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La Cour suprme :

De lunit la semi-dualit de juridiction ()

1 - Si pour lensemble des juristes, la clbration du quarantime anniversaire de la


cration de la Cour suprme est un vnement qui invite lvaluation de luvre dune
institution aux domaines multiples, puisque concernant diverses branches du droit, pour
ladministrativiste plus particulirement, elle est loccasion de souligner, non sans
crainte de ne rien apporter de nouveau, que cette mme cration a t la conscration
dune unit de juridiction dont les fondements ont t difis depuis plus de quarante
ans auparavant. Cest pourquoi il ne serait pas tout fait exact de sarrter lacte de
naissance en omettant de remonter aux sources o lon peut dceler sa vritable origine
; pas plus quil ne serait juste de soutenir que le chemin parcouru jusqu aujourdhui
par la haute juridiction na pas flchi ou subi de bifurcation dans la mesure o mme si
certains grands principes de lunit sont maintenus, on peut relever que tous les indices
ou les signes de la dualit sont de plus en plus apparents, mais sans que celle-ci ne soit
franchement nomme ni, et encore moins, reconnue.

-I-

Lorigine de lunit

2 - Le contentieux administratif tabli par les autorits du protectorat par le clbre


dahir du 12 aot 1913 reprenait les grands fondements du contentieux administratif mis
en place ds 1806, en France, par Napolon et dont la pierre angulaire tait-et demeure-
lincontournable principe de la sparation des autorits administratives et judiciaires
proclam en 1790 au lendemain de la Rvolution. Nanmoins, ce systme navait pas
t adopt dans son intgralit. Au lieu dune juridiction administrative autonome et
mme indpendante par rapport la juridiction civile, on avait cr des juridictions
civiles qui, en plus de leurs propres comptences, ont t charges de statuer en matire
administrative sur les litiges opposant ladministration aux particuliers mais uniquement
pour ce qui tait du recours en indemnits.

Toute possibilit dannulation dun acte administratif tait exclue. Cela se comprenait
aisment. Ladministration du protectorat avait besoin de libert et dune certaine marge
de manuvre exempte de contrle et compltement labri de limmixtion dun juge
soucieux avant tout de lgalit.

Il est vrai quen se livrant une interprtation extensive des textes de lpoque, les
tribunaux avaient largement recouru cet exutoire du recours en annulation quest
lexception dillgalit, mais il nen restait pas moins quentre 1913 et 1957, le
contentieux administratif nexistait qu moiti ou tait mme insignifiant si lon se
rfre lide que la justice administrative sidentifie dabord au recours pour excs de
pouvoir. Dailleurs, il et t compltement impossible dimaginer une absence totale
du contentieux administratif dans la mesure o les grands travaux du protectorat
ncessitaient la participation de plusieurs entreprises qui sans lassurance dune justice
empruntant pour beaucoup celle de la mtropole, spcialement en matires de marchs

REMALD n 23, 1998, p. 93 et suiv.

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et de travaux publics, ne se seraient jamais aventures entreprendre quoique ce ft
dans lEmpire chrifien.

Faut-il dire qu cet gard, lhistoire ne faisait que se rpter puisque quelques vingt
cinq annes auparavant, le mme scnario avait eu lieu en Tunisie ? Bien plus, au cours
du deuxime lustre des annes vingt, encore un mme scnario avait concern les deux
pays trois annes dintervalle pour ce qui tait du recours pour excs de pouvoir
relatif au statut des fonctionnaires de lpoque mais ouvert exclusivement devant le
Conseil dEtat franais.

Il est vident que derrire ces rformes judiciaires se dissimulait lintention,


naturellement non avoue, de prparer laccueil de toute une population de
mtropolitains vers les nouvelles terres conquises en assurant aux entreprises, une
protection analogue celle quelles auraient pu avoir dans leur pays dorigine et, aux
fonctionnaires, une prservation complte des droits issus de leur statut. Cest, sans
doute l un aspect trs particulier qui intresserait plus les historiens que les juristes.
Mais, mme si le cadre de rflexion de notre propos ninvite gure le passer
ltamine, on se contentera de dire quen ce dbut de sicle, la colonisation,
soigneusement cache derrire les gnriques juridiques de protectorat ou de rgence,
tait la mode, une manifestation de puissance, et que, somme toute, les rformes
aux intentions inavoues taient de bonne guerre. En juriste, on remarquera, en
empruntant la clbre formule du Doyen Hauriou : On nous a chang notre Etat !

Cest de ces pripties quest ne la Cour suprme.

- II -

La conscration de lunit

3 - Aprs le recouvrement de lindpendance, le Maroc ne pouvait naturellement pas


faire table rase de quarante quatre annes de protectorat dont lempreinte tait
extrmement profonde dans de nombreux domaines. Ladministration, la justice, en
partie lenseignement, voire, plus tard, plusieurs aspects du systme de gouvernement
durent puiser, parfois flots, parfois avec modration, dans lhritage lgu par le
protectorat. Prcisment, en ce qui concerne le contentieux administratif, il et t
hasardeux de rompre lvolution enclenche ds 1913, sans courir le risque de tout
bouleverser. Cela tait dautant plus exclu que les institutions marocaines davant 1912,
noffraient aucun modle bien dfini de justice administrative.

Daucuns ne manqueront certainement pas de dsapprouver cette assertion. Ils feraient


allusion la vieille institution du Vizir des Chikayat qui rsolvait tout un pan de
litiges dus ladministration du Maghzen. Mais on nous accordera que si on admet que
lon ne peut parler de contentieux administratif que si sont runies certaines conditions
tenant entre autres la procdure contradictoire, aux droits de la dfense, lautorit de
chose juge, on cartera sans peine du paysage juridique lantique institution qui tait
aussi efficace quoprationnelle et qui, au reste, a engendr une descendance incarne

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encore de nos jours par le bureau de recherche et dorientation cr par dahir en 1956
avant mme linstitution de la Cour suprme. Cependant, assimiler le Viziriat des
Chikayat une juridiction administrative relverait de lexagration et de la
mprise absolue.

4 - Ceci cart, on ne pouvait donc pas revenir au pass sans se heurter lopacit du
prsent. La seule voie possible tait de complter le systme labor pendant la priode
du protectorat par la cration dune Cour suprme qui hriterait des attributions du
ressort de la Cour de cassation franaise, tout en ayant lexclusivit de statuer sur les
recours pour excs de pouvoir devenus ouverts tous les administrs, sans exception.

Cest dire que la haute juridiction na pas t cre ex nihilo ; elle a t laboutissement
dun cheminement dont le point de dpart a t le dahir du 12 aot 1913 sur
lorganisation judiciaire de lEmpire chrifien et le point darrive, le recouvrement de
lindpendance.

5 - En comparaison avec le modle dinspiration, le systme tabli tait pour le moins


que lon pt dire assez curieux. Un systme dunit de juridiction mais empruntant
pour beaucoup celui de la dualit quant au droit applicable.

Lunit sest fonde sur lexistence dun seul corps de magistrats, lapplication dune
mme procdure en matires civile et administrative ; mais elle a t surtout affermie
par linstitution dune juridiction suprme o la Chambre administrative ne sest vue
attribuer la rsolution des litiges administratifs que par application dun rglement
interne. Car , tel que cela fut ds lorigine nonc dans le dahir du 27 septembre
1957, et repris par le Code de procdure civile en 1974, toute Chambre peut
valablement statuer sur une affaire relevant dune autre Chambre . Sur cette base, on
peut relever une multitude darrts rendus par la Chambre administrative en matire
civile. Sans doute quon ne peut gure trouver darrts rendus par les autres Chambres
en matire administrative, mais mme si cette pratique na jamais eu lieu, rien ne saurait
lexclure au plan juridique. Ce nest point parce quon nuse pas dune disposition que,
en droit, celle-ci perd de sa valeur. Rien ne soppose ce que la Chambre civile, pnale
ou autre , statue sur un recours en cassation en matire administrative ou mme un
recours pour excs de pouvoir. Si dans les faits, cela ne sest jamais produit, cest
forcment et uniquement parce quon a voulu prserver autant que possible la
spcialisation des hauts magistrats, chacun dans son domaine.

6 - Quant la dualit, elle sest matrialise deux niveaux :

A un niveau infrieur, dans le prolongement de la pratique juridictionnelle mise en


place ds 1913 accordant aux tribunaux ordinaires la comptence de statuer sur le
contentieux de la responsabilit et celui des contrats administratifs, le juge se devant
de rsoudre, in limine litis, la question du droit applicable.

Nanmoins, on remarquera que, ce niveau-l, lunit organique a tellement pris le


dessus sur la dualit de droit, quau fil du temps, il y a eu parfois une espce de dilution

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entre les deux matires administrative et civile. Dans plusieurs cas, en effet, les juges ne
se sont pas fait faute dappliquer les rgles du droit civil des litiges de responsabilit
administrative. Le redressement ne se faisait alors quau niveau suprieur au stade de
lappel ou de la cassation.

7 - Cest, prcisment, ce niveau suprieur, et cest le deuxime volet de la


prsentation, que sest matrialise avec clat la dualit de droit.

Intervenant en tant que juge de cassation, la Cour suprme a maintenu en veil les
rgles du droit administratif, notamment en matire de responsabilit extracontractuelle
de ladministration.

Cependant, cest en tant que juge de lexcs de pouvoir que la haute juridiction a adopt
les rgles et les principes du droit administratif. Dabord, parce que les rgles les plus
importantes de procdure et de dlai ainsi que les cas douverture du recours en
annulation difis pendant plus dun sicle par le Conseil dEtat franais ont t repris
expressment tant par le lgislateur de 1957 que celui de 1974. Ensuite, parce que la
Cour suprme, prenant en considration certaines spcificits, a donn naissance des
thories propres au systme juridique marocain, o son rle jurisprudentiel de dmiurge
na pas manqu de saffirmer. Nous songeons principalement limmunit des actes
pris par le Roi en matire administrative.

Bref, et surtout pour viter de semptrer dans un expos portant sur ce qui est admis
par la plupart des administrativistes, retenons pour lintelligence de ce qui va suivre que
le binme unit de juridiction et dualit de droit est devenu depuis fort longtemps le
gnrique axiomatique dsignant le systme judiciaire marocain. On se propose alors de
vrifier si depuis quelques annes, cette unit persiste comme par le pass et nest pas,
que lon nous passe lexpression, bouscule par la mise en place des tribunaux
administratifs.

- III -

Lapparition de la semi-dualit

8 - Evoluant dans le cadre dune comptence dattribution, les tribunaux administratifs


se voient videmment interdire lexamen de tout domaine non expressment cit par la
loi les instituant. On sexcuse de cette lapalissade, mais cest uniquement pour souligner
que les rgles de comptence raison de la matire tant dordre public et
lincomptence ce sujet pouvant tre souleve par les parties tout stade de la
procdure et quelle doit tre releve doffice par la juridiction saisie, le requrant qui,
nagure, en matire de responsabilit contractuelle ou extracontractuelle de
ladministration avait affaire un seul juge, sest trouv saisi par le redoutable
engrenage de la dualit et , par voie de consquence, contraint excuter de malheureux
chasss-croiss avant de retrouver le juge comptent. Ceci est dautant plus invitable
que dans plusieurs affaires, lagent judiciaire qui, comme on le sait, dfend les intrts
de ladministration, soulve de manire quasi-inconditionnelle, lincomptence raison
de la matire. Cela peut se vrifier en matires de responsabilit, de contrat et mme de
recours pour excs de pouvoir.

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9 - Vraisemblablement, pour demeurer logique avec lesprit de la comptence
dattribution dont on vient de parler, les rdacteurs de la loi instituant les tribunaux
administratifs, imitant en ce sens la lettre et draisonnablement, le systme franais,
ont cru devoir soustraire la comptence du juge ordinaire statuant en matire civile,
lapprciation de la lgalit dun acte administratif.

Profitons pour rpter quon et bien pu faire lconomie de cette complication qui tout
en ayant des origines historiques en France, navait aucune raison convaincante dtre
adopte aussi simplement et lgrement au Maroc. Elle ne fait qualourdir une
procdure qui avant la cration des tribunaux administratifs, bnficiait constamment de
lassentiment de la Cour suprme. Actuellement, elle a t ldifice de lunit lune de
ses principales pierres et, avec le temps, elle finira par accentuer les inconvnients
dune dualit dont on pouvait rduire lacuit.

10 - A la lumire de tous ces lments nouveaux qui font que le justiciable marocain
est dsormais, confront la mme preuve didentification du juge comptent que son
homologue franais, il apparat inexact de continuer parler dunit de juridiction au
mme titre que par le pass.

Autant on peut soutenir que cette unit existe encore au niveau suprieur, la Cour
suprme, autant il est difficile de dire quelle persiste au niveau infrieur, les tribunaux
administratifs et ceux de premire instance. A proprement parler, il ne sagit plus dune
unit au sens plein du terme, mais plutt dune semi-dualit tant que la Cour suprme
continue jouer le rle qui dans le modle dinspiration revient au Tribunal des conflits.

En tout cas, cette nouvelle situation nest qu son dbut. Tout porte penser quelle
est appele voluer. Lorsquen 1957, la Cour suprme fut cre, elle intervint pour
combler, en contentieux administratif, la grande lacune dcrie par de nombreuses voix
clamant, juste titre, linstitution du recours pour excs de pouvoir au Maroc.

En ce domaine, de juge statuant en premire et dernire instance, la Cour suprme est


devenue une instance dappel.

La clbration du quarantime anniversaire de sa cration offre certes loccasion


dvaluer sa fonction et surtout le rle quelle a jou durant toute cette priode, mais
elle constitue galement lopportunit de souligner que la dualit qui existe au niveau
des juridictions infrieures nest pas sans remettre en cause dans les faits lunit que la
haute juridiction symbolise depuis sa cration.