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M.A.

BENABDALLAH

Le rfrendum du 15 septembre 1995 ()


Mohammed Amine BENABDALLAH
Professeur lUniversit Mohammed V
Rabat-Souissi

1 - Il est rare qu'une dcision du Conseil constitutionnel portant sur les rsultats d'un
rfrendum soulve des questions d'ordre juridique. Certes, du moins en droit compar,
les exemples mettant en porte--faux cette assertion sont fort nombreux, mais ils
concernent surtout, sinon exclusivement, le rfrendum en lui-mme (1), son
opportunit (2), voire sa constitutionnalit (3), sa place dans la hirarchie des normes (4)
plutt que la proclamation proprement dite de ses rsultats. En principe, ceux-ci censs
reflter une ralit lectorale, ne suscitent gure d'interrogations tant ils sont pourvus
d'une autorit incontestable sur le plan du droit. Au plus, ils ne peuvent donner lieu qu'
des commentaires coloration politique ne faisant rfrence au juridique que pour servir
un but trs souvent inavou.
Au Maroc, depuis 1962, plusieurs rfrendums se sont succd et leurs rsultats
proclams soit par la Commission constitutionnelle provisoire (5) soit par la Chambre
constitutionnelle n'avaient, notre connaissance, inspir point les commentaires de nos
constitutionnalistes. Sans doute ne s'y prtaient-ils pas! Contrairement cela, la dcision
rcemment rendue le 4 octobre 1995 par la Haute Instance de la Place des Martyrs, fait
figure d'exception et interpelle la curiosit.

2 - En application de l'article 97 de la Constitution, et dans un discours radiotlvis le


20 aot 1995, Sa Majest propose "un amendement constitutionnel prvoyant que le
vote de la loi de finances ait lieu non plus au terme de la session parlementaire
d'octobre, mais dsormais la fin de la session d'avril". Cet amendement, ncessit par
des raisons lies principalement une courbe pluviomtrique irrgulire rendant toute
prvision du budget aventureuse, emporte l'adhsion de la presque totalit de la
population lors du rfrendum organis le 15 septembre 1995. Le "oui" exprim tait
une rponse une question clairement pose dans le dahir n 1-95-192 du 4 septembre
1995 (6). Cette question tait la suivante: Approuvez-vous le projet annex au prsent
dahir et tendant ce que le projet de loi de finances de l'anne soit vot lors de la
session d'avril ?

3 - La Constitution marocaine prvoit, comme on le sait, dans son article 38, deux

REMALD n 13, 1995, p. 9 et suiv.


1
M.L. Plavia, Le rfrendum du 6 octobre 1988, RDP 1989, p. 1697.
2
G. Berlia, Le mode d'lection du Prsident de la Rpublique et la procdure de l'article 11, RDP 1962,
p. 931.
3
P. Lampue, Le problme de la constitutionnalit du rfrendum du 28 octobre 1962, RDP 1962, p. 936.
4
J.F. Prevost, Le droit rfrendaire dans l'ordonnancement juridique de la Constitution de 1958, RDP
1977, p. 5.
5
Cette commission a exerc les fonctions de la Chambre constitutionnelle en matire de contentieux
lectoral entre le 11 juin 1963 et le 30 dcembre 1963 et ensuite au lendemain de l'Etat d'exception, le 9
octobre 1970.
6
B.O. n 4322 du 4 septembre 1995, p. 2433.

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sessions ordinaires de la Chambre des Reprsentants. La premire, d'automne,


commenant le deuxime vendredi d'octobre; la seconde, de printemps, s'ouvrant le
deuxime vendredi d'avril. L'amendement consistait donc transposer le vote du projet
de la loi de finances de la premire la seconde. Le troisime alina de l'article 49 de la
Constitution est clair cet gard et, pour une bonne intelligence de ce qui va suivre, il
convient de l'avoir sous les yeux:
Si au 31 dcembre, le budget n'est pas vot, le Gouvernement ouvre, par dcret, les
crdits ncessaires la marche des services publics et l'exercice de leur mission, en
fonction des propositions budgtaires soumises approbation .

L'amendement devait, selon les termes mmes de la question pose, concerner la date
butoir du 31 dcembre arrte par la Constitution, en la modifiant par une autre qui
prendrait, logiquement, selon encore les termes de la question pose, comme point de
dpart, le deuxime vendredi d'avril; en clair, remplacer 31 dcembre par 30 juin. Ce ne
fut pas le cas.

En effet, le texte propos par le projet de rvision fut le suivant:


"Si la fin de l'anne budgtaire, la loi de finances n'est pas vote ou n'est pas
promulgue en raison de sa soumission au Conseil constitutionnel en application de
l'article 79, le Gouvernement ouvre par dcret, les crdits ncessaires la marche des
services publics et l'exercice de leur mission, en fonction des propositions budgtaires
soumises approbation",

4 - De toute vidence, il y a une absence de conformit ou de concordance entre la


question pose, la campagne mene autour et le texte propos par le projet de rvision,
dsormais partie intgrante du texte constitutionnel. Paradoxalement, en rpondant
"oui", les votants n'ont pas donn leurs voix pour remplacer le 31 dcembre par le 30
juin comme cela devait logiquement avoir lieu, mais ont tout bonnement
dconstitutionnalis (7) la date du vote de la loi de finances, laquelle est devenue du
ressort du lgislateur. Il est vrai qu'au lendemain de la proclamation des rsultats du
rfrendum par le Conseil constitutionnel, toutes les dispositions ont t prises pour que
le budget soit vot au cours de la session d'avril (8), mais, et c'est l tout l'intrt
juridique de la question, rien n'empche le lgislateur de revenir plus tard la date
carte par le rfrendum en faisant fi de la session d'avril, objet virtuel de la rvision
constitutionnelle. Virtuel parce qu'il, n'est pas cit dans le troisime alina de l'article 49
de la Constitution faisant nagure expressment rfrence au 31 dcembre. Cette date a
t remplace par l'anne budgtaire, notion sujette changement, et non point par une
date constitutionnellement arrte faisant clairement ressortir l'expression de la volont
gnrale.

5 - Au vu de tout cela, et abstraction faite de la justesse de la dconstitutionnalisation de

7
Rares sont les pays o la date du vote du budget est fixe par la Constitution; elle est laisse au
lgislateur qui naturellement est libre de la modifier selon la conjoncture conomique. En tout tat de
cause, quand cette date est arrte, elle l'est pour longtemps, et l'on ne verra jamais un pays changer de
date de vote du budget pour des raisons purement passagres. Nanmoins, le fait est que cela relve du
lgislateur et non du Constituant.
8
Conseil des ministres du 5 octobre 1995, voir le matin du Sahara et du Maghreb du 6 octobre 1995.

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la date du vote de la loi de finances car aprs tout il est prfrable qu'elle ressortisse au
lgislateur qui lui peut faire face l'impondrable beaucoup plus que le Constituant, on
ne peut faire mystre de la problmatique juridique qui se fait jour.

Le Conseil constitutionnel proclame les rsultats du rfrendum. Ce faisant, est-il


habilit relever l'absence de conformit de la question pose avec le texte propos la
modification ? En d'autres termes, quels sont les pouvoirs du Conseil en matire de
rfrendum ? Mais les rsultats tant ce qu'ils sont, ils s'imposent naturellement tous;
aussi, si pour des raisons quelconques, justifies ses yeux, le lgislateur ne respectant
plus l'esprit de la modification, remplaait la date du 30 juin, retenue par la mmoire
collective, par une autre lui paraissant plus adquate, quelle serait l'attitude du Conseil
constitutionnel ?

-I-

Le Conseil constitutionnel et le rfrendum

6 - Sur bon nombre de points, les attributions du Conseil constitutionnel marocain sont
trs diffrentes de celles de son modle d'inspiration (9). Ce n'est pas le lieu d'tayer
cette observation, mais le fait est qu'en matire de rfrendum elle peut tre amplement
vrifie. Aussi, tant donn que la comptence de notre haute juridiction est une
comptence d'attribution en ce sens qu'elle est strictement limite par le titre VI de la
Constitution et les dispositions de la loi organique du 25 fvrier 1994 prise pour son
application, il et t inconstitutionnel et illgal que le Conseil se pronont sur un cas
non prvu par les textes. De ce fait, comparativement la Haute Instance franaise qui
est son modle d'inspiration, le Conseil constitutionnel marocain a des comptences
bien prcises et, somme toute, limites.

- 1 -

Le modle d'inspiration

7 - L'ordonnance du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil


constitutionnel octroie celui-ci une comptence de consultation qui lui permet de se
prononcer toutes les tapes de l'organisation du rfrendum. A cet gard, et

9
Sans doute, au premier abord, ne peut-on pas jurer de cela, mais si l'on se livre une brve comparaison,
on se rend compte que sur bien des points les rdacteurs du texte marocain se sont carts du modle
d'inspiration. Le renouvellement du mandat, exclu par celui-ci, possible dans celui-l, et qui, selon nous,
n'est pas sans influer sur l'indpendance et la neutralit des Conseillers. Le mode d'indemnisation, totale
au Maroc, rduite de moiti en France lorsque les membres du Conseil continuent d'exercer une activit
compatible avec leur fonction. La consultation du Conseil en France dans les circonstances
exceptionnelles; prvue par l'ordonnance organique et absente dans le cas marocain o la Constitution
prvoit uniquement celle du Prsident, ce qui n'implique pas automatiquement la runion du Conseil.

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spcialement au sujet du point qui nous retient, l'article 46 nonce qu'il est consult par
le Gouvernement sur l'organisation des oprations de rfrendum et qu'il est avis de
toute mesure ce sujet.

En application de cette disposition, que l'on ne retrouve pas dans la loi organique
relative notre juridiction constitutionnelle, le Conseil franais est comptent sur un
certain nombre de points concernant la phase pralable au vote.

8 - En effet, il est habilit mettre des avis confidentiels sur les textes prparant les
oprations rfrendaires en l'occurrence la liste des organisations habilites user des
moyens officiels de propagande et les modalits de la campagne. Ces attributions, bien
que "purement consultatives", comme l'a soulign le Conseil lui-mme dans l'une de ses
dcisions (10), permettent de placer l'opration rfrendaire ds son dbut sous le signe
de la neutralit et la transparence.

De plus, tant charg de suivre sur place les oprations du rfrendum et d'assurer
directement la surveillance du recensement gnral, le Conseil peut dsigner cet effet
un ou plusieurs magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif.

Mais le plus important, pour ce qui nous concerne, c'est non le pouvoir consultatif au
demeurant confidentiel puisque les avis mis par le Conseil ne sont traditionnellement
publis qu' l'initiative du Gouvernement (11) ou encore la surveillance du recensement,
mais plutt le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalit de la question objet du
rfrendum.

9 - Dans une dcision du 2 juin 1987, relative au rfrendum local d'autodtermination


en Nouvelle-Caldonie (12), le Conseil s'est reconnu comptent pour contrler le libell
de la question soumise au peuple dans le but de vrifier qu'elle ne prsente aucun risque
d'quivoque. Dans cette espce, o il donna raison aux requrants qui s'taient pourvus
contre l'inconstitutionnalit de la modification envisage, le Conseil constitutionnel
dclara: "considrant que la question pose aux populations intresses doit satisfaire
la double exigence de loyaut et de clart de la consultation (...)".

Nanmoins, il faut remarquer que si le Conseil constitutionnel franais peut se


prononcer sur cet aspect du rfrendum, cela est li au fait que toute consultation
populaire est assujettie une procdure qui le permet. En effet, en application de
l'article 11 de la Constitution (13), toute proposition manant soit du Gouvernement, soit
conjointement des deux assembles est publie au Journal officiel avant d'tre soumise
10
C.C. 23 dcembre 1960, Regroupement national, R. p. 67.
11
F. Luchaire, Le Conseil constitutionnel, Economica, 1980, p. 395; D. Roussillon, Le Conseil
constitutionnel, Dalloz, 1991, p. 125; D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien,
1992, p. 300.
12
C.C. 2 juin 1987, dcision n 87; 226 D.C.R. p. 34.
13
Sur le recours l'article 11 et la controverse juridique et politique qu'il a suscite, voir P. Lampue, loc.
cit. p. 931; G. Berlia, loc. cit. p. 936; L. Favoreu et L Philip, Les grandes dcisions du Conseil
constitutionnel, Sirey, 1991 p. 177; D.G. Lavroff, Le systme politique franais, Dalloz, 1991, p. 361; S.
SUR, Un bilan du rfrendum en France, R.D.P. 1985, p. 599.

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au rfrendum par le Prsident de la Rpublique. Et, en application de l'article 89 tout


projet ou proposition de rvision doit d'abord tre vot en termes identiques par les deux
assembles avant d'tre approuv par rfrendum moins que le Prsident de la
Rpublique dcide de soumettre le projet de rvision au Parlement convoqu en congrs
et que celui-ci l'adopte la majorit des trois cinquimes des suffrages exprims. Par
consquent, dans les deux cas de figure, il y a une possible intervention du Conseil
constitutionnel en ce qui concerne le libell de la question comme cela fut le cas dans la
dcision prcite Nouvelle-Caldonie et, ventuellement sur sa correspondance avec le
texte propos par le projet de rvision. Pour ce qui est du modle marocain, cette
possibilit n'est, notre sens, possible qu'en partie.

-2-

Le modle inspir

10 - De l'article 79 de la Constitution, il ressort que le Conseil statue sur la rgularit


des oprations du rfrendum, seulement cet article, prcis par les dispositions 36 et 37
de la loi organique du 25 fvrier 1994, ne peut naturellement tre interprt que selon le
sens que le lgislateur a bien voulu lui donner. Celui-ci n'a vraisemblablement pas
entendu doter le Conseil constitutionnel de fonctions consultatives qui concerneraient,
comme en France, le rfrendum dans sa phase pralable au vote, mais il lui a
simplement assign, outre les fonctions classiques d'une juridiction, une fonction de
proclamation des rsultats.

En effet, il est limitativement prcis que le Conseil constitutionnel assure la


surveillance du recensement des votes (14), examine les rclamations, peut annuler
totalement ou partiellement le droulement des oprations et proclame les rsultats du
rfrendum. Nulle part, il n'est dit qu'il peut tre consult sur les oprations du
rfrendum et encore moins donner son avis sur la question qui en fait l'objet.

Cependant, si l'absence de cette fonction consultative limite en quelque sorte ses


comptences eu gard celles du modle d'inspiration, sa fonction juridictionnelle lui
permet selon la procdure habituellement utilise en matire de contrle de la
constitutionnalit des lois de contrler, s'il le faut, le libell de la question soumise au
rfrendum et, partant, sa concordance avec la disposition propose par le projet de
rvision. Mais pour cela il faut, nous semble-t-il, distinguer entre deux situations
diffrentes que l'on peut clairement discerner partir du titre XI de la Constitution
relatif la rvision de celle-ci. Le cas o la rvision est de l'initiative du Roi et celui o
elle est de l'initiative de la Chambre des Reprsentants.

11- Depuis 1962, tous les rfrendums (15) portant sur la rvision de la Constitution ont
14
Cette surveillance n'a lieu qu'au vu des procs-verbaux des bureaux de vote. et non par l'intermdiaire
de magistrats comme cela est prvu dans l'ordonnance organique franaise.
15
Le seul rfrendum n'avoir pas concern la rvision constitutionnelle tait relatif au trait de l'union

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eu lieu sur initiative royale (16), La procdure n'est soumise aucune condition de forme
puisque le deuxime alina de l'article 97 prcise que le Roi peut soumettre directement
au rfrendum le projet de rvision dont il prend l'initiative. La seule condition est
relative au fond car l'article 100 de la Constitution interdit tout rfrendum dont l'objet
serait la forme monarchique de l'Etat ou les dispositions relatives la religion
musulmane. Mis part, ces deux aspects supraconstitutionnels (17) dont d'ailleurs la
protection revient, aux termes de l'article 19, au Roi, tout amendement peut tre soumis
consultation. Aucune intervention du Conseil constitutionnel n'est prvue. Cela
s'explique aisment dans la mesure o le projet de rvision annonc traditionnellement
par discours royal est port sur le plan juridique la connaissance du public,
officiellement, par dahir publi au bulletin officiel. C'est ce dahir qui fixe la date du
rfrendum, prcise la question laquelle la rponse doit tre positive ou ngative et
contient videmment le projet de texte devant remplacer l'ancien. De ce fait, partir du
moment o le dahir existe, plus aucune saisine n'est possible; or comme on ne peut
savoir le contenu de la question et du projet de rvision qu' la lecture du dahir, il faut
bien se rendre compte non seulement de l'impossibilit juridique mais de l'impossibilit
matrielle de toute ide de saisine du Conseil constitutionnel. C'est dire que lorsque la
rvision est de l'initiative du Roi, elle, est, en application du rgime juridique propre
tous les actes royaux, au-dessus de tout contrle juridictionnel ou investigation
contentieuse. La saisine n'est, nous semble-t-il, possible que lorsque la rvision est de
l'initiative de la Chambre des Reprsentants.

12 - Certes, cela n'a jamais eu lieu, mais rien ne l'empche. Il suffit que la proposition
de rvision manant d'un ou de plusieurs membres de la Chambre des Reprsentants soit
vote la majorit des deux tiers composant la Chambre pour qu'elle soit soumise par
dahir au rfrendum. Prcisment, entre sa date d'adoption et celle de sa soumission par

arabo-africaine sign entre le Maroc et la Libye. Ce rfrendum avait eu lieu le 31 aot 1984; voir
dcision de la Chambre constitutionnelle du 1 septembre 1984.
16
Dans la Constitution de 1962, l'initiative de la rvision appartenait au Premier ministre et au Parlement.
Dans la Constitution de 1970, elle devient de l'initiative du Roi et de la Chambre des reprsentants qui
peut la proposer au Roi la majorit des deux tiers des membres la composant. La Constitution de 1972,
rvise en 1992, maintient le rgime de 1970.
17
Pour un dbat extrmement intressant sur la notion de supraconstitutionnalit et ses implications
juridiques redoutes par les uns et considres par les autres comme une consquence naturelle de la
conception mme de l'Etat de droit, voir G. Vedel, Souverainet et supraconstitutionnalit, Pouvoirs
1993, n 67 p. 79 pour qui le concept de normes juridiques supraconstitutionnelles est logiquement
inconstructible et s'avre dangereux pour l'ordre juridique dmocratique; et contra, L. Favoreu,
Souverainet et supraconstitutionnalit, Ibidem p. 71. On peut, mutatis mutandis, transposer les deux
points de vue au cas marocain illustr par l'aspect constitutionnellement immuable de la forme
monarchique de l'Etat et les dispositions relatives la religion musulmane pour observer que la
supraconstitutionnalit revt un caractre fortement sacr qui ne saurait s'accommoder d'une controverse
juridique tendant l'branler ou remettre en cause son utilit comme choix solennel dans la charte
nationale en le vidant de toute sa substance. Le pouvoir constituant driv est li, non par un choix
nouveau intervenu la suite d'une conjoncture politique, ou un facteur similaire, mais par un engagement
de ne point changer ce qui dans le subconscient national est assimil au noyau dur autour duquel s'est
construite toute la communaut et qui maintient fermement sa cohsion. Non point que la souverainet de
la Nation ne soit pas totale, mais elle l'est dans la limite des dispositions constitutionnelles qu'elle s'est
elle-mme fixe et s'est engage ne jamais modifier. Autrement, ces limites seraient vaines et sans
aucune importance particulire par rapport aux dispositions constitutionnelles se prtant elles la
modification.

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dahir au rfrendum, la proposition de rvision peut faire l'objet d'une saisine devant le
Conseil constitutionnel par l'une des quatre autorits habilites le faire, savoir, le
Roi, le Premier ministre, le Prsident de la Chambre des Reprsentants ou le quart des
membres composant cette dernire. Il est vrai que cette procdure n'est pas
expressment prvue par le titre XI de la Constitution traitant de sa rvision. Toutefois,
nous pensons que sans tre exclusivement rserve aux projets et propositions de lois
avant leur promulgation, elle peut parfaitement tre tendue, en vertu des principes qui
commandent la notion de contrle de la constitutionnalit largement entendue, toutes
les propositions de rvision adoptes et devant tre soumises au rfrendum par dahir
dans les conditions de dlai de trente jours appliques aux termes de l'article 26 de la
Constitution pour la promulgation des lois. A moins que l'on considre que ces dlais ne
s'appliquent pas aux propositions de rvision et, dans le mme lan de logique, dduire
que le Roi peut constitutionnellement reporter sine die ou refuser la soumission par
dahir au rfrendum de toute proposition de rvision qu'il estimerait inopportune ou
inconstitutionnelle. Par consquent, si l'on maintient que le dlai de trente jours
concerne la proposition de rvision constitutionnelle tout comme il concerne la
promulgation de la loi, on doit automatiquement admettre que la saisine du Conseil
constitutionnel peut avoir lieu pour l'une comme pour l'autre dans les mmes conditions.

13 Mais, n'tant pas intervenu l'initiative de la Chambre des Reprsentants, le


rfrendum du 15 septembre 1995 ne pouvait dans sa phase pralable au vote tre l'objet
d'aucun contrle par le Conseil constitutionnel. La discordance releve entre la question
pose et le projet de texte propos la rvision et adopt, puis promulgu (18), conduit
vers une situation quivoque, un dilemme juridique. L'esprit de la rvision concerne le
vote de la loi de finances au cours de la session d'avril au lieu de celle d'octobre, mais la
ralit de la rvision a concern la dconstitutionnalisation de la date de vote de la loi de
finances. Laquelle alors des deux rvisions doit primer l'autre ? L'esprit ou la lettre ?
C'est ce quoi le rfrendum du 15 septembre pourrait confronter le Conseil
constitutionnel.

- II -

Le rfrendum et le Conseil constitutionnel

14 - A prsent que les rsultats du rfrendum sont proclams, ils s'imposent


naturellement tous sans exception: au pouvoir lgislatif, au pouvoir excutif et
videmment au Conseil constitutionnel. Mais de quel rsultat parlons-nous et de quel
changement est-on tent de dire, paraphrasant Paul Claudel, car il yen a deux et l'on ne
sait quel est le bon? Sans doute, la question peut-elle paratre saugrenue, surtout que le
ton est dj donn par les mesures pralables l'adoption de la loi organique modifiant
le 31 dcembre par le 30 juin(19) et que, pour le moment, il n'y a pas lieu de parler de la
moindre discordance. Aussi, peut-on clore le dbat en taxant de vaine, de fiction

18
Dahir n 1-95-201, 17 octobre 1995, portant promulgation du texte rvis du troisime alina de
l'article 49 de la Constitution, B.O n 4331 du 1 novembre 1995, p. 720.
19
Conseil des ministres du mercredi 5 octobre 1995, communiqu de la M.A.P.

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juridique, toute spculation qui pourrait suivre; mais ce serait frustrant. Car, si en
gnral, et sous un angle bien troit; les spculations sont condamnables parce
qu'inutiles, on doit s'accorder qu'en sciences juridiques, dans nombre de cas, elles sont
plutt bienfaisantes. Pour ce qui est du ntre, le dbat ne fait que commencer.

Le cas pourrait ne jamais se prsenter, mais la supposition n'est qu'un prtexte pour
creuser et prciser autant que possible jusqu' quelles limites peut aller le Conseil
constitutionnel.

Si pour des raisons nouvelles, le lgislateur, ne s'estimant pas li par la rdaction du


troisime alina de l'article 49 parlant d'anne budgtaire et non plus d'une date prcise,
adoptait une loi organique qui retournerait la session d'octobre au lieu de la session
d'avril, quelle serait la position de notre haute juridiction? Prendrait-elle en
considration les rsultats explicites ou implicites du rfrendum?

-1-

Les rsultats explicites

15 - Si l'on procde une lecture totalement neutre. du troisime alina de l'article 49 de


la Constitution nouvellement amende, on se rend compte que la notion d'anne
budgtaire qui y a t introduite laisse le champ entirement libre au lgislateur pour la
situer au cours de la session qu'il juge adquate. L'ancienne rdaction ne lui permettait
pas cela, elle le liait par la session d'octobre et surtout par la date du 31 dcembre. La
dconstitutionnalisation aboutit donc mettre hors du champ du contrle du Conseil
constitutionnel l'examen de tout retour cette date. .

16 - Par sa clart, la nouvelle rdaction ne laisse aucun doute sur la volont du


Constituant. L'anne budgtaire ne signifie nullement session d'avril, elle implique
qu'elle doit tre prcise par le lgislateur disposant dsormais d'une entire libert pour
la fixer, au nom de l'expression de la volont gnrale. Aussi, si une loi organique
adoptait de nouveau la session d'octobre au lieu de celle d'avril, elle ne serait nullement
inconstitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel qui d'aprs l'article 57 de la Constitution doit se prononcer


sur la constitutionnalit de la loi organique avant qu'elle ne soit promulgue, n'est pas
tenu de donner une interprtation aux fins de relever une discordance que seule peut
permettre une analyse extrmement pousse des raisons ayant amen l'amendement
constitutionnel. Cela est d'autant plus soutenable que l'article 79 de la Constitution parle
de conformit la Constitution et qu'une application sche et objective de cette
conformit ne peut donner la notion d'anne budgtaire que l'acception que le
Constituant a bien voulu confier au lgislateur de prciser. Sans doute peut-on tre
enclin penser que la saisine peut avoir lieu sur la base de l'inconstitutionnalit par le
quart des membres composant la Chambre des Reprsentants. Seulement, la rflexion,
cela ne semble pas possible car le troisime alina de l'article 79 n'ouvre, selon nous,
cette possibilit qu'en ce qui concerne les lois et non les lois organiques qui elles sont
soumises d'office au Conseil constitutionnel avant leur promulgation.

8 M.A. BENABDALLAH
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De ce fait, puisque la Haute Instance ne peut tre saisie par aucune autorit, et que le
Conseil ne peut faire qu'une application fidle des dispositions constitutionnelles et
lgislatives dfinissant ses comptences, une loi organique modifiant de nouveau la date
de l'anne budgtaire demeurera, selon les rsultats explicites du rfrendum, tout fait
constitutionnelle. A moins que le Conseil ne prenne en considration les rsultats
implicites.

-2-

Les rsultats implicites

17 - Si l'on raisonne sur la base du fait que le nouvel alina de l'article 49 n'est pas
intervenu dans le cadre d'une rvision globale de la Constitution, mais dans celui d'une
modification bien prcise le concernant particulirement, voire exclusivement, on ne
peut pas perdre de vue le contexte gnral dans lequel il a t adopt. Le "oui"
massivement exprim n'a pas t un consentement au remplacement de la date du 31
dcembre par la notion d'anne budgtaire, mais une acceptation pour que le vote de la
loi de finances ait lieu lors de la session d'avril et non plus lors de celle d'octobre. Deux
lments importants appuient ce point de vue : le discours royal du 20 aot 1995 et le
libell de la question qui malgr son apparence de clart ne recle pas moins une
certaine ambigut.

18 - Le discours royal n'ouvre la porte aucune interprtation de quelque ordre que ce


soit qui permettrait de soutenir que le rfrendum ne porterait pas sur la session d'avril
au lieu de celle d'octobre. Les termes employs sont on ne peut plus clairs. "Je te
proposerai, cher peuple, le vendredi 15 septembre un amendement constitutionnel
prvoyant que le vote de la loi de finances ait lieu non plus au terme de la session
parlementaire d'octobre, mais dsormais la fin de la session d'avril".
De ce fait, si l'on procde une lecture du nouvel alina de l'article 49 amend de la
Constitution, tout en prenant en considration que cet amendement ne serait jamais
intervenu sans discours royal, partie indniablement intgrante de son processus, base
indiscutable qui en constitue la sve nourricire, il est difficile de soutenir que la
rponse positive au rfrendum concerne l'anne budgtaire, notion totalement absente
du discours royal et non la session d'avril, lment principal du discours. Par
consquent, le lgislateur, compte tenu des rsultats implicites, n'est pas aussi libre qu'il
n'y parat au premier abord, de se dlier des raisons invoques par le Souverain pour
justifier l'amendement de l'article 49. La notion d'anne budgtaire, par rapport au
contexte gnral du rfrendum, est synonyme de session d'avril. Elle n'a pas la
signification qu'elle dgage elle seule; c'est un gnrique dont l'acception ne peut tre
puise que dans les termes du discours royal qui comme on l'a vu, ne permet aucun
doute. C'est dire que selon les rsultats implicites du rfrendum, le lgislateur ne
saurait valablement se dfaire de la contrainte de la session d'avril, sans subir la censure
du juge constitutionnel; et cela malgr le fait que toute libert lui est accorde par la
Constitution par l'emploi de la notion d'anne budgtaire, introuvable mme dans la
question pose.

9 M.A. BENABDALLAH
M.A. BENABDALLAH

19 - En effet, le libell de la question qui reprend d'ailleurs les termes du discours royal
et ne semble faire aucune allusion au concept d'anne budgtaire, parle du vote de la loi
de finances lors de la session d'avril. Aussi, encore une fois, le "oui" exprim, si l'on
considre qu'il est une rponse la question pose est un "oui" la session d'avril et non
l'anne budgtaire ou la dconstitutionnalisation de sa date qui n'est contenue que dans
l'alina modifi de l'article 49. Il y a alors une espce d'embarras relever une
quelconque concordance entre la question pose et le texte qui lui est annex; moins
que l'on se livre une lecture entre les lignes des termes qui y sont employs car il n'est
pas facile d'tre catgorique (20). Voyons cela de plus prs, tout en nous excusant de la
ncessit de reprendre la question pose.
Approuvez-vous le projet annex au prsent dahir et tendant ce que le projet de la
loi de finances soit vot lors de la session d'avril ?

L'emploi de tendant ce que au lieu de nonant que ou disposant que n'est


pas un hasard. C'est comme si le Constituant voulait ouvrir ou offrir la possibilit au
lgislateur de faire voter la loi de finances lors de la session d'avril, sans aucunement le
contraindre. C'est d'autant plus vraisemblable que le recours ln notion d'anne
budgtaire se prsente comme un prolongement de l'expression "tendant ce que". Car
si dans la question, on avait parl du projet de texte annex "nonant que" ou
"disposant que", le recours la notion d'anne budgtaire et t inconvenant. On
remarque qu'entre la question apparemment claire, mais rellement tendancieuse et le
texte propos par le projet de rvision, il y a un incontournable lien que l'on ne peut
gure se dissimuler. Sur ce point, force est de relever que curieusement les rsultats
implicites sont eux-mmes sujets une interprtation prparant l'observateur
l'adoption des rsultats explicites aboutissant la dconstitutionnalisation de la date de
l'anne budgtaire.

* *

20 - De quels rsultats alors et de quelle rvision faut-il parler ? Des rsultats dcoulant
de l'affirmative la question du rfrendum ou de la rvision contenue dans la rdaction
du troisime alina de l'article 49. Si le cas que l'on redoute, venait se poser, il mettrait
le Conseil constitutionnel dans une position pour le moins ennuyeuse; une situation
cornlienne; en conflit entre le sentiment et le devoir. Mme en recourant la mthode
exgtique supposant qu'entre deux interprtations, c'est la plus raisonnable et la plus
logique qui doit valoir, il ne rsoudrait pas la question pour autant. .

En s'attachant aux nouveaux termes de l'article 49, il favoriserait la lettre au dtriment


de l'esprit du discours royal. En revanche, en s'appuyant sur l'esprit, il inaugurerait une
20
Pour sa part, M. Benyahya estime, le mouvement constitutionnel au Maroc; en marge du rfrendum du
15 septembre, Al Ittihad Al Ichtiraki, 24 septembre 1995 p. 2, que la question pose est partie intgrante
de l'alina 3 de l'article 49, voir galement cette revue, ce numro, p. 105, en langue arabe.

10 M.A. BENABDALLAH
M.A. BENABDALLAH

nouvelle mthode de lecture visant donner aux termes de la Constitution non le sens
qu'ils expriment en toutes lettres, mais ce qu'ils signifient compte tenu du climat
ambiant.
Dans les deux cas de figure, le juge constitutionnel ne serait pas au-dessus de toute
critique. Reste esprer que la fiction juridique demeure dans les nues de la pure
imagination et que les prires et les litanies des dvots de la Place des Martyrs, o la
Haute Instance a son sige, fassent que le cas ne se prsente jamais!

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