la conception du PFTHD.
Ds lors, ce jour, aucun lment n'invite considrer que l'objectif
de couverture en trs haut dbit de l'ensemble des locaux d'ici 2022 soit
hors de porte. Cet objectif demeure ambitieux et sa ralisation exige une
mobilisation continue de l'ensemble des partenaires du Plan France Trs
Haut Dbit. Il conviendra galement de s'assurer que le dploiement de la
fibre optique s'associe des conditions de concurrence satisfaisantes, dans
l'intrt des utilisateurs particuliers et des entreprises.
2. Les choix technologiques du plan
La Cour s'interroge galement sur les choix technologiques du plan,
en demandant d'apporter une plus grande considration aux technologies
alternatives la fibre optique jusqu' I' abonn.
Le PFTHD a, ds l'origine, repos sur une approche pragmatique.
Si la solution privilgie sur le long terme est le FttH, d'autres technologies
peuvent tre mobilises dans le cadre du PFTHD afin de raliser le
meilleur compromis possible entre les contraintes de cot, de niveau de
performance et de temps de dploiement. La modernisation du rseau
tlphonique (monte en dbit) peut apporter une solution rapide pour
amliorer les dbits. Cette tape de modernisation du rseau est conue
dans le cadre du PFTHD comme une premire tape vers le FttH, dans une
optique de rutilisation maximale des investissements. Elle permet aussi,
selon les territoires, d'apporter une rponse rapide la situation des zones
les moins bien desservies.
Pour assurer tous l'accs au trs haut dbit, le PFTHD permet de
recourir un mix technologique neutre, particulirement pertinent
pour couvrir la population situe dans les zones les moins denses.
Toutefois, les solutions hertziennes, tout comme les offres satellitaires,
prsentent aujourd'hui des limitations de qualit de service. Des solutions
innovantes, en voie d'industrialisation, pourraient permettre de renforcer
la place de ces solutions. Ainsi, les exprimentations inities par les
collectivits territoriales et les oprateurs sur la mise en uvre de solutions
reposant sur la norme LTE , la monte en qualit et en capacit de
l'offre satellitaire, ainsi que les travaux annoncs par l'Autorit de
rgulation des communications lectroniques et des postes (ARCEP) sur

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146 COUR DES COMPTES

la mobilisation de nouvelles bandes de frquences, constituent autant de


nouvelles opportunits pour utiliser plus massivement ces technologies
complmentaires. S'agissant des offres satellitaires, en fonction de la mise
en uvre des projets de certains oprateurs prvoyant de nouveaux
satellites gostationnaires ddis au trs haut dbit, plusieurs centaines de
milliers de locaux pourraient l'avenir tre concerns.
II apparat ainsi que l'objectif d'une couverture intgrale du
territoire en trs haut dbit en utilisant l'ensemble des technologies
disponibles d'ici la fin 2022 demeure un objectif ambitieux mais
atteignable. Son atteinte dpendra notamment de la capacit des solutions
hertziennes terrestres et satellitaires couvrir les locaux les plus isols.
3. La performance des rseaux d'initiative publique et son suivi
La Cour souligne les difficults commerciales que rencontrent
certains rseaux publics. Le Gouvernement partage les proccupations de
la Cour. Toutefois, les deux exemples pris par la Cour pour illustrer l'chec
de la commercialisation sont prcisment des projets qui ne s'inscrivent
pas dans le cadre du PFTHD. Les rseaux de la communaut de communes
Cur Cte Fleurie et de la commune de Sainte-Anne sont des rseaux FttH
pionniers qui ont t dploys avant la publication des prconisations
techniques de l'Agence du Numrique et qui sont dploys une chelle
infradpartementale hors du PFTHD. l'inverse, le projet de l'Oise, cit
par la Cour, ou le projet de l'ancienne rgion Auvergne projets
d'envergure a minima dpartementale s'inscrivant dans le cadre du
PFTHD, notamment dans leurs choix techniques , connaissent des taux
de pntration trs satisfaisants 12 18 mois aprs leurs ouvertures
commerciales : plus de 15 % fin 2016.
En outre, les perspectives commerciales des RIP sont de plus en plus
favorables. Ainsi, les quatre principaux oprateurs de dtail nationaux ont
confirm le 24 novembre 2016 leur engagement venir offrir leurs services
de dtail sur un nombre croissant de RIP. Bouygues Telecom vient, cet
effet, de signer un accord avec Axione (filiale du groupe Bouygues). Les
oprateurs s'engagent galement dans le cofinancement des RIP, l'image
du Nord-Pas-de-Calais, o ces financements ont considrablement rduit
le besoin d'apport public. Cet engagement traduit les perspectives de
rentabilit que ces RIP peuvent offrir.
ce titre, la Cour prconise de renforcer le suivi de la performance
des RIP (recommandation n 3). II est utile de rappeler que les conventions
de financement conclues entre la collectivit bnficiaire et la Caisse des
dpts et consignations permettant le dcaissement des subventions,
prvoient dj, de manire gnrique, la transmission annuelle d'un tat

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 147
COLLECTIVITS CONCERNS

d'avancement du projet. Ce rapport annuel doit contenir un volet


technique, un volet commercial, un volet financier, un rcapitulatif des
demandes de versement et un volet sur les risques, prsentant les difficults
rencontres et les solutions apportes. Par ailleurs, les services de ltat
ont mis en chantier le suivi financier du PFTHD et des procdures de
contrle d'excution du Plan ds la fin 2014, ce qui a conduit au
recrutement d'un responsable ddi en juin 2015. Les premires actions se
sont concentres sur la dfinition des processus et des modalits de
versements des subventions devant tre mis en uvre. En 2016, la
structuration et la mise en uvre des processus de contrle de l'excution
des dploiements se sont poursuivis et visent particulirement le contrle
oprationnel des dploiements et la mise en uvre d'indicateurs de cots
de dploiement.
Par ailleurs, la Cour prconise la mise en place d'un suivi
budgtaire agrg des investissements des collectivits territoriales
(recommandation n 10). II est ncessaire de souligner la difficult de mise
en uvre de cette recommandation. L'tat dispose de peu de leviers pour
obtenir de faon satisfaisante une information de qualit sur les
investissements oprs par les collectivits territoriales, puisque l'tat
n'est pas actionnaire des socits de projets. Nanmoins, les mesures
dcrites supra contribuent au suivi des investissements.
Dans son rapport, la Cour suggre de mettre en place un phasage
plus resserr dans la gestion du programme budgtaire 343 Plan France
Trs Haut dbit . Il existe en effet un important dcalage entre la
consommation des autorisations d'engagements et celle des crdits de
paiement. Cela vient du fait que les autorisations d'engagements sont
utilises ds la signature de l'accord pralable de principe. Cette signature
intervient trs en amont, de faon pouvoir le cas chant rorienter le
projet. Elle permet galement aux collectivits de finaliser leur montage
financier en disposant d'un premier engagement formel de l'tat. Les
crdits de paiements, quant eux, ne sont consomms qu'aprs
prsentation des factures par le porteur de projet, mesure de sa
ralisation.
En outre, le gouvernement partage l'avis de la Cour sur l'intrt
d'homogniser le traitement comptable des droits irrvocables
d'usage en tant qu'immobilisation (recommandation n 11). L'article 76
de la loi pour une Rpublique numrique permet aux collectivits,
lorsqu'elles cdent des droits permanents, irrvocables et exclusifs d'usage
de longue dure de rseaux de communications lectroniques, de les
comptabiliser en totalit l'anne de leur encaissement. Les collectivits

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148 COUR DES COMPTES

territoriales acqurant ces droits peuvent galement les comptabiliser en


section investissement.
4. Le niveau de regroupement des RIP
La Cour prconise un regroupement, au niveau rgional, de tout ou
partie des fonctions des RIP (recommandation n 5). De fait, le PFTHD a
prvu d'emble un soutien supplmentaire (prime de 10 15 %) pour les
projets prvoyant une exploitation et une commercialisation l'chelle
d'au moins deux dpartements. La recommandation est donc largement
partage et mise en uvre. Les incitations du Plan ont ainsi conduit
l'mergence de 14 projets supra-dpartementaux, reprsentant 43
dpartements. Afin de poursuivre ce mouvement, l'Agence du numrique
mne depuis le dbut de l'anne 2016, dans le cadre des nouvelles grandes
rgions, des actions cibles pour faire natre de nouvelles dynamiques
rgionales permettant de rassembler des projets dpartementaux. Ainsi, les
travaux mens avec la rgion Grand Est ont permis le dpt d'un projet
rgional rassemblant 7 dpartements. Les actions menes plus rcemment
en Aquitaine devraient aboutir un grand projet rgional rassemblant 7
dpartements. En Provence-Alpes-Cte d'Azur, les travaux avec le nouvel
excutif devraient permettre l'agrgation progressive de l'ensemble des
projets dpartementaux.
Des obstacles avaient t identifis pour ces regroupements, mais
ils ont t progressivement levs ou sont en passe de l'tre. En particulier,
l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession
permet les groupements de commande de DSP concessive. Ce nouvel outil
pourrait notamment permettre le regroupement de projets tels que
Aveyron-Lozre-Lot ou encore Sarthe-Maine et Loire. Par ailleurs,
l'article 70 de la loi n2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une Rpublique
numrique permet dsormais un syndicat mixte ouvert (SMO) d'adhrer
un autre syndicat mixte pour les projets d'infrastructures trs haut dbit
et ainsi de regrouper l'exploitation-commercialisation de rseaux
construits par plusieurs SMO d'chelle dpartementale.
5. Les enjeux de scurit et de rsilience des rseaux
La Cour prconise de traiter explicitement l'enjeu de scurit et de
rsilience des rseaux (recommandation n 6). Le Gouvernement sassocie
pleinement cette remarque. Les rseaux trs haut dbit ont vocation
complter puis remplacer le rseau historique en cuivre, qui faisait l'objet
de mesures particulires de la part de l'tat et d'Orange, afin notamment
d'assurer sa rsilience en cas de dommages importants, par exemple dus
aux intempries. Dsormais exploits par de multiples acteurs (privs et
publics), les rseaux trs haut dbit devront galement voir les conditions

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COLLECTIVITS CONCERNS

de leur rsilience assures. ce titre, le rgime des oprateurs


d'importance vitale (OIV) doit tre rexamin la lumire de ce nouvel
environnement.
6. Le suivi des dploiements des oprateurs privs
La Cour appelle organiser la transparence des engagements des
oprateurs en zone d'initiative prive et la sanction de leur non-respect
(recommandation n 7) et souhaite galement rendre publique la liste des
oprateurs pilotes du dploiement pour les 42 communes reclasses en
zone moins dense, ainsi que pour les poches de basse densit
(recommandation n 9).
II convient de rappeler que les engagements des oprateurs ont t
initialement publis en 2011, l'occasion de l Appel manifestions
d'intentions d'Investissement (AMII). Depuis, ils ont lgrement volu :
- sur certaines frontires de la zone AMII (quelques communes
dans l'Ain et la Seine-et-Marne notamment) sur lesquelles collectivits
et oprateurs concerns se sont accords ;
- sortie de 42 communes de la zone trs dense en dcembre 2013, la
suite de la dcision de I'ARCEP n2013-1475 du 10 dcembre 2013.
La quasi-totalit de ces communes (40 communes) ont t reprises
dans les engagements d'Orange (et font ou feront l'objet de
conventions), SFR ayant indiqu son intention de dployer ses rseaux
FttH sur les deux communes restantes ;
- leve d'exclusivit de la part de SFR sur prs de 200 communes de sa
zone initiale de dploiement. Orange a souhait inclure ces communes
son primtre de dploiement.
L'tat a t le destinataire, sa demande, en 2013, puis de nouveau
en 2015, d'une liste actualise des engagements de dploiement des
oprateurs sur l'ensemble des communes concernes. L'Agence du
Numrique met en uvre plusieurs actions pour favoriser la transparence
sur les engagements de dploiement FttH pris par les oprateurs et le
respect de ces engagements. Au printemps 2013, a t labor un modle
de Convention de programmation et de suivi des dploiements (CPSD).
Celle-ci a vocation tre signe sur l'ensemble des territoires concerns
(toute la zone AMII) entre le ou les oprateurs concerns et les collectivits
territoriales (EPCI, dpartement). L'tat est cosignataire de ces
conventions. Fin novembre 2016, une CPSI) tait signe pour 43,2 % des
locaux de la zone d'initiative prive (hors zones trs denses), soit environ
6 millions de locaux (progression de 8,1 % en 4 mois). Par ailleurs, des
conventions proposes par les oprateurs taient en cours de ngociation

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150 COUR DES COMPTES

pour 55,4 % de locaux supplmentaires de cette zone, ce qui signifie que


la quasi-totalit de la zone (98,6 %) est concerne par une convention
signe ou en voie de l'tre.
Si la convention ne propose pas en revanche un calendrier prcis de
dploiement selon la maille de chaque commune, elle se concentre sur des
zones prioritaires de dploiement, des volumes annuels, et sur un ensemble
d'outils exigeants de suivi des dploiements permettant la collectivit
territoriale concerne de disposer notamment des donnes sur les locaux
raccordables et changes entre oprateurs. La convention prvoit
galement une procdure en cas de difficult d'excution. Ainsi, en cas
d'chec de la concertation, les parties peuvent solliciter en dernier recours
l'avis du Comit de Concertation France Trs Haut Dbit, afin qu'un
comit de suivi local puisse ensuite prononcer formellement la carence. Ce
processus a t activ pour la premire fois en mars 2016 la demande de
la mtropole europenne de Lille l'encontre de SFR. la suite de l'avis
du Comit de concertation approuvant le constat d'une dfaillance de
l'oprateur SFR, la collectivit a entrepris de consulter nouveau les
oprateurs sur le primtre de 13 communes de son territoire. Ce
processus a permis la collectivit territoriale d'envisager une solution
alternative qui peut passer, en l'absence de nouveaux engagements
crdibles d'oprateurs privs, par une initiative publique.
Afin de renforcer ces mcanismes de suivi, l'article 78 de la loi
n2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une Rpublique numrique a
introduit la possibilit pour le ministre charg des communications
lectroniques d'accepter des engagements souscrits auprs de lui par les
oprateurs de nature contribuer l'amnagement et la couverture des
zones peu denses du territoire et donner I'ARCEP le rle de contrler
le respect ainsi que de sanctionner les manquements constats. De plus, la
loi du 28 dcembre 2016 de modernisation, de dveloppement et de
protection des territoires de montagne prvoit, dans un nouvel article
L. 33-1-1 du code des postes et des communications lectroniques, que
l'insuffisance de l'initiative prive pour dployer un rseau trs haut
dbit dans une commune est constate par ltat au 1er juillet 2017
lorsqu'elle ne fait l'objet d'aucun projet de dploiement par un oprateur
priv d'un rseau ouvert au public permettant de desservir les utilisateurs
finals, dfini dans une convention propose avant cette date par l'oprateur
ltat et aux collectivits territoriales concernes ou leurs groupements,
et prcisant notamment le calendrier prvisionnel du dploiement.
7. Le comit de concertation
La Cour s'interroge sur la qualit de membre permanent accorde
deux oprateurs nationaux et recommande que ceux-ci, comme les

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 151
COLLECTIVITS CONCERNS

oprateurs alternatifs ventuellement concerns, puissent tre auditionns


selon les besoins (recommandation n 8).
II convient de souligner que le comit a permis de crer un lieu
d'changes haut niveau entre les reprsentants de ltat, des collectivits
territoriales et des oprateurs privs, qui n'existait pas pralablement au
programme national trs haut dbit. Ainsi , ce stade, une volution trop
radicale d'un comit dont le rle essentiel et positif fait consensus apparat
contre-productive.
Le Gouvernement reste nanmoins particulirement attach aux
questions de dontologie qui pourraient tre souleves et accueillera
favorablement toutes propositions visant amliorer le fonctionnement du
comit ne remettant pas en cause sa fonction de forum pour tous les acteurs
du dploiement du trs haut dbit.

RPONSE DE LA PRSIDENTE
DE LAUTORIT DE LA CONCURRENCE

Votre rapport a recueilli toute mon attention. En effet, le


dploiement de ces rseaux constitue un enjeu majeur en termes de
croissance et d'emploi, ainsi que pour les dpenses publiques et
l'amnagement du territoire. D'un point de vue concurrentiel, il importe de
veiller la bonne articulation entre intervention s publique et prive. C'est
notamment sur ce dernier aspect que l'Autorit s'est dj prononce
travers de nombreux avis, rendus sur saisine du Parlement, du
gouvernement ou du rgulateur sectoriel, en traitant en particulier du
cadre d'intervention des collectivits territoriales en matire de
dploiement des rseaux trs haut dbit (avis n12-A-02 du
17 janvier 2012).
C'est en m'appuyant sur ces avis que je souhaite vous faire part,
aujourd'hui, des observations qu'appelle, du point de vue de l'Autorit, le
rapport public tabli par la Cour. Ces observations sont, pour l'essentiel,
conformes aux remarques dj formules par l'Autorit tant dans son
courrier du 17 fvrier 2016 lattention M. Guy Piol, Prsident de la
deuxime chambre de la Cour des comptes, sur un premier relev
d'observations provisoires tabli par la Cour l'occasion d'un contrle de
la gestion par ltat des rseaux de haut et trs haut dbit, que dans son
courrier du 26 juillet 2016 l'attention de M. Thierry Vught, Prsident de
la Chambre rgionale des comptes Nord Pas-de-Calais Picardie, sur un
relev d'observations provisoires tabli par la formation commune la
Cour des comptes et aux chambres rgionales des comptes la suite dune

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152 COUR DES COMPTES

enqute sur les politiques en faveur du haut dbit. Je souhaite nanmoins


appeler plus particulirement votre attention sur les points suivants.
En premier lieu, la conclusion du chapitre I intitul un
environnement technologique et juridique qui se complexifie pose
clairement la question de l'articulation de l'intervention publique et de
lintervention prive dans le cadre d'un march ouvert la concurrence
qui prvoit, sur le plan juridique, le caractre subsidiaire de laction
publique par rapport l'action prive et, sur le plan politique, un objectif
volontariste de couverture de lensemble du territoire qui ne pourra tre
atteint par la seule initiative prive.
S'il apparat important de penser cette articulation de manire
veiller une meilleure utilisation de l'investissement public, toute
intervention publique visant influer sur les dcisions des oprateurs pour
mener bien des objectifs de politique nationale de couverture du
territoire en rseaux trs haut dbit doit s'inspirer, cadre constant, du
principe de subsidiarit prcit. Le cadre juridique actuel ne prvoit pas
le dploiement volontariste d'un rseau unique qui s'imposerait aux
oprateurs privs et qui leur serait ouvert de manire transparente et non
discriminatoire. Une modification du cadre en ce sens, qui supposerait
sans doute une modification lgislative, serait de nature remettre en
cause le caractre complmentaire de lintervention des collectivits
locales par rapport linitiative prive.
cet gard, lAutorit considre, comme le rapport de la Cour le
propose travers sa recommandation n7, que le renforcement de
l'efficacit de l'intervention publique et sa bonne articulation avec
l'initiative prive passera par le fait de mieux organiser la transparence
des engagements des oprateurs en zone d'initiative prive et la sanction
de leur non-respect . L'enjeu est en effet d'assurer une parfaite
complmentarit des efforts et d'viter notamment de financer sur des
deniers publics des infrastructures que des oprateurs privs auraient t
amens raliser par eux-mmes. L'Autorit souscrit ainsi ce projet de
recommandation qui s'inscrit pleinement dans le sens de l'avis n12-A-02
prcit dans lequel l'Autorit invitait les pouvoirs publics exiger des
oprateurs la plus grande prcision dans leurs intentions de dploiement
et veiller de manire rgulire leur strict respect. Pour la crdibilit du
dispositif, il importe galement que, dans l'hypothse o les projets
d'investissement devraient s'carter de la trajectoire initialement prvue,
le gouvernement envisage srieusement de revoir en profondeur la logique
du PNTHD .
En deuxime lieu, la Cour aborde dans son rapport la question de
la ralisation des objectifs volontaristes fixs dans le Plan France trs haut

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dbit. Elle recommande cet gard de revoir les objectifs du Plan France
trs haut dbit, en particulier en augmentant l'objectif de recours aux
technologies alternatives fibre optique jusqu labonn
(recommandation n1), parmi lesquelles figurent aux termes de votre
rapport (la) monte en dbit, (les) rseaux hertziens terrestres et
satellitaires .
S'agissant de lutilisation du rseau cuivre de loprateur
historique, lAutorit souhaite rappeler qu'elle a, de nombreuses
reprises, formul un certain nombre de rserves, sur le plan concurrentiel,
la solution technique de la monte en dbit (voir notamment ses avis
n09-A-57, 10-A-07, 10-A-23 ou 12-A-02). Un recours accru la monte
en dbit doit tre envisag au regard des consquences sur la concurrence
qu'il est susceptible de produire. Ainsi, une analyse pralable valuant ses
impacts concurrentiels, comme le prvoyait d'ailleurs le relev
d'observations provisoires prcit tabli par la formation commune la
Cour des comptes et aux chambres rgionales des comptes la suite d'une
enqute sur les politiques en faveur du haut dbit, serait particulirement
opportune.
Le recours la solution de la monte en dbit devra en tout tat de
cause s'inscrire dans le cadre fix par la Commission europenne au
regard du rgime juridique des aides d'tat. Par ailleurs, au-del de l'aide
qu'apporte la recommandation consistant recourir davantage des
solutions technologiques alternatives la fibre optique pour atteindre plus
rapidement l'objectif d'une couverture du territoire en rseaux trs haut
dbit, il est important de bien valuer les consquences que serait
susceptible d'emporter un tel choix. Il convient en particulier d'examiner
dans quelle mesure le recours une technologie moins prenne que la fibre
risquerait de dcourager l'investissement priv ou de retarder l'accs des
zones considres aux technologies les plus performantes.
En troisime lieu, la recommandation n2 qui invite lARCEP
accrotre la concurrence sur le march destination des entreprises en
rexaminant lobligation d 'accs activs sur fibre optique dans la cadre
des prochaines analyses de marchs met en lumire un objectif auquel
lAutorit est attach, qui peut toutefois tre atteint de diverses manires.
Comme en tmoigne notamment la dcision de sanction n 15-D-20 du
17 dcembre 2015, le march des communications lectroniques
destination des entreprises constitue un sujet auquel lAutorit porte une
grande attention. Je partage ainsi pleinement la ncessit d'tudier la
possibilit de complter le dispositif instaur par le rgulateur sectoriel
sur le march entreprise par une offre d'accs activs sur fibre optique.
L'avis n 14-A-06 rendu par l'Autorit le 15 avril 2014 s'tait dj

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prononc en ce sens lors du prcdent cycle d'analyse des marchs de gros


du haut dbit, du trs haut dbit et des services de capacit. Nanmoins,
pour l'avenir, la ncessit de prescrire une telle obligation d'accs la
fibre ne pourra s'analyser qu' l'aune de l'ensemble des autres mesures de
rgulation que proposera l'ARCEP au regard du bilan concurrentiel
qu'elle dressera sur ce march. Je vous informe que l'Autorit sera amene
se prononcer formellement dans le courant de l'anne 2017, tout comme
la Commission europenne, sur lensemble du dispositif de rgulation que
proposera lARCEP dans le cinquime cycle d'analyse des marchs
considrs.
En dernier lieu, je souhaite appeler votre attention sur les rcentes
volutions qui sont intervenues au mois de novembre, en particulier en ce
qui concerne lapptence dclare de plusieurs oprateurs privs (Free,
Bouygues Tlcom) utiliser dornavant les rseaux d'initiative publique
dans les zones d'initiative publique. Il s'agit l d'une volution importante,
de nature modifier les constats dresss ce stade dans votre rapport sur
les rsultats des projets d'amnagement numrique des territoires et, le cas
chant, les conclusions du rapport qui pourraient en rsulter.

RPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DE RGULATION


DES COMMUNICATIONS LECTRONIQUES ET DES POSTES
(ARCEP)

LArcep remercie la Cour pour la transmission de son rapport


thmatique et loccasion qui lui est donne de rappeler une nouvelle fois
que le dploiement du trs haut dbit constitue un enjeu de premier ordre
pour lavenir de notre pays. Toutes les institutions de la Rpublique
comme la Cour ici-mme peuvent, et sans doute doivent, dans le cadre
de leur mission dvolue par la loi, contribuer au succs du chantier de la
modernisation indispensable de nos infrastructures numriques. LArcep,
pour ce qui la concerne, entend jouer pleinement son rle avec la
conviction que la transformation numrique du pays ne sera russie que si
elle rpond au double objectif de comptitivit et de cohsion territoriale
et que la France ne doit pas se tromper sur les moyens mobiliser long
terme.
La fibre est le choix de lindustrie pour rpondre lvolution du
march et des besoins
Sur les trois dernires annes, la consommation de donnes a
doubl voire tripl sur lensemble des rseaux fixes (que le support soit en
cuivre, fibre ou cble coaxial). Cette progression se produit sur tous les

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territoires. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette forte croissance.


Dabord, le nombre dinternautes par foyer augmente, ce qui multiplie les
usages simultans sur une mme connexion. Ensuite, le taux dquipement
des foyers (ordinateur, smartphone, tablette) a galement fortement
progress. Enfin la consommation de services de mdias audiovisuels non-
linaires crot trs rapidement dans les habitudes de consommation.
Les besoins en offres avec des dbits descendants plus importants se
font de plus en plus ressentir. Il en va galement de mme pour les dbits
remontants. Rserves aux entreprises il y a quelques annes, ou certains
usages trs spcifiques (jeux en ligne notamment), la dmocratisation du
stockage sur le cloud des donnes personnelles, ainsi que le dveloppement
du tltravail, des services administratifs en ligne, des usages e-sant et e-
ducation ont accru en quelques annes le besoin du grand public pour
laccs des dbits plus levs et moins asymtriques.
En France, compte tenu de la topologie de la boucle locale cuivre
inadapte pour une gnralisation du trs haut dbit et de la prsence
territoriale limite des rseaux en cble coaxial, laccessibilit limite,
seuls de nouveaux rseaux en fibre optique jusqu labonn
(FttH Fibre to the Home), dont le cadre rglementaire garantit
laccessibilit des tiers sous forme passive, sont mme dapporter le trs
haut dbit ncessaire ces services, cest--dire des dbits montants et
descendants trs levs (de 100 Mbit/s et plus) et potentiellement
symtriques. Davantage quune technologie, le FttH constitue une
infrastructure, ce jour la seule permettant une vritable volutivit dans
le temps des dbits.
Les principaux oprateurs nationaux, partir de 2006, ont fait le
choix de la ralisation dune infrastructure de boucle locale nouvelle en
fibre optique jusqu labonn, plutt que de la modernisation du rseau
tlphonique en cuivre. Ces mmes oprateurs ont pris lengagement, en
2011, de financer ou cofinancer sur fonds propres cette nouvelle
infrastructure sur plusieurs ensembles de communes regroupant 57 % de
la population, ainsi quune grande partie des entreprises et
administrations publiques. Le choix de linfrastructure FttH est ainsi en
premier lieu une dcision de lindustrie.
Le plan France Trs Haut Dbit vise doter le pays de son
infrastructure de communications lectroniques pour les dcennies
venir
cette aune, le plan France Trs Haut Dbit matrialise la volont
du Gouvernement daccompagner lambition des acteurs privs sur
lensemble du territoire national, avec pragmatisme. Il sagit de doter le

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pays de son infrastructure de communication pour les dcennies venir.


LArcep est davis que ces dcisions paraissent aussi rationnelles que
cohrentes, dautant que lexprience tend montrer quen matire de
communications lectroniques, loffre prcde la demande et les usages
mergent lorsquils deviennent possibles.
La France nest dailleurs pas le seul pays membre de lUnion
europenne avoir fait le choix dun dploiement grande chelle de
rseaux FttH. Cest galement le cas de lEspagne, du Portugal ou encore
de la Sude.
Prendre la juste mesure de limpratif de la cohsion territoriale
Paralllement aux dploiements des rseaux FttH sur la grande
majorit des territoires dans les prochaines annes, certaines zones, du fait
de la topologie ou de la distribution de lhabitat, pourraient, en labsence
de politique publique adapte, rester exclues moyen terme de laccs au
trs haut dbit. Une telle situation dexclusion serait dramatique dans une
socit de plus en plus numrique et doit tre vite par une approche
adapte de la part de la puissance publique. Comme observ par la Cour,
lutter pour linclusion numrique, cest lutter contre la dsertification
rurale et le risque de dclassement de certains territoires, de leurs
habitants et de leurs entreprises.
LArcep rejoint la Cour lorsque celle-ci voque lutilit dapporter
dans des chances rapproches un dbit minimal suffisant sur tous les
territoires. En effet, lobjectif de rduction de la fracture numrique semble
devoir imposer dassurer chacun un filet de scurit numrique
concomitamment la gnralisation progressive du trs haut dbit sur le
territoire, donc de faon dynamique. Certaines collectivits se sont dj
saisies de la question en garantissant, au cours de leur premire phase de
dploiement, un dbit minimal pour 100 % des foyers et des entreprises
quelle que soit la technologie utilise. Cet objectif ne pourra tre ralis,
a fortiori au meilleur cot, que grce un recours pragmatique aux
opportunits offertes par diffrentes technologies, parmi lesquelles la
monte en dbit des rseaux fixes existants (aussi bien filaires quhertziens
terrestres), le satellite, ou encore lutilisation des rseaux mobiles en
situation fixe. LArcep sest pleinement saisie du rle quelle doit jouer
cet gard, notamment au travers de ses travaux sur la monte en dbit des
rseaux filaires ou hertziens terrestres consistant complter la bote
outils mobilisable par les collectivits locales pour augmenter localement
les dbits disponibles.

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Dans le mme temps, la France doit avancer rapidement et avec


ambition pour renforcer sa comptitivit, dans un contexte europen et
international en volution soutenue
Veiller apporter dans des chances rapproches un dbit
minimal suffisant sur tous les territoires ne doit nanmoins pas dtourner
la France de lobjectif de gnralisation du trs haut dbit et du
dploiement de linfrastructure FttH terme, en particulier dans un
contexte europen ambitieux.
Face aux besoins grandissants de connectivit, et compte tenu de la
ncessit daccrotre la comptitivit europenne, la Commission
europenne vient de donner sa vision de la politique dinfrastructures
numriques pour lUnion : une socit du gigabit , o la disponibilit
de rseaux trs haute capacit permettra lutilisation gnralise ainsi
que le dveloppement de produits, de services et dapplications au sein du
march unique numrique. Le deuxime des trois objectifs stratgiques de
connectivit pour 2025 prsent en septembre 2016 par la Commission
europenne est que tous les foyers europens, ruraux ou urbains,
devraient avoir accs une connexion offrant une vitesse de
tlchargement dau moins 100 Mbit/s pouvant tre convertie en une
connexion gigabit .
La France ne peut pas faire lconomie dune politique ambitieuse
de dploiement des rseaux trs haut dbit, donc dune infrastructure
nouvelle garantissant la possibilit de produire des dbits de plus en plus
levs (de 100 Mbit/s plusieurs gigabits) et symtriques terme. Les
sommes en jeu pour le dploiement de linfrastructure FttH semblent
dailleurs raisonnables, a fortiori au regard des budgets mobiliss pour la
ralisation dinfrastructures plus traditionnelles.
Dans ce contexte, les objectifs nationaux qui ont valeur de force
dentranement pour une intervention publique qui est de fait dcentralise
dune couverture 100 % en trs haut dbit en 2022, avec une large part
de rseaux FttH, ne devraient pas tre revus la baisse.
Faire bnficier les entreprises du dploiement gnralis de la
fibre et de ses conomies dchelle
Le trs haut dbit est crateur de relles opportunits pour le tissu
conomique. Le dploiement de linfrastructure FttH constitue une
opportunit unique de gnraliser la fibre dans les entreprises et les
administrations publiques, puisque les cots de dploiement pourront tre
partags par un nombre plus important dabonns. Ce nest que grce aux
conomies dchelle dun dploiement de masse que la fibre pourra tre
dmocratise pour les entreprises de toutes tailles. Cest ainsi quau cours

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de sa revue stratgique, lAutorit sest fix pour objectif de faire merger


une architecture universelle de rseau en fibre optique, permettant
lmergence dun march de masse de la fibre pour les PME.
LAutorit rejoint les conclusions de la Cour concernant
lmergence doffres de gros actives mme danimer le march
entreprise. Plus gnralement, lAutorit considre que le march
destination des entreprises est, lheure actuelle, insuffisamment
concurrentiel. Elle estime que cette situation est entre autres lie au faible
nombre doprateurs capables de proposer des offres de gros actives sur
fibre. Pour favoriser une plus grande concurrence sur ce march de gros
activ et ainsi mettre disposition des multiples oprateurs utilisant ces
offres une plus grande diversit de solutions, il semble important que de
nouveaux acteurs puissent se positionner sur le march des offres de gros
actives sur fibre en sappuyant sur des offres passives adquates.
LAutorit entend agir en ce sens.
LArcep envisage galement lmergence doffres avec qualit de
services sur linfrastructure FttH. Il sagit de garantir que les dploiements
de masse de fibre optique soient galement mme de rpondre des
besoins spcifiques des entreprises, notamment de qualit de service
renforce.
Aprs une consultation publique mene lt 2016, lArcep tirera
les consquences de ces orientations dans les projets de dcision danalyse
de march dont ladoption est prvue au second semestre 2017.
Renforcer lchelon rgional favorisera lindustrialisation du
dploiement et de la commercialisation des RIP
La multiplicit des acteurs impliqus dans le dploiement de boucles
locales demande dindustrialiser laccompagnement et de dvelopper
lexpertise dans les territoires. LArcep souhaite ainsi appuyer la
recommandation de la Cour de regrouper ou de mettre en rseau au niveau
rgional certaines fonctions. Cet chelon est susceptible dapporter, plus
court terme, de meilleures perspectives commerciales de venue des
oprateurs sur les rseaux dinitiative publique, mais aussi dengendrer
une meilleure courbe dexprience et dassurer une plus grande efficacit
des moyens mis en uvre. En effet, la capacit institutionnelle concevoir
et mettre en uvre, dans la dure, les politiques damnagement
numrique des territoires, celles-ci comprenant ltablissement mais
surtout la rgulation de relations avec des partenaires privs dans des
contrats longs, se trouverait probablement renforce. Il est galement
appropri pour un suivi dtaill et ddi des performances de ces rseaux,
quelles soient techniques, financires, commerciales, ainsi que pour une

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surveillance du respect des objectifs de politique publique fixs


initialement.
Organiser la transparence sur les engagements de dploiements
des oprateurs privs
LArcep partage lobjectif de la Cour damliorer lefficacit des
politiques publiques damnagement du territoire en assurant un suivi
renforc des dploiements effectus par les oprateurs dans les zones
dinitiative prive, telles que dfinies par le Gouvernement. ce sujet,
lArcep prvoit damliorer la transparence des dploiements raliss par
les oprateurs sur lensemble du territoire, quil sagisse de zones
dinitiative prive ou publique. Cela se matrialisera par un
enrichissement des tableaux de bord publis par lArcep dans le cadre de
son observatoire trimestriel des dploiements des rseaux fixes. Des
travaux en ce sens sont en cours.
Par ailleurs, lArcep est prte participer avec les autres services
de ltat une mise jour des conclusions de lappel manifestations
dintentions dinvestissement de 2011, notamment la suite du rachat de
SFR par Numericable et de la rduction de la liste des communes des zones
trs denses. Concernant ce dernier point, lArcep note quau niveau local,
les oprateurs ont pu prciser au sein des conventions leurs intentions de
dploiement la maille communale, indpendamment du statut des
communes au regard du zonage rglementaire et de son volution.
Enfin, la Cour a soulign que les oprateurs privs ne sont pas tenus
par des engagements opposables de dploiement. Pourtant, mme si leur
rythme nest pas toujours la hauteur des engagements pris en 2011, les
dploiements avancent. Les exigences de transparence sur les calendriers
des travaux de dploiement et sur leur avancement, ainsi que le dialogue
dcentralis apparaissent comme des assurances adaptes en faveur de
lquipement en fibre optique des zones dinitiative prive. Le projet de
code europen des communications lectroniques propose un
accroissement de la transparence sur les intentions de dploiement.
viter les doublonnements inefficaces de linfrastructure
La Cour sinterroge sur lefficacit des investissements publics
raliss lorsque des rseaux dinitiative prive ont t dploys dans la
mme zone quelques annes plus tard. LArcep rejoint la Cour et dplore
les quelques cas de duplication dun investissement public par
linvestissement priv. Dans les cas viss, limits des zones
gographiques trs restreintes, ces investissements publics taient
particulirement prcoces et gnralement de nature diffrente des
investissements privs ultrieurs. Cela aboutit une concurrence entre

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rseaux publics et oprateurs privs, et ainsi des inefficacits dans


lutilisation des ressources publiques. Il est certain que dans les zones
urbaines ou plus simplement denses, la pertinence dun investissement
public doit tre soigneusement analys laune de lintensit
concurrentielle et par consquent de la probabilit de voir un
investissement rpliqu. Il nen reste pas moins que dans un contexte de
libert dtablissement des rseaux, il est difficile pour le rgulateur
sectoriel de porter un jugement dopportunit sur les investissements des
acteurs, a fortiori de les interdire. Cest ainsi que le cadre rglementaire
dfini par lArcep a t conu pour favoriser le partage dinfrastructures
de boucle locale.
Dans les zones trs denses, la quasi-totalit des locaux est
cofinance. Les principaux oprateurs commerciaux ont fait des demandes
pour bnficier de droits daccs prennes sur le rseau de chaque
oprateur dinfrastructure.
Dans les zones moins denses dinitiative prive, o les dploiements
sacclrent, on dnombre un taux de mutualisation de 66 % au 30
septembre 2016, en hausse de 10 points par rapport au 1er trimestre 2016.
Dans les zones moins denses dinitiative publique, les dploiements
vont progresser au fur et mesure de la ralisation effective des rseaux
France Trs Haut Dbit. La commercialisation de ces rseaux devrait
progresser paralllement. Lannonce rcente daccords-cadres entre des
oprateurs commerciaux et la maison-mre dun oprateur de rseau
dinitiative publique est un signal encourageant qui montre que les actions
conjugues des collectivits locales, du Gouvernement et de lArcep pour
faciliter la venue des oprateurs doivent se poursuivre, mais quelles sont
en train de porter leurs premiers fruits.

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La mutualisation croissante des rseaux se traduit par


laugmentation progressive du nombre dabonns FttH via une offre de
mutualisation passive. Au 30 septembre 2016, la part de ces abonns tait
de 37 %, contre 15 % au 1er trimestre 2013. Cette augmentation dmontre
lapptence des oprateurs pour les offres de mutualisation des rseaux
FttH et reflte le produit des efforts des oprateurs et de lAutorit ces
dernires annes en faveur de la fourniture doffres daccs performantes,
du point de vue des conditions techniques, tarifaires ou encore des
processus mis en uvre.
Dvelopper la pleine prise en compte des enjeux de scurit et de
rsilience
La Cour prconise de porter toute lattention ncessaire la
scurit des rseaux et leur rsilience en cas de catastrophe naturelle.
Les questions de scurit numrique, qui relvent en premier lieu de
lAgence nationale de la scurit des systmes dinformation, font lobjet
dune collaboration efficace entre les services de ltat et sont aussi bien
identifies quencadres.
En revanche, les enjeux lis la rsilience des rseaux de
communications lectroniques ne bnficient pas aujourdhui de la mme
dynamique. Ces enjeux sont pourtant cruciaux : limportance croissante
du numrique rend les citoyens, les entreprises et les administrations de
plus en plus dpendants de la fiabilit des rseaux.
Orange est organise pour faire face ces enjeux et lempreinte de
son rseau de boucle locale en cuivre, qui couvre la quasi-totalit du
territoire, la fait disposer de ressources importantes, et en particulier de
personnels qui peuvent tre mobiliss au-del de leur zone dintervention
habituelle en cas de besoin. La multiplication des rseaux locaux, dont
lempreinte gographique est plus rduite, pose la question de
lorganisation industrielle adopter par leurs gestionnaires pour assurer
lefficacit de la rparation des rseaux en cas de catastrophes.
LArcep partage lattention de la Cour en ce qui concerne les enjeux
de scurit et de rsilience des rseaux. LArcep appelle de ses vux la
monte en puissance des mcanismes de surveillance et de gestion des
risques, notamment au regard de la multiplicit dacteurs impliqus dans
le dploiement des boucles locales en fibre optique. LArcep est prte
travailler avec les services comptents de ltat pour participer une
dmarche de structuration et formaliser les besoins lis aux enjeux de
rsilience des rseaux de communications lectroniques.

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162 COUR DES COMPTES

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA CAISSE DES


DPTS ET CONSIGNATIONS

Mobilise ds 2001 la demande de ltat, la Caisse des Dpts a


apport une expertise neutre en matire dingnierie et de financement aux
collectivits, et des fonds propres aux dlgataires de service public. Ainsi
ce jour, la Caisse des Dpts a investi prs de 230 millions deuros en
fonds propres dans quarante rseaux dinitiative publique et a prt
330 millions deuros aux collectivits sur lenveloppe de Prts au Secteur
Public Local. Le dploiement des rseaux trs haut dbit reprsente un
enjeu majeur pour la comptitivit et lamnagement des territoires. ce
titre, je souhaite vous faire part des lments suivants, en rponse aux
diffrentes recommandations de la Cour.
1. La Cour invite en premier lieu revoir lambition de couverture
intgrale du territoire et modifier le mix technologique en ayant
recours plus amplement aux technologies dites alternatives.
lheure o la Commission Europenne annonce vouloir
promouvoir une socit europenne du gigabit (permettant aux foyers et
entreprises europennes denvoyer et de recevoir un gigabit de donnes
par seconde), en positionnant la fibre optique comme technologie de
rfrence, il serait surprenant que la France modifie son plan de marche
qui vise raccorder 80% des foyers en fibre optique dici 2022. Il et fallu
dcider dune ambition moindre ou dune approche technologique
diffrente il y a quelques annes. Le plan France Trs Haut Dbit est
dsormais largement avanc et les initiatives des collectivits, des
oprateurs et des industriels commencent porter leurs fruits,
particulirement en zone dinitiative publique. La Caisse des Dpts
estime qu la fin de cette anne 2016, prs de la moiti des locaux qui
doivent tre couverts en trs haut dbit par linitiative publique seront pris
en compte dans un programme de dploiement, dans le cadre de
concessions attribues des industriels en charge de la conception, la
construction ou lexploitation. Les rapports dtudes semestriels de
lInstitut de lAudiovisuel et des Tlcommunications en Europe (IDATE)
rappellent quun nouveau cycle technologique sest engag dans le monde
avec la fibre optique comme support du dveloppement conomique long
terme184. La Chine, le Japon, la Russie, la Core du Sud et sagissant de
lEurope, la Sude ou le Portugal sont des pays qui ont fait le choix de cette
technologie trs haut dbit, nisolant aucunement la France dans ce choix
stratgique et technologique.

184 World FTTx market observatoire des dploiements par lIDATE - Juin 2016

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 163
COLLECTIVITS CONCERNS

Cette ambition de couverture intgrale du territoire est cruciale


lheure o 70 % des 18-59 ans considre quinternet est important pour se
sentir intgr dans la socit185. Le dploiement du trs haut dbit est
actuellement le plus vaste chantier dinvestissement dinfrastructure de
notre pays, et il constitue un programme dintrt gnral car il permet de
lutter contre les fractures territoriales et le sentiment parfois ressenti
dabandon de la part de la population, principalement en zones rurales et
moins denses.
Ce changement dobjectif et dambition que la Cour appelle de ses
vux est en partie motiv par les usages grand public qui ne
ncessiteraient pas ce jour un vritable trs haut dbit.
Comme la Caisse des Dpts a pu le publier dans de prcdentes
tudes, les besoins en dbit sont au contraire bien l. LAutorit de
Rgulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP)
vient de reprciser notamment que 30 % de la population dispose
aujourdhui du triple quipement ordinateur, tablette, smartphone,
amenant les foyers franais tre multi-quips avec six sept crans
connects de manire simultane, engendrant une consommation de plus
en plus importante de donnes que les rseaux actuels en cuivre ne sauront
supporter longtemps avec les exigences de qualit attendues.
Si la Caisse des Dpts souscrit tout fait aux analyses de la Cour
sur labsence de killer application , il nen demeure pas moins que les
usages se transforment radicalement sagissant de la consommation
tlvisuelle avec la dlinarisation des contenus (tlvision de rattrapage),
laccroissement des actes dachat de vido la demande et des
abonnements aux services de vido la demande186.
Enfin, la Caisse des Dpts avait pu identifier, lors de travaux
mens avec le Ministre de lEducation Nationale sur le besoin en dbit
des tablissements scolaires187, que la plupart des usages pdagogiques et
des outils dvelopps par les industriels intgrent le fait que, pour
beaucoup dcoles, les dbits disponibles sont limits. Cest donc une
logique de contrainte qui dtermine la mise en uvre effective du
numrique dans la pdagogie et les mthodes denseignement, alors que

185 Edition 2016 du Baromtre du numrique pour lARCEP et lAgence du Numrique,


tude ralise par le Credoc auprs dun chantillon reprsentatif de la population
franaise ge de 12 ans et plus (2 213 personnes interroges en face face leur
domicile) et dun sur-chantillon de 100 individus en zone peu dense.
186 Observatoire de la vido la demande du CNC Novembre 2016
187 Les besoins en dbit des tablissements scolaires Avril 2015

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164 COUR DES COMPTES

les tablissements scolaires, o se construisent et se diffusent les savoirs et


les comptences, sont trs consommateurs de dbit en gnral.
Il ne me semble donc pas raisonnable que lambition du dploiement
du trs haut dbit soit revue la baisse et quune inflexion dans le choix
technologique soit opre. Bien au contraire, de la mme faon que
certaines collectivits cherchent dsormais acclrer leurs dploiements
et anticiper leurs calendriers, jestime que les conditions dun dploiement
rapide et gnralis du trs haut dbit pour tous doivent dsormais tre
recherches.
2. La Cour invite en second lieu sinterroger sur les cots de
dploiement des rseaux trs haut dbit qui ressortiraient aujourdhui
35 Md, et qui pourraient paraitre draisonnables.
La Cour rappelle les estimations de la DATAR ou de la mission
Champsaur qui font ressortir des enveloppes globales dinvestissement
importantes, mais bases uniquement sur des travaux de simulation
thoriques. La ralit des projets, tels quanalyss par la Caisse des
Dpts aprs les mises en concurrence des industriels en phase dappels
doffres, est beaucoup plus rassurante sur le cot rel du dploiement. En
effet, entre les estimations prsentes devant le Comit de Concertation
France trs haut dbit et le montant rel des marchs passs avec les
industriels, des cots infrieurs de 12 25 % sont constats sur la
construction de la desserte et mme sur le raccordement final. Il sagit l
dune information extrmement positive, qui est naturellement le rsultat
des procdures de mises en concurrence.
Il serait sans doute prcipit et simpliste de projeter de telles
rductions de cot sur lensemble des projets franais, mais il nous semble
que lenveloppe totale dinvestissements pourrait tre beaucoup plus
raisonnable que celle estime dans les annes 2009 ou 2010.
Ce cot plus faible du dploiement de la fibre optique explique que
certaines collectivits estiment que la rnovation du rseau en cuivre et la
monte en dbit ne sont pas systmatiquement une approche plus
avantageuse conomiquement, au-del de la problmatique pose par la
Cour de compatibilit de loffre Point de raccordement mutualis (PRM)
avec le rgime des aides dtat.
La Cour estime par ailleurs que les investisseurs viennent rarement
cofinancer les infrastructures publiques et que le taux de retour sur
investissement reste indtermin.
La Caisse des Dpts souhaiterait rassurer la Cour sur la base de
ses investissements sur fonds propres raliss en 2016 dans quatre socits

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 165
COLLECTIVITS CONCERNS

dlgataires de Rseau dInitiative Publique trs haut dbit (Alsace,


Savoie, Nord Pas de Calais, Indre et Cher). Ces quatre projets sont tout
dabord la manifestation caractrise de la mobilisation des investisseurs
privs, puisquau ct de la Caisse des Dpts, sigent les fonds
Marguerite, Quaero ou Mirova. Par ailleurs, pour chacun de ces projets,
des tablissements bancaires franais et sagissant spcifiquement de
lAlsace et du Nord-Pas-de-Calais, la Banque Europenne
dInvestissement, se sont mobiliss pour proposer un financement
bancaire. Les investisseurs privs, les tablissements bancaires et la
Caisse des Dpts ont choisi de mobiliser leurs fonds propres car ils
estiment que ces projets sont dots dun retour sur investissement
moyen/long terme sur la base dun plan daffaires dment audit.
Il mest permis cette occasion de corriger la prsentation
rductrice et pessimiste qui est faite de la rentabilit des investissements
de la Caisse des Dpts dans les rseaux dinitiative publique. En effet, la
Cour a fait le choix dune valorisation du portefeuille sur la base de la
valeur de cession de lensemble des participations en 2015, ce qui nest
pas, selon nous, conforme la doctrine dinvestissement de long terme de
la Caisse des Dpts. Par ailleurs, lvaluation nintgre aucun flux reu
en tant quactionnaire avant 2015, quil sagisse des distributions de
dividendes, des intrts lis aux prts dactionnaires et de leur
remboursement partiel ou total, ce qui ampute une partie importante de la
rentabilit. La mthode utilise par la Caisse des Dpts pour valoriser ses
participations dans les infrastructures numriques consiste actualiser les
flux futurs dactionnaires tout en prenant en compte les flux actionnaires
reus date ; cette approche fait ressortir une rentabilit globale du
portefeuille nettement suprieure.
3. La Cour recommande par ailleurs diverses mesures visant
amliorer le dispositif de suivi, le pilotage ou lefficacit du plan France
trs haut dbit.
La Caisse des Dpts souscrit pleinement la recommandation de
la Cour dassurer un suivi rigoureux du dploiement en zone Appel
Manifestations dIntentions dInvestissement (AMII). Alors que les
collectivits inscrivent des pnalits pour retard de construction, dfaut de
maintenance ou dexploitation lorsquelles contractualisent avec des
industriels, il nexiste pas de caractre engageant dans les conventions
conclues par les oprateurs privs. Un observatoire publiant trs
rgulirement en toute transparence les dploiements raliss serait un
outil efficace, comme le suggre dailleurs la Commission Europenne

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166 COUR DES COMPTES

dans son projet de directive tablissant le code europen des


communications lectroniques188.
4. La Caisse des Dpts sest donne pour objectif daccompagner
les grandes volutions conomiques et socitales du pays, et notamment
la transition numrique. En participant au financement des projets
dintrt gnral, la Caisse des Dpts apporte sa capacit sengager
sur le long terme, sa stabilit institutionnelle et sa neutralit.
Pour accompagner la transition numrique des territoires, elle
mobilise tous ses moyens daction en ingnierie et en financement, et en
particulier investit comme actionnaire minoritaire dans les projets
dinfrastructures et de services numriques, qui contribuent au
dveloppement conomique et territorial.
Le Trs Haut Dbit est au cur de laction de la Caisse des Dpts,
qui intervient au ct des acteurs publics et des industriels pour son
dploiement dans tous les territoires. Ces projets sinscrivent dans la
continuit des actions de la Caisse des Dpts qui uvre depuis 15 ans
la rduction de la fracture numrique en investissant dans les Rseaux
dInitiative Publique (RIP).
5. Enfin, relativement aux activits ralises par la Caisse des
Dpts pour le compte de ltat sur le Trs haut dbit, dans le cadre du
Programme des Investissements dAvenir, indpendantes de celles
finances sur fonds propres, la Cour semble indiquer que les faibles
versements effectus ce jour au profit des collectivits sexpliquent en
partie par des procdures dattribution du soutien de ltat lourdes et
complexes.
La Cour constate notamment dans son rapport que le dlai de
notification de laccord de principe la collectivit reste relativement
lev malgr une rduction de celui-ci de 5 2 mois aprs le Comit
dEngagement Subventions Avances Remboursables (CESAR). Sur ce
point, la Caisse des Dpts prcise que, si elle assure la notification de la
dcision du CESAR, auprs de la collectivit, ainsi que le prvoit la
convention FSN Etat-CDC, elle reste tributaire des dlais ncessaires la
Mission trs haut dbit (MTHD) afin de formaliser les lments techniques
qui intgrent le courrier de notification.
Sagissant des dcaissements, la Caisse des Dpts procde de la
faon suivante :

188Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil COM/2016/0590 final


- 2016/0288 (COD) du 14.09.2016

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COLLECTIVITS CONCERNS

- Les porteurs de projets adressent la Caisse des Dpts une demande


de versement ainsi que les justificatifs attestant de la livraison et de
la rception de linfrastructure ou partie dinfrastructure faisant
lobjet de la demande de versement et notamment les procs-verbaux
de rception valids sans rserve par le bnficiaire ;
- Lensemble des lments techniques est adress la MTHD qui
procde leur analyse. Au terme de cet examen, elle rdige une note
se concluant par une autorisation donne la Caisse des Dpts de
procder en totalit ou partiellement au versement sollicit par le
porteur du projet ;
- Le versement de la Caisse des Dpts au profit du porteur du projet
intervient dans le dlai maximum de 15 jours ouvrs aprs rception
du courrier de la MTHD.
Ds lors, le faible niveau des dcaissements de la Caisse des Dpts
sur le Trs haut dbit, observ par la Cour, sexplique par le peu de
demandes de financements formalises par les porteurs de projet.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION NATIONALE


DES COLLECTIVITS CONCDANTES ET RGIES (FNCCR)

La FNCCR partage la plupart des constats de la Cour, ainsi quun


certain nombre de ses recommandations.
Elle diverge toutefois sur certaines des explications mises en avant
par la Cour et sur certaines recommandations qui lui semblent inadaptes
ou insuffisamment prcises et pour lesquelles elle met elle-mme des
propositions.
Lanalyse globale de la FNCCR et ses propositions figurent dans le
livre blanc Russir la rvolution numrique quelle a prsent en juin
2016 lors de son Congrs triennal et qui est disponible intgralement sur
le site www.fnccr.asso.fr, ainsi que sous forme dune plaquette de synthse.

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168 COUR DES COMPTES

1. La FNCCR partage le constat des difficults rencontres pour


le dploiement des rseaux fixes haut et trs haut dbit, ainsi que
certaines de leurs causes identifies par la Cour :
- une organisation complexe rservant les zones les plus rentables aux
oprateurs privs sans garantir que leurs engagements seront
respects ;
- le manque de pilotage, de coordination et de mutualisation entre les
diffrents services de ltat et les collectivits territoriales en charge
des RIP ;
- la sous-valuation des difficults de commercialisation.
2. La FNCCR soutient certaines recommandations, tout en
prcisant ou modulant les moyens de leur mise en uvre :
- Le renforcement du pilotage du programme et de la transparence des
engagements des oprateurs, ainsi que la prise en compte de la
scurit et de la rsilience des rseaux, organiss au sein dun
tablissement public crer, associant parit ltat, les instances
de rgulation et les collectivits territoriales pour assurer la
gouvernance et la coordination de lensemble du numrique
(infrastructures fixes et mobiles, services, donnes) ;
- La mutualisation des RIP, non pas au niveau rgional qui reste un
dcoupage administratif rigide et pas toujours adapt la ralit des
projets, mais par adhsion volontaire un oprateur national de
mutualisation tel que dfini dans ltude de prfiguration quelle a
ralise en 2016 avec 24 collectivits porteuses de RIP (voir dtails
au 5).
3. Elle napprouve pas certaines recommandations inspires par
une analyse limite aux seuls aspects comptables et financiers directs et
qui nintgre ni la dimension globale de lamnagement numrique du
territoire ni les retombes indirectes de laccessibilit au THD de certains
territoires pour lesquels il sagit dune condition de survie :
- Il ne faut pas rabaisser les objectifs de desserte du territoire en THD
mais, tout en diversifiant les techniques utilisables, il faut augmenter
les moyens consacrs au financement des RIP en alimentant le FANT
cr pour cela en 2009 par la loi Pintat , soit par une taxe
temporaire sur les abonnements qui peuvent la supporter puisquils
sont nettement plus bas que la moyenne europenne comme le relve
la Cour, soit par la vente par ltat dune partie du capital dOrange ;

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COLLECTIVITS CONCERNS

- La diversification des techniques utiliser pour diffuser le THD sur


lensemble du territoire ne doit pas rduire la part de la fibre dans les
territoires peu denses : la fibre est moins utile dans les zones denses
o les abonns sont proches des quipements actifs du rseau cuivre
et subissent donc peu daffaiblissement du signal mais elle est
indispensable dans les zones peu denses o les distances parcourir
sont importantes. Le pourcentage trs lev de souscription des
abonnements THD ds quils sont disponibles dans ces secteurs en est
la preuve ;
- Il ne faut pas analyser uniquement le taux de retour sur investissement
des RIP pour valuer leur performance, leurs objectifs ne sont pas
seulement financiers.
4. La FNCCR regrette enfin que certains lments ne figurent pas
dans lanalyse et les recommandations de la Cour :
- Lextinction du rseau Cuivre ds quun secteur est compltement
fibr amliorerait fortement la rentabilit de la fibre ;
- Les objectifs de pntration de la fibre dans les entreprises doivent
intgrer le tltravail des salaris ainsi que les auto-entrepreneurs,
les entrepreneurs indpendants et les TPE qui sont prsents sur
lensemble du territoire. Il ny a donc pas beaucoup de diffrences
entre ces activits conomiques et les abonns domestiques pour ce
qui de la construction des rseaux. Les dbits cibles doivent donc tre
en tous lieux ceux ncessaires lactivit conomique qui sera sans
doute dans lavenir de plus en plus diffuse.
5. Certains points prcdents sont dvelopps ci-dessous de
manire thmatique pour complter la rponse de la FNCCR :
5-1- propos du Plan France THD en gnral
Le PFTHD dans les zones dvolues aux RIP nest pas encore
totalement engag puisque de nombreuses collectivits nont pas lanc
leurs marchs de travaux. La communication nationale faite sur les projets
ayant dpos des dossiers au FSN ne saurait couvrir les difficults
rencontres par les lus locaux en charge des dploiements.
Ces difficults sont clairement dcrites dans les observations de la
Cour : la ralit des engagements financiers de ltat travers le FSN, le
manque de prquation dans laccompagnement linvestissement, un
pilotage du projet toujours sans concertation avec les collectivits locales
elles-mmes et une prsence permanente des intrts dOrange dans la
plupart des dcisions prises par la mission THD rattache la DGE. Ces

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170 COUR DES COMPTES

services de ltat usent (et abusent parfois) de leur pouvoir dinfluence


pour faonner les projets de RIP comme ils lentendent.
On peut se poser la question de principe qui consisterait vrifier
juridiquement la capacit de ltat orienter des projets respectant les
rgles relatives aux aides dtat dans le sens dune stratgie qui convient
ses intrts alors que la comptence est attribue par le lgislateur aux
collectivits locales dont les intrts diffrent. On peut y voir une volont
recentralisatrice, mais lavantage de qui ? Les volutions pour une
meilleure couverture nationale par les rseaux mobiles illustrent cette
mthode.
La FNCCR comprend bien la recommandation de la Cour visant
permettre au COCOF dauditionner tous les oprateurs sans quils en
soient membres. Mais elle pense que labsence de loprateur historique
au sein du COCOF ne modifiera malheureusement pas sa capacit
influer sur les orientations de la DGE.
En fait, dans ce projet, ltat utilise les collectivits locales pour
inciter les oprateurs et notamment Orange investir dans le FTTH. Cest
une mthode de projet qui reste trs discutable. Cette forme de politique
publique est risque et reste trs difficile valuer.
En 2010 lors de son plan reconqute du rseau 2015 loprateur
historique souhaitait que le projet de plan THD soit dcal de 5 annes
afin de lui permettre de grer au mieux sa pyramide des ges interne. Les
deux plans qui se sont succd ont assum le choix de favoriser Orange au
dtriment de la couverture territoriale et de la rsorption de la fracture
numrique.
En effet, cest la triple peine pour les usagers habitant dans les zones
rurales. La stratgie retenue pour la mise en uvre du plan THD confie
aux oprateurs privs, notamment Orange, la construction des rseaux
FTTH (fibre optique) dans les mtropoles et les agglomrations (57% des
lignes et 15% du territoire), en laissant aux collectivits locales le soin
dquiper le reste du territoire (43% des lignes et 85% du territoire), cest-
-dire les zones o les investissements sont ncessairement moins
rentables. Loin de favoriser la prquation, ce choix privilgie avant tout
la dfense des intrts de loprateur historique. Il est grand temps de se
poser la question du lien capitalistique entre ltat et Orange.
Orange possde en effet plus de 70% de parts de march dans le
haut dbit (ADSL sur cuivre) en zones rurales et moins de 40% en zones
urbaines. Cet oprateur gagne donc davantage avec son rseau en cuivre
en rural quen urbain. Construire les rseaux FTTH en urbain lui permet
de regagner des parts de march, tandis que son intrt en rural est de

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COLLECTIVITS CONCERNS

freiner le dploiement de ces rseaux pour maintenir ses parts de march


dans lADSL cuivre, dont les marges servent en partie financer le FTTH
dans les zones urbaines ! Finalement ce sont les consommateurs ruraux du
haut dbit qui financent la plupart des investissements privs pour les
clients urbains du trs haut dbit. Ce sont galement les collectivits
locales rurales qui vont financer le FTTH dans leurs zones gographiques.
Et en attendant ce sont ces mmes collectivits qui financent la monte en
dbit sur les rseaux en cuivre dOrange.
Orange commence nanmoins communiquer sur laugmentation
du revenu moyen par abonn que permet lusage de la fibre et qui nexiste
pas sur le cuivre. Un abonn Orange FTTH rapporte 7 8 de plus quun
abonn du cuivre en ADSL. On peut aisment penser que ce comportement
de consommation se retrouve en zones rurales comme en zones urbaines.
La FNCCR prconise donc de revoir en partie la mthode
employe et de reconsidrer la gouvernance publique territoriale.
Dans ce grand projet essentiel pour notre pays, les collectivits
territoriales doivent pouvoir co-piloter, co-gouverner, co-imaginer avec
ltat. Loccasion de ce bilan intermdiaire du plan national THD est
opportune pour affirmer dsormais la ncessit dorganiser le numrique
territorial travers un tablissement public national.
Elle propose de crer un tablissement Public Administratif pour
la gouvernance et la coordination nationale du numrique.
Dans le cadre des orientations dfinies par ses membres, le
groupement dintrt public du projet national numrique (GIP PNN)
aurait pour objet le dveloppement dune coordination concerte au
niveau national dans les domaines de la mise en place dinfrastructures et
de services numriques. La formation des lus et des agents publics aux
multiples sujets numriques devrait tre renforce en associant les
principaux acteurs (CNFPT, INNOVANCE, Associations dlus) aux
quipes projets afin danticiper les besoins spcifiques.
Pour ce faire, cet tablissement public assurerait notamment :
1. la gestion du FANT (abond) et du FSN
2. la coordination de la numrisation des politiques publiques
3. la gestion des quipements et des services dintrt commun,
ncessaires aux dites fonctions et activits du GIP PNN
4. llaboration et le suivi de modles de normalisation pour
linteroprabilit des systmes dinformations

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172 COUR DES COMPTES

5. que les projets respectent les citoyens et garantissent la souverainet


nationale
Il mettrait en place, piloterait, et coordonnerait des groupes de
travail chargs dlaborer les orientations et les projets en fonction des
objectifs dfinis par le conseil dadministration. Il serait constitu de
manire paritaire entre des reprsentants de ltat et de ses tablissements
publics, des rgulateurs et des collectivits territoriales et de leurs
groupements, en associant par exemple et sous la forme suivante :

Sil savre que ltat ne souhaite pas participer la mise en uvre


dune telle structure les collectivits territoriales devront le faire pour

coordonner leurs multiples actions dans un modle bottom up . La


mutualisation, lutilisation des nouvelles technologies (virtualisation des
rseaux et applications, Big Data, etc..), linteroprabilit, la scurit
doivent tre les objectifs essentiels.

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COLLECTIVITS CONCERNS

Contrairement ce qui est crit dans le rapport, la prquation


entre zones gographiques dans un secteur ouvert la concurrence
internationale (Chap. I-III-A-3-b), pour remdier une situation
financire ou la prquation nest pas assez mise en uvre, il est urgent
dactiver la mise en uvre du FANT inscrit dans la loi Pintat du
17 dcembre 2009. Aujourdhui, il sagit dun fond sans fonds : la France
doit lalimenter. A cet effet, le rapport Maurey de 2010 prconisait la
mise en place dune redevance sur les abonnements tlcom et la
commercialisation des quipements lectroniques. Cette solution est
toujours dactualit. Des amendements en ce sens, malheureusement non
adopts, ont t proposs durant les dbats du projet de loi Rpublique
numrique. Il est dsormais urgent dinscrire en loi de finances
labondement du FANT en complment du FSN afin de lancer
vritablement le projet national trs haut dbit .
La FNCCR prconise une contribution de solidarit numrique
temporaire, due par les usagers des services de communications
lectroniques et liquide par les oprateurs. Le montant de cette taxe, fix
75 centimes d'euros par mois et par abonnement, gnrerait un produit
de 540 millions d'euros par an. En complment, une taxe temporaire due
par tout constructeur de tlviseurs et de consoles de jeu, et assise sur les
ventes de ces quipements au client final, serait cre son montant serait
fix 2 % du prix de vente des tlviseurs et consoles de jeu, gnrant un
produit de 120 millions deuros par an. Ce sont donc en tout 660 millions
deuros de recettes qui pourraient tre affects chaque anne au FANT.
Une autre option financire pourrait tre laffectation au FANT
du produit de la vente par ltat dune partie des actions dOrange, la
sortie de ltat du capital dOrange ntant plus un sujet tabou.
5-2- Concernant limplication des oprateurs FAI dans le plan
THD
La sparation entre les ZTD et ZMD qui a t labore par lARCEP
est relativement adapte mme si dans certaines communes les critres
retenus ne sont pas pertinents. Cest lapplication dune dfinition de zone
noire du trs haut dbit (dbit sup 30Mbits) dans laquelle largent public
ne peut tre utilis comme aide dEtat. Cette analyse vaut pour les accs
THD pour la population mais pas pour le march des accs THD
entreprises.
La septime recommandation de la Cour propose dorganiser la
transparence des engagements des oprateurs en zone dinitiative prive
et la sanction de leur non-respect. En effet, la sparation entre zone
conventionne et zone dinitiative publique devrait permettre de dfinir

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174 COUR DES COMPTES

ltendue de la zone grise du trs haut dbit. Cest--dire est ce que dici
trois ans un oprateur va y investir pour construire un rseau THD ? Cest
la convention de la zone AMII qui tait cense rsoudre cette ngociation
entre les oprateurs investisseurs et les collectivits locales. L encore la
mission THD a impos une convention type qui nengage absolument pas
les oprateurs construire des prises ligibles et les commercialiser.
Pour vrifier les informations fournies par les oprateurs sur le
nombre et lemplacement des lignes ligibles aux offres FTTH il faudrait
obliger Orange et SFR publier les adresses des logements, entreprises et
services publics quips et ouverts la commercialisation. Nous pourrions
ainsi comparer ces chiffres ceux fournis lARCEP pour son
observatoire.
Il faudra bien sr que la convention type, si elle doit subsister, soit
amliore et inscrite dans la loi. Un amendement la loi Rpublique
numrique avait t dpos dans ce sens mais le reprsentant du
gouvernement et le rapporteur nont pas souhait cette amlioration.
Dans les zones rserves aux oprateurs la Cour prconise
daccroitre la concurrence sur le march destination des entreprises en
rexaminant lobligation daccs activs sur fibre optique dans le cadre
des prochaines analyses de marchs. La FNCCR y est pleinement
favorable et considre que cest lensemble des offres en fibre optique qui
doit tre activ (FTTH, FTTE, FTTO), incluant le march destination du
public en gnral.
5-3- Concernant la commercialisation des rseaux en fibre optique
en zone moins dense
L encore la FNCCR adhre aux analyses de la Cour. La surface
supra-dpartementale dun RIP est suppose tre de nature intresser les
grands oprateurs Orange ou SFR. Outre le bonus artificiel de subvention,
les collectivits ont cherch la garantie offerte par une assiette
commerciale suffisante pour faire venir les oprateurs de dtail nationaux.
Pourtant dans ses conclusions le rapport de la Cour indique : le co-
investissement priv nest pas au rendez-vous en raison de labsence
actuelle de rentabilit des rseaux publics. .
Si le constat est malheureusement exact, la FNCCR considre que
lexplication donne nest pas conforme la ralit. En effet cest plutt
par stratgie que les oprateurs nationaux ne souhaitent pas venir
massivement sur les RIP. La tarification du co-investissement en zone RIP
est identique celle des zones trs denses et ne modifie donc pas la
rentabilit pour les oprateurs.

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 175
COLLECTIVITS CONCERNS

Le Plan France THD introduit un bonus de subvention (pouvant


aller jusqu +15%) pour les projets supra-dpartementaux. Les
collectivits cherchent donc mettre en uvre des structures
supradpartementales satisfaisant cet objectif. Il semblerait que le
groupement de commande soit utilisable pour des projets concessifs les
rendant ainsi ligibles au bonus FSN. Par ailleurs, aprs avoir cr des
SMO pour mutualiser les moyens et les ressources au sein de leur
territoire, les dpartements cherchent lheure actuelle sunir des
dpartements limitrophes. Ces rflexions se font dans la plupart des cas en
partenariat avec les rgions (ex. Bourgogne, Aquitaine).
Hormis les projets et SMO rgionaux constitus ds le dpart (en
Bretagne par exemple), la constitution de socit publique locale (SPL)
dont les SMO sont actionnaires semble simposer comme modle. De fait,
la gouvernance au sein de la SPL ( pacte dactionnaires ) traduit des
intrts communs bien compris. Devenant oprateur de RIP au sens de
larticle L.33-1, la SPL sattache les services et moyens dun oprateur de
gros pour exploiter et commercialiser les rseaux ainsi construits par
chaque SMO dpartemental. Larticle 32 de la PJL pour une Rpublique
numrique propose des regroupements (temporaires) de SMO, lun dentre
eux tant dsign chef de file.
La rgion Rhne-Alpes a ralis une tude sur la mutualisation des
rseaux dinitiative publique qui tend dmontrer que la mutualisation
lchelle rgionale nest pas suffisamment attractive et quune chelle
supra rgionale voir nationale serait plus adapte.
La FNCCR et vingt-quatre porteurs de RIP ont examin, dans une
tude en cours de publication, lopportunit de crer un oprateur national
de mutualisation des RIP. Un tel acteur serait en effet mieux arm pour
commercialiser les prises FTTH auprs des oprateurs FAI. Les services
associs cette structure de type juridique GIE seraient les suivants :
- Outil permettant de connatre les conditions relles dligibilit au
THD
- Aiguillage des FAI vers les oprateurs
- Commercialisation de prises FTTH
- Offre de contenus sous la forme dune box des services publics en
marque blanche
- Services dexploitation et de maintenance destination des
collectivits
- Rfrencement des fourreaux et points hauts et RODP
- Guichet unique de location de fibre (noire et active) et IoT filaire

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176 COUR DES COMPTES

- IoT en rseaux hertziens


- Systme dinformation (SI) et de supervision
Cet oprateur de mutualisation des RIP serait ainsi un point
dentre possible pour tous les oprateurs susceptibles dagir en lien avec
les collectivits locales. Il aurait aussi pour vocation se connecter la
plate-forme nationale INTEROP dont le projet est administr par
lARCEP. Ces deux acteurs sont donc complmentaires.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION DES


INDUSTRIELS DES RSEAUX DINITIATIVE PUBLIQUE (FIRIP)

Avant de rentrer dans le dtail et de formuler quelques remarques


sur certains points du rapport, nous tenons insister sur ce qui nous parait
lessentiel, cest--dire le modle de rseau que ltat et le rgulateur
doivent exiger sur lensemble du territoire national. Nous soutenons depuis
plusieurs annes la notion de rseau ouvert, neutre et activ qui
constitue la seule approche permettant de garantir une concurrence pleine
et entire, notamment pour les offres Entreprises. Aujourdhui ce modle
devient la norme et sera celui qui sera valid par la Commission
Europenne dans le cadre du futur Paquet Tlcom en cours de refonte.
Ce principe, figurant dans vos recommandations mais uniquement
sur la partie offre Entreprises, nous suggrons den faire une
recommandation gnrale qui simpose tous les rseaux quils soient
dploys en zone trs dense, en zone conventionne ou en zone RIP.
Concernant la faisabilit des objectifs de couverture FTTH du Plan,
mme si des retards ont t pris et impliquent un report dchance, il faut
maintenir le choix technologique de la Fibre qui est le seul possible sur le
moyen et long terme pour faire face avec efficacit la digitalisation de
notre socit et de lensemble de lconomie. Si lallongement du dlai de
dploiement du FTTH parait pragmatique, en revanche, lintroduction
dune plus forte contribution de la monte en dbit sur cuivre, en
substitution du FTTH, est une fausse bonne ide. Elle diffrera dautant la
migration du cuivre vers la fibre et lintgration de la France dans les pays
industrialiss les plus moteurs dans ce domaine (enjeux de dveloppements
technologiques et de services/contenus). Il est ncessaire de rester
technologie THD constante et, au contraire, dacclrer lvolution du
FTTH vers la mise en place de zones fibres qui permettront dengager
rellement le processus de migration.

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COLLECTIVITS CONCERNS

Dans ce contexte, le statut de zone fibre a t cr par la loi


Macron daot 2015 et il nous semble important que ses modalits de mise
en uvre soient dfinies par dcret le plus rapidement possible.
Dautre part, nous confirmons quil sera ncessaire daccompagner
les solutions radio de monte en dbit car les exprimentations LTE fixe
qui sont en cours donnent de trs bons rsultats et devront pouvoir tre
prises en compte et finances par le Plan France THD ds que lARCEP
aura attribu une licence radio ddie lamnagement numrique des
territoires.
La FIRIP partage lanalyse de la Cour sur lunivers segment
du march tlcoms en zone dinitiative publique et notamment la ncessit
de la distinction quelle tablit entre les oprateurs de gros verticalement
intgrs et les oprateurs de gros pure player . En revanche, il nous
semble ncessaire que la Cour analyse plus prcisment limpact des
oprateurs verticalement intgrs en position dominante, (sur le
territoire dun RIP) la fois sur les marchs de gros et sur les marchs de
dtail (services de capacits, services haut dbit et trs haut dbit). Les
barrires lentre quils sont susceptibles de crer pour les oprateurs
commerciaux alternatifs sont en effet encore plus fortes sur les RIP quen
zone prive. La rcente mise en demeure dOrange par lArcep, relative
ses process oprationnels, montre clairement labsence dtanchit entre
les entits du groupe sur les marchs de gros et de dtail, y compris au sein
de son Systme dInformation.
Dans ces conditions, la FIRIP souhaiterait que la Cour demande
une vigilance accrue lArcep vis--vis des RIP conduits par un oprateur
verticalement intgr, dans le cadre de ses analyses de marchs pertinents.
Il faut rappeler que la rgulation symtrique de lArcep na pas permis de
voir merger spontanment, sur les zones denses et trs denses des
oprateurs de gros FTTE et FTTH pro et que les oprateurs de RIP
alternatifs (non intgrs verticalement) sont les seuls aujourdhui
proposer ce type doffres sur le march de gros aux oprateurs de
proximit, nationaux ou locaux. Cette absence doffres de gros risque donc
de perdurer y compris au sein des RIP FTTH non activs (le plus souvent
attribus un oprateur verticalement intgr).
La FIRIP partage le bilan positif du rapport de la Cour sur le rle
des RIP 1G dans la cration dune dynamique conomique forte en matire
doffres au grand public (dgroupage DSL) et des offres aux entreprises
(FTTO). Ce mouvement vertueux, les RIP de 2me gnration sont
susceptibles de le poursuivre et de laccentuer sous rserve que les
fondamentaux de leurs investissements se stabilisent : rglementation,
harmonisation technique, conditions tarifaires, chances La FIRIP

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178 COUR DES COMPTES

soutient les prconisations de la Cour vers une plus forte stabilit du


secteur.
La Cour considre que les technologies bas dbit ou haut dbit
suffisent rpondre aux besoins des territoires intelligents . La FIRIP
ne partage pas tout fait ce point de vue. En effet, si la connectivit dune
grande partie des objets communicants peut se satisfaire de dbits
modestes, en revanche, la collecte des donnes issues de cette multitude
croissante dobjets ncessite la prsence de rseaux fibre trs maills qui
nont plus rien voir avec les rseaux de collecte traditionnels. Les
liaisons FTTH-Pro et FTTE doivent pouvoir collecter des puits fibre
au plus proche de grappes de capteurs de manire minimiser le cot
exponentiel de la collecte. Les oprateurs de RIP alternatifs proposent
aujourdhui des offres au volume, ddis aux objets connects, bass sur
la BLOM ou la BLOD qui rpondent cette problmatique.
De manire gnrale, la Cour assoit son apprciation concernant
lattractivit du FTTH sur le seul critre du dbit au regard des services
fournis. Toutefois, le march montre aujourdhui que le dbit nest pas le
seul facteur dadoption dune connexion fibre. Les autres critres de
qualit de service que le dbit sont de plus en plus prpondrants : stabilit
de la liaison, temps de latence, pertes de paquet, temps de rtablissement
sur incident, Il est donc erron de considrer que les services fournis
actuellement sur la fibre ntant pas diffrentiant en termes de dbit (par
rapport au cuivre), la solution du FTTH peut tre diffre. Seule la fibre
peut permettre de prendre en compte tous ces critres de qualit de service.
Cet enjeu mrite dtre rappel.
La FIRIP partage et salue la volont de la Cour de voir un rexamen
de lobligation qui serait faite Orange de proposer une offre de gros
daccs active sur fibre aux entreprises. Mais elle souhaiterait que cette
offre relve de la rgulation symtrique c'est--dire sadresse tous les
oprateurs dimmeuble ou de zones, privs et publics, et pas seulement
Orange dans le cadre dune rgulation asymtrique.
Enfin, la FIRIP partage la proccupation de la Cour sur les
impasses de financement des phases ultrieures au premier tablissement
des RIP FTTH et sur la ncessit dlaborer un dispositif spcifique pour
scuriser lintgralit de ces oprations.

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COLLECTIVITS CONCERNS

Par contre, nous constatons une trs forte apptence des fonds
dinfrastructures pour venir financer ces rseaux, ce qui permet de
diminuer le besoin dargent public pour boucler le plan de financement. Il
est noter que lattribution rcente de la DSP du SMO Nord Pas de Calais
Numrique avec une demande de subvention bien en de des standards
jusquici pratiqus, dmontre sans ambigut que la stratgie gnrale du
Plan couple lapptence des utilisateurs (rsidentiels et entreprises)
permet de rduire fortement les besoins de financement public.
Le fait que plusieurs OCEN annoncent leur arrive significative sur
les RIP va sans nul doute amplifier cette dynamique.
En conclusion, nous souhaitons raffirmer que lamnagement
numrique - et notamment sa composante infrastructures avec les RIP -
constitue un enjeu majeur pour notre pays, aussi essentiel que la t, au
sicle dernier, le chantier dlectrification, car il reprsente lavnement
dun nouveau cycle technologique porteur de dveloppement conomique.
Cest pourquoi la FIRIP appelle non seulement la poursuite du
Plan France THD mais aussi son acclration avec la cration dune
agence numrique autonome directement rattache au Premier Ministre
pour piloter cette grande ambition pour la France.

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES VILLES


ET COLLECTIVITS POUR LES COMMUNICATIONS
LECTRONIQUES ET LAUDIOVISUEL (AVICCA)

Je souhaite vous apporter nos remarques pour contribuer aux


rflexions sur ce dossier majeur en matire damnagement du territoire.
LAVICCA conteste la recommandation dune rvision la baisse
du Plan, mais partage trois points importants du rapport :
- la ncessit de transparence des engagements dans les dploiements
privs et de sanction de leur non-respect ;
- la ncessit de renforcer le pilotage national et local, compte tenu de
l'ampleur de ce chantier ;
- la priorit de cibler les entreprises et services publics pour faciliter
leur transition numrique.
Sur le premier point, date, moins de la moiti des prises de la zone
AMU ont fait lobjet dune convention de programmation et de suivi des
dploiements privs. Le programme national THD prvoyait une clause de

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180 COUR DES COMPTES

revoyure tous les deux ans qui na jamais t mise en uvre. A mi-parcours
de lchance annonce (2011-2020), 85% des prises sont encore
construire.
Ce grand chantier dinfrastructure ncessite effectivement un
pilotage fort, vu les problmes rencontrs, tels que ltat dgrad dune
partie des infrastructures qui doivent servir de support la fibre optique
et les difficults contractuelles y accder, linteroprabilit prciser sur
les architectures et quipements (standardisation des connecteurs,
prconisations techniques pour assurer de la qualit de service renforce
aux entreprises...), l'adressage pour commercialiser toutes les prises
(articulation avec la Base Adresse Nationale), les volutions communes
des Systmes d'information, lutilisation dun Modle Commun
dchanges de Donnes, ou encore la formation de main duvre qualifie
etc.
Le troisime point implique, de fait, de sappuyer sur le dploiement
de rseaux FttH, puisque les entreprises et services publics sont dans leur
trs grande majorit disperss parmi les locaux dhabitation. Cest en
quelque sorte lconomie du dploiement pour le grand public qui permet
dtablir un rseau dense un cot modr, contrairement aux rseaux
ciblant spcifiquement les entreprises. Lintervention des collectivits et le
passage la fibre optique sont lunique occasion saisir pour en finir avec
ce que lARCEP identifie comme un quasi duopole, avec de surcrot une
condamnation particulirement forte de loprateur historique en
dcembre 2015.
Au contraire, le rapport demande de revoir les ambitions du Plan
la baisse pour des raisons de financement public. Ceci ne nous parat pas
correspondre aux ncessits de lamnagement du territoire, ni aux
tendances constates dans le secteur. Il est certes indispensable
demployer l'argent public bon escient ; ce titre linvestissement dans
le numrique apparat aujourd'hui essentiel du fait de ses retombes dans
lensemble de la socit, ce qui ncessite des accs trs performants et
bas cot gnraliss.
Il est possible de raliser des conomies sur certains volets du Plan,
comme la collecte des NRA ou la Monte en Dbit sur cuivre, ce que ne
relve pas le rapport. De nombreuses collectivits dposent des projets qui
prvoient encore la collecte en fibre optique des NRA dOrange. Cette mise
niveau est indispensable pour monter en dbit sur ces nuds du rseau
cuivre (et a fortiori pour effectuer ventuellement une monte en dbit en
aval). Cependant le Prsident dOrange a crit dans son Plan Territoire
Orange Connect le 21 juin 2016 : Premirement nous allons
rapprocher la fibre de nos clients pour augmenter considrablement les

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COLLECTIVITS CONCERNS

dbits ADSL. Nous amnerons la fibre jusque dans nos rpartiteurs (NRA)
non opticaliss . Ces raccordements peuvent coter plusieurs millions
deuros dargent public, des collectivits, de ltat, et de lEurope, par
dpartement, alors quOrange devrait les prendre en charge pour mettre
ses actes en conformit avec ses paroles. Quant la Monte en dbit sur
cuivre, il serait lgitime de revoir les charges pesant sur les collectivits,
puisque le modle de cot tabli par lARCEP na tenu compte ni de
lchelle industrielle des projets, ni des revenus supplmentaires que les
oprateurs tirent d'une augmentation des dbits, avec de nouveaux services
comme la vido la demande.
Sur le fond, il importe de bien replacer le choix prioritaire de la
fibre optique jusqu l'abonn et lemploi dun mix technologique dans son
contexte, savoir la maturation des acteurs en faveur du FttH.
Limplication grandissante des industriels et des fonds dinfrastructures
sur le sujet se dmontre dans les appels doffres attribus. La mobilisation
du lgislateur, du gouvernement, du rgulateur et bien sr des collectivits
pour russir cette transition sest acclre durant toute lanne 2016, et
lEurope propose dsormais un nouveau cadre totalement en adquation
avec cette vision. Par ailleurs, le rapport surestime le financement public
ncessaire au FttH, en ne tenant compte ni des apports des partenaires
privs, ni des revenus futurs de la boucle locale fibre qui sera en situation
de monopole local in fine.
Le rapport demande d'abaisser lobjectif de couverture intgrale du
territoire, et dtaler les projets jusqu 2030. Il condamnerait, s'il tait
suivi, certains territoires la mort numrique, car rester pendant 10 ou 15
ans lcart d'une volution dj massive sur les zones denses revient y
bannir toute implantation dentreprise, de service public, de tltravailleur
etc. Dj certaines collectivits dominante rurale ont attribu des
marchs pour leur couverture intgrale en FttH en 2022, voire en 2019.
Ce nest donc pas une dclration, mais une acclration qui est
ncessaire pour que certains territoires ne dcrochent pas, ce qui passera
par un effort de prquation nationale accru, dont les moyens pourraient
tre tirs dune lgre taxation du rseau cuivre, avec pour effet
dacclrer la transition.
Ainsi que lindique le rapport dans son chapitre II, le cadre
europen est omniprsent . Or celui-ci connat un changement
considrable, avec les ambitions Gigabit Society publies lautomne
2016 et le nouveau paquet tlcoms . Trs clairement, en affirmant que
lobjectif 2025 tait d'apporter du 100 Mbit/s tous les locaux, avec une
possibilit dvolution vers le Gbit/s, et dapporter ce Gbit/s, en symtrique
pour les entreprises et services publics, la Commission europenne

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182 COUR DES COMPTES

reconnat que la fibre optique jusqu' labonn est la solution adopter.


Lobjectif prcdent, qui dfinissait le 30 Mbit/s en 2020 comme du Trs
haut dbit, ouvrait au contraire la voie des solutions de monte en dbit
sur les rseaux existants. Il est galement propos que le cadre juridique
europen volue dans le sens de celui adopt en France (rgulation
symtrique, co-investissement depuis un point de mutualisation etc).
Les collectivits franaises, en se focalisant sur la solution la plus
prenne et performante, et en rservant la monte en dbit aux urgences et
certaines configurations efficaces, ont fait le choix non seulement le plus
ambitieux, mais aussi le plus conomique. Il apparat en effet patent quune
partie consquente des investissements dans la monte en dbit sur cuivre
ne sera pas remployable pour le FttH, et que la collectivit se prive
galement de revenus (le cadre actuel de la MeD sur cuivre engendre des
cots dexploitation suprieurs aux revenus, et ce sans compter
lamortissement des travaux). Si la MeD sur cuivre tait une tape
conomiquement intressante, au sens o elle permettrait de diffrer
longtemps des investissements non indispensables, Orange laurait
ncessairement retenu dans son plan de passage au Trs haut dbit dans
sa zone AMII et trs dense en 2011, au moins pour partie. Force est de
constater que cela na absolument pas t le cas.
Le rapport (tableau n1) indique que la monte en dbit sur rseau
cuivre VDSL2 aurait permis de rendre 5,5 millions de lignes ligibles au
Trs haut dbit. C'est le passage au VDSL2 qui a permis massivement cette
ligibilit sur les lignes courtes existantes, et non les oprations de monte
en dbit qui ne touchaient cette date quenviron un tiers de ces lignes,
dont toutes, de surcrot, ne permettaient pas d'atteindre 30 Mbit/s. En
parallle le rapport sous-estime le nombre de lignes FttH en RIP, puisquil
en dnombre 677 000 (Chap. I-I-B) alors que lARCEP en recense 919 000
(T2 2016). Les caractristiques du rseau franais, avec de petites zones
de sous-rpartition, ainsi que ltendue du dgroupage, sont moins
favorables que dans dautres pays la MeD sur cuivre, cest un fait. part
pour certains territoires, o l'urbanisation a peu volu en restant centre
sur des bourgs, avec des tailles de sous-rpartitions consquentes, ou bien
pour traiter des situations durgence en termes de haut dbit, la solution
FttH apparat le plus souvent comme plus pertinente que la monte en dbit
sur cuivre, aussi bien aux collectivits quaux oprateurs qui rpondent
leurs projets.
Pour conclure sur cette question centrale du bon mix
technologique , il est important de prciser que la MeD sur cuivre nest
pas non plus une alternative au FttH, pour les sites isols, bien au
contraire. En effet les contraintes dattnuation du cuivre sur les lignes

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COLLECTIVITS CONCERNS

longues ne permettent pas de leur offrir une solution efficace et durable.


Suivant la configuration de lhabitat et des locaux dactivits, ces sites
isols peuvent reprsenter un surcot trs important pour le dploiement
du FttH. Il est donc ncessaire de disposer de solutions dattente,
employant les technologies hertziennes, satellitaires ou terrestres.
LAVICCA milite dailleurs en ce sens, pour que les obligations de
compltude lies au cadre de la zone moins dense tiennent compte de
lconomie des dploiements dans les zones rurales et de montagne.
Concernant le financement, le rapport semble confondre les plans
dinvestissements et les plans de financement. Sil est exact que le montant
total des investissements prvus stablissait 11,8 milliards en milieu
d'anne, il ne sagit en rien de plans de financement dun mme montant.
En effet, en premier lieu, les dossiers dposs doivent obligatoirement
prendre en compte les recettes prvisionnelles minimales du FttH
hauteur de 400 euros par prise. En deuxime lieu, le rapport pointe
labsence de cofinancement priv alors que les appels cofinancement
ne peuvent tre effectus au moment du dpt dun dossier de subvention,
mais au moment de la construction elle-mme, lot par lot, qui est trs
rarement entame pour les rseaux issus du Plan. Il faut galement
rappeler que la rgulation de lARCEP a prvu que si un oprateur ne vient
pas ab initio , il sera pnalis financirement par un tarif plus lev par
la suite, et ce dautant plus quil tardera venir. Il ne fait aucun doute qu
terme le rseau FttH supplantera totalement le rseau cuivre, et sera en
situation de monopole conomique dans les zones non rentables o les
collectivits investissent. Consciente du caractre sous-optimal de
lexistence de deux boucles locales concurrentes sur le moyen terme,
lARCEP a prvu si ncessaire, cest dire si la transition du cuivre vers
la fibre savrait trop longue, la mise en place dune tarification incitative
du cuivre pour pousser au basculement. Les collectivits, ou leurs
partenaires privs suivant les montages, ont donc effectivement besoin de
recourir des lignes de crdit pour couvrir les investissements ncessaires,
en attente des co-investissements a priori ou ex post, mais le risque
encouru apparat trs faible, comme le prouvent les appels d'offres rcents.
En troisime lieu, sur les projets concessifs, cest du financement
priv qui vient sengager sur cette partie de recettes prvisionnelles, ses
risques et prils. A titre dexemple, dans le plus gros projet sign de cette
nature, celui port par le Syndicat Mixte Nord - Pas-de-Calais numrique,
la subvention publique ne porte que sur 11% des cots de premier
quipement. Sur un cot moyen de 650 C/prise, seulement 71/prise sont
la charge de la collectivit, et les partenaires sengagent sur le reste. Si le
montage concessif rend particulirement visible la crdibilit accorde par
les investisseurs, et donc la perspective dune arrive des oprateurs, il ny

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184 COUR DES COMPTES

a pas de raison de penser que les autres montages nattirent pas ces mmes
oprateurs. Le portage du risque (et sa rmunration) est bien sr diffrent
en affermage par exemple, mais les conditions techniques et les tarifs
encadrs par lARCEP, ainsi que les exploitants des RIP sont identiques.
Il apparat galement inexact daffirmer pour les RIP que le co-
investissement priv nest pas au rendez- vous en raison de labsence de
rentabilit des rseaux publics . Par principe, la subvention publique
vient justement compenser cette absence de rentabilit, avec pour effet
daligner le cot de venue des oprateurs sur les RIP sur celui des rseaux
privs. De plus la rglementation spcifique de la zone moins dense, pour
les RIP comme pour les oprateurs privs qui dploient, prvoit que les
oprateurs peuvent acqurir progressivement des tranches de co-
investissement reprsentant 5% des prises. Cette pratique progressive est
galement luvre pour les dploiements privs de la zone moins dense.
Fait nouveau depuis la rdaction du rapport, au dernier colloque de
l'AVICCA, Bouygues Telecom et Free ont pour la premire fois fait part de
leur intention de venir prochainement sur les RIP FttH
(http://www.avicca.org/document/16236/dl). Ceci est de nature
enclencher une dynamique du ct d'Orange et de SFR qui jusqu prsent
mettaient en balance leur prsence commerciale en priorit sur les RIP
quils exploitent afin de remporter des appels d'offres de collectivits vis-
-vis des oprateurs neutres.
Outre ces points essentiels sur le mix technologique et le
financement, le rapport appelle de notre part des remarques
complmentaires :
- le rapport de la Cour prconise l'chelle rgionale dintervention. Il
prend comme appui sa dmonstration que lAuvergne aurait
intress Orange du fait que son projet soit organis cette chelle.
En 2016, Orange a rpondu aux projets de toute taille, et a t retenu
lchelon dpartemental (Gers, Vende, Moselle). Dans les annes
prcdent 2015, il avait galement rpondu des chelons encore plus
petits (CA du Plateau de Saclay, de Laval, de Dax...). Si travailler
lchelon rgional prsente lintrt de peser davantage vis--vis des
partenaires privs, cela complique larticulation ncessaire avec les
communes et intercommunalits ainsi que le suivi des travaux ;
- sur les rseaux FttH prcurseurs, le rapport ne prend pas
suffisamment en compte leurs dates de conception par rapport la
rglementation qui sest construite peu peu ; ils n'ont dailleurs pas
t sanctionns de ce fait. Il omet surtout le rle que ceux-ci ont jou
pour dynamiser les acteurs. Les rseaux de Pau, de lAin, des Hauts-

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COLLECTIVITS CONCERNS

de-Seine et dautres collectivits ont certes essuy les pltres, mais ont
montr la possibilit dagir, et les obstacles surmonter. Il est
significatif quOrange et SFR en soient clients, parce que justement
ils ont dmontr que les oprateurs ne pouvaient pas rester longtemps
en marge des progrs de la commercialisation ;
- sur le fait que les collectivits manquent de cadres comptents pour
contrler laction des entreprises dlgataires, il est indispensable de
rappeler en parallle que le peu de souplesse dans la mise en uvre
des rgles demploi dans le fonction publique territoriale bride les
recrutements au niveau requis. Ainsi, par exemple, quand une
prfecture, comme il est frquent, refuse un syndicat mixte de
considrer quil correspond une collectivit de taille suprieure
40 000 habitants, elle interdit pratiquement des recrutements depuis
le secteur priv des communications lectroniques, ou de haut niveau
depuis le secteur public. Ltat dans toutes ses composantes doit donc
trancher dans ses contradictions.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LHRAULT

Je vous prie de bien vouloir trouver, ci-dessous, des lments qui


pourraient faire lobjet de complment dinformation, concernant le
chapitre I-I-E-2 relatif aux technologies hertziennes.
Il me semble quil convient de citer galement Nomotech (en
complment dInfosat, de Bouygues Tlcom et dAlsatis...), acteur majeur
du dploiement de la technologie 4G LTE.
Il y a ncessit proposer en France des solutions industrialises
de couverture 4G LTE voire 5G pour dployer le trs haut dbit l o
les technologies FttH ou NRA MED savrent trop onreuses.
Dans le tableau, concernant la ligne technologie satellitaire , je
vous confirme que cette technologie sera utilise par plusieurs
dpartements (dont lHrault) pour raccorder au trs haut dbit (50 Mbps)
les habitats isols.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU JURA

Au chap. I-I-E-2, les rseaux fixes de haut et trs haut-dbit


relatif au point la composante WiMax des rseaux d'initiative publique

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186 COUR DES COMPTES

est souvent de pitre qualit , je tiens vous prciser que la volont du


Dpartement au moment de la signature de la DSP tait d'apporter un
service minimum sur des zones rurales juges en difficults. L'objectif
principal de ces investissements n'tait pas la rentabilit financire mais
bien la livraison d'une prestation. Le Dpartement a d faire face la
carence de linitiative prive.
Aussi, concernant le paragraphe relatif aux plans daffaires des
rseaux de premire gnration exagrment optimistes (chap. II-III-C-
1) le Dpartement ne peut que regretter l'absence volontaire des
oprateurs nationaux. Sans clients d'envergure nationale, les recettes de
commercialisation ne compensent pas les charges de fonctionnement.
Par consquent cela limite la commercialisation du rseau
d'initiative publique grande chelle.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU MAINE-ET-LOIRE

Ce rapport nappelle pas de remarques majeures. Toutefois, comme


vous m'y invitez, je tenais vous faire part de quelques complments
dinformation.
Au chap. I-I-E-2, dans l'encart consacr au Wimax, vous faites
rfrence la Sarthe qui exprimente depuis 2013 des solutions Wimax
10 Mbps. Le Maine et Loire connat les mmes volutions. Il s'agit d'une
volution technologique du Wimax qui a conduit notre dlgataire faire
voluer les antennes Wimax et offrir un service qui est pass de 2
10 Mbps. Le contrat de dlgation de service prvoit en effet que le
concessionnaire garantit au concdant pendant toute la dure de la
concession ladaptabilit du service public en fonction de lvolution des
besoins des usagers et de 1'volution des technologies de communication
lectroniques .
Par ailleurs, depuis octobre, nous testons, en lien avec notre
dlgataire la technologie radio LTE qui permet des dbits de l'ordre de
20 Mbps sur une des stations Wimax. Cette exprimentation nous
permettra dvaluer la faisabilit d'une solution alternative la fibre
optique pour des habitats isols dont les cots de raccordement sont trs
levs.
Au chap. III-II-B-2, vous indiquez que l'audit ralis en 2013 a
permis au Dpartement de Maine et Loire d'obtenir un plan
dinvestissement complmentaire de 9,4 M. Ce plan de rinvestissement

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 187
COLLECTIVITS CONCERNS

n'est pas la consquence de l'audit mais de l'accord intervenu avec le


dlgataire pour fusionner Mlisa Infrastructures et Mlisa Exploitation.
Comme je l'indiquais dans mon courrier la chambre rgionale des
comptes, le Dpartement a souhait raliser un audit une phase
charnire de la vie des DSP. Il s'agissait de prsenter une situation
objective de l'tat des deux DSP aux futurs membres du syndicat
d'amnagement numrique dans une perspective de transfert de la
comptence L.1425-1 du CGCT.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT


DE COMMUNES CUR CTE FLEURIE

Les observations de la Cour des Comptes relatives au rseau THD


mis en uvre linitiative de la Communaut de Communes Cur Cte
Fleurie appellent, de nouveau, de la part de notre collectivit, les
commentaires suivants :
1. Le RIP de Cur Cte Fleurie est dabord une russite
technologique au service de lintrt gnral
Les contraintes rencontres par le rseau Cur Fibre,
reprsentatives de labsence de situation concurrentielle en France sur le
march de dtail grand public des rseaux fibre labonn, commune la
majeure partie des RIP ont t bien soulignes par la Cour et les Chambres
Rgionales des Comptes. Toutefois, la Communaut de Communes Cur
Cte Fleurie suggre de mettre en avant :
le caractre exemplaire de la couverture FTTH tablie par Cur Cte
Fleurie : avec 32 214 lignes rsidentielles et entreprises raccordables
en fibre pour 37 686 logements dont 69%189 de logements secondaires190,
le RIP FTTH de Cur Cte Fleurie dispose dun taux de couverture de
prs de 80% du parc ce qui en fait une zone gographique
exceptionnellement fibre par rapport nombre dEPCI comportant des
zones urbaines mais aussi des zones pri-urbaines semi-rurales. Le
niveau de compltude atteint par le RIP de la Communaut de
Communes est loin dtre observ dans les zones couvertes par les

189 Donnes site Internet 4CF 2016


190 Et une population dite DGF porte 46 718 habitants en raison du nombre de
rsidences secondaires

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188 COUR DES COMPTES

oprateurs privs, y compris au titre de leurs obligations en zone AMII


ou en zone trs dense.
les caractristiques anticipatrices des offres du RIP FTTH-FTTO de
Cur Cte Fleurie pour une Communaut de Communes de cette
taille : le rseau Cur Fibre, depuis sa cration, est totalement ouvert,
sur la couche passive (fibre noire) comme sur la couche active (bande
passante). Les oprateurs commerciaux ont accs toutes les gammes
de services passifs et activs avec un maximum de granularit et des
tarifs abordables. Si, en 2016, lARCEP dcouvre les vertus des offres
actives et indique191 : Afin de favoriser la concurrence et de
permettre linnovation par les services , elle estime utile quun
march de gros activ se dveloppe sur les rseaux mutualiss en fibre
optique notamment pour autoriser des offres de services pro ,
business et qualit de service renforce sur le FTTH, il faut se
rappeler, quen 2011, il en tait tout autrement. En effet, la publication
par ltat du Guide des bonnes pratiques 192 des rseaux FTTH, en
novembre 2011, valorise exclusivement les rseaux FFTH passifs. Ce
document, prsent aux collectivits territoriales comme la rfrence,
indique : Un ensemble de considrations doivent inciter la rserve
concernant lactivation dun RIP FTTH par lexploitant public :
Lactivation implique des surcots non ngligeables , les offres
actives ne concernent quun faible nombre de clients finals ,
Introduire cette offre dans le catalogue du RIP soulve une difficile
question de cohrence tarifaire entre offres actives et passives avec la
clef un risque de discrimination entre types doprateurs pour, au
final, conclure : Le schma viser est sans doute que le RIP se
contente dune offre passive () . Toutes ses affirmations tant non
fondes, tant techniquement quconomiquement, la Communaut de
Communes a dcid dactiver son rseau ds lorigine anticipant ainsi
le constat de lARCEP en 2016 qui indique : (...) certains freins
subsistent sur la base des offres passives actuelles au vu de la structure
des marchs entreprises et des adaptations complmentaires sont donc
envisager pour faire merger le march de gros activ () . De ce
fait, lARCEP appelle de ses vux le dveloppement par les oprateurs
qui le peuvent, commencer par les oprateurs dinfrastructure, doffres

191 ARCEP, consultation publique : Projet de documentation dorientations sur le


march des services de communications lectroniques fixes destination de la clientle
entreprises Juin 2016
192 valuation des projets pilotes FTTH, Recueil des bonnes pratiques , novembre

2011, recueil tabli sous la supervision des services de ltat et de la Caisse des dpts
associs au Programme National Trs Haut Dbit, avec lassistance des cabinets PMP
et Qu@trec .

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 189
COLLECTIVITS CONCERNS

de gros daccs activ avec diffrents niveaux de qualit de service


la fois gnralistes et spcifiques entreprises sur les rseaux mutualiss
en fibre optique . Cela fait 5 ans que Cur Cte Fleurie a mis en place
ces dispositions, combattues lpoque par les mmes institutions qui
aujourdhui les sollicitent.
Mme constat de la part de lARCEP en 2016, sur la ncessit de
dployer plusieurs fibres labonn sur un rseau FTTH l o, jusqu
lors, le caractre multi-fibres dun RIP tait proscrit car jug incompatible
avec la position des OCEN, qui la jugeait trop fortement concurrentielle.
Dsormais, lARCEP indique il peut tre judicieux pour loprateur
dimmeuble de dployer des ressources supplmentaires, que lon
qualifiera ici de fibres surnumraires, pour rpondre aux besoins lis la
migration dusages qui sont aujourdhui supports par le rseau cuivre ou
qui pourraient se dvelopper lavenir . Le rseau de notre collectivit
constitu ds lorigine en bi-fibres pour le rsidentiel et disposant de 4
fibres lentreprise, rpond parfaitement cette demande.
Ainsi, Cur Cte Fleurie, anticipatrice ds lorigine, contrairement
nombre de rseaux FTTH en France tablis exclusivement en passif,
naura pas remettre niveau son rseau ni devoir rinvestir pour
satisfaire aux demandes et aux recommandations de lARCEP de 2016 en
matire de mise disposition de fibres en surnumraire, dune part, et de
cration doffres actives au bnfice des oprateurs commerciaux dautre
part.
Non seulement le cot de construction du RIP THD de Cur Cte
Fleurie est comptitif mais en outre, il correspond aux meilleurs standards
du march en termes de dimensionnement du segment terminal, de
diversification du catalogue de services et de garantie de prennit dans le
temps. Le RIP de Cur Cte Fleurie peut, titre dexemple, intgrer et
supporter dores et dj tous les dveloppements lis aux territoires
intelligents et aux objets connects en milieu urbain ou rural :
vidoprotection, gestion du trafic, informations des administrs, capteurs
environnementaux, gestion de lclairage public, compteurs deau,
dlectricit, de gaz intelligents
Notre Communaut de Communes demande, cette nouvelle fois, la
Cour des Comptes de reconnatre la collectivit, travers son rseau
THD, le fait quelle a su crer toutes les conditions dune concurrence
saine au bnfice des consommateurs tant en termes de dispositions
techniques que de dispositions commerciales et quil convient de dpasser
le constat rducteur dune exprience malheureuse de lentre en phase
de commercialisation .

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190 COUR DES COMPTES

2. Comment en France, un RIP vertueux est pourtant pnalis ou


la ncessit de prise en compte, par la Cour des Comptes et les Chambres
Rgionales des Comptes, des vritables freins la commercialisation sur
les RIP FTTH :
La Cour des Comptes dans son constat sur les difficults de
commercialisation des RIP FTTH ne saurait confondre les causes et les
effets.
Depuis 2011, les oprateurs nationaux refusent leur venue sur les
RIP FTTH dont ils ne sont pas les exploitants. Les arguments fondant leur
refus ont dabord t lis aux questions darchitecture technique des RIP,
ensuite celles relatives linteroprabilit des SI des RIP puis, enfin,
celles des grilles tarifaires. Or, ce jour :
- les recommandations de la MTHD encadrent les spcifications
techniques des RIP, auxquels le rseau THD de la Communaut de
Communes est conforme ;
- les groupes de travail ARCEP ont adopt des standards communs aux
Systmes dInformation FTTH, qui sont appliqus par les RIP dont
celui de Cur Cte Fleurie, interoprable avec les SI des oprateurs
nationaux ;
- les lignes directrices publies par lARCEP en dcembre 2015 servent
de rfrence aux RIP FTTH dont celui de Cur Cte Fleurie.
Pour autant, et malgr cette conformation des RIP aux desiderata
des oprateurs nationaux, ces derniers continuent de dserter les RIP, dont
celui de Cur Cte Fleurie, loprateur dominant sur la boucle cuivre
ayant toutefois bien pris soin, auparavant, de pratiquer la politique de la
terre brle en quipant tous ses NRA en VDSL2 sur le territoire de notre
collectivit au moment o la collectivit dployait son projet de RIP FTTH.
La prsence du RIP aura eu cet effet bnfique de rsorption de leurs zones
blanches non reconnues jusque-l, preuve quaujourdhui, seule la
pression conomique les oblige lintrt gnral.
Certes, le chiffre daffaires ralis par le dlgataire est infrieur
aux prvisions, mais cette situation est moins le fait dune collectivit
territoriale mal arme pour commercialiser le rseau quelle a initi, ou
dusagers inconnus du grand public, ces derniers tant plutt
remarquables dans leur stratgie de conqute du march et de proximit
des utilisateurs finals, que de labsence totale de cohrence de la part de
ltat dans sa politique numrique. Les pouvoirs publics :
- encouragent les collectivits investir dans une boucle locale de
nouvelle gnration ;

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COLLECTIVITS CONCERNS

- en les privant du bnfice dune prquation conomique et


gographique entre zones denses et moins denses et en les
contraignant solvabiliser les zones dficitaires de manire
structurelle ;
- tout en gelant au bnfice des oprateurs privs les zones les plus
rentables (ZTD et Zones AMII) et, cela, sans exigence de contrepartie
de leur part et notamment leur venue sur les RIP.
Ltat, aprs avoir pratiqu par essais-erreurs travers le
Programme National trs Haut Dbit, puis le Plan France Trs Haut
Dbit, ne saurait condamner les collectivits pour ses propres turpitudes :
- dans le cadre de trois cahiers des charges successifs ;
- au travers de recommandations en matire de modes de portage
juridique des RIP qui sont alles du PPP, en passant par la
concession, jusqu laffermage, avec aujourdhui, un retour vers la
concession ;
- en sappuyant sur des spcifications techniques dont on a vu quelles
taient remises en question par le march lui-mme et ses
dveloppements (ncessit de services activs et dun
surdimensionnement, offres pro, objets connects) ;
- sans aucune exigence auprs des oprateurs nationaux.
En outre, tant que perdurera la relative proximit entre les services
de ltat (DGE, Agence du Numrique, ARCEP193) et Orange, oprateur
historique en passe doccuper une position dominante non seulement sur
la boucle cuivre mais aussi sur la boucle optique, la commercialisation des
RIP FTTH en restera au point mort. En effet, les intrts croiss de
loprateur et de ltat (dividendes, personnels ) nencouragent pas une
ouverture concurrentielle en France relle et soutenue. La Cour des
Comptes, en 2015, dans son rapport sur Le budget de ltat 2014
indiquait : Le niveau lev des taux de distribution [de la part des
organismes dont il est actionnaire ltat] soulve le risque pour ltat
de privilgier un rendement court terme de ses participations au
dtriment, potentiellement, des intrts long terme de ces entreprises et
des siens . La politique de ltat en matire damnagement numrique
en est la traduction.

193Le caractre dautorit indpendante de lARCEP restant prouver ds lors que des
organismes tels que la DGE et la Mission Trs Haut Dbit impulsent eux-mmes des
mesures de rgulation du march FTTH en lieu et place de lARCEP,

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192 COUR DES COMPTES

Les faiblesses des comptes financiers du RIP de Cur Cte Fleurie


ne sauraient lui tre imputs, ni lui, ni la collectivit, sagissant dun
RIP exemplaire tant en matire de compltude de couverture, que de
dispositif technique ou encore de catalogue commercial des offres FTTH-
FTTO.
Il est clair que cette situation nexisterait pas si Orange faisait
lobjet dune sparation structurelle entre sa branche de gros et sa
branche de dtail. La sparation structurelle dOrange rglerait
dfinitivement les conflits dintrt entre loprateur dinfrastructure
/oprateur de gros et les filiales sur le march de dtail.
3. Sur la dfaillance des institutions de rgulation et de contrle
au regard des RIP dtenus par les oprateurs verticalement intgrs, dont
ceux de loprateur dominant sur la boucle cuivre et bientt fibre.
Si des RIP FTTH tels que 4CF doivent tre points du doigt par la
Cour des Comptes, malgr les dispositions quils ont t capables de mettre
en uvre et ce, dans des enveloppes financires trs rduites, quen est-il
des RIP FTTH dont Orange est aujourdhui le titulaire ?
Si, dans le cadre de ses attributions , comme lcrit lARCEP,
celle-ci doit notamment veiller lexercice au bnfice des utilisateurs,
dune concurrence effective et loyale entre les oprateurs , alors, on peut
se poser la question du niveau de veille exerc en direction des RIP FTTH
exploits par loprateur historique. Aucun des RIP dOrange nest en
mesure aujourdhui :
- doffrir le mme niveau douverture physique de ses infrastructures
que Cur Cte Fleurie : les RIP FTTH exploits par Orange sont
essentiellement passifs. Aucun oprateur tiers (autres que les filiales
du groupe telles Nordnet) parmi les oprateurs de proximit ou bien
les oprateurs de services purs entreprises ne sont en mesure
dutiliser ces rseaux que ce soit sur lactif ou le passif ;
- louverture des services de gros est rduite aux offres de rfrence
passives standard. Contrairement au RIP de Cur Cte Fleurie les
RIP FTTH dont Orange est le titulaire194 ne proposent pas doffres de
gros, FTTH Pro , Business , passives ou actives, doffres FTTO
actives en direct, et encore moins doffres de gros FTTH gnraliste
active.

194 CAPS, Auvergne Numrique THD,

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 193
COLLECTIVITS CONCERNS

Dans ce cadre, les RIP FTTH dont Orange est le titulaire,


contrairement notre Communaut de communes, ne rpondraient pas
aux critres et pr-requis du statut de zone fibre , tels que lARCEP les
voque195. En effet :
- ils ne sont pas ouverts aux oprateurs tiers ;
- ils ne permettent pas de rpliquer les offres de gros dOrange sur
cuivre ;
- ils nautorisent pas de continuit optique en amont du NRO et, en
labsence de collecte, interdisent toute offre active, en direct sur le
RIP lui-mme, aux entreprises, aux tablissements publics, ou dans le
cadre des objets connects et territoires intelligents, l o notre
collectivit remplit lensemble de ces conditions.
Orange tant le client quasi-unique des RIP FTTH dont il est le
titulaire, cela pose la question des barrires lentre crs par
loprateur sur les infrastructures du RIP ainsi que celle du financement
public accord un RIP ferm et rserv un seul oprateur commercial
sur le march de dtail.
La Cour des Comptes et les Chambres Rgionales des Comptes
indiquent que si les collectivits comme Cur Cte Fleurie sont mal
armes pour assurer la commercialisation de leur RIP, que dire des
rseaux publics oprs par Orange, de leur ct, parfaitement arms pour
capter la valeur du RIP en amont dans le cadre des financements publics
lis au dploiement, en aval sur la commercialisation par la Division
Oprateurs dOrange et par ses branches de dtail ?
En conclusion, sans bascule automatique et obligatoire court
terme du cuivre vers la fibre optique, ltat, qui a encourag via larticle
L1425-1 du Code Gnral des Collectivits Territoriales, la cration des
RIP pour rsorber la fracture numrique, notamment dans les zones moins
denses, sacrifiera sur lautel des dividendes de loprateur dont il est
actionnaire, les RIP vritables outils concurrentiels dintrt gnral
permettant de combler le retard numrique dont notre pays fait dsormais
lobjet, en dpit des campagnes mdiatiques sur la fibre.

195ARCEP, consultation publique du 23 juin 2016 : volutions de la tarification des


offres daccs de gros utilisant la boucle locale cuivre

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194 COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL


DNERGIE ET DE E-COMMUNICATION DE LAIN

Le SleA entend protester nouveau contre le qualificatif retenu


quant sa mise niveau.
Cette dernire est en effet - tort - qualifie de coteuse et
problmatique .
Si le SleA est parfaitement d'accord sur le fait que la mise niveau
soit coteuse (environ 23 Millions d'euros d'investissements), il entend
en revanche s'opposer la qualification de problmatique .
La ralisation de la mise niveau ne pose aucune difficult
technique particulire, elle ncessite simplement le dveloppement d'une
ingnierie organise comme pour tout projet de rseau en fibre optique.
Cela entrane ainsi de faire appel diverses entreprises qui ont dj un
calendrier charg compte-tenu du dveloppement de nombreux rseaux
similaires en mme temps.
Par ailleurs, le SleA entend confirmer la teneur du rapport lorsqu'il
est prcis que cette mise niveau est due l'absence totale de rfrentiel
technique au niveau nation al pendant de nombreuses annes. Cette lacune
a conduit les collectivits territoriales qui souhaitaient dvelopper le trs
haut dbit crer elles-mmes leur propre architecture sans la moindre
aide ni de l'ARCEP, ni de la MTHD qui l'poque n'existait pas.
Le SleA a ainsi t contraint de dvelopper un rseau pionnier en
faisant le choix de dvelopper un mode actif afin d'atteindre ses objectifs
d'amnagement du territoire et d'accs au service public des
communications lectroniques par le plus grand nombre.
Le respect des nouvelles rgles d'ingnierie mises en place par
l'ARCEP, coupl avec le fait qu'un rseau trs haut dbit doit
ncessairement permettre la venue non discriminatoire de l'ensemble des
grands oprateurs nationaux a entran la ncessit d'une mise niveau
progressive du rseau du SleA, afin que ce dernier soit interoprable en
mode passif.
Si en 2015 le calendrier de mise niveau a subi un certain retard
ce n'est pas pour autant que cette mise niveau est problmatique. Un
nouvel chancier labor avec la participation de l'ARCEP et de la
MTHD a t labor en juin 2016 et l'ensemble du rseau du SleA sera mis
niveau au plus tard en dcembre 2017.

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES 195
COLLECTIVITS CONCERNS

RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DE


COOPRATION TERRITORIALE MGALIS BRETAGNE

Je souhaite rappeler que par une saisine du 21 Juin 2016 de la


formation commune entre la Cour et les chambres rgionales des comptes
cre le 15 Avril 2016, javais dj eu loccasion de formuler dans une
rponse date du 07 Juillet 2016 des remarques sur le rapport provisoire.
Je nestime pas pouvoir porter dapprciation sur les arguments
dvelopps et sur les conclusions proposes, ne disposant avec ces
chapitres du rapport public que dune vision trs partielle de sa teneur.
Par contre, je dois ritrer une remarque de fond que javais dj
exprime dans ma correspondance cite ci-dessus.
Elle porte sur le chap. II-III-D-3 du rapport o il est dit : De mme
le rseau public en Bretagne ne prvoit pas de contribution de loprateur
qui a t charg de sa construction et depuis de son exploitation .
Cette rdaction nest pas conforme la ralit du rapport. En effet,
le choix opr par le Syndicat mixte est dassurer la matrise douvrage du
rseau et den attribuer, dans le cadre de marchs publics, la construction
par tranches successives. Ainsi, bien quOrange ait obtenu dans ce cadre,
la construction des 70 000 premires prises, rien ne laisse supposer quil
pourrait tre le constructeur exclusif du rseau ds lors que les tranches
suivantes seront attribues progressivement par le mme moyen. Il est donc
parfaitement normal que le financement des marchs ainsi attribus reste
la charge du maitre douvrage.
Par contre, la socit Orange ayant conclu avec le Syndicat mixte
un contrat de Dlgation de service public de type affermage sest vue
confier lexploitation et la commercialisation du rseau proprit de
Mgalis Bretagne et, ce titre, sest engage mettre en place une socit
ad hoc, qui exploite le rseau en change de redevances fixes et variables
devant contribuer au retour sur investissement de linvestissement public.
Cette socit doit, pour raliser son plan daffaire, commercialiser
ce rseau dit rseau mutualis lensemble des fournisseurs daccs
internet (FAI), sur la base dun catalogue de services publi aprs
vrification par lARCEP de sa cohrence avec les lignes directrices
tarifaires nationales.
Ds lors quils prennent des engagements sur ce rseau mutualis,
les FAI sont qualifis de co-investisseurs, les droits quils acquirent tant
alors encaisss par lexploitant pour, dune part, assurer lexploitation du
rseau et, dautre part, verser Mgalis Bretagne les redevances variables

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196 COUR DES COMPTES

convenues au contrat. Linvestissement ab initio est alors le fait dun FAI


qui sengage acqurir des droits sur le rseau ds la publication des lots
de dploiement.
Les principes ainsi exposs sont conformes la loi, aux rgles fixes
par le rgulateur et traduisent le choix des collectivits bretonnes de
maitriser les investissements de construction du rseau et dassumer les
effets dune arrive progressive des FAI.

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