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Febrero 2009
Catalogacin en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Bocalandro, M. Laura.
Bienes pblicos regionales: promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el
Caribe / Laura Bocalandro, Rafael Villa.
IDB-MG-171
Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse
de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables.
Copyright 2009 Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados; este
documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales.
Contenido
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. El Programa de BPR del BID. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Caractersticas del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
El valor agregado del Programa de BPR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
3. La tecnologa BPR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
El proceso de aprendizaje continuo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4. Los mltiples roles del Banco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Referencias bibliogrficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
iii
Agradecimientos
L
os autores agradecemos al Banco Interamericano de Desarrollo y, en particular,
al Directorio Ejecutivo por su decidido apoyo en la promocin de la Iniciativa de
Bienes Pblicos Regionales, actualmente bajo el Sector de Integracin y Comercio
de la Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento. Tambin, a Nohra Rey de Marulanda,
quien fue pilar de la conceptualizacin y de los primeros aos del Programa de BPR, y a
Antoni Estevadeordal, Gerente del Sector de Integracin y Comercio, quien coordin con
el Banco Asitico de Desarrollo la primera publicacin sistemtica sobre este tema1.
Queremos dar un especial reconocimiento a los diferentes colegas que han sido parte
de Equipo Coordinador del Programa de BPR a lo largo de estos cuatro aos, quienes en
mayor o menor medida apoyaron la realizacin de este documento, y en particular a Kea
Wollrad, Augusto Stabilito y Leonardo Reales, quienes colaboraron en versiones prelimi-
nares de los casos y en la revisin de innumerables versiones del texto completo.
Adems queremos extender nuestro agradecimiento a los representantes de los or-
ganismos ejecutores y de los pases socios en los proyectos aqu estudiados, en particular a
Mario Buch del proyecto Trifinio, Elena Garca de Portales, Liz Riley de CDERA, Alberto
Mariuzzo del BUSS, Nict Ramrez y Ana Victoria Romn de FANCAP e INCAP respec-
tivamente, y a Rodney Martnez de CIIFEN.
Por ltimo queremos agradecer a Mauricio Mesquita Moreira del Sector de Integra-
cin y Comercio, por leer la versin completa del documento, y a Mara Lissette Romero
y su equipo por su apoyo editorial.
Laura Bocalandro
Coordinadora, Programa Bienes Pblicos Regionales
Rafael Villa
Especialista, Programa Bienes Pblicos Regionales
1
Regional Public Goods from Theory to Practice, Editors: Antoni Estevadeordal, Brian Frantz and Tam Robert
Nguyen, IDB-ADB (2002)
v
Bienes pblicos
regionales y
desarrollo
Joseph Stiglitz2
2
Scan Globally, Reinvent Locally, Keynote Address to the First Global Development Network Conference, Bonn,
December 1999 on Stiglitz (2001, p. 196).
1 Introduccin
Cmo se benefician de la cooperacin entre pases una trabajadora que desea jubi-
larse y que aport al sistema de seguridad social en Paraguay y Brasil por su actividad
en los dos pases, un nio de los barrios suburbanos ms pobres de Amrica Latina
que est desnutrido, una directora de una escuela andina que tiene que incorporar meto-
dologas de enseanza para la clase de matemtica y no tiene los recursos o la capacidad
para hacerlo, y un hombre con diabetes crnica en Jamaica que no puede mantener un
trabajo estable? Todos ellos se benefician de la accin colectiva de sus pases que crearon
bienes pblicos regionales para atender una problemtica en el contexto de la globaliza-
cin. Este contexto ha traspasado fronteras y soberanas, abriendo oportunidades de so-
lucin a problemas diarios en la vida de los individuos y en las instituciones. Su evolucin
ha modificado las reglas del juego para los pases y las personas que habitan en ellos. Por
un lado, promete amplios beneficios y por otro, profundiza desafos de gran magnitud y
complejidad.
En Amrica Latina y el Caribe, la globalizacin hace cada vez ms evidente la im-
portancia de la accin colectiva de los pases de la regin. Los procesos globalizadores, en
especial la liberalizacin comercial, han favorecido una expansin de los mercados, que si
bien ha incrementado los beneficios exponencialmente, tambin ha multiplicado las fallas
de mercado asociadas a la misma, reduciendo la eficiencia y el potencial de crecimiento
resultante (Villa, 2007). La nocin de que las fuerzas del mercado por s mismas solucio-
naran los problemas de asimetra o desbalance no se ha concretado. Esta deficiencia ha
promovido la bsqueda de soluciones coordinadas y colaborativas, mediante la accin
colectiva y la cooperacin, tanto a nivel nacional como internacional.
La creacin de un bien pblico regional (BPR) es un tipo de solucin del mbito
transnacional para aquellas fallas de mercado que se han agudizado como resultado de
la globalizacin (Villa, 2007a). Los bienes pblicos regionales corrigen problemas que no
han encontrado respuesta en acciones individuales de cada pas o que no ofrecen incen-
tivos a uno solo para que asuma el costo de llevarlas a cabo (Olson, 1971). Tal es el caso
3
4 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
de temas transnacionales que afectan el desarrollo, como pueden ser las enfermedades
de tipo contagioso, las crisis financieras que desbordan fronteras o asuntos que, si bien
surgen en el mbito nacional, son compartidos por varios pases3. El proyecto de Forti-
ficacin de Alimentos en Centroamrica (vase el anlisis del Caso 1) es un ejemplo de
cmo la coordinacin de los siete pases de la subregin les permiti percibir los benefi-
cios de accionar conjuntamente para instituir un sistema comn que estableciera estn-
dares mnimos de micronutrientes, certificara los productos alimentarios en cuanto a su
fortificacin, desincentivara el contrabando prevalente de alimentos y mejorara la salud
de las poblaciones ms desprotegidas.
La produccin de bienes pblicos regionales y el fortalecimiento de la gobernabi-
lidad trans y supranacional que ello conlleva, presenta una solucin efectiva a estos pro-
blemas, al tiempo que promueve la integracin de los pases involucrados. El presente
documento de trabajo tiene por finalidad presentar una introduccin al Programa de
Bienes Pblicos Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), destacando
su calidad de pionero en implementar un mecanismo pragmtico para atender y apoyar
soluciones a desafos de la globalizacin, especialmente a aquellos que hacen al desa-
rrollo colectivo, la competitividad y la integracin de los pases de Amrica Latina y el
Caribe.
3
Evidencias recientes de problemas y soluciones transnacionales del tipo BPR se pueden encontrar en Kaul (2006)
o Barrett (2007).
2 El programa de BPR
del BID
En 2004 el Directorio Ejecutivo del BID cre la Iniciativa para la Promocin de Bienes
Pblicos Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo, para promover la coope-
racin y la integracin de la regin (BID, 2004)4. Este programa apoya a los pases en la
bsqueda, mediante la accin colectiva, de soluciones innovadoras de poltica pblica a
desafos u oportunidades trasnacionales. La recompensa por dicha coordinacin inicial
entre los asociados se traduce en financiamiento (donacin), apoyo tcnico y endoso ins-
titucional del Banco.
El Programa de BPR no slo facilita la promocin de bienes pblicos de carcter
regional entre los pases de Amrica Latina y el Caribe, sino tambin contribuye al
avance de los procesos de integracin y, una vez alcanzada, a la sostenibilidad de la
misma mediante un enfoque de apropiacin de las soluciones por parte de los pases.
Con el programa y el financiamiento de operaciones de asistencia tcnica para la pro-
duccin de estos bienes, el Banco es pionero en operacionalizar los conceptos de bienes
pblicos globales y regionales a travs de las acciones que los crean. El apoyo del BID
es el resultado de un proceso competitivo y transparente de seleccin de propuestas a
partir de una convocatoria anual abierta a todos los sectores, pases o subregiones de
Amrica Latina y el Caribe, que genera cooperacin Sur-Sur a travs de la accin co-
lectiva.
El programa se caracteriza por estar centrado en la coordinacin o la armonizacin
de polticas pblicas, y por tener un enfoque de accin colectiva aplicada a la creacin de
bienes pblicos regionales. Los pases que forman parte de los proyectos se encargan, de
4
Para ms informacin sobre esta iniciativa del BID, vase el sitio web www.iadb.org/int/bpr.
5
6 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
5
Los participantes activos de cada pas son necesariamente los responsables de la formulacin de polticas pblicas
destinadas a los sectores involucrados. El programa supone que cada pas tiene un cierto grado de capacidades de
gestin y planificacin, as como capacidades especficas en las reas relevantes, y las fortalece a travs de la coope-
racin Sur-Sur.
6
Desde su concepcin, el BID contempl como su objetivo promover el desarrollo econmico y social de los pases,
individual y colectivamente, sentando as las bases para la integracin y la cooperacin a nivel regional. Vase el Art.
1.1 del Convenio Constitutivo del BID.
El programa de BPR del BID 7
El modelo utilizado por el Programa de BPR est basado en innovacin pragmtica, co-
ordinacin institucional, alianzas estratgicas y adicionalidad a los emprendimientos re-
gionales. Las soluciones de poltica pblica regional incubadas bajo el programa se ven
favorecidas con la generacin local de soluciones innovadoras, as como con la apropia-
cin de tecnologas forneas para multiplicar los beneficios propios de la accin colectiva
y de los aportes individuales (Rodrik, 2007).
La innovacin pragmtica se destaca tanto en las soluciones diseadas por los con-
sorcios de pases involucrados en cada proyecto como en los mecanismos de ejecucin
que atienden los retos de apropiacin y sostenibilidad de dichas soluciones. Stiglitz (2001:
74) afirma que las polticas que son impuestas desde afuera pueden ser aceptadas con re-
sistencia y de forma superficial, pero raramente son implementas tal como fueron dise-
adas. El grado de apropiacin (ownership), continua Stiglitz, es frecuentemente mayor
cuando las estrategias y polticas son desarrolladas por los pases mismos; cuando el pas
est en la silla del conductor. Asimismo, esta caracterstica de apropiacin de las solu-
ciones se vincula con el potencial de generacin de amplios retornos en los mbitos social
y econmico, con la sostenibilidad en el largo plazo y con la reduccin del sndrome de
free-riding, pues hace que estos proyectos pasen de representar riesgos o apuestas seduc-
toras a ser inversiones sostenibles. Por ltimo, la gestin propia de este tipo de tecnologas
es un proceso endgeno donde gran parte de la innovacin es producida por los mismos
pases participantes.
El Banco promueve el fortalecimiento del consorcio de pases al dejar bajo su res-
ponsabilidad colectiva la gobernabilidad no slo de los bienes pblicos regionales, sino
tambin de su proceso de produccin. Las inversiones en proyectos tan innovadores y
complejos como estos vienen usualmente acompaadas de riesgos relacionados con la ge-
neracin y la sostenibilidad de los resultados. La gobernabilidad as ejercida mediante un
proceso gradual de verificacin de cumplimiento lleva a los pases a materializar los be-
neficios y a forjar compromisos basados en la confianza en los otros socios. Esto a su vez
El programa de BPR del BID 9
E
l Programa de BPR est construido sobre la base de la accin colectiva por aquellas
entidades que son responsables de la poltica pblica del sector que corresponde a
cada proyecto.. El arreglo institucional de coordinacin entre las agencias de pol-
tica pblica de los pases participantes se enriquece con una tecnologa innovadora para el
proceso, es decir respecto del modo en que se llevarn a cabo las actividades de desarrollo
contempladas en cada operacin; el cmo7.
Esta tecnologa BPR se diferencia de los procesos tradicionales de asistencia tcnica,
en los que un consultor independiente o un tercero produce las recomendaciones que
debern adoptar los pases. En estos proyectos, en cambio, los pases trabajan conjunta-
mente, coordinan y consensan la produccin del bien pblico regional. Los que toman
las decisiones durante todo el proceso de produccin son las autoridades de las entidades
de poltica pblica de cada rea, mientras que los tcnicos con conocimiento del sector
y de la regin apoyan con insumos la toma de decisiones. Adicionalmente a la participa-
cin de los pases en la toma de decisiones, en cada uno tiene un punto focal tcnico del
terreno o de las agencias de gobierno, que sirve de vnculo entre el nivel nacional y la co-
ordinacin a nivel regional. Se establece as un sistema de gobernabilidad totalmente an-
clado en los pases. Estos se coordinan para alcanzar sus objetivos compartidos sin que se
requieran desde un principio cambios de legislacin o regulacin; se buscan soluciones
que compatibilicen las diferentes realidades nacionales en la medida de lo posible.
La tecnologa BPR, asimismo, incluye un enfoque de construccin de soluciones
desde abajo hacia arriba en el que los que estn en el terreno, quienes ven los obstculos y
enfrentan los desafos, son los que inician el proceso de coordinacin y colaboracin en la
7
El trmino tecnologa se entiende, en el marco del programa y en lnea con la definicin de Stiglitz (2001: 86), como
todo aquello que afecta la forma en que se convierten insumos en productos para producir desarrollo, no solamente
recetas, sino tambin instituciones y modos de organizar la produccin.
11
12 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
bsqueda de soluciones comunes. Una vez que se van superando los obstculos tcnicos y
de colaboracin y confianza, esta construccin de soluciones va elevando el nivel de toma
de decisiones a las autoridades de mayor rango, permitiendo as implementar polticas a
nivel nacional si es que las autoridades del pas respectivo as lo definen.
Existen seis principios o pilares que guan esta tecnologa: la accin colectiva, la go-
bernabilidad a cargo de los pases, la orientacin por la demanda, el enfoque de abajo
hacia arriba, la innovacin Sur-Sur y la mesa de coordinacin de socios estratgicos. Estos
pilares surgen de la conceptualizacin de los bienes pblicos regionales y globales adelan-
tada por la comunidad mundial; de estudiar las recomendaciones sobre la ayuda interna-
cional, la cooperacin tcnica y los modelos de desarrollo endgeno; y principalmente,
de las lecciones surgidas de las experiencias y las necesidades puntuales originadas en la
regin en los proyectos del programa. Mientras que los mismos principios se manifiestan
en todos los proyectos, las soluciones varan conforme las decisiones adoptadas por los
pases en cada proyecto.
1. Accin colectiva
2. Gobernabilidad a cargo de los pases
3. Orientacin por la demanda
4. Enfoque de abajo hacia arriba
5. Innovacin Sur-Sur
6. Mesa de coordinacin de socios estratgicos
7. + flexibilidad en la solucin
En primer lugar se enfatiza la accin colectiva, que es la base fundamental del pro-
grama. Este primer pilar reside en el trabajo en conjunto de los pases y en generar las
condiciones para que estos participen en todas las etapas del proyecto, tanto en la identi-
ficacin del problema u oportunidad, como en la presentacin de la propuesta, su diseo
detallado, la definicin de los compromisos, la ejecucin e implementacin completa del
proyecto y, finalmente, en la sostenibilidad del mismo.
El segundo pilar radica en la gobernabilidad, donde se destaca que los proyectos
del programa no son los proyectos del Banco ni de otros socios estratgicos que pueden
acompaar el proceso, como tampoco de la agencia ejecutora, sino que pertenecen a los
pases. Ellos son los dueos del bien pblico regional y los que lo gobiernan, mediante el
directorio.
La tecnologa de BPR 13
En tercer lugar, los proyectos son orientados por la demanda, en concordancia con
el Programa de Accin de Accra. As, las ideas o propuestas provienen de los mismos
pases, ya que conocen los problemas ms acuciantes y pueden vislumbrar la mejor forma
de resolverlos.
El cuarto pilar consiste en que los proyectos del programa tienen un enfoque de
abajo hacia arriba, puesto que se prioriza que arranquen desde la base tcnica, donde
suele ser ms fcil alcanzar consensos e identificar las realidades y los problemas. Este es-
quema facilita pensar que en un futuro se pueda tener un tipo de coordinacin legislativa
o poltica, pero esto debe ser un resultado del mismo proceso, sin necesariamente partir
desde all, pues usualmente ste es el reto ms difcil.
El quinto pilar es que los proyectos son iniciativas de cooperacin e innovacin
Sur-Sur, originadas y ejecutadas en Amrica Latina y el Caribe por pases de Am-
rica Latina y el Caribe. Esto permite promover innovaciones en la regin, aprender de
aquellas que han dado buenos resultados y de aquellas que no los han tenido con el
fin de documentar esas experiencias para convertirlas en lecciones replicables en otros
14 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
Por ltimo, el sexto pilar reside en que los proyectos actan como una mesa de co-
ordinacin que sirve para alinear intereses estratgicos, econmicos y sociales, as como
para incorporar otros socios del sector pblico, del privado y de la sociedad civil. Los
pases son dueos de la mesa y asignan los roles de los participantes.
Parte importante del xito del Programa radica en su capacidad de aprender de los pro-
yectos y de transmitir este aprendizaje a otros proyectos para generar valor a partir de
las lecciones (Axelrod, 2006). Por ello se busca identificar retos comunes y soluciones in-
novadoras entre los pases, a fin de aprender de los resultados y compartir esas lecciones
aprendidas para generar externalidades positivas y traspasar la informacin de proyectos
exitosos a otros pases de la regin. Este traspaso de informacin, a veces llamado efecto
papagaio, no necesariamente debe ser entre proyectos de caractersticas afines, sino entre
aquellos con retos similares.
L
os elementos de innovacin y coordinacin de las soluciones provistas por los bienes
pblicos regionales definen la accin del BID en asociacin con los pases en este ins-
trumento para el desarrollo. El Banco desempea mltiples roles para la creacin del
bien pblico regional, entre ellos el de inversionista de capital de riesgo (venture capital
investor), el de difusor regional de innovacin, el de incubadora extramuros de proyectos
regionales de poltica pblica y el de intermediario en la construccin de confianza (ho-
nest broker) entre los diversos socios.
En su calidad de inversionista de capital de riesgo, el Banco respalda soluciones de
alto retorno en aquellos temas de desarrollo priorizados de manera coincidente por los
pases socios y a los cuales estn dispuestos a dedicar capital econmico y humano. La
contribucin financiera del Banco cumple aqu dos funciones esenciales:
(i) Corrige las asimetras entre los pases al reducir considerablemente el costo del
free-riding, ya que su aporte cubre actividades con beneficios comunes a los par-
ticipantes, y
(ii) Disminuye parcialmente el riesgo que stos asumen, particularmente, el que
conlleva la inversin en proyectos de alto contenido innovador.
8
A la fecha se han realizado dos eventos de clsteres; uno para proyectos de biodiversidad y ecosistemas en el que
participaron seis proyectos y otro sobre sistemas de informacin sobre riesgos para la toma de decisiones en el que
participaron nueve proyectos. Para mas informacin vase www.iadb.org/int/bpr; fecha de acceso: 29/10/2008.
15
16 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
9
Vase tambin <http://www.iadb.org/int/redes/rpd/index.aspx>. Fecha de acceso: 12/9/2008.
Experiencias de
accin colectiva
en America Latina y
el Caribe
17
Experiencias de accin colectiva en America Latina y el Caribe 19
E
l Banco est comprometido en apoyar iniciativas de cooperacin regional entre
pases, lo que se ve reflejado en los 46 proyectos en cartera del Programa de BPR.
Todos los proyectos participantes del programa son resultado del concurso de pro-
puestas y. fueron seleccionados mediante un proceso competitivo. Una vez seleccionados,
reciben financiamiento del Banco para la ejecucin del proyecto que crear el bien pblico
regional. Las reas con las que trabaja el Programa de BPR abarcan una gran variedad de
sectores, dependiendo de las necesidades de los pases. En cada proyecto participan y se
coordinan por lo menos tres pases, el nmero mnimo requerido por el Programa, y al-
gunos llegan a contar con 17 pases. La cartera actual de proyectos de BPR tiene un pro-
medio de 7,6 pases por proyecto (vase el cuadro 1).
Los proyectos en ejecucin ponen en evidencia los desafos que presenta la accin
colectiva, tales como la inicial carencia de confianza, la prolongacin de las discusiones
sobre costos y asignacin de beneficios, y la precariedad de los canales de comunicacin
entre los pases. No obstante ello, los participantes estn subsanando las dificultades de la
accin colectiva mediante la configuracin de arreglos institucionales ms dinmicos que
les permitan tener dilogos constructivos, sobrellevar obstculos, resolver controversias y
cooperar entre s.
La siguiente es una muestra de seis casos del Programa de BPR del BID, en los
cuales se utiliza la accin colectiva como un enfoque efectivo para aprovechar oportu-
nidades regionales. Las experiencias descritas cubren un amplio rango de problemas de
desarrollo y una muestra variada de soluciones innovadoras. Estos esfuerzos van desde
proyectos directamente relacionados con polticas sociales, como son las de nutricin y
educacin, hasta aquellos relacionados con polticas de tipo econmico asociadas a la
competitividad, como son los casos relativos al sector turstico del Caribe o la informa-
cin climtica como elemento fundamental de competitividad agrcola en la Regin An-
dina, pasando por reas de poltica ambiental y laboral, entre otras.
Los seis proyectos de esta muestra difieren en el nmero de pases involucrados en la
solucin: algunos incluyen solamente tres, mientras otros comprenden hasta 16 y cubren
prcticamente todo el continente. Varios casos tienen un enfoque geogrfico asociado a
grupos subregionales. As, los cuatro primeros hacen referencia a Centroamrica, el Mer-
cosur, la Regin Andina y el Caribe respectivamente, mientras que el del rea de Trifinio
se centra en asuntos directamente relacionados con gobiernos municipales y las fronteras,
y tiene un enfoque netamente subnacional. Adems hay otro caso, el caso hemisfrico de
portales educativos, que no asocia la accin regional a vnculos geogrficos, sino que los
trasciende.
La variedad de actores que se asocian alrededor de estas experiencias tambin merece
mencionarse. En algunos casos se puede observar la participacin de gobiernos subna-
cionales, mientras en otros el liderazgo lo asumen entidades del orden nacional o federal.
20 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
Algunos casos incluyen de forma estratgica al sector privado, otros exhiben alianzas es-
tratgicas con organismos internacionales o con la academia y las ONG. Esta diversidad
marca aspectos importantes de la flexibilidad de los proyectos de BPR aqu descritos y, en
particular, de la configuracin de un programa totalmente basado en la demanda.
Los casos estudiados tambin permiten observar el aprovechamiento de la tecno-
loga BPR y los aspectos comunes que reafirman los principios rectores del Programa de
BPR: innovacin y aprovechamiento de las alianzas estratgicas. Todas las experiencias
presentadas se fundamentan en soluciones especialmente diseadas por los pases, que
actan a travs de las agencias (centrales o subnacionales) responsables de la poltica p-
blica del sector relevante, con el apoyo del Banco y de otros socios clave. Estas agencias
forman un consorcio regional que concentra la accin colectiva y gobierna el proceso de
produccin del bien pblico regional.
Por su naturaleza, cada uno de estos proyectos entraa la promocin de la integra-
cin regional y orienta sus acciones a impulsarla en diversos aspectos funcionales. Algunos
promueven su profundizacin en materia econmica, otros buscan la armonizacin insti-
tucional, mientras que otros persiguen la reduccin de asimetras. Todos los proyectos del
Programa de BPR se orientan a crear y a fortalecer entornos habilitantes para solucionar
los retos comunes del desarrollo y la globalizacin.
A continuacin se presentan los siguientes seis casos: Sistema Centroamericano de
Fortificacin de Alimentos, Sistema Unificado de Seguridad Social del Mercosur, Gestin
Regional del Riesgo de Desastres para un Turismo Sostenible en el Caribe, Informacin
Climtica Aplicada a la Gestin de Riesgo Agrcola en los Pases Andinos, Red de Portales
Educativos de Latinoamrica y el Caribe, y Manejo y Uso del Agua como un BPR en la
regin del Trifinio.
5
Caso 1
De un reto nacional a
un bien pblico regional:
El sistema Centroamericano de
fortificacin de alimentos 10
B
elice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panam son pases
que estn respondiendo individual y colec-
tivamente a los desafos de la globalizacin con
inversiones de largo plazo orientadas a mejorar
su productividad y competitividad. En esa lnea
decidieron desarrollar un bien pblico regional
cuyo fin es disear y poner en funcionamiento, en
un perodo de cinco aos y dentro del marco de
los programas nacionales de fortificacin de ali-
mentos, el Sistema Centroamericano de Fortifi-
cacin de Alimentos con base en micronutrientes
tales como hierro, cido flico, complejo B, zinc,
vitamina A y yodo.
Los problemas nutricionales reducen considerablemente la capacidad productiva
de los pases y limitan su desarrollo. De las cerca de seis millones de vidas que la malnu-
tricin se cobra en el mundo, alrededor de 60.000 se registran el Centroamrica (PMA,
2006). Este es uno de los problemas de desarrollo ms importantes que enfrenta la regin,
el cual afecta principalmente a los nios. El problema tiene un impacto desproporcio-
10
Este caso hace referencia al proyecto Fortificacin de Alimentos con cido Flico y otros Micronu-
trientes (RG-T1202, ATN/OC-9913-RG). Para ms informacin vase <http://www.iadb.org/projects/Project.
cfm?project=RG-T1202&Language=Spanish>. Fecha de acceso: 11/9/2008.
23
24 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
en un ejemplo para el mundo en el rea. Los logros y las experiencias de cada uno de los
pases de la regin en los ltimos cuarenta aos estn siendo emulados en otros lugares.
En 2003, Guatemala, Honduras y Costa Rica acordaron reglamentar la fortificacin
de la harina y el almidn de maz, dos de los productos ms importantes de la dieta de la
poblacin con menores ingresos en estos pases. La falta de homogeneidad en los estn-
dares de fortificacin y las asimetras en materia de capacidades de control de calidad y
monitoreo de productos fortificados han sido obstculos para el comercio entre ellos y
han dado lugar a un incremento del contrabando. Estos factores y la falta de acceso a un
mercado tan importante como el de Estados Unidos, dieron lugar a que los Ministerios de
Economa y Comercio de los pases centroamericanos empezaran a ver la nutricin y la
fortificacin con creciente inters. Este escenario origin el proceso de alineacin de pol-
ticas entre diferentes carteras (Salud, Familia y Bienestar Social y Comercio) en el mbito
nacional y de sus contrapartes en el escenario regional para enfrentar el reto de tener un
sistema armonizado de fortificacin de alimentos.
La respuesta:
coordinacin regional para la fortificacin de alimentos
La produccin de este BPR cuenta con la participacin directa de siete pases socios: Be-
lice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam, los cuales son
representados por sus Ministerios de Salud. El proyecto est auspiciado por el Consejo de
Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA)13, y coordinado por la Fundacin para
la Alimentacin y Nutricin de Centro Amrica y Panam (FANCAP), en coordinacin
con los ministerios de Salud de los pases beneficiarios y los organismos internacionales
patrocinadores: el BID, el CDC (Center for Diseases Control del gobierno de Estados
Unidos de Amrica), la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto de
Nutricin de Centro Amrica y Panam (INCAP). Durante su realizacin se ha previsto
la creacin de un mecanismo supranacional encargado de gestionar el sistema regional
de fortificacin.
Asimismo, el proyecto ha canalizado la participacin del sector privado, tanto de
productores y asociaciones de consumidores como de proveedores de micronutrientes,
los cuales han sumado esfuerzos al fortalecimiento de la institucionalidad regional y han
vigorizado la accin de los gobiernos, incrementando el impacto y la sostenibilidad de las
inversiones pblica, privadas y de la sociedad civil alrededor de la nutricin y el comercio
de alimentos.
Por su parte, el Banco ha asumido el riesgo de invertir en oportunidades innova-
doras de alta rentabilidad social como esta. Para eso busca fortalecer la coordinacin re-
gional y la formacin de economas de escala, reforzando los aspectos institucionales.
13
El Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (COMISCA) es un rgano fundamental del Sistema de
Integracin Centroamericana. Sus actividades se enmarcan en la Declaracin de San Salvador, el Protocolo de Tegu-
cigalpa y el Tratado de la Integracin Social de Centroamrica. Para ms informacin vase http://www.sica.int/
sisca/comisca/atribuciones.aspx?IdEnt=10 . Fecha de acceso: 11/9/2008
6
Caso 2
Integracin laboral en
el Cono Sur:
La Base nica de
Seguridad Social
14
A
principios de los aos noventa, Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay establecieron
el Mercado Comn del Sur (Mercosur), si-
guiendo el enfoque tradicional de liberalizacin
de las barreras comerciales y la conformacin pre-
liminar de un mercado comn regional. Dentro
de este marco, los pases miembros acordaron re-
conocer la libre movilidad de trabajadores y pro-
mover la coordinacin de polticas de seguridad
social. Esto result ser un reto significativo, en
tanto requera mantener eficientemente una red de
servicios de seguridad social asociada a la vida del
trabajador (pensiones, cesantas, riesgos laborales,
salud, etc.) en un ambiente altamente cambiante.
A fin de atender dicho objetivo, en 2004 los cuatro pases identificaron la opor-
tunidad de desarrollar un bien pblico regional que permitiera la portabilidad de pen-
siones, comenzando con el establecimiento de un mecanismo para gerenciar de manera
conjunta la informacin referente a los trabajadores y a los servicios sociales asociados a
ellos de los cuatro sistemas de seguridad social nacionales. Ello se hizo posible mediante
una definicin consensuada de un marco normativo y unos estndares tcnicos para la
14
Este caso hace referencia al proyecto Base nica de la Seguridad Social del MERCOSUR, (RG-T1158, ATN/
OC-9258-RG). Para ms informacin, vase <http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=RG-T1158&
Language=Spanish>. Fecha de acceso: 11/9/2008.
27
28 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
conformacin de una Base nica de la Seguridad Social (BUSS). Este bien pblico per-
mite profundizar la integracin laboral y facilita la cooperacin funcional en distintas
reas asociadas a las redes de seguridad social.
De la organizacin misma de este bien pblico transnacional surgen dos retos fun-
damentales. Por un lado, las asimetras iniciales en cuanto al tamao de los sistemas de se-
guridad social, su porcentaje de cobertura de la poblacin y la regulacin de los servicios y
los estndares en el manejo de la informacin. Por otro lado, la administracin desde una
institucin pblica impuso desafos adicionales para la transferencia y la movilizacin de
recursos financieros entre los diferentes tesoros nacionales, lo cual oblig a una revisin
creativa de la estructura de aportes.
El quinto socio para la promocin de este bien pblico fue el Banco Interameri-
cano de Desarrollo, a travs de su Programa para la Promocin de Bienes Pblicos Re-
gionales. En ese sentido, el Banco acta como incubadora de bienes pblicos, al tiempo
que reconoce el carcter innovador de esta solucin y sus altos retornos en trminos
de beneficios sociales a la inversin financiera para producirlos. El BID, como nodo de
cooperacin triangular Sur-Sur y en su calidad de banco de ideas, espera cumplir una
segunda funcin de impulsar el aprovechamiento de esta innovacin en el mbito re-
gional y de multiplicar su valor apoyando su rplica o adaptacin entre otros pases.
7
Caso 3
Gestin regional de
riesgos de desastres
L
uego de una larga historia de huracanes, te-
rremotos, desprendimientos de tierra, erup-
ciones volcnicas e inundaciones, los pases
del Caribe han comenzado a reconocer el valor de
abordar estos sucesos catastrficos como regin.
Para ello estos pases han aunado esfuerzos y estn
mejorando sus relaciones y acuerdos cooperativos
actuales a travs del desarrollo de este proyecto, el
cual tiene por objetivo gestionar de manera colec-
tiva el riesgo de los desastres naturales, y en parti-
cular, su efecto en el sector del turismo.
15
Este caso hace referencia al proyecto Gestin Regional del Riesgo de Desastres para un Turismo Sostenible en
el Caribe (RG-T1205, ATN/OC-10085-RG). Para ms informacin, vase <http://www.iadb.org/projects/Project.
cfm?project=RG-T1205&Language=Spanish>. Fecha de acceso: 11/9/2008.
16
Segn el Consejo Mundial de Viajes y Turismo (WTTC, por sus siglas en ingls), los viajes y el turismo, en el ao
2004, representaron el 16% del empleo en la regin del Caribe como un todo y el 15% del PIB, el 22% de las inver-
siones de capital, el 18% de las exportaciones totales y el 9% de los gastos gubernamentales totales.
31
32 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
Los pases socios de este proyecto incluyen a los nueve miembros prestatarios del BID en
el Caribe (Bahamas, Barbados, Belice, Guyana, Hait, Jamaica, Repblica Dominicana,
Surinam y Trinidad y Tobago,) y a otros pases miembros de la Agencia Caribea de Res-
puesta a Emergencias por Desastres (CDERA, por sus siglas en ingls) (Anguila, Antigua
y Barbuda, Dominica, Grenada, Islas Vrgenes, Montserrat, San Kitts y Nevis, Santa Luca,
San Vicente y las Granadinas, y Turks y Caicos).
CDERA es la encargada de coordinar el proyecto, en colaboracin estrecha con la
Organizacin de Turismo del Caribe (CTO), la Organizacin Regional de Normas y Ca-
Caso 3 Gestin regional de riesgos de desastres para un turismo sostenible en el Caribe 33
(i) Los riesgos de desastres que enfrenta el pas y las prioridades que respaldarn sus
objetivos de desarrollo;
(ii) El desempeo de las medidas actuales de gestin de riesgos y de las capacidades
del gobierno para manejarlos en el contexto de sus prioridades de desarrollo; y
(iii) La exposicin del portafolio del Banco a los peligros naturales y sus implica-
ciones potenciales.
8
Caso 4
Respuestas a las
adversidades del tiempo:
B
olivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Ve-
nezuela comparten los retos propios de la
generacin, el manejo y la distribucin de
la informacin atmosfrica, as como la necesidad
de pronosticar y gestionar los riesgos climticos, a
fin de aumentar la productividad y mejorar la dis-
tribucin de beneficios, por ejemplo, en el sector
agrcola. Esta situacin ha incentivado la creacin
de soluciones cooperativas e innovadoras que per-
miten aprovechar la informacin climtica como
un bien pblico regional. Este proyecto contempla
la produccin de insumos y referencias para los res-
ponsables de la formulacin de polticas pblicas,
que incluyen la creacin de una base de datos me-
teorolgicos actualizada, as como la elaboracin de mapas de amenazas climticas.
En los pases andinos, la agricultura es un rubro clave de sus economas. El sector
emplea el 29% de la fuerza de trabajo en Colombia, el 32% en Ecuador, el 35% en Per,
el 43% en Bolivia, el 14% en Chile y el 13% en Venezuela18. Los ingresos de cerca de 28
17
Este caso hace referencia al proyecto Informacin Climtica Aplicada a la Gestin de Riesgo Agrcola de los Pases
Andinos (RG-T1209, ATN/OC-10064-RG). Para ms informacin, vase <http://www.iadb.org/projects/Project.
cfm?project=RG-T1209&Language=Spanish>. Fecha de acceso: 11/9/2008.
Actas de la Reunin Tcnica en Servicios de Informacin y Prediccin del Clima (CLIPS) en los pases andinos,
18
OMM, 2003.
35
36 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
19
FAOSTAT 2006, datos actualizados al 2000.
Caso 4 Informacin climtica para la gestin del riesgo agrcola en los pases andinos 37
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela trabajan colectivamente para posi-
cionar el proyecto en tres niveles: (i) a travs del desarrollo de un sistema completo de in-
formacin y procesamiento de datos; (ii) mediante el diseo de mecanismos de difusin
de la informacin generada entre los usuarios; y (iii) por medio del fortalecimiento de la
capacidad operativa de los SMN en cuanto a la gestin, el manejo y la diseminacin de
los productos resultantes. El CIIFEN, basado en Guayaquil (Ecuador), es el coordinador
del proyecto y ha comenzado a trabajar con puntos focales designados por los SMN en
los seis pases beneficiarios.
Por su parte, el Banco acompaa este proceso desde una perspectiva regional, en-
tendiendo que el trabajo colectivo genera un valor agregado que no se produce mediante
un enfoque puramente nacional en cada uno de los seis pases. Su aporte en el marco de
este proyecto se orienta hacia:
(i) Aquellas actividades de naturaleza regional que difcilmente un pas estara dis-
puesto a costear individualmente antes de conocer los beneficios; y
(ii) La reduccin de las asimetras de capacidad fsica e institucional entre algunos
de los SMN y/o puntos meteorolgicos especficos, mediante la difusin de tec-
nologas a lo largo de la red regional y del suministro de equipos y capacitacin
para la labor conjunta contemplada en el proyecto.
9
Caso 5
Red de portales
de educacin
E
n el transcurso del ao 2004, se conform la
Red Latinoamericana de Portales Educativos
(RELPE), creada por los Ministros de Educa-
cin de 16 pases de la regin para dialogar sobre la
relacin entre la educacin y las tecnologas de la
informacin y la comunicacin21.
RELPE es una red de portales educativos au-
tnomos, nacionales y gratuitos, constituidos por
los ministerios de Educacin de los pases miem-
bros. Cada pas de la Red desarrolla su propio
portal, de acuerdo con su proyecto educativo e in-
tereses nacionales, aprovechando las experiencias
de los otros socios de RELPE en el campo educa-
cional. Los contenidos desarrollados por todos los
portales de los pases miembros son de libre circulacin en la Red.
De esta manera, el proyecto fomenta la integracin efectiva de las tecnologas
de la informacin y la comunicacin (TICs) en los procesos educativos, respetando
las identidades nacionales y las polticas educativas que cada pas considera adecuadas
20
Este caso hace referencia al proyecto Red Latinoamericana de Portales Educativos (RG-T1152, ATN/OC-9252-RG).
Para ms informacin, vase <http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=RG-T1152&Language=Spanish>.
Fecha de acceso: 11/9/2008.
Los pases prestatarios miembros del BID partcipes de RELPE son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
21
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
39
40 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
para su poblacin. El proyecto pone en marcha, sobre la base de la Red, un sistema re-
gional de almacenamiento y circulacin de contenidos educativos en concordancia con
las demandas de los sistemas educativos de los pases. Esta plataforma de libre circu-
lacin de contenidos digitales tambin provee recursos pertinentemente localizados,
provenientes tanto de producciones internas de RELPE como de otras entidades u or-
ganizaciones con las que la Red mantenga o inicie vnculos de intercambio y coopera-
cin.
RELPE:
un vehculo de cooperacin y desarrollo colectivo regional
gobierno del proyecto recae directamente en los ministerios de Educacin de los pases
socios. Gracias al proyecto, la existencia de un modelo de catalogacin de contenidos edu-
cativos comn a todos los pases representa un valor que se transfiere a los usuarios de
todos los portales. En pocas palabras, RELPE sienta las bases para crear un crculo vir-
tuoso en el cual las experiencias en sus nodos, permanentemente enriquecidas, sern cada
vez ms valiosas y podrn adaptarse a los nuevos desafos regionales.
10
Caso 6
Mancomunidad trinacional
en torno al agua:
El caso de Trifinio 22
L
a administracin y el aprovechamiento sos-
tenible de las fuentes de agua compartidas
entre diferentes comunidades exigen solu-
ciones cooperativas con un alto grado de accin
colectiva. Para las comunidades afectadas, estas
soluciones constituyen bienes pblicos regionales,
ya que promueven no slo el aprovechamiento
adecuado del agua, sino que adems impulsan su
integracin institucional. Tal es el caso de los mu-
nicipios ubicados en la cuenca alta del ro Lempa,
los que han desarrollado el concepto de munici-
pios trasnacionales en torno al recurso ms estra-
tgico para su desarrollo: el agua.
El objetivo de este proyecto consiste en de-
sarrollar y promover mecanismos trinacionales para el manejo integrado y sostenible del
agua como un bien pblico regional en la cuenca alta del ro Lempa. La sensibilizacin de
los habitantes sobre a la importancia de la cuenca, la promocin del aprendizaje de ge-
renciamiento, y su conservacin adecuada son imprescindibles, ya que el agua que de all
fluye es un bien comn que debe estar disponible en la cantidad y la calidad apropiadas
para las generaciones actuales y futuras.
22
Este caso hace referencia al proyecto Comisin Trinacional del Plan Trifinio (RG-T1157, ATN/OC-9757-RG).
Para ms informacin vase <http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=RG-T1157&Language=Spanish>.
Fecha de acceso: 11/9/2008.
43
44 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
El agua es el recurso natural del que dependen la vida humana, la seguridad alimen-
taria y la salud de los ecosistemas (BID, 1998). Es asimismo un elemento fundamental
para la economa de las comunidades ribereas, ya que influye en la competitividad
del sector agrcola y pecuario, facilita el comercio y tiene un gran potencial como ge-
nerador de energa limpia a travs de centrales hidroelctricas. El ro Lempa cumple
estas funciones sociales y econmicas en la vida de las comunidades ribereas. En el
nivel nacional, la coordinacin de la competencia por el aprovechamiento y la distri-
bucin de los costos del manejo del agua corresponden a las legislaturas nacionales.
Sin embargo, no existe una estructura equivalente para el manejo del agua en el m-
Caso 6 Mancomunidad trinacional en torno al agua: El caso de Trifinio 45
bito transfronterizo. De all se deriva la posibilidad de que haya conflicto, pero tam-
bin cooperacin.
Los objetivos especficos del proyecto son:
(i) Proveer a los gobiernos municipales y a los lderes locales de la cuenca de la in-
formacin necesaria para la toma de decisiones y para crear programas de edu-
cacin ambiental;
(ii) Hacer que los grupos poblacionales, los gobiernos locales, los sectores empresa-
riales y las instituciones gubernamentales de los tres pases del Trifinio conozcan
y utilicen la informacin estratgica relacionada con el manejo del agua, con el
fin de generar actitudes positivas; y
(iii) Crear los mecanismos e instrumentos tcnico-legales en el nivel local para ad-
ministrar el recurso hdrico. Se presta apoyo especialmente a aquellos procesos
de concertacin orientados a definir acuerdos y mecanismos regionales para la
gestin del agua como un BPR.
asociado al cambio de miembros: los mandatarios que permanecen en sus funciones ac-
tan como mentores y transmisores de experiencia y conocimiento a los miembros en-
trantes.
Los pases socios de esta iniciativa regional son El Salvador, Guatemala y Honduras a
travs de la Comisin Trinacional del Plan Trifinio (CTPT), un organismo regional esta-
blecido por los respectivos gobiernos. Su rgano administrador es la Secretara Ejecutiva
Trinacional, que cuenta con rganos de participacin ciudadana entre los cuales figuran
un comit consultivo, tres comits nacionales de involucrados y la Mancomunidad de
Municipios de la Cuenca Alta del Ro Lempa y otras municipalidades fronterizas. El plan
de gestin y aprovechamiento del agua como un bien pblico regional constituye un pilar
clave en la nueva Estrategia de la Comisin Trinacional del Plan de Trifinio, cuyo lema es
Agua sin fronteras.
El BID desempea dos papeles fundamentales: reduce la presin en la relacin
costo/beneficio mientras los retornos de la inversin se hacen evidentes y fortalece la ca-
pacidad institucional de una forma coordinada en el nivel regional. En su primer rol,
el Banco, con el aporte de recursos no reembolsables, ha permitido reducir el conflicto
sobre la distribucin de los costos de coordinacin regional. Asimismo ha creado el am-
biente propicio para hacer inversiones tanto pblicas como privadas que constituirn los
cimientos de una relacin sostenible en el largo plazo y crearn incentivos para la coope-
racin. El Banco igualmente apoya la bsqueda de consensos en el mbito regional, as
como de instrumentos para mejorar la toma de decisiones de manera coordinada, tareas
estas que requieren inversiones con retornos en el largo plazo.
En el rea de fortalecimiento institucional, el Banco desempea un segundo papel
con este proyecto que es el de apoyo a la creacin de entornos habilitantes con el desarrollo
de una institucionalidad trinacional ms slida para el manejo del agua. Igualmente, pro-
mueve acciones que buscan reducir asimetras de capacidades y de informacin mediante
educacin, entrenamiento y generacin de informacin sobre recursos hdricos.
Referencias bibliogrficas
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48 Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo soluciones innovadoras en Amrica Latina y el Caribe
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