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P
Public Disclosure Authorized

ara atacar la pobreza con toda seriedad, se
INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVAS
deben intentar seriamente cosas nuevas. Los
A LAS POLTICAS DE DESARROLLO
programas de transferencias monetarias
condicionadas han demostrado su eficacia en muchos
pases en todo el mundo, y Nueva York est orgullosa
47603
Reduccin de la pobreza actual y futura

de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en
experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece
una evaluacin actualizada de los programas de
TMC, con base en los estudios de evaluaciones de
impacto que se han realizado alrededor del mundo.
Esperamos agregar nuestros resultados de evaluacin
a un cuerpo importante de investigacin y continuar

nuestro trabajo con socios en todo el mundo para
cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos
de pobreza intergeneracional.
Michael R. Bloomberg
Alcalde de la ciudad de Nueva York
Transferencias monetarias condicionadas

l libro ofrece una cuidadosa y completa
evaluacin del conocimiento acumulado hasta
la fecha sobre los programas de transferencias
monetarias condicionadas; informar y orientar
a economistas, acadmicos y autores de polticas
cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente

y evaluar programas de esta naturaleza. Adems,
el libro tambin suscita temas que, en mi opinin,
son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido
suficiente atencin, como la necesidad de situar
estos programas dentro del contexto general de las Transferencias
monetarias
polticas sociales de los pases. Fiszbein y Schady han
producido un trabajo muy valioso y oportuno para
todos los interesados en la pobreza.
condicionadas
Santiago Levy
Vicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo

Transferencias monetarias
condicionadas
Reduccin de la pobreza
actual y futura
Informe del Banco Mundial sobre investigaciones

relativas a las polticas de desarrollo
000prelim Transferencias.indd 1 03/08/2009 15:56:04

Ariel Fiszbein y Norbert Schady
con Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Niall Kelleher,

Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias
Transferencias monetarias
condicionadas
Reduccin de la pobreza
actual y futura

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not neces-
sarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors,
denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment
concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aqu son los del(los) autor(es) y no reflejan ne-
cesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores,
los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del
Banco, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, ni aprobacin o aceptacin
de tales fronteras.
This work was originally published by the World Bank in English as Conditional Cash Transfers. Reducing
present and future poverty in 2009. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol
Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language
will govern.
Publicado originalmente en ingls por el Banco Mundial como Conditional Cash Transfers. Reducing pre-
sent and future poverty en 2009. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que
es responsable de su precisin. En caso de discrepancias, prima el idioma original.
2009 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank
2009 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial

1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
Todos los derechos reservados
Primera edicin en castellano: agosto de 2009
Para esta edicin:

2009 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A.
www.mayolediciones.com
ISBN 978-958-8307-73-2
Traduccin al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos

Diseo de cubierta: Drew Fasick
Fotografa de cubierta: Chorale and Landscape de Paul Klee, 1921, 125; Zentrum Paul Klee, Bern.
Reproducido con autorizacin. 2009 Artists Right Society (ARS) Nueva York/ VG Bild-Kunst, Bonn.
Coordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.
Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.
Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

Contenido
Prlogo xi
Agradecimientos xv
Siglas y abreviaturas xvii
Visin general 1
La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC) 3
Argumentos a favor de las TMC 8
Los impactos de los programas de TMC 11
Impacto en el consumo, la pobreza y la participacin en el mercado laboral 12
El impacto de las TMC en los resultados sobre educacin y salud 17
Opciones de polticas y diseos 23
Intervenciones complementarias 26
Las TMC en el contexto de las polticas de proteccin social 26
Conclusin 28
1 Introduccin 31
La ola de TMC 33
Tema y variaciones 35
Esbozo del informe y temas cubiertos 42
2 El fundamento econmico de las transferencias monetarias condicionadas 47

Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetarias 48
Los microfundamentos del paternalismo 53
Un argumento de economa poltica 63
Argumentos de eficiencia social 68
Conclusin 69

vi Transferencias monetarias condicionadas
3 Diseo e implementacin de caractersticas de los programas de TMC 71

Focalizacin en la prctica 71
Sistemas de beneficios 87
Condiciones: su definicin, control de cumplimiento y observancia
forzosa 92
Control y evaluacin 98
Desafos intersectoriales e interinstitucionales 101
Conclusin 106
4 El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo 109

Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar 110
Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC 121
Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo 130
Conclusin 131
5 Impacto de los programas de TMC en la acumulacin de capital

humano 133
Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios
de educacin y salud 134
Efectos en la inscripcin y asistencia escolar 134
Impacto de las TMC en los resultados finales en educacin y salud 147
Dinero, cambios en el comportamiento y resultados 164
Conclusin 168
6 TMC: opciones de poltica y diseo 175

Cundo es una TMC el instrumento correcto de poltica? 176
Disear un programa de TMC eficiente 182
Adaptar la oferta de servicios sociales 197
Los programas de TMC como componentes de los sistemas
de proteccin social 205
Conclusin 211
Apndice A: cuadros de resumen 215

Apndice B: revisin de las evaluaciones de impacto de las TMC 309
Referencias 323

Contenido vii
Cuadros
1 Matriz de tamao de programas y grado de las condiciones 5
2 Impacto de las TMC en el consumo per cpita, varios aos 13
3 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios aos 14
4 Impacto de las TMC en las inscripciones y asistencia escolar, varios aos 18
5 Impacto de las TMC en las visitas de nios a los centros de salud, varios aos 20
1.1 Matriz de tamao de programas y grado de las condiciones 36

1.2 Implementacin de programas similares: contraste entre Mxico y Brasil 39
3.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC, segn regiones 72

3.2 Generosidad de los programas de TMC, varios aos 91
3R.1 Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador 81
3.3 Variaciones en pases y programas en el control y las sanciones
por el incumplimiento de las condiciones 95
4.1 Impacto de las TMC en el consumo per cpita, varios aos 112
4.2 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios aos 114
4.3 Impacto de los programas de TMC en los ndices de pobreza a nivel nacional,
varios aos 117
4.4 Impacto de las TMC en alimento compartido 120
4.5 Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil 122
5.1 Impacto de las TMC en la inscripcin y la asistencia escolar, varios aos 135
5.2 Impacto de las TMC en las visitas de nios a los centros de salud, varios aos 144
5.3 Impacto de las TMC en las tasas de vacunacin e inmunizacin, varios aos 146
5.4 Impacto de las TMC en indicadores de crecimiento infantil 154
5.5 Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05)
y Nicaragua (2005-06) 162
6.1 Ejemplos de intervenciones del lado de la oferta complementarias a las TMC 200
A.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC 216

A.2 Estructura de focalizacin de los programas de TMC 219
A.3 Programas de pago 223
A.4 Programa de TMC de un vistazo 227
Grficos
1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008 4
2 Enfoque de rbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de poltica 12

viii Transferencias monetarias condicionadas
3 Impacto de las TMC en la distribucin de consumo. Nicaragua y Honduras, 2002 15

4 Heterogeneidad de los impactos segn condicin socioeconmica.
Nicaragua, 2000 22
5 Desarrollo cognitivo segn deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04 27
1.1 Las TMC en el mundo 34
2.1 Eleccin de inversin en los hijos con falta de mercados de crdito 55
3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cpita brutos y netos

de la transferencia de TMC, 2004 79
3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios aos 80
3.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios aos 92
4.1 Impacto de las TMC en la distribucin de consumo; Nicaragua y Honduras, 2002 115
4.2 Impacto de las TMC en la proporcin de alimentos en Ecuador y Nicaragua 119
5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar

en Camboya, 2005-06 140
5.2 Impactos de Oportunidades en la inscripcin escolar, por grados, 1998 141
5.3 Heterogeneidad de los impactos por condicin socioeconmica;
Nicaragua, 2000 142
5.4 Impacto de las transferencias del programa Atencin a Crisis
en la estimulacin en la primera infancia, 2005-06 168
6.1 Enfoque de rbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de poltica 177
6.2 Tipos de familias con hijos 181
6.3 Perfil de supervivencia de grados, jvenes de 10 a 19 aos de edad, quintil
ms pobre, Camboya y Mxico 185
6R.1 Logros educativos, Bulgaria, 2007 186
6.4 Desarrollo cognitivo segn deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04 190
Recuadros
2.1 Redistribucin eficiente en presencia de falla del mercado 51
2.2 Invertir al principio del ciclo de vida 59
2.3 Justicia, mrito y pobres meritorios 65
3.1 Reemplazo de comprobacin de medios de vida donde la capacidad

administrativa es baja: los programas de becas de Camboya 76
3.2 Quin se beneficia con los programas de TMC? 78
3.3 Analizar errores de exclusin de los programas de TMC. Brasil y Ecuador 81

Contenido ix
3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Accin; indicadores

seleccionados 99
3.5 La evaluacin contina siendo importante en las TMC 102
3.6 La comunidad internacional de prctica de TMC 103
4.1 Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto

del tiempo de trabajo? 124
4.2 Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social
en los pases desarrollados 126
4.3 Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos? 128
5.1 Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia de los Estados Unidos 150
5.2 Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil a corto
plazo 156
5.3 Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano durante
crisis econmicas? 170
5.4 Mayor inscripcin escolar sin mejores resultados de aprendizaje 173
6.1 Las TMC como instrumento para combatir la exclusin social 186
6.2 Importa quin reciba el dinero? 193
6.3 Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos de los cambios
de diseo de las TMC 195
6.4 Anlisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Accin 199
6.5 La prestacin de servicios del sector privado y los programas de TMC 204
6.6 Los programas de TMC y la crisis financiera 208

Prlogo
El impacto potencial de la crisis financiera global de 2008 en los niveles de vida en

el mundo en desarrollo ha renovado el nfasis en la importancia de los programas
de polticas de proteccin social y las polticas adecuadas pueden representar una
inversin inteligente en un mundo incierto. En este informe se revisa la evidencia
de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC), programas de polticas de
proteccin social que se han hecho populares en los pases en desarrollo durante
la ltima dcada, y se concluye que, en general, han tenido xito en la reduccin
de la pobreza y estimulan a los padres a invertir en la salud y la educacin de sus
hijos.
Los programas de TMC que se estudian en el informe abarcan una variedad de
pases de bajos y medianos ingresos, programas grandes y pequeos, y a nivel local,
regional y nacional. Si bien existen importantes diferencias en los pases y regiones en
la forma en que se utilizan las TMC, todas comparten una caracterstica que las define:
transfieren dinero y exigen a los beneficiarios efectuar inversiones especificadas de
antemano en la educacin y salud de sus hijos.
Los programas de TMC de mayor envergadura, como los de Bolsa Famlia, en
Brasil, y Oportunidades, en Mxico, atienden millones de familias. En Chile y Tur-
qua, las TMC se concentran de forma ms especfica en las personas extremamente
pobres y excluidas socialmente, en tanto que en Bangladesh y Camboya se han uti-
lizado para reducir las disparidades de gnero en la educacin. Ms recientemente,
se implementan programas piloto de TMC en frica subsahariana para contribuir
a aliviar las difciles condiciones de millones de hurfanos a raz de la devastadora
epidemia de VIH/SIDA en el continente. Las TMC son programas que han demostrado
su versatilidad, lo que explica en gran parte porqu son tan populares alrededor del
mundo.
En el presente informe se analiza el impacto que han tenido las TMC en los re-
sultados actuales sobre la pobreza, educacin, salud y nutricin y en l se utiliza
en gran parte un buen nmero de evaluaciones de impacto cuidadosamente ela-

xii Transferencias monetarias condicionadas
boradas, de programas de TMC. Como lo notan los autores, no habra sido posible
escribir el presente informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de los
programas de TMC, los acadmicos y el personal de organizaciones internacionales,
incluyendo el Banco Mundial, para estimular y sostener estas evaluaciones, y poner
a disponibilidad general los resultados, lo cual es claramente un legado que vale la
pena mantener.
En trminos generales, las TMC han incrementado los niveles de consumo de
los pobres y, como resultado, han producido reducciones sustanciales en la pobre-
za de los beneficiarios, especialmente cuando la transferencia ha sido generosa,
bien focalizada y estructurada, de forma que no desalienta a los receptores para
ejecutar otras acciones para escapar de la pobreza. Dado que las TMC proveen un
flujo continuo de ingresos, han contribuido a amortiguar los peores efectos del
desempleo, las enfermedades catastrficas y otras crisis repentinas de ingresos
de las familias pobres. Las transferencias monetarias hacia las mujeres, como
virtualmente se hace en todos los programas, pueden haber aumentado el poder
de negociacin de las mujeres (que por s solo constituye un objetivo importante
en muchos contextos).
En uno y otro pas, la inscripcin escolar ha aumentado para los beneficiarios
de las TMC, en especial entre los nios ms pobres, cuya tasa de inscripcin al
principio era la ms baja. Los beneficiarios de las TMC tienen tambin mayores
probabilidades de haber visitado a los proveedores de servicios de salud para
controles preventivos, de pesar y medir a sus hijos en los centros de salud y de
finalizar un programa de vacunacin, todos los cuales constituyen logros im-
portantes. No obstante, el informe muestra que la evidencia de impactos de las
TMC en los resultados finales en salud y educacin logros y desarrollo cognitivo
y no inscripcin escolar, altura de los nios con respecto a su edad y no control
de crecimiento es ms mixta. Un desafo importante para el futuro es un mejor
entendimiento de las acciones complementarias que se requieren para asegurar
que las TMC causen un mayor impacto en estos resultados finales. En el informe
se argumenta que estas acciones complementarias se clasifican en dos categoras:
polticas que mejoran la calidad de la oferta de servicios de educacin y salud
y polticas que contribuyen a promover entornos ms saludables y estimulantes
para los nios en sus hogares.
Ni el programa de TMC mejor diseado puede satisfacer todas las necesidades de
un sistema de proteccin social. Despus de todo, es slo una rama de un gran rbol
que incluye programas de trabajo, empleo y programas de pensin social. Por eso se
analiza en el informe dnde deben incluirse las TMC dentro de la estrategia de pro-
teccin social de un pas.
Cuando el mundo navega en un perodo de profunda crisis, es de vital importancia
disear e implementar sistemas de proteccin social que ayuden a las familias vul-

Prlogo xiii
nerables a sortear las crisis, y al mismo tiempo maximizar los esfuerzos de los pases
en desarrollo para invertir en la niez. Las TMC no constituyen los nicos programas
apropiados para este propsito, pero como se argumenta en el informe, con seguridad
constituyen una parte convincente de la solucin.
Justin Lin
Vicepresidente superior y economista jefe
Banco Mundial
Joy Phumaphi
Vicepresidente de redes de desarrollo humano
Banco Mundial
Enero de 2009

Agradecimientos
E l presente informe sobre investigacin de polticas fue dirigido por Ariel Fiszbein
y Norbert Schady. Los miembros contribuyentes del informe fueron: Francisco H.G.
Ferreira, Margaret Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias. Se reci-
bieron contribuciones sustanciales de Mara Victoria Fazio, Deon Filmer, Emanuela
Galazo, Margaret Koziol, Phillippe Leite, Mette Nielsen y Christine Weigand.
El informe se benefici con los comentarios de un comit asesor, compuesto por
Harold Alderman (Banco Mundial), Orazio Attanasio (University College, Londres),
Jere Behrman (University of Pennsylvania), Timothy Besley (London School of
Economics), Santiago Levy (Banco Interamericano de Desarrollo), Christina Paxson
(Princeton University) y Laura Rawlings (Banco Mundial).
Franois Bourguignon, en su condicin de economista jefe del Banco Mundial,
aport un fuerte estmulo y apoyo intelectual al informe, el cual fue escrito bajo la
direccin y supervisin general de Elizabeth King (gerente de investigacin) y Martin
Ravallion (director del Development Research Group).
Los autores se beneficiaron con los comentarios y aportes tiles de: Vivi Alatas, Colin
Andrews, Caridad Arajo, Jehan Arulpragasam, Felipe Barrera, Mara Isabel Beltrn,
Nazmul Chaudhury, David Coady, Dante Contreras, Rafael Cortez, Aline Coudouel,
Amit Dar, Gaurav Datt, Damien de Walque, Carlo del Ninno, Gershon Feder, Roberta
Gatti, Paul Gertler, Rebekka Grun, Phillip Hay, Budi Hidayat, Jason Hobbs, Robert
Holzmann, Emmanuel Jimnez, Theresa Jones, Meter Lanjouw, Benedicte Leroy De
La Brire, Dan Levy, Maureen Lewis, Anja Linder, Kathy Lindert, Humberto Lpez,
William Maloney, Andrew Mason, Alexandra Marini, Annamara Milazzo, Amna
Mir, Fernando Montenegro, Juan Martn Moreno, Edmundo Murrugarra, Shinsaku
Nomura, Berk Ozler, Lucy Payton, Mansoora Rashid, Helena Ribe, Dena Ringold,
Manuel Salazar, Tahseen Sabed, Nistha Sinha, Hedy Sladovich, Emma Sorenson, David
Steel, Cornelia Tesliuc, Alan Winters y Elif Yukseker.
Contribuyeron mucho a la preparacin de este informe el apoyo financiero de la
Development Impact Evaluation Initiative, el Knowledge for Change Program y el
Spanish Impact Evaluation Fund.

Siglas y abreviaturas
AFDC Aid to Families with Dependent Children

AIN-C Atencin Integral de la Niez en la Comunidad
BDH Bono de Desarrollo Humano
BEDP Basic Education Development Project (Proyecto de Desarrollo de Edu-
cacin Bsica)
Banhcaf Banco Hondureo del Caf
Bansefi Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
CA cajero(s) automticos
Cessp Cambodia Education Sector Support Project
CSE Condicin socioeconmica
CSP Chile Support Program (Programa de Apoyo Infantil)
Ct-ovc Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children, Kenia (Transferencia
de monetaria para hurfanos y nios vulnerables)
DDR Diseo de discontinuidad de la regresin
EMA Education Maintenance Allowance
FFE Food for Education
Fisdl Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
Fssap Female Secondary School Assistance Program, Bangladesh
GPC Gasto per cpita
HNV Hurfanos y nios vulnerables
IPC Ingreso per cpita
JFPR Japan Fund for Poverty Reduction
JPS Jaring Pengamanan Sosial, Indonesia
MEGS Maharashtra Employment Guarantee Scheme
LATE Local average treatment effect (Efecto promedio de tratamiento local)
ONG Organizacin(es) no gubernamental(es)
PATH Program of Advancement through Health and Education
PESP Primary Education Stipend Program
Pesrp Punjab Education Sector Reform Program

xviii Transferencias monetarias condicionadas
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

PIB Producto interno bruto
PKH Program Keluarga Harapan
PNB Producto nacional bruto
PRAF Programa de Asignacin Familiar
PV Pensin de vejez
ROSC Reaching Out-of-School Children
RPS Red de Proteccin Social
SCAE Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, Bogot
Sedgap Secondary Education Development and Girls Access Program
SRMP Social Risk Mitigation Project
SUF Subsidio Unitario Familiar
TAE/ILAE Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar
TANF Temporary Assistance for Needy Families
TMC Transferencia(s) monetaria(s) condicionada(s)
TMI Transferencia(s) monetaria(s) incondicionada(s)
TVIP Test de Vocabulario en Imgenes Peabody
VIH/SIDA Virus de inmunodeficiencia humana/Sndrome de inmunodeficiencia
adquirido
WDI World Development Indicators
Todas las cantidades en dlares de EUA, a menos que se indique otra cosa.

Visin general
L as transferencias monetarias condicionadas (TMC) son programas que transfieren

dinero, generalmente a familias pobres, con la condicin de que stas efecten inver-
siones especificadas de antemano en el capital humano de los hijos. Las condiciones
de salud y nutricin requieren generalmente chequeos peridicos, control del creci-
miento y vacunas para los nios menores de cinco aos de edad; la atencin perinatal
para las madres y su asistencia a charlas peridicas de informacin sobre la salud. Las
condiciones de educacin usualmente incluyen la inscripcin escolar, la asistencia al
colegio entre el 80 y el 85% de los das escolares y ocasionalmente alguna medida de
desempeo. La mayora de los programas de TMC transfieren el dinero a la madre de
la familia o, en algunas circunstancias, al estudiante.
Los pases han venido adoptando o considerando adoptar programas de TMC a
una tasa prodigiosa. Virtualmente todos los pases de Amrica Latina tienen algn
programa de este tipo. En otras partes, existen programas en gran escala en Bangladesh,
Indonesia y Turqua, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistn y
Sudfrica, entre otros. El inters en los programas que buscan utilizar el dinero para
incentivar las inversiones familiares en escolaridad infantil se ha extendido desde los
pases en desarrollo hacia los desarrollados y, ms recientemente, a programas en la
ciudad de Nueva York y en Washington, D.C.
En algunos pases, las TMC se han convertido en el mayor programa de asistencia
social, cubriendo millones de familias, como sucede en Brasil y Mxico. Se ha alabado
a las TMC como forma de reducir la desigualdad, en especial en pases con grandes des-
igualdades en Amrica Latina; ayudar a las familias a romper el crculo vicioso en el que la
pobreza se transmite de una a otra generacin; promover la salud, nutricin y escolaridad
infantil; y ayudar a los pases a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tienen
sentido esas y otras afirmaciones? Estn respaldadas por la evidencia emprica dispo-
nible? Qu implica todo esto para la forma en que los pases que tienen TMC deberan
estructurar o reformar los programas? Qu sucede con los pases que no tienen TMC
pero estn considerando implementarlas, con mucha frecuencia en circunstancias muy
distintas de aquellas en las que se introdujeron los programas inicialmente?
001Transferencias.indd 1 03/08/2009 16:03:58

2 Transferencias monetarias condicionadas
Con este informe se pretende responder a estas preguntas y otras relacionadas.

Especficamente, se dispone un marco conceptual en el que se consideran los fun-
damentos econmicos y polticos para las TMC; se revisa la muy rica evidencia que
se ha acumulado sobre las TMC, especialmente la que aparece en las evaluaciones de
impacto; se discute cmo el marco conceptual y la evidencia sobre los impactos de-
beran informar el diseo de programas de TMC en la prctica y se considera dnde
se incluyen las TMC en el contexto de las polticas sociales generales.
El informe muestra que existe una buena evidencia de que las TMC han mejorado la
vida de los pobres. Las transferencias generalmente se han enfocado bien en las familias
pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza, en cantidades
sustanciales en algunos pases. Las compensaciones de los ajustes que pueden haber
entorpecido el impacto de las transferencias como reducciones en la participacin
de los beneficiarios en el mercado laboral han sido relativamente modestas. Ade-
ms, se ha provisto a los programas de TMC de un punto de entrada para reformar
subsidios focalizados con deficiencia y actualizar la calidad de las redes de seguridad
social. As, en el informe se argumenta que las TMC han constituido una forma eficaz
de redistribuir el ingreso hacia los pobres, mientras se reconoce que aun el programa
mejor diseado y mejor administrado no puede satisfacer todas las necesidades de
un sistema completo de proteccin social. Por tanto las TMC deben complementarse
con otras intervenciones, como programas de trabajo o empleo y pensiones sociales.
En el informe se considera tambin el fundamento para condicionar las transferen-
cias al uso de servicios especficos de salud y educacin por parte de los beneficiarios.
Las condiciones pueden justificarse cuando las familias no invierten lo suficiente en
el capital humano de los hijos; por ejemplo, si mantienen creencias incorrectas sobre
los rendimientos de estas inversiones; si existe un altruismo incompleto entre los
padres y los hijos; o si existen grandes externalidades a las inversiones en salud y
educacin. Las consideraciones de economa poltica pueden tambin favorecer a las
transferencias condicionadas sobre las incondicionadas: puede ser ms probable que
los contribuyentes apoyen transferencias a los pobres si se los vincula a esfuerzos para
superar la pobreza a largo plazo, en particular cuando los esfuerzos implican acciones
para mejorar el bienestar de los hijos.
Las TMC han llevado a las familias pobres a utilizar ms los servicios de salud y
educacin, lo que constituye uno de los objetivos clave para los que fueron diseadas.
No obstante, la evidencia sobre mejoras en los resultados finales en salud y educacin
es ms mixta. As, las TMC han incrementado la probabilidad de que las familias lleven
a los hijos a chequeos preventivos de salud, aunque esto no siempre ha llevado a una
mejor condicin nutritiva de los nios; las tasas de inscripcin han aumentado en
forma sustancial entre los beneficiarios de los programas, pero existe poca evidencia de
mejoras en los resultados de aprendizaje. Estos hallazgos sugieren que para maximizar
los efectos potenciales en la acumulacin de capital humano, deben combinarse las

Visin general 3
TMC con otros programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de salud y
educacin y deberan proveer otros servicios de apoyo. Sugieren tambin la necesidad
de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no slo en el uso
de los servicios.
La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC)

El inters y el radio de accin de los programas de TMC han crecido enormemente en
los ltimos diez aos. Los mapas que se presentan en el grfico 1 revelan la expansin
entre 1997 y 2008.
En forma paralela al aumento en el nmero de pases que tienen programas de TMC
se ha dado un incremento en el tamao de algunos de los programas. El programa
Progresa, de Mxico, empez con aproximadamente 30.000 familias beneficiarias
en 1997 y ya cubre 5 millones de familias. (El nombre de este programa se cambi a
Oportunidades en 2001 y en el presente informe nos referiremos al programa como
Oportunidades.) Brasil empez con los programas municipales Bolsa Escola en Brasilia
y el municipio de Campinas. Esos programas condujeron a rplicas por parte de otros
gobiernos locales, a los que siguieron programas federales para sectores especficos y
luego a su unificacin y reforma. Hoy el programa federal Bolsa Famlia atiende a 11
millones de familias (46 millones de personas). En otros pases, el aumento del tamao
ha sido menos explosivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el
objetivo inicial del programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007
cubra 1,5 millones de familias beneficiarias.
El radio de accin de las TMC vara mucho y algunos programas son nacionales,
otros son programas de nicho que atienden una poblacin objetivo regional o ms
estrecha y otros todava constituyen esfuerzos piloto a pequea escala. Algunos pro-
gramas requieren que las familias que reciben las transferencias cumplan solo con
condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de Amrica Latina y el Caribe,
requieren que las familias cumplan con condiciones de escolaridad y de salud. El
cuadro 1 presenta una lista parcial de los programas de TMC que se analizan en este
informe. La lista no es completa en el sentido de que no cubre todos los programas
existentes. Existen programas adicionales en operacin, para los cuales existe poca
informacin disponible y algunos programas se ajustan a la definicin de TMC de
mejor manera que otros.
El papel de los programas de TMC en la poltica social vara segn los lugares como
consecuencia de diferencias tanto en el diseo de los programas como en el contexto
en el que operan. De manera ms obvia, los programas de TMC varan con respecto a
las medidas pertinentes de tamao. En cuanto a cobertura absoluta, oscilan entre 11
millones de familias (Brasil) y 215.000 familias (Chile) y programas piloto con unos
pocos miles de familias (Kenia, Nicaragua). En cuanto a cobertura relativa, van des-

Grfico 1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008
1997
Mxico
Bangladesh
Brasil
2008
Turqua
Pakistn
Mxico Repblica Dominicana Burkina
Jamaica Faso India Camboya Filipinas
Guatemala Honduras
El Salvador Nicaragua
Costa Rica Yemen
Panam Colombia
Kenia Bangladesh
Ecuador Nigeria
Per Brasil Indonesia
Bolivia
Paraguay
Chile
Argentina
Fuente: Banco Mundial.
de aproximadamente el 40% (Ecuador) y alrededor del 20% de la poblacin (Brasil,

Mxico) hasta un 1% (Camboya). En cuanto a presupuesto, los costos varan entre un
0,5% del producto interno bruto (PIB) en pases como Brasil, Ecuador y Mxico, y un
0,08% del PIB (Chile). La generosidad de los beneficios est entre el 20% del consumo
promedio familiar en Mxico y el 4% en Honduras, y an menos en los programas de
Bangladesh, Camboya y Pakistn.

Visin general 5
Cuadro 1 Matriz de tamao de programas y alcance de las condiciones
Condiciones
Tamao / Objetivo del programa Educacin y salud Slo educacin

Nacional Bolsa Famlia (Brasil) Bolsa Escola (Brasil)
Oportunidades (Mxico) Jaring Pengamanan Social
(Indonesia)
Bono de Desarrollo Humano
(Ecuador)
Familias en Accin (Colombia)
Program of Advancement through
Health and Education (Jamaica)
Nicho (poblacin objetivo regional Chile Solidario Female Secondary School Assis-
o estrecha) tance Program (Bangladesh)
Proyecto de Mitigacin del Riesgo Japan Fund for Poverty Reduction
Social (Turqua) (Camboya)
Education Sector Support Project
(Cambodia)
Education Sector Development
Project (Yemen)
Pequea escala / piloto Programa de Asignacin Familiar Subsidio Condicionado a la
(Honduras) Asistencia Escolar - Bogot
(Colombia)
Cash Transfer for Orphans and Punjab Education Sector reform
Vulnerable Children (Kenia) Program (Pakistn)
Atencin a Crisis (Nicaragua)
Red de Proteccin Social
(Nicaragua)
Fuente: compilacin de los autores.
Muchos de los programas de TMC en pases de medianos ingresos han buscado un

enfoque integrado para la reduccin de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia
social y formacin de capital humano y cubren a nios desde su nacimiento (o antes)
hasta la media adolescencia (14-15 aos) con condiciones sobre uso de servicios de
salud para los nios desde el nacimiento hasta los 5 o 6 aos y condiciones de ins-
cripcin escolar de ah en adelante. Los programas los administran usualmente los
ministerios de bienestar social o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos
de ese tipo de programas incluyen los programas de Brasil, Colombia, El Salvador,
Jamaica, Mxico, Panam y Turqua.
El programa Oportunidades, de Mxico, es uno de los casos ms representativos.
El programa se inici temprano, su evolucin se ha realizado en forma deliberada y ha

tenido xito, pero lo que realmente hace que el programa mexicano sea representativo
son las sucesivas olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la participacin
de esos datos en el dominio pblico y los cientos de artculos y miles de referencias
resultantes que ha generado tal difusin.
Brasil constituye tambin un ejemplo de utilizacin de TMC. Empez temprano,
sus programas han tenido una gran evolucin y el programa actual (Bolsa Famlia) es
semejante al programa de Mxico en cobertura e importancia. En diversos aspectos, el
programa Bolsa Famlia de Brasil presenta un interesante contraste con el caso mexi-
cano: el tema del federalismo se encuentra ms en primer plano; tiene una direccin
ms suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco ms en la redistribucin
que en la formacin de capital humano. Adems, a diferencia de Oportunidades, los
programas de Brasil no incorporaron en forma explcita en su diseo evaluaciones de
impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el efecto que han tenido en
el consumo, la pobreza, la salud, la nutricin y la educacin.
Chile Solidario funciona en una forma muy distinta para atender un nicho dife-
rente. El programa se centr en los extremamente pobres, ms o menos un 5% de la
poblacin chilena. Difiere en forma notoria del diseo clsico de las TMC al adecuar
las condiciones a cada caso. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con
trabajadores sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir
de la extrema pobreza y luego se comprometen con planes de accin que constituyen
las condiciones especficas para recibir el beneficio del programa. La transferencia
monetaria en s se efecta slo para motivar a los usuarios a utilizar los servicios de
trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo en s mismo, si bien
otros programas estn intentando emularlo hasta cierto punto.
Otra rama de la familia de programas de TMC se centra en la educacin en pases
de bajos ingresos. Los programas cubren usualmente un segmento ms estrecho de
educacin y algunos slo la secundaria (como el Female Secondary School Assis-
tance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR]
de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos
slo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania)
y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia).
La gnesis de estos programas es ms bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap
form parte de una estrategia para cerrar una brecha de gneros en educacin que era
significativa en ese entonces. En Indonesia, el programa JPS se instituy despus de
la crisis financiera de Asia oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el
colegio. En Kenia y Tanzania, los programas se disearon especialmente para hacer
frente a la crisis de hurfanos y nios vulnerables, crisis que se gener a raz de la
epidemia de VIH/SIDA.
Los programas de TMC requieren los mismos sistemas que otros programas de
transferencias; como mnimo: 1) una forma de establecer la elegibilidad de los usuarios

Visin general 7
e inscribirlos en el programa y 2) un mecanismo para el pago de los beneficios. Tambin

son deseables sistemas de control y evaluacin. Los TMC requieren adicionalmente
un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las condiciones y coordinar las
distintas instituciones participantes en la operacin del programa. En general, los
programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y, en algunos casos, han
sido lderes en la modernizacin de la prctica de la asistencia social.
Casi todos los programas de TMC han intentado focalizar sus beneficios en forma
especfica hacia los pobres mediante una combinacin de focalizacin geogrfica y
familiar (la mayor parte por medio de reemplazo de comprobacin de medios de
vida). Adems, muchos programas utilizan la focalizacin basada en la comunidad o
el examen comunitarios de listas de elegibilidad para aumentar la transparencia. En
muchos casos, las TMC han sido las impulsoras para el desarrollo de mapas de pobreza
o sistemas de focalizacin familiar en sus pases, o para actualizarlos. De hecho, no
sera exagerado afirmar que las TMC han avanzado en general el estado del arte y los
estndares de los programas focalizados.
Varios programas de TMC han contado con administracin inusualmente proac-
tiva con base en los sistemas tcnicos ms avanzados, especialmente con respecto al
control y la evaluacin. Dos caractersticas inherentes a las TMC el nmero de actores
participantes y la necesidad de administracin de la extensa informacin para verificar
el cumplimiento de las condiciones pueden haber interactuado en formas que han
estimulado el desarrollo creativo en el control y la administracin. Esta excelencia en
los sistemas y el alto grado de transparencia en la documentacin y la informacin
que caracteriza la mayora de los programas, han contribuido al atractivo de las TMC,
aunque no son inherentes a ellas. La cultura de evaluacin alrededor de las TMC es
bastante fuerte y va bien ms all de la prctica tradicional en la poltica social. En
muchos programas se han efectuado evaluaciones de impacto con casos hipotticos
verosmiles. De esos programas, una gran proporcin utiliz mtodos experimentales,
al menos inicialmente. Esta cultura de evaluacin se est difundiendo no slo de un
programa de TMC a otro, sino tambin de las TMC hacia otros programas al interior
de los mismos pases.
El papel y diseo de los programas de TMC est en evolucin. Los primeros xitos
con el modelo bsico estn induciendo a los pases a atender segundas y terceras ron-
das de problemas, incluyendo las siguientes: Debera complementarse el nfasis en
expandir la oferta de servicios con esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos?
Debera modificarse el rango o la definicin de las condiciones, por ejemplo, para
recompensar el desempeo en lugar de, o en adicin, al mero uso del servicio? Qu
puede hacerse para asegurar que los jvenes que abandonan el apoyo educativo del
programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o capacitacin adi-
cional? Cul debera ser el equilibrio entre focalizar nios ms jvenes o mayores?
En algunos pases, los mismos programas de TMC estn atendiendo estos problemas

mediante ajustes a su diseo bsico y en otros casos, estn catalizando los cambios
hacia otros programas.
Argumentos a favor de las TMC

Aunque es probable que el crecimiento econmico impulsado por el mercado sea
el principal motor de la reduccin de la pobreza en la mayor parte de los pases,
los mercados no pueden hacerlo solos. La poltica pblica tiene un papel central en
proveer los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en
proveer bienes pblicos y en corregir las fallas del mercado. En adicin a establecer
los fundamentos para el crecimiento econmico, la poltica puede complementar los
efectos del crecimiento en la reduccin de la pobreza y uno de los instrumentos que
los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribucin de los recursos
hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos de opor-
tunidad (en trminos de inversiones pblicas alternativas no realizadas) y pueden
tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe un cuerpo
creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden ser tanto
equitativas como eficientes.
Con las Transferencias monetarias condicionadas se efectan pagos a familias
pobres con la condicin de que las familias inviertan en el capital humano de los hijos
en ciertas formas preestablecidas. Debido a que adjuntar una restriccin al compor-
tamiento de las personas que se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo
para los economistas, en el presente informe se revisan los argumentos conceptuales
para efectuar transferencias monetarias condicionadas.
Existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condiciones las trans-
ferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que la inversin
privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo se aplica si
las condiciones de economa poltica muestran poco apoyo para la redistribucin
a menos que se considere que est condicionada al buen comportamiento de los
pobres meritorios.
Segn el primer grupo de argumentos, la inversin privada en capital humano puede
ser demasiado baja en dos sentidos distintos. Primero, puede estar aun por debajo
del nivel ptimo privado para los nios individuales en cuestin, si quienes toman las
decisiones en la familia sostienen creencias persistentemente mal encaminadas sobre
la naturaleza del proceso de las inversiones en la educacin y la salud de los hijos o
los rendimientos posteriores de esas inversiones. Por ejemplo, los padres pueden creer
que los ingresos responden a la educacin con menor elasticidad de lo que lo hacen en
realidad. En la prctica, existe alguna evidencia de esto en los pases en desarrollo. Entre
los de 15 a 25 aos de edad en Mxico, los rendimientos esperados de la educacin (con
clculos a partir de preguntas a los encuestados) son sustancialmente menores que los

Visin general 9
rendimientos realizados (los rendimientos de Mincer calculados de una encuesta de

hogares), especialmente entre los hijos de padres con bajo nivel educativo (Attanasio
y Kaufmann, 2008). En la Repblica Dominicana, los estudiantes de octavo grado
estiman que la tasa de rendimiento de la educacin secundaria es de slo una cuarta
parte de la derivada de una encuesta de ingresos (Jensen, 2006).
Los padres pueden descontar tambin el futuro en forma ms fuerte de lo que
deberan hacerlo, quizs especialmente con respecto a los rendimientos de inversio-
nes en sus hijos, lo que constituye un caso de altruismo incompleto. Una versin
ligeramente distinta pero igualmente plausible de este problema es un conflicto de
intereses entre los mismos padres y en oposicin o en adicin a un conflicto entre
padres e hijos. Los objetivos de la madre pueden estar alineados ms estrechamente
con los de todos sus hijos o quizs especialmente con los de sus hijas.1 Esa alineacin
con mucha frecuencia est dada como una justificacin para efectuar la transferencia
monetaria a la madre y no al padre, como es la prctica comn en la mayora de los
programas de TMC. En muchos pases de Asia meridional, la escolaridad de las nias
est bien rezagada con respecto a la de los nios, aun cuando los rendimientos de la
educacin femenina tanto en cuanto a salarios como a salud infantil son por lo menos
tan grandes como los de la masculina. Los bajos niveles de inversin en escolaridad
para nias pueden ser racionales desde el punto de vista de los padres que piensan en
su propio bienestar (sea porque las nias resulten ms costosas en cuanto a dotes o
porque sea ms probable que sean los nios quienes cuiden de sus padres, ms que las
nias, quienes se mudan al hogar de su esposo al casarse), pero constituyen evidencia
prima facie de un resultado socialmente ineficiente. Las TMC que obligan a los padres
a enviar a sus hijas al colegio constituyen una forma de abordar las disparidades de
gnero ineficientes y poco equitativas.
En general, puede considerarse que estos argumentos informativos de tipo
principal-agente, o de comportamiento, ofrecen microfundamentos para argumen-
tos paternalistas mucho ms antiguos a favor de la redistribucin en especie o con
aditamentos.
El segundo sentido en el que las inversiones privadas en la salud y educacin de
los nios pueden ser demasiado bajas es que el nivel ptimo privado puede estar
por debajo del nivel ptimo social, situacin que podra ocurrir si hay externalidades
positivas de la educacin y la salud en las familias. Empricamente, muchas de las in-
versiones en salud tienen beneficios externos importantes.2 En el caso de la educacin,
1 Para evidencia de una variedad de entornos, ver Thomas (1990, 1994); Lundberg, Pollak y Wales
(1997); Duflo (2003) y Ward-Batts (2008).
2 Por ejemplo, ver Miguel y Kremer (2004) sobre expulsin de parsitos y Gimnig y otros (2003)
sobre mosquiteros tratadas con insecticidas. Existe un gran cuerpo de literatura sobre exter-
nalidades asociadas con la vacunacin.

podran aparecer externalidades si existen rendimientos crecientes al trabajo calificado

en la produccin, a nivel agregado, o si la educacin reduce el crimen.
Sin embargo, an no est determinado qu tan grandes son estas externalidades
y si las transferencias monetarias (condicionadas) son instrumentos ms eficaces
para corregirlas. En la mayora de los pases, los servicios de educacin y salud
ya estn fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan pblicamente sin
cargo alguno, y solicitar un subsidio adicional que compense a las familias por
algunos de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con
base slo en la externalidad, requerira mostrar que esas externalidades son bas-
tante grandes.
La familia de argumentos de economa poltica se centra alrededor de la nocin
de que la focalizacin tiende a debilitar el soporte para la redistribucin porque re-
duce el nmero de beneficiarios relativo al de quienes estn gravados para financiar
el programa. Mientras la respuesta que se considera ms comnmente en la literatura
es establecer una redistribucin con base amplia que incluya a las clases medias, una
alternativa es la de apelar al motivo altruista de los votantes: las mismas personas que
objetan las transferencias focalizadas como donaciones puras podran apoyarlas si
forman parte de un contrato social que requiera que los receptores den un cierto
nmero de pasos para mejorar sus vidas o las de sus hijos.
La nocin de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de con-
trato social entre el Estado y los beneficiarios es aparente en el uso del trmino
co-responsabilidades (en lugar de condiciones) en la mayora de los programas,
por lo menos en Amrica Latina. Cuando se consideran las condiciones como co-
responsabilidades, parece que se trata al receptor ms como un adulto capaz de
resolver sus propios problemas. El Estado se considera como un socio en el proceso
y no como una nodriza. Esta ltima interpretacin es particularmente plausible
cuando el caso hipottico de una TMC no es una subvencin monetaria autom-
tica, transparente e incondicional vista como derecho de un ciudadano (lo que es
cercano al concepto clsico de una transferencia incondicionada), sino en cambio,
una mirada de transferencias ad hoc y mayoritariamente en especie con la inter-
mediacin de varios proveedores de servicio, organizaciones no gubernamentales
y gobiernos locales. En esas circunstancias, condicionar las transferencias al buen
comportamiento puede percibirse como menos paternalista que la alternativa de
condicionarlas a, votar por un determinado partido o pertenecer a una organiza-
cin social determinada.
Adems, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano
de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se aade a la aceptabilidad poltica
de las TMC como instrumento para promover oportunidades; despus de todo, es difcil
culpar a los nios por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos pblicos para apoyar
el desarrollo de capital humano de los nios pobres determina que las TMC sean un

Visin general 11
programa de reduccin de pobreza y no de asistencia social. Efectuar los pagos a las

madres va de acuerdo tambin con creencias bien aceptadas (en su mayora apoyadas
por la evidencia, como se indic antes) de que las mujeres tienden a utilizar mejor los
fondos que los hombres.
La conclusin es que aun en situaciones en las que una evaluacin tcnica estrecha
podra sugerir que una transferencia incondicionada es ms apropiada que una TMC
(porque no hay evidencia de informacin imperfecta o altruismo incompleto en las
familias pobres), podran justificarse las condiciones porque conducen a un equili-
brio preferible de economa poltica. El proceso poltico puede casi imposibilitar las
transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas transferencias
se liguen de alguna forma a una evidencia clara de comportamiento positivo de los
beneficiarios. La experiencia de Amrica Latina sugiere que en ausencia de cambios
polticos drsticos, la tendencia creciente hacia planes de redistribucin basados en
dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de subvencin condicionada.
En resumen, cuando existe un fuerte fundamento para redistribuir, una TMC puede
justificarse bajo dos conjuntos generales de condiciones: primero, cuando la inversin
privada en capital humano en los pobres es subptima desde un punto de vista social,
y segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economa poltica
(es decir, la redistribucin es polticamente factible slo cuando se condiciona al buen
comportamiento). Este marco puede extenderse identificando cuestiones crticas que
puedan orientar la decisin sobre si tener un programa de TMC, como se describe en
el captulo 2.
Los impactos de los programas de TMC

A partir del programa Oportunidades, de Mxico, una caracterstica importante de los
programas de TMC ha sido el fuerte nfasis en las evaluaciones de impacto verosmiles
en cuanto a los diversos resultados. En este informe se hace uso de esas evaluaciones
hasta el punto de que no habra sido posible escribir el informe sin los esfuerzos de
los mismos administradores de programas, los donantes internacionales y los acad-
micos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las evaluaciones.
La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para
sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de programas
semejantes en otros pases en desarrollo.
La mayora de las TMC buscan tanto reducir la pobreza en el consumo como esti-
mular inversiones en la educacin y la salud de los nios. En el informe se considera
cuidadosamente la evidencia de los impactos de los programas en esas dos dimen-
siones de bienestar.

Grfico 2 Enfoque de rbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de poltica
Transferencia monetaria
condicionada
Considerar
compensaciones
S
S
S Invertir menos NO NO
Economa poltica Transferencia
Redistribuir en capital
antipobres monetaria
o no? humano? incondicionada
FACTORES PARA FACTORES PARA CONSIDERAR FACTORES PARA

CONSIDERAR Informacin equvoca CONSIDERAR
Niveles de pobreza (p. ej., diferencias entre Existencia de transferencias
y desigualdad las tasas de rendimiento monetarias con enfoque
Disponibilidad esperadas y realizadas) en los pobres
de recursos Problemas de agencia (p. ej., Transparencia en los
Costos y beneficios grandes diferencias de criterios de eleccin para
en eficiencia de gnero en capital humano) asistencia social
la redistribucin Externalidades (p. ej., alta Opiniones sobre justicia
incidencia de crimen en distributiva
vecindades pobres)
Fuente: los autores.
Impacto en el consumo, la pobreza y la participacin

en el mercado laboral
En general, las TMC han tenido efectos positivos en el consumo familiar y en la pobreza
(medida segn el ndice de recuento, la brecha de pobreza y la brecha de pobreza al
cuadrado). Los cuadros 2 y 3 resumen la evidencia.
El cuadro 2 muestra que los mayores impactos en el consumo se encuentran cuando
la cantidad de transferencia es generosa (como en el programa Red de Proteccin Social
[RPS] de Nicaragua). Adems, puesto que las transferencias generalmente estn bien
focalizadas hacia los pobres, los efectos en el consumo se han traducido a impactos
en la pobreza, como se muestra en el cuadro 3. Algunas de las reducciones en pobreza
son bastante grandes. Por ejemplo, en Nicaragua, la pobreza cay entre 5 y 9 puntos
(utilizando datos de 2002).

Cuadro 2 Impacto de las TMC en el consumo per cpita, varios aos
001Transferencias.indd 13
Brasil Camboya Colombia Ecuador Honduras Mxico Nicaragua
Visin general
Jun. Oct.
Consumo 2002 2007 2002 2006 2003 2005 2000 2002 1998 1999 1999 2000 2001 2002
Mediana de consumo
per cpita diario de
las familias de control
(US$ corrientes) 0,83 0,89 0,85 1,19 1,12 1,13 0,79 0,68 0,59 0,58 0,59 0,63 0,53 0,52
Transferencia diaria
per cpita (US$
corrientes) 0,06 0,02 0,12 0,13 0,08 0,08 0,06 0,06 0,12 0,14 0,13 0,16 0,15 0,15
Relacin de trans-
ferencia a consumo
(%)a 8 2-3 17 13 8 7 9 11 21 20 19 29 31 30
Impacto en el
consumo per cpita
para la familia en la
mediana (%) 7,0** B A 10,0** A B A 7,0* B 7,8** 8,3** A 29,3** 20,6**
Fuente: clculos de los autores para todos los pases del cuadro, excepto Colombia. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometra y Sistemas Especia-
lizados de Informacin (2006).
Nota: los impactos estimados aqu presentados no son siempre iguales a los estimados de doble diferencia incondicional porque algunas regresiones controlan otros
correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo slo de la regresin de 2002. Los impactos para Mxico son todos para regresiones cruzadas de ecuaciones
individuales para cada ao. La falta de impacto en 1998 es probablemente resultado del hecho de que esta encuesta se realiz slo unos pocos meses despus del
inicio del programa. Las cifras estn en US$ obtenidas por medio de las tasas de cambio oficiales observadas en el momento de las encuestas. En el caso de Opor-
tunidades en Mxico, las cifras de 1998 corresponden a unos pocos meses despus del inicio del programa. En el caso de Bolsa Alimentao en Brasil, las cifras de
consumo per cpita corresponden a ms de un ao despus del inicio del programa.
a. Las cantidades de transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no son las mismas en todos los cuadros del informe debido a las diferencias
en las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y ao.
A. Lnea base, antes de que las familias en el grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en el consumo.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
13
03/08/2009 16:04:03
Cuadro 3 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios aos 14
Colombia Honduras Mxico Nicaragua
Jun. Oct.
Medida de pobreza 2002 2006 2000 2002 1998 1999 1999 2000 2001 2002
ndice de recuento Control 0,95 0,90** 0,88 0,91* 0,89** 0,93** 0,94** 0,84 0,91** 0,90**
Impacto A 0,03** A B** 0,02** 0,01** 0,00** A 0,07** 0,05**
Brecha de pobreza Control 0,58 0,54** 0,49 0,54* 0,47** 0,55** 0,56** 0,43 0,50** 0,50**
Impacto A 0,07** A 0,02* 0,01** 0,03** 0,02** A 0,13** 0,09**
Brecha de pobreza al Control 0,53 0,43** 0,30 0,36* 0,28** 0,35** 0,36** 0,26 0,32** 0,32**
cuadrado Impacto A 0,02** A 0,02* B** 0,03** 0,03** A 0,12** 0,09**
Fuente: clculos de los autores.

Nota: se ha excluido a Camboya y Ecuador de este cuadro debido a que las TMC no tuvieron efecto en la mediana del consumo en esos pases y por eso no sorprende
que no hayan reducido la pobreza. Se excluy tambin el programa Bolsa Alimentao de Brasil ya que la muestra de evaluacin no es representativa de la poblacin
objetivo del programa, lo que hace que el anlisis del impacto en la pobreza sea menos informativo. Para Honduras, Mxico y Nicaragua se efectuaron los clculos
mediante regresin del indicador Foster-Greer-Thorbecke a nivel de familias sobre variable ficticia de tratamiento y otras variables explicativas. Utilizando la muestra
de evaluacin de cada programa, computamos P (i, t, a) = (z - y(i, t) / z)a * Poor (i, t), para alfa = 0, 1 y 2; y para cada familia, donde y (i, t) es el nivel de consumo per
cpita de la familia i en el ao t, z es la lnea de pobreza especfica del pas y Poor (i, t) es una funcin indicadora igual a 1 si la familia es pobre e igual a 0 de otra
forma. Para Honduras, la lnea de pobreza utilizada fue Lps 24,6 per cpita por da en 2.000 lempiras. Los valores de gasto para 2002 se deflactaron a 2.000 lempiras.
Para Nicaragua se utiliz C$13,87 per cpita por da en 2.000 crdobas. Los valores de gasto para 2001 y 2002 se deflactaron a 2.000 crdobas. Para Mxico se
utiliz el valor de la Canasta Bsica de 1997, que fue de M$320 per cpita por mes. Se infl este valor de la Canasta Bsica para 1998 y 1999 utilizando el ndice
de Precios de la Canasta Bsica que se hall en http://www.banxico.org.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumidor.html. Por tanto,
para octubre de 1998 se utiliz M$320 x 1,134. Para junio de 1999, se utiliz M$320 x 1,280. Para octubre de 1999 se utiliz M$320 x 1,314. Para Colombia (ver
Institute for Fiscal Studies, Econometra y Sistemas Especializados de Informacin, 2006), los impactos estimados presentados aqu no son iguales a los estimados de
doble diferencia incondicional porque las regresiones controlan otros correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo slo de la regresin de 2002. Los impactos
para Mxico son todos para regresiones cruzadas de ecuaciones individuales para cada ao.
A. Lnea base, antes de que las familias en el grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en la medida de pobreza.
03/08/2009 16:04:03
Visin general 15
Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la distribu-

cin acumulativa de consumo per cpita entre quienes reciben la transferencia y los
que no la reciben, siendo la ventaja de este mtodo que no depende de la seleccin de
una lnea de pobreza, lo que puede ser algo arbitrario. Si la distribucin acumulativa
para las familias receptoras cae completamente a la derecha de la distribucin para
las familias de control la llamada dominacin estocstica de primer orden las TMC
mejoran en forma ambigua el bienestar actual. Es lo que sucede claramente para los
beneficiarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del grfico 3. El panel
B muestra una mejora mucho menor para Honduras, lo que representa un hallazgo
que no sorprende dada la magnitud ms pequea de la transferencia.
Adems, las TMC han afectado no slo el nivel general de consumo, sino tambin
la composicin del consumo. Existe mucha evidencia de que las familias que reciben
TMC gastan ms en alimentacin y, dentro de la canasta familiar, en fuentes de mayor
calidad de nutrientes que las familias que no reciben la transferencia pero tienen niveles
generales comparables de ingreso o consumo.3
Una preocupacin importante al lanzarse las TMC por primera vez fue la de que
produjesen grandes reducciones en la participacin en el mercado laboral de los adul-
tos, fuera porque los beneficiarios eligieran consumir ms ocio a niveles mayores de
Grfico 3 Impacto de las TMC en la distribucin de consumo. Nicaragua

y Honduras, 2002
A. Nicaragua B. Honduras
1,0 1,0
0,8 0,8
0,6 0,6
FDA
FDA
0,4 0,4
0,2 0,2
0 0
0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 5
Log de gasto per cpita (crdobas) Log de gasto per cpita (lempiras)
Tratamiento Control

Nota: FDA = funcin de distribucin acumulativa.
3 Sobre Colombia, ver Attanasio, Battistin y Mesnard (2008); sobre Ecuador, Schady y Rosero
(2008); sobre Mxico, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) y Angelucci y Attanasio (2008);
y sobre Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) y Macours, Schady y Vakis (2008).

ingreso o porque recortaran el trabajo a fin de continuar apareciendo como lo bastante

pobres para ser elegibles para las transferencias. En la prctica, las TMC parecen haber
tenido, a lo sumo, efectos de desincentivos modestos en el trabajo de los adultos. La
investigacin en Camboya, Ecuador y Mxico muestra que los adultos en las familias
que recibieron transferencias no redujeron su esfuerzo laboral.
Aunque las TMC no han producido en general reducciones en la participacin en
el mercado laboral de los adultos, s han llevado a reducciones sustanciales en el tra-
bajo infantil, como fue la intencin de muchos de los programas. La reduccin en el
trabajo infantil en las familias beneficiarias de TMC se ha hallado en Brasil, Camboya,
Ecuador, Mxico y Nicaragua y en algunos casos, las reducciones son bastante grandes.
Por ejemplo, en Camboya el nio promedio que recibe transferencias tena un 10%
menos de probabilidad de trabajar por remuneracin.4
En adicin a posibles reducciones en la participacin en el mercado laboral, varios
cambios en el comportamiento de las familias pudieron haber entorpecido el impacto
de las TMC en la pobreza. En la prctica, todos estos ajustes compensatorios en las
transferencias parecen haber sido menores. As, en general las TMC no han excluido las
remesas y otras transferencias; solo han causado un impacto pequeo en la fertilidad,
al menos en el corto plazo; y no han tenido efectos sustanciales en el equilibrio general
local, como incrementos en precios o salarios. Por ltimo, existe alguna evidencia de
que los beneficiarios de los programas de TMC invierten parte de la transferencia, de
que los rendimientos de estas inversiones pueden producir un mayor nivel de consumo
en el mediano plazo (en Mxico, aunque no en Nicaragua) y de que las transferencias
efectuadas en los programas de TMC ayudan a las familias a suavizar el consumo du-
rante crisis adversas.5
4 Sobre Brasil, ver Yap, Sedlacek y Orazem (2008); sobre Camboya, Filmer y Schady (2009c); sobre
Ecuador, Edmonds y Schady (2008); sobre Mxico, Skoufias y Parker (2001) y Schultz (2004);
y sobre Nicaragua, Maluccio (2005). Las excepciones son Attanasio y otros (2006), quienes
hallaron que el programa Familias en Accin no tiene efecto en el trabajo infantil en Colombia
(aunque parece ser que el programa ha reducido el tiempo dedicado a las labores domsticas);
y Glewwe y Olinto (2004), quienes hallaron que el Programa de Asignacin Familiar no tiene
efectos en el trabajo infantil en Honduras.
5 Sobre remesas, ver Teruel y Davies (2000) y Albarran y Attanasio (2003) para Mxico, y Nielsen
y Olinto (2007) para Honduras y Nicaragua. Stecklov y otros (2006) analizaron los efectos en la
fertilidad de los programas de TMC en Honduras, Mxico y Nicaragua. Angelucci y De Giorgi
(2008) estudiaron los efectos de equilibrio general a nivel de aldeas asociados con el programa
Oportunidades en Mxico. Los efectos a mediano plazo de las transferencias fueron analizados
por Gertler, Martnez y Rubio-Codina (2006) para Mxico, y por Maluccio (2008) para Nicara-
gua. Para Mxico y Nicaragua, respectivamente, Skoufias (2002) y Maluccio (2005) estudiaron
los efectos de los programas sobre el grado al que las familias receptoras pueden mitigar las
crisis de ingreso.

Visin general 17
El impacto de las TMC en los resultados sobre educacin y salud

En uno y otro pas las TMC han llevado a incrementos significativos y, en algunos casos,
sustanciales, en el uso de los servicios (cuadros 4 y 5). Las tasas de inscripcin escolar
han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial quienes presen-
taban bajas tasas al principio. Estos impactos se hallaron en los pases de medianos
ingresos en los que primero se implementaron los programas de TMC (por ejemplo,
Mxico); en pases de bajos ingresos en Amrica Latina (por ejemplo, Honduras y
Nicaragua); y en pases de bajos ingresos de otras regiones (por ejemplo, Bangladesh,
Camboya y Pakistn). Los programas de TMC tambin tuvieron efectos positivos en
el uso de servicios preventivos de salud, aunque la evidencia est menos definida que
con respecto a la inscripcin escolar.
Adems, debido a que los efectos de los programas de TMC en la utilizacin se
concentran en familias que tenan menor probabilidad de utilizar los servicios en
ausencia de la intervencin, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales
en las disparidades preexistentes en el acceso a la educacin y la salud. En Ban-
gladesh, Pakistn y Turqua, donde las tasas de inscripcin escolar en las nias
eran inferiores a las de los nios, las TMC han contribuido a reducir esta brecha
de gneros. En Camboya, el programa JFPR elimin gradientes socieconmicos
agudos en la inscripcin entre las familias elegibles, si bien la cobertura del pro-
grama fue bastante pequea. En Nicaragua, el impacto de las TMC en la inscripcin
escolar y en el control del crecimiento fue mayor en las familias extremamente
pobres, como se aprecia en el grfico 4. Segn lo han anotado Amartya Sen (1985)
y otros, la pobreza adopta muchas formas, incluso la incapacidad de desarrollar
capacidades bsicas en educacin y salud. Un objetivo importante de poltica
es ofrecer a todos los ciudadanos de un pas la igualdad de oportunidades y las
TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, y los ms y
menos favorecidos.
Aunque existe clara evidencia de las TMC han incrementado el uso de los servi-
cios de educacin y salud, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados
finales en educacin y salud es ms mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna
manera todas) han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de
los nios en algunos grupos de poblacin; hay tambin alguna evidencia de que los
beneficiarios del programa tienen una mejor condicin de salud.6
6 El impacto de las TMC en la condicin nutritiva de los nios fue analizado por Morris, Olinto
y otros (2004) para Brasil; por Attanasio, Gmez y otros (2005) para Colombia; por Paxson y
Schady (2008) para Ecuador; por Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott
(2005) para Mxico; y por Maluccio y Flores (2005) y Macours, Schady y Vakis (2008) para
Nicaragua.

Cuadro 4 Impacto de las TMC en las inscripciones y asistencia escolar, varios aos 18
Edad/ Lnea base de Trans- Mtodo
gnero/ inscripcin ferencia de
Pas Programa grado (%) Impactoa (% de GPC)b evaluacin Referencia
Pases de Amrica Latina y el Caribe

Chile Chile solidario Edad 6 a 15 60,7 7,5*** 7 ddr Galasso (2006)
(3,0)*
Colombia Familias en accin Edad 8 a 13 91,7 2,1*** 17 CPP, DD Attanasio, Fitzsimmons
(1,0)* y Gmez (2005)
Edad 14 a 17 63,2 5,6***
(1,8)*
Ecuador Bono de desarrollo humano Edad 6 a 17 75,2 10,3*** 10 VI, aleatorio Schady y Arajo (2008)
(4,8)*
Honduras Programa de asignacin familiar Edad 6 a 13 66,4 3,3*** Aleatorio Glewwe y Olinto
(0,3)* (2004)
Jamaica Program of Advancement Edad 7 a 17 18 dasc 0,5*** 10 ddr Levy y Ohls (2007)
through Health and Education (0,2)*
Mxico Oportunidades Grados 0 a 5 94,0 1,9*** 20 Aleatorio Schultz (2004)
(25,0)*
Grado 6 45,0 8,7***
(0,4)*
Grados 7 a 9 42,5 0,6***
(56,4)*
Nicaragua Atencin a crisis Edad 7 a 15 90,5 6,6*** 18 Aleatorio Macours y Vakis (2008)
(0,9)*
Nicaragua Red de proteccin social Edad 7 a 13 72,0 12,8*** 27 Aleatorio Maluccio y Flores
(4,3)* (2005)
(Contina en la pgina siguiente)

03/08/2009 16:04:04
(Continuacin cuadro 4)
Edad/ Lnea base de Trans- Mtodo
gnero/ inscripcin ferencia de
Visin general
Pas Programa grado (%) Impactoa (% de GPC)b evaluacin Referencia
Pases distintos a los de Amrica Latina y el Caribe
Bangladesh Female Secondary School Edad 11 a 18 44,1 12,0*** 0,6 EF Khandker, Pitt y Fuwa
Assistance Program (nias) (5,0)* (2003)
Camboya Japan Fund for Poverty Reduction Edad 7 a 9 65,0 31,3*** 2-3 DD Filmer y Schady (2008)
(nias) (2,3)*
Camboya Cambodia Education Sector Edad 7 a 9 65,0 21,4*** 2-3 Ddr Filmer y Schady
Support Project (4,0)* (2009c)
Pakistn Punjab Reform Program Edad 10 a 14 29,0 11,1*** 3 DDD Chaudhury y Parajuli
(nias) (3,8)* (2008)
Turqua Social Risk Mitigation Project Primaria 87,9 3,0*** 6 Ddr Ahmed et al. (2007)
n.d.
Secundaria 39,2 5,2**
n.d.

Nota: dd = diferencia en diferencias; DDD = diferencia en diferencia en diferencias; EF = efectos fijos; VI = variables instrumentales; n.d. = no disponible; GPC =
gasto per cpita; CPP = concordancia de puntaje de propensin; Ddr = diseo de discontinuidad de regresin. Este cuadro contiene promedios simples para los
coeficientes de las edades de 8 a 13 y de 14 a 17 aos en Colombia, los de 4 a 5 y 6 a 15 en Chile, y 0 a 5 y 7 a 9 en Mxico. En cada caso los errores estndar son
la raz cuadrada de las varianzas promediadas de los estimados.
a. La columna impacto informa el coeficiente y error estndar (entre parntesis); la unidad es punto porcentual, salvo para el programa PATH de Jamaica, en el
que la unidad es da.
b. El monto de transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y ao.
c. En Jamaica slo se midieron los impactos para la asistencia estudiantil sobre un perodo de referencia de 20 das. La tasa de inscripcin de lnea base anterior a
PATH era 96%.
*** Significativo al nivel del 1%.
19
03/08/2009 16:04:04
Cuadro 5 Impacto de las TMC en las visitas de nios a los centros de salud, varios aos 20
Rango Nivel Trans- Mtodo
de edad de lnea ferencia de eva-
Pas Programa Resultado (aos) base (%)a Impactob (% de GPC)c luacin Referencia
Chile Chile Solidario Chequeos regulares 0a6 17,600 2,4*** 7 Ddr Galasso (2006)
(2,7)**
Colombia Familias en accin Envo de nios 0a1 n.d. 22,8*** 17 CPP, DD Attanasio et al. (2005)
a control de (6,7)**
crecimiento
2a4 n.d. 33,2***
y desarrollo
(11,5)**
4+ n.d. 1,5***
(0,8)**
Ecuador Bono de desarrollo Los nios tuvieron 3a7 n.d. 2,7*** 10 A Paxson y Schady (2008)
humano control de creci- (3,8)**
miento en los 6
ltimos meses
Honduras Programa de Nios enviados a 0a3 44,000 20,2*** 9 A Morris, Flores et al. (2004)
asignacin familiar centros de salud al (4,7)**
menos una vez en
el ltimo mes
Jamaica Program of Nmero de visitas 0a6 0,205 0,278*** 10 DDR Levy y Ohls (2007)
Advancement a centros de salud (0,085)**
through Health por razones
and Education preventivas en los
ltimos 6 meses
Mxico Oportunidades Nmero de visitas a 0a2 0,219 0,032* 20 A Gertler (2000)
todas las instalacio- (0,037)*
nes de salud en el
ltimo mes 3a5 0,221 0,027*
(0,019)i
03/08/2009 16:04:05
(Continuacin cuadro 5)
Rango Nivel Trans- Mtodo
de edad de lnea ferencia de eva-
Visin general
Pas Programa Resultado (aos) base (%)a Impactob (% de GPC)c luacin Referencia
Nicaragua Atencin a crisis Nios pesados en 0a6 70,5 6,3*** 18 A Macours, Schady y Vakis
los 6 ltimos meses (2,0)** (2008)
Nicaragua Red de proteccin Nios enviados a 0a3 69,8 8,4*** 27 A Maluccio y Flores (2005)
social centros de salud al (5,9)**
menos una vez en
los ltimos 6 meses
Nios enviados a 0a3 55,4 13,1***
centros de salud (7,5)**
y pesados en los
ltimos 6 meses
Fuente: clculo de los autores.

Nota: DD = diferencia en diferencias; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cpita; CPP = concordancia de puntaje de propensin; A = aleatorio; DDR = diseo de
discontinuidad de regresin. Este cuadro contiene promedios ponderados para los coeficientes para Chile combinando estimados rurales y urbanos. El error estndar
en este caso es la raz cuadrada de las varianzas promediadas de estos estimados.
a. La unidad para el nivel de lnea base corresponde a la proporcin de nios que han sido llevados al centro de salud, con la excepcin de Jamaica y Mxico, donde
la unidad corresponde al nmero de visitas.
b. La columna impacto informa el coeficiente y error estndar (entre parntesis); la unidad es punto porcentual, salvo para Jamaica, donde es el nmero de visitas
al centro de salud en los ltimos 6 meses, y Mxico, donde la unidad es el nmero de visitas al centro de salud en el ltimo mes.
c. El monto de transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
21
03/08/2009 16:04:05
Grfico 4 Heterogeneidad de los impactos segn condicin socioeconmica.

Nicaragua, 2000
Inscripcin escolar Nios pesados en los ltimos 6 meses

(nios entre 7 y 13 aos de edad) (de 0 a 3 aos de edad)
Pobres Pobres
extremos extremos
Pobres Pobres
No pobres No pobres
0 5 10 15 20 25 0 10 20 30
Impacto (puntos porcentuales) Impacto (puntos porcentuales)
Fiente: Maluccio y Flores, 2005.
Volviendo a los resultados en educacin, los adultos con mayor exposicin al pro-
grama Oportunidades en Mxico han completado ms aos de escolaridad que los de
menor exposicin; sin embargo, el probable aumento en salarios que pueda esperarse
que ocurra debido a esta mayor escolaridad, es pequeo. Adems, en varias evaluacio-
nes se ha concluido que los mayores niveles de inscripcin no han producido mejor
desempeo en las pruebas de logros, aun despus de tenerse en cuenta la seleccin para
el colegio.7 Este patrn de efectos de programa incrementos en inscripcin sin ms
aprendizaje no es particular de las TMC. No obstante, los resultados son moderados
porque sugieren que el potencial para que las TMC mejoren el aprendizaje por s solas
puede ser limitado. La evidencia es algo ms estimulante con respecto al impacto de
los programas de TMC sobre desarrollo cognitivo en la primera infancia (Macours,
Schady y Vakis, 2008; Paxson y Schady, 2008), lo que sugiere que una intervencin
muy temprana podra producir mejores rendimientos de lo que se esperara, por
ejemplo, observando el patrn de efectos de programa en la inscripcin escolar por
edad o grado escolar.
Existen varias razones del porqu las TMC pueden haber tenido slo modestos
efectos en los resultados finales en educacin y salud. Una posibilidad es la de
que algunas restricciones importantes a nivel familiar no son atendidas por las
7 Los efectos de los programas de TMC en los logros escolares de los adultos se discutieron en
Behrman, Parker y Todd (2005). Se hall falta de impacto en las puntuaciones de las pruebas,
aun entre nios que recibieron mayor escolaridad, en Ponce y Bedi (2008) para Ecuador; en
Behrman, Sengupta y Todd (2000) para Mxico; y de manera ms convincente, desde un punto
de vista metodolgico, en Filmer y Schady (2009b) para Camboya; y Behrman, Parker y Todd
(2005) para Mxico.

Visin general 23
TMC segn su diseo actual; estas restricciones incluiran prcticas deficientes de

cuidado de los hijos, informacin inadecuada u otros insumos a la produccin de
educacin y salud. Otra posibilidad es que la calidad de los servicios sea tan baja,
quizs especficamente para los pobres, que el solo aumento en el uso no produce
grandes beneficios.
Opciones de polticas y diseos

Anteriormente en esta visin general, discutimos las circunstancias en las cuales es
deseable una TMC. Dado que se ha decidido instalar una TMC, cmo debera disearse?
Regresamos ahora a las cuestiones sobre el diseo de programas de TMC, incluyendo la
seleccin de beneficiarios, el control de las condiciones, el tamao de la transferencia
y las intervenciones complementarias que se necesitan.
Definir la poblacin objetivo

La primera cuestin que cualquier autor de polticas que considere una TMC debe
atender es la de seleccionar los beneficiarios elegibles. Una TMC debe disearse para
dirigirse a familias pobres (para las que hay un fundamento ms fuerte para redistri-
buir) que no invierten lo suficiente en el capital humano de los hijos.
En la prctica, seleccionar la poblacin objetivo para una TMC implica en primer
lugar definir los criterios de elegibilidad con base en la pobreza. Los problemas de
seleccionar el mtodo correcto de enfoque y de fijar puntos de corte para la elegi-
bilidad (es decir, quin califica como pobre) son semejantes a los requeridos para el
diseo de cualquier programa de asistencia social.
Definir el segundo criterio para la focalizacin (esto es, las familias que no
invierten suficiente en el capital humano de los hijos) es ms complicado. En
general, cuando las familias han calificado con base en los criterios de pobreza,
los programas continan haciendo transferencias mientras esas familias tengan
hijos en las edades correctas y los enven al colegio y/o a los centros de salud.
En algunos casos, puede valer la pena utilizar un objetivo demogrfico ms estre-
cho para dirigir las transferencias a subgrupos de poblacin que parezcan tener
mayores brechas de capital humano. Este enfoque ms estrecho podra implicar
centrarse en familias pobres con hijos en transicin de primaria a secundaria en
algunos pases y familias pobres con hijos jvenes en regiones con altas tasas de
desnutricin en otros.
Puede haber compensaciones entre los objetivos de redistribucin y de capital
humano resultantes de enfoques alternativos de focalizacin. En un entorno en el
que una gran proporcin de la poblacin pobre experimente brechas significativas
y similares de capital humano, es probable que las compensaciones sean pequeas.

Por otro lado, cuando las brechas de capital humano se concentran mucho en una
proporcin relativamente pequea de los pobres, disear una TMC para maximizar el
impacto en la acumulacin de capital humano puede limitar su capacidad de actuar
como mecanismo redistributivo.
Seleccionar las condiciones apropiadas y el monto

de la transferencia
Es el aumento en el uso de servicios educativos y de salud que resulta de las TMC
nada ms un resultado de los efectos de ingreso inherentes a las transferencias? La
respuesta a esta pregunta tiene implicaciones importantes para el grado al que se
implementen y controlen las condiciones y el grado al que se penalice a las familias
que no las cumplan. Segn est presente, la evidencia de una variedad de fuentes
(incluyendo comparaciones de programas o pases, fallas imprevistas accidentales
en la implementacin de los programas, caractersticas intencionales de diseo de
los mismos y modelos estructurales de comportamiento familiar) sugiere que el
impacto de los programas de TMC en el uso de los servicios no puede explicarse slo
por el componente de dinero del programa.8 As, las condiciones son importantes,
al menos en cuanto a aumentar el nivel de inscripcin escolar y el uso de servicios
preventivos de salud.
Sin embargo, el uso del servicio es generalmente un medio para obtener un fin,
y por tanto, el primer paso al seleccionar las condiciones correctas es efectuar una
revisin de la evidencia sobre los vnculos entre el uso del servicio y los resultados
deseados. Es llevar a los nios a los centros de salud la forma ms efectiva de mejorar
su nutricin y salud en forma ms amplia? O es ms eficaz suministrar a las madres
informacin sobre nutricin y cuidado de nios, y ofrecerles capacitacin?
Otra posibilidad es la de condicionar la transferencia monetaria al logro de los
resultados, en particular cuando se desconocen o son complejos los vnculos entre
los comportamientos sobre uso de los servicio y los resultados, pero se juzga que los
resultados estn en su mayor parte dentro del control de los beneficiarios. En el futuro,
la experimentacin con planes alternativos de incentivos (por ejemplo, por medio de
programas piloto a pequea escala) debera ser ms importante. Esto puede hacerse
8 De Brauw y Hoddinott (2008) y Schady y Arajo (2008) explotaron fallas imprevistas en la

implementacin de programas en Mxico y Ecuador, respectivamente. Filmer y Schady (2009c)
analizaron las diferencias en los efectos en los hermanos para el programa Cessp en Camboya,
en el que las transferencias estn condicionadas a la inscripcin de un solo hermano. Se han
utilizado tambin mtodos de simulacin y modelado estructural para estimar la importancia
relativa de los efectos ingreso y precio asociados con las transferencias en Brasil (Bourguignon,
ferreira y Leite, 2003) y Mxico (Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006).

Visin general 25
agregando bonos por desempeo a los beneficios bsicos que reciben las familias por
cumplir las condiciones de asistencia.
Una segunda pregunta es la de cmo establecer la cantidad apropiada de la
transferencia. Como se discuti antes, las transferencias mayores han producido
generalmente mayores mejoras en la pobreza de consumo (o ingreso), lo cual es
un resultado que parece ser razonable. En trminos de resultados en educacin y
salud, las preguntas crticas son: 1) cun elsticos son los resultados con respecto al
ingreso? y 2) producen las mayores transferencias cambios mayores en el compor-
tamiento de las familias receptoras? En cuanto a la inscripcin escolar en Camboya,
el rendimiento marginal de las transferencias parece disminuir muy rpidamente,
aun cuando la transferencia de lnea base es bastante pequea (Filmer y Schady,
2009a). Sin embargo, en forma ms general, es probable que el monto adecuado de
la transferencia para una TMC dependa del peso relativo que se d a los objetivos
de redistribucin y capital humano del programa, y es probable que vare segn los
resultados y los entornos. El modelado estructural y la experimentacin a pequea
escala pueden ayudar a los autores de polticas a identificar y cuantificar las com-
pensaciones (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003; Attanasio, Meghir y Santiago,
2005; Todd y Wolpin, 2006a).
Reglas de ingreso y salida

El diseo de un programa eficaz requiere tambin una cuidadosa consideracin de
las reglas para el ingreso y la salida del programa, lo que es necesario para evitar
confusin entre los beneficiarios potenciales y para minimizar el potencial de ma-
nipulacin y abuso. Las reglas de ingreso y salida son importantes tambin porque
pueden tener efectos no previstos de incentivos, en particular relacionados con la
participacin en la fuerza laboral. Hasta la fecha, las TMC han utilizado el reemplazo
de la comprobacin de medios y no el umbral de ingresos para focalizar a los bene-
ficiarios y as la correspondencia entre la elegibilidad al programa y la oferta laboral
es ms dbil que en muchos programas de bienestar en los pases desarrollados. Sin
embargo, cuanto mejor sea el reemplazo de la comprobacin de medios para distin-
guir entre familias pobres y no pobres, ms estar correlacionado con el ingreso
y el consumo y ms probable ser que ofrezca desincentivos para la participacin
de los adultos en el mercado laboral. Las soluciones potenciales incluyen el uso de
lmites de tiempo sobre los beneficios (como sucede en Chile o en los Estados Unidos
en el programa Temporary Assistance for Needy Families [TANF]), y la adopcin de
beneficios graduados (con los cuales slo hay una reduccin parcial de los bene-
ficios despus de que la recertificacin muestra que las familias han dejado de ser
elegibles segn los criterios originales) a fin de evitar riscos y los efectos negativos
de incentivos asociados en la oferta laboral.

Intervenciones complementarias
En muchos pases en desarrollo, la prestacin de servicios educativos y de salud es
disfuncional. Una infraestructura deficiente, el ausentismo y la falta de suministros
adecuados son problemas ms bien comunes en los colegios y los centros de salud.
Para lograr los objetivos de capital humano de los programas de TMC ser necesaria la
adaptacin de la prestacin de los servicios. En algunos pases, esta adaptacin puede
requerir que los gobiernos u otros actores presten los servicios donde antes no existan.
Mejorar la calidad es quiz un problema aun mayor y algunos gobiernos han intentado
abordar esto ofreciendo incentivos monetarios a los proveedores de servicios de salud
y educacin por un buen desempeo. Con frecuencia se han emprendido reformas
para incrementar el acceso y la cobertura de los servicios en forma simultnea o como
parte integral del programa de TMC.
En adicin a la deficiente calidad de los servicios, otras restricciones a nivel familiar
pueden dificultar que las TMC mejoren los resultados finales en salud y educacin. El
grfico 5 ilustra este punto para Ecuador y en l se pueden apreciar los puntajes de
los nios en una prueba de desarrollo cognitivo en la primera infancia. A los 3 aos,
la mayor parte de los nios en la muestra de Ecuador estn rezagados slo en forma
modesta con respecto a la poblacin de referencia. A los 6, la edad en la que entran a
primer grado, los nios de los dos deciles ms pobres de la distribucin nacional de
riqueza, estn casi tres desviaciones estndar por debajo de lo que deberan estar. La
implicacin es clara: es improbable que una TMC por s sola, o aun una combinacin
con colegios de alta calidad remedie tales desventajas. Esto es particularmente impor-
tante porque la investigacin terica y emprica reciente sugiere que los rendimientos
de las inversiones posteriores en el ciclo de vida sern limitadas si los nios no tienen
niveles adecuados de desarrollo cognitivo, social y emocional en la primera infancia
(Cunha y otros, 2006; Knudsen y otros, 2006).
En estas circunstancias, es probable que sean de particular importancia las interven-
ciones que buscan mejorar las prcticas de cuidado de nios y la calidad del entorno del
hogar. Oportunidades y algunos otros programas de TMC intentan exponer a los padres
a nueva informacin y prcticas condicionando las transferencias a la participacin
en charlas (conocidas como plticas). La condicin para recibir el dinero contribuye
a asegurar que los padres asistan y participen en las plticas. Sin embargo, puede ser
necesario el paquete de dinero condicionado y un programa integral que cuente con
participacin ms activa de trabajadores sociales y otros.
Las TMC en el contexto de las polticas de proteccin social

Los programas de TMC constituyen slo una de las opciones dentro del arsenal de
programas de proteccin social que pueden utilizarse para redistribuir el ingreso a

Visin general 27
Grfico 5 Desarrollo cognitivo segn deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04
110
105
100
Puntaje TVIP estandarizado
95
90
85
80
75
70
65
60
36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70
Edad de los nios (meses)
Primer decil (ms pobre) Tercer decil

Segundo decil Cuarto decil
Fuente: Paxson y Schady, 2007.

Nota: TVIP = Test de Vocabulario en Imgenes Peabody. Cada lnea corresponde a un decil de la distribucin nacional
de riqueza, desde el primer decil (el ms pobre) hasta el cuarto. El test se codific de modo que un puntaje de 100
corresponde al desempeo promedio en una poblacin de referencia y la desviacin estndar es 15.
familias pobres. Ellos no pueden ser el instrumento correcto para todas las familias
pobres; por ejemplo, no pueden atender a los adultos mayores pobres, a las familias
sin hijos o a las familias cuyos hijos estn por fuera del rango de edades cubierto por
la TMC. La redistribucin a esos grupos se maneja mejor con otros medios. En el caso
de los entrados en aos pobres, es probable que sean bajos los desincentivos de oferta
laboral potencial de las transferencias monetarias y la justificacin de inversiones adi-
cionales en capital humano es cuestionable. Como resultado, las pensiones sociales (o
no contributivas) constituyen a menudo el instrumento preferido utilizado tanto por
los pases desarrollados como por los pases en desarrollo para suministrar asistencia
a los entrados en aos pobres.
Adems, es improbable que una TMC sea el mejor instrumento para el manejo del
riesgo social. Las TMC se han utilizado para ayudar a amortiguar el impacto negativo
de varios tipos de crisis en los pobres, pero su enfoque en las inversiones a largo plazo
en capital humano y su dependencia de focalizacin administrativa significan que
los programas de TMC en general no son el mejor instrumento para tratar la pobreza
transitoria. Los programas de transferencia que no implican compromisos a largo plazo
(como los implcitos en las condiciones de las TMC), que son autofocalizados (y as no

implican decisiones administrativas complejas para el ingreso o salida del programa)

y que involucran a los beneficiarios en actividades que pueden contribuir a tratar la
fuente de la crisis (por ejemplo, actividades relativas al trabajo), parecen ser mejor
adecuados que las TMC como instrumentos para el manejo del riesgo.
As, en la mayor parte de los contextos de los pases, es probable que coexistan
las TMC y otros programas de transferencias monetarias y deben considerarse como
complementos y no como sustitutos, que atienden distintas caractersticas de las
familias y la naturaleza de la pobreza que esas familias experimentan. No es sorpren-
dente que los autores de polticas y los administradores de los programas de las TMC
en Amrica Latina, la regin en la que tales programas tienen ms tradicin y una
condicin ms establecida, estn lanzando TMC como parte de un sistema ms ge-
neral de proteccin social y hacerlo requiere que las caractersticas del diseo bsico
de los programas sean compatibles; por ejemplo, el monto de la transferencia de una
TMC tiene que estar en relacin con el de otras transferencias monetarias con el fin
de limitar las distorsiones, asegurar la equidad horizontal y hacer que los programas
sean polticamente aceptables.
Por ltimo, las sinergias administrativas potenciales de los programas de trans-
ferencia monetaria son grandes. Quiz los ejemplos ms obvios sean los sistemas
comunes de focalizacin administrativa y los de hacer pagos a los beneficiarios (como
con tarjetas electrnicas). Numerosos pases estn considerando o experimentando
tambin con una plataforma comn de actividades de extensin y servicios, servicios
en un solo sitio que puedan utilizar los beneficiarios de todos los programas de pro-
teccin social para tener acceso a los beneficios e interactuar con los administradores
de los programas.
Conclusin
Los programas de TMC a menudo se describen en trminos extremamente positivos
y extremamente negativos. Nuestra revisin de la experiencia de las TMC confirma
hasta el momento que los programas han sido eficaces en el sentido de que existe
evidencia slida de sus impactos positivos en la reduccin de la pobreza a corto plazo
y en el aumento en el uso de los servicios de educacin y salud. Esos logros no deben
minimizarse pues constituyen una prueba poderosa de que los programas pblicos
bien diseados pueden tener efectos significativos en los indicadores sociales crticos.
Las TMC han tenido tambin externalidades institucionales positivas, en forma ms
notoria a travs de su nfasis en el control y evaluacin, por medio de los cuales han
contribuido a fortalecer una cultura de resultados dentro del sector pblico, al menos
dentro de las polticas sociales. Ese fortalecimiento es claramente un legado que vale
la pena sostener. Al mismo tiempo, nuestra revisin ofrece razones amplias para ser

Visin general 29
precavidos y evitar transformar las virtudes obvias de las TMC en una ciega campaa
de defensa a su favor.
Hace 50 aos, Albert Hirschman (1958) argument que el desarrollo es una cadena
de desequilibrios en los cuales la expansin de un sector crea presiones hacia atrs o
hacia delante que pueden suministrar los estmulos necesarios para la expansin de
otro sector que est todava subdesarrollado. Esos vnculos operan no slo a travs
de la motivacin estndar por el beneficio, sino tambin ejerciendo presin poltica
para la accin del gobierno. Los programas de TMC han aumentado la demanda de
los pobres por servicios y tienen potencial de desencadenar un proceso ms general
para transformar los servicios de salud, educacin y sociales. Es an demasiado pronto
para afirmar que la ola actual de programas de TMC producir esos resultados, pero la
experiencia hasta el momento ofrece espacio para la esperanza.

1
Introduccin
L os pases han venido adoptando o considerando adoptar programas de trans-

ferencias monetarias condicionadas ( TMC) a una tasa prodigiosa. En algunos
pases, entre ellos Brasil, Ecuador y Mxico, las TMC se han convertido en el
mayor programa de asistencia social, cubriendo millones de familias. Se las ha
alabado como forma de reducir la desigualdad, en especial en pases con grandes
desigualdades en Amrica Latina; de ayudar a las familias a salir del ciclo vicioso
en que la pobreza se transmite de una generacin a otra; de promover la salud,
nutricin y educacin infantil; y de ayudar a los pases a cumplir los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Nancy Birdsall, del Center for Global Development, dice
que las TMC estn lo ms cerca que puede estarse de una solucin milagrosa en
el desarrollo (Dugger, 2004). A la inversa, un artculo del Institute of Develop-
ment Studies Bulletin se refiere a las TMC como superfluas, perniciosas, atroces y
abominables (Freeland, 2007, p. 75), argumentando que representan una forma
imprctica de mejorar el uso de los servicios sociales (particularmente en pases
de bajos ingresos) y son inmorales porque pueden privar a los ms necesitados
de la asistencia que merecen.
Tienen sentido esta y otras afirmaciones? Tienen soporte de evidencia emprica
disponible? Qu implica todo esto para la forma en que los pases que tienen TMC
deberan estructurar o reformar esos programas? Qu sucede con los pases que no
tienen TMC pero estn considerando implementarlas, a menudo en circunstancias
muy distintas de aquellas en las que inicialmente se introdujeron?
En el presente informe se busca responder a estas y otras preguntas rela-
cionadas. Especficamente, se dispone un marco conceptual para considerar el
fundamento econmico de las TMC; se revisa la evidencia muy rica que ha sido
acumulada sobre las TMC, en especial la que aparece a partir de las evaluaciones
de impacto; se discute cmo el diseo de las TMC en la prctica debera basarse
en la informacin suministrada por el marco conceptual y la evidencia sobre los
impactos; y se discute cmo se incluyen las TMC en el contexto de las polticas
sociales ms generales.

El informe muestra que existe evidencia considerable de que las TMC han mejorado
la vida de los pobres. Las transferencias generalmente han sido bien enfocadas en
las familias pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza,
en algunos pases en cantidad sustancial. Los ajustes de compensacin que pueden
haber entorpecido el impacto de las transferencias, como la reduccin en la partici-
pacin de los beneficiarios en el mercado laboral, parecen haber sido relativamente
modestos. Adems, los programas de TMC a menudo han provisto un punto de
entrada para la reforma de subsidios mal focalizados y para actualizar la calidad
de las redes de seguridad social. As, se argumenta en el informe que las TMC han
constituido una forma eficaz de redistribucin del ingreso hacia los pobres, aunque
se reconoce que aun los programas de TMC mejor diseados y mejor administrados
no pueden suplir todas las necesidades de un sistema integral de proteccin social
y deben complementarse con otras intervenciones, como pensiones sociales y pro-
gramas de trabajo o empleo.
En el informe se considera tambin el fundamento de condicionar las transferencias
al uso de servicios especficos de salud y educacin por parte de los beneficiarios de
los programas. La utilizacin de dichas condiciones (en oposicin a efectuar trans-
ferencias monetarias incondicionadas) puede justificarse como medio de reforzar
los incentivos para que las familias inviertan ms en el capital humano de los hijos,
por ejemplo, cuando existe informacin inadecuada sobre los rendimientos de estas
inversiones, miopa, altruismo incompleto entre padres e hijos, o externalidades que
no son tenidas en cuenta por las familias. Ms generalmente, las consideraciones de
economa poltica pueden algunas veces favorecer a las transferencias condicionadas
sobre las incondicionadas. Por ejemplo, es probable que tanto los contribuyentes como
los beneficiarios apoyen las transferencias a los pobres si se vinculan esas transferencias
a esfuerzos para superar la pobreza a largo plazo, en particular acciones para mejorar
el bienestar de sus hijos.
Las TMC han llevado tambin a un mayor uso de los servicios de salud y educacin,
que es un objetivo clave que se intenta lograr con las TMC. No obstante, la evidencia
sobre mejoras en los resultados finales en salud y educacin es ms mixta. As, las TMC
han aumentado la probabilidad de que las familias lleven a los hijos a chequeos pre-
ventivos de salud, pero el hacerlo no siempre ha producido una condicin de nutricin
mejor para ellos; y las tasas de inscripcin escolar han aumentado sustancialmente
entre los beneficiarios de los programas, pero existe poca evidencia de mejoras en los
resultados del aprendizaje. Estos hallazgos sugieren que para maximizar sus efectos
potenciales en la acumulacin de capital humano de las familias pobres, las TMC de-
beran combinarse con programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de
salud y educacin y proveer otros servicios de apoyo. La evidencia sugiere tambin
la necesidad de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no
slo en el uso de los servicios.

Introduccin 33
La ola de TMC
La definicin comn de un programa de transferencias monetarias condicionadas es
que transfiere dinero a las familias pobres siempre y cuando stas efecten inversio-
nes especificadas de antemano en el capital humano de sus hijos.1 En general, esto ha
implicado adjuntar condiciones a las transferencias. Las condiciones sobre salud y
nutricin a menudo exigen chequeos peridicos o control del crecimiento y vacunas
para nios menores de 5 aos, atencin perinatal para las madres y asistencia de stas
a charlas peridicas de informacin sobre salud. Las condiciones sobre educacin
usualmente incluyen la inscripcin escolar y la asistencia al colegio el 80 u 85% de
los das escolares, y ocasionalmente alguna medida de desempeo. La mayora de los
programas de TMC transfieren el dinero a la madre de la familia, u, ocasionalmente,
al estudiante.
Los programas de TMC tienen dos objetivos claros. Primero, buscan ofrecer a las
familias pobres una base mnima de consumo. Segundo, al hacer que las transferencias
sean condicionales, buscan estimular la acumulacin de capital humano y romper el
crculo vicioso de transmisin de la pobreza entre las generaciones.
El inters y el alcance de los programas de TMC han crecido enormemente en los
ltimos 10 aos. Los mapas que se presentan en el grfico 1.1 dan una idea de esta
expansin, aunque restan importancia a la expansin porque todo Brasil y todo Mxico
se presentan como activos en 1997, cuando los programas Bolsa Escola slo funciona-
ban en unos pocos municipios y el programa Oportunidades de Mxico se limitaba a
zonas muy pobres. Esos programas no fueron nacionales durante varios aos y 10 aos
despus, 29 pases en desarrollo tenan algn tipo de programa de TMC operando (en
algunos casos, ms de uno) y muchos otros pases estaban planeando tener uno. La
variedad de formas de gobierno interesadas cubre todos los continentes, aunque los
programas establecidos durante mayor tiempo y los ms evaluados se encuentran en
forma predominante en los pases de medianos ingresos de Amrica Latina.
En forma simultnea al aumento en el nmero de pases con programas ha habido
un aumento en el tamao de algunos programas. El programa de Mxico empez
con unas 300.000 familias beneficiarias en 1997, pero ya cubre 5 millones de familias.
Brasil empez con programas municipales de Bolsa Escola en Brasilia y el municipio
de Campinas, los que condujeron a efectuar rplicas por parte de los gobiernos loca-
les, seguidas de programas federales para sectores especficos y luego su unificacin y
1 Varios programas que tienen la mayora de las caractersticas de diseo de las TMC transfieren
estampillas de alimentos en lugar de dinero (como el programa Comer es Primero de Rep-
blica Dominicana y el programa Supremos de Costa Rica), o alimentos (el programa Food for
Education de Bangladesh). Se podra esperar que estos programas tengan efectos semejantes a
los de las TMC.

Grfico 1.1 Las TMC en el mundo
1997
Mxico
Bangladesh
Brasil
2008
Turqua
Pakistn
Mxico Repblica Dominicana Burkina
Jamaica Faso India Camboya Filipinas
Guatemala Honduras
El Salvador Nicaragua
Costa Rica Yemen
Panam Colombia
Kenia Bangladesh
Ecuador Nigeria
Per Brasil Indonesia
Bolivia
Paraguay
Chile
Argentina
Fuente: Banco Mundial.
reforma. Hoy el programa federal Bolsa Famlia atiende a 11 millones de familias o 46

millones de personas. En otros pases, el aumento del tamao ha sido menos explo-
sivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el objetivo inicial del
programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007 cubra 1,5 millones
de familias beneficiarias.
Muchos analistas de polticas sociales ven tambin un paralelo en el movimiento hacia
las TMC en los pases en desarrollo y la agenda de bienestar para el trabajo en los Estados

Introduccin 35
Unidos y Europa, incorporada en reformas que llevaron al Revenu Minimum dInsertion

en Francia, a las reformas del Temporary Assistance for Needy Families (TANF) en los
Estados Unidos y al New Deal en el Reino Unido. Como las TMC en el mundo en desa-
rrollo, todos estos programas requieren comportamiento deseado a cambio de apoyo
de ingreso. En entornos con mercados laborales muy informales, las condiciones sobre
salud y escolaridad de los nios son ms fciles de controlar que los requerimientos de
bsqueda de empleo y trabajo y as son adaptaciones sensibles de la nocin bsica de
vincular la asistencia social al cambio positivo en el comportamiento.
El cuadro 1.1 presenta una lista parcial de programas de TMC considerados en
este informe. La lista no es completa: existen programas adicionales en operacin
para los cuales existe poca informacin disponible y algunos programas se ajustan a
la definicin de TMC de mejor manera que otros; por ejemplo, el programa Bono de
Desarrollo Humano (BDH) en Ecuador no ha controlado nunca el cumplimiento de
las condiciones de salud y educacin, aun cuando una campaa de mercadeo social
resaltaba que los beneficiarios eran responsables de asegurar que sus hijos estuviesen
inscritos en el colegio y fuesen llevados a los centros de salud para chequeos preventivos.
Ms informacin sobre el programa en el cuadro 1.1 y sobre otros programas de TMC
en el mundo en desarrollo se suministra en los cuadros de programa por programa
de un vistazo en el apndice A.
Aun sin incluir cada programa, el cuadro 1.1 muestra que las TMC varan mucho
en su alcance. Algunos programas son nacionales, otros son programas de nicho y
otros constituyen esfuerzos piloto a pequea escala. El cuadro 1.1 muestra tambin
que algunos programas han requerido que las familias que reciben transferencias
cumplan slo con condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de Amrica
Latina y el Caribe, han requerido que las familias cumplan tanto las condiciones de
escolaridad como las de salud.
Tema y variaciones
El papel de los programas de TMC en las polticas sociales es distinto segn el lugar,
como consecuencia de las diferencias tanto en su diseo como en el contexto en que
operan. En forma ms clara, los programas de TMC varan con respecto a las medidas
pertinentes de tamao. En cuanto a cobertura absoluta, varan entre 11 millones de
familias (Brasil) y 215.000 (Chile), hasta programas piloto con unos pocos miles de fa-
milias (Kenia, Nicaragua). En cuanto a cobertura relativa, van desde aproximadamente
el 40% (Ecuador) y el 20% de la poblacin (Brasil, Mxico) hasta un 1% (Camboya). En
cuanto a presupuesto, los costos varan entre un 0,5% del producto interno bruto (PIB)
en pases como Brasil, Ecuador y Mxico, y un 0,08% del PIB en Chile. La generosidad
de los beneficios est entre el 20% del consumo promedio familiar en Mxico y el 4%
en Honduras, y aun menos en los programas de Bangladesh, Camboya y Pakistn.

Cuadro 1.1 Matriz de tamao de programas y alcance de las condiciones
Condiciones
Tamao / Objetivo del programa Educacin y salud Slo educacin

Nacional Bolsa Famlia (Brasil) Bolsa Escola (Brasil)
Oportunidades (Mxico) Jaring Pengamanan Social
(Indonesia)
Bono de Desarrollo Humano
(Ecuador)
Familias en Accin (Colombia)
Program of Advancement through
Health and Education (Jamaica)
Nicho (poblacin objetivo regional Chile Solidario Female Secondary School Assis-
o estrecha) tance Program (Bangladesh)
Proyecto de Mitigacin del Riesgo Japan Fund for Poverty Reduction
Social (Turqua) (Camboya)
Education Sector Support Project
(Cambodia)
Education Sector Development
Project (Yemen)
Pequea escala / piloto Programa de Asignacin Familiar Subsidio Condicionado a la
(Honduras) Asistencia Escolar - Bogot
(Colombia)
Cash Transfer for Orphans and Punjab Education Sector reform
Vulnerable Children (Kenia) Program (Pakistn)
Atencin a Crisis (Nicaragua)
Red de Proteccin Social
(Nicaragua)
Se espera que los programas de TMC ocupen distintos nichos en la poltica social.
En algunos pases (Brasil, Jamaica, Mxico), el programa de TMC ofrece asistencia
social en gran escala y surgi a partir de la reforma y expansin de otros programas
de asistencia social.
En Mxico, Oportunidades se instituy para reemplazar subsidios de consumo mal
focalizados y que tenan un impacto limitado en la pobreza. Para mediados de los aos
noventa, el gobierno mexicano tena 15 programas de subsidio de alimentacin, de los
cuales 11 estaban dirigidos a poblaciones urbanas y rurales y 4 no tenan mecanismo
explcito de focalizacin (ver Levy y Rodrguez [2004]; Levy [2006]). Ms de la mitad
de la financiacin social se asignaba a subsidios de pan y tortilla en zonas urbanas,
gran parte de los cuales era absorbido por familias urbanas que no eran pobres. Los

Introduccin 37
subsidios de alimentacin fueron una forma ineficiente de redistribuir el bienestar a

los pobres rurales, quienes a menudo vivan en comunidades pequeas y de difcil
acceso. Aproximadamente el 60% de las familias pobres rurales no reciba apoyo del
gobierno federal (Rodrguez, 2003). Exista poca coordinacin entre los programas, se
realizaban por duplicado las tareas administrativas, haba un notorio desequilibrio en
el gasto que favoreca las zonas urbanas y no existan evaluaciones sistemticas para
analizar la eficacia de tales programas.
Oportunidades constituy una innovacin en la poltica social mexicana. En lugar
de subsidios ineficientes y transferencias monetarias focalizadas en forma deficiente,
el programa hizo explcito el compromiso de dar a los beneficiarios la libertad de
elegir cmo utilizaran las transferencias mientras se comprometiesen con cierto
comportamiento en cuanto a educacin, salud y nutricin, lo que se consideraba como
inversin en capital humano.
En Brasil, varios estados empezaron a experimentar con nuevas formas de asis-
tencia social a mediados de los aos noventa. En 1995, se iniciaron dos programas
(Bolsa Escola y el Programa de Ingreso Familiar Mnimo Garantizado) en el Dis-
trito federal (Brasilia) y Campinas, respectivamente. El gobierno federal inici el
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) en 1996 y dos aos despus
el gobierno empez a efectuar transferencias a los municipios que ejecutaban pro-
gramas de TMC.
Para 2001, las TMC con condiciones para educacin se extendieron a ms de 100
municipios y dieron soporte a aproximadamente 200.000 familias (Lindert y otros,
2007). Ese mismo ao, el gobierno federal decidi crear una versin nacional del
programa Bolsa Escola e inici tambin el programa Bolsa Alimentao (2001), una
transferencia condicional de dinero para mujeres embarazadas y lactantes con hijos;
con el Auxlio Gs (2002), una transferencia monetaria incondicionada se intent
mitigar los efectos en las familias pobres al eliminarse por fases los subsidios de gas
para cocina; y el programa Carto Alimentao (2003), una transferencia general de
dinero a la poblacin de extrema pobreza, para promover el consumo de alimentos e
impedir el hambre. Bolsa Famlia fue creado en 2003 al fusionarse Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao, Carto Alimentao y Auxlio Gs. La consolidacin de los programas
seal un esfuerzo para mejorar la eficiencia de la red de seguridad social y ampliar
el apoyo federal a los programas focalizados hacia los pobres.
En otros pases, como Chile, los programas son ms pequeos e intentan llenar
los vacos de un gran nmero de servicios sociales existentes y aunarlos. En algunos
pases, los programas de TMC son independientes (Honduras, Jamaica), en otros pro-
veen vnculos a un arreglo algunas veces creciente de otros servicios (Chile, Colombia,
Mxico). En varios pases, los programas de TMC constituyen an esfuerzos piloto
pequeos (Kenia, Nicaragua) y en otros, las races de los programas se encuentran en
el sector educativo (Camboya) o constituyen un hbrido de asistencia social y educa-

cin (Bangladesh, Kenia). Algunos de los programas nacientes se centrarn ms en la

nutricin de los nios ms jvenes.
Muchos programas de los pases de medianos ingresos han procurado un enfoque
integrado hacia la reduccin de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia social
y formacin de capital humano. Cubren a los nios desde el nacimiento (o desde el
embarazo) hasta los 14 a 16 aos, con condiciones de uso de servicios de salud para
los nios de 0 a 5 o 6 aos y con condiciones de inscripcin escolar de ah en ade-
lante. La focalizacin se efecta usualmente mediante reemplazo de comprobacin
de medios de vida, algunas veces en combinacin con focalizacin geogrfica. En la
mayora de los casos, los programas los administran los ministerios de bienestar so-
cial o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos de ese tipo de TMC incluyen
Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Jamaica, Mxico, Panam y Turqua. Mxico
tiene uno de los programas ms representativos de esta clase. El programa se inici
temprano, su evolucin se ha realizado en forma deliberada y ha tenido xito. Lo que
realmente hace que el programa mexicano sea tan representativo son las sucesivas
olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la colocacin de esos datos en el
dominio pblico y los cientos de artculos y miles de referencias resultantes que ha
generado este acceso fcil.
Los esfuerzos de Brasil han sido tambin ejemplares. Tambin su programa empez
temprano, ha tenido una gran evolucin y es igualmente grande en cuanto a cobertura
e importancia. Las TMC de Brasil presentan un interesante contraste con el caso mexi-
cano en varios aspectos: el tema del federalismo se encuentra ms en primer plano;
tiene una direccin ms suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco ms la
redistribucin que la formacin de capital humano. Adems, a diferencia del programa
mexicano, los programas de Brasil no incorporaron en forma explcita en su diseo
evaluaciones de impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el impacto
que han causado en el consumo, la pobreza, la salud, la nutricin y la educacin que en
el programa de Mxico. El cuadro 1.2 presenta algunas de las similitudes y diferencias
ms sobresalientes entre el programa Oportunidades de Mxico y el programa Bolsa
Escola de Brasil.
Hay otra rama de la familia de programas de TMC que se centra en la educacin en
los pases de bajos ingresos. Los programas usualmente cubren un segmento estrecho
de la educacin; algunos slo la secundaria (como el Female Secondary School As-
sistance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR]
de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos
slo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania)
y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia).
La gnesis de estos programas es ms bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap
form parte de una estrategia para cerrar una brecha de gneros en educacin que era
significativa en ese entonces, lo que se consider un objetivo de poltica importante:

Cuadro 1.2 Implementacin de programas similares: contraste entre Mxico y Brasil
Caracterstica del programa Mxico Brasil
Introduccin
Caractersticas ms similares
Tamao del programa 5 millones de familias 11 millones de familias
25% de la poblacin 25% de la poblacin
Definicin de las condiciones Educacin: Educacin:
Inscripcin escolar y asistencia mnima del 85%, mensual Asistencia al colegio mnima del 85% en un
y anualmente perodo de 3 meses para los nios entre 6 y 15
Complecin de secundaria (para cuenta de ahorros) aos de edad
Salud: Salud:
Cumplimiento de todos los miembros de la familia con Nios de 0 a 7 aos: vacunacin y seguimiento
el nmero requerido de visitas a centros de salud y asis- de desarrollo en nutricin
tencia de la madre a conferencias de salud y nutricin Mujeres embarazadas: visitas pre y posnatales;
seminarios sobre salud y nutricin
Caractersticas menos similares

Sistema de focalizacin Focalizacin geogrfica utilizada para determinar qu zonas Focalizacin geogrfica para asignar racin a
rurales participan inicialmente espacios en el registro de las familias pobres
Reemplazo de comprobacin de medios para focalizacin Reemplazo de comprobacin de medios como
de familias dentro de localidades y en zonas urbanas sistema de focalizacin de familias
El programa efecta la focalizacin y la inscripcin al Los municipios efectan la focalizacin del
programa programa y la inscripcin a ste
Evaluacin Se tiene en cuenta explcitamente en el diseo del Sin intento sistemtico de integrar la evaluacin
programa de impacto del programa al diseo
Estructura de los beneficios Diferenciada por edades, grados y gneros Diferenciada segn el nivel de pobreza
Mecanismo de pago En dinero en efectivo en puntos de pago especficos Mediante tarjeta dbito utilizable en bancos,
del programa cajeros automticos y puntos de lotera
Cumplimiento de las condiciones Riguroso; reduccin de los beneficios en la primera ronda Sistema de advertencia, las familias incumplidas se
de incumplimiento consideran en necesidad de atencin adicional
y resolucin de problemas

39
03/08/2009 16:04:11
en 1981, la tasa de alfabetizacin femenina (aproximadamente un 13%) era cerca de

la mitad de la masculina (26%). Como resultado, se hizo disponible para las nias
una serie de programas de estipendio y de dispensa de pago de matrcula en tanto
asistieran regularmente al colegio, pasaran los grados y permanecieran sin casarse.
Adems, se inici el Food for Education Program (FFE) en 1995 para proveer transfe-
rencias a las familias pobres con la condicin de que enviasen a los hijos al colegio de
primaria (Ravallion y Wodon, 2000). La transferencia en especie del FFE fue convertida
a transferencia monetaria en 2002 y el nombre del programa cambi al de Primary
Education Stipend Program.
En Indonesia se instituy el programa JPS despus de la crisis financiera de Asia
oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el colegio. En Kenia y Tanzania,
los programas se disearon especialmente para hacer frente a la crisis de hurfanos y
nios vulnerables, crisis que se gener a raz de la epidemia de VIH/SIDA. En muchos
casos, la estructura administrativa subyacente a los programas es menos sofisticada
que la de los grandes programas de Amrica Latina, lo cual es resultado de varios
factores. Primero, dado que estos programas son primordialmente educativos y los
ejecuta con mucha frecuencia el ministerio de educacin, existen menos participantes
que coordinar. Segundo, no siempre la asistencia diaria constituye una condicin para
recibir la transferencia, lo que simplifica la administracin. Tercero, los programas son
ms recientes y estn ubicados en pases de menor capacidad, de modo que deben
esperarse sistemas ms sencillos. Para compensar la falta de estructuras administrativas
complejas, a menudo el papel de la comunidad en la implementacin de los programas
es mayor que en los programas latinoamericanos.
Chile Solidario opera en forma muy distinta para cubrir un nicho diferente. El
programa est dirigido slo a los extremamente pobres, alrededor de un 5% de la po-
blacin chilena, y difiere en forma notoria de los programas clsicos de TMC al adaptar
las condiciones. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con trabajadores
sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir de la extrema
pobreza y luego se comprometen con planes de accin que constituyen las condiciones
especficas para recibir el beneficio del programa. El diagnstico cubre un total de 53
llamadas condiciones mnimas distintas agrupadas en siete dimensiones (documenta-
cin de identificacin y legal, dinmica familiar, educacin, salud, vivienda, empleo e
ingreso). Las familias reciben una transferencia monetaria comparativamente pequea,
disminuyendo peridicamente el monto durante los dos aos de participacin activa
y luego una cantidad an ms pequea durante tres aos ms despus del programa.
Sin embargo, reciben acceso preferencial a la variedad completa de programas de
asistencia social desde el momento en que se afilian a Chile Solidario, hasta el final
de los tres aos del perodo de seguimiento. En adicin, las transferencias, aunque
pequeas, provienen de otros programas sociales y la transferencia correspondiente a
Chile Solidario propiamente dicho se hace realmente slo para motivar a los usuarios a

Introduccin 41
utilizar los servicios de trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo
en s mismo, si bien otros programas estn intentando emularlo hasta cierto punto.2
Las diferencias de objetivos y contextos de los programas sugieren que puede ser
pertinente utilizar pruebas comparativas algo distintas para poder evaluarlos y debera
otorgarse distinta ponderacin a los resultados en dimensiones diferentes; por ejemplo,
la reduccin de la pobreza de consumo contra mejoras en resultados en desarrollo
humano. La inscripcin en educacin primaria en Colombia y Mxico ya sobrepasa-
ba el 90% antes de los programas de TMC y aument ligeramente a causa de las TMC,
pero no fueron posibles aumentos notables porque la base ya era grande. Con todo,
esos programas hicieron nfasis en la asistencia social y, con transferencias grandes y
extensa y bien focalizada cobertura, tienen xito. El estipendio en Bangladesh para las
muchachas de secundaria se dise como un programa educativo focalizado segn
el gnero, aunque otorga pagos en dinero pequeos y, dado su enfoque en una mayor
inscripcin escolar femenina, no contempl la pobreza en su focalizacin. As, sin un
entendimiento del programa y sus objetivos originales, podra ser considerado como
un fracaso segn los estndares de la asistencia social.
Pueden ocurrir variaciones no slo entre pases, sino tambin en un mismo pro-
grama a travs del tiempo. Por ejemplo, en los 10 aos de su existencia, Oportunidades
de Mxico ha experimentado una evolucin continua de sistemas de implementacin
con el fin de responder a las necesidades cambiantes al expandirse el programa y cons-
tituirse los sistemas administrativos. La funcin de la focalizacin geogrfica se redujo
al alcanzar el programa cobertura nacional, la focalizacin comunitaria fue eliminada y
el procedimiento de reemplazo de comprobacin de medios de vida aument en forma
correspondiente. La realizacin de este ltimo y de los procedimientos de seleccin,
que antes efectuaban agencias contratadas, los efecta ahora personal del programa.
Tanto la seleccin como el control del cumplimiento de las condiciones pasaron de
ser un sistema basado en papelera a sistemas computarizados y la mayora de los
datos fluye ahora por Internet. El tiempo para inscribir las familias al programa se ha
reducido de entre 6 y 8 meses a entre 4 y 8 das y se aadi un conjunto de beneficios
situados en cuentas de ahorros al de los pagos en efectivo.
2 En Brasil, Bolsa Familia est empezando a alentar vnculos ms explcitos a servicios

de apoyo de trabajo social para familias que no cumplen las condiciones y para familias
especialmente vulnerables. Colombia desarroll el programa Juntos, que provee acompa-
amiento de trabajo social similar al del programa Solidario, de Chile, y eventualmente
podra vincularse al programa de TMC. En El Salvador, el mismo programa de TMC pro-
vee asistencia para ayudar a las familias en los partos y el gobierno ha diseado tambin
intervenciones paralelas en los mismos municipios objetivo para mejorar los medios de
vida de los pequeos agricultores mediante proyectos productivos de pequea escala y
microcrditos.

El papel y diseo de los programas de TMC est evolucionando en muchos pases,

pues los xitos obtenidos en un principio con el modelo bsico estn llevando a
los pases a abordar una segunda y tercera ronda de problemas, que incluyen los
siguientes:
Debera complementarse el nfasis en expandir la oferta de servicios con

esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos en lnea con la accin de la
demanda creciente de TMC?
Debera modificarse el rango o la definicin de las condiciones, por ejemplo,
para recompensar el desempeo en lugar o adems del uso del servicio?
Qu puede hacerse para asegurar que los jvenes que abandonan el apoyo
educativo del programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o
capacitacin adicional?
Cul debera ser el equilibrio entre focalizar nios ms jvenes o mayores?
En algunos pases, los mismos programas de TMC estn atendiendo estos problemas
mediante ajustes a su diseo bsico y en otros casos, estn catalizando los cambios
hacia otros programas.
Esbozo del informe y temas cubiertos

Con este informe se busca aglutinar el conocimiento existente sobre las TMC. A partir
del programa Oportunidades de Mxico, una caracterstica importante de los progra-
mas de TMC ha sido el fuerte nfasis que han hecho en evaluaciones verosmiles de sus
impactos en diferentes resultados. En el informe se utilizan mucho esas evaluaciones
y se amplan los esfuerzos anteriores para evaluar el desempeo de los programas
de TMC utilizando evidencia de las evaluaciones de impacto (ver Das, Do y Soler;
Rawlings y Rubio, 2004). De hecho, no habra sido posible escribir el informe sin los
esfuerzos de los mismos administradores de programas, los donantes internacionales
y los acadmicos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las
evaluaciones. (Ver el apndice B sobre discusiones adicionales de las evaluaciones de
impacto de las TMC.)
La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para
sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de progra-
mas semejantes en otros pases en desarrollo.3 No obstante, aunque el grupo inicial de
3 Ms recientemente, se han creado TMC en la ciudad de Nueva York y en Australia, para su

uso por parte de comunidades indgenas. Las TMC de Nueva York se basaron explcitamente
en la experiencia de los pases en desarrollo. El personal de la alcalda de Michael Bloomberg

Introduccin 43
evaluaciones suministr evidencia slida de impacto a lo largo de varias dimensiones

clave, quedan todava por tratar cuestiones polticas y operativas importantes. En
primer lugar, gran parte de lo que se conoce sobre las TMC se basa en las evaluaciones
de programas de Amrica Latina, especialmente de Mxico y, por tanto, no es claro
si debe esperarse que las TMC causen impactos similares en otros entornos, especial-
mente en pases significativamente ms pobres y que suelen tener instituciones ms
dbiles. Aunque gran parte de la evidencia discutida en este informe se basa en estu-
dios de programas de Amrica Latina, hemos hecho un esfuerzo especial para discutir
tambin la evidencia de pases de otras regiones, especialmente de los programas de
Bangladesh y Camboya.
En segundo lugar, puesto que los programas de TMC han crecido en varios pases ya
representan una proporcin sustancial del presupuesto pblico dedicado a la reduccin
de la pobreza la demanda de evidencia sobre sus resultados ha crecido ms all del
nfasis inicial en un pequeo nmero de resultados. Por ejemplo, los autores de polticas
y acadmicos se centran cada vez ms en los posibles efectos de las transferencias a largo
plazo y en los cambios en los resultados finales (aprendizaje en lugar de inscripcin
escolar, o condicin de nutricin en lugar de frecuencia de chequeos de control del
crecimiento). En este informe se presta particular atencin a estos resultados, que se
han discutido con menor extensin en la literatura sobre las TMC.
En tercer lugar, el hecho de que los programas de TMC se implementen en entor-
nos de pases muy distintos suscita muchas preguntas en cuanto a su diseo: el papel
de las condiciones, los medios apropiados de focalizacin, el monto correcto de la
transferencia y la mejor forma de coordinar los programas de TMC con la oferta de
servicios, son slo algunas de las cuestiones importantes que se plantean. Nueva-
mente, hacemos esfuerzos especiales para analizar la posible importancia de estas
caractersticas de diseo de los programas para explicar los cambios en los resultados,
y tener en cuenta cuidadosamente el papel apropiado de una TMC dentro del sistema
de asistencia social de un pas (aunque esa es una agenda compleja que sobrepasa los
objetivos de este informe).
El resto del informe procede como sigue: el captulo 2 proporciona un marco
conceptual de consideracin sobre las TMC. El captulo se centra en forma particular
en cundo tiene sentido condicionar las transferencias a inversiones familiares en el
capital humano de los hijos. Se discuten tres amplios conjuntos de circunstancias en
las que es probable que las TMC sean particularmente atractivas. El primer conjunto
y varias agencias de la ciudad viajaron a Mxico a aprender sobre el programa. Adems, el

Banco Mundial facilit numerosas reuniones informativas de modo que quienes diseaban el
programa Opportunity NYC pudiesen aprender de la experiencia de los pases en desarrollo, lo
que constituye un ejemplo del Norte aprendiendo del Sur.

es un caso en el que los padres invierten menos en el capital humano de sus hijos de
lo que permiten los rendimientos privados de esas inversiones. Esta situacin puede
suceder porque los padres valoran su propio bienestar ms que el de sus hijos, o no
estn lo bastante informados sobre los rendimientos de las inversiones en educacin,
salud y nutricin, o porque son miopes y descuentan el futuro en forma muy fuerte.
En el segundo conjunto de circunstancias, existen externalidades a las inversiones en
capital humano, lo que podra suceder si hay efectos de tener una poblacin mejor
educada o ms saludable que no tienen en cuenta los individuos racionales al tomar
decisiones sobre inversiones. El tercer conjunto de circunstancias es aquel en el que
existen consideraciones de economa poltica que justifican imponer condiciones a las
transferencias, como podra ser el caso, por ejemplo, cuando es ms fcil sostener un
presupuesto para un programa si se percibe a las transferencias no como una donacin
sino como un quid pro quo en el que el gobierno entrega dinero a las familias si y slo
si stas actan responsablemente e invierten en sus hijos.
Despus de esa discusin conceptual, se describe en detalle en el tercer captulo
cmo funcionan los programas de TMC. Virtualmente todos ellos han intentado dirigir
los beneficios a los pobres, de modo que el captulo empieza con una discusin de los
instrumentos de focalizacin utilizados en los distintos programas. Luego se describen
los sistemas de beneficios, incluyendo quin recibe el pago, cmo tiene lugar ste y
qu niveles de pagos existen en la prctica. El captulo contina describiendo cmo
se han controlado en los programas las condiciones y el grado al que se penaliza a las
familias por el incumplimiento. En las dos secciones finales del captulo se discute la
importancia del control y la evaluacin y cmo se ha coordinado a las TMC con otros
actores de los sectores sociales.
La redistribucin de los recursos hacia los pobres es uno de los dos objetivos
fundamentales de la mayor parte de los programas de TMC y el captulo 4 presenta la
evidencia del impacto de los programas de TMC en la pobreza de consumo. Se discuten
en el captulo los impactos en el corto plazo y, para dos pases (Mxico y Nicaragua), en
el mediano plazo. Muchos autores de polticas tuvieron originalmente preocupaciones
de que los efectos de las TMC en el consumo familiar fuesen relativamente pequeos
al hacer las familias ajustes por compensaciones. Sin embargo, como se trata en el
captulo, esos ajustes en trminos de reduccin de la oferta laboral de adultos, de las
remesas o del acceso de las familias a otros programas sociales han sido modestos
y, como resultado, el impacto de las TMC en la pobreza de consumo est en gran me-
dida determinado (al menos en el corto plazo) por el monto de la transferencia y el
grado al que los programas puedan asegurar efectivamente que el dinero llegue a las
familias pobres.
El segundo objetivo fundamental de las TMC es estimular a las familias a invertir en
el capital humano de los hijos. El captulo 5 presenta la evidencia sobre el impacto que
han causado las TMC en los resultados en educacin, salud y nutricin. El captulo se

Introduccin 45
inicia mostrando que las TMC han tenido efectos significativos en el uso de los servicios
de educacin y salud y que esos efectos han sido con mucha frecuencia sustanciales en
su magnitud. Luego se discute la evidencia de los efectos de las TMC en los resultados
finales en educacin y salud. El captulo muestra que la evidencia sobre el impacto
de las TMC en estos resultados es algo mixta. As, las TMC parecen haber causado un
impacto modesto en los aos de escolaridad que completan los adultos; redujeron la
incidencia de la baja estatura para cada edad en algunos pases y en algunas poblaciones
pero no en otras; y tuvieron poco efecto en los resultados de aprendizaje tanto en los
nios de edad escolar como en los adultos. Para abordar esas deficiencias es probable
que se requiera una combinacin de esfuerzos as: redefinir las condiciones, quiz
incluyendo incentivos por desempeo y no slo por uso de los servicios; mejorar la
calidad de la oferta de los servicios y complementar las TMC con intervenciones que
ayuden a las familias a superar otras barreras para adecuar la nutricin, el desarrollo y
el aprendizaje de los hijos. El captulo termina con una discusin sobre si los impactos
de los programas de TMC observados son resultado del efecto ingreso asociado con
la transferencia o el efecto precio resultante de las condiciones.
En el captulo 6, el ltimo del informe, se vuelve al marco conceptual presentado en
el segundo. En particular, con la evidencia de los captulos 4 y 5 a la mano, se discute
cundo es probable que los programas de TMC constituyan el instrumento de poltica
correcto. Se torna entonces a una discusin sobre cmo deberan disearse los progra-
mas, por ejemplo, en cuanto a la poblacin que cubren, las condiciones que se controlan
y la magnitud de la transferencia. El captulo termina con la consideracin de dnde
incluir a las TMC en el contexto de las polticas sociales. Un mensaje importante del
captulo es que las TMC han demostrado ser por s mismas programas eficaces y vers-
tiles. Sin embargo, es ms probable que sean eficaces para estimular las inversiones en
el capital humano de los hijos y para proporcionar una red de seguridad social cuando
funcionan en forma estrecha con otros programas. En el captulo se revisan algunos
de los esfuerzos en curso de los pases en desarrollo en este campo y se argumenta
tambin que hay otras intervenciones programas de trabajo o empleo, o pensiones
que necesiten complementar aun las TMC mejor diseadas y administradas.

2
El fundamento econmico de las
transferencias monetarias condicionadas
L as TMC son transferencias monetarias: 1) dirigidas a los pobres y 2) condicionadas a

determinado comportamiento de las familias receptoras. En forma ms especfica, estas
transferencias monetarias estn condicionadas a niveles mnimos de uso de servicios
de salud y educacin, en general por parte (o a beneficio) de los hijos en la familia.
Los requerimientos usuales incluyen la inscripcin y asistencia efectiva al colegio
(por ejemplo, en el programa Bolsa Famlia de Brasil se requieren tasas de asistencia
mnimas del 85% y en Mxico se aplica una restriccin equivalente). Los programas
que incluyen componente de salud pueden tambin requerir que los nios efecten
visitas regulares a centros de salud y sean vacunados y que las mujeres embarazadas y
lactantes asistan a un nmero predeterminado de citas en clnicas locales o a sesiones
informativas (plticas) sobre higiene y nutricin.
Este captulo ofrece una nocin conceptual sobre el funcionamiento de las TMC.
Los gobiernos tienen recursos escasos y las TMC sea que incrementen o no el uso de
los servicios compiten por fondos con otros proyectos importantes, como compra
de equipos para los colegios o modernizacin de las vas rurales. Por qu entregar
dinero a las personas para que mantengan a sus hijos en el colegio (aunque ste po-
siblemente sea muy malo) constituye un buen uso de los fondos pblicos? No sera
mejor adquirir ms libros y suministros o mejorar la capacitacin de los maestros con
el fin de mejorar la calidad de la educacin en esos colegios?
Aun si existen buenos argumentos para emplear parte del presupuesto oficial en
transferencias directas de dinero para las familias, realmente tiene sentido poner
condiciones para la entrega del dinero? Despus de todo, si asistir a esos colegios (o
caminar 5 millas hacia la clnica local para pesar a un hijo) contribuyese ms al futuro
bienestar que otro uso alternativo del tiempo de un nio, no estaran ya las familias
envindolo all? Qu bien puede producir agregar una restriccin al problema de op
timizacin de la familia? Por qu no efectuar simplemente la transferencia de manera
incondicional?
Los economistas podran pensar en al menos dos clases de desventajas asociadas con
fijar condiciones a las transferencias monetarias, la primera de las cuales es que para

algunas de las familias ms necesitadas cumplir las condiciones podra ser demasiado
costoso (ya porque las clnicas estn demasiado alejadas o porque su necesidad de que
los hijos ayuden en la cosecha es muy apremiante) y pueden as estar impedidas para
adquirir el beneficio. Las condiciones en consecuencia podran excluir a algunas de
las personas que intenta cubrir el programa. En segundo lugar, las familias que optan
por el beneficio podran incurrir en una costosa distorsin de su comportamiento a
cambio de un poco de dinero extra en el corto plazo. Quiz conocen la mala calidad
del colegio (o clnica) local o quiz sea un malgasto que los hijos empleen su tiempo
all en lugar de aprender a preparar los campos o tejer una canasta con sus padres.
Al presionar a las familias pobres a hacer algo que no haran de otro modo, las TMC
podran estar imponiendo distracciones costosas a las personas que estn tratando de
hacer lo mejor por su familia en condiciones de grave escasez.
Los proponentes de los programas de TMC deberan tener buenas respuestas a las
preguntas y argumentos como los planteados. Existe, en efecto, una buena variedad
de razones para fijar condiciones a las transferencias monetarias focalizadas y en el
presente captulo se revisa la justificacin para esas condiciones y se discute en forma
breve alguna de la evidencia emprica sobre qu tan probable es que se encuentren en
la prctica las circunstancias que justifican las condiciones.
Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetarias

La primera pregunta que podra hacerse al considerar si tiene sentido una TMC es
esta: constituyen las transferencias monetarias en general un buen instrumento en
un pas particular? Esta pregunta no es en ninguna forma retrica. Aun si en todo el
mundo se acepta la reduccin de la pobreza como un objetivo central de poltica, no
se sigue inmediatamente de esto que el gobierno debera gastar sus recursos escasos
transfiriendo dinero directamente a los pobres.
En general, se escuchan dos argumentos en contra de tales transferencias: primero,
que la pobreza se reduce mejor mediante el crecimiento econmico, en particular en los
pases pobres. En esos mismos pases, los esfuerzos fiscales y la capacidad administrativa
tienden ambos a ser bajos y los gobiernos deberan centrarse en proveer infraestruc-
tura bsica (que puede incluir vas y puertos, tanto como colegios y clnicas). Segn
este punto de vista, se considera que la transferencia monetaria a la vasta mayora de
pobres tiene un rendimiento futuro menor que la inversin en capital pblico y es ms
difcil de focalizar y entregar. El segundo argumento en contra de las transferencias
monetarias es que ofrecen incentivos errneos a los receptores. Por ejemplo, pueden
desalentar la oferta laboral o la inversin en el capital humano de la propia persona
para un futuro empleo rentable. Se argumenta que si el gobierno satisface las necesi-
dades bsicas de la vida, por qu se molestaran las personas en los entornos de baja
productividad en ocuparse en trabajo muy duro con tan poca remuneracin?

El fundamento econmico de las transferencias monetarias condicionadas 49
Combinados, esos argumentos no deben desecharse en forma inmediata. Es pro-

bable que la inversin directa en infraestructura pblica constituya un uso alternativo
serio de los fondos pblicos en pases muy pobres y las donaciones de fondos pblicos
puedan desalentar la confianza en s mismo. Pero existen tambin argumentos para
la redistribucin directa. En primer lugar, en la mayora de los pases en desarrollo, el
gasto pblico en infraestructura y servicios pblicos de la clase que se defiende a
menudo omite llegar a los muy pobres. En Nicaragua, slo el 10% de las familias del
quintil inferior de la distribucin del gasto tena acceso a electricidad en 1998, en
comparacin con ms de un 90% de las familias del quintil superior (De Ferranti y
otros, 2004, p. 209). Los grandes subsidios a la electricidad que existan en Mxico en
2000 tenan tambin una incidencia regresiva, segn se documenta en Scott (2002). En
realidad, los proponentes del programa pionero de TMC, Oportunidades, explcitamente
acompaaron la iniciativa como una alternativa a los subsidios de la electricidad y
las tortillas, en forma que sera ms equitativa (al llegar a los pobres) y ms eficiente
(eliminando las distorsiones de precios generadas por los subsidios). En este contexto,
si puede demostrarse que las transferencias monetarias se focalizan a los pobres en
forma ms efectiva que otras formas de gasto pblico, pueden contribuir a la reduccin
de la pobreza en formas que la inversin pblica directa no lo hace.
Segundo, los mercados pocas veces funcionan perfectamente en la prctica y algunas
veces fallan en formas que impiden a los pobres ser tan productivos como podran
serlo de otra manera. Si las causas primeras de estas fallas son demasiado costosas
de corregir, la distribucin simple de los recursos actuales puede ser capaz de reducir
los costos de la eficiencia.1 El ejemplo clsico es el de las familias con restriccin al
crdito (en una economa con mercados de capital imperfectos) que no pueden efec-
tuar inversiones rentables en la educacin de sus hijos o en algn otro proyecto de
negocio. Una transferencia directa de dinero a estas familias podra capacitarlas para
emprender un proyecto eficiente que de otra manera no tendra lugar. Nuevamente,
la transferencia sera tanto equitativa (mejorando la situacin de una persona pobre)
como eficiente (asignando mejor el capital dentro de la economa).
De manera semejante, a menudo los mercados de seguros estn fuera del alcance
de muchas familias pobres. Cuando los ingresos son voltiles, lo que refleja un entor-
no econmico arriesgado, las transferencias monetarias pueden suavizar (algo) las
fluctuaciones, aumentando el bienestar de las familias. Fields y otros (2007) revisa-
ron evidencia sustancial de volatilidad de ingresos en el corto plazo en varios pases
1 Demirg-Kunt y Levine (2008) han sealado en forma correcta que mejorar el funcionamiento
de los mercados financieros en los pases en desarrollo debera considerarse como la primera
mejor respuesta a las fallas que se originan en esos mercados. Los argumentos para tratar estas
fallas mediante la redistribucin deben considerarse en cambio como condicionados a que la
primera mejor solucin sea demasiado costosa de implementar, o como un sustituto temporal.

latinoamericanos. Si estas fluctuaciones son lo bastante severas, pueden afectar la

demanda de escolaridad o las inversiones en salud, potencialmente con consecuen-
cias en el largo plazo.2 Una vez ms, si es demasiado costoso o complicado establecer
mercados de seguros, la volatilidad puede constituir un argumento adicional a favor
de los programas de transferencias monetarias focalizadas.
Por ltimo, el hecho de que muchas desigualdades que se observan en el mundo en
desarrollo sean heredades de los padres puede hacer que sean objetables ticamente. Las
diferencias asociadas con circunstancias sobre las que no tienen control los individuos
(como raza, gnero o antecedente familiar) se consideran con mucha frecuencia como
desigualdades de oportunidad, que el Estado tiene obligacin moral de compensar
(ver Roemer [1998] y Bourguignon, Ferreira y Walton [2007]). Las transferencias
monetarias podran constituir instrumentos adecuados para compensar a familias
que sufren de desventajas heredadas.
En vista de los argumentos tanto a favor como en contra, no puede afirmarse
categricamente que cada pas del mundo deba tener un programa de transferencia
monetaria para contribuir a reducir la pobreza. Pero con mucha frecuencia puede
justificarse que pueda lograrse alguna redistribucin eficiente de la clase descrita, como
se discute en el recuadro 2.1. En el captulo 5 del Informe sobre Desarrollo Mundial,
un mejor clima de inversin para todos 2006 (Banco Mundial, 2005) se discuten otros
ejemplos del mundo en desarrollo, tanto de fracasos del mercado como de las inver-
siones insuficientes resultantes.
Los programas de TMC pueden todava justificarse en ausencia de objetivos de re-
distribucin, como medio de mejorar los incentivos para que las familias inviertan en
capital humano. Sin embargo, en el resto del presente informe, se asume que los autores
de polticas han ponderado los argumentos a favor y en contra de la redistribucin
basada en dinero y han tomado una decisin analizada de que existe algo de espacio
para las transferencias monetarias en su arsenal de polticas contra la pobreza.
En este captulo se torna luego a la cuestin de si tiene sentido fijar condiciones
a estas transferencias. La posicin terica, por omisin con agentes racionales
informados, gobiernos benevolentes y mercados en funcionamiento debera ser a
favor de las transferencias monetarias incondicionadas. Los argumentos estndar de
la preferencia revelada establecen que los conjuntos de eleccin son ms grandes para
una transferencia monetaria incondicionada que si la misma transferencia se efecta
en especie con la condicin de no revenderla. Argumentos similares muestran tambin
que un consumidor est por lo menos en situacin tan buena con una transferencia
2 El efecto neto de las crisis econmicas agregadas en las inversiones en salud y educacin vara
en forma sustancial segn los pases, dependiendo de la fortaleza relativa de los efectos susti-
tucin e ingreso (Ferreira y Schady, 2008). Varias crisis idiosincrsicas conducen a menudo a
suspensiones en la inversin que pueden ser costosas.

Recuadro 2.1 Redistribucin eficiente en presencia de falla del mercado
Existen muchas situaciones en las que una falla del mercado abre la posibilidad de una
redistribucin eficiente. Con ciertos tipos de imperfeccin del mercado de crdito, y si
existen economas de escala, los pobres pueden no aprovechar oportunidades rentables
por no tener acceso a la escala requerida y as se ven atrapados en un sector de la eco-
noma de baja productividad, aunque se encuentren inexploradas oportunidades ms
productivas, debido a la incapacidad de comprometerse con el pago en los mercados de
crdito. Alguna cantidad de redistribucin en dinero de los ricos hacia los pobres puede
aumentar la capacidad de estos ltimos para aprovechar estas inversiones ms rentables,
disminuyendo as tanto la desigualdad como la ineficiencia.
Loury (1981) fue quien model en primera instancia esta posibilidad, al introducir
restricciones crediticias en un modelo de movilidad intergeneracional. Galor y Zeira
(1993) anotaron adicionalmente el vnculo entre la eficiencia agregada y la menor des-
igualdad con conjuntos de produccin no convexa. Banerjee y Newman (1993) explotaron
las implicaciones a largo plazo del mismo tipo bsico de mecanismo notando el efecto
de niveles iniciales de desigualdad en patrones de eleccin ocupacional y trayectorias
de desigualdad posteriores. Todos esos artculos demuestran la verosimilitud terica de
que alguna redistribucin puede incrementar la eficiencia.
Ya abundan ejemplos empricos de insuficiencias en las inversiones que aparecen por
la incapacidad de los pobres de tener acceso a los mercados de crdito y seguros. En un
caso sorprendente en frica, Golstein y Udry (1999) documentan el fracaso de muchos
agricultores para pasar de una cosecha intercalada de maz y yuca al cultivo de pia mucho
ms rentable en el sur de Ghana. A pesar de un rendimiento esperado del 1.200%, slo
190 de los 1.070 lotes del estudio hicieron el cambio. Al preguntar porqu, la moda de la
respuesta fue no tengo el dinero. En Sri Lanka, De Mel, McKenzie y Woodruff (2008)
utilizaron un diseo experimental aleatorio para estimar el rendimiento del capital para
microempresas que generalmente se considera tienen restricciones de crdito y hallaron
tasas reales promedio mensuales del 5,7%, algo que es mucho ms alto que la tasa de inters
del mercado. La existencia de proyectos de inversin (en empresas preexistentes) rentables
a la tasa predominante del mercado, pero que no tienen lugar (antes de la intervencin)
constituye evidencia prima facie de que el mercado de crdito es imperfecto.
Hasta que puedan corregirse las causas subyacentes de los fracasos de los mercados
de crdito y seguros, esta clase de evidencia sugiere que las transferencias monetarias
focalizadas pueden ser tiles no slo para reducir la desigualdad y la pobreza actual,
sino tambin para reducir las ineficiencias en la asignacin de recursos de la economa
general.
monetaria que cuando se utiliza el mismo presupuesto para subsidiar un bien par
ticular. Una transferencia condicionada a la compra de un bien especfico (o el uso de
un servicio particular) es, desde luego, anloga a dicho subsidio (aun si el precio de
postransferencia es negativo).

Existen tres argumentos conceptuales principales para condicionar una transfe-

rencia monetaria. Primero, los agentes no siempre se comportan exactamente en la
forma que se esperara se comportasen agentes racionales informados plenamente.
La informacin privada sobre la naturaleza de ciertas inversiones, o sobre sus ren-
dimientos esperados, puede ser imperfecta y persistente. Est tambin el cuerpo de
evidencia de la investigacin reciente en economa del comportamiento, que sugiere
que las personas sufren a menudo de problemas de autocontrol y desidia excesiva, en
el sentido de que su comportamiento cotidiano es inconsistente con su propia actitud
hacia el futuro a largo plazo (por ejemplo, ver ODonoghue y Rabin [1999]). Puede
haber tambin conflictos de intereses al interior de la familia, sea entre los padres
(que pagan la educacin o los servicios de salud hoy) y sus hijos (que se benefician
maana), o entre el padre y la madre. Estos conflictos de intereses pueden producir el
altruismo incompleto: las decisiones paternas que no son completamente consistentes
con lo que el hijo habra elegido, si fuese totalmente racional.
Lo que tienen en comn la informacin imperfecta, la miopa y el altruismo in-
completo, para nuestros propsitos, es que pueden causar que el nivel elegido en forma
privada de inversin en capital humano sea demasiado bajo, en comparacin con su
propio ptimo privado verdadero.3 Si son penetrantes, estas distorsiones en la toma
de decisiones privada ofrecen algn apoyo contemporneo a la nocin tradicional de
que el gobierno puede conocer mejor lo que es bueno privadamente para los po-
bres, que los mismos pobres, al menos en algunos dominios. Por esto, en la siguiente
seccin de este captulo se revisan estos argumentos bajo el encabezado general de
Microfundamentos del paternalismo.
El segundo argumento conceptual principal para condicionar una transferencia
monetaria es que los gobiernos usualmente no se comportan como clsicos dictadores
benevolentes. Las decisiones polticas generalmente resultan de procesos de toma de
decisiones que incluyen votaciones, cabildeo, negociacin burocrtica y entre agen-
cias, y una variedad de otras formas de lo que ampliamente podra llamarse economa
poltica. En algunas circunstancias, condicionar las transferencias monetarias a un
buen comportamiento puede incrementar el apoyo pblico para ellas, posibilitando
el programa o dotndolo mejor si ya existe. En la tercera seccin adelante se revisa
este argumento de economa poltica.
Un tercer conjunto de justificaciones para condicionar las transferencias monetarias
es que, aun si los niveles de inversin de capital humano por parte de los pobres fuesen
ptimos privadamente, podran no ser ptimos socialmente debido a la presencia de
fracasos del mercado, en particular las externalidades. Estas justificaciones se analizan
en la cuarta seccin, Argumentos de eficiencia social.
3 El ptimo privado verdadero se define hipotticamente por la ausencia de creencias mal

orientadas, problemas principal-agente al interior de la familia, o descuento exagerado.

Los microfundamentos del paternalismo

La idea de que los pobres necesitan del empuje (o el codazo) de los incentivos del
gobierno para comportarse en formas que sean buenas para ellos es una nocin
muy antigua y parece implicar que si se les permite a estos agentes actuar por cuenta
propia no son capaces de elegir lo que ms les conviene. Aunque no es una nocin
muy de moda para la mayor parte de los economistas de la corriente principal de hoy,
el paternalismo (bajo distintas apariencias) se ha utilizado durante mucho tiempo para
promover formas condicionales de redistribucin.
Considrese, por ejemplo, la idea de que hay algunos bienes especficos que la socie-
dad considera esenciales, como la descripcin de bienes meritorios o deseos meritorios
de Richard Musgrave (1959). Estos podran ser bienes que entran en la funcin de
bienestar social directamente, lo que implica que la sociedad deriva utilidad de todos
los que son educados o de cualquiera que tenga acceso a una vivienda o servicios de
salud decentes, en adicin a los beneficios que se acumulan para cada individuo por
su propio consumo de estos bienes. Otra manera de considerar los bienes meritorios
es la de que un planeador social otorga mayor peso a los niveles de consumo de
ciertos bienes especficos que el que le otorgara el mismo individuo (ver, por ejem-
plo, Besley [1988]). Aunque est modelada formalmente, esta vieja idea de los bienes
meritorios podra utilizarse como argumento en apoyo de los programas actuales de
TMC: si la sociedad de alguna forma le da un valor a cada nio que asiste al colegio
o tiene acceso a servicios de salud, mayor que el valor que los mismos individuos le
dan, entonces una TMC ofrecer un incentivo hacia ese consumo adicional del bien
meritorio, como se desea.4, 5
El paternalismo podra bien justificarse si los individuos en cuestin mantienen
creencias errneas en forma persistente; o si no son agentes unitarios, pero en cuyas
familias puede haber conflictos de intereses; o si se comportan en forma miope. Re-
4 En una excelente investigacin de la teora y empirismo de la redistribucin en especie y en

dinero, Currie y Gahvari (2007) anotaron que el paternalismo se relaciona ntimamente con
la idea de bienes y deseos meritorios, y puede ser una de las razones clave para la intervencin
del gobierno (p. 6).
5 El concepto de bienes meritorios se relaciona tambin con la idea de James Tobin (1970) de
igualitarismo especfico. En el contexto de los Estados Unidos a finales de los aos sesenta,
Tobin argument que existen algunos casos, notablemente en educacin y atencin mdica,
en los que una distribucin igualitaria especfica hoy puede ser esencial para mejorar
la distribucin del capital humano y la capacidad de obtencin de ingresos de maana
(p. 277). Est implcita en esa afirmacin la nocin de que la sociedad valorara una dis-
tribucin ms igualitaria de capacidad de obtencin de ingresos en el futuro por encima y
ms all del valor dado por los agentes individuales en su propia capacidad mejorada (o
la de sus hijos).

cientes desarrollos en la teora econmica y evidencia emprica sugieren que pueden

estar actuando los tres fenmenos.6
Las economas bsicas de estas fuentes de fracaso en la toma de decisiones pri-
vada puede ilustrarse utilizando un modelo dinmico simple de eleccin educativa,
esbozado de manera ms formal en Ferreira (2008). La esencia del modelo es que el
bienestar individual depende del consumo en dos perodos: la niez y la edad adulta.
El vnculo entre los dos perodos es que los hijos pueden contribuir a los resultados
familiares durante la niez trabajando (una parte del tiempo) en el primer perodo.
Pero cualquier tiempo empleado en trabajo es a expensas del tiempo empleado en el
estudio (o inversin en cualquier otra forma de capital humano) y por tanto a expensas
del ingreso y el consumo durante la edad adulta. Esta compensacin entre el bienes-
tar presente y el futuro se encuentra en el centro de las decisiones educativas que se
toman por los hijos o que toman ellos mismos en los pases en desarrollo, donde los
ingresos de los hijos (o la contribucin a las empresas familiares) a menudo no son
insignificantes.7
Este marco simple ilustra sobre las consecuencias de cada una de las tres clases de
distorsin relacionadas arriba para la eleccin educativa y para el bienestar infantil
(bajo diferentes supuestos sobre cmo funciona el mercado de crdito). En cada
caso, el modelo nos dice qu podramos esperar de dos clases de respuesta poltica:
las transferencias monetarias incondicionadas (TMI) y las transferencias monetarias
condicionadas (TMC).8 Cuando faltan los mercados de crdito, muchas de esas pers-
picacias pueden ilustrarse en el grfico 2.1, en el que la eleccin familiar del tiempo
del hijo empleado en el colegio se traza contra la tasa salarial del mercado para el
trabajo infantil.
6 Das, Do y soler (2005) y De Janvry y Sadoulet (2006) discutieron cmo algunos de estos asuntos
ofrecen justificacin para los programas de TMC.
7 En este modelo se ignora un tercer uso del tiempo de los hijos: el ocio. La eleccin de tres vas
entre educacin, trabajo infantil y ocio se analiz terica y empricamente en Ravallion y Wodon
(2000), quienes hallaron que un subsidio para inscripcin escolar en Bangladesh (un precursor en
especie de las TMC) lleva a una mayor inscripcin y que la mayor parte del incremento proviene
del ocio infantil y no del trabajo infantil. Los autores tuvieron buen cuidado en reconocer que
la suya es una medida imperfecta del trabajo infantil y que una parte del tiempo implcitamente
clasificado como ocio puede emplearse en tareas en casa u otras actividades cognitivamente
importantes. El argumento general de Ferreira (2008), en el cual nos basamos aqu, mantiene
su validez si el ocio y la escolaridad infantil son complementos en la funcin de produccin
de capital humano.
8 Es de importancia crtica recordar que, aunque no consideramos otras alternativas de polticas
(como invertir en la calidad de la oferta de servicios de salud o educacin, o en configurar un
plan de programa de trabajo), puede muy bien ser que, en el equilibrio general, esas polticas
tengan ms sentido que una TMI o una TMC.

Grfico 2.1 Eleccin de inversin en los hijos con falta de mercados de crdito
Inversin alta
1
Inversin en escolaridad
E A
D Funcin de inversin original
C
Funcin de inversin con transferencia
B
Inversin baja
Funcin de inversin desplazada

0
wmt wm
Tasa salarial infantil
Fuente: ilustracin de los autores.

Nota: wm = tasa salarial infantil.
La funcin de inversin en escolaridad produce la demanda familiar de escolaridad,

dada la tasa salarial infantil predominante (wf) y un conjunto de parmetros adicio-
nales, como los rendimientos esperados del colegio y otros ingresos disponibles para
la familia. Al trazarse contra la tasa salarial, se inclina hacia abajo: cuanto mayor el
costo de oportunidad de asistir al colegio, menor el rendimiento deseado en educacin.
Los cambios en los argumentos remanentes desplazan la funcin hacia arriba o hacia
abajo en este espacio. Por ejemplo, una disminucin en los rendimientos esperados de
la educacin (o en su calidad), un aumento en la tasa de descuento, o una reduccin
en los niveles de otras fuentes de ingreso disponibles para la familia, desplazaran la
funcin de inversin en el grfico 2.1 desde una posicin como la denotada como
original a otra como la denotada desplazada. Este marco simple puede utilizarse
para investigar los efectos de las distorsiones mencionadas arriba.
Informacin errnea o creencias mal orientadas en forma persistente

Supngase que, por alguna razn, los beneficiarios potenciales tienen informacin
deficiente sobre los rendimientos futuros de la educacin. Desde luego, si esta es una
simple asimetra de informacin sin mecanismo que cause la persistencia de la creen-
cia incorrecta, entonces la intervencin ptima de poltica es atender el problema de
informacin, digamos mediante una campaa publicitaria. Pero puede ser costoso

procesar la informacin: por ejemplo, estar convencido de los beneficios en salud de

una mayor escolaridad, puede requerir tiempo y esfuerzo para procesar la evidencia.
En adicin, ciertas creencias pueden autorreforzarse de modo que cuando los agentes
actan con base en las creencias, los resultados las confirman, aun si las creencias al-
ternativas hubiesen llevado a resultados superiores.9 Es posible que grandes grupos
de personas puedan entonces creer que los rendimientos de la educacin sean me-
nores de lo que realmente son. Un ejemplo posible es el de las familias pobres que
piensan que el esfuerzo (quiz en educacin) es menos importante que las conexiones
en generar movilidad hacia arriba, mientras quienes se encuentran en mejor situacin
piensan lo contrario. Estas creencias pueden conducir a acciones distintas y as a dis-
tintos resultados que parecen confirmar las creencias iniciales, aun cuando los pobres
se habran beneficiado tambin si hubiesen hecho un esfuerzo mayor.
Es posible tambin que las personas mantengan creencias incorrectas sobre cmo
se acumula el capital humano (y no sobre los rendimientos). Pueden creer que la es-
colaridad formal requiere niveles muy altos de talento natural que no se encuentran en
sus familias. Pueden ignorar la existencia de los vnculos entre la escolaridad formal y
las destrezas de cuidado de los hijos o los resultados en salud e higiene. Estas creencias
imprecisas pueden ser resultado de la insuficiente disponibilidad de informacin o de
dificultades en procesar la informacin disponible. Si los padres tienen una educacin
deficiente, esto puede limitar su capacidad de procesar la informacin sobre comple-
mentariedades educativas o sobre las tasas de rendimiento.10
En realidad, existe alguna evidencia de que las creencias incorrectas sobre los ren-
dimientos de la educacin puedan persistir en la poblacin real. Una forma prctica
de poner a prueba tales problemas de informacin es comparar los rendimientos es-
perados de la escolaridad (por ejemplo, preguntando a los estudiantes o a sus padres
lo que piensan) con los resultados de Mincer observados a partir de una encuesta de
hogares (rendimientos realizados).11 Por ejemplo, Attanasio y Kaufmann (2008)
9 Ver Piketty (1995) para el modelo original. Bnabou y Tirole (2006) mostraron que pueden
surgir en tales modelos equilibrios mltiples estables, con creencias incorrectas que aparecen
en forma endgena, que son privadamente racionales y persistentes.
10 Existen muchas razones de porqu debera esperarse informacin insuficiente en entornos de
bajos ingresos. Por ejemplo, si existe la segregacin residencial por el ingreso, la mayora de las
familias pobres observarn muy pocos adultos con altos ingresos y alta educacin. Adems, si
se correlaciona la migracin con la capacidad de modo que las personas con destrezas avanza-
das tienen ms posibilidad de migrar, y quienes tienen alta educacin y se quedan atrs tienen
pocas destrezas, el problema de la informacin puede ser ms severo. Jensen (2006) discuti
esta posibilidad.
11 Dominitz y Manski (1996) iniciaron esta lnea de investigacin en los Estados Unidos y no
hallaron evidencia de que los estudiantes de secundaria y de los primeros aos de universidad
subestimen las tasas de rendimiento realizadas por la escolaridad. En los pases en desarrollo,

compararon los rendimientos esperados y realizados de las personas entre 15 y 25

aos de edad en Mxico y hallaron que los rendimientos esperados de la escolaridad
adicional fueron menores que los realizados, en especial entre los hijos de padres que
tienen bajos niveles educativos.
En forma semejante, Jensen (2006) encontr que, en Repblica Dominicana,
los estudiantes de octavo grado estimaron la tasa de rendimiento de la educacin
secundaria slo entre la cuarta y la tercera parte de la tasa derivada de una encuesta
de ingresos. Cuando se les mencion a los estudiantes la tasa real, quienes la haban
subestimado en primer lugar incrementaron la tasa por graduarse en secundaria en
6 puntos porcentuales. Ambos estudios ofrecen evidencia consistente con las fallas
de informacin que resultan por inversiones ineficientemente bajas en educacin.
Pero la evidencia no es concluyente y es menos directo poner a prueba las fallas de
informacin en otros tipos de inversiones en capital humano.12
Adems, las inversiones en educacin pueden causar impactos positivos en la salud
y viceversa, lo que es otra buena razn de porqu para los individuos puede ser difcil
estimar los rendimientos en forma adecuada. Por ejemplo, Jalan y Ravallion (2003a)
mostraron que el agua de acueducto slo mejoraba la salud cuando las madres eran
educadas. A lo largo de lneas semejantes, De Walque (2007) mostr que una campa-
a de VIH/SIDA en Uganda fue ms eficaz en las familias educadas. Miguel y Kremer
(2004) ofrecieron un ejemplo de cmo las inversiones en salud (expulsin de parsitos)
mejoran los resultados educativos.
los problemas de informacin podran ser ms graves por una variedad de razones porque las
personas tienen menos educacin (y as menor capacidad de procesar informacin sobre los
verdaderos rendimientos) y puede haber menos informacin disponible. Existe tambin un ex-
tenso cuerpo de literatura que sugiere que la educacin es particularmente benfica en tiempos
de desequilibrio econmico, como los de cambio tecnolgico significativo (ver clsicos como
Nelson y Phelps [1966] y Foster y Rosenzweig [1996]). No es claro que las familias puedan incluir
o incluyan en sus clculos estas ganancias potenciales al tomar decisiones sobre educacin. La
educacin no slo otorga beneficios ahora (los rendimientos salariales en equilibrio) sino que
es probable que produzca aun mayores beneficios si las cosas cambian con rapidez.
12 Trang Nguyen (2007) hall que tanto el promedio como la dispersin de los ingresos perci-
bida (por los padres) y realizada son semejantes en Madagascar, hallazgo que sugiere que la
informacin no constituye un problema tan grande. No obstante, Una intervencin en la que
los estudiantes y sus padres estn informados del rendimiento promedio realizado no induce
mayor esfuerzo (mayor asistencia, o puntajes ms altos en las pruebas). En alguna forma, la
informacin debe: 1) llevar a los padres que mantienen creencias de bajos rendimientos a corregir
esas creencias y por consiguiente a hacer mayor esfuerzo sin un efecto compensatorio en el
esfuerzo de quienes exageran los rendimientos esperados; o 2) transmitir la nocin (posible-
mente incorrecta) de que la dispersin en los rendimientos es baja, nocin que llevara a las
familias adversas al riesgo a invertir ms en escolaridad (manteniendo constante el rendimiento
promedio).

Segn se indic antes, si el problema es slo la falta de informacin, parecera

ser que suministrar la informacin directamente es la primera mejor intervencin
(y no la de tener una TMC). Por ejemplo, Dupas (2007) mostr cmo informar a las
muchachas que la prevalencia de VIH era mayor en los adultos hombres y sus com-
paeras que en los adolescentes hombres, lo que condujo a las muchachas a evitar
las relaciones entre generaciones que son ms arriesgadas en cuanto a las tasas de
infeccin de VIH.
Sin embargo, existen al menos dos situaciones en las cuales simplemente suminis-
trar informacin no puede lograr mucho. Primero, las creencias incorrectas pueden
autorreforzarse, en cuyo caso slo suministrar informacin no ser de ninguna ayuda.
Segundo, suministrar informacin pasivamente puede no ser suficiente porque, por
lo menos inicialmente, las personas pueden pensar que no necesitan la informacin
y por tanto no responder a ella. Por tanto, una transferencia condicionada a asistir a
sesiones informativas o actividades pertinentes puede constituir una mejor opcin.
Un ejemplo son las intervenciones sobre cuidado de los hijos. Existe mucha evidencia
de que los resultados bajos en la primera infancia pueden provenir de entornos de
hogares pobres, incluyendo prcticas inadecuadas de cuidado de los hijos (algo de
esta evidencia para los Estados Unidos se discute en el recuadro 2.2). Sin embargo,
la mayora de las personas cree que no son malos padres y, por tanto, no es probable
que respondan a una campaa de informacin o a programas de visita a hogares en
los que los trabajadores sociales les enseen a ser mejores padres. Oportunidades y
algunos otros programas de TMC intentan exponer a los padres a nueva informacin
y prcticas condicionando las transferencias a la participacin en las plticas; una
exposicin acumulativa de esta clase puede ayudar a resolver la cuestin y el dinero
condicionado puede contribuir a que los padres asistan y participen en las charlas
(Schady, 2006).
Cules podran ser las consecuencias de una mala informacin persistente? Una
subestimacin de los rendimientos de la escolaridad, por ejemplo, podra llevar a un
nivel ineficientemente bajo de inversin en educacin (o salud), aun con mercados
de crdito perfectos. Con menores rendimientos esperados, la demanda de educacin
descrita en el grfico 2.1 se desplaza hacia abajo y la inversin en escolaridad disminuye
de un alto nivel en el punto A, a uno bajo en un punto como B. Puesto que los rendi-
mientos reales de la escolaridad son mayores que los que espera la familia, el punto B
es un nivel ineficientemente bajo (privadamente) de escolaridad. Puede garantizarse
alguna forma de intervencin, pero, qu clase?
Dado que el crdito permite una separacin de las decisiones de inversin y de
consumo, una TMI no tendra efecto en la inversin con mercados de crdito perfectos.
Una TMI slo eleva el nivel general de ingreso permanente. Y cuando los mercados de
capital son perfectos, la inversin en los propios hijos, como cualquier otra decisin
de inversin, es independiente de los propios niveles de ingreso y depende slo de los

Recuadro 2.2 Invertir al principio del ciclo de vida
El economista ganador del premio nobel James Heckman y muchos otros han argumen-
tado recientemente a favor de la importancia de las inversiones en la primera infancia
(Heckman y Masterov, 2007; Heckman, 2008). En esta investigacin se presentan varios
puntos importantes: 1) los resultados deficientes en la primera infancia tienen impli
caciones duraderas para el funcionamiento en la edad adulta, incluyendo bajos
ingresos, aumentos en la probabilidad de actividad criminal y prcticas deficientes de
cuidado de los hijos; 2) los resultados deficientes en la primera infancia son a menudo
resultado de entornos de hogares adversos, incluyendo la ausencia de una estructura
familiar estable y de relaciones de nutricin para los hijos; 3) las intervenciones en la
primera infancia aumentan la productividad de las intervenciones ms adelante en el ciclo
de vida (el aprendizaje genera aprendizaje); 4) los dficits en la primera infancia son
mucho ms costosos de remediar ms tarde; 5) las inversiones en distintas dimensiones
de bienestar infantil, como las que llevan a mejoras en destrezas cognitivas, resultados
en el comportamiento y salud infantil, se entremezclan en formas importantes. Mejorar
los resultados en una dimensin aumenta la probabilidad de que los nios sean capaces
de compensar los dficits en otras dimensiones.
Aunque la investigacin de Heckman y sus coautores se centr en los Estados Unidos,
algunos de los soportes conceptuales son pertinentes para el diseo de TMC en los pases
en desarrollo. A diferencia de la mayora de los dems programas, las TMC buscan mejorar
los resultados en varias dimensiones del bienestar de los hijos, incluyendo educacin,
salud y, a travs de las plticas, las prcticas de cuidado de los hijos (aunque se requieren
las plticas en algunas, pero no todas, las TMC). Dudosamente, las TMC intentan, por tanto,
implcitamente explotar las sinergias que han identificado Heckman y otros. Adems,
las TMC buscan construir el capital humano de los hijos a travs de todo el ciclo de vida,
incluidas las edades ms tempranas. Por ltimo, las TMC transfieren dinero y esto puede
ayudar a aliviar las restricciones de recursos que explican parcialmente los entornos de
hogares adversos y las inversiones inadecuadas de los padres en sus hijos. Habindose
dicho esto, los programas de TMC se beneficiaran de una mayor experimentacin para
averiguar qu combinacin de dinero, condiciones, mercadeo social y suministro de in-
formacin es ms eficaz para asegurar que los hijos no se rezaguen a edades tempranas,
lo que constituye uno de los principales mensajes del presente informe.
rendimientos esperados y de la tasa de inters.13 Por otra parte, una TMC puede ayudar
a desplazar el nivel de inversin hacia el ptimo reduciendo el costo de oportunidad
del estudio. Altera los rendimientos esperados de la inversin afectando el precio
13 Esta afirmacin asume que la familia considera la educacin de un nio slo como una inversin. Si
la educacin se considera al menos parcialmente como un bien de consumo (incluso como fuente
de status), podra haber un efecto ingreso aun con mercados de crdito en funcionamiento.

asociado con el bien de inversin, en adicin a elevar los niveles de ingreso. Una TMC
movera al agente a lo largo de la funcin de inversin desplazada, desde el punto B
hacia arriba y hacia la izquierda.
Por otra parte, si los mercados de crdito son imperfectos, es probable que el efecto
de creencias mal orientadas sea aun mayor, en particular para los pobres. Cuando
no est disponible el crdito, para quienes son pobres hoy puede ser ptimo utilizar
el trabajo infantil como un mecanismo (muy costoso) de regularizar el consumo: se
enva a los nios a trabajar para aumentar la disponibilidad de bienes de consumo
hoy, aun al costo de una remuneracin mayor en el futuro. En este caso, incluso una
TMC tendra algn efecto en los niveles actuales de inversin en salud y educacin.
Estos efectos corresponden al efecto ingreso de la transferencia y reducen los efectos
de la falta de mercados de crdito para la inversin educativa. No obstante, una TMC
generalmente tendr un efecto mayor positivo en la inversin que una transferencia
incondicionada por el mismo monto. Este resultado se sigue simplemente del hecho
de que una TMC agrega un efecto sustitucin al efecto ingreso de la TMI. Si una sub-
estimacin de los rendimientos esperados de la educacin hubiese desplazado a la
familia desde el punto A hasta el B en el grfico 2.1, entonces una pequea TMC podra
desplazarla nuevamente hacia arriba al punto C. Una TMC del mismo monto mover
la eleccin de la familia al punto D, llevando consigo un nivel ms alto de inversin
en escolaridad. Al remunerar la asistencia al colegio, la TMC efectivamente reduce el
costo de oportunidad del estudio, en relacin con el trabajo.
Ntese que para que el bienestar de la familia (y no simplemente su inversin en
escolaridad) en el punto D sea ms alto que en el punto C, es crtico que la familia
est operando con creencias incorrectas. Es por esto que, como se discuti antes, se
requiere otra imperfeccin (en adicin al fracaso del mercado de crdito) para justi-
ficar la condicin. Las restricciones de crditos son eliminadas por el dinero, no por
las condiciones. De no existir imperfeccin adicional y el nico problema fuese el de
una restriccin crediticia, sera preferible una TMI. Una TMC que proveyera la misma
transferencia de ingreso slo distorsionara ineficientemente el comportamiento (hacia
una escolaridad excesiva) a travs de la condicin.
La existencia del efecto sustitucin discutido antes tiene otra implicacin impor-
tante para el diseo de los programas: es posible fijar un nivel de TMC demasiado alto,
estimulando as a los hijos a una tasa de uso de servicio mayor que la ptima. Esta
situacin (que corresponde a los puntos al noroeste del punto E en el grfico 2.1) evoca
ancdotas sobre nios que malgastan tiempo valioso en los salones de clase donde
no aprenden nada en lugar de ayudar a sus padres en el campo, o de los nios que
llevan a instalaciones de salud no sanitarias que actan como focos de contaminacin
de enfermedades porque los padres han sido sobornados para asumir el riesgo. La
conclusin parece ser esta: puesto que las TMC imponen una condicin, representan
instrumentos ms poderosos para inducir cambios en el comportamiento que las

TMI. Son instrumentos de poltica de mayor riesgo y mayor rendimiento. Cuando el

comportamiento privado es subptimo, lo corrigen a un menor costo y cuando estaba
bien para comenzar, es ms probable que su mal uso sea ms costoso.
Problemas principal-agente dentro de la familia o altruismo paternal

incompleto
Aun si los padres tienen una expectativa correcta de los rendimientos futuros de la
educacin, pueden descontar el futuro ms fuertemente de lo que es ptimo desde el
punto de vista del hijo. Los modelos bsicos de escolaridad usualmente se elaboran
bajo el supuesto simplificador de una familia unitaria. Cuando se libera ese supuesto y
se permite que difieran los objetivos de los distintos miembros de la familia (teniendo
distintas tasas de descuento), el conflicto de intereses resultante dentro de la familia
puede ofrecer otra justificacin para las TMC: los padres toman la decisin de educa-
cin por sus hijos, pero descuentan el futuro a una tasa mayor y, por tanto, demandan
menos escolaridad que el ptimo para el hijo. Si los autores de polticas adoptan el
punto de vista de que el hijo es el principal en la cuestin de su propia educacin, y
que los padres actan como sus agentes, entonces existe un problema principal-agente
caracterizado.
Una versin ligeramente diferente, pero igualmente verosmil, de este problema es
un conflicto de intereses entre los mismos padres, en oposicin o en adicin al de entre
padres e hijos. Una posibilidad es que los objetivos de la madre estn ms estrechamente
alineados con los de sus hijos. Esta alineacin ms estrecha se menciona con mucha
frecuencia como justificacin para efectuar la transferencia a la madre (cuando sta
existe), como es la prctica comn en los programas de TMC, en lugar de al padre.
Resulta que las diferencias en la tasa de descuento no afectan la decisin de in-
versin con mercados de crdito perfectos. Cambiar la tasa de descuento afectar las
elecciones de consumo: cunto se consume ahora contra cunto se consumir en el
futuro. Cualquier ajuste tendr lugar a travs de prstamo o endeudamiento, sin efecto
en la escolaridad o cualquier otra inversin. Como se anot antes, las decisiones sobre
inversin y consumo son separadas.14 Pero si faltan los mercados de crdito, entonces
una tasa de descuento paternal ms alta afecta la decisin sobre educacin en forma
exactamente anloga a una tasa de rendimiento ms baja esperada para la educacin.
14 Como lo sealamos en la nota N 13, los resultados cambian si se considera la escolaridad,

al menos en parte, como un bien de consumo. En ese caso, el efecto del altruismo paternal
incompleto depender de quin se considera que consume escolaridad. Si se considera que es
consumo del hijo, entonces la TMC tendr un efecto aun con mercados perfectos. Si se considera
que el consumo es de los padres (por ejemplo, permitindose un status superior o proveyendo
atencin infantil), entonces no se requiere la TMC.

Los resultados descritos al discutir los efectos de creencias mal orientadas se man-
tienen, produciendo, tanto una TMI como una TMC, inversiones y bienestar mayores
(para el hijo), pero la transferencia condicional lo hace a un menor costo debido al
efecto sustitucin inducido.
Cul es la evidencia emprica sobre los problemas principal-agente al interior
de las familias? Es difcil probar en forma concluyente la presencia de altruismo
incompleto.15 Quiz la evidencia ms apremiante en este respecto sea la presencia de
diferencias de gnero en el capital humano de los hijos. El caso ms claro est en los
pases en los que la educacin de las nias est significativamente rezagada con res-
pecto a la de los nios, aun cuando la tasa de rendimiento de Mincer de la educacin
de las mujeres es al menos tan alta como la de los hombres.16 Esta clase de diferencial
es evidencia prima facie de la ineficiente inversin insuficiente en la escolaridad de las
mujeres y es ms aparente en Asia meridional. Tales diferenciales pueden ser raciona-
les desde el punto de vista de los padres que piensan en su propio bienestar (porque
las hijas son ms costosas en trminos de dote o es ms probable que sean los hijos
quienes cuiden a sus padres que las hijas, que se van al hogar de su esposo al casarse),
pero muy probablemente son ms ineficientes socialmente.
La evidencia algo ms indirecta de los pases de Asia meridional ha sugerido que
el poder de negociacin diferencial entre hombres y mujeres afecta el nivel de inver-
sin en capital humano en los hijos. En realidad, existe un gran cuerpo de literatura
emprica que muestra que cuando las madres tienen mayor control sobre los recursos,
se asignan ms recursos a alimentacin y a la salud y educacin de los hijos (Thomas,
1990; Hoddinott y Haddad, 1995; Lundberg, Pollak y Wales, 1997; Quisumbing y
Maluccio, 2000; Attanasio y Lechene, 2002; Rubalcava, Teruel y Thomas, 2004; Doss,
2006; Schady y Rosero, 2008). Esa evidencia ofrece una fuerte justificacin para hacer
los pagos a las madres, como sucede en los programas de las TMC. Al mismo tiempo,
las circunstancias en las que el poder de la madre dentro de la familia es limitado,
adjuntar condiciones a las transferencias ordenando inversiones especficas en capital
humano podra fortalecer la posicin negociadora de la madre y reforzar su capacidad
de desplazar el gasto familiar y las decisiones de asignacin de tiempo.17
15 Un experimento en el cual se otorga una cantidad de dinero especificada a los hijos en lugar de a
los adultos no resolvera el problema porque sera confundido por otros factores, como una tasa
de descuento probablemente ms alta de los hijos y un comportamiento posiblemente irracional
de los mismos. Por ejemplo, Bettinger y Slonim (2006) hallaron que las elecciones de los hijos
son consistentes con el descuento hiperblico: el 25% de los hijos en su experimento no hacen
elecciones intertemporales racionales dentro de un solo marco de tiempo de dos perodos.
16 Es probable que los rendimientos no salariales de la mayor educacin sean por lo menos tan
grandes para las hijas como para los hijos; por ejemplo, en trminos de inversiones en salud.
17 Existe tambin alguna evidencia de que las mujeres y los hombres evalan a los muchachos y
muchachas en forma distinta, invirtiendo ms las mujeres en las muchachas que en los mu-

Aunque no es claro el grado al que el altruismo incompleto puede ofrecer una

justificacin general para el uso de las condiciones, existe ya un cuerpo de evidencia
sustancial que sugiere que los padres (especialmente los paps) valoran su propia
utilidad ms que la de sus hijos. En particular, las hijas estn a menudo en desventaja.
La implicacin es que es probable que los niveles de escolaridad y salud escogidos a
nombre de un hijo, sean demasiado bajos con relacin al nivel ptimo del hijo y que
las condiciones fijadas a las transferencias monetarias pueden ayudar a dirigir las
elecciones actuales de las familias hacia el ptimo.
Un argumento de economa poltica

La segunda clase de argumentos que puede ofrecer justificacin para condicionar
una transferencia monetaria tiene que ver con la economa poltica de financiar la
redistribucin. Las transferencias, sean condicionales o incondicionales, deben finan-
ciarse y las decisiones de asignacin presupuestal nunca son realmente la eleccin de
un planeador social benigno y, ms bien, son resultado de un proceso (generalmente
complejo) de economa poltica. La mayora de las teoras estndar de la determina-
cin poltica de la redistribucin no distinguen las TMC de las TMI. Se asume que los
votantes se preocupan slo sobre su nivel de bienestar final, de modo que observan
cunto reciben en transferencias y cunto pagan ellos en impuestos. Si los votantes no
son receptores de una transferencia focalizada, entonces, condicionado a su cuenta
de impuestos, deberan ser indiferentes a si existen condiciones especficas fijadas a
las transferencias.
Una implicacin de esa clase de anlisis es que los planes de transferencias focali-
zados especficamente hacia los pobres tenderan a tener un apoyo limitado porque se
beneficia una proporcin pequea de la poblacin, mientras los costos se distribuyen
entre todos los contribuyentes. Gelbach y Pritchett (2002) tienen un modelo en el
que un aumento en el grado de focalizacin realmente puede producir una reduccin
tanto del nivel de equilibrio de la transferencia como del bienestar de los pobres. La
vulnerabilidad que implican los planes de redistribucin focalizados con respecto al
cambio poltico tiene una medida de apoyo emprico (ver Subbarao y otros [1997]
para ejemplos de Colombia y Sri Lanka).
Con todo, es concebible que los votantes (o quienes tomen las decisiones) no
tengan enteramente inters o consideracin por s mismos. Por ejemplo, es posible
que los contribuyentes estn ms preparados para pagar las transferencias a quienes
se considera se estn ayudando a s mismos que a otras personas igualmente pobres
chachos (Thomas, 1994; Duflo, 2003). En esas circunstancias, las condiciones pueden actuar
como un medio para asegurar un tratamiento igual al margen de quin reciba el pago de la
transferencia.

que se consideran como perezosas o descuidadas. Algunos votantes que objetan las
donaciones incondicionales pueden ser menos adversos a recompensar a pobres
meritorios que invierten en la educacin o salud de sus hijos. (El recuadro 2.3 con-
tiene un breve resumen de la evidencia de la reciente literatura del comportamiento
sobre la justicia, que sugiere que muchas personas estn preparadas rutinariamente
para incurrir en prdidas financieras reales para compensar a otras que consideran
meritorias o castigar a quienes consideran se han comportado injustamente.) Si se
mantiene comnmente esta opinin, la introduccin de condiciones puede dar como
resultado un aumento en el presupuesto general disponible para redistribucin en el
equilibrio poltico.
Si no existiese ninguna de las ineficiencias privadas discutidas en la segunda seccin
de este captulo, entonces fijar una condicin a una transferencia monetaria sera, en
s mismo, subptimo para los beneficiarios (porque agrega una restriccin adicional).
Pero ese costo puede compensarse con un aumento en el monto general de las transfe-
rencias que se financian, en cuyo caso las condiciones estarn justificadas por razones
de economa poltica. La condicin se justifica haciendo la redistribucin ms aceptable
para los contribuyentes y los votantes y posiblemente para muchos beneficiarios. Otra
forma de ver esto es que, a diferencia de una TMI, una TMC puede considerarse no
como asistencia social llanamente, sino como parte de un contrato social mediante el
cual la sociedad (a travs del Estado) apoya a las familias pobres que estn dispuestas
a hacer el esfuerzo de mejorar sus vidas, es decir, los pobres meritorios.
La nocin de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de contrato
social entre el Estado y los beneficiarios se ha manifestado en el uso del trmino corres
ponsabilidades (en lugar de condiciones) en una mayora de programas, al menos en
Amrica Latina. Este uso se ilustra claramente en las palabras de los arquitectos del
programa de TMC en Mxico:
Las familias pobres necesitan ayuda, pero esto no debera suprimir o socavar su papel de
protagonistas en la transformacin de sus condiciones de vida. La responsabilidad compar-
tida y el respeto no slo son prerrequisitos para combatir eficazmente la pobreza sino que
constituyen elementos esenciales de una sociedad democrtica. La responsabilidad com-
partida y el respeto inevitablemente implican un esfuerzo recproco de las familias pobres
de vincular los beneficios que reciben a acciones concretas por su parte. As, al margen de
consideraciones tcnicas, en 1996 se consider vital que los beneficios de Progresa fuesen
directamente a las familias pobres y se condicionasen a la accin directa de su parte para
mejorar su propia nutricin, salud y educacin, y que tal apoyo complemente pero no
sustituya sus esfuerzos cotidianos (Levy y Rodrguez, 2004, p. 48).
Un anlisis reciente del tratamiento del programa Bolsa Famlia en los medios
de comunicacin brasileos (Lindert y Vincensini, 2008) aporta apoyo adicional a
la idea de que las condiciones hagan los programas de transferencias ms aceptables

Recuadro 2.3 Justicia, mrito y pobres meritorios
La gente a menudo se comporta en formas inconsistentes con las preferencias puras de

inters propio. En particular, existe ya un cuerpo sustancial de evidencia experimental
que sugiere que grandes nmeros de personas son recompensadores altruistas o castiga-
dores altruistas en el sentido de que estn dispuestos a incurrir en prdidas personales
para recompensar el comportamiento que consideran socialmente justo o castigar el
que consideran injusto (ver Fehr y Schmidt [1999] para la teora bsica y Fehr y Gchter
[2000] para una revisin de las primeras evidencias).
Algunos de los resultados principales provienen de experimentos en los que se pidi
a los sujetos representar lo que se conoce como un juego ultimtum en condiciones
experimentales. En el juego, quien mueve primero propone una divisin (de una suma
dada exgenamemte) entre l mismo y el segundo jugador. Si el segundo jugador acepta
la propuesta, se implementa la divisin. Si la rechaza, ambos jugadores ganan cero. Si la
gente se comportara como acostumbraban predecir las teoras econmicas (esto es, si
las preferencias fuesen puramente de inters propio), entonces el resultado de este juego
el llamado equilibrio de Nash sera tan poco como sea posible para ti y el resto para
m. Sin embargo, empricamente, tal resultado pocas veces se observa. La moda de las
ofertas se encuentra en el rango de entre 30 y 60%, dependiendo del contexto cultural. Una
fraccin grande de ofertas por debajo de ese rango se rechaza de inmediato aun cuando
las sumas en juego no sean triviales: las personas parecen estar dispuestas a pagar por la
oportunidad de castigar a un jugador que consideran se ha comportado injustamente.
En forma ms interesante desde el punto de vista de los programas de TMC, Hoffman
y otros (1994) encontraron que los jugadores annimos de juegos ultimtum suelen
ser ms tolerantes de otros jugadores en posiciones de poder cuando esas posiciones
se asignan con base en el mrito (esto es, a quienes obtienen mejor puntaje en una
prueba de conocimiento general) que cuando se asignan en forma aleatoria. La evidencia
acumulada del gran cuerpo de literatura sobre justicia sugiere que las personas tienen
en cuenta consideraciones de justicia al tomar decisiones. La evidencia de este estudio
particular sugiere que las percepciones de las personas de que lo que es una distribucin
justa pueden estar afectadas por los mritos percibidos del receptor.
Implicara una lnea de razonamiento similar que los contribuyentes (o funcionarios
pblicos) podran estar ms dispuestos a financiar transferencias a personas que invier-
tan en el futuro de sus hijos que a otras que no lo hagan? Aunque algunas sugerencias
tentativas en apoyo de esta conjetura se informan en el texto principal, es necesaria una
mayor investigacin para responder la pregunta con rigor.
polticamente. Existe poca duda de que Bolsa Famlia sea un programa popular en
Brasil y en una encuesta de opinin Ipsos efectuada en septiembre de 2007 se hall que
el programa encabeza la lista de tems mencionados como respuesta a una pregunta
sobre qu haba hecho bien el presidente Lula da Silva en su gobierno. Los autores del

estudio encontraron que la mayora de la crtica de los medios al programa se centr

en la posibilidad de que generara dependencia y hallaron que esta crtica usualmente
iba emparejada con informes de que no se estaban controlando y haciendo cumplir
efectivamente las condiciones. A la inversa, la mayor parte de las personas que sostenan
que el programa no era asistencialista mencionaron la existencia de las condiciones
como una de las dos razones principales. Lindert y Vincensini (2008) concluyeron
que la aceptacin de condiciones en el espectro poltico donde la Izquierda ve las
condiciones como slo una declaracin de los derechos ciudadanos y la Derecha tiende
a verlas como contratos que deben cumplirse tuvo un papel importante en generar
apoyo general para el programa en Brasil.
Esta percepcin de la condicin como un contrato de mutuo acuerdo lleva a una
interesante paradoja aparente: las TMC se consideran a menudo como menos y no
ms paternalistas que las TMI. De hecho, varios autores han argumentado que los
programas de TMC proporcionan la base para una forma menos paternalista (y posi-
blemente menos clientelista) de asistencia social (Cohen y Franco, 2006; De la Brire
y Rawlings, 2006). Reconciliar este punto de vista con los argumentos paternalistas
descritos en la segunda seccin de este captulo requiere distinguir entre dos justifi-
caciones muy distintas para las condiciones. La primera justificacin, que se discuti
en la segunda seccin, depende de imperfecciones en la toma de decisiones privada
por parte de las mismas familias pobres. Ellas podran tener informacin deficiente,
o pudiera ser que los padres no internen totalmente los mejores intereses de sus hijos,
etc. Las condiciones entonces ayudan, induciendo a los agentes a hacer lo mejor para
sus hijos, individualmente.
El segundo punto de vista, que se propone aqu, es que cuando las condiciones se
consideran como corresponsabilidades, tratan al receptor ms como un adulto, capaz
de resolver sus propios problemas. El Estado es un socio en el proceso y no una nodriza.
Esta ltima interpretacin es particularmente verosmil cuando el caso hipottico de
una TMC no es una subvencin monetaria automtica, transparente e incondicional
vista como derecho de un ciudadano (lo que es cercano al concepto clsico de una
transferencia incondicionada), sino en cambio, una mirada de transferencias ad hoc y
mayoritariamente en especie con la intermediacin de varios proveedores de servicio,
organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales. En esas circunstancias, con-
dicionar las transferencias al buen comportamiento puede percibirse como menos
paternalista que la alternativa de condicionarlas a, votar por un determinado partido
o pertenecer a una organizacin social determinada.
Adems, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano
de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se aade a la aceptabilidad poltica
de las TMC como instrumento para promover oportunidades; despus de todo, es dif-
cil culpar a los nios por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos pblicos para
apoyar el desarrollo de capital humano de los nios pobres determina que las TMC

sean un programa de reduccin de pobreza y no de asistencia social. Efectuar los

pagos a las madres va de acuerdo tambin con creencias bien aceptadas (en su mayora
apoyadas por la evidencia, como se indic arriba) de que las mujeres tienden a utilizar
mejor los fondos que los hombres.
Esta visin de las TMC como instrumento habilitador, que crea viabilidad poltica
para una redistribucin focalizada que efectivamente llega a los pobres, resuena en
muchos de los pases latinoamericanos que introdujeron programas de TMC en la l-
tima dcada. Los sistemas de proteccin social en la regin se han caracterizado por
estados de bienestar truncado (De Ferranti y otros, 2004) que canalizan recursos
pblicos significativos para subsidiar planes de seguro social para la fuerza laboral
formal y ofrecer poca redistribucin, si ofrecen alguna (particularmente en forma
de dinero), a los segmentos inferiores de la distribucin de ingresos. Como en otras
esferas (por ejemplo, prestacin de servicios [Fiszbein, 2005]), la captura poltica de
las instituciones estatales y las polticas por parte de lites tuvo el significado de un
patrn histrico de baja asistencia social. Desde esa perspectiva, la introduccin de
programas de TMC desde finales de los aos noventa puede considerarse como un
rompimiento con la historia.
Tmese el caso de Brasil, pas con una desigualdad extremamente alta que ha sub-
sidiado por mucho tiempo programas de seguro social (con alcance limitado para los
pobres). Slo los subsidios pblicos para planes de pensin (generalmente regresivos)
representan ms del 5% del PIB (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). Fue slo a finales
de los aos noventa, con la introduccin de una serie de programas semejantes a las
TMC como el PETI, Bolsa Alimentao y Bolsa Escola, que los programas de asistencia
social basados en dinero llegaron a ser un rengln de significativo del gasto pblico
federal, llegando aproximadamente al 0,5% del PIB en el ao 2000.18 Y fue a travs
del programa Bolsa Famlia extendido y mejorado en aos ms recientes que el gasto
federal en asistencia social lleg a la marca del 1% del PIB (Lindert, Skoufias y Shapiro,
2006): la historia es muy similar en el caso de Mxico: Oportunidades represent un
cambio mayor, de los subsidios generales de precios que benefician a los pobres slo
en forma marginal, a una redistribucin basada en dinero para ms de 5 millones de
familias pobres. Como se discuti en el primer captulo, el xito de Mxico parece
haber influido en otros pases de la regin para seguir una trayectoria similar.
La conclusin es que aun en situaciones en las que una evaluacin tcnica de
cerca podra sugerir que una transferencia incondicionada es ms apropiada que
18 La nica excepcin a este patrn es la transferencia de asistencia social a los pobres entrados
en aos y a los pobres discapacitados (conocida como Benefcio de Prestao Continuada da
Loas), que no es condicionada. Sin embargo, debe anotarse que se considera a menudo a los
grupos objetivo (entrados en aos, discapacitados) como pobres meritorios debido a lo que
son y no a lo que hacen.

una TMC (porque no hay evidencia de informacin imperfecta o altruismo incom-

pleto en las familias pobres), podran justificarse las TMC porque conducen a un
equilibrio superior de economa poltica. El proceso poltico puede casi impo-
sibilitar las transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas
transferencias se liguen de alguna forma a una evidencia clara de comportamiento
positivo de los beneficiarios. Una vez ms, la experiencia de Amrica Latina sugiere
que en ausencia de cambios polticos drsticos, la tendencia creciente hacia planes
de redistribucin basados en dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de
subvencin condicionada.
Argumentos de eficiencia social

Fijar condiciones a las donaciones de dinero puede tener sentido por razones de
economa poltica o porque las distorsiones en el comportamiento individual hacen
que la toma de decisiones en la familia sea privadamente ineficiente. Tornamos ahora
a un tercer conjunto de razones para las condiciones, a saber, las externalidades de
capital humano.
Si las inversiones en capital humano generan externalidades positivas que los
padres no tienen en cuenta al tomar las decisiones, entonces el nivel agregado (equi-
librio general) de capital humano en la sociedad ser ineficientemente bajo. Este es
un argumento estndar para subsidiar la prestacin de educacin o los servicios de
salud. Empricamente, las inversiones en salud tienen importantes beneficios externos
y aunque esos beneficios estn bien establecidos en algunos casos (por ejemplo, las
vacunas) la evidencia de apoyo es ms bien nueva en otros casos (como la expulsin
de parsitos [Miguel y Kremer, 2004] o los mosquiteros tratados con insecticidas
[Gimnig y otros, 2003]).
En el caso de la educacin, podran aparecer externalidades si existen rendimientos
crecientes al trabajo calificado en la produccin, a nivel agregado. Existe soporte em-
prico para la idea de que ms educacin puede tener consecuencias para otros traba-
jadores de la misma planta (Moretti, 2004b), en la misma aldea (Foster y Rosenzweig,
1995), o en la misma ciudad (Moretti, 2004a). Posibles consecuencias pueden tambin
estar presentes si el crimen, la violencia y males sociales relacionados declinan con los
niveles promedio de escolaridad. Existe evidencia slida para los Estados Unidos de
que la educacin reduce el crimen, proviniendo la mejor evidencia de la evaluacin
del programa de Perry School, que muestra que los muchachos asignados de forma
aleatoria a la intervencin presentan tasas de encarcelamiento mucho menores que
los adultos (Currie, 2001; Schweinhart, 2004).
Sin embargo, est por determinar qu tan grandes son estas externalidades y si las
transferencias (condicionadas) de dinero constituyen el instrumento ms eficaz para
corregirlas. En la mayora de los pases los servicios de educacin y salud ya estn

fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan en forma pblica sin cargo al-
guno. Argumentar por un subsidio adicional que compense a las familias por algunos
de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con base slo en la
externalidad, requerira mostrar que esas externalidades son bastante grandes. Si se
encuentra que eso es cierto, entonces podra justificarse una TMC slo con esa base:
es en efecto un componente adicional a un subsidio de Pigou, que ya est implcito a
menudo en las tarifas del servicio.
Conclusin
Aunque es probable que el crecimiento econmico impulsado por el mercado sea
el principal motor de la reduccin de la pobreza en la mayor parte de los pases,
los mercados no pueden hacerlo solos. La poltica pblica tiene un papel central en
aportar los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en
proveer bienes pblicos y en corregir las fallas del mercado. En adicin a establecer
los fundamentos para el crecimiento econmico, la poltica puede complementar los
efectos del crecimiento en la reduccin de la pobreza y uno de los instrumentos que
los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribucin directa de los
recursos hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos
de oportunidad (en trminos de inversiones pblicas alternativas no realizadas) y
pueden tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe
un cuerpo creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden
ser tanto equitativas como eficientes.
Los programas de transferencia monetaria que han venido creciendo con mayor
rapidez en el mundo en desarrollo ms o menos en la ltima dcada son las TMC,
mediante las cuales se entrega dinero a las familias pobres con la condicin de que
las familias inviertan en el capital humano de los hijos (en ciertas formas preestable-
cidas). Debido a que adjuntar una restriccin al comportamiento de las personas que
se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo para los economistas, en el pre-
sente captulo se revisaron los argumentos conceptuales para efectuar transferencias
monetarias condicionadas.
Esencialmente, existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condi-
ciones a las transferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que
la inversin privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo
se aplica si las condiciones de economa poltica muestran poco apoyo para la redis-
tribucin a menos que se considere que est condicionada al buen comportamiento
de los pobres meritorios.
Las TMC no son una panacea. Si existe poca evidencia para sugerir que los niveles
privados de inversin en capital humano son demasiado bajos (en cualquiera de los
sentidos discutidos anteriormente) y si la economa poltica puede acomodar los niveles

deseados de redistribucin sin apelar a corresponsabilidades, pueden ser preferibles

las TMI (o alguna clase completamente distinta de gasto pblico).
Puede haber tambin buenos argumentos en contra de las condiciones si puede
alcanzarse el mismo resultado a un menor costo mediante el equivalente en poltica
social de la persuasin moral. En la investigacin reciente se ha encontrado eviden-
cia de efectos de papel matamoscas o de rtulo, en los cuales las proporciones de
gasto familiar de ciertos bienes son mayores cuando provienen de transferencias na-
cionalmente especficas (pero no condicionadas) a esos bienes, que las provenientes de
otros ingresos.19 Los efectos de papel matamoscas constituyen una violacin bastante
fundamental de la racionalidad en el sentido de que sugieren a las familias no tratar
todas sus fuentes de ingreso como completamente fungibles. Como otras desviaciones
de la racionalidad, los efectos de papel matamoscas son ciertamente verosmiles y, si
son ubicuos, podran tener serias implicaciones para el diseo de la proteccin social,
inclinando la balanza a favor de las TMI (que entonces pareceran tener algunos de los
beneficios de las condiciones, sin los costos). Pero se necesita mucha ms investigacin
antes de que la evidencia sobre estos efectos llegue a constituir masa crtica.
19 Ver Kooreman (2000) para evidencia sobre beneficios infantiles en los Pases Bajos y ver Schady
y Rosero (2008) para evidencia del Ecuador.

3
Diseo e implementacin de caractersticas
de los programas de TMC
Antes de explorar a fondo los impactos de los programas de TMC, vale la pena comprender
algunos detalles sobre cmo funcionan stos. Los programas de TMC requieren los mismos
sistemas que otros programas de transferencias: como mnimo una forma de establecer la
elegibilidad de los usuarios e inscribirlos en el programa, un mecanismo para el pago de los
beneficios y preferiblemente sistemas slidos de control y evaluacin. Las TMC requieren
adicionalmente un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las corresponsabili-
dades y coordinar las distintas instituciones participantes en la operacin del programa.
En general, los programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y,
en algunos casos, han sido lderes en la modernizacin de la prctica de la asistencia
social. Desde luego, el acierto tcnico no es ni inherente ni del dominio exclusivo de
los programas de TMC. Los autores de las polticas deben entender completamente ese
hecho en toda la gama de polticas sociales de modo que quienes trabajan en progra-
mas de TMC hagan las elecciones deliberadas requeridas para continuar la tradicin
de excelencia y quienes laboran en otras clases de programas adopten algunas de las
prcticas que han llevado al xito en los mejores programas de TMC.
En este captulo se describen los detalles prcticos de la operacin de los programas
de TMC.1 El captulo se divide en cinco secciones, correspondientes a las prcticas de
focalizacin, los sistemas de beneficios, las condiciones (su definicin, control y cum-
plimiento), el control y evaluacin y, temas referentes a la coordinacin intersectorial e
interinstitucional.
Enfoque en la prctica
Casi todos los programas de TMC establecidos hasta la fecha han intentado centrar sus
beneficios especficamente en los pobres.2 El cuadro 3.1 presenta los mecanismos de
1 Para recientes revisiones de la literatura general sobre diseo e implementacin de programas de asis-
tencia social, ver, por ejemplo, Samson, Van Niekerk y MacWuene (2006); y Grosh y otros (2008).
2 Hasta la fecha, slo el programa Juancito Pinto de Bolivia est centrado en forma general en
todos los estudiantes de primer grado en los colegios pblicos.

Cuadro 3.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC, segn regiones 72
Por categora Identificacin de la familia
Reemplazo de Compro- Evaluacin
comprobacin bacin de de la co-
Regin / Pas / Programa Geogrfica Otra de medios medios munidad
frica
Burkina Faso: Orphans and Vulnerable x x
Childrena
Kenia: CT-HNV a x Incidencia de hurfanos y nios vulnerables x
Nigeria: COPE x x
Asia oriental y Pacfico
Camboya: Cessp x x
Camboya: JFPR xb Gnero y minora tnica x x
c
Indonesia: JPS x Gnero x
Indonesia: PKH x x
Filipinas: 4P x x
Europa y Asia central
Turqua: SRMP x
Amrica Latina y el Caribe
Argentina: Programa Familias x Beneficiarios del programa Jefes y Jefas, con dos o
ms hijos; el jefe no ha completado secundariad
Bolivia: Juancito Pinto xe
Brasil: Bolsa Alimentao x x
Brasil: Bolsa Escola x x
Brasil: Bolsa Famlia x x
Brasil: PETI x x
03/08/2009 16:04:17
(Continuacin cuadro 3.1)

Chile: Chile Solidario x
Chile: SUF No es parte del sistema de seguridad social x
Colombia: Familias en accin x x
Colombia: SCAE-Bogot x
Repblica Dominicana: Solidaridad x x
Repblica Dominicana: TAE/ILAE x x
Ecuador: BDH x x
El Salvador: Red Solidaria xf
Guatemala: Mi Familia Progresa x x
Honduras: PRAF x xg
Jamaica: PATH x
Diseo e implementacin de caractersticas de los programas de TMC
Mxico: Oportunidades x x
Nicaragua: Atencin a Crisisa x x
Nicaragua: RPS x x
Panam: Red de Oportunidades x x
Paraguay: Tekopor/Propas IIh x x
Per: Juntos x x
Medio Oriente y frica septentrional
Yemen: BEDPa x Gnero
Asia meridional
Bangladesh: Fssap x Gnero
73
03/08/2009 16:04:17
74
i
Bangladesh: PESP x x
Bangladesh: ROSC x x
India (Haryana): Apni Beti Apna Dhan x Gnero x
Pakistn: CSPa Beneficiarios del programa de apoyo alimenticio x
Pakistn: Participation in Education x x
through Innovative Scheme for the
Excluded Vulnerable
Pakistn: Pesrp/Punjab Female School x Gnero
Stipend Program
Fuente: perfiles de los programas.

Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp: Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care of the
Poor; CSP = Chile Support Program; Ct-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4P = Pantawid Pamilyang Filipino Program; Fssap = Female Se-
condary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement through Health and
Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Refor Program; PETI = Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; PKH =
Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignacin Familiar; ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Proteccin Social; SCAE = Subsidio
Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la
Asistencia Escolar.
a. Programa en etapa piloto.
b. Tanto a nivel nacional (para identificar los distritos ms pobres) como distrital (para identificar los subdistritos/colegios ms pobres).
c. Al menos la mitad de las becas a nivel escolar se asignaran a nias.
d. El programa Jefes y Jefas empez como programa de trabajo para jefes de familia desempleados.
e. Cubre a todos los nios de colegios pblicos hasta el cuarto grado.
f. La focalizacin familiar se efecta slo en los 68 municipios menos pobres. La focalizacin en los 32 ms pobres es solo geogrfica.
g. Slo pueden participar las familias en la zona cubierta por el proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo.
h. Propas II es un proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, que se basa en el programa Tekopor y financia beneficiarios adicionales utilizando
procedimientos similares.
i. Slo pueden participar ciertos tipos de colegios de zonas rurales.
03/08/2009 16:04:17
Diseo e implementacin de caractersticas de los programas de TMC 75
focalizacin empleados por un gran nmero de programas, tanto establecidos como

recientes.
Unas dos terceras partes de los pases utilizan focalizacin geogrfica e igual pro-
porcin utiliza focalizacin familiar, mayoritariamente de reemplazo de comprobacin
de medios, y muchos pases utilizan ambas. Adems, muchos programas utilizan fo-
calizacin basada en la comunidad o examen comunitario de listas de seleccin para
mejorar la transparencia.
Los mtodos de reemplazo de comprobacin de medios varan en sus detalles. Por
ejemplo, en todos los casos la frmula para el reemplazo de comprobacin de medios
fue derivada de anlisis estadstico de un conjunto de datos de encuesta de hogares;
pero, desde luego, existen diferencias en los mtodos estadsticos utilizados y en la
sofisticacin y el rigor de los mismos. Existen tambin variaciones significativas en la
forma de realizar la implementacin: si se visita a las familias, si se verifican algunas
variables como parte del proceso de solicitud para todos los solicitantes o para una
muestra, si las personas que ayudan a completar las solicitudes son trabajadores per-
manentes o por contrato y a qu agencia reportan, y otras diferencias. Usualmente el
sistema de reemplazo de comprobacin de medios lo dirige una agencia central (ya sea
del mismo programa de TMC, independiente, o del ministerio de planificacin), pero el
personal de trabajo cotidiano para l, se delega, con mucha frecuencia a los municipios,
con variaciones considerables en cuanto a independencia y control de calidad.
En muchos casos, los programas de TMC han sido los motores de desarrollo para los
mapas de pobreza o los sistemas de focalizacin familiar de los mismos pases o inducir
actualizaciones para ellos. En realidad, no sera exagerado decir que los programas de
TMC han adelantado el estado del arte y los estndares de los programas focalizados
en general. Muchos pases establecieron primero el reemplazo de comprobacin de
medios al disear el programa de TMC (Camboya, Jamaica, Kenia, Mxico, Pakistn,
Panam, Turqua). Algunos pases que indicaron con reemplazo de comprobacin
de medios han efectuado reformas significativas y mejoras a sus sistemas a travs del
tiempo, si no a causa de, ciertamente con ventaja para, sus programas de TMC (Chile,
Colombia). Algunos de estos son pases de relativamente bajos ingresos con capacidad
administrativa limitada y han efectuado adaptaciones para acomodarse a la situacin.
El recuadro 3.1 ilustra esto para el caso del programa de becas de Camboya.
Los sistemas de focalizacin familiar utilizados en algunos de los programas ms
conocidos de TMC constituyen un capital institucional importante para el pas. A
menudo se utiliza el mismo sistema para focalizar muchos programas, algunas veces
con diferentes umbrales o criterios auxiliares. Por ejemplo, en Chile (el primer pas
en utilizar extensamente el reemplazo de comprobacin de medios de vida) se utiliza
el sistema no slo para el reciente programa Chile Solidario, sino tambin para los
programas mucho ms antiguos de asignaciones infantiles y pensiones sociales, para
subsidios de precios del agua, subsidios de vivienda y otros usos. En forma semejante,

Recuadro 3.1 Reemplazo de comprobacin de medios de vida donde la capacidad

administrativa es baja: los programas de becas de Camboya
Puesto que camboya tiene menos capacidad administrativa que los pases de medianos
ingresos de Amrica Latina en los que se origin el reemplazo de comprobacin de me-
dios de vida, ha adaptado su prctica general en forma que hace viable la comprobacin
rigurosa pero simplificada. Los colegios que participan en su programa de becas estn
sujetos a una ronda previa de focalizacin geogrfica y los solicitantes completan una
prueba de reemplazo de comprobacin de medios que se utiliza para asignar las becas a
los estudiantes de cada colegio seleccionado.
El programa Cessp de Camboya no utiliza el grupo base de trabajadores de campo/
sociales que a menudo administran el instrumento y, en cambio, los estudiantes completan
el formulario de reemplazo de comprobacin de medios de vida o solicitud en el colegio.
Entonces el maestro lee la informacin en voz alta y los estudiantes ayudan a verificar o
certificar que sea correcta. Un comit local de lderes del colegio y la comunidad califica
manualmente los formularios.a Para facilitar la puntuacin manual, en la frmula slo
se utilizan nmeros enteros.
La clasificacin se hace slo dentro de los colegios y no contra un estndar nacional
como en la mayora de las pruebas de reemplazo de comprobacin de medios de vida.
En cada colegio, los formularios calificados se ordenan segn los puntajes y se seleccio-
na a los nios ms pobres para las becas, hasta completar la cuota para ese colegio. Es
entonces menos preciso que una clasificacin contra un estndar nacional, pero elimina
la necesidad de una base de datos nacional y las redes de tecnologa de informacin y
comunicaciones que seran necesarias para su soporte.
En un programa anterior de becas, la frmula no fue muy slida, de modo que se
permiti a los comits libertad para desviarse cuando lo estimaran apropiado y, cuando
lo hicieron, los estudiantes seleccionados fueron, en efecto, pobres (segn se apreci
despus en una encuesta de evaluacin). Posteriormente la frmula se bas en el anlisis
estadstico del mismo tipo utilizado en otros lugares y se redujo la facultad de discrecin
de los comits locales.
Fuente: Cessp Scholarship Team, 2005.
a. El primer ao del programa Cessp una empresa independiente realiz las calificaciones centralmente.
en Colombia el mismo reemplazo de comprobacin de medios de vida (el Sisbn)

utilizado para determinar la elegibilidad para el seguro de salud, dispensas de tarifas
hospitalarias, el programa de trabajo pblico, un programa de capacitacin de jvenes
y una pensin social, se utiliz para focalizar el programa de TMC. Aun en pases con
un reemplazo de comprobacin de medios de vida establecido ms recientemente,
pueden utilizarse en programas mltiples. Jamaica estableci su reemplazo de com-
probacin de medios expresamente para el programa de TMC, pero ahora lo utiliza

para otorgar dispensas de tarifas en el sistema de salud y para alquiler de textos en

educacin secundaria y almuerzos escolares. Tal inversin producir rendimientos
ms pronto para los programas generosos en cobertura o en niveles de beneficio y
para pases que, al menos eventualmente, utilicen el reemplazo de comprobacin de
medios para mltiples programas.
Qu han logrado estos procedimientos? Es difcil medir apropiadamente los
resultados de la focalizacin (ver recuadro 3.2), pero podemos aproximar los resul-
tados para varios programas, como se aprecia en el grfico 3.1. Con esos estimados
se clasifica a las familias sobre su consumo familiar per cpita observado (o ingreso,
si no hay disponibilidad de medida de consumo) menos el valor de la transferencia
recibida. Este es un estimador ingenuo que exagera la precisin de la focalizacin
si las familias modifican su comportamiento en formas que disminuyan su ingreso
autnomo distinto a la transferencia, quizs al trabajar menos o recibir menos trans-
ferencias privadas. Como se ver en el captulo 4, estas respuestas de comportamiento
a los programas de TMC parecen ser modestas. Adems, el anlisis de sensibilidad
ilustrado en el recuadro 3.2 da alguna tranquilidad de que los sesgos no son dema-
siado grandes y no afectan mayormente la conclusin de que los programas de TMC
en gran parte han realizado su intento de concentrar los beneficios en las familias
ms pobres.
Como lo revela el grfico 3.1, existe una variacin significativa en la cobertura
de los pobres, dependiendo del tamao y el presupuesto de los programas, desde
alrededor de un 1% del decil ms pobre en Camboya, hasta ms del 60% en Brasil,
Ecuador y Mxico.3 Las tasas de cobertura en los mayores programas de TMC pa-
recen compararse bien con la experiencia internacional. En el estudio de Lindert,
Skoufias y Shapiro (2006) de 40 programas focalizados (incluidos varios programas
de TMC),4 la tasa promedio de cobertura del quintil ms pobre es del 19%. En un
estudio de transferencias monetarias de Europa oriental y Asia central, las asigna-
ciones infantiles y las pensiones sociales (Tesliuc y otros, 2006), la tasa promedio
de cobertura del primer quintil es del 42%. En un estudio en el que se revis la
experiencia de un pequeo nmero de pases de la Organizacin para la Coopera-
3 La cobertura es la porcin de un grupo de poblacin (por ejemplo, un decil de gastos per cpita
[GPC] netos de la TMC) que recibe la transferencia. Las tasas de cobertura reflejan el momento en
que se recopilaron los datos. Algunos programas se han expandido con rapidez desde los aos
de las encuestas utilizadas en este estudio. Por ejemplo, el programa Bolsa Famlia de Brasil se
expandi de 5,0 millones de familias en 2004 a 11,1 millones en 2006 y por tanto su cobertura
en el grfico 3.2 est subestimada.
4 Los programas de TMC incluyeron el Subsidio Unitario Familiar (SUF) y Chile Solidario, de Chile;
Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs y PETI, de Brasil; Tarjeta de Asistencia Escolar
(TAE), de Repblica Dominicana; Oportunidades, de Mxico y Jefes y Jefas, de Argentina.

Recuadro 3.2 Quin se beneficia con los programas de TMC?
A fin de saber lo bien que un programa selecciona a sus beneficiarios es necesario

medir el bienestar que tendra una familia si no recibiera la transferencia y luego
clasificar las familias de acuerdo con esa medida. Hacerlo, permitira respuestas
de comportamiento asociadas con el recibo (o la eliminacin) de la transferencia,
como cambios en la oferta laboral, los ahorros o el recibo de remesas de la familia.
Estas estimaciones se efectan en el captulo 4 para aquellos programas para los que
existen datos de consumo disponibles, para las familias beneficiarias (las de trata-
miento) y las no beneficiarias (las del grupo de control), antes y despus del inicio
del programa de TMC.
Existen dos formas posibles ingenuas de determinar en dnde se ubican los re-
ceptores de las transferencias en la distribucin de bienestar antes de la intervencin: el
consumo medido incluyendo la transferencia y el consumo medido menos la transfe-
rencia. Utilizar el consumo incluyendo la transferencia produce un sesgo de bienestar
hacia arriba y as la familia aparenta estar en mejor condicin de lo que estara sin el
programa. Esto producir el estimado ms conservador de la focalizacin estrecha por-
que un beneficiario que sea pobre aun despus de recibir la transferencia seguramente
lo era tambin antes. Por otro lado, utilizar el consumo neto de la transferencia completa
produce un sesgo de la estimacin del bienestar inicial hacia abajo si las respuestas de
comportamiento compensan en parte la transferencia. Segn se discutir en el captulo
4, existe poca evidencia de respuestas de comportamiento de compensacin significativas
en las transferencias privadas y la oferta laboral, por lo menos en las primeras etapas de
programas de TMC tales como el de Oportunidades en Mxico y el de Red de Proteccin
Social en Nicaragua.
Para investigar cun sensible es la evaluacin de la focalizacin a la medida de bienestar
utilizada, realizamos un anlisis comparativo utilizando ambos indicadores ingenuos,
que agruparn el caso hipottico verdadero pero conocido en forma imprecisa. El
grfico 3R.1 muestra los resultados para Jamaica y Mxico. Como era de esperarse, los
estimados netos de la transferencia muestran que el programa es ms progresivo que
los estimados brutos de la transferencia. Lo importante es la magnitud de la diferencia.
Para el Program of Advancement through Health and Education (PATH) de Jamaica, en
el que la transferencia es una pequea proporcin del consumo base familiar, las dos
curvas estn ms bien juntas. En el caso del programa Oportunidades, de Mxico, en el
que la transferencia es de las ms grandes de cualquier programa de TMC y, por tanto,
la sensibilidad de los resultados al mtodo es mayor, las curvas divergen ms; la tasa
de participacin estimada para el decil ms pobre cae desde ms del 60% (utilizando
el consumo menos la transferencia como la variable de clasificacin) a menos del 50%
(utilizando el consumo incluyendo la transferencia). Sin embargo, la conclusin poltica
de que el programa concentra los recursos al final de la distribucin se sostiene para
ambos estimadores ingenuos del caso hipottico.

(Continuacin recuadro 3.2)
Grfico 3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cpita brutos y netos
de la transferencia de TMC, 2004
Jamaica, PATH Mxico, Oportunidades

70 70
Proporcin de familias que reciben
Proporcin de familias que reciben

60 60
Gasto per cpita menos transferencia
50 50 Gasto per cpita menos transferencia
transferencia
transferencia
40 40
30 30
20 Gasto per cpita 20 Gasto per cpita
10 10
0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Decil Decil
Fuente: clculos de los autores, utilizando la Jamaica Survey of Living Conditions de 2004 y la Encuesta Nacional
de Ingreso-Gasto de los Hogares de 2004 de Mxico.
cin y el Desarrollo Econmicos pudo modelarse la cobertura ms estrechamente

entre los individuos elegibles y se concluy que las tasas de cobertura usualmente
estn entre el 40 y el 80% para programas de asistencia social y vivienda (Hernanz,
Malherbet y Pellizzari, 2004).
Al considerar las tasas de cobertura, es importante distinguir las distintas razones
para la baja cobertura. Es probable que algunas sean benignas y otras problemticas.
El primer y el ms obvio factor de la baja cobertura es el tamao del presupuesto
y el papel que se desea para el programa en la poltica social general. El propsito
de Chile Solidario es el de llenar un nicho definido y pequeo en la poltica social,
proporcionando otros programas de transferencias y subsidios mayor cobertura
y beneficios. En contraste, en Ecuador, el propsito del BDH es que sea el funda-
mento principal de la asistencia social para las familias. Su tamao significativo
contribuye a este objetivo, lo mismo que el amplio rango de edades de los nios
cubiertos. Naturalmente, las diferencias en el papel de estos programas llevan a
amplias variaciones en el grado al que cubren los pobres. Sin embargo, varios de
los programas ms pequeos estn claramente restringidos por el presupuesto y el
diseo. En Camboya y Honduras la focalizacin es geogrfica y opera slo en zonas
definidas del pas, siendo el programa camboyano slo un piloto muy pequeo en
el momento de estos resultados.

Grfico 3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios aos

80 Brasil, BF 2006
Chile, Solidario 2003
70 Chile, SUF 2003
Proporcin de familias que reciben transferencias
Ecuador, BDH 2006

Honduras, PRAF 2004/5
60
Mxico, Oportunidades 2004
Jamaica, PATH 2004
50 Nicaragua, RPS 2000
Camboya, JFPR 2003
40 Bangladesh, Fssap 2000
Turqua, SRMP Educacin 2005/6
Turqua, SRMP Salud 2005/6
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Consumo per cpita menos transferencias (deciles)
Fuente: clculos de los autores con base en las siguientes encuestas: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador;
Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2004 de Mxico; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios
2006 de Brasil; Survey of Living Conditions 2004 de Jamaica; Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional
2003 de Chile; Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 2004 de Honduras; Household Income and Expenditure
Survey 2000 de Bangladesh; y Japanese Fund for Poverty Reduction, formulario de solicitud 2003 de Camboya. Las
cifras para Turqua provienen de Ahmed y otros (2007); para Nicaragua, del 2002 Mesoamerica Nutrition Program
Targeting Study Group.
Nota: BDH = bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Famlia; Fssap = Female Secondary School Assistance Program;
JFPR = Japanese Fund for Poverty reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF
= Programa de Asignacin Familiar; RPS = Red de Proteccin Social; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF =
Subsidio Unitario Familiar; para Brasil y Chile, los deciles se basaron en el ingreso per cpita menos la transferencia
per cpita. Para los dems pases, la medida de bienestar utilizada es el gasto per cpita neto de la transferencia
per cpita.
El segundo factor obvio implicado en la determinacin de la proporcin de los

ms pobres a la que puede llegar un programa tiene que ver con el rango de edades y
grados que cubre el programa. Un programa que cubra a todas las familias con hijos
de 0 a 16 aos de edad ayudar ms al quintil ms pobre que uno que cubra a las fa-
milias con hijas en los grados de secundaria. (Este tema se trata con mayor detalle en
el captulo 6.) El recuadro 3.3 presenta un anlisis en profundidad del grado al que el
reemplazo de comprobacin de medios de vida y la composicin demogrfica de las
familias producen errores de exclusin en Brasil y Ecuador.

Recuadro 3.3 Analizar errores de exclusin de los programas de TMC. Brasil

y Ecuador
Con el fin de obtener una visin de la magnitud relativa de algunos factores que
ocasionan errores de exclusin, observamos en detalle los casos de Ecuador y Brasil,
concentrndonos en estos dos pases porque, para ellos, podemos inferir de la encuesta
en forma ms precisa de lo usual qu familias son elegibles para los programas. En
Ecuador, el puntaje del reemplazo de la comprobacin de medios de vida utilizado
para determinar la elegibilidad est disponible en el conjunto de datos. En Brasil,
la encuesta captura el ingreso, como lo hace la comprobacin de medios de vida. A
fin de que el anlisis sea razonablemente comparable entre los pases y aplicable a
otros, definimos la poblacin objetivo como el 20% ms pobre de las familias. Para
los del quintil ms pobre de acuerdo con nuestra medida de bienestar basada en
la encuesta (el consumo neto de la transferencia en Ecuador y el ingreso neto de
la transferencia en Brasil), analizamos lo mejor que podemos las razones para los
errores de exclusin.
En Ecuador, el reemplazo de la comprobacin de medios de vida predice correcta-
mente que el 95% de las familias del quintil ms pobre es elegible para los beneficios,
pero excluye en forma errnea al 5%. Entre las personas del quintil ms pobre que son
elegibles, hallamos que slo el 70% recibe realmente los beneficios del programa, un
hallazgo que implica que slo el 67% de los pobres termina recibiendo los beneficios.
En el caso ecuatoriano, el presupuesto cubre aproximadamente un 40% de las familias
(muchas ms de las que se consideran en este ejercicio), de modo que no hay raciona-
miento explcito de aberturas distintas a la comprobacin de medios de vida. De manera
que puede inferirse que la cobertura menos que completa del quintil inferior aparece
no de una falta de oferta del programa sino de la falta de cobertura de familias pobres.
Para comprender los factores que afectan la exclusin de, o la no participacin en, el
programa, ejecutamos un anlisis probit de la muestra de familias pobres, en busca de
Cuadro 3R.1 Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador
Proporcin del quintil inferior (%)
Razn Brasil Ecuador

Clasificada como elegible por comprobacin de medios 100 95
de vida o reemplazo de sta
Elegible; recibiendo beneficios del programa 55 67
Elegible; recibiendo beneficios del programa, con hijos 54 64
entre 0 y 17 aos de edad

pronosticadores de participacin. Los resultados muestran que el BDH ha tenido xito para
superar algunos problemas endmicos en los programas de transferencias: las familias
indgenas, menos educadas, y encabezadas por mujeres, tienen menor probabilidad que
las dems de ser excluidas del programa, siendo todo lo dems igual. As, el alcance ha
sido suficiente para incluir grupos que con mucha frecuencia encuentran barreras para
la informacin y el acceso. El papel de la autoseleccin parecera ser bastante fuerte,
pues las familias ms pobres participan con mayor frecuencia que las menos pobres y lo
mismo es vlido para las de zonas rurales en las que el valor efectivo de la transferencia
es un poco ms alto. Cabe una advertencia: si se est ubicado en Oriente (la parte ama-
znica de Ecuador) eleva la probabilidad de no participacin para los pobres y elegibles,
lo que probablemente sea un signo de que los costos de transaccin disuaden a algunos
residentes pues partes de la regin son slo accesibles por aire. Esa zona puede constituir
una excepcin a la conclusin de que la no participacin generalmente no es un asunto
demasiado grave en Ecuador.
En un anlisis paralelo para Bolsa Famlia, de Brasil, vemos que todas las familias
del quintil ms pobre tienen ingresos por debajo del umbral de elegibilidad de R$100,a
de modo que los errores de exclusin de la comprobacin de medios de vida deberan
ser cero, lo que es una simplificacin porque la implementacin de la comprobacin de
medios puede ser imperfecta. Pero esperaramos que el ingreso declarado en la solicitud
fuese menor que el real; ms que todo, el solicitante tendra incentivo para no revelar ms
de lo que tuviese que revelar y el formulario mismo puede no reportar completamente
todo el ingreso para los que tienen ingresos irregulares o en especie. Entre los elegibles por
ingreso, la inscripcin es slo de un 55%. En este caso, gran parte de la causa est proba-
blemente en la falta de oferta del programa. Estas cifras son de 2006, cuando el programa
cubra unos 11 millones de familias, pero, por supuesto, puede haber otras causas para la
exclusin y un elemento de autoseleccin. Para comprender esa posibilidad, ejecutamos
nuevamente un modelo probit para predecir la probabilidad de participacin con base
en la muestra de familias pobres y elegibles. Aqu tambin hay buenas noticias relativas al
alcance del programa: por ejemplo, los afro-brasileos tuvieron significativamente menos
probabilidades de ser excluidos, siendo todo lo dems igual. Parece haber un elemento
de autoseleccin: aquellos con mayor ingreso y ms educacin y los de zonas urbanas
tuvieron menor probabilidad de participar que los dems. (Los diferenciales de costo de
vida son muy grandes en Brasil, de modo que el valor del beneficio es implcitamente
menor en las zonas urbanas.) Por tanto, el alcance pareci ser bastante bueno ya desde
2006. El gobierno ha extendido desde entonces el programa y esa expansin debera
reducir cualquier problema de cobertura insuficiente en forma sustancial.
Volvemos al cuadro 3.2 para observar los impactos potenciales de la restriccin
demogrfica sobre la exclusin de familias pobres del programa. En Ecuador, el 95%
de los participantes elegibles tienen hijos entre 0 y 17 aos de edad. De modo que, si

el programa se restringiese a las familias con hijos, como sucede en la mayora de los
programas de TMC, slo un pequeo porcentaje ms de familias pobres sera excluido
(una reduccin de los pobres elegibles que reciben beneficios del 67 al 64%). En Brasil,
las familias ms pobres reciben una transferencia aun si no tienen hijos. Si el requisito de
la edad de tener hijos entre 0 y 17 aos se hiciera cumplir, slo excluira al 1% de quienes
estaban en el programa. Este hallazgo sugiere que las restricciones demogrficas no son
un factor importante para la exclusin de familias pobres y elegibles de los programas
de TMC con diseos similares.
Fuente: clculos de los autores con base en la Pesquisa Nacional por Amstra de Domicilios 2006 de Brasil y
la Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador.
a. Cuando esto fue escrito, en 2008, el umbral de elegibilidad era de R$120, pero era de R$100 en el momento
de la encuesta en 2006.
Un tercer factor tiene que ver con los requerimientos para la prestacin de los ser-
vicios (Nichols y Zeckhauser, 1982; Das, Do y zler, 2005). La esencia de un programa
de TMC es que las familias se aseguren de que los hijos utilicen los servicios de salud
y educacin y, si stos no estn disponibles, se excluye a las familias del programa.
Algunos programas, al menos en los primeros aos, intentaron cubrir zonas pobres
indicadas por un mapa de pobreza, pero efectuaron operaciones slo en las zonas
en que los servicios fueron estimados como accesibles e intencionalmente excluye-
ron a todos los pobres que vivan en zonas sin una capacidad mnima de servicios.
Por ejemplo, una de las condiciones previas para cubrir las localidades rurales con
el programa Oportunidades, de Mxico, fue que su poblacin fuera de 50 a 2.500
habitantes y hubiera un colegio de primaria dentro de la localidad y tambin acceso
a una va pavimentada y un centro de salud dentro de un radio de 5 kilmetros.
Esas condiciones, por necesidad, excluan una pequea proporcin de aldeas muy
necesitadas, aunque el requerimiento fue eliminado en aos posteriores. En forma
semejante, para Colombia, el programa fue focalizado primero por los municipios,
pero slo los municipios que ofrecan los servicios necesarios fueron aceptados para
el programa. Inicialmente, el 15% de los municipios que contenan el 8% de los be-
neficiarios focalizados fueron entonces excluidos (Lafaurie y Leiva, 2004). Versiones
dispersas ms geogrficamente de este problema ocurren cuando se permite participar
a las familias, pero algunas estn ms alejadas de los servicios que otras. Por ejemplo,
De Janvry y Sadoulet (2005) sugirieron que Oportunidades caus poco impacto en
los nios que viven a ms de 4 kilmetros de distancia de un colegio de secundaria;
en Turqua, la evaluacin cualitativa sugiere que la transferencia no es suficiente
para que algunas familias paguen el transporte o para compensar a las familias por

preocupaciones sobre los estudiantes que deben viajar fuera de la aldea (Adato y
otros, 2007). Sin embargo, el hecho de que la cobertura sea mayor para el decil ms
pobre indica que los problemas no estn tan extendidos que excluyan generalmente
la cobertura de los ms pobres.
Otra causa posible de errores de exclusin es que el reemplazo de la comprobacin
de medios de vida contiene un elemento de error estadstico al hacer sus predicciones
del bienestar familiar. En Panam, la evaluacin ex ante del reemplazo de la compro-
bacin de medios de vida es que con el umbral de elegibilidad seleccionado, podra
ser excluida del programa una cuarta parte de los pobres extremos (Banco Mundial,
2006d). En Ecuador, tales errores son menores, como se ver adelante.
Los errores de exclusin pueden ocurrir tambin si falta alcance para informar a
los beneficiarios potenciales sobre los beneficios del programa y los procedimientos
de solicitud, y as nunca presentan solicitud (ver Atkinson, 1996; Grosh y otros, 2008,
cap. 3). No contamos con datos cuantitativos claros sobre el grado de alcance en todos
los programas de TMC, pero tenemos algunas indicaciones de que ha sido bueno en
algunos. Castaeda y Lindert (2005) mostraron que en Chile, Colombia y Mxico, ya
desde 2002 a 2004 los sistemas de reemplazo de la comprobacin de medios de vida
haban registrado ms del nmero de familias pobres en los pases. Naturalmente, este
hallazgo no significa que se haya registrado necesariamente a todos los pobres, pero
parece ser que la magnitud del alcance y el mecanismo administrativo para manejar el
registro fueron del orden de magnitud correcto. Adems, conocemos varios ejemplos
innovadores o extensivos de alcance. Varios pases emplearon equipos de personas para
que fueran a las zonas pobres y se acercaran a cada casa de las familias para registrar-
las. Todos los pases tenan campaas informativas de una u otra clase. En Ecuador se
utilizaron los medios de comunicacin masiva y en Camboya las reglas del programa
especifican cuidadosamente que los afiches de informacin se colocarn en todos los
colegios pertinentes, en el tablero de noticias del consejo comunal y en los centros
de salud, mercados y pagodas. Adems, para asegurar que los estudiantes ausentes
del colegio supieran del programa, se instruye a los funcionarios de los colegios para
contactar a los muchachos que terminaron sexto grado en los 2 ltimos aos, pero no
asistieron a los primeros aos de secundaria.
Despus de cada actividad de extensin, algunas familias decidirn no partici-
par debido al estigma o porque los beneficios no parecen compensar los costos de
transaccin implicados. No existe mucha evidencia sistemtica sobre el estigma y los
programas de TMC. Adato (2004) concluy a partir de estudios cualitativos en Mxico
y Nicaragua que la cuestin no era de estigma para los beneficiarios sino de envidia
de los no beneficiarios. En Nicaragua, algunas comunidades llegaron incluso a ofrecer
suministros escolares a los nios no beneficiarios porque se sentan estigmatizados
por no tener lo que los programas proporcionaban. La impresin general de muchas
personas en la comunidad de TMC es que el estigma no constituye un problema, o al

menos es menor que para la asistencia social en los Estados Unidos o algunos pases
europeos. Parecera ser que la nocin de corresponsabilidades ayuda a las familias y
al pblico general a considerar que los beneficiarios de los programas se comportan
en formas deseables y merecen apoyo.
Como sucede con otros programas sociales, los costos de transaccin constituyen
una preocupacin, ms aun cuando los beneficios son relativamente pequeos. En
realidad, es en gran parte para minimizar los costos de transaccin tanto para los
participantes como para los presupuestos de los programas, que muchos de ellos pa-
gan los beneficios slo cada dos meses cuando la lgica del programa implicara que
pequeos flujos regulares de dinero cada mes seran de mayor utilidad para apoyar los
gastos alimenticios, sufragar los pequeos costos regulares de la asistencia al colegio
y sustituir los reducidos ingresos de los nios. A pesar de eso, sabemos que los cos-
tos de transaccin pueden ser altos con relacin a la transferencia para al menos un
subconjunto de los participantes. En Ecuador, por ejemplo, los residentes de algunas
comunidades aisladas en Amazonia, pramo, o zonas costeras remotas tienen costos
muy altos de transporte (de hasta US$50 a US$480 por avin, US$10 a US$50 por
lancha de motor o panga, o requieren una caminata de uno o ms das de duracin).
Sin embargo, dado que los beneficiarios permiten acumular las transferencias antes de
ir por ellas y combinan los viajes a los puntos del programa con otras actividades que
realizan en zonas urbanas, los costos de cobrar la transferencia son en general mucho
menores, quiz de hasta US$0,25 a US$0,50 por mes, en promedio, incluso en la regin
de Amazonia (Carrillo y Ponce, 2008).5 En Bangladesh, el nivel del beneficio es muy
bajo, de modo que muchas personas dejan de participar en el programa.6
Una comparacin de la cobertura de los programas al estilo de las TMC en dos
pases, Bangladesh y Camboya, ayuda a ilustrar el papel que la prctica de focali-
zacin puede tener para determinar a quin llega el programa. Ambos programas
tienen varios elementos en comn: estn en pases pobres en los que la capacidad
administrativa es baja, probablemente menor en Camboya que en Bangladesh. Am-
bos programas slo tienen condiciones de educacin y se limitan a las muchachas de
secundaria. Como tales, ambos empezaron con un problema porque las tasas base
de inscripcin en los grados superiores de primaria son bajas entre los pobres. No
obstante, debido a la focalizacin geogrfica y de reemplazo de comprobacin de
5 Carrillo y Ponce (2008) estimaron tambin que reducir el tiempo de viaje en 60 minutos al pueblo
ms cercano con una agencia de pagos aumentara el valor de la transferencia en alrededor de
un 4%, una cantidad modesta.
6 Originalmente, los estipendios provistos por la Fssap eran entre US$18 y US$45 por estudiante
por ao, pero se redujeron a entre US$5 y US$16 para 2001 (Banco Mundial, 2003). Debido a
que la cantidad del estipendio era fija en trminos nominales, la transferencia corriente es aun
inferior en trminos reales despus de ajustar por la inflacin.

medios de vida, Camboya pudo concentrar las transferencias en los pobres. Clculos
sencillos sugieren que aproximadamente un 70% de los beneficios lleg a las familias
del quintil ms pobre de consumo per cpita (menos las transferencias) y menos del
5% lleg a familias del quintil ms rico. En Bangladesh, el programa opera en toda
la nacin, con excepcin de las cuatro ciudades ms grandes, y est focalizado slo
por gnero. Sin embargo, en la prctica, la incidencia del programa ha sido regresiva
porque la inscripcin base es ms alta entre los menos pobres. Clculos sencillos
sugieren que menos del 10% de los beneficios lleg a familias del quintil ms pobre
de consumo per cpita (menos las transferencias) y aproximadamente un 35% lleg
a las familias del quintil ms rico.
Es importante reconocer que los resultados de la focalizacin vistos hasta la fecha no
son inherentes al diseo de las TMC sino que reflejan la voluntad poltica y el esfuerzo
tcnico en los programas examinados. Aunque es imposible decir si eso continuar
a travs del tiempo, notamos que varios pases continan refinando y mejorando
la implementacin y el uso de su reemplazo de comprobacin de medios de vida y
mapas de pobreza, las herramientas tcnicas que dirigen los resultados. Varios pases
han realizado procesos de recertificacin para eliminar de la lista de beneficiarios a
quienes han prosperado en el intermedio. No podemos cuantificar el efecto de estos
cambios porque son escasas las medidas comparables de resultados de focalizacin. En
muchos pases los programas se han venido extendiendo cada ao, cubriendo zonas
de distintas caractersticas de pobreza inherentes, de modo que no seran totalmente
comparables las medidas a travs del tiempo. Aun en pases con programas nacionales
durante varios aos, necesitaramos informacin de ambas partes por los perodos de
recertificacin. Podra esperarse un deterioro de los resultados en focalizacin dentro
de un solo perodo de certificacin, como se observa, pero no es estadsticamente
significativo, en Jamaica.
Los programas latinoamericanos de TMC (que constituyen la mayora de los progra-
mas con resultados conocidos de focalizacin) tienen una experiencia bastante similar
al utilizar una combinacin de focalizacin geogrfica y reemplazo de comprobacin
de medios de vida y al dedicar esfuerzos considerables a implementar estos sistemas.
Muchos pases con programas bien establecidos han tenido tiempo de mejorar y refinar
sus sistemas de focalizacin. En algunos de los pases con programas ms nuevos, es
probable que se necesiten mejoras. A medida que se diversifica la variedad de pases
que ejecutan programas de TMC, esperaramos que sus mecanismos de focalizacin y
posiblemente los resultados de los mismos, se diversificaran tambin. Algunos pases
escogen el universalismo a cambio de la focalizacin, como hizo Bolivia en el progra-
ma Juancito Pinto para todos los estudiantes de primer grado. Los pases de Europa
oriental que ya han instituido sistemas de comprobacin de medios de vida pueden
utilizarlos; la focalizacin basada en la comunidad puede tener un mayor papel en
frica y Asia que en Amrica Latina. Adems, los resultados que pueden lograrse

razonablemente variarn, dependiendo de caractersticas de contexto y diseo como

el rango de edades cubierto por el programa.
Sistemas de beneficios
Los sistemas de beneficios tienen varios aspectos que pueden influir en los resultados
y aqu describimos algunas de las caractersticas principales de los programas de
TMC, en especial la estructura y el nivel de los pagos, el beneficiario y el mecanismo
de pago.
Estructuras de beneficios
Los programas de TMC a menudo diferencian los pagos segn el nmero de hijos
en el rango de edades elegible, pero de otra forma tienen estructuras de beneficios
ms bien simples y slo dos diferencian segn el nivel de pobreza, ninguno segn
el costo de vida,7 y pocos segn la edad y el grado o gnero del estudiante. Esas
estructuras de pago simples dinamizan los sistemas administrativos y facilitan en
gran medida la comunicacin y la comprensin de los programas por parte de la
comunidad. Pero representan hasta cierto punto una oportunidad perdida en cuanto
a afinar el impacto en la pobreza para un presupuesto dado y posiblemente para
apalancar en mejor forma los cambios en el capital humano (un tema que se trata
en el captulo 6).
En la mayora de los programas de TMC los beneficios dependen directamente del
nmero de hijos que haya en la familia, lo cual es consistente con la lgica subyacente
del programa que reconoce que cada hijo necesita servicios de salud y educacin y que
esos servicios tienen costos (explcitos e implcitos). Sin embargo, en varios programas
se ha impuesto un lmite al nmero de hijos que se cubren. En Bolsa Famlia el lmite
del beneficio es de R$45, equivalente a tener tres hijos en el programa. En Mxico, el
lmite del beneficio es de unos US$153, cantidad que aproximadamente corresponde
a dos hijos en primaria y uno en secundaria. En la Repblica Dominicana, la cantidad
mxima del beneficio es de US$19 para cuatro o ms hijos (US$9 para uno o dos,
US$14 para tres).
7 Por ejemplo, en Brasil los costos de alimentacin y vivienda son casi el doble en So Paulo, en
comparacin con las zonas rurales. Ms formalmente, el ndice de precios de Laspeyres basado
en alimentacin y vivienda es 1,000 para So Paulo, 0,797 para Brasil metropolitano, 0,633 para
las zonas urbanas excluido Brasil metropolitano, y 0,568 en las zonas rurales (Banco Mundial,
2007). Aun en el pequeo y ms geogrficamente homogneo pas de Honduras, el costo de
vida en Tegucigalpa es un 12% ms alto que en las zonas rurales. El ndice de Laspeyres es
1,000 para la nacin, 1,081 en Tegucigalpa y 0,967 en las zonas rurales (Banco Mundial, 2006b).

Unos pocos programas, como los de Ecuador, El Salvador, Panam y Per, estable-
cen un beneficio nico por familia, al margen del nmero de hijos. Pagar tal beneficio
nico puede hacerse como forma de racionar los beneficios entre las familias cuando
el presupuesto del programa no puede cubrir a todos los pobres, o para contrarrestar
cualquier incentivo para una mayor fertilidad,8 o si la lgica del programa es la de que
las familias necesitan un incentivo para aprender un nuevo comportamiento pero no
lo necesitan para practicarlo con cada hijo sucesivo.
Los beneficios pueden diferenciarse tambin segn el grado o el gnero. Oportu-
nidades en Mxico, Familias en Accin en Colombia, el Social Risk Mitigation Project
(SRMP) en Turqua y recientemente el Program of Advancement through Health and
Educaction (PATH) en Jamaica pagan cantidades mayores por hijos en secundaria
que por hijos en primaria como forma de reconocer que el costo de oportunidad del
tiempo de los estudiantes mayores es ms alto que para los ms jvenes; a menudo,
los costos explcitos de la escolaridad secundaria son ms altos tambin porque los
colegios estn ms distantes y los textos son ms costosos. Oportunidades y el SRMP
pagan beneficios mayores para las hijas como reconocimiento de que han sido des-
favorecidas en la inscripcin. Los programas de becas para jvenes en Bangladesh y
Camboya se disearon originalmente para beneficiar slo a las muchachas, aunque
Bangladesh est diseando una reforma para incluir a muchachos pobres y Camboya
cubre ya ambos sexos. Jamaica decidi recientemente efectuar pagos mayores para los
muchachos de secundaria porque stos tienen resultados inferiores en inscripcin y
escolaridad.
Muchos programas pagan en forma bimensual o con menor frecuencia para eco-
nomizar los costos de transaccin para el programa y para el beneficiario. Algunas
veces no hay pagos durante los meses en que no hay clases; en otros casos, los pagos
continan todo el ao y todava en otros, se programa un pago antes del inicio del
ao escolar para que las familias puedan costear uniformes, zapatos, textos y tarifas.
Aunque ltimamente ha habido mucho comentario sobre recompensar el desempeo
y no slo la asistencia, el programa Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar
(SCAE) de Bogot slo otorga bonos al final del ao escolar.
Beneficiarios
En la mayora de los programas el beneficiario que recibe el pago es el padre o madre
y no el estudiante y las excepciones se encuentran principalmente en los programas
de becas para secundaria, en especial en los de Asia y en el programa SCAE de Bogot.
8 Ver captulo 4 de este informe para un resumen de los impactos de los programas de TMC en
la fertilidad.

En casi todos los programas en los que es el adulto quien recibe el pago, ste se hace
a la madre, una caracterstica que puede ser importante, como se ver en captulos
posteriores.
Sistemas de pago
El rango de los sistemas de pago utilizados en los programas de TMC cubre toda la gama
de posibilidades. En Brasil los pagos se efectan por medio de tarjetas dbito y puede
retirarse el dinero en los bancos, cajeros automticos o puntos de venta de lotera. En
Turqua se efectan a travs del banco estatal, en efectivo y los usuarios acuden a los
cajeros del banco para retirar los fondos. En Mxico, la principal modalidad de pago es
todava el modelo de baja tecnologa de uso de vehculos de seguridad, aunque se est
introduciendo el pago a travs de los bancos en las zonas urbanas. Se paga en efectivo
a las familias en puntos de pago temporales que utilizan la infraestructura disponible
(como centros comunitarios), contratndose el transporte y el pago con la oficina de
correos y telgrafos de Mxico. En Kenia se efectan los pagos a travs de la oficina
postal, pero en un programa piloto se est considerando el pago mediante sistemas de
telefona celular. En el extremo opuesto de la escala, un programa piloto de Tanzania
desembolsar los fondos a representantes de la comunidad, quienes efectuarn los
pagos a los beneficiarios.
Existe diversidad en cuanto a cmo aseguran los pases de que se efecten los
pagos completamente y que los usuarios lo comprendan. En la mayora de los pases
latinoamericanos se trabaja por medio del sistema bancario, con toda la panoplia de
auditoras que esto implica. En Mxico se entrega a cada familia estados de cuenta
que presentan detalles de los pagos a cada miembro, con sus condiciones y a quines
se han suspendido los pagos. En Camboya se paga en efectivo cada trimestre en ce-
remonias en las que se celebra y estimula la inscripcin de los estudiantes y su con-
dicin acadmica y se presenta un elemento de transparencia y control comunitario
del sistema de pagos.
Niveles de pago
Una de las caractersticas ms importantes de la estructura de pagos es, naturalmente,
su nivel o cuanta. Es complicado capturar esto en forma breve debido a la diferencia-
cin de los pagos segn el nmero de hijos y otros factores pertinentes, diferencias de
contexto y la focalizacin de los programas. Los datos de las encuestas de hogares nos
capacitan para resumir en una o dos cifras el nivel de generosidad de cada programa
y el cuadro 3.2 presenta la proporcin de bienestar para los receptores que represen-
tan las transferencias para la poblacin de receptores. Presentamos tambin para un
subconjunto de los programas la proporcin de la transferencia y para los ms pobres

(definidos en este ejercicio como aquellos cuyo gasto per cpita antes de la transfe-
rencia es menor que el del percentil 25 de la distribucin nacional del gasto o ingreso
per cpita antes de la transferencia). Como lo revela el cuadro 3.2, existe significativa
variacin en la generosidad de los programas de TMC, desde alrededor de un 1% de los
gastos familiares antes de la transferencia en Bangladesh, hasta un 29% en Nicaragua.
Es tambin alentador que la generosidad de los programas es ligeramente mayor para
los beneficiarios ms pobres, en especial en el caso de Mxico donde la proporcin
de la transferencia del programa se estima en un 33% del nivel de consumo familiar
antes de la transferencia para las familias del cuartil inferior. Segn se documenta en
el prximo captulo, la combinacin de la generosidad de las transferencias de Opor-
tunidades y su alta cobertura de personas pobres produjo un impacto significativo en
las medidas de pobreza a nivel nacional.
Como medio de resumir el grado al que concentran los programas de TMC sus
beneficios en los segmentos ms pobres de la poblacin, el grfico 3.2 presenta la
proporcin de los presupuestos para transferencias de varios programas recibidos
por cada decil de la distribucin de bienestar. Salvo Bangladesh, los programas de
TMC para los que tenemos resultados de focalizacin tienen incidencia agudamente
progresiva, con proporciones de beneficio para las familias ms pobres mucho ms
altas que para el extremo superior de la distribucin. Entre los programas grandes bien
conocidos, el de Mxico entrega ms del 45% de los beneficios al decil ms pobre y lo
siguen los de Chile y Jamaica con aproximadamente 35 a 40% de los beneficios a los
deciles ms pobres.
Por tanto, no es sorprendente que se haya reconocido por sus xitos a los progra-
mas de TMC tanto por llegar a los pobres como por concentrar los beneficios en ellos.
Aunque existen serias dificultades para medir en forma apropiada la incidencia de las
transferencias (ver recuadro 3.2), las comparaciones ingenuas de los programas de
TMC latinoamericanos con otros programas de transferencias sugieren que los de TMC
son mejores para concentrar los beneficios en los ms pobres (ver Lindert, Skoufias y
Shapiro [2006], grfico 11, p. 71).9
Mirando hacia delante, la agenda con respecto a los sistemas de beneficios se enfo-
car ms en los temas del nivel y la estructura de los beneficios que en los mecanismos
de pago, cuyo establecimiento constituye un esfuerzo clave, pero ha sido ms fcil de
conseguir para los pases que desarrollar sistemas slidos de focalizacin o controlar
el cumplimiento de los beneficiarios con sus corresponsabilidades. Los refinamientos
9 En Lindert, Skoufias y Shapiro (2006), los cmputos se basan en el bienestar despus de la

transferencia. En el informe de esta investigacin presentamos principalmente resultados ba-
sados en el bienestar neto del programa de transferencias. As los resultados para las TMC en el
grfico 3.1 no son exactamente los mismos de los del grfico 11 de Lindert y sus coautores. Sin
embargo, la comparacin con otros programas es vlida.

Cuadro 3.2 Generosidad de los programas de TMC, varios aos
Transferencia como proporcin del consumo anterior

Pas/programa/ao a ella para todos los beneficiarios (%)a
Bangladesh: Fssap, 2000b 0,6
Brasil: BF, 2006b 6,1
Colombia: Familias en Accin, 2002c 17,0
Ecuador: BDH, 2006b 6,0
Honduras: PRAF, 2000c 7,0

b 8,2
Jamaica: PATH, 2004
b 21,8
Mxico: Oportunidades, 2004
c 29,3
Nicaragua: RPS, 2000
Transferencia como proporcin del consumo anterior

Pas/programa/ao a ella para los beneficiarios pobresd (%)
Bangladesh: Fssap, 2000b 0,8

b 11,7
Brasil: BF, 2006
b 8,3
Ecuador: BDH, 2006
b 10,7
Jamaica: PATH, 2004
b 33,4
Mxico: Oportunidades, 2004

Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Famlia; Fssap = Female Secondary School Assistance Program;
PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF = Programa de Asignacin Familiar; RPS =
Red de Proteccin Social.
a. Las cantidades de las transferencias como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no son las mismas en
todos los cuadros del informe por las diferencias de las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y ao.
b. La medida de bienestar utilizada para Brasil es el ingreso per cpita antes de la transferencia (IPC). Para los dems
pases, la medida es el gasto per cpita antes de la transferencia (GPC). Ambos se construyen restando el valor
de la transferencia per cpita recibida del GPC o del IPC. Las cifras informadas corresponden a la mediana de las
proporciones derivadas eliminando primero los casos extremos en ambos extremos de la distribucin nacional
de GPC o IPC (es decir, eliminando las familias con GPC o IPC por debajo del primer percentil y por encima del
percentil 99, de la distribucin nacional).
c. La cifra informada es la proporcin de consumo para la mediana de la familia del grupo de control.
d. Un beneficiario pobre es aquel cuyo GPC antes de la transferencia es menor que el del percentil 25 de la distribucin
nacional del GPC antes de la transferencia.
en los mecanismos de pago para reducir costos, aumentar la conveniencia o asegurar

en mejor forma la responsabilidad continuarn, pero los temas bsicos ya han sido
resueltos en la mayor parte de los pases. Donde se centra la atencin poltica es en los
asuntos de cunto pagar, si adaptar los pagos segn la edad, el grado, la composicin
familiar, la pobreza y el costo de vida, y si pagar tanto por el desempeo como por la
asistencia, y cmo hacerlo.

Grfico 3.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios aos
80 Brasil, BF 2006
Chile Solidario 2003
70 Chile, SUF 2003
Proporcin de familias que reciben transferencias
Ecuador, BDH 2006

Honduras, PRAF 2004/5
60
Mxico, Oportunidades 2004
Jamaica, PATH 2004
50 Camboya, JFPR 2003
Bangladesh, Fssap 2000
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Consumo per cpita menos transferencia (deciles)
Fuente: clculos de los autores basados en las siguientes encuestas: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador;
Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2004 de Mxico; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios
2006 de Brasil; Survey of Living Conditions 2004 de Jamaica; Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional
2003 de Chile; Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 2004 de Honduras; Household Income and Expenditure
Survey 2000 de Bangladesh; y Japanese Fund for Poverty Reduction, formulario de solicitud 2003 de Camboya.
Nota: BDH = bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Famlia; Fssap = Female Secondary School Assistance Program;
JFPR = Japanese Fund for Poverty reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF
= Programa de Asignacin Familiar; SUF = Subsidio Unitario Familiar; para Brasil y Chile, los deciles se basaron en
el ingreso per cpita menos la transferencia per cpita. Para los dems pases, la medida de bienestar utilizada es el
gasto per cpita neto de la transferencia per cpita.
Condiciones: su definicin, control de cumplimiento y observancia

forzosa
Los programas de TMC presentan algunas variaciones con respecto al diseo de sus
condiciones y aun ms con respecto a la observancia forzosa de esas condiciones.
Controlar el cumplimiento de las condiciones es una tarea compleja, implica una
variedad de actores de dentro y fuera del programa de TMC, requiere la recopilacin
y procesamiento de grandes cantidades de informacin y es necesario que ocurra en
forma oportuna para que las condiciones tengan alguna relacin significativa con el
pago de la transferencia que reciben los beneficiarios. As como el papel del programa
de TMC en la poltica social y sus caractersticas bsicas (como el mtodo de focaliza-

cin, el monto del beneficio y el sistema de pago) difieren segn el programa, tambin
difieren los mecanismos utilizados para controlar el cumplimiento de los beneficiarios
de las condiciones y el grado al que se hacen cumplir stas.
Definicin de las condiciones

Muchos programas condicionan las transferencias tanto a la inscripcin como a
la asistencia regular de los hijos al colegio y a visitas regulares a centros de salud
para los ms jvenes y con mucha frecuencia para las mujeres embarazadas. Las
condiciones de los programas que promueven la educacin pueden definirse para
ciertos rangos de edades (Repblica Dominicana, Jamaica) o de grados (Camboya,
El Salvador). Casi todas las TMC exigen la inscripcin y asistencia al 80 u 85% de los
das escolares; el programa Fssap de Bangladesh constituye la excepcin, exigiendo
slo el 75% de la asistencia. Unos pocos programas condicionan algn aspecto del
desempeo: por ejemplo, Camboya requiere la aprobacin de los grados, Turqua
permite que se repita un grado slo una vez y Nicaragua exiga la promocin del
grado al final del ao.
En los programas que definen las condiciones por el uso de servicios de salud, las
condiciones suelen aplicarse a los nios de 0 a 5 o 6 aos de edad, fijndose sta para
permitir la elegibilidad continua desde el nacimiento hasta la escolaridad, asumiendo
una inscripcin a tiempo. En ms o menos la mitad de los casos que tienen condiciones
de salud para los nios, existen tambin condiciones para las mujeres embarazadas
y/o las madres lactantes. Existen con menor frecuencia condiciones para los servicios
de salud de los adultos ms generalmente, aunque estas condiciones estn presentes y
son de observancia forzosa en Mxico y, aunque con menor observancia forzosa, en
Jamaica. Las condiciones de salud infantil se formulan en varias formas, exigiendo
que los nios tengan las vacunas completas (Brasil) o adherirse a un plan de visitas
regulares a centros de salud para chequeos. En algunos pases, la clase de servicios de
salud que deberan recibir las madres y los hijos se definen con gran detalle (Jamaica),
pero otros pases slo ordenan la asistencia regular al centro de salud (Honduras). El
control del crecimiento es requerido de dos a seis veces por ao en la mayora de los
programas con las condiciones para la salud infantil. Las sesiones educativas sobre salud
y nutricin constituyen una caracterstica de muchos programas latinoamericanos,
pero no todos y rara vez se utilizan en otro lugar (para detalles, ver los cuadros de un
vistazo en el apndice A): en realidad, todos los programas de Amrica Latina tienen
condiciones de salud de alguna clase, mientras que tales condiciones son mucho menos
comunes en los programas activos y planeados en frica y Asia meridional. Aunque
la cobertura de desnutricin y vacunacin es ms problemtica en esas regiones, los
servicios son ms limitados, de modo que los programas no se han centrado en las
condiciones de salud.

Algunos programas permiten excepciones o exenciones a las condiciones que

imponen. Lo ms comn es la justificacin de la ausencia durante un perodo de
informe especificado por razones de enfermedad. Jamaica dispensa los requisitos
de asistencia para los nios discapacitados y que se estima no tienen probabilidad
de beneficiarse por la asistencia al colegio (Mont, 2006). Kenia dispensa la asisten-
cia para los nios que no tienen acceso a colegios o clnicas (Gobierno de Kenia,
2006b).
Oportunidad de la verificacin del cumplimiento

La frecuencia de la verificacin del cumplimiento de las condiciones vara amplia-
mente (ver cuadro 3.3) y se efecta mensualmente (en Turqua), cada cuatro meses
(en Honduras) o aun una vez al ao (en Chile SUF). La frecuencia de la verificacin
depende, en parte, del tipo de condiciones que impone un programa: si se requiere
que los beneficiarios asistan a una sesin de capacitacin al ao, la verificacin de
cumplimiento slo puede efectuarse anualmente. Por consiguiente, las condiciones
relativas a la salud o la mayor conciencia tienden a verificarse a intervalos ms largos
que las de asistencia al colegio.
Otro factor al determinar la frecuencia de la verificacin es el de las restricciones de
capacidad. Dada la cantidad de informacin y el nmero de transacciones implicadas,
los programas a pequea escala o los de entornos de baja capacidad pueden optar por
intervalos ms largos y se ha hecho as en los programas de becas de Bangladesh y
Camboya. No obstante, aun si la verificacin del cumplimiento se disea para efec-
tuarse con mayor frecuencia, las restricciones de capacidad pueden producir retrasos
para sancionar el incumplimiento y aun en un entorno de alta capacidad como el de
Mxico, la cantidad de beneficio pagada en el perodo enero-febrero refleja el cumpli-
miento o incumplimiento familiar del perodo septiembre-octubre del ao anterior.
Tales retrasos tan largos entre el incumplimiento y la reduccin del beneficio pueden
debilitar el efecto de quid pro quo positivo del programa.
Sanciones y observancia forzosa

Aunque todos los programas de TMC especifican un plan de sanciones en el caso de
incumplimiento de las condiciones estipuladas, tanto el tipo de las sanciones como el
grado de observancia varan muy sustancialmente entre uno y otro programa. Lo ms
comn es una reduccin temporal de parte o el total del beneficio para las primeras
instancias de incumplimiento, a lo que sigue una eventual terminacin del beneficio
por incumplimiento repetido. Tal es el caso, por ejemplo, en Colombia, Jamaica y
Mxico, donde se reduce el beneficio inmediatamente para el perodo en el que hubo
incumplimiento y la reduccin se refleja en el pago siguiente.

Cuadro 3.3 Variaciones en pases y programas en el control y las sanciones

por el incumplimiento de las condiciones
Grado de control Sin sanciones Sanciones ligeras Sanciones completas

Sin control Ecuador Ninguno Ninguno
Control ligero Pakistn: Pesrp Bangladesh: Fssap Ninguno
(anual) Chile: SUF Camboya: Cessp y JFPR
Control completo Ninguno Brasil: Bolsa Alimentao, Colombia: Familias en Accin
(mensual, bimensual Bolsa Escola, Bolsa Famlia y SCAE-Bogot
o trimestral) y PETI El Salvador: Red Solidaria
Chile: Chile Solidario Jamaica: PATH
Honduras: PRAF Mxico: Oportunidades
Kenia: CT-OVC Nicaragua: Atencin a Crisis
Pakistn: CSP y RPS
Turqua: SRMP

Nota: Cessp: Cambodia Education Sector Support Project; CSP = Chile Support Program; Ct-OVC = Cash Transfer
for Orphans and Vulnerable Children; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for
Poverty Reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; Pesrp = Punjab Education Sector
Refor Program; PETI = Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; PRAF = Programa de Asignacin Familiar; RPS
= Red de Proteccin Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation
Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar. Sanciones ligeras = advertencias antes de sanciones y/o retraso o reduccin
menor en el beneficio individual y/o aplicacin regular de reducciones; sanciones plenas = retiro completo de los
beneficios del perodo para la persona incumplida en el perodo de pago inmediatamente siguiente a la deteccin
de incumplimiento.
Los programas no siempre adoptan una lnea dura en cuanto al cumplimiento de las
condiciones que imponen porque los programas de TMC generalmente van dirigidos
a los grupos ms pobres y vulnerables de la poblacin, quienes son las personas con
mayor necesidad de asistencia. Por diseo, algunos programas incluyen trabajadores
sociales, que en el caso de incumplimiento, se acercan a los beneficiarios (en El Sal-
vador y Jamaica). Brasil va incluso un paso ms all: se considera a las condiciones
fundamentalmente como de estmulo a los beneficiarios para que acojan y ejerzan su
derecho a la educacin gratuita y a los servicios de salud gratuitos, de modo que se
toma el incumplimiento como una manifestacin de alguna clase de obstculo que la
familia no puede superar para tener acceso al servicio y no como una indisposicin
de cumplir. Un beneficiario que incumple recibe una advertencia (nota escrita) de
incumplimiento por el primer perodo y puede recibir la visita de un trabajador social
para averiguar si existe algn problema no relacionado con dinero que debe resolverse.
Slo en la tercera ocasin consecutiva de incumplimiento se bloquea al beneficiario
durante 30 das, despus de los cuales se paga la cantidad completa, incluida la acumu-
lada durante el bloqueo. Tal vez las condiciones suaves extremas sean las de Ecuador,
donde el programa se anunci como condicional, pero no se han desarrollado an
sistemas eficaces de control de cumplimiento y ejecucin de sanciones.

En Brasil, El Salvador y Mxico, el cumplimiento de las condiciones de educacin

ha tendido a ser del 90% o ms entre los estudiantes inscritos; en Jamaica, el cumpli-
miento ha mejorado a travs de los aos de un 70 a un 85%10. El cumplimiento de las
condiciones de salud (entre aquellos para los cuales est disponible la informacin)
se encuentra en el mismo rango o mejor para estos pases.
Mecanismos de verificacin del cumplimiento

El proceso de verificar el cumplimiento de las condiciones por parte de los benefi-
ciarios incluye generalmente, como mnimo, los proveedores de los servicios cuyo
uso se ha estipulado como condicin, el programa, la agencia de pagos y los mismos
beneficiarios. Dependiendo del contexto del pas pueden estar implicados no slo uno
sino varios niveles del gobierno y tambin organizaciones no gubernamentales (ONG)
u otras organizaciones comunitarias que contribuyen a la prestacin de los servicios
o al programa mismo.
Estos distintos actores recopilan y procesan la informacin en muchas formas
distintas. En la mayora de los programas el proveedor de los servicios de educacin
o salud recopila los datos sobre asistencia al colegio o las visitas a los centros de
salud y los entrega directamente al programa o a una unidad central del ministerio
de lnea del proveedor, que entonces compila los datos y los pasa al programa. En
algunos programas, como el de Colombia, los beneficiarios participan en mayor
grado al tener que llenar formularios y llevarlos a cada proveedor de servicios para
que los certifique y luego entregarlos al programa. Las prcticas varan desde listas
de asistencia elaboradas a papel y lpiz que efectan los maestros y las envan a los
funcionarios del programa regularmente (en Bangladesh y Camboya), hasta formu-
larios de lectura ptica (en Mxico) y experimentos con distintos tipos de tarjetas
inteligentes (en Brasil).
La ejecucin de las sanciones por incumplimiento demanda la disponibilidad
oportuna de informacin confiable, lo que puede ser especialmente problemtico en
las primeras fases del programa. Aunque aproximadamente un 93% de los colegios
de Brasil enviaron la informacin en 2006, slo el 55% lo hizo en 2004; para 2006, la
informacin sobre el cumplimiento de las condiciones de salud slo estuvo disponible
para el 33% de las familias. Jamaica pudo reducir el nmero de colegios que no entre-
gaba las listas de beneficiarios a tiempo de un 10% de los colegios en 2003 a cero para
finales de 2005. Oportunidades, de Mxico, como otros programas maduros, cuenta
10 En cuanto a cumplimiento, ver Mutzig (2006) sobre Brasil, Roberts-Risden (2006) sobre Jamaica
y Gobierno de El Salvador (2008) sobre El Salvador; para informacin sobre cumplimiento de
Mxico, ver http://www.oportunidades.gob.mx/indicadores_gestion/main.html.

ya con informacin oportuna sobre el cumplimiento de todas las condiciones para

el 96% de sus beneficiarios (Castaeda, 2006), pero inicialmente tuvo problemas con
retrasos (Ifpri, 2000).
La falta de informacin claramente impide establecer un vnculo significativo
entre las condiciones y los pagos mediante la ejecucin de sanciones. Existen pocos
estudios que tratan responsablemente los asuntos de la precisin de la informacin
sobre cumplimiento. Aunque en un estudio cualitativo de Turqua se sugera que los
funcionarios de educacin titubeaban para informar las ausencias, el problema ms
importante era que llenasen los formularios (Kudat, 2006). Una serie de auditoras
operativas del control del cumplimiento en Jamaica no ha presentado discrepancias
entre los registros de asistencia de los colegios y las clnicas y la informacin enviada
al programa PATH (Gobierno de Jamaica, 2006).
Infortunadamente, existe poca informacin disponible sobre los costos de con-
trolar el cumplimiento de las condiciones, en parte porque algunos de los costos
los asumen los empleados el sector de la salud o la educacin o se incorporan en
otros costos administrativos y no pueden contabilizarse con facilidad. La nica
pieza de anlisis comparativo de estructuras de costo que conocemos es el estudio
de Nicaragua (piloto RPS), Honduras (PRAF) y Mxico (Oportunidades), de Calds,
Coady y Maluccio (2006). En este estudio se encontr que el costo de la verificacin
puede variar entre el 2 y el 24% de los costos administrativos totales del programa
(excluyendo las transferencias) en cualquier ao dado. Sin embargo, esos estimados
deben tomarse con cautela pues dependen mucho de la etapa de implementacin
del programa (recin iniciado contra establecido) y del desplazamiento asociado
en las proporciones relativas de las distintas actividades de proyecto en los costos
generales del programa.
Otra forma de estimar los costos de verificar el cumplimiento es trabajar hacia
atrs. Grosh y otros (2008) compilaron costos administrativos para 10 programas de
TMC, en los que se present un rango del 4 al 12% de los costos totales del programa.
Los costos incluyen la ejecucin de sistemas de focalizacin y pagos, como tambin
los de control de cumplimiento, ms todos los servicios de apoyo de administracin,
control y evaluacin. Si cada una de esas funciones absorbiese la misma proporcin
de recursos administrativos, el control del cumplimiento sera del orden del 1 al 3%
de los recursos totales del programa. Es interesante anotar que la mediana de los cos-
tos administrativos para los programas de TMC de este estudio es del 8%; para otros
tipos de transferencias monetarias es del 9% y para toda la variedad de 54 programas
de asistencia social es de un 10% (Grosh y otros, 2008). Al parecer la escala y gene-
rosidad de los programas (establecidos) de TMC han sido suficientes para suavizar el
requerimiento administrativo adicional impuesto por el control del cumplimiento de
las condiciones.

Control y evaluacin
Varios programas de TMC han tenido una administracin inusualmente proactiva
basada en sistemas tcnicos de avanzada, especialmente sistemas de control y evalua-
cin. Dos caractersticas inherentes a los programas de TMC el nmero de actores
participantes y la necesidad de una administracin de informacin extensa para veri-
ficar el cumplimiento de las condiciones pueden haber interactuado en formas que
estimularon el desarrollo creativo del control y la administracin. Esta excelencia de
los sistemas, la extensa documentacin que se ha producido a partir de la cantidad
de informacin disponible y el grado de transparencia sobre la informacin han con-
tribuido al atractivo de los programas de TMC, aunque tales caractersticas no sean
inherentes a ellos.
En todos los programas de TMC se debe saber cmo se realiza la implementacin
entre sus diversos actores y procesos y se han desarrollado varias formas de produ-
cir como respuesta esa informacin, algunas de las cuales agregan incentivos por
el buen desempeo. Familias en Accin, de Colombia, ha utilizado un sistema de
seguimiento de sitios basado en muestras o chequeos puntuales como evaluacin
de procesos internos. Se llevan a cabo entrevistas cada seis meses en una muestra
de 20 municipios; para participantes, funcionarios del programa y gobiernos loca-
les, los entrevistadores utilizan cuestionarios definidos que cubren 400 indicadores
de varios aspectos del programa (inclusive procesos de inscripcin, verificacin de
cumplimiento de condiciones, sistemas de pago, apelaciones y calidad del compo-
nente de educacin y salud) (recuadro 3.4). Los resultados muestran qu aspectos
del programa estn funcionando bien, cunta variedad existe en la administracin
del programa en las distintas ubicaciones, y dnde se requieren cambios en proce-
dimientos, capacitacin, personal u otros insumos. El programa ha sido bueno no
slo para recopilar dicha informacin, sino tambin para actuar con base en ella. Los
administradores del programa detectaron problemas con largas filas para los pagos
(incluso personas esperando afuera bajo la lluvia) y trabajaron con los bancos para
encontrar varias maneras de reducir las filas. Hallaron que algunos nios no esta-
ban recibiendo el servicio con continuidad entre las partes preescolar y escolar del
programa debido a la fecha en que caa su cumpleaos con relacin a la inscripcin,
de modo que modificaron las especificaciones. Cuando identificaron varios campos
en los que el personal necesitaba ms capacitacin para ejecutar el programa con
eficiencia, ofrecieron esa capacitacin.
En Brasil, el programa Bolsa Famlia depende en grado apreciable del trabajo que
hacen los municipios. Despus de un problema inicial con la calidad y oportunidad
de dicho trabajo, Bolsa implement su ndice de administracin descentralizada, que
captura la calidad de las funciones llevadas a cabo por los municipios en la inscripcin
de las familias, el control de las condiciones y los controles sociales de todos los muni-

Recuadro 3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Accin;

indicadores seleccionados
Conocimiento
Conocimiento de la madre de temas especficos
Familiaridad del personal de clnicas y colegios con la gua de su programa
Uso de materiales
Utilizan los materiales las madres lderes?
Consulta su gua el personal de las clnicas y colegios?
Cumplimiento de procedimientos operativos
Informan los reclamos las madres lderes?
Cuntos das permiten los bancos para el pago? Cunto es el tiempo de espera?
Infraestructura
Tienen el equipo necesario las oficinas regionales?
Hacen fila las madres dentro o fuera del banco?
Organizacin
Porcentaje de colegios que exige excusa escrita por ausencia
Procedimientos
Porcentaje de reclamos resueltos en la Unidad de Coordinacin Regional
Porcentaje de municipios que tiene listas de colegios, clnicas y etiquetas adhesivas
completas
Fuente: Velsquez, 2007.
cipios para el programa. Los municipios reciben apoyo para sus costos administrativos,
ajustndose los pagos a su desempeo segn el ndice.
Desde las primeras etapas de desarrollo del programa, Oportunidades ha coloca-
do tres estructuras para controlar las operaciones del programa y sus resultados. La
primera, que opera desde 1998, genera un conjunto de 64 indicadores de control y
administracin cada dos meses (el Sistema de Datos Personales de Oportunidades).
Una segunda estructura, una encuesta de beneficiarios y proveedores del programa
llamados puntos centinela, se implement en el ao 2000 y produce informacin sobre
la percepcin de la calidad del servicio dos veces por ao. La tercera, expertos externos
utilizan datos de control y administracin para efectuar evaluaciones regulares de las
operaciones del programa. Toda la informacin y las evaluaciones estn disponibles
para el pblico en el sitio web del programa. En Mxico, el cumplimiento de las con-
diciones se certifica oportunamente en el 96% de los casos, los pagos se realizan a
tiempo en el 98% de los casos (Castaeda, 2006) y los costos administrativos generales

excluyendo las transacciones de pagos son del 3% de los costos totales del programa
(Gmez-Hermosillo, 2006).
Desde luego, no todas las experiencias son tan positivas. Existen problemas reales
de logstica e institucionales en la ejecucin de los programas de TMC: la evaluacin
cualitativa de Turqua seal problemas con el sistema de informacin para la admi-
nistracin en los dos primeros aos de operacin (Ahmed y otros, 2007) y se cita a
Honduras algunas veces como uno de los casos en los que la implementacin deficiente
ha afectado los impactos esperados. El control del cumplimiento ha representado
un problema en muchos pases. Pero los casos positivos obtienen ms cobertura de
prensa y fijan nuevas expectativas para la administracin de programas de asistencia
social.
La cultura de evaluacin alrededor de los programas de TMC es bastante fuerte y
est presente en una mayor proporcin de programas de lo que est el excelente control
y va ms all de la prctica tradicional en la poltica social. Muchos programas han
realizado o tienen planes de realizar evaluaciones de impacto con casos hipotticos
verosmiles. Entre esos programas, una gran proporcin de pases ha utilizado mto-
dos experimentales, por lo menos inicialmente. En varios pases, las evaluaciones no
son simples ni algo nico. Se han realizado docenas de estudios para el programa de
Mxico y existe un cuerpo bastante diverso de evaluacin para Colombia y Nicaragua.
La mayor parte de las evaluaciones las han efectuado agencias externas al programa y a
menudo externas al gobierno y tambin socios internacionales, lo que constituye una
prctica que mejora la credibilidad de la evaluacin. En la gran mayora de los casos,
las evaluaciones se han hecho pblicas, con mucha frecuencia se han colocado en los
sitios web de los programas y/o se han publicado en respetadas publicaciones acad-
micas. Varias evaluaciones han causado un impacto real en la poltica. Por ejemplo,
las evaluaciones mostraron que la anemia no estaba disminuyendo como se esperaba
para los beneficiarios de Oportunidades. Ese hallazgo ocasion una serie de investi-
gaciones de las causas y el descubrimiento de que la biodisponibilidad de hierro en el
suplemento alimenticio original era baja. Adems, el suplemento era compartido entre
los miembros de la familia y as el hijo que constitua el objetivo reciba menos de la
cantidad prevista. El suplemento fue reformulado y se fortaleci el componente de
educacin en nutricin (Neufeld, 2006). En Jamaica, el aumento en la inscripcin en
secundaria fue decepcionante, por lo que el gobierno decidi aumentar los beneficios
para el nivel de secundaria y diferenciarlos segn grado y gnero.
Esta cultura de evaluacin se est difundiendo no slo de un programa de TMC
a otro sino tambin de los programas de TMC hacia otros programas dentro de los
mismos pases. La decisin de Mxico de evaluar las primeras fases de Oportunidades
en 1997 fue, al mismo tiempo, un ejemplo especialmente dramtico de evaluacin:
fue motivada y pagada en su totalidad por los diseadores del programa sin presin
externa, utiliz un diseo experimental, se contrat con un tercero independiente y

los datos se pusieron a disponibilidad pblica de modo que los acadmicos pudiesen
replicar y extender el trabajo. Desde entonces se ha difundido la nocin de una buena
evaluacin. El apndice B del presente informe ofrece una discusin detallada de los
aspectos tcnicos de las evaluaciones de impacto de las TMC.
En Mxico, una ley de desarrollo social aprobada en 2004 requiere que se evalen
todos los programas nuevos y estableci un Consejo Nacional para la Evaluacin de
la Poltica de Desarrollo Social. Una ley de transparencia separada ordena que los
resultados de las evaluaciones se hagan pblicos. Se realizan evaluaciones externas y
se pasan a los administradores de los programas, quienes anualmente deben describir
al congreso lo que hacen como respuesta a las evaluaciones (Hernndez, 2006). El
Ministerio de Desarrollo Social mexicano, responsable de Oportunidades y muchos
otros programas, ha adoptado un sistema de control basado en resultados y planea
realizar evaluaciones de cinco programas nacionales por ao en cada uno de los tres
aos y haber instalado dicho sistema en la mitad de sus agencias subnacionales en
el trmino de seis aos (Rubio, 2007). Chile y Colombia han desarrollado tambin
culturas significativas de evaluacin, citadas como buenas prcticas en las revisiones
globales (por ejemplo, MacKay, 2007).
Entre tanto, la agenda de evaluacin contina siendo vital en los programas de
TMC; la gran mayora de los nuevos programas planea evaluaciones confiables y varios
han incluido dimensiones interesantes no evaluadas con anterioridad (ver recuadro
3.5). Para pases con programas que han alcanzado su cobertura completa prevista,
contina existiendo una variedad de asuntos por tratar, aunque el diseo experimental
ya no constituye una opcin para muchos aspectos de evaluacin y por tanto existen
desafos metodolgicos adicionales.
Un aspecto digno de mencin de la experiencia de los programas de TMC ha sido
el hecho de que las enseanzas de un pas a menudo se han compartido internacio-
nalmente y esto ha sucedido a tal grado que se ha desarrollado una comunidad inter-
nacional de prctica (ver recuadro 3.6).
Desafos intersectoriales e interinstitucionales

Se ha reconocido durante un largo tiempo que la pobreza es multidimensional, pero
la mayor parte de la prestacin de los servicios se ha organizado a lo largo de lneas
unidimensionales. Los programas de TMC, especialmente en Amrica Latina, se
encuentran con mucha frecuencia en el corazn de un movimiento para integrar la
poltica con la prestacin de servicios con el fin de obtener mayores sinergias entre
las distintas polticas. Los programas de TMC algunas veces son catalizadores de tal
movimiento y algunas veces precursores en una estrategia mayor explcita para mejorar
la integracin. Ese movimiento hacia la coordinacin o integracin tiene dos facetas:
la mayor coordinacin de actores y la integracin de los beneficios.

Recuadro 3.5 La evaluacin contina siendo importante en las TMC

A pesar de la inusual cantidad y calidad de evaluaciones de impacto de programas de TMC
hasta la fecha, la agenda contina siendo vital y hay un gran nmero de evaluaciones en
curso o planeadas. Dichas evaluaciones pueden agruparse en tres tipos:
1. Evaluaciones relativamente bsicas de nuevos programas: muchas utilizarn el diseo
experimental. Un subconjunto significativo se encuentra en los nuevos contextos,
especialmente en los de pases de bajos ingresos (Bolivia, Kenia, Pakistn, Yemen),
o tiene nuevos rasgos en la prestacin del servicio (enfoques de desarrollo dirigidos
por la comunidad que se desarrollan en Sierra Leona y Tanzania).
2. Evaluaciones que ayudarn a librar de obstculos el papel de las distintas partes del
programa clsico para causar impactos:
Programas piloto en Burkina Faso y Marruecos tienen ramas comparativas de
tratamiento para las transferencias condicionadas e incondicionadas. La trans-
ferencia se descuenta totalmente en la ronda de pago que sigue inmediatamente
al incumplimiento. Los experimentos ya en camino en Kenia y Pakistn prueban
versiones mucho ms suaves de sanciones: advertencias iniciales a las familias en
lugar de sanciones y sanciones finales que equivalen slo a una pequea reduccin
de la transferencia, que ocurren varios meses despus del incumplimiento.
Hasta el momento, virtualmente todos los programas de TMC han pagado la
transferencia a la mujer de la familia, lo que no impone carga operativa directa
adicional porque slo una persona debe representar a la familia en cualquier caso.
Sin embargo, el pago uniforme a las mujeres ha dificultado comprender hasta qu
punto han provenido los impactos de la liberacin de restriccin presupuestal va
la transferencia, cambios en el comportamiento debidos a las condiciones, o cam-
bios en el uso de los recursos familiares debidos al pago a la mujer. Los programas
piloto en Burkina Faso, Marruecos y Yemen prueban las ramas de tratamiento para
entregar el dinero a los hombres/padres frente a las mujeres/madres.
El papel del componente educativo en salud/nutricin en los programas de TMC
no se ha estudiado en forma especfica. En Panam, el impacto de agregar educa-
cin sobre nutricin basada en la comunidad (el modelo de Atencin Integral de
la Niez en la Comunidad) ser sometido a prueba. En Indonesia, se someter a
prueba una variante menos intensa en la provisin de educacin en salud a lderes
de los grupos de beneficiarios.
3. Evaluaciones que proponen ir ms all del uso de los servicios para observar resultados
finales: Burkina Faso, Indonesia, Marruecos y Tanzania observan los resultados de
los exmenes para los escolares. La condicin de nutricin se mide en Burkina Faso,
El Salvador, Indonesia, Panam y Tanzania. La anemia se mide en Burkina Faso, El
Salvador y Panam.

Existe an una apreciable agenda de evaluacin sobre impactos de segunda ronda y

a largo plazo. Se conoce muy poco sobre el impacto de los programas en el ahorro y la
inversin, los ingresos autnomos a largo plazo de las familias beneficiarias, o los efectos
de crecimiento a nivel de comunidad en cualquier entorno. La evidencia sobre la oferta
laboral, sobre la migracin y sobre las remesas ms all de los pocos entornos en los que
se han medido sera tambin de utilidad, como lo sera el saber qu sucede a las familias
o hijos despus de terminar el programa. Evaluaciones sobre esos temas estn en camino
en Chile y Mxico; estn en consideracin en Colombia y son pertinentes en muchos
otros pases, especialmente aquellos con programas que han operado por varios aos.
Recuadro 3.6 La comunidad internacional de prctica de TMC
Los programas de TMC se han ocupado intensamente de aprender unos de otros a me-
nudo directamente, algunas veces con la ayuda de agencias internacionales y de utilizar
una completa variedad de modalidades:
Una serie de tres conferencias globales patrocinadas por agencias internacionales con
los gobiernos locales como anfitriones ha acercado a casi todos los pases que han
tenido programas de TMC activos en ese momento: 2002 en Puebla, Mxico; 2004 en
So Paulo, Brasil; y 2006 en Estambul, Turqua. Una serie de eventos regionales ms
pequeos ha reforzado los lazos entre los administradores de los programas.
Ha habido una serie de viajes de estudio, a menudo a los programas establecidos de
Amrica Latina.
Se ha formado un crculo de aprendizaje por videoconferencia, facilitado por el
Banco Mundial por parte de cinco de los programas latinoamericanos establecidos.
Los participantes han organizado tambin sesiones personales, as: enero de 2008 en
Cuernavaca, Mxico; septiembre de 2008 en Cartagena, Colombia.
La extensa publicacin de los resultados de evaluacin en revistas acadmicas ha
posibilitado que se una al aprendizaje una gran variedad de personas.
Varios programas tienen sitios web pblicos muy detallados que publicitan no slo
informacin bsica del programa, sino tambin manuales operativos, estadsticas de
seguimiento, resultados de evaluaciones, noticias sobre el programa y otras.
No slo es el aprendizaje Sur-Sur, sino que ha tomado tambin dimensiones Sur-
Norte, familiarizndose funcionarios de Londres, Nueva York y Sydney con la expe-
riencia internacional de las TMC. Los contactos han ido ms lejos con Opportunity NYC:
funcionarios de la alcalda y la administracin del programa viajaron a Mxico para
visitar Oportunidades, se unieron a algunas de las actividades del crculo de aprendizaje
latinoamericano y citaron libremente la experiencia internacional como justificacin
para su programa piloto.

Las TMC implican en forma inherente coordinacin entre los actores a travs de
varios sectores (asistencia social, salud, educacin, planeacin, finanzas, auditora)
y niveles (federal, estatal, local, comunitario). Muchos pases que tienen un progra-
ma de TMC tienen al menos estructuras nacionales de coordinacin, y pases en los
que la prestacin de servicios es local, usualmente tienen tambin alguna clase de
estructuras de coordinacin local. Por ejemplo, el consejo nacional de coordinacin
de Mxico, compuesto de autores de polticas, se rene dos veces al ao; el comit de
coordinacin tcnica, que se compone de administradores de programas, se rene
bimensualmente, lo mismo que los comits de coordinacin estatales con la coor-
dinacin local alrededor de 11.000 centros de servicios (conocidos como mesas de
atencin). Esas estructuras se preocupan principalmente de los detalles operativos
de asegurar que los beneficiarios del programa cumplan las condiciones, que la in-
formacin para controlar el cumplimiento fluya en forma apropiada y que los pagos
se hagan a tiempo y correctamente. Pero al manejar esas preocupaciones, surgen
asuntos mayores de la prestacin de al menos los servicios de salud y educacin.
Puesto que la mayora de los pases con programas de TMC ha ejercido tambin ac-
cin simultnea para aumentar la cantidad o calidad de los servicios de educacin
y salud, los puntos de contacto en las operaciones de las TMC pueden agregar una
dimensin de interfaz de administracin concreta a tales iniciativas. (Esto se discutir
de manera ms completa en el captulo 6.) Algunos administradores de programas
de TMC consideran que presentar regularmente informacin sobre la disponibilidad
del servicio (y sus deficiencias en ubicaciones especficas) a personal de lnea local
y representantes ministeriales superiores ejerce presin para mejorar los servicios,
exista o no un plan integral para hacerlo.
En varios casos, el programa de TMC ha proporcionado al gobierno nacional una
nueva herramienta para afectar la prestacin de servicios descentralizados. Por ejem-
plo, en Brasil el Ministerio de Desarrollo Social firm un acuerdo de administracin
conjunta con cada municipio que especifica quin es responsable de qu parte de
la administracin de Bolsa Famlia y requiere tambin que los estados y municipios
den prioridad a los participantes de Bolsa en la amplia variedad de programas que se
ejecutan y financian localmente. As, induce a todos estos programas a compartir, al
menos parcialmente, un sistema de focalizacin y umbral de elegibilidad. En Colombia
se requiere a los municipios participantes que nombren funcionarios de enlace para
supervisar todas las funciones de las que es responsable el municipio y comunicar a
la oficina nacional del programa y a las regionales. Sin embargo, de hecho gran parte
de lo que hacen esos funcionarios de enlace municipales es coordinar los distintos
servicios sociales que presta el municipio. Adems, el programa Familias en Accin
slo funciona en municipios que cumplen estndares de servicio definidos para salud
y educacin. Al principio, algunos de los municipios objetivo no cumplieron esos
estndares, pero con el tiempo, todos lo hicieron. As, el programa nacional ha dado

como resultado una mejor coordinacin dentro de los gobiernos municipales y ha

mejorado la prestacin de los servicios en algunos.
La financiacin es una herramienta potente. En El Salvador, la Red Solidaria tiene
un presupuesto para aumentar los servicios de salud mediante contratacin con algunas
ONG. El presupuesto nacional de educacin llega a los colegios locales con base per
cpita, de modo que cuando aumentan las inscripciones locales como respuesta a las
transferencias del lado de la demanda, el presupuesto del lado de la oferta aumenta en
forma correspondiente. Chile Solidario cuenta con una herramienta an ms fuerte
que la mayora de los dems programas: la parte del presupuesto necesaria para prestar
los servicios prioritarios a sus usuarios pasa a travs del Ministerio de Planeacin, que
la libera slo a los ministerios a cambio de servicios.
Aunque difcil de cuantificar o documentar, existe un sentido en la comunidad de
las TMC de que en por lo menos varios pases, las vas de coordinacin establecidas
para los programas no slo llegaron a atender los problemas directamente relaciona-
dos con el programa de TMC, sino que han facilitado la identificacin colaboradora
y la solucin de problemas ms all de eso. Entre los problemas que se encuentran
corrientemente en los pases con programas maduros y exitosos de TMC estn las
necesidades de establecer mayor claridad sobre el papel del programa de TMC frente
a otros instrumentos y buscar mayor integracin de la poltica social. En los pases
con instrumentos ms explcitos para resolver esos problemas (Chile, Colombia, El
Salvador), el liderazgo ha venido de una agencia central de la presidencia o la entidad
de planeacin y no desde dentro del programa de TMC mismo.
Una forma de integrar los beneficios es la geogrfica. En Panam, cuando el go-
bierno desarroll la Red de Oportunidades, fortaleci tambin el Gabinete Social en
el Ministerio de Economa y Finanzas y cre un comit multisectorial de la Red de
Oportunidades a fin de asegurar que la oferta de educacin y salud d prioridad a las
zonas en las que trabaje la Red. Son usuales los enfoques similares para dar prioridad
a las mejoras en salud y educacin en las zonas en que se concentra el programa de
TMC. En algunos casos la coordinacin ha ido ms all del nivel mnimo inherente
a un programa de TMC. Por ejemplo, en El Salvador la Red Solidaria se concentra en
los 100 municipios ms pobres e incluye el programa mismo de TMC, un programa
para mejorar los servicios de infraestructura bsica en los mismos municipios y un
programa para ofrecer proyectos productivos a pequea escala y microcrdito. La Red
incluye entonces coordinacin de un mayor rango de entidades y desde un rango ms
amplio de actores, incluyendo los de agricultura, electricidad, agua y saneamiento.
Otro lugar para integrar los beneficios es el del nivel familiar directamente. Como
ya se mencion, los sistemas de focalizacin familiar utilizados para seleccionar los
beneficiarios de las TMC se utilizan a menudo para focalizar los beneficios de otros
programas. Esto significa que programas separados pueden llegar a las mismas fami-
lias. En Jamaica, los beneficiarios de PATH son elegibles no slo para la transferencia

monetaria sino para las dispensas de tarifas de servicios hospitalarios y farmacuticos,

para las pensiones escolares de secundaria y para los alquileres de libros de texto. En
Brasil, Colombia y Ecuador, el alcance de los programas que utilizan el mismo siste-
ma de focalizacin familiar que el programa de TMC es mucho ms amplio y abarca
otras transferencias monetarias, vivienda, transicin de colegio a trabajo para los
jvenes, educacin de adultos, etc. En algunos pases la integracin va ms all de un
umbral comn de elegibilidad en programas administrados por separado a proveer
especficamente vnculos o remisiones. Varios pases (Chile, Repblica Dominicana y
El Salvador, entre ellos) ayudan a las familias a tener sus documentos de nacimiento,
adopcin, matrimonio o identificacin en orden y eso tiene beneficios consecuen-
tes para mejorar el acceso a muchos otros programas oficiales, el derecho a votar, y
algunas veces a servicios bancarios privados. En un contexto descentralizado, Bolsa
Famlia, de Brasil, ha alentado a los municipios a utilizar trabajadores sociales para
llevar apoyo adicional y diagnstico a las familias en las que los hijos no cumplen sus
corresponsabilidades. Jamaica est empezando a configurar un sistema de remisiones
(incluyendo un programa piloto con servicios en un solo sitio) entre los beneficiarios
del PATH y varios otros programas, que incluye capacitacin en destrezas y alistamiento
para el trabajo, compatibilidades para empleos, desarrollo de negocios y apoyo de cus-
todia. El programa Chile Solidario se centra en vincular a las familias pobres a todas
las ramas pertinentes de la poltica social. Colombia est extendiendo un programa
similar, Juntos, que vincular a los beneficiarios de Familias en Accin a una variedad
igualmente grande de servicios.
Una de las atracciones bsicas de los programas de TMC es la sinergia potencial de
ofrecer salud, educacin y asistencia social a las mismas familias. Realizar dicha sinergia
en el nivel operativo ha sido un desafo bsico en todos los pases. El centro del xito
ha motivado con mucha frecuencia olas adicionales de ambicin para coordinar en
forma ms completa los actores de la poltica social y los beneficios que pueden prestar
a las familias. As, para el futuro previsible, la coordinacin seguir siendo un tema
central del trabajo de las TMC en todos los pases, desde aquellos cuyos programas
estn naciendo hasta aquellos cuyos programas ya estn maduros.
Conclusin
Los programas de TMC han estado al frente de la modernizacin de la asistencia social.
Muchos programas de TMC han sido ambiciosos y en algunos casos innovadores en
su mecnica. La mayora ha elegido centrarse estrechamente en los ms pobres, ha
utilizado (algunas veces creando o refinando) mtodos de focalizacin geogrficos y
familiares eficazmente para hacer posible un buen historial con respecto a la inciden-
cia. Los programas mayores han tenido tambin un buen historial en la cobertura,
se han desarrollado los sistemas de pago y en la mayora de los casos funcionan muy

bien al entregar los pagos en forma correcta y confiable a las personas correctas en la
cantidad correcta y en el momento correcto. Se ha prestado tambin atencin para
mantener los costos de transaccin razonablemente bajos para los participantes. Se ha
utilizado el sector bancario u otras agencias de pago con buen resultado en muchos
pases. El control del cumplimiento de las condiciones ha precisado el desarrollo de
extensos y rpidos flujos de informacin entre numerosos actores. Aunque ese aspecto
es todava el menos desarrollado del programa en varios pases, el solo hecho (aun la
expectativa) del intercambio rutinario de grandes volmenes de datos es notable y una
desviacin de la prctica comn hace 10 aos o de muchas otras clases de programas
sociales hoy. Los programas de TMC requieren la coordinacin de acciones de muchos
participantes: el programa mismo, los proveedores de servicios de salud y educacin,
la agencia de pagos y a menudo los gobiernos subnacionales en uno o ms niveles.
Esto ha reforzado la necesidad de compartir informacin y ha llevado a discusiones y
acciones ms amplias sobre la integracin de distintas partes de la poltica social.
Los programas de TMC han sido muy autocrticos y abiertos al aprendizaje. Con-
siderados como un todo, tienen un notable historial por el grado y rigor de la eva-
luacin de impactos y la difusin pblica de los hallazgos. En la mayora de los casos
esto ha ido emparejado con sistemas extensos de control continuo que capacitan a los
administradores de los programas a asegurar que la implementacin vaya de acuerdo
con lo planeado y a hacer ajustes necesarios. Ha habido mucho intercambio entre los
programas ya que buscan aprender unos de otros sobre cmo manejar en mejor forma
los asuntos de diseo y los problemas operativos.
El xito de los programas de TMC documentado en los captulos siguientes no
podra haberse logrado sin la implementacin confiable realizada por sus sistemas
de focalizacin, pagos y de control y evaluacin. Sin embargo, ninguno de stos es
inherente a los programas de TMC o se limita a ellos. Los programas de otros gneros
pueden aprender de la experiencia de implementacin de las TMC y los programas
de TMC, nuevos y establecidos, deben saber que el xito, o el xito continuado, no es
automtico, sino dependiente de la excelencia de sus sistemas bsicos.

4
El impacto de las TMC en la pobreza
de consumo y en el empleo
En el captulo 3 se vio que los programas de TMC generalmente han hecho bien en
focalizar sus transferencias a los pobres. Sin embargo, eso no significa necesariamen-
te que causen un gran impacto en la pobreza, ya que varios factores, entre ellos las
respuestas de comportamiento y de economa poltica a los programas focalizados,
intervienen para determinar los impactos finales en la pobreza. Por ejemplo, segn
un estudio del programa Di Bao, de China el programa de transferencias monetarias
ms grande del mundo en desarrollo, aunque no se trata de una TMC convencional
las ciudades chinas en las que el programa estuvo mejor focalizado hacia los pobres
no fueron generalmente las mismas en las que el plan caus mayor impacto en la
pobreza o en las que el programa fue ms efectivo en costos en cuanto a reduccin de
la pobreza (Ravallion, 2008).
En este captulo se evala directamente el desempeo de los programas exis-
tentes de TMC en la reduccin de la pobreza de consumo. El captulo se divide en
tres secciones y una conclusin. En la primera seccin, se considera el impacto de
las TMC en el consumo a corto plazo y la pobreza de consumo, lo que se hace tanto
para las poblaciones objetivo de los programas de TMC, como para la poblacin
general del pas, en algunos pases. Se discute tambin la evidencia que muestra
que el ingreso de las transferencias se utiliza en forma distinta al de otras fuentes
de ingreso.
En principio, el impacto de las TMC en la pobreza podra ser ms pequeo de lo
que sugeriran los simples clculos estimados con base en el tamao de la transferencia
debido a los efectos tanto previstos como imprevistos del programa. En la segunda
seccin del captulo se discute la evidencia sobre los cambios de comportamiento que
podran compensar el impacto de las transferencias. Como se ver en el captulo 5, existe
evidencia slida de que las TMC han aumentado los niveles de inscripcin escolar. Si la
escolaridad y el trabajo infantil son sustitutos, al menos en parte, entonces se esperara
que las TMC redujesen el trabajo infantil, y por tanto disminuyesen la contribucin de
los nios al ingreso familiar. De modo que esa seccin del captulo se empieza con una
discusin de los impactos de las TMC en el trabajo infantil. Las TMC podran tambin

reducir la oferta laboral de los adultos por varias razones: es probable que el ocio sea
un bien normal, de modo que las familias tendern a consumir ms de l al aumentar
su ingreso y las familias podran ajustar su oferta de trabajo con el fin de mantenerse
lo suficientemente pobres para continuar siendo elegibles para las transferencias.
Por esa razn se revisa a continuacin la evidencia sobre los efectos del programa en
el trabajo de los adultos. Por ltimo, se discute si las TMC excluyeron las transferencias
de otras fuentes, causaron impactos no previstos en la fecundidad o tuvieron efectos
de equilibrio general (a nivel local).
Si se invierte parte de la transferencia, o si sta capacita a las familias para mejorar
la regularizacin del consumo, los programas de TMC pueden tambin causar impacto
en el consumo a largo plazo, por encima y ms all de los cambios que surgen a raz de
la acumulacin de capital humano. En la tercera seccin del captulo se ofrece alguna
evidencia de que en efecto ha sido as. (Los impactos en la acumulacin de capital
humano se tratarn en el captulo 5.)
Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar

Impactos en el consumo de los beneficiarios del programa
El impacto de las TMC en el consumo inmediato es un determinante importante del
alivio de la pobreza en el corto plazo, especialmente porque la mayora de los benefi-
ciarios pertenecen a la parte ms pobre de la poblacin. En esta seccin evaluamos el
impacto de las TMC en el consumo o el ingreso a corto plazo para siete programas en
los que se recopilaron dichos datos como parte de su evaluacin y en los que pueden
aplicarse mtodos robustos en la estimacin del impacto; stos son: Bolsa Alimentao
en Brasil,1 Familias en Accin en Colombia, PRAF en Honduras, Oportunidades en
Mxico, RPS en Nicaragua, BDH en Ecuador y el programa de becas Cessp en Camboya.2
En todos los programas, los datos de consumo o ingreso se obtuvieron por medio de
encuestas de campo en las que se entrevist tanto a familias de beneficiarios como a
familias de control. Con excepcin de Bolsa Alimentao de Brasil, Oportunidades de
1 Bolsa Alimentao es uno de los precursores piloto de un programa mayor de TMC conocido
ahora como Bolsa Famlia. El anlisis de impacto en la primeras dos secciones utiliza datos
de evaluacin para Bolsa Alimentao porque inclua informacin de gastos y es por tanto
comparable con los dems pases. En la tercera seccin, cuando consideramos el impacto de
las TMC en el nivel nacional de pobreza, analizamos el impacto de Bolsa Famlia en la pobreza
de ingresos utilizando mtodos menos robustos.
2 Se escogieron estos programas porque: 1) en los estudios de sus evaluaciones se recopilaron
datos sobre consumo o ingreso; 2) los mtodos empleados para medir el impacto son lo sufi-
cientemente robustos; y 3) tenemos acceso a los datos de evaluacin y podemos efectuar anlisis
comparables.

El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo 111
Mxico y Cessp, todas las evaluaciones tuvieron encuestas de lnea base que pueden
utilizarse para medir promedios antes de la implementacin de los programas.3
El cuadro 4.1 muestra que la mediana del consumo per cpita antes del programa
para la poblacin objetivo fue baja en todos los programas. Este hallazgo confirma los
hallazgos del captulo 3 de que las TMC fueron bien focalizadas. El consumo per cpita
vari entre US$0,52 por da en Nicaragua y US$1,19 por da en Colombia.
Las transferencias per cpita para la familia de la mediana fueron ms variables en
los distintos pases y fueron tan bajas como US$0,02 por da en Camboya y tan altas
como US$0,16 por da en Nicaragua. Esta heterogeneidad refleja los distintos pesos
que cada programa asign a reducir la pobreza a corto plazo frente a la de largo plazo.
Para Oportunidades, de Mxico, y RPS fue un objetivo central reducir la pobreza de
consumo actual. En contraste, el programa Cessp no tuvo objetivos de redistribucin
o alivio de la pobreza.
Puesto que el monto de la transferencia vara mucho segn el pas, tambin vara
la razn de la transferencia a la mediana del consumo. Esta diferencia puede apre-
ciarse en la tercera fila del cuadro: para las familias de Nicaragua, la transferencia
representaba un 30% del consumo, mientras para las de Camboya slo un 2%. Otros
programas se sitan entre estos dos, teniendo Familias en Accin y Oportunidades
transferencias relativamente grandes, comparadas con las ms pequeas del programa
BDH de Ecuador, PRAF de Honduras, Bolsa Alimentao de Brasil y especialmente
Cessp de Camboya.
La cuarta fila del cuadro resume los efectos del programa en el consumo. Los ma-
yores impactos se encontraron en RPS, el programa con las mayores transferencias.
Otros programas incluidos en el cuadro (entre ellos Familias en Accin en Co-
lombia, Oportunidades en Mxico, PRAF en Honduras y Bolsa Alimentao en Brasil)
tuvieron tambin impactos significativos en el consumo per cpita, entre el 7 y el
10%.4 En contraste, ni el programa BDH en Ecuador ni el Cessp en Camboya parecen
haber incrementado los niveles de consumo. Los resultados para el programa Cessp
no son inesperados, dado el pequeo tamao de la transferencia y el hecho de que el
alivio de la pobreza a corto plazo no fue un objetivo del programa. Los resultados para
3 Se realizaron dos encuestas de hogares antes del inicio de Oportunidades en Mxico, de las
cuales la primera no tuvo un mdulo de consumo y la segunda s lo tuvo, pero por problemas
de implementacin en esta ltima los datos no fueron utilizables. En 1998, se efectu una ter-
cera encuesta con un mdulo de consumo unos pocos meses despus del inicio del programa.
Los resultados presentados en los cuadros 4.1 y 4.2 provienen de la tercera encuesta y de dos
encuestas de seguimiento efectuadas en junio y octubre de 1999.
4 La falta de impacto del programa Oportunidades en 1998 no fue inesperada pues la encuesta
de 1998 se efectu slo unos pocos meses despus del inicio del programa y muchas familias
beneficiarias an no haban recibido sus transferencias.

Cuadro 4.1 Impacto de las TMC en el consumo per cpita, varios aos 112
Cam-
Brasil boya Colombia Ecuador Honduras Mxico Nicaragua
Jun. Oct.
Consumo 2002 2007 2002 2006 2003 2005 2000 2002 1998 1999 1999 2000 2001 2002
Mediana del consumo
diario per cpita de las
familias de control
(US$ corrientes) 0,83** 0,89 0,85 1,19** 1,12 1,13 0,79 0,68 0,59 0,58* 0,59** 0,63 20,53 30,52
Transferencia diaria per
cpita (US$ corrientes) 0,06** 0,02 0,12 0,13** 0,08 0,08 0,06 0,06 0,12 0,14* 0,13** 0,16 20,15 30,15
Razn de transferencia
a consumo (%) 8,0** 2-3 17 13,0** 8 7 9 11 21 20,8** 19, 3** 29 31 30
Impacto en el consumo
per cpita para la fami-
lia en la mediana (%) 7,0** B A 10,0** A B A 7,0* B 7,8** 8,3*** A 29,3** 20,6**
Fuente: clculos de los autores para todos los pases del cuadro excepto Colombia. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometra y Sistemas Especiali-
zados de Informacin (2006).
Nota: los impactos estimados presentados no siempre son iguales a los estimados de doble diferencia incondicional porque en algunas regresiones se controlan otros
correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo slo de la regresin de 2002. Los impactos para Mxico son todos para regresiones de corte transversal de
ecuacin simple para cada ao. Es probable que la falta de impacto en 1998 sea resultado del hecho de que esta encuesta se realiz slo unos pocos meses despus
del inicio del programa. Cifras en US$ obtenidas de las tasas de cambio oficiales observadas al momento de las encuestas. En el caso de Oportunidades en Mxico, las
cifras de 1998 corresponden a pocos meses despus del inicio del programa. En el caso de Bolsa Alimentao de Brasil, las cifras de consumo per cpita corresponden
a ms de un ao despus del inicio del programa.
a. Los montos de la transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no son los mismos en todos los cuadros del informe por diferencias en las
A. Lnea base, antes de que las familias del grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
03/08/2009 16:04:24
Ecuador son ms sorprendentes y parecen estar relacionados con la gran reduccin

del trabajo infantil en los beneficiarios del programa BDH (punto que discutimos con
mayor detalle adelante).
El impacto estimado en el consumo para las familias en la mediana nos dice muy
poco sobre los efectos distributivos potenciales de las TMC y, por tanto, consideramos
a continuacin los impactos en varias medidas de pobreza, incluso las sensibles en
cuanto a distribucin.
El impacto de las TMC en la pobreza a nivel de programas

Estimamos los impactos de los programas en tres medidas de pobreza de la familia
Foster-Greer-Thorbecke (FGT): el ndice de recuento, que es el nmero de personas
que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza; la brecha de pobreza, que mide la
distancia promedio entre el consumo de los pobres y la lnea de pobreza; y la brecha de
pobreza al cuadrado, que tiene en cuenta la distribucin de recursos entre los pobres.
El anlisis de esta seccin se centra en Colombia, Honduras, Mxico y Nicaragua.
Excluimos a Camboya y Ecuador, pues en esos pases la TMC no tuvo efecto en la
mediana del consumo y se esperaba que no redujesen la pobreza. Excluimos tambin
el programa Bolsa Alimentao de Brasil porque la muestra de evaluacin no es re-
presentativa de la poblacin objetivo del programa, lo que hace menos informativo el
anlisis del impacto en la pobreza.
Los resultados de estos clculos se resumen en el cuadro 4.2. En consistencia con
el cuadro 4.1, los programas que tuvieron grandes efectos en el consumo tambin lo
tuvieron en la pobreza. En Nicaragua, la RPS redujo el ndice de recuento de los bene-
ficiarios entre 5 y 7 puntos porcentuales, la brecha de pobreza entre 9 y 13 puntos y la
brecha de pobreza al cuadrado entre 9 y 12 puntos. En Colombia, Familias en Accin
tuvo tambin efectos apreciables en la pobreza, especialmente en la brecha de pobreza,
que se redujo en casi 7 puntos porcentuales. PRAF en Honduras y Oportunidades en
Mxico tuvieron impactos ms modestos en la pobreza.5
Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la distri-
bucin acumulativa del consumo per cpita entre las poblaciones de tratamiento y
5 En varios artculos recientes se considera el impacto del programa Chile Solidario en el empleo,
el consumo y la pobreza. Carneiro y Galazo (2008) utilizaron tcnicas de discontinuidad de
regresin e informaron sobre impactos muy grandes. Sus estimados sugieren que Chile Solidario
produjo un aumento de 11 puntos porcentuales en la probabilidad de que un jefe de familia
se encuentre empleado y una reduccin en la pobreza de entre 8 y 11 puntos. Sin embargo,
Larraaga, Contreras y Ruiz Tagle (2008) utilizaron tcnicas de diferencia en diferencias y no
hallaron impactos significativos del programa ni en el empleo ni en el ingreso. Se requiere
ms investigacin para comprender la diferencia entre estos dos estudios, en particular por la
naturaleza innovadora del programa Chile Solidario.

Cuadro 4.2 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios aos 114
Colombia Honduras Mxico Nicaragua
Jun. Oct.
Medida de pobreza 2002 2006 2000 2002 1998 1999 1999 2000 2001 2002
ndice de recuento Control 0,95 0,90** 0,88 0,91* 0,89** 0,93** 0,94** 0,84 0,91** 0,90**
Impacto A 0,03** A B 0,02** 0,01** 0,00** A 0,07** 0,05**
Impacto A 0,07** A 0,02* 0,01** 0,03** 0,02** A 0,13** 0,09**
al cuadrado Impacto A 0,02** A 0,02* B 0,03** 0,03** A 0,12** 0,09**

Nota: excluimos a Camboya y Ecuador en este cuadro porque las TMC no tuvieron efecto en la mediana del consumo en esos pases y as no es sorprendente que
no redujeran la pobreza. Excluimos tambin al programa Bolsa Alimentao de Brasil porque la muestra de evaluacin no es representativa de la poblacin objetivo
del programa, lo que hace menos informativo el anlisis del impacto en la pobreza. Para Honduras, Mxico y Nicaragua los clculos se efectuaron a travs de regre-
siones de indicador Foster-Green-Thorbecke a nivel de familias en variables ficticias del grupo de tratamiento y otras variables explicativas. Utilizando la muestra de
la evaluacin de cada programa computamos (Pi, t, a) = (z -y(i, t) / z)a * Poor(i, t) , para alfa = 0, 1 y 2; y para cada familia, donde y (i, t) es el nivel del consumo per
cpita de la familia i en el ao t, z es la lnea de pobreza especfica del pas y Poor(i, t) es un funcin indicadora igual a 1 si la familia es pobre y cero de otra forma.
Para Honduras, la lnea de pobreza utilizada fue Lps 24,6 per cpita por da en 2.000 lempiras. Los valores de gasto para 2002 se deflactaron a 2.000 lempiras. Para
Nicaragua se utiliz C$13,87 per cpita por da en 2.000 crdobas. Los valores de gasto para 2001 y 2002 se deflactaron a 2.000 crdobas. Para Mxico se utiliz el
valor de la Canasta Bsica de 1997, que fue de M$320 per cpita por mes. Se infl este valor de la Canasta Bsica para 1998 y 1999 utilizando el ndice de Precios de
la Canasta Bsica que se hall en http://www.banxico.org.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumidor.html. Por tanto, para octubre de
1998 se utiliz M$320 x 1,134. Para junio de 1999, se utiliz M$320 x 1,280. Para octubre de 1999 se utiliz M$320 x 1,314. Para Colombia (ver Institute for Fiscal
Studies, Econometra y Sistemas Especializados de Informacin, 2006), los impactos estimados presentados aqu no son iguales a los estimados de doble diferencia
incondicional porque las regresiones controlan otros correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo slo de la regresin de 2002. Los impactos para Mxico
son todos para regresiones cruzadas de ecuaciones individuales para cada ao.
03/08/2009 16:04:24
control. Este mtodo tiene la ventaja de no depender de la seleccin de una lnea de

pobreza, que puede ser algo arbitraria. Si la distribucin acumulativa para las familias
del grupo de tratamiento est completamente a la derecha de la distribucin para las
del grupo de control el llamado predominio estocstico de primer orden las TMC
mejoran el bienestar actual sin ambigedad. Esto sucede claramente para los benefi-
ciarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del grfico 4.1. El panel B
muestra una mejora mucho ms pequea para Honduras, resultado que no sorprende
dada la magnitud ms pequea de la transferencia.
El impacto de las TMC en la pobreza a nivel nacional

Los efectos de bienestar de los programas de TMC discutidos hasta el momento se basan
en la muestra de familias de las encuestas de evaluacin de impacto. Esto es, hemos
evaluado impactos en aquellas familias e individuos directamente afectados por los
programas en una etapa dada de la implementacin de cada programa. Dado que las
muestras de las evaluaciones se derivaron, o de las etapas piloto de un programa (como
en Honduras y Nicaragua) o de las primeras fases de expansin del programa (como en
Bolsa Alimentao de Brasil y Oportunidades de Mxico), estos estimados pueden no
ser representativos de los impactos de las TMC en la poblacin de beneficiarios despus
de haberse extendido la cobertura al nivel nacional. En esta seccin investigamos los
impactos en la pobreza de algunos programas de TMC relativamente grandes, utilizando
encuestas de hogares representativas a nivel nacional en cuatro pases: Brasil, Ecuador,
Grfico 4.1 Impacto de las TMC en la distribucin de consumo; Nicaragua y Honduras,

2002
A. Nicaragua B. Honduras
1,0 1,0
0,8 0,8
0,6 0,6
FDA
FDA
0,4 0,4
0,2 0,2
0 0
0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 5
Log de gasto per cpita (crdobas) Log de gasto per cpita (lempiras)
Tratamiento Control

Nota: FDA = funcin de distribucin acumulativa.

Jamaica y Mxico.6 La medida de bienestar utilizada es el consumo familiar per cpita

(salvo para Brasil, para el que usamos el ingreso familiar per cpita por no haber datos
de consumo disponibles). La lnea de pobreza se fija en cada pas en el percentil 25 de
la distribucin de consumo o ingreso antes de la transferencia.
Para aproximar el ingreso o consumo antes de la transferencia para los beneficiarios
de las TMC, simplemente deducimos el valor completo de la transferencia del ingreso o
consumo reportado en la encuesta. Este enfoque tiene deficiencias importantes: equi-
vale a descartar cambios de comportamiento, como reducciones en la oferta laboral o
en las remesas, que surgen por el recibo de las transferencias, por asuncin. Adems, y
a diferencia de las evaluaciones analizadas en la seccin anterior, estos clculos pueden
estar sesgados por la colocacin intencionada en el programa o por la autoseleccin.7
No obstante, y teniendo en cuenta estas advertencias, los resultados son tiles porque
nos capacitan para aproximar el impacto de los programas de TMC en gran escala en
medidas de pobreza a nivel nacional.
El cuadro 4.3 sugiere que las TMC en general contribuyeron a reducir la pobreza
nacional. En Mxico hay grandes efectos en la pobreza, especialmente para las medidas
de brecha de pobreza y brecha de pobreza al cuadrado. Por ejemplo, los estimados del
cuadro 4.3 sugieren que Oportunidades disminuy la brecha de pobreza al cuadrado
en aproximadamente un 29%. En Jamaica, PATH la redujo en un 13% con respecto a su
valor antes de la transferencia. En Brasil, los impactos del programa Bolsa Famlia en
el ndice de recuento y la brecha de pobreza son modestos; sin embargo, el programa
reduce la brecha de pobreza al cuadrado en una cantidad sustancial: un 15%. Este
hallazgo es consistente con los hallazgos de Paes de Barros, Foguel y Ulyssea (2006)
que sugieren un fuerte vnculo entre la introduccin de las TMC y la reduccin de la
desigualdad en Brasil.
Los hallazgos ms enigmticos corresponden al programa BDH en Ecuador por-
que los resultados de los cuadros 4.2 y 4.3 son muy diferentes. Es probable que esta
diferencia aparezca, al menos en parte, porque los estimados del cuadro 4.3 pasan
por alto la reduccin muy grande del trabajo infantil, que compensa el impacto de
la transferencia (Edmonds y Schady, 2008). En adicin, las diferencias en cobertura
6 En el caso de Brasil, efectuamos este anlisis para el programa ms nuevo Bolsa Famlia. (A partir
de 1003, Bolsa Famlia incorpor el programa anterior y ms pequeo Bolsa Alimentao.)
7 Esta posibilidad de sesgo sucede especialmente en Brasil porque no hubo asignacin aleatoria
de programas por ubicacin o familias individuales y se focaliz a las familias beneficiarias y
las zonas pobres a propsito. En el caso de Mxico, aunque se asign Oportunidades en forma
aleatoria al nivel de aldeas, se realiz la aleatorizacin slo dentro de un conjunto de aldeas
rurales preseleccionadas con altos niveles de pobreza. As, aunque los estimados de impactos en
la pobreza dentro de ese conjunto de aldeas no debera estar sesgado, eso puede no ser vlido
para las estimaciones de impacto en la pobreza a nivel nacional.

Cuadro 4.3 Impacto de los programas de TMC en los ndices de pobreza a nivel nacional,
varios aos
Brecha de pobreza
Recuento Brecha de pobreza al cuadrado
Tamao
Pre- Pos- Pre- Pos- Pre- Pos- de la trans-
transfe- transfe- transfe- transfe- transfe- transfe- ferencia
Pas rencia rencia rencia rencia rencia rencia (% del GPC)a
Brasil 0,2421 0,2369 0,0980 0,0901 0,0553 0,0471 11,7
Ecuador 0,2439 0,2242 0,0703 0,0607 0,0289 0,0235 8,3
Jamaica 0,2439 0,2329 0,0659 0,0602 0,0258 0,0224 10,7
Mxico 0,2406 0,2222 0,0847 0,0683 0,0422 0,0298 33,4

Nota: GPC = gasto per cpita. La lnea de pobreza utilizada en cada pas es el percentil 25 de la distribucin nacional
antes de la transferencia (antes del recorte simtrico de la distribucin para los casos extremos; esto es, valores menores
que los del primer percentil y mayores que el percentil 99 de la distribucin). Para Brasil, la medida de bienestar utili-
zada es el ingreso per cpita (IPC) y en los otros tres pases es el GPC. El bienestar antes de la Transferencia se deriva
restando el valor total de la transferencia monetaria per cpita informada por una familia beneficiaria en cada pas
de su propia medida de bienestar, incluso de la transferencia (GPC o IPC en Brasil). Para Brasil, utilizamos la Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicilios 2006. Para Ecuador, la Encuesta de Condiciones de Vida 2006. Para Jamaica, la
Survey of Living Conditions 2004. Para Mxico, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.
a. Las cantidades de transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no son las mismas en todos
los cuadros del informe por las diferencias de las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y ao.
de las encuestas pueden ser importantes: la encuesta utilizada para el cuadro 4.3 es
representativa nacionalmente, mientras los datos recopilados para la evaluacin de
impacto del BDH se limitaron a cuatro provincias y a familias pobres dentro de esas
provincias.8
Impactos en la composicin del consumo

En adicin a los impactos en el consumo agregado, las TMC pueden afectar en forma
desproporcionada el consumo de artculos particulares, como los alimentos. Esto es de
8 Los efectos estimulantes de las TMC en la pobreza nacional se informan en otro lugar. Brown y
Agostini (2008) utilizaron datos de censo y encuestas para estimar el grado del xito de Chile
en reducir los resultados de la pobreza, al menos en parte, de una variedad de programas de
transferencias monetarias. Los autores utilizaron la metodologa de Elbers, Lanjouw y Lanjouw
(2003) para combinar datos del censo (de poblacin de 2002) y encuesta (la Caracterizacin
Socioeconmica Nacional de 2003). Con base en estos clculos, estimaron el ingreso para cada
individuo del censo con y sin las transferencias y hallaron que las transferencias reducen en
forma significativa la incidencia de la pobreza y que las razones de recuento estimadas caen
entre un 5 y un 68%, con considerable variacin geogrfica.

inters por varias razones, incluido el vnculo entre el consumo de alimentos y medidas
de condicin nutritiva como la altura segn la edad y el peso segn la altura en los
nios y el ndice de masa corporal en los adultos.9 Adems, al analizar los patrones
de consumo de los receptores de las TMC, es posible comprobar si las familias utilizan
el ingreso de la transferencia de forma distinta al de otras fuentes de ingreso, lo que
podra suceder por distintas razones. Las transferencias se hacen a las mujeres y existe
un gran cuerpo de evidencia que sugiere que las mujeres tienen preferencias sobre el
consumo distintas a las de los hombres (Thomas, 1990; Hoddinott y Haddad, 1995;
Lundberg, Pollack y Wales, 1997; Doss, 2006; Ward-Batts, 2008); que las condiciones
adjuntas a las transferencias o el mercadeo social de los programas pueden afectar cmo
se utiliza el ingreso de las transferencias10 y que el ingreso de las transferencias puede
percibirse como temporal, en cuyo caso las familias pueden ahorrar en lugar de con-
sumir la mayor parte de l (como lo sugiere la hiptesis del ingreso permanente).
Varios autores han analizado los efectos de las TMC en la curva de alimento de
Engel: la proporcin de consumo que se dedica a alimentos en los distintos niveles
del consumo total. La intuicin detrs de esto es as: las TMC transfieren dinero, lo que
aumenta el consumo total, como se mostr arriba. Si las familias perciben las TMC
como cualquier otra fuente de ingresos, esperaramos que las transferencias las mo-
vieran a lo largo de la curva de alimento de Engel. Por otro lado, si el ingreso de las
transferencias es considerado distinto al de otras fuentes de ingreso, las TMC pueden
resultar en desplazamientos en las curvas de alimento de Engel (y otras).
A fin de comprobar si es as, en el grfico 4.2 se trazan las curvas de alimento de Engel
para las familias de los grupos de tratamiento y de control en Ecuador y Nicaragua.
El grfico muestra que las curvas de Engel en ambos pases tienen la forma familiar
de inclinacin hacia abajo, disminuyendo la proporcin de alimentos al aumentar los
gastos totales. Este fenmeno se conoce como la ley de Engel. Sin embargo, ambos
paneles del grfico muestran que, en el momento del seguimiento, las curvas de Engel
de los beneficiarios de las TMC estn en todo momento por encima de las de los grupos
de control, lo que constituye una evidencia clara de que el ingreso de las Transferencias
se utiliz en forma distinta al de otras fuentes de ingreso.
En otros lugares se reportan resultados similares. Utilizando datos no experimen-
tales para el programa Familias en Accin en Colombia y el programa Oportunidades
urbano en Mxico, Attanasio, Battistin y Mesnard (2008) y Angelucci y Attanasio
(2008) informaron desplazamientos hacia arriba de las curvas de Engel en los bene-
9 En teora, los incrementos en el consumo de alimentos podran ser positivos, produciendo, por
ejemplo, reducciones en el consumo infantil o en la atrofia del crecimiento; o podran ser nega-
tivos, produciendo incrementos en la obesidad y enfermedades de adultos como la diabetes.
10 Ver Thaler (1999) para una discusin general y ver evidencia en Fraker, Martn y Ohls (1995),
Kooreman (2000), Jacoby (2002) e Islam y Hoddinott (2009).

Grfico 4.2 Impacto de las TMC en la proporcin de alimentos en Ecuador y Nicaragua
Ecuador, 2005 Nicaragua, 2006

0,75 0,75
0,70 0,70
Proporcin de alimentos
Proporcin de alimentos
0,65 0,65
0,60 0,60
0,55 0,55
0,50 0,50
0,45 0,45
0,40 0,40
0,35 0,35
1,7 1,9 2,1 2,3 2,5 2,7 2,9 3,1 3,3 3,5 3,7 3,9 4,1 7,5 7,7 7,9 8,1 8,3 8,5 8,7 8,9 9,1 9,3 9.5
Log de gastos per cpita Log de gastos per cpita
Tratamiento Control
Fuentes: para Ecuador, Schady y Rosero (2008); para Nicaragua, Macours, Schady y Vakis (2008).
ficiarios del programa. Los resultados de la regresin que se presentan en el cuadro

4.4 confirman tambin estos hallazgos. Los resultados de la regresin de alimento
compartido indican que para un nivel dado de gasto familiar total, las familias del
grupo de tratamiento tienden a consumir una mayor proporcin de alimentos. Por
ejemplo, el alimento compartido es unos 4 puntos porcentuales ms alto en los bene-
ficiarios del programa en Colombia, Ecuador y Nicaragua que en los no beneficiarios.
Adems, mientras los programas de TMC afecten el consumo total, el efecto en el nivel
de gastos en alimentos (en oposicin al compartido, medido segn la curva de Engel)
puede ser considerable. Por ejemplo, en Mxico, el valor de la mediana del consumo
de alimentos fue un 11% ms alto para las familias beneficiarias que para las familias
comparables del grupo de control y la mediana del consumo de caloras aument en
un 8% (Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000).
El aumento en los gastos en alimento se dirige generalmente a mejorar la calidad.
Las familias beneficiarias del programa Familias en Accin incrementaron en forma
significativa los artculos ricos en protenas, como leche, carne y huevos (Attanasio
y Mesnard, 2006); y los aumentos en gastos en alimentos en Mxico y Nicaragua se
dirigieron principalmente a mayor consumo de carne, frutas y vegetales (Hoddinott,
Skoufias y Washburn, 2000; Maluccio y Flores, 2005). Oportunidades increment
tambin la diversidad de caloras medida segn el nmero de artculos alimenticios
consumidos. En niveles similares de gasto general en alimentacin en Nicaragua,
Macours, Schady y Vakis (2008) mostraron que las familias que reciben transferen-
cias del programa Atencin a Crisis gastan significativamente menos en artculos de

Cuadro 4.4 Impacto de las TMC en alimento compartido 120
Brasil Colombia Ecuador Honduras Nicaragua
2002 2002 2006 2005 2000 2002 2000 2001 2002
Consumo de Control 0,45** 0,6 0,65** 0,73** 0,53 0,47 0,44** 0,35** 0,35**
alimento diario
per cpita Impacto (%) 12**,02 A 6** ,0 B A B 38**** 31***
Alimento Control (%) 60,02** 74 56,04** 54,04** 71 72 73,04** 69,04** 68,04**

compartido
Impacto (puntos 0,02** A 0,04** 0,04** A B 0,04** 0,04**
porcentuales)
Fuentes: para Brasil, Ecuador, Honduras y Nicaragua, clculos de los autores. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometra y Sistemas Especializados
de Informacin (2006).
Nota: el consumo de alimento diario per cpita se presenta en US$ convertidos a las tasas de cambio oficiales corrientes en el momento de las encuestas. Alimento
compartido es el porcentaje del consumo total per cpita dedicado a alimentos. Los impactos estimados presentados no siempre son iguales a los estimados de doble
diferencia incondicional porque en algunas regresiones se controlan otros correlacionados. En el caso de Honduras se estimaron los impactos slo con datos de 2002
(por medio de regresin de corte transversal).
03/08/2009 16:04:26
primera necesidad (principalmente arroz, frjoles y tortillas) y significativamente ms

en protenas animales (pollo, carne, leche y huevos) y en frutas y vegetales. Angelucci
y Attanasio (2008) informaron resultados similares utilizando datos del programa
Oportunidades en Mxico. No slo diversificaron sus dietas las familias sino que
pasaron a fuentes de caloras de mejor calidad.
Qu causa estos desplazamientos en las curvas de Engel? Schady y Rosero (2007,
2008) formularon la hiptesis de que las TMC aumentan el poder de compra para
las mujeres de la familia y que esto da como resultado mayores gastos en alimentos.
Utilizaron datos sobre el programa BDH en Ecuador para someter a prueba esa hi-
ptesis y especficamente argumentan que si los cambios en el poder de compra son
importantes, se esperara observar los efectos del programa en la curva de Engel en
alimentacin en las familias con hombres y mujeres en edad laboral en la lnea base
(donde la negociacin entre hombres y mujeres representa un problema), pero no en
las familias con slo mujeres en edad laboral (en las que no existe negociacin de esta
clase). Los resultados de sus anlisis son consistentes con esta prediccin.
Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC

El monto de la transferencia y la fraccin de familias pobres que la recibe constitu-
yen factores determinantes de los impactos de las TMC en la pobreza de consumo.
Sin embargo, el cuadro 4.1 muestra que, para la mayora de los pases, el impacto de
la transferencia es en general algo ms pequeo que la magnitud de la transferencia
(cuando se normalizan ambos como fraccin del consumo o ingreso de las familias del
grupo de control).11 La diferencia entre estos dos valores puede provenir de cambios
de comportamiento de los beneficiarios de las TMC, quienes compensan parcialmente
el valor de la transferencia misma. Volvamos ahora a una discusin de la evidencia
sobre estos posibles efectos compensatorios, enfocndonos en los impactos en el
trabajo infantil, el trabajo adulto, las remesas, la fecundidad y los resultados y otros
efectos de equilibrio general.
Trabajo infantil
Es interesante saber si los programas de TMC contribuyen a reducir el predominio y
cantidad de trabajo infantil, no slo por la diferencia resultante entre el monto de la
11 Otros han informado un patrn similar. Calculando un promedio entre las tres rondas de la
encuesta, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) hallaron que el incremento en el consumo
mensual de 151 pesos es sustancialmente menor que el promedio de la transferencia de 197
pesos por mes. Attanasio y Mesnard (2006) informan que los beneficiarios de Familias en Accin
slo gastan 53.000 pesos de una transferencia promedio de 100.000 por mes.

transferencia y el cambio en el consumo familiar. Ms bien, una reduccin en el trabajo

infantil se considera a menudo como un bien en s misma: trabajar en condiciones
pobres afecta en forma adversa la salud mental y fsica de los nios y las actividades
de generacin de ingreso de los nios con mucha frecuencia tienen lugar al costo de
reducciones en logros educativos e ingresos futuros.
Hay dos canales principales por medio de los cuales las TMC podran reducir el
predominio y la cantidad de trabajo de los nios en edad escolar. El primero funciona
a travs de la naturaleza condicional de los programas. Dado el requerimiento de la
inscripcin al colegio y la asistencia regular a l, los nios tienen menos tiempo dispo-
nible para participar en actividades generadoras de ingreso. Las condiciones pueden
tambin aumentar la conciencia de los padres sobre la importancia de la escolaridad
y disminuir as el trabajo infantil. El segundo canal es un efecto puro de ingreso: las
familias que reciben la transferencia tienen menor probabilidad de ser dependientes
del ingreso de sus hijos y por tanto pueden reducir el trabajo infantil, como se sugiere
en varios modelos tericos (Basu y Van, 1998; Baland y Robinson, 2000).
Varias TMC han tenido xito con la reduccin del trabajo infantil y frecuentemente,
se han concentrado los impactos en los nios mayores. El cuadro 4.5 muestra que
Oportunidades redujo el trabajo infantil en los nios mayores, de entre 12 y 17 aos
de edad, en especial entre los muchachos (para los que los niveles de lnea base de
trabajo infantil eran sustancialmente ms altos). Skoufias y Parker (2001) mostraron
tambin que el trabajo domstico disminuy en forma sustancial, en especial para las
muchachas.
En Ecuador, Edmonds y Schady (2008) mostraron que el programa Bono de
Desarrollo Humano caus efectos muy grandes en el trabajo infantil entre los nios
ms vulnerables a la transicin del colegio al trabajo y esos efectos se concentran
en trabajo remunerado lejos del hogar. Por otra parte, las transferencias del BDH
Cuadro 4.5 Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil
Noviembre de 1999
Grupo de edad Nivel antes del programa Coeficiente Estadstico t

Muchachos
8-11 aos 0,0620 0,011 1,3
12-17 aos 0,3775 0,047 2,1
Muchachas
8-11 aos 0,0353 0,000 0,5
12-17 aos 0,1317 0,023 1,8
Fuente: Skoufias y Parker, 2001, cuadro 5.

tuvieron efectos pequeos en la asignacin de tiempo de los nios en las edades pico
de asistencia al colegio y en los que ya haban salido del colegio en la lnea base. En
Camboya, el programa Cessp, que otorga transferencias a los nios en transicin
de primaria a secundaria, redujo el trabajo remunerado en 11 puntos porcentuales
(Filmer y Schady, 2009c).
Parece ser que otros programas de TMC han diminuido tambin el trabajo infantil.
En Nicaragua, la RPS lo redujo entre 3 y 5 puntos porcentuales para los de 7 a 13 aos
de edad (Maluccio y Flores, 2005). Adems, la fraccin de nios que slo estudiaban
(frente a los que estudiaban y trabajaban, slo trabajaban, o ninguno de los dos) au-
ment en forma significativa (de 59 a 84%) como resultado de la RPS (Maluccio, 2005).
Yap, Sedlacek y Orazem (2008) estimaron los efectos del PTI de Brasil, otro precursor
del programa Bolsa Famlia, el que otorgaba transferencias condicionadas a los estu-
diantes de secundaria inscritos en el colegio. El dinero se le entregaba directamente a
los estudiantes y no a las familias, condicionado a la asistencia escolar y la participacin
en talleres de capacitacin especial. Los beneficiarios de PETI redujeron en forma sus-
tancial su probabilidad de trabajar. Sin embargo, Attanasio y otros (2006) no hallaron
efecto en el trabajo infantil en el programa Familias en Accin (aunque el programa
parece haber disminuido el tiempo dedicado a labores domsticas) y Glewwe y Olinto
(2004) no hallaron efectos del programa PRAF en el trabajo infantil en Honduras.
En dos artculos recientes se considera el impacto de las TMC en el trabajo infantil
cuando la transferencia es condicionada a la asistencia escolar para slo un hijo en
la familia y ste tiene hermanos. Potencialmente, los programas de esta naturaleza
pudieron tener resultados positivos o negativos para los hermanos; positivos si el
efecto ingreso reduce el trabajo infantil para todos los nios, si las transferencias in-
crementan la capacidad de negociacin de las mujeres al interior de la familia o si el
mercadeo social del programa lleva a los padres a reducir el trabajo infantil aun para
los hijos cuya asistencia al colegio no se controla; negativos si los padres compensan la
reduccin de trabajo de un hijo aumentando el de los dems. Barrera-Osorio y otros
(2008) analizaron el Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, un programa piloto
de TMC en Bogot, Colombia. Este programa hizo la asignacin en forma aleatoria a
nios individuales y no a las familias y efectu las transferencias directamente a los
estudiantes y no a los padres.12 Barrera-Osorio y otros mostraron que, dentro de la
misma familia, un estudiante seleccionado para el programa tiene 2 puntos porcentuales
ms de probabilidad de asistir al colegio y trabajar 1 hora menos que un hermano que
no haya sido seleccionado. Sin embargo, el hermano del beneficiario (particularmente
si es hermana) tiene menor probabilidad de asistir al colegio que los hijos de familias
que no recibieron transferencia monetaria. Por otro lado, Filmer y Schady (2009c)
12 El pago se efecta a los estudiantes mayores de 16 aos.

encontraron que el programa Cessp en Camboya no tuvo efecto en la inscripcin

escolar de los hermanos no elegibles de un beneficiario. Se precisa ms investigacin
para comprender esta diferencia entre los dos programas, especialmente si aumenta
el nmero de TMC que intenta focalizar nios individuales. (Para una discusin del
tiempo empleado en el colegio como sustituto del trabajo infantil, ver recuadro 4.1.)
Oferta laboral adulta

De mayor preocupacin que los cambios en la cantidad de trabajo infantil son las
reducciones en el trabajo adulto que resultan de las TMC, las que podran darse por
varias razones. Si el ocio es un bien normal, entonces el efecto ingreso asociado con
la transferencia podra resultar en ms ocio y menos trabajo. Puede haber tambin un
efecto precio: los beneficiarios de las TMC pueden pensar (correcta o incorrectamente)
que necesitan ofrecer menos trabajo para ser o continuar siendo pobres y elegibles
para un programa con comprobacin de medios de vida. Los adultos pueden tener
Recuadro 4.1 Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto

del tiempo de trabajo?
Una cuestin importante es la de si el tiempo empleado en el colegio y el empleado en el

trabajo son completamente sustituibles y la respuesta parece ser que rara vez. En Colombia,
Attanasio y otros (2006) ofrecen evidencia de sustitucin parcial entre colegio y trabajo,
siendo ms del 25% de cada hora extra empleada en escolaridad proveniente de tiempo
empleado de otra forma en el trabajo. Puesto que la mayor parte de la sustitucin surge
de una reduccin en las horas de actividades de labores domsticas, el tiempo empleado
en actividades de generacin de ingreso no se ve afectado en gran medida y el ocio de
alguna manera se reduce. Los efectos de sustitucin son mayores en los hijos de 10 a 13
aos de edad en zonas rurales y de 14 a 17 en zonas urbanas.
En su anlisis del programa FFE en Bangladesh, Ravallion y Wodon (2000) mostraron
que la reduccin en el predominio de trabajo infantil para los muchachos fue slo de
un 25% del aumento en el porcentaje de los muchachos inscritos en el colegio. Para las
muchachas, fue de slo un octavo del aumento en la inscripcin.
Por otro lado, utilizando datos de Oportunidades y una definicin amplia de trabajo
(que incluye mercado laboral, agricultura y labores domsticas), Skoufias y Parker
(2001) mostraron que la reduccin en tiempo empleado en trabajo iguala en gran
parte el aumento en la escolaridad para los muchachos, pero no para las muchachas.
El patrn vari tambin segn los gneros en otras formas, reduciendo los muchachos
tanto el trabajo en el mercado como el domstico y las muchachas principalmente el
domstico.

que disminuir tiempo de trabajo, por ejemplo para llevar a los hijos al colegio o a la
clnica. Todos estos factores pueden producir una reduccin en el trabajo adulto y,
en realidad, la preocupacin por posibles desincentivos para trabajar fue una de las
razones principales de la reforma de las transferencias y otros programas de bienestar
en los Estados Unidos en los aos noventa (ver recuadro 4.2).
En la prctica, las TMC parecen haber tenido, a lo sumo, desincentivos modestos
para el trabajo adulto. En dos estudios (Parker y Skoufias, 2000; Skoufias y Di Maro,
2006) se examinan los efectos de Oportunidades en la oferta laboral adulta; en ninguno
se hall evidencia de efectos de desincentivos. Los datos utilizados por Edmonds y
Schady (2008) sugieren que el programa BDH en Ecuador no tuvo efectos en la oferta
laboral adulta; en un tono similar, Filmer y Schady (2009c) informaron que la oferta
laboral adulta no se vio afectada en gran medida por el programa Cessp en Camboya.
Slo en Nicaragua existe alguna evidencia de efectos negativos significativos en el tra-
bajo adulto: Maluccio y Flores (2005) mostraron que la RPS result en una reduccin
significativa de las horas trabajadas por hombres adultos en la semana anterior (unas
6 horas), sin efecto en las mujeres adultas.
Por qu no llevaron los programas de TMC a mayores reducciones en la oferta
laboral adulta, como haba sido la preocupacin de muchos autores de polticas y
acadmicos? Existen varias explicaciones posibles. Primero, los beneficiarios de los
programas de TMC son generalmente muy pobres y la elasticidad ingreso del ocio puede
ser bastante baja para familias tan pobres. Adems, para algunas familias la reduccin
en el ingreso del trabajo infantil y el incremento de los gastos escolares asociados con la
inscripcin adicional al colegio compensan la cantidad de la transferencia. Obviamente,
esto es en particular vlido para los programas cuyas transferencias son pequeas pero
con gran efecto en la inscripcin escolar y el trabajo infantil, como el programa Cessp
en Camboya; pero Edmonds y Schady (2008) mostraron que fue tambin as para
los beneficiarios del programa BDH en Ecuador. En esas circunstancias, aumentar la
oferta laboral adulta (o al menos no reducirla) es una forma de mantener el ingreso y
el consumo en un nivel comparable con lo que habra sido de no haber aceptado una
familia el programa. No es coincidencia, quiz, que los efectos de desincentivos en la
oferta laboral adulta slo se encuentren para el programa que hizo las transferencias
ms generosas, la RPS en Nicaragua.
Existen otras razones que podran ayudar a explicar porqu no ha habido
grandes desincentivos para el trabajo adulto asociado con las TMC. Primero, es-
tn los asuntos de la oportunidad. Si las familias perciben que las transferencias
son temporales y no un nuevo derecho permanente, las trataran como una
ganancia inesperada y en general no modificaran la oferta laboral de los adultos.
Adems, los datos utilizados para estimar los impactos de las TMC en la oferta
laboral generalmente reflejan las respuestas familiares poco despus de haber sido
elegibles para el programa por primera vez. En el largo plazo, cuando las familias

Recuadro 4.2 Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social

en los pases desarrollados
La literatura sobre los efectos de desincentivos laborales de los programas de asistencia

social en los pases desarrollados es vasta (sobre encuestas, ver Atkinson, 1987; Krueger
y Meyer, 2002; Moffitt, 2002). Moffitt, por ejemplo, encontr que a causa de su impuesto
implcito al ingreso, el programa federal de asistencia social de EUA, Aid to Families with
Dependent Children (AFDC), redujo la participacin de la fuerza laboral de los beneficia-
rios entre 10 y 50%, en comparacin con familias semejantes no beneficiarias.a
Para abordar el problema de un fuerte desincentivo incorporado para el trabajo,
el gobierno de EUA reemplaz en 1996 el AFDC con un nuevo programa, el Temporary
Assistance for Needy Familias (TANF), el cual es diferente del AFDC en muchas formas.
En primer lugar, no hay titulacin y el hecho de que el ingreso de una familia est por
debajo de un cierto nivel no le da derecho a una transferencia. En segundo lugar, TANF
introdujo lmites de tiempo y los individuos no pueden recibir beneficios en dinero por
ms de cinco aos (con pocas excepciones); y despus de dos aos en el programa, los
receptores deben trabajar al menos 30 horas por semana para continuar siendo elegibles
para las transferencias. En tercer lugar, por lo menos un 50% de los receptores que sean
madres solteras y 90% de familias con los dos padres deben estar trabajando o estar en un
programa de capacitacin ofrecido por el Estado. Por ltimo, los estados pueden ahora
decidir las tasas de reduccin de beneficio del programa (o el impuesto sobre el ingreso
implcito). Es decir, en lugar de requerirse a los estados reducir los beneficios en un dlar
por cada dlar ganado, los estados pueden decidir que esta tasa implcita de impuesto
sea de cero a uno, de uno a uno, o cualquier monto entre ambos.
Un estudio de Grogger (2003) indica que hasta un 12% de la reduccin en la carga de
bienestar observada entre 1993 y 1999 (de un 33 a un 15%) y hasta un 7% del incremento
observado en las tasas de empleo de las familias en cabeza de una madre soltera (del 69 al
83%) durante el mismo perodo, fue resultado de lmites de tiempo a las horas trabajadas
por las madres solteras receptoras. Bloom y Michalopoulos (2001) mostraron resultados
de experimentos con tcnicas aleatorias que indican que los lmites de tiempo parecen
incrementar el empleo de los receptores de bienestar entre 4 y 11 puntos porcentuales
(desde una base que variaba en tasas de empleo entre el 40 y el 55%).
Sin embargo, segn las investigaciones efectuadas por Blank (2002) y Moffitt (2002),
los cambios en la tasa impositiva marginal incorporada en el TANF no parecen haber
tenido ningn efecto en el trabajo. Parece ser que la mayora de los cambios en la oferta
laboral inducida por TANF provinieron de sus lmites de tiempo y requerimientos de
trabajo.
a. Entre 1935 y 1996, el principal programa de transferencias monetarias del gobierno en EUA fue el AFDC.
La ley federal requera que la donacin de AFDC a un individuo se redujese en un dlar por cada dlar
ganado como ingreso. Este requerimiento representaba un impuesto implcito del 100% sobre el ingreso
y muchos autores de polticas y acadmicos por igual se preocuparon de que tales caractersticas de diseo
creasen fuertes desincentivos para trabajar.

tienen ms tiempo para ajustar su comportamiento, los efectos de desincentivos

en la oferta laboral pueden ser ms importantes. No obstante, es estimulante la
investigacin reciente sobre el plan de pensiones de vejez de Sudfrica (PV), que
efecta transferencias gigantes en comparacin con las TMC ms generosas y que
es probable se considere como permanente por parte de los beneficiarios. Segn
se aprecia en el recuadro 4.3, el OPA no parece haber reducido el trabajo de los
adultos en edad laboral.
Exclusin de remesas y transferencias

El impacto de las TMC en la pobreza de consumo podra verse compensado tambin si
excluyen las transferencias de otras fuentes, como las remesas, lo que podra suceder
si quienes las envan, u otras transferencias privadas, focalizan un nivel de ingreso fijo
para las familias receptoras o buscan igualar la utilidad marginal de los donantes y
los receptores. Cuando parte de la transferencia se excluye, esta fraccin ir a familias
fuera del grupo objetivo y los receptores del programa se beneficiarn menos de lo
previsto. Sin embargo, esta mala focalizacin implicada de recursos del programa
significa tambin que hay un efecto positivo del programa ms all del medido por
las encuestas de evaluacin en las zonas de tratamiento.
La evidencia emprica de los efectos de exclusin de las TMC presenta resultados
mixtos. Para Mxico, Albarran y Attanasio (2003) mostraron alguna indicacin de
exclusin para Oportunidades, utilizando una ronda de datos de evaluacin ex post y
su resultado se mantiene para transferencias tanto de dinero como en especie.
Ms recientemente, Nielsen y Olinto (2008) ofrecieron evidencia sobre efectos de
exclusin de los programas de TMC hondureos y nicaragenses y encontraron que
tanto el predominio como la cantidad de las remesas en los dos pases no se vieron
afectados por los programas. Ese hallazgo es reconfortante porque las remesas cons-
tituyen una fuente importante de moneda extranjera para muchos pases de Amrica
Central. Sin embargo, la evidencia de Nielsen y Olinto (2008) seala alguna exclusin
de transferencias privadas de alimentos y dinero, y transferencias monetarias de al-
gunas ONG en Nicaragua, lo que puede ser preocupante si representa un cambio en
los planes de seguros informales. El PRAF en Honduras no parece excluir ninguna de
estas transferencias privadas muy probablemente por el modesto tamao de los pagos
de la TMC de ese programa.
Fecundidad y composicin familiar

Las transferencias de los programas de TMC son a menudo una funcin, en parte, del
nmero de hijos, algunas veces con un tope a la cantidad total de las transferencias
para las que puede ser elegible una familia (vase la discusin en el captulo 3). Una

Recuadro 4.3 Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos?
Evidencia del plan de pensiones sudafricano

El plan PV de sudfrica ofrece un beneficio generoso a los retirados de ese pas. El valor
de la transferencia es ms de dos veces la mediana del ingreso per cpita de las familias
(negras) sudafricanas. En principio, el programa es de comprobacin de medios de vida,
pero en la prctica, todas las familias que no tienen pensin son elegibles. El programa fue
puesto a disposicin de las familias negras despus de terminar el apartheid en 1994 y es
probable que ya las familias beneficiarias consideren el programa como un derecho.
Una primera investigacin sobre el PV sugiri que tena efectos negativos sustanciales
en la oferta laboral de los adultos (Bertrand, Mullainathan y Millar, 2003), pero inves-
tigacin ms reciente Ardington, Case y Hosegood, 2008) rebaten esos hallazgos. Estos
nuevos resultados se basan en mejores datos, especficamente datos de panel y no slo un
corte transversal, lo que permite a los autores controlar diferencias invariantes de tiempo
entre los receptores de la pensin y los no receptores; y los datos sobre los miembros
de la familia no residentes (los emigrantes), que son importantes porque la condicin
de emigrante se correlaciona con el recibo de la pensin. La especificacin preferida en
Ardington, Case y Hosegood (2008) sugiere que el PV tuvo un efecto positivo en la oferta
laboral adulta; la probabilidad de que los adultos en edad laboral estn empleados es
aproximadamente tres puntos porcentuales ms alta en las familias que tienen al menos
un receptor de pensin. Esos autores sostienen que el PV libera restricciones financieras y
de cuidado de nios, que pueden constituir impedimentos de corto plazo a la migracin,
aun cuando los rendimientos a mediano plazo de la migracin sean positivos.
preocupacin es que las TMC ofrezcan incentivos para una mayor fecundidad, lo que
podra resultar en reducciones eventuales en el bienestar familiar (y nacional).
En la prctica, los efectos sobre la fecundidad parecen haber sido modestos. Segn
un artculo reciente (Stecklov y otros, 2006) no se encontraron efectos en la tasa de
fecundidad total entre los beneficiarios de Oportunidades en Mxico ni en la RPS en
Nicaragua, pero parece ser que el PRAF s increment la fecundidad en las familias
elegibles en Honduras entre 2 y 4 puntos porcentuales. Los autores sostienen que estas
diferencias pueden explicarse por diferencias en diseo de los programas: en Mxico la
transferencia a las familias con hijos en edad preescolar era una suma fija, sin impor-
tar el nmero de hijos (en los tres primeros aos del programa) y las familias pobres
sin hijos no podan ser elegibles para las transferencias si tenan hijos despus de la
primera ronda de inscripciones. En Nicaragua la transferencia era tambin una suma
fija, aunque algunas familias eran elegibles para las transferencias una vez tuviesen
hijos. Por ltimo, en Honduras podan inscribirse nuevas familias si tenan hijos y

la cantidad de la transferencia dependa del nmero de hijos jvenes. Si se tienen en

cuenta los resultados de otros pases, la evidencia de Stecklov y otros (2006) sugerira
que los detalles de diseo del programa son importantes porque pueden ofrecer in-
centivos que producen resultados imprevistos.13
Resultados y efectos de equilibrio general

Los programas de TMC a menudo se focalizan geogrficamente hacia los pobres y las
zonas rurales remotas. En algunos casos, las transferencias son sustanciales y las recibe
una gran proporcin de la comunidad. Potencialmente, esto puede producir efectos y
resultados de equilibrio general en la economa local. Por ejemplo, las TMC podran incre-
mentar los precios de los bienes de consumo a travs de una mayor demanda, o podran
incrementar los salarios locales debido a la reduccin en la oferta de trabajo infantil.
Con el fin de evaluar si tales efectos de resultados de equilibrio general ocurrieron
en Mxico, Angelucci y De Giorgi (2008) analizaron los datos de evaluacin de Opor-
tunidades tanto para las familias beneficiarias como para las no elegibles que viven
en comunidades del grupo de tratamiento y no hallaron efectos indirectos negativos
en los ingresos laborales, precios y recepcin de otros pagos de bienestar. De hecho,
observaron que los ingresos reales de las familias no elegibles que vivan en esas comu-
nidades parecen haberse afectado en forma positiva por el programa y mostraron que
las familias no elegibles del grupo de las aldeas de tratamiento consuman ms al recibir
ms transferencias privadas, se endeudaban ms (casi exclusivamente con miembros
de la familia, amigos o prestamistas informales) y reducan sus existencias de granos y
animales. En adicin, mostraron que los efectos indirectos del programa en el consumo
y los prstamos eran mayores para las familias afectadas por alguna crisis.
La falta de impacto en los salarios y precios de bienes del consumidor no es sor-
prendente. En la mayor parte de los pases en los que se han evaluado las TMC, los
mercados de trabajo y de bienes estn lo bastante desarrollados como para que tanto
el trabajo como los bienes se comercien en gran medida. Las TMC pueden inducir
mayor demanda local de bienes y reducir la oferta laboral local y, en el corto plazo,
los precios pueden cambiar para reflejar estos desequilibrios; sin embargo, en el largo
plazo, los precios deberan retornar a su equilibrio inicial.
Otra clase de efectos de resultados se relaciona con los cambios en el acceso y uso
del sector bancario formal. Varios programas de TMC, inclusive Bolsa Famlia en Brasil
y BDH en Ecuador, depositan directamente las transferencias en cuentas bancarias
creadas para los beneficiarios, quienes entonces retiran el dinero utilizando tarjetas
en los cajeros automticos. Este sistema de pago parece haber reducido los costos de
13 Ver tambin la discusin de los efectos en incentivos del programa Bolsa Alimentao de Brasil
en el captulo 5.

transaccin (como el de esperar en fila para recibir las transferencias) y es probable

que haya reducido cualquier estigma a causa del programa. En adicin, crear una
cuenta bancaria para los beneficiarios de las TMC y entregarles tarjetas para los retiros
puede aumentar la probabilidad de que utilicen el sistema bancario formal para otras
actividades, lo que potencialmente puede ser un beneficio muy importante de los
programas de TMC que no se ha evaluado hasta el momento.
Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo

Como hemos mostrado, muchos programas de TMC han tenido efectos sustanciales en
el consumo y la pobreza en el corto plazo. Una pregunta natural es la de si es probable
que esos impactos positivos permanezcan, al menos en parte, cuando las familias ya no
sean elegibles para la TMC o el programa cese de operar del todo. Los efectos positivos
podran mantenerse, por ejemplo, si parte de la transferencia se ahorra e invierte en
activos productivos, o si el flujo de ingresos estables de la transferencia les permite a las
familias tener acceso al crdito y superar restricciones de liquidez. Es posible tambin
que las transferencias habiliten a las familias a igualar el consumo cuando se enfrentan
a crisis. Si los programas de TMC tienen impacto a largo plazo en el consumo familiar,
entonces los estimados de impacto del programa en el consumo a corto plazo y en
la pobreza informados antes, subestimarn el verdadero impacto (a mediano y largo
plazo) de las TMC en la pobreza.
Al observar primero la inversin de las transferencias, Gertler, Martnez y Rubio-
Codina (2006) ofrecen extensa evidencia sobre la experiencia mexicana. Ellos halla-
ron que el programa caus impacto positivo sustancial en la inversin en actividades
productivas como microempresas y agricultura (animales y tierra). En promedio se
invirti el 12% de las transferencias y las familias que recibieron ms transferencias de
Oportunidades tambin invirtieron ms. Parece ser que la TMC contribuy a aliviar dos
fallas del mercado. Primero, el mayor ingreso permiti a las familias superar restriccio-
nes de crdito. Segundo, el flujo estable de ingresos pudo haber causado que las familias
estuviesen dispuestas a emprender inversiones ms arriesgadas (y rentables).
En otro estudio (Maluccio, 2008) se evalu el impacto del programa RPS en Nica-
ragua en varios tipos de inversiones. El autor encontr slo evidencia limitada de que
el programa produjese un aumento en la inversin en equipo agrcola, aunque sus
hallazgos no implican que el programa no tuvo efectos a largo plazo, pues casi cierta-
mente los tuvo en trminos de inversin en salud y educacin infantil, lo que debera
continuar produciendo beneficios durante muchos aos. No obstante, en contraste
con Mxico slo hubo una evidencia dbil (si bien positiva) de que la RPS mejorara las
actividades de inversin, posiblemente debido a una recesin econmica durante el
perodo, la fuerte orientacin del programa hacia mayores gastos en alimentos, y las
oportunidades limitadas en las zonas rurales pobres donde operaba el programa.

Las TMC pueden tambin ayudar a las familias a igualar su consumo y protegerlas
de crisis adversas. De ser esto cierto, las familias del grupo de tratamiento pueden
estar relativamente ms dispuestas a efectuar inversiones ms arriesgadas y puede ser
menos probable que vendan sus activos o descontinuar la inscripcin escolar de los
hijos durante una recesin econmica.
La capacidad de la RPS para funcionar como red de seguridad social durante la
llamada crisis del caf ofrece evidencia emprica de que las TMC pueden proteger a las
familias de crisis adversas. Para Nicaragua, durante los aos 2000 y 2001, la crisis fue
una cada en los precios del caf al nivel ms bajo en 30 aos (o en 100 aos si se ajusta
por inflacin) debido a una sobreoferta mundial de caf (Varangis y otros, 2003). La
cada de los precios afecta a los agricultores y los trabajadores social y financieramente.
Al comparar las zonas de cultivo de caf y las de otros productos y las familias de los
grupos de tratamiento y de control, es posible medir lo bien que funcion la RPS como
red de seguridad social. Maluccio (2005) encontr que la RPS capacit a las familias
beneficiarias para mantener los gastos per cpita durante la crisis y contribuy a reducir
los incrementos de la oferta laboral en las zonas de cultivo cafetero. El efecto fue mayor
para quienes se vieron ms afectados por la cada de los precios del caf.
Es importante aclarar que la proteccin de ingreso durante una crisis se logr aun
si la RPS no se hubiese diseado para responder a crisis. Para Mxico se mantiene un
resultado similar y all Oportunidades ayud a las familias beneficiarias a igualar su
consumo frente a las fluctuaciones de ingreso (Skoufias, 2002). Skoufias hall tambin
que Oportunidades ofreci esa proteccin sin reemplazar planes existentes de seguro
informal.
Conclusin
En este captulo se revisaron los impactos de las TMC en el consumo, la pobreza, la
composicin del consumo, las respuestas de comportamiento que podran compensar
los efectos de las transferencias, y el bienestar a largo plazo de las familias. Nos centra-
mos en programas de TMC para los que hubo datos de evaluacin robustos.
Tanto los autores de polticas como los acadmicos se han preocupado por los efectos
de desincentivos y de equilibrio general de las transferencias monetarias del gobierno
a los pobres. Esa preocupacin se origina en la hiptesis de desincentivos para trabajar,
exclusin de las transferencias privadas, efectos en la fecundidad y la composicin
familiar y en los salarios y precios locales. Sin embargo, la evidencia revisada en este
captulo sugiere que estos efectos compensatorios en general han sido modestos.
Primero, en general los programas han causado impactos positivos en el consumo,
especialmente cuando el monto de la transferencia es generoso (como sucede con el
programa RPS de Nicaragua). Por s mismos esos impactos positivos en el consumo
constituyen una evidencia indirecta de que no es probable que las respuestas de com-

portamiento compensatorio sean grandes, y que la propensin marginal a consumir

proveniente del ingreso de la transferencia sea alta. Adems, puesto que las transferen-
cias estn en general dirigidas a los pobres, los efectos en el consumo se han traducido
a impactos en la pobreza.
Segundo, la evidencia sugiere que las TMC en general no tienen grandes efectos
de desincentivos en la oferta laboral de los adultos. Se precisa ms investigacin para
averiguar si esos patrones se mantienen al madurar los programas y los beneficiarios
tienen ms tiempo de ajustar su comportamiento. Sin embargo, los resultados hasta
el momento indican que la opinin popular de que las transferencias monetarias es-
timulan la indolencia no se ve apoyada por la evidencia.
Tercero, a diferencia de la mayora de los programas de asistencia social en el mun-
do desarrollado, no parece que las TMC excluyan las transferencias privadas. Aunque
existe alguna evidencia de que las TMC excluyen transferencias intra-comunitarias de
bienes en especie, estas son usualmente transferencias entre los pobres y por tanto
tienen muy poco efecto redistributivo. Adems, las TMC no parecen haber tenido
grandes efectos en la fecundidad.
Cuarto, no parece que las TMC tengan efectos negativos significativos en los sala-
rios y precios locales y en el recibo de otros pagos de bienestar. En realidad, en forma
contraria a las expectativas, existe alguna evidencia de que los ingresos reales de las
familias no elegibles que viven en comunidades en donde opera el programa, se han
visto afectadas positivamente por las TMC. En Mxico, las familias no pobres de las
aldeas de tratamiento recibieron ms transferencias privadas, se endeudaron ms y
redujeron sus existencias de granos y animales, y tambin consumieron ms.
Por ltimo, aunque la evidencia sugiere que, como se deseaba, las TMC causan
impactos significativos en la reduccin del trabajo infantil, las prdidas en ingreso
resultantes en general no son lo bastante grandes para compensar el impacto de las
transferencias en el consumo per cpita. (Camboya y especialmente Ecuador parecen
ser excepciones a este patrn general.)
En resumen, la principal conclusin de este captulo es que la redistribucin va
transferencias monetarias directas parece haber funcionado bien. La mayora de los
programas, en especial los de transferencias grandes, han causado impacto sustancial
en el consumo y en la pobreza. Los efectos compensatorios que constituyeron fuente
de preocupacin al crearse los programas de TMC no parecen haber ocurrido en una
escala tan grande como para compensar el grueso de la transferencia. No parece ser
que las TMC reduzcan la oferta laboral de los adultos o que excluyan las transferencias
privadas. S reducen la oferta de trabajo infantil, pero esta reduccin parece tener
slo un pequeo efecto en el ingreso y consumo de las familias. Adems, parece ser
que algunas TMC incrementan la inversin productiva, lo que acenta el impacto en
la pobreza an ms.

5
Impacto de los programas de TMC
en la acumulacin de capital humano
Adems del objetivo de reducir la pobreza actual, como se discuti en el captulo

anterior, los programas de TMC tienen el propsito de estimular a las familias a inver-
tir en el capital humano de los hijos. En este captulo se regresa a la evidencia de los
impactos de los programas en la educacin, la salud y la nutricin. Como sucedi con
el captulo 4, la evidencia suministrada en ste se basa en evaluaciones de impacto
rigurosas (que se describen en el apndice B) y en clculos efectuados para propsitos
de este informe.
La primera seccin presenta evidencia de los efectos de los programas de TMC en
el uso de los servicios de educacin y salud. Mostramos que, en general, las TMC han
tenido efectos significativos y, en algunos casos, muy apreciables, en la inscripcin
y en la asistencia escolar. Existe tambin alguna evidencia de incrementos en el
uso de los servicios de salud preventiva, aunque no est muy clara. La segunda
seccin del captulo presenta evidencia de los efectos de los programas de TMC en
los resultados finales en educacin y salud; por ejemplo, aos escolares cumplidos,
puntuaciones de pruebas, altura de los hijos segn la edad, y mortalidad infantil.
Mostramos que existen mucho menos evaluaciones en las que basarse, viniendo una
cantidad desproporcionada de la evidencia de un solo pas (Mxico). Es importante
anotar que la evidencia sobre el impacto de las TMC en estos resultados finales
es algo mixta y as las TMC parecen haber causado slo un impacto modesto en
los aos de escolaridad terminados por adultos; redujeron la incidencia de la baja
estatura infantil segn la edad slo en algunos pases y solo en algunas poblaciones
de stos y produjeron modestas mejoras en el desarrollo cognitivo de los nios muy
pequeos, pero no tuvieron efectos discernibles en los resultados de aprendizaje
para los nios que se beneficiaron de los programas de TMC cuando estaban en
edad escolar. En la tercera seccin del captulo se analiza entonces el grado al que
los efectos de los programas de TMC en el capital humano parecen ser resultado del
efecto ingreso asociado con la transferencia, el efecto precio que resulta de la
condicin educativa, o ambos.

Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios

de educacin y salud
Las TMC transfieren dinero y requieren que las familias utilicen regularmente los ser-
vicios de educacin y salud. En esta seccin, se revisa la evidencia del impacto de los
programas de TMC en el uso de esos servicios, centrndose primero en la educacin
y luego en la salud.
Efectos en la inscripcin y asistencia escolar

Efectos generales de los programas. En un gran nmero de evaluaciones se estima el
efecto de las TMC en la inscripcin y la asistencia escolar. El cuadro 5.1 muestra que
virtualmente todos los programas a los que se han realizado evaluaciones verosmiles
han tenido efectos positivos en la inscripcin escolar, aunque esos efectos algunas
veces se encuentran en algunos grupos de edades y no en otros.
En Amrica Latina y el Caribe existen evaluaciones para programas en Chile,
Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica, Mxico y Nicaragua. En cinco de esas eva-
luaciones se identifican efectos de los programas con base en asignaciones aleatorias.
En Mxico, el impacto de Oportunidades en las zonas rurales es significativo para
quienes hacen la transicin de primaria a secundaria, punto al que volveremos ms
adelante (Schultz, 2004; Behrman, Sengupta y Todd, 2005; De Janvry y Sadoulert,
2006). Oportunidades parece haber tenido tambin efectos de resultados positivos
pues la inscripcin escolar aument aun para los nios por encima del punto de corte
del reemplazo de comprobacin de medios, no elegibles para la transferencia. Bobonis
y Finan (2008) sostienen que el aumento fue resultado de efectos pares, ya que nios
apenas no elegibles de las comunidades de Oportunidades tuvieron mayor probabili-
dad de inscribirse al estar sus pares elegibles en el colegio. En Nicaragua, el programa
RPS se focaliz hacia los hijos de 7 a 13 aos de edad que no haban terminado cuarto
grado de primaria. Los resultados de la evaluacin muestran que la RPS tuvo efectos
grandes en la inscripcin escolar: 13 puntos porcentuales (Maluccio y Flores, 2005).
En Honduras, el PRAF tuvo tambin efectos positivos en la inscripcin escolar, si bien
el impacto fue mucho menor, del orden de 3 puntos porcentuales (Glewwe y Olinto,
2004).
En otras evaluaciones se han utilizado mtodos experimentales. Schady y Arajo
(2008) utilizaron variables instrumentales para estimar el impacto de aproximadamente
10 puntos porcentuales en la inscripcin para el programa BDH en Ecuador. Galasso
(2006) analiz el impacto del programa Chile Solidario en una variedad de resulta-
dos, incluso inscripcin preescolar y escolar. Utilizando tcnicas de discontinuidad
de regresin ella estim efectos del programa de entre 4 y 5 puntos porcentuales en
la inscripcin preescolar y de aproximadamente 7 puntos porcentuales en la proba-

Cuadro 5.1 Impacto de las TMC en la inscripcin y la asistencia escolar, varios aos
Inscrip- Transfe-
cin rencia
Edad/ de lnea Im- (porcen- Mtodo
gnero/ base pac- taje de de eva-
Pas Programa grado (%) toa GPC)b luacin Referencia
Pases de Amrica Latina y el Caribe

Chile Chile Solidario Edad 6 a 15 60,7 7,5*** 7 DDR Galasso (2006)
(3,0)**
Colombia Familias en Accin Edad 8 a 13 91,7 2,1*** 17 CPP, DD Attanasio, Fitzsim-
(1,0)** mons y Gmez (2005)
Edad 14 a 17 63,2 5,6***
(1,8)**
Ecuador Bono de Desarrollo Humano Edad 6 a 17 75,2 10,3*** 10 VI, aleatorio Schady y Arajo
(4,8)** (2008)
Honduras Programa de Asignacin Familiar Edad 6 a 13 66,4 3,3*** 9 Aleatorio Glewwe y Olinto
(0,3)** (2004)
Jamaica Program of Advancement through Edad 7 a 17 18 dasc 0,5*** 10 DDR Levy y Ohls (2007)
Health and Education (0,2)**
Impacto de los programas de TMC en la acumulacin de capital humano
Mxico Oportunidades Grados 0 a 5 94,0 1,9*** 20 Aleatorio Schultz (2004)

(25,0)**
Grado 6 45,0 8,7***
(0,4)**
Grados 7 a 9 42,5 0,6***
(56,4)**
Nicaragua Atencin a Crisis Edad 7 a 15 90,5 6,6*** 18 Aleatorio Macours y Vvakis
(0,9)** (2008)
Nicaragua Red de Proteccin Social Edad 7 a 13 72,0 12,8*** 27 Aleatorio Maluccio y Flores
(4,3)** (2005)
135
03/08/2009 16:04:29
136
Inscrip- Transfe-
cin rencia
Edad/ de lnea Im- (porcen- Mtodo
gnero/ base pac- taje de de eva-
Pas Programa grado (%) toa GPC)b luacin Referencia
Pases distintos a los de Amrica Latina y el Caribe

Bangladesh Female Secondary School Assistance Edad 11 a 18 44,1 12,0*** 0,6 EF Khandker, Pitt y Fuwa
Program (nias) (5,1)** (2003)
Camboya Japan Fund for Poverty Reduction Grados 7 a 9 65,0 31,3*** 2-3 DD Filmer y Schady (2008)
(nias) (2,3)**
Camboya Cambodia Education Sector Support Grados 7 a 9 65,0 21,4*** 2-3 DDR Filmer y Schady
Project (4,0)** (2009c)
Pakistn Punjab Education Sector Reform Edad 10 a 14 29,0 11,1*** 3 DDD Chaudhury y Parajuli
Program (nias) (3,8)** (2008)
Turqua Social Risk Mitigation Project Primaria 87,9 3,0*** 6 DDR Ahmed et al. (2007)
n.d.**
Secundaria 39,2 5,2***
n.d.**

Nota: DD = diferencia en diferencias; DDD = diferencia en diferencia en diferencias; EF = efectos fijos; VI = variables instrumentales; n.d. = no disponible; GPC =
gasto per cpita; CPP = concordancia de puntaje de propensin; DDR = diseo de discontinuidad de la regresin. Este cuadro contiene promedios simples para los
coeficientes de las edades de 8 a 13 y de 14 a 17 aos en Colombia, de 4 a 5 y 6 a 15 en Chile, y 0 a 5 y 7 a 9 en Mxico. En cada caso los errores estndar son la
raz cuadrada de las varianzas promediadas de los estimados.
a. La columna impacto informa el coeficiente y error estndar (entre parntesis); la unidad es puntos porcentuales, salvo para el programa PATH de Jamaica, en
el que la unidad es das.
b. El monto de transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
c. En Jamaica slo se midieron los impactos para la asistencia estudiantil en un perodo de referencia de 20 das. La tasa de inscripcin de lnea base anterior a PATH
era 96%.
03/08/2009 16:04:29
Impacto de los programas de TMC en la acumulacin de capital humano 137
bilidad de que los nios entre 6 y 14 aos de edad estuviesen inscritos en el colegio.
En Colombia, Fitzsimmons y Gmez (2005) utilizaron diferencias en diferencias para
comparar cambios en las aldeas en que operaba el programa Familias en Accin con
un grupo de comparacin de aldeas. Sus resultados sugieren que el programa tuvo
impactos de 2 puntos porcentuales para los nios entre 8 y 13 aos en la lnea base
y de 6 puntos porcentuales para los de 14 a 17 aos en la lnea base. Por ltimo, una
evaluacin del PATH en Jamaica indica que el programa increment la asistencia escolar
en aproximadamente 0,5 das por mes (Levy y Ohls, 2007).
Como se vio en el primer captulo, las TMC han sido ms populares en Amrica
Latina, pero se han difundido gradualmente a varios pases en otras regiones. En
esos pases, se conoce a menudo a los programas como programas de becas o de
estipendios. Sin embargo, en la prctica, funcionan en gran parte como TMC. Dos
programas de Asia meridional se dirigen a las nias. Khandker, Pitt y Fuwa (2003)
evaluaron el impacto del programa Fssap en la inscripcin, en Bangladesh y utilizaron
datos de un panel de familias para mostrar que la probabilidad de que una nia se
inscribiese en el colegio aument ms en las aldeas que participaron ms temprano en
el programa Fssap, que las de las aldeas que participaron ms tarde. Con base en esas
comparaciones, estimaron que cada ao de participacin en el programa aumentaba
la tasa de inscripcin de las nias en 12 puntos porcentuales.1 Chaudhury y Parajuli
(2008) analizaron el impacto del Punjab Education Sector Reform Program en Pakistn
para lo que utilizaron tcnicas de discontinuidad de regresin y de diferencias triples
y concluyeron que el programa increment la inscripcin en aproximadamente 11
puntos porcentuales.
En Camboya, Filmer y Schady (2008) evaluaron el impacto del programa JFPR, que
est dirigido a nias que hacen la transicin de elemental a secundaria y sus estimados
de diferencias en diferencias sugieren un impacto muy grande del programa: aproxi-
madamente 31 puntos porcentuales. Tanto para nias como para nios se realiz un
programa de seguimiento, las becas de Cessp, y en una evaluacin de dicho programa
en la que se utilizaron tcnicas de discontinuidad de regresin, se hall un efecto del
programa de 21 puntos porcentuales (Filmer y Schady, 2009c). Por ltimo, en Turqua,
el programa de TMC caus un impacto en la inscripcin en secundaria, pero no en la
de primaria (Ahmed y otros, 2007).
Heterogeneidad por inscripcin en la lnea base. Si bien el cuadro 5.1 muestra que
virtualmente todos los programas evaluados han tenido efectos positivos en la ins-
cripcin escolar, esos efectos parecen variar en forma considerable segn los pases y
1 Ver tambin Ravallion y Wodon (2000) para una evaluacin del programa Food for Education,
que precedi al programa Fssap en Bangladesh.

los grupos de poblacin dentro de ellos. Una dimensin de la heterogeneidad es por

inscripcin de la lnea base, con impactos generalmente mayores hallados en entornos
en los que las inscripciones anteriores al programa de TMC eran bajas. Este patrn es
evidente cuando se realizan comparaciones entre pases; por ejemplo, el impacto en
los estudiantes de primaria es sustancialmente mayor en Nicaragua que en Mxico o
Colombia. Es evidente tambin al efectuar comparaciones dentro de los pases; por
ejemplo, los resultados informados en Ahmed y otros (2007) sugieren que la TMC en
Turqua no tuvo efecto en la inscripcin en primaria y en los muchachos en secundaria;
sin embargo, en las muchachas en secundaria, para quienes las tasas de inscripcin de
la lnea base eran muy bajas (38,2%), el impacto del programa en la inscripcin fue de
aproximadamente 11 puntos porcentuales.
Hasta cierto punto, el hecho de que los impactos de las TMC sean mayores cuando
la inscripcin es menor es exclusivamente mecnico porque las tasas de inscripciones
netas no pueden sobrepasar el 100%. Sin embargo, este patrn puede tambin estar
dirigido, al menos parcialmente, por diferencias en la tasa esperada de rendimiento de
la escolaridad. Varios autores han argumentado que puede haber heterogeneidad en
estos rendimientos (Card, 1999; Heckman y Carneiro, 2003). Si los nios o sus padres
eligen el colegio, al menos en parte con base en los rendimientos esperados (la llamada
seleccin de Roy), los nios que pueden esperar mejores beneficios de la escolaridad
generalmente se inscribirn primero. En este caso, la tasa de rendimiento para el nio
marginal no inscrito puede ser mayor cuando los niveles generales de escolaridad
son bajos. Adems, en pases en los que las tasas generales de inscripcin escolar son
bajas, los trabajadores educados sern relativamente escasos y generalmente capaces
de obtener un ingreso ms alto en el mercado laboral. Tasas de rendimiento ms altas
de la educacin deberan aumentar la sensibilidad de las familias a una transferencia
condicionada a la escolaridad.
Heterogeneidad por tamao de la transferencia y oportunidad de los pagos. Siendo igual

todo lo dems, sera de esperarse que los programas con mayores transferencias tu-
viesen mayores efectos en la inscripcin escolar (entre otros resultados). Sin embargo,
la evidencia presentada en el cuadro 5.1 sugiere que, con los montos actuales de las
transferencias, las mayores no se asocian en forma consistente con mayores efectos
del programa en la inscripcin escolar. Al interior de Amrica Latina, el programa que
entrega las mayores Transferencias, RPS, tuvo los efectos mayores en la inscripcin.
Sin embargo, otros programas de Transferencias grandes, entre ellos Oportunidades
en Mxico y Familias en Accin en Colombia, tuvieron impactos mucho menores
en la inscripcin. Entre tanto, algunos programas con transferencias ms modestas,
como el BDH en Ecuador y Chile Solidario, produjeron impactos sustanciales en las
inscripciones. Adems, los mayores efectos de programas en las inscripciones se en-
contraron con mucha diferencia en Bangladesh, Camboya y Pakistn, todos los cuales

hacen transferencias muy modestas (entre 1 y 3% de los gastos de la familia receptora

que se encuentra en la mediana).
El aspecto de cmo afecta el tamao de la transferencia las inscripciones se trat
explcitamente en un estudio reciente de Filmer y Schady (2009a), quienes explotaron
el hecho de que el programa de becas Fssap en Camboya efectuaba pagos de distintas
magnitudes: dentro de cualquier colegio, se ofrecan becas a los 25 estudiantes ms
pobres de US$60 y a los 25 ms pobres siguientes, de US$45. El grfico 5.1 muestra un
salto claro en la probabilidad de que un nio a quien se le ofreci una beca de US$45
estuviese asistiendo al colegio el da de una visita no anunciada, relativa a la de quie-
nes no se les ofreci ninguna beca. En contraste, el efecto de los US$15 adicionales
fue pequeo; en promedio, los estudiantes a quienes se ofreci la beca de US$60 slo
tuvieron una probabilidad de 4 puntos porcentuales ms de estar asistiendo al colegio
que a quienes se les ofreci la beca de US$45. En trminos por dlar, cada dlar de
los primeros 45 caus un impacto en la asistencia de ms del doble de cada dlar de los
15 adicionales.
Qu podemos aprender de estos resultados? A la larga, es probable que el efecto
del tamao de la transferencia en los resultados de inscripciones sea muy especfico
del contexto y dependa de una variedad de otros factores. Sin embargo, se esperaran
rendimientos marginales decrecientes del tamao de la transferencia. El grfico 5.1 y
las diferencias entre los pases en los impactos resumidos en el cuadro 5.1 sugieren que,
a los niveles actuales de transferencias, el efecto marginal de las mayores transferencias
en las inscripciones escolares puede ser modesto.
La oportunidad de los pagos es otra caracterstica de diseo potencialmente im-
portante y los programas de TMC han adoptado distintos esquemas. Por ejemplo, Bolsa
Famlia, de Brasil, paga mensualmente; Familias en Accin, de Colombia, lo hace bi-
mensualmente y JFPR de Camboya y Ceesp lo hacen trimestralmente. La fuerza motriz
tras estas elecciones de diseo ha sido de naturaleza operativa, equilibrando la conve-
niencia para los beneficiarios con los costos para el programa. Aun as, la oportunidad
(y frecuencia) de los pagos puede afectar los impactos del programa. Esa posibilidad
se ilustra en el caso del programa Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, de
Bogot, que asign al azar a los beneficiarios, diferentes estructuras de pago, as: un
pago bimensual regular, un pago bimensual ms pequeo complementado con un bono
a fin de ao y el mismo pago bimensual ms pequeo complementado con un bono
mayor al graduarse el estudiante. Barrera-Osorio y otros (2008) hallaron que disminuir
el pago mensual y agregar un bono a fin de ao no reduce los impactos (hallazgo que
los autores interpretan como indicativo de que las restricciones de liquidez a corto
plazo son bajas), mientras el pago de suma fija al graduarse tiene efectos positivos en
la asistencia. El ltimo resultado, en particular, sugiere que algunos planes de pago
pueden aumentar los incentivos para un cambio de comportamiento. Sin embargo,
hasta el momento, pocos programas han experimentado en esa direccin.

Grfico 5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar

en Camboya, 2005-06
1,0 1,0
Probabilidad de inscripcin escolar
Probabilidad de inscripcin escolar

0,8 0,8
0,6 0,6
0,4 0,4
0,2 0,2
0 0
25 20 15 10 5 0 5 10 15 20 25 25 20 15 10 5 0 5 10 15 20 25
Clasificacin relativa (punto de corte 0 = US$45) Clasificacin relativa (punto de corte 0 = US$60)
Curtico No paramtrico
Fuente: Filmer y Schady, 2009a.

Nota: efectos de intencin de tratamiento. En el panel izquierdo se compara el efecto en la inscripcin de recibir una
beca de US$45 frente a no recibir beca y en el panel derecho se compara el efecto de recibir una beca de US$60
frente a una de US$45.
Heterogeneidad por grado escolar o edad. Discutimos ahora las diferencias en los efectos
en las inscripciones segn los grados. El grfico 5.2 muestra las trayectorias de inscrip-
ciones de receptores y no receptores del programa Oportunidades en Mxico. Cada
lnea corresponde a la probabilidad de estar inscrito en un grado escolar, condicional
a haber terminado el grado anterior (la tasa de continuacin). El grfico muestra
que en Mxico esta probabilidad es muy no lineal: el grueso de los abandonos ocurre
en las transiciones de primaria a secundaria (6 a 7 grado) y de la secundaria baja
a la alta (9 a 10 grado). El impacto de las transferencias de Oportunidades en las
inscripciones escolares est dado por la distancia vertical entre las dos lneas, la que
es claramente mayor para quienes entran al primer grado de secundaria; de hecho, los
resultados de Schultz (2004) muestran que los efectos de Oportunidades en la inscrip-
cin son significativos slo para los inscritos en el 6 grado en la lnea base. Schady y
Arajo (2008) encontraron que el programa BDH en Ecuador tuvo tambin los mayores
efectos de programa en los nios de los grados de transicin. Ntese tambin que el
cuadro 5.1 muestra los mayores impactos en la inscripcin observados para cualquier
programa de TMC y los hallados entre los receptores de los programas JFPR y Ceesp
en Camboya. Ambos programas se centran en los nios que hacen la transicin de
primaria a secundaria.

Grfico 5.2 Impactos de Oportunidades en la inscripcin escolar, por grados, 1998
100
90
Tasa de continuacin (%)
80 Receptores de Oportunidades
70
Nios del grupo de control

60
50
Elegibilidad para Oportunidades
40
2 3 4 5 6 7 8 9 10
Grado de entrada
Fuente: De Janvry y Sadoulet, 2006.
Heterogeneidad por condicin socioeconmica. Una ltima dimensin de la heteroge-

neidad se refiere a las diferencias en los efectos de los programas por la condicin so-
cioeconmica de las familias en la lnea base. A priori, existen varias razones de porqu
podra esperarse que el impacto de un programa de TMC fuese mayor para las familias
ms pobres. Esas familias tienen peores resultados de educacin en la lnea base, de
modo que existe mayor margen para el mejoramiento; estn ms restringidas en cuanto
al crdito en formas que afectan sus elecciones de escolaridad; el costo de no recibir las
transferencias si los nios no cumplen las condiciones del programa puede ser ms alto
para los pobres, sea porque la transferencia es una fraccin mayor del ingreso familiar o
por la utilidad marginal decreciente del ingreso; y finalmente, si existe heterogeneidad en
los rendimientos de la escolaridad, como se discuti antes, los rendimientos esperados
de la escolaridad para el nio marginal no inscrito pueden ser mayores en los nios
ms pobres porque sus tasas de inscripcin de lnea base son menores.
En la prctica, numerosos estudios han mostrado mayores efectos de programas
de TMC en las familias ms pobres de la lnea base, lo cual se aprecia en el grfico 5.3
que presenta los resultados de una evaluacin de impacto de la RPS en Nicaragua. El
panel de la izquierda del grfico se refiere a la inscripcin escolar de los nios de 7 a
13 aos de edad y el de la derecha a la fraccin de los recin nacidos hasta los 3 aos
de edad que han sido pesados por lo menos una vez en los ltimos 6 meses. El grfico
muestra claramente que los efectos del programa en ambos resultados fueron mayores
en las familias extremamente pobres.

Grfico 5.3 Heterogeneidad de los impactos por condicin socioeconmica,

Nicaragua, 2000
Inscripcin escolar Nios pesados en los ltimos 6 meses

(nios entre 7 y 13 aos de edad) (de 0 a 3 aos de edad)
Extremada- Extremada-
mente pobres mente pobres
Pobres Pobres
No pobres No pobres
0 5 10 15 20 25 0 10 20 30
Impacto (puntos porcentuales) Impacto (puntos porcentuales)
Fuente: Maluccio y Flores, 2005.
Resultados similares se informan en otras partes. En Camboya, Filmer y Schady

(2008) mostraron que el impacto del programa JFPR en las inscripciones es aproxi-
madamente 50 puntos porcentuales para las muchachas de los dos deciles ms pobres
de una medida compuesta de la condicin socioeconmica, en comparacin con 15
puntos porcentuales para las de los dos deciles ms ricos. Como resultado de los ma-
yores impactos de programa en las familias ms pobres, el JFPR elimin el gradiente
entre la pobreza y la inscripcin escolar de las beneficiarias. En Honduras, Glewwe y
Olinto (2004) encontraron tambin efectos de programa significativamente mayores
en la inscripcin en las familias con menores gastos per cpita. En Mxico, Behrman,
Sengupta y Todd (2005) argumentaron que los efectos del programa Oportunidades
son mayores para los nios con propensin ms baja a la inscripcin escolar en la
lnea base. Por ltimo, Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) mostraron que el programa
BDH en Ecuador tuvo un efecto significativo en la inscripcin para los nios que se
encontraban alrededor del percentil 20 del reemplazo de comprobacin de medios,
pero ningn efecto en los que se encontraban alrededor del percentil 40.2,3
2 Para una muestra de beneficiarios de alrededor del percentil 20 de la distribucin nacional de

los promedios de reemplazo el tratamiento por el BDH se hizo al azar y esa es la base para los
estimados en Schady y Arajo (2008). El percentil 40 de los promedios de reemplazo es el punto
de corte para la elegibilidad del programa BDH; Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) utilizaron
tcnicas de discontinuidad de regresin para estimar impactos del programa en alrededor de ese
umbral y compararon los efectos estimados con los encontrados en Schady y Arajo (2008).
3 Una excepcin a este patrn de mayores efectos de programas de TMC en las familias pobres se
encuentra en Bangladesh. Khandker, Pitt y Fuwa (2003) estimaron mayores efectos del Fssap
en las nias de familias con mayor tenencia de tierras.

Efectos en la utilizacin de servicios de salud preventiva

El uso regular de los servicios de salud preventiva es un requisito de muchos programas
de TMC y ahora tornamos a una discusin de los efectos de los programas en las tasas
de utilizacin de esos servicios. Como sucede con la educacin, existe un nmero ra-
zonablemente grande de evaluaciones en las que se evala el impacto de los programas
de TMC en el uso de servicios de salud preventiva. Sin embargo, con una excepcin (una
evaluacin del programa de TMC en Turqua), todas las evaluaciones son de progra-
mas latinoamericanos. En algunas se encontr que los beneficiarios de los programas
utilizan ms los servicios de salud de lo que lo haran en ausencia de la intervencin,
pero eso es evidente slo para algunos resultados (como el control del crecimiento de
los nios) y generalmente no para otros (como las tasas de vacunacin).
El cuadro 5.2 resume los resultados de varias evaluaciones en las que se estiman los
efectos de los programas de TMC en los chequeos de salud preventiva para los nios. La
mayora de estas evaluaciones sugieren que hubo efectos positivos de los programas en
el control del crecimiento y desarrollo en las visitas de los nios a los centros de salud.
Por ejemplo, para la RPS en Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) informaron un impacto
significativo en la lnea lmite de 13 puntos porcentuales en la probabilidad de que un
nio entre 0 y 3 aos hubiese sido llevado a un centro de salud y hubiese sido pesado
en los ltimos 6 meses. Macours, Schady y Vakis (2008) informaron un incremento
significativo de 6 puntos porcentuales en la probabilidad de que un nio entre 0 y 6
aos de edad hubiese sido pesado en los ltimos 6 meses (entre los beneficiarios del
programa Atencin a Crisis). Efectos an mayores los informaron Attanasio y otros
(2005) para el programa Familias en Accin en Colombia, y Morris, Flores y otros
(2004) para el PRAF en Honduras. En Jamaica, Levy y Ohls (2007) informaron tambin
efectos significativos del PATH en el nmero de visitas a servicios de salud preventiva
de los nios menores de 6 aos. Por otro lado, no parece haber efectos significativos
en las visitas a servicios de salud preventiva de los nios del programa Chile Solidario
(Galasso, 2006), ni para los programas BDH en Ecuador (Paxson y Schady, 2008) o los
beneficiarios de Oportunidades (Gertler, 2000).
El cuadro 5.3 presenta evidencia comparable de los efectos de los programas de
TMC en la cobertura de vacunacin, efectos que son mixtos. Barham (2005b) utiliz
el diseo al azar en Oportunidades para estimar los efectos del programa en la cober-
tura de tasas de vacunacin de tuberculosis y sarampin. Los efectos del programa
que estim son pequeos y no significativos, algo que ella atribuye a las altas tasas
de vacunacin (alrededor del 90%) en la lnea base. En Colombia, Attanasio y otros
(2005) hallaron efectos positivos del programa Familias en Accin en las tasas de
vacunacin, aunque en general los efectos no son significativos. En Honduras, PRAF
parece haber aumentado la cobertura de vacunacin para difteria/tosferina/ttano, pero
no para sarampin. Barham y Maluccio (2008) hallaron grandes impactos de la RPS

Cuadro 5.2 Impacto de las TMC en las visitas de nios a los centros de salud, varios aos 144
Rango Nivel Transfe-
de de lnea rencia Mtodo
edad base Im- (% de de eva-
Pas Programa Resultado (aos) (%)a pactob GPC)c luacin Referencia
Chile Chile Solidario Chequeos regulares 0-6 17,600 2,4** * 7 DDR Galasso (2006)
(2,7)**
Colombia Familias en Accin Envo de nios a control de 0-1 n.a. 22,8*** 0 17 CPP, DD Attanasio et al.
crecimiento y desarrollo (6,7)* * (2005)
2-4 n.a. 33,2*** 0
(11,5)**
4+ n.a. 1,5** *
(0,8)**
Ecuador Bono de Desarrollo Los nios tuvieron control de 3-7 n.a. 2,7 *** 10 A Paxson y Schady
Humano crecimiento en los 6 ltimos (3,8)** (2008)
meses
Honduras Programa de Asignacin Nios enviados a centros de 0-3 44,000 20,2***00 9 A Morris, Flores et
Familiar salud al menos una vez en el (4,7)** 0 al. (2004)
ltimo mes
Jamaica Program of Advance- Nmero de visitas a centros 0-6 0,205 0,278*** 10 DDR Levy y Ohls
ment through Health de salud por razones preven- (0,085)** (2007)
and Education tivas en los ltimos 6 meses
Mxico Oportunidades Nmero de visitas a todas las 0-2 0,219 0,032*** 20 A Gertler (2000)
instalaciones de salud en el (0,037)**
ltimo mes
3-5 0,221 0,027***
(0,019)**
Nicaragua Atencin a Crisis Nios pesados en los 6 lti- 0-6 70,500 6,3*** 0 18 A Macours, Schady
mos meses (2,0)* * y Vakis (2008)
03/08/2009 16:04:32
Nicaragua Red de Proteccin Social Nios enviados a centros de 0-3 69,800 8,4* ** 27 A Maluccio y Flores
salud al menos una vez en los (5,9)** (2005)
ltimos 6 meses
Nios enviados a centros 0-3 55,400 13,1** *

de salud y pesados en los (7,5)**
ltimos 6 meses
Fuente: clculo de los autores.

Nota: DD = diferencia en diferencias; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cpita; CPP = concordancia de puntaje de propensin; A = aleatorio; DDR = diseo de
discontinuidad de regresin. Este cuadro contiene promedios ponderados para los coeficientes para Chile combinando estimados rurales y urbanos. El error estndar
en este caso es la raz cuadrada de las varianzas promediadas de estos estimados.
a. La unidad para el nivel de lnea base corresponde a la proporcin de nios que han sido llevados al centro de salud, con la excepcin de Jamaica y Mxico, donde
la unidad corresponde al nmero de visitas.
b. La columna impacto informa el coeficiente y error estndar (entre parntesis); la unidad es puntos porcentuales, salvo para Jamaica, donde es el nmero de
visitas al centro de salud en los ltimos 6 meses, y Mxico, donde la unidad es el nmero de visitas al centro de salud en el ltimo mes.

145
03/08/2009 16:04:32
Cuadro 5.3 Impacto de las TMC en las tasas de vacunacin e inmunizacin, varios aos 146

Colombia Familias en accin Cumplimiento con vacunacin <24 n.d. 8,9*** 17 CPP, DD Attanasio et al.
DTT meses (4,7) * (2005)
24 a 48 n.d. 3,5***
meses (2,6) *
>48 n.d. 3,2***
meses (3,9) *
Honduras Programa de Asig- Nio vacunado con DTT <3 aos 73,2 6,9*** 9 A Morris, Flores
nacin Familiar (3,0) * et al. (2004)
Nio vacunado contra ttanos <3 aos 59,6 4,2***
(7,1) *
Nio vacunado contra sarampin <3 aos 82,2 0,2***
(4,7) *
Mxico Oportunidades Nio vacunado contra tubercu- <12 88,0 1,6*** 20 A Barham (2005b)
losis meses (2,4) *
Nio vacunado contra sarampin 12 a 23 92,0 2,8***
meses (2,8) *
Nicaragua Red de Proteccin Cobertura de vacunacin <3 aos 54,0 13,0*** 27 A Barham y Maluc-
Social completa (datos familiares) (9,0) * cio (2008)
Cobertura de vacunacin 60,0 18,0***
completa (datos administrativos) (5,0) *
Turqua Social Risk Mitiga- Inmunizacin total <6 aos 43,8 13,6*** 6 DDR Ahmed et al.
tion Project (4,2) * (2007)
Nota: DD = diferencias en diferencias; DTT = difteria/ttano/tos ferina; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cpita; CPP = concordancia de puntaje de propensin; A
= aleatorizado; DDR = diseo de discontinuidad de regresin; las cifras para Mxico y Nicaragua corresponden a despus de 2 aos de sus respectivos programas.
a. La unidad para el nivel de lnea base corresponde a la proporcin de nios que recibieron una vacuna dada.
b. La columna impacto informa el coeficiente y error estndar (entre parntesis). La unidad es puntos porcentuales.
c. Las cantidades de transferencia como proporcin de los gastos (o consumo) per cpita no son las mismas en todos los cuadros del informe debido a las diferencias
en las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y ao.
03/08/2009 16:04:33
en la cobertura de vacunacin total en Nicaragua. En Turqua, tambin, el programa

de TMC increment en forma significativa la cobertura de vacunacin: la fraccin de
nios menores de 6 aos que han precisado vacunas es 14 puntos porcentuales ms
alta en los que participaron en el programa de TMC.
Para concluir esta seccin, discutimos de manera breve la evidencia sobre los
cambios en el uso de los adultos de los servicios de salud preventiva. En Honduras,
Morris, Flores y otros (2004) utilizaron una estrategia de diferencias en diferencias
para mostrar que la fraccin de mujeres que informaron 5 o ms visitas prenatales
aument en 19 puntos porcentuales ms en el grupo de tratamiento asignado a azar
de PRAF que en el grupo de control.4 Por otro lado, PATH en Jamaica parece no haber
tenido efecto en el uso de servicios de salud preventiva por parte de los mayores. Los
efectos del programa Oportunidades en Mxico son pequeos y no significativos a
los niveles convencionales, mientras el impacto del programa Chile Solidario en los
chequeos de los mayores no es consistente con un impacto positivo del programa.
Impacto de las TMC en los resultados finales en educacin y salud

Como mostramos arriba, las TMC han incrementado en general el uso de los servi-
cios de educacin y (algunos) de salud. Sin embargo, la utilizacin de los servicios es
discutiblemente slo un resultado intermedio. La inscripcin escolar es de inters
primordialmente en tanto los nios inscritos como resultado de la TMC completen
en ltimas ms aos de escolaridad, aprendan ms y ganen salarios ms altos cuando
adultos. En forma semejante, los aumentos en el uso de los servicios de salud son de
inters primordialmente en tanto contribuyan a mejorar la salud de los nios y adultos
y reduzcan la mortalidad. Por esas razones, discutiremos ahora la evidencia de los
efectos de los programas de TMC en medidas discutiblemente finales de la condicin
educativa y de salud.
Efectos en resultados de aprendizaje y escolaridad terminada

Iniciamos discutiendo los impactos de las TMC en los resultados de aprendizaje. Es til
empezar considerando cuidadosamente el problema de la seleccin, en particular en
las evaluaciones que hacen pruebas a los nios en el colegio. Muchos programas de
TMC han producido aumentos en la inscripcin escolar, y los nios que van al colegio
a causa de la transferencia suelen ser, en promedio, ms pobres que aquellos que ya
estaban asistiendo. Adems, aun entre los pobres, puede haber heterogeneidad en los
4 Sin embargo, la fraccin de mujeres que inform cinco visitas prenatales fue unos 11 puntos
porcentuales inferior en el grupo de tratamiento de lnea base y eso aumenta la posibilidad de
que algunos de los cambios observados puedan ser producto de reversin al promedio.

rendimientos esperados de la escolaridad, como se discuti anteriormente. Si existe

seleccin sobre los rendimientos esperados, entonces los nios pobres que ya estn
inscritos en el colegio presentarn un rendimiento de escolaridad promedio mayor
que el de otros nios pobres. Por esas razones, una simple comparacin de puntajes de
pruebas entre los nios que estn en el colegio en los grupos de tratamiento y control
de la TMC no es apropiada, aun si la comparacin se limita a nios de pobreza similar.
En realidad, esa comparacin podra sugerir engaosamente que los programas de
TMC tienen efecto negativo en los logros, aunque no fuese as. Ntese tambin que
una estrategia convincente de identificacin para evaluar los efectos de las TMC en la
inscripcin no tiene en cuenta este problema.
En dos evaluaciones se utilizaron pruebas en el saln de clases para evaluar el im-
pacto de los programas de TMC en los puntajes de pruebas en lenguaje y matemticas.
Behrman, Sengupta y Todd (2000) utilizaron la asignacin aleatoria en la extensin
de Oportunidades. Corrigieron diferencias en edades y gneros entre los nios de los
grupos de tratamiento y control de Oportunidades, pero por dificultades en la fusin
de los datos se les imposibilit controlar otras caractersticas observables y as se li-
mita algo el atractivo de su evaluacin. Ponce y Bedi (2008) utilizaron un enfoque de
discontinuidad de regresin con el fin de evaluar el impacto del BDH en Ecuador en el
desempeo de las pruebas de los estudiantes de segundo grado alrededor del percentil
40 del reemplazo de comprobacin de medios para determinar la elegibilidad para
las transferencias y argumentaron que es improbable que la seleccin de muestras sea
un problema para sus estimados, dada la ausencia de efectos del programa en la ins-
cripcin para los nios de esa muestra (ver el estudio de Oosterbeek, Ponce y Schady
[2008] discutido antes).
Aparte las consideraciones metodolgicas, los resultados de las evaluaciones para
Ecuador y Mxico son semejantes: en ninguno de los dos casos existe efecto signifi-
cativo del programa de TMC en los puntajes de las pruebas. Cmo interpretar estos
hallazgos? Una interpretacin sera que aqu hay campo para un optimismo reservado:
los nios marginales (adicionales) llevados al colegio por una TMC parecen aprender
tanto o ms que lo que aprenden otros nios. No obstante, tambin podra adoptarse
un punto de vista ms negativo: a pesar de una transferencia de considerable magni-
tud (en algunos casos), que podra haber resultado en aumentos en el gasto en varios
insumos para el aprendizaje, como alimentos, libros o tiles escolares, los nios del
programa de TMC aprenden tanto o menos que lo que aprenden otros nios que van
al colegio sin la transferencia.
Un enfoque ms convincente para evaluar el impacto de las TMC en el aprendizaje
es el de no condicionar la transferencia a la inscripcin escolar porque eso evita el
problema de la seleccin no aleatoria. Este enfoque generalmente implica aplicar
las pruebas en casa y no en el colegio y existen dos evaluaciones que lo hicieron. En
Mxico, Behrman, Parker y Todd (2005) analizaron el impacto de dos aos adicionales

de participacin en Oportunidades en el desempeo en lenguaje y matemticas de las

pruebas Woodcock-Johnson y encontraron que los adultos jvenes que se beneficiaron
del programa durante dos aos ms cuando eran nios no obtuvieron mejores resul-
tados que los que recibieron las transferencias durante un perodo ms corto, a pesar
de que los nios que empezaron a recibir las transferencias antes tenan ms aos de
escolaridad, en promedio.
En Camboya, Filmer y Schady (2009b) aplicaron una traduccin a khmer del
Peabody Picture Vocabulary Test para examinar logros de lenguaje y una prueba de
resolucin de problemas de 20 puntos centrada en competencias bsicas en matem-
ticas. Por construccin, todos los nios de su muestra estaban inscritos en sexto grado
en la lnea base porque ese era un prerrequisito para la elegibilidad al programa. Dos
aos despus, aproximadamente uno de cada cinco nios a quienes se haba ofrecido
la beca del Ceesp haba completado un ao ms de escolaridad (sptimo grado) del
que habra completado en ausencia del programa. No obstante, a pesar de esos grandes
cambios en la inscripcin y en el logro escolar, Filmer y Schady (2009b) mostraron
que los beneficiarios del Cessp no presentaron mejor desempeo en las pruebas de
matemticas ni en leguaje que los nios del grupo de control.
Existen varias explicaciones para estos resultados desalentadores. Podra ser que
las pruebas utilizadas en ambos estudios fuesen inapropiadas o medidas muy ruidosas
de destrezas o conocimiento. Sin embargo, es improbable que esta explicacin sea
totalmente satisfactoria, porque los puntajes de las pruebas se correlacionan con otras
variables en las formas esperadas. Por ejemplo, Filmer y Schady (2009b) mostraron que
entre los estudiantes del grupo de control, los aos de escolaridad tanto para los nios
como para sus padres constituyen pronosticadores significativos del desempeo en la
prueba. Una explicacin alternativa es que los colegios no aprueban particularmente a
los nios desfavorecidos inducidos a inscribirse por una TMC, quiz porque los planes
de estudio y los mtodos pedaggicos utilizados se orientan a estudiantes relativamente
ms avanzados (como sugirieron Banerjee y otros [2007] para un conjunto distinto de
intervenciones basadas en el colegio en India). Puede ser tambin que existan otras
restricciones familiares nutricin, calidad de cuidado de nios, valor otorgado a la
educacin que afecten particularmente a las familias ms pobres y que no se resuelven
con una transferencia monetaria y limitan la cantidad de aprendizaje que tiene lugar
en el colegio por parte de los beneficiarios de la TMC.
Estos hallazgos sugieren que la experimentacin poltica y la innovacin son
importantes para aumentar el impacto de las TMC en los resultados del aprendizaje.
La experimentacin sera valiosa en varios frentes, como diferentes grupos de inter-
venciones; por ejemplo, TMC ms reformas para mejorar la calidad de la prestacin
de los servicios, o TMC ms programas que busquen mejorar el entorno del hogar.
En adicin, debera darse seria consideracin a la posibilidad de pagar a los padres
no slo por la inscripcin escolar, sino tambin por el desempeo de sus hijos en las

pruebas estandarizadas. Como se describe en el recuadro 5.1, este enfoque ha sido el

centro de varias innovaciones recientes en los Estados Unidos, que buscan incentivar
el comportamiento estudiantil. (Volvemos a este tema en el captulo 6.)
Aun si la inscripcin adicional resultante de las TMC no se convierte en mayor
aprendizaje, las TMC podran producir, por ejemplo, mayores salarios, si existen efectos
de piel de oveja o de diploma en la escolaridad. Los estudiantes podran desarrollar
importantes destrezas no cognitivas, como disciplina, responsabilidad y motivacin y
esas destrezas pueden tener grandes rendimientos en el mercado laboral (Heckman y
Carneiro, 2003). Un mayor nmero de aos de escolaridad podra tambin tener otros
efectos positivos, inclusive postergacin del matrimonio y de embarazos y mejores
prcticas de salud.
Recuadro 5.1 Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia

de los Estados Unidos
En varios programas recientes de los estados unidos se busca mejorar los resultados de
los estudiantes con antecedentes desfavorecidos otorgando beneficios monetarios. Entre
estos programas estn Opportunity NYC y Spark, en Nueva York, y el programa Capital
Gains en Washington, DC.
Opportunity NYC y Spark efectan pagos a los padres y estudiantes si cumplen una
serie de condiciones, como asistencia escolar de los estudiantes, asistencia de los padres a
reuniones de asociaciones de padres y maestros y desempeo en pruebas estandarizadas.
El programa Spark experimentar tambin con incentivos grupales en adicin a los indi-
viduales, a fin de investigar si las recompensas a grupos ofrecen estmulo al aprendizaje
y tutora en colaboracin en distintos niveles de logros. El programa Capital Gains, de
Washington, DC, es innovador porque se implementa paralelamente con una serie de
iniciativas basadas en la ciudad para mejorar el desempeo de los maestros, incluso con
pagos basados en el desempeo. Todos estos proyectos piloto hacen fuerte nfasis en la
evaluacin, incluyendo asignacin aleatoria para los grupos de tratamiento y control
para el perodo de estudio.
Opportunity NYC fue modelado explcitamente con base en Oportunidades, de Mxico
y personal del despacho del alcalde Michael Bloomberg y varias agencias de la ciudad
viajaron a Mxico a aprender sobre el programa. Tambin el Banco Mundial facilit nu-
merosas reuniones de aprendizaje de modo que los autores de polticas que diseaban
Opportunity NYC pudiesen aprender de la experiencia de los pases en desarrollo; un
ejemplo del Norte aprendiendo del Sur. Los administradores de los programas de TMC
en el mundo en desarrollo podran beneficiarse ya de la experimentacin en los progra-
mas de EUA que pagan a los estudiantes por los resultados de aprendizaje, incluyendo el
desempeo en las pruebas estandarizadas.

Idealmente, para evaluar los efectos de las TMC en estos resultados, se tendra una
medida de los efectos del programa en los aos de escolaridad completados por los
adultos.5 Sin embargo, el grueso de las evaluaciones de efectos de los programas de
TMC en la inscripcin y los logros en los grados escolares se ha concentrado en los
efectos a corto plazo. Esto no sorprende, ya que muchos programas de TMC son rela-
tivamente recientes y aun para aquellos programas que se crearon hace varios aos,
sus administradores se interesan ms en evaluar el programa como es ahora que en
evaluar una versin ms temprana del programa, que fue quiz ejecutado por otra
administracin. Existen tambin dificultades prcticas para revisar las familias de la
TMC y del grupo de control muchos aos despus de la recopilacin de los datos de
lnea base. En particular, las tasas de desgaste pueden ser inaceptablemente altas y el
potencial de sesgos de estimacin es serio.
Por todas esas razones, existe slo una evaluacin en la que se ha intentado esti-
mar el impacto de un programa de TMC en los logros escolares obtenidos. Behrman,
Parker y Todd (2005) concluyeron que los nios de la muestra aleatoria que recibieron
transferencias de Oportunidades durante dos aos ms como resultado de la asom-
5 Aunque los nios que se benefician de los programas de TMC tienen ms probabilidad de ins-
cribirse en el colegio y de asistir con mayor frecuencia a las clases de lo que lo haran de otra
forma, los efectos del programa en los aos de escolaridad podran silenciarse por una variedad
de razones. Primero, los nios que reciben transferencias pueden no siempre ser promovidos
al grado siguiente (aunque algunos programas, inclusive Oportunidades, de Mxico, y RPS,
de Nicaragua, fijan lmites al nmero de veces que un nio puede repetir un grado antes de
descalificarlo para recibir transferencias adicionales). Segundo, aun en ausencia de repeticin
de grado, las TMC podran incrementar la inscripcin escolar y los logros a corto plazo sin
afectar los resultados a largo plazo. Considrese un escenario en el que la inscripcin escolar es
intermitente (por ejemplo, si est determinada parcialmente por las condiciones del mercado
laboral) u otro en el que los padres han fijado un objetivo sobre el grado que desean sus hijos
aprueben (quiz completar educacin primaria) y ese objetivo no se ve afectado por el progra-
ma de TMC. En tales circunstancias, los padres elegibles para la TMC pueden elegir inscribir
a sus hijos en el colegio ahora y no ms tarde porque el ingreso de la transferencia ahora es
preferible a un ingreso de transferencia ms incierto en el futuro. Una evaluacin que se centre
en el impacto a corto plazo del programa de TMC encontrara entonces efectos positivos del
programa en la inscripcin y en la complecin de grados. Por otra parte, una evaluacin que
se centre en los efectos a mediano plazo podra encontrar efectos negativos del programa en
la inscripcin (ya que los nios tratados con TMC abandonan el colegio cuando han terminado
su grado objetivo, mientras los nios del grupo de control continan inscribindose en forma
intermitente) y efectos silenciados o ningn efecto del programa en la complecin de grados.
Por ltimo, una evaluacin que se centre en los efectos a largo plazo podra encontrar que no
existen diferencias entre las familias tratadas y las de control en el logro escolar. En forma ms
general, este ejemplo apunta a las ventajas de revisar a los nios tratados mediante TMC y los de
control cuando se suponga que tienen edad suficiente para haber concluido su escolaridad.

brosa extensin del programa obtuvieron un promedio de un 20% ms de un ao de

escolaridad. Ellos sostienen que es probable que estas comparaciones ofrezcan una
aproximacin al impacto final en el logro escolar de la participacin adicional en
Oportunidades.
Algunos clculos crudos son tiles para poner en perspectiva la magnitud de estos
impactos. Supngase que el retorno de Mincer de cada ao de escolaridad es de un
10%, cifra razonable para entornos de pases en desarrollo. Los resultados en logros
escolares encontrados en Behrman, Parker y Todd (2005) sugieren entonces que los
nios participantes en el programa Oportunidades durante dos aos ms ganarn
salarios un 2% ms altos que los ganados por otros nios. Ms intuitivamente, quizs,
dado que los grados de escolaridad se terminan en aos completos (y no en fracciones
de ao), cada quinto nio que recibi los beneficios del programa dos aos ms tendra
ingresos 10% mayores de los que tendra si se lo hubiera asignado al azar al grupo de
control.6 Naturalmente, as se asume que el rendimiento de la escolaridad para esta
muestra de beneficiarios ser razonablemente similar al rendimiento hallado en la
poblacin en general, a pesar de que la evaluacin de Behrman, Parker y Todd (2005)
no encontr impacto en los resultados de aprendizaje.
Deberan considerarse estos efectos grandes o pequeos? no hay manera fcil
de responder esa pregunta. Un aumento promedio de un 1% en los ingresos de por
vida por cada ao de exposicin al programa es obviamente algo bueno. Pero estos
clculos simples y rpidos tambin aclaran que probablemente Oportunidades slo
podr hacer una pequea mella en la pobreza en la prxima generacin, al menos
por sus efectos en la escolaridad y los salarios en Mxico. En pases como Bangladesh,
Camboya o Pakistn, donde las tasas de inscripcin son bajas (en algunos casos es-
pecialmente las de las nias), las TMC pueden tener efectos mayores en los niveles de
escolaridad actuales y los efectos agregados en la pobreza en la prxima generacin
pueden ser de una mayor magnitud.7
6 En la prctica, Berhman, Parker y Todd (2005) encontraron diferencias mucho mayores en

el ingreso salarial entre las nias que empezaron a recibir transferencias en el ao 2000 (del
orden del 25%) y no encontraron efectos para los nios. Sin embargo, esos resultados estn
distorsionados y probablemente son demasiado grandes para ser verosmiles.
7 No obstante, aun en esos pases, los efectos agregados sobre la pobreza en la siguiente generacin
pueden ser inferiores a los estimados por simples clculos rpidos por una variedad de razones.
Primero, es probable que un gran aumento en la fraccin de miembros de una cohorte de edad
que haya terminado un ciclo escolar dado deprima los rendimientos de la escolaridad. (Card
y Lemieux [2001] presentan resultados para Canad, el Reino Unido y los Estados Unidos;
Manacorda, Snchez-Pramo y Schady [2008] informan sobre cinco pases latinoamericanos.)
Segundo, los rendimientos de la escolaridad para el nio marginal que llega al colegio por la
TMC puede ser menor que los del promedio de los nios.

Efectos en nutricin, salud y desarrollo cognitivo en la primera infancia

En forma muy semejante a la que la inscripcin escolar constituye un insumo para
el aprendizaje, el uso de servicios de salud preventiva constituye un insumo para la
salud. En esta seccin se analiza la evidencia de los efectos de los programas de TMC
en los resultados finales en la salud y la nutricin.
Impactos en la altura de los nios y la anemia. La altura de los nios segn su edad y
su peso segn su altura son dos de las medidas ms utilizadas de la salud infantil. En
varios pases latinoamericanos, donde las TMC han sido implementadas de manera
ms extensa, la desnutricin (en particular el bajo peso segn la edad) contina siendo
obstinadamente alta. Los programas de TMC se disearon en parte con la expecta-
tiva de que contribuiran a mejorar la condicin nutritiva de los nios mediante la
combinacin de transferencias monetarias, que deberan capacitar a las familias para
comprar ms alimentos (y ms nutritivos) y el requisito de que se llevase a los nios
a chequeos regulares de salud.
El cuadro 5.4 resume los resultados de varias evaluaciones de impacto de TMC en la
altura infantil. Donde fue posible, desagregamos los resultados segn la edad del nio
en la lnea base pues existe un consenso razonable en la literatura sobre nutricin de
que los dficit de altura son difciles de compensar despus de aproximadamente dos
aos de edad (Martorell, 1995; Shrimpton y otros, 2001).
Tres estudios se centraron en el impacto a corto plazo de Oportunidades, a saber:
Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) y los tres tienen
algunas limitaciones relacionadas con problemas de datos (recuadro 5.2), pero todos
informan un impacto de programa estimado, en la altura, de aproximadamente 1
centmetro para algunos nios. En el caso de los estudios de Gertler (2004) y Behr-
man y Hoddinott (2005), ese impacto se encuentra en los nios de 12 a 36 meses en
el seguimiento, que corresponde aproximadamente a nios menores de 2 aos en la
lnea base; sin embargo, Rivera y otros (2004) encontraron efectos significativos slo
para nios menores de 6 meses en la lnea base y que vivan en familias con riqueza
menor a la de la mediana.
A semejanza de los efectos en los resultados en escolaridad, es til considerar la
magnitud de estos efectos. Thomas y Strauss (1997) utilizaron datos sobre Brasil para
estimar que un aumento de un 1% en la altura se asocia con un aumento de 2,4% en
los ingresos de por vida. Asumiendo que cada ao de participar en Oportunidades
aumenta la altura del nio en 1 centmetro para nios menores de 2 aos, un aumento
en la altura de 1 centmetro representa un cambio de 0,66% para un adulto de 150
centmetros. Ese clculo (extremamente simple) sugiere que, si es posible aplicar los
resultados de Brasil a Mxico y si las asociaciones entre altura y salarios informadas
por Thomas y Strauss tienen interpretacin causal, cada ao de participacin en Opor-

Cuadro 5.4 Impacto de las TMC en indicadores de crecimiento infantil 154

Brasil Bolsa Alimentao Puntaje Z de altura segn edad <24 0,90 0,110*** 9 A Morris, Olinto et
(0,130)** al. (2004)
24 - 48 0,190***
(0,110)**
49 - 83 0,040***
(0,090)**
Colombia Familias en Accin Puntaje Z de altura segn edad <24 n.d. 0,161*** 17 CPP, DD Attanasio et al.
(0,085)** (2005)
24 - 48 0,011***
(0,055)**
>48 0,012***
(0,033)**
Ecuador Bono de Desarrollo Puntaje Z de altura segn edad 0 - 23 1,07 0,030*** 10 A Paxson y Schady
Humano (0,090)** (2008)
24 - 47 1,12 0,060***
(0,090)**
48 - 71 1,23 0,080***
(0,090)**
Honduras Programa de Asigna- Puntaje Z de altura segn edad 0 - 60 2,05 0,02*** 9 A Ifpri (2003)
cin Familiar n.a.**
Mxico Oportunidades Altura (cm) 12 - 36 n.d. 0,959*** 20 A Gertler (2004)
(0,334)**
Mxico Oportunidades Cambio en la altura (cm) 4 - 12 1,76 0,503*** 20 A Behrman y Hoddi-
(0,524)** nott (2000, 2005)
12 - 36 1,016***
(0,398)**
03/08/2009 16:04:35
36 - 48 0,349***
(0,529)**
Mxico Oportunidades Cambio en la altura (cm) <6 0,36 1,1***00 20 A Rivera et al.
(0,550)** (2004)d
6 - 12 1,04 0,6**00*
n.d.
Nicaragua Atencin a Crisis Puntaje Z de altura segn edad 0 - 23 0,76 0,140*** 15 A Macours, Schady
(0,130)** y Vakis (2008)
24 - 47 1,41 0,120***
0,140**
48 - 71 1,56 0,030***
(0,140)**
Nicaragua Red de Proteccin Puntaje Z de altura segn edad <60 1,79 0,17***0 27 A Maluccio y Flores
Social (0,080)* (2005)

Nota: DD = diferencia en diferencias; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cpita; CPP = concordancia de puntaje de propensin; A = aleatorio. Para Atencin a Crisis
y Bono de Desarrollo Humano, los clculos de los autores se basan en los datos utilizados por Paxson y Schady (2008) y Macours, Schady y Vakis (2008), desagregados
segn la edad de los nios; las regresiones de impacto incluyen variables ficticias de edad de un solo mes y otra para el gnero del nio. Gertler y Behrman (2000)
y Hoddinott (2005) se refieren a las edades en el seguimiento, mientras el artculo de Rivera y otros (2004) se refiere a las edades en la lnea base. El clculo de los
autores del error estndar de Gertler (2000) y Rivera y otros (2004) se efecta utilizando los valores p informados por los autores.
a. El puntaje Z del nivel de lnea base para Brasil es un promedio de todos los nios de 0 a 83 meses; para el estudio de Behrman y Hoddinott (2005) para Mxico,
el puntaje Z de lnea base es un promedio para todos los nios de 4 a 48 meses.
b. La columna impacto informa el coeficiente y error estndar (entre parntesis); las unidades son puntos de puntaje Z para todas las evaluaciones excepto las
tres del programa Oportunidades, de Mxico, en las que las unidades son centmetros.
d. Los estimados informados por Rivera y otros se basan en nios por debajo del percentil 50 de la distribucin de su medida de condicin socioeconmica. Los
autores comparan nios de familias que recibieron transferencia de Oportunidades por dos aos con nios de familias que la recibieron solo un ao.
155
03/08/2009 16:04:35
Recuadro 5.2 Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil

a corto plazo
Datos de altura y peso infantil se han recopilado en algunas encuestas de Oportunidades
desde 1998 y datos sobre condicin de hemoglobina se han recopilado desde 1999, aunque
estos datos se han recopilado generalmente para una submuestra relativamente pequea
de nios de la muestra completa de la evaluacin. Gertler (2004) compar la altura de
1.552 nios elegibles para Oportunidades en las aldeas originales de tratamiento y control,
utilizando una encuesta de 1999. Su muestra se limita a nios de 12 a 36 meses de edad
en el momento del seguimiento y Gertler estima que los nios participantes del programa
son 0,96 centmetros ms altos que otros nios. Esos estimados se basan en comparaciones
entre los grupos de tratamiento y de control en el seguimiento. Sin embargo, cuando l
hace corresponder los nios de la encuesta de 1999 a una encuesta socioeconmica de
1997, en la que no se recopil informacin sobre la altura de los nios, hall diferencias
significativas entre las familias de control y tratamiento en dos de las 11 caractersticas
sociodemogrficas que l analiz. Esa diferencia es ms de lo que se habra esperado por
azar y podra ser fuente de preocupacin.
Behrman y Hoddinott (2005) utilizaron la misma encuesta de 1999 que utiliz Gertler.
Para construir una lnea base antes de la intervencin, los autores intentaron emparejar
los nios de esa encuesta con una encuesta de 1998 en la que se recopilaron datos de
altura de nios. Pero emparejar nios entre encuestas parece haber sido un problema
serio, pues la muestra de nios entre 12 y 36 meses de edad en el estudio de Behrman y
Hoddinott es slo un quinto del tamao que se informa en Gertler. Como ste, Behrman
y Hoddinott se centraron primero en comparaciones entre nios a quienes se ofreci el
programa Oportunidades y otros nios, los llamados efectos de intencin de tratamiento.
Los efectos del programa implicados en esos estimados no son significativos y tienen tanta
probabilidad de ser positivos como negativos, dependiendo de si la variable dependiente
es la altura de los nios en el seguimiento o los cambios en esa altura; y son sensibles a la
inclusin de controles, todo lo cual sugiere que la asignacin al azar no igual las caracte-
rsticas de los grupos de tratamiento y control en esta muestra ms pequea. Behrman y
Hoddinott pasan entonces a las regresiones en las que comparan los resultados de alturas
entre los nios que efectivamente participaron en Oportunidades y los dems nios. Es
mucho ms probable que esa comparacin est sesgada por la seleccin en el programa.
Para atender posibles preocupaciones de endogeneidad, los autores ejecutaron las regre-
siones en primeras diferencias. Por tanto el supuesto identificador es que los nios que
participaron en Oportunidades no tuvieron trayectorias de crecimiento diferentes a las
de los dems nios de la muestra. Con base en esas regresiones, los autores concluyeron
que Oportunidades dio como resultado ganancias en la altura de 1,02 centmetros para
los nios de 12 a 36 meses de edad en el seguimiento y efectos insignificantes para los
de 4 a 12 meses y los de 36 a 48 meses.
Rivera y otros (2004) analizaron los cambios en la altura de los nios entre 1998 y 2000
para nios asignados al azar al tratamiento de Oportunidades y de las comunidades de

control. Limitaron su muestra a nios de 0 a 12 meses de edad en 1998 y se concentraron

en los efectos del programa segn la edad del nio y la condicin socioeconmica de la
familia. Los autores presentaron resultados con base en regresiones de cambios en la altura
en un efecto principal en la elegibilidad de tratamiento de Oportunidades y tambin en la
interaccin entre la elegibilidad y una variable ficticia para los nios de 6 meses de edad o
menos; la elegibilidad y una variable ficticia para familias con condicin socioeconmica
(CSE) por debajo de la mediana; y una interaccin de tres vas entre elegibilidad, edad y
CSE. El compuesto de CSE se basa en una variedad de caractersticas y activos familiares,
agregados segn los componentes principales; una deficiencia de este compuesto es que
se bas en datos de 1999 y 2000. Dado el tamao de las transferencias del programa, es
probable que la medida de CSE en s misma sea endgena. Al momento de la encuesta de
seguimiento de 2000, un grupo haba sido elegible para Oportunidades por dos aos mien-
tras el otro slo lo haba sido por un ao. Rivera y tros concluyeron que slo hay efectos
del programa significativos en los nios menores de 6 meses en la lnea base de familias
con CSE por debajo de la mediana; esos nios crecieron 1,1 centmetros ms si fueron
elegibles por dos aos que si lo fueron slo por un ao. No hubo efectos significativos del
programa para nios de mayor edad o para nios de relativamente mejor condicin.
tunidades en la primera infancia produce salarios aproximadamente 1,6% mayores

en la edad adulta (0,66*2,4).8
Sin embargo, eso constituye probablemente un tope superior en los efectos a
largo plazo de Oportunidades en la altura infantil, pues no es claro si los impactos
estimados del programa se sostienen a travs del tiempo. En un estudio de Neufeld
y otros (2005) se utiliz una encuesta de 2003 para comparar las alturas de los nios
del tratamiento original de Oportunidades y muestras de control. Como resultado
de la asignacin al azar, los nios de aproximadamente 5 aos de edad en 2003 ha-
bran recibido transferencias en su primer ao de vida de haber estado en el grupo
de tratamiento original, pero no si hubiesen estado en el grupo de control original.
Recurdese que los efectos del programa estimados por Gertler (2004), Rivera y otros
(2004) y Behrman y Hoddinott (2005) fueron evidentes slo para los nios ms jve-
nes en 1999. Por tanto, podra esperarse que las diferencias en altura entre los nios
de los grupos originales de tratamiento y de control persistiesen porque los nios del
grupo de control original habran recibido transferencias slo despus de su primer
ao de vida, cuando las transferencias ya no parecen afectar la altura. Sin embargo,
Neufeld y otros (2005) mostraron que, en 2003, no hubo diferencias en la altura entre
8 Alderman y Behrman (2006) y Galiano (2007) presentan clculos en un tono similar.

los dos grupos, sugiriendo as que cualquier ventaja que la incorporacin temprana
al programa hubiese otorgado a los nios en cuanto a la altura se haba desvanecido
con el tiempo.
Pasando a los programas de TMC de otros pases, la evidencia de efectos de progra-
ma a corto plazo en la altura infantil es algo mixta. En Nicaragua, Maluccio y Flores
(2005) encontraron que la RPS aument en unos 0,17 puntos el puntaje Z de altura
segn la edad para los menores de 5 aos, pero Macours, Schady y Vakis (2008) no
encontraron efecto del programa Atencin a Crisis en la altura en los nios de cualquier
grupo de edades. En Honduras, Hoddinott (2008) encontr que PRAF no tuvo efecto
en la altura infantil y argumenta que el pequeo monto de las transferencias de PRAF
es el responsable de la falta de efectos del programa en la nutricin.9 En Ecuador, el
programa BDH no parece haber mejorado la altura de los nios de cualquier grupo
de edades (Paxson y Schady, 2008). Attanasio y otros (2005), evaluando el impacto
de Familias en Accin en los resultados de nutricin en Colombia, hallaron que los
puntajes Z de los nios del grupo de tratamiento menores de 2 aos mejoraron 0,16
puntos, implicando una reduccin de 7 puntos porcentuales en la probabilidad de
atrofia del crecimiento; no hubo efectos del programa en la altura para los nios de 3
a 7 aos de edad en la lnea base.10
Un estudio final incluido en el cuadro 5.4 es la evaluacin del efecto del pro-
grama de TMC Bolsa Alimentao de Brasil en la altura y peso infantil (Morris,
Olinto y otros, 2004). La suya es una estrategia ingeniosa de identificacin: por una
serie de errores administrativos, fueron excluidos inadvertidamente del programa
algunos beneficiarios potenciales. Especficamente, ramas enteras de beneficiarios
se perdieron al transferir los archivos de los municipios participantes a una unidad
central de procesamiento de datos en Brasilia y el software de procesamiento de datos
inicialmente rechaz las aplicaciones con nombres en los que haba caracteres no
estndares (como , y ). Morris, Olinto y otros (2004) sostienen que esta fuente
9 PRAF tambin visualiz un programa para transferir recursos a centros de salud para mejorar
la calidad de la oferta, pero la transferencia de recursos a unidades locales de salud prevista no
se implement apropiadamente (Morris, Flores y otros, 2004; Hoddinott, 2008).
10 No est claro exactamente cmo la presencia del programa de cuidado de nios Hogares Co-
munitarios puede haber afectado los estimados de los efectos del programa Familias en Accin.
Hogares Comunitarios es un programa de cuidado de nios basado en la comunidad y los nios
participantes reciben suplementos nutritivos, entre otras cosas. Dado que no se permite a los
padres inscribir a sus hijos en el programa Hogares Comunitarios y tambin recibir transferencias
del programa Familias en Accin, la participacin en Hogares es inferior en los municipios en
los que se ha implementado Familias a la de las comunidades de comparacin. Esa situacin
podra introducir sesgos; por ejemplo, los estimados de los efectos del programa Familias en
Attanasio y otros (2005) podran estar sesgados hacia abajo si Hogares Comunitarios tiene un
efecto positivo en la condicin nutritiva de los nios.

de variacin es tan buena como el azar y por eso no est correlacionada con los
resultados potenciales. Ellos mostraron que Bolsa Alimentao parece haber tenido
un impacto significativo negativo en el peso segn la edad y un efecto significativo
en el borde negativo en la altura segn la edad. Esos efectos negativos del programa
ocurrieron a pesar de que el programa parece haber aumentado la disponibilidad
de alimentos nutritivos en la familia. Los autores discutieron varias explicaciones
posibles para este hallazgo enigmtico y concluyeron que pudo ser resultado de
incentivos malignos: debido a que en un programa anterior (Incentivo para o Com-
bate de Carencias Nutricionais) puso leche en polvo a disposicin de las madres si
sus hijos se encontraban con falta de peso, los beneficiarios de Bolsa Alimentao
pueden haber pensado que sus hijos deban tener falta de peso para calificar para
la transferencia. Esa explicacin es posible, aunque una verificacin de la evidencia
(por ejemplo, informacin cualitativa obtenida de las madres) la habra hecho ms
convincente. En cualquier caso, los hallazgos de la evaluacin de Bolsa Alimentao
muestran que es importante considerar los efectos de incentivos seriamente al disear
las condiciones de los programas de TMC.
Existen tambin varios estudios en los que se estiman los impactos de las TMC en
los niveles de hemoglobina y anemia infantil. Gertler (2004) estim que los nios
participantes en el programa Oportunidades tenan un 26% menos de probabilidad
de ser anmicos despus del primer ao, que los nios no participantes. Paxson y
Schady (2008) concluyeron que el programa BDH tuvo un gran efecto en los niveles
de hemoglobina de los nios ms pobres en las zonas rurales de Ecuador, correspon-
diente a una mejora de aproximadamente 0,3 desviaciones estndar; sin embargo, el
programa BDH no tuvo efecto en los niveles de hemoglobina en los nios algo menos
pobres. Ni la RPS en Nicaragua ni PRAF en Honduras tuvieron efectos significativos
en la prevalencia de anemia (Maluccio y Flores, 2005; Hoddinott, 2008). La falta de
un efecto significativo del programa en la anemia en Nicaragua es particularmente
sorprendente porque el programa incluy una provisin de suplementos de hierro y
Maluccio y Flores (2005) mostraron que las madres del grupo de tratamiento tenan
el doble de probabilidades de haber recibido los suplementos que las del grupo de
control. Es posible que los nios efectivamente no ingiriesen las tabletas, o que las
deficiencias en otros micronutrientes limitaran la eficacia del suplemento de hierro
en Nicaragua.
En resumen, las evaluaciones del impacto de los programas de TMC en la altura
y condicin de hemoglobina infantil presentan un cuadro mixto. En algunos se en-
cuentran efectos del programa en los nios ms jvenes, pero en muchos no es as.
No es claro si estas diferencias en los resultados reflejan diferencias en los datos y en
las elecciones de estimacin, o diferencias subyacentes en caractersticas de la po-
blacin y el diseo o la implementacin del programa. En slo un estudio se intent
investigar los efectos a plazo algo largo de las transferencias en la altura infantil y no

se hall evidencia de que los impactos positivos que se haban observado inicialmente
se sostuviesen a travs del tiempo (Neufeld y otros, 2005). Dadas las muy altas tasas
de desnutricin crnica en muchos de los pases latinoamericanos en que se han
implementado programas de TMC, el impacto de stos en la condicin nutritiva de
los nios debera constituir un campo importante para la futura experimentacin
poltica y la evaluacin.
Impactos en la mortalidad infantil y la salud de nios y adultos. En adicin a su presunto

efecto en la nutricin, se esperaba que los programas de TMC redujesen la mortali-
dad y mejorasen la salud de nios y adultos. Barham (2005a) analiz el impacto de
Oportunidades en la mortalidad infantil y ella concluy que un municipio rural que
inscribiese a cada familia en el programa podra esperar una tasa de mortalidad infantil
de 2 muertes menos por cada 1.000 nacimientos vivos que un municipio comparable
que no inscribiese ninguna familia. Eso corresponde a una reduccin en la morta-
lidad infantil de aproximadamente el 11%. Utilizando una estrategia de estimacin
distinta, Hernndez y otros (2005) concluyeron tambin que Oportunidades redujo
la mortalidad infantil y la materna.
Gertler (2004) utiliz el diseo al azar de Oportunidades para estimar los efectos
del programa en la enfermedad infantil y mostr que aproximadamente dos aos
despus de la implementacin del programa los recin nacidos del grupo de tra-
tamiento tenan 25 puntos porcentuales menos de probabilidad de ser reportados
como enfermos en las cuatro semanas anteriores y los de 0 a 35 meses de la lnea base
tenan 22 puntos porcentuales menos de probabilidad de haber estado enfermos. En
Colombia, Attanasio y otros (2005) hallaron que Familias en Accin produjo una
menor incidencia de diarrea en los nios de 48 meses o menos de edad en las zonas
rurales. Sin embargo, el programa no tuvo efectos significativos en la incidencia de
diarrea en nios mayores de esa edad en las zonas rurales o los de cualquier grupo de
edades en las zonas urbanas; tampoco tuvo efectos significativos en la incidencia de
infecciones respiratorias en los nios de cualquier grupo de edades en zonas urbanas
o rurales. Por ltimo, para el PATH en Jamaica se evalu el impacto del programa en
la salud de los nios, con base en informacin de las madres (Levy y Ohls, 2007) y
los autores concluyeron que no hubo evidencia de mejoras en la salud infantil en los
beneficiarios del PATH.
En cuanto a los estimados de los efectos de los programas de TMC en la salud de
los adultos, Gertler (2000) utiliz el diseo original de evaluacin experimental para
analizar los efectos del programa Oportunidades en una variedad de medidas de salud
de los adultos y encontr efectos significativos principalmente para los de 51 aos de
edad y ms: los adultos de este grupo de edades que recibieron transferencias infor-
maron menor nmero de das de dificultad para realizar las tareas cotidianas, menos
nmero de das de incapacidad por enfermedad y menos das en cama, y tambin

ser capaces de caminar distancias mayores.11 Ms recientemente, Fernald, Gertler y

Olaiz (2005) analizaron el impacto de Oportunidades en la obesidad y enfermedades
crnicas y sugieren que el programa redujo la incidencia de obesidad en 6 puntos
porcentuales, la hipertensin en 7 y la diabetes en 4.12 Gutirrez y otros (2005) anali-
zaron los efectos de Oportunidades en el comportamiento de los adolescentes, de los
cuales los pertenecientes a familias de comunidades elegibles por el programa tienen
menor probabilidad de fumar (entre 13 y 15 puntos porcentuales) y de consumir
alcohol (entre 11 y 13 puntos porcentuales) que los de una muestra de comunidades
de comparacin. Sin embargo, esos resultados deberan probablemente considerarse
slo como sugestivos. Para identificar los efectos del programa, tanto Fernald, Gertler
y Olaiz (2005) como Gutirrez y otros (2005) emparejaron comunidades beneficiarias
de Oportunidades con un conjunto de comunidades de comparacin con base en datos
de lnea base retrospectivos. No es claro qu tan bien funcionen tales procedimientos:
Chen, Mu y Ravallion (2006) presentaron evidencia de China que sugiere que pueden
funcionar en forma muy deficiente en la prctica.
Impactos en el desarrollo cognitivo de los nios. Un cuerpo extenso de investigacin

destaca que existen grandes rendimientos en las intervenciones que mejoran el de-
sarrollo cognitivo en la primera infancia (por ejemplo, Heckman [2006a, 2006b];
Knudsen y otros [2007]). En los pases pobres, el desarrollo cognitivo temprano es
un fuerte pronosticador del logro escolar en Brasil, Guatemala, Jamaica, las Filipinas
y Sudfrica, aun despus de controlar la riqueza y la educacin materna (Grantham-
McGregor y otros, 2007).
Terminamos esta seccin discutiendo dos estudios recientes del efecto de los
programas de TMC en el desarrollo cognitivo infantil. Ambos estudios se basaron en
la asignacin al azar y en ambos se recopilaron datos inusualmente ricos sobre una
variedad de medidas de desarrollo infantil. Los principales resultados sobre efectos de
programas de TMC en el desarrollo cognitivo infantil de ambos estudios se presentan
en el cuadro 5.5.13
11 No existen medidas disponibles de lnea base sobre la condicin de salud de adultos, de modo
que la identificacin depende de comparaciones entre los dos grupos en el seguimiento.
12 Los resultados para obesidad e hipertensin son significativos al nivel del 1%, mientras los de
diabetes son casi iguales a cero, quiz por el relativamente pequeo nmero de adultos que se
sometieron a la prueba de diabetes en el estudio.
13 En un tercer estudio (Fernald, Gertler y Neufeld, 2008) se evala el impacto de recibir mayores
transferencias de Oportunidades en los resultados cognitivos al principio de la niez. Los autores
concluyeron que el duplicar la magnitud de la transferencia producira mejoras sustanciales en
el desarrollo motriz, el desarrollo cognitivo y la adquisicin de lenguaje receptivo. En el artculo
se explotan los hechos de que los beneficios del programa varan para las muchachas y mucha-
chos y que existe un tope sobre la cantidad total de beneficios que puede recibir una familia, al

Cuadro 5.5 Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05)
y Nicaragua (2005-06)
Ecuador Ecuador
Indicador (40% ms pobre) (10% ms pobre) Nicaragua
Lenguaje (TVIP) 0,005 0,137 0,228***
(0.098) (0,129) (0.084)
Lenguaje (Denver) n.d. n.d. 0,189***
(0,065)
Memoria a corto plazo 0,019 0,079 0,070
(0,100) (0,143) (0,058)
Memoria a largo plazo 0,141 0,173* n.d.
(0,092) (0,097)
Integracin visual-funcin ejecutiva 0,054 0,256 n.d.
(0,095) (0,160)
ndice de problemas de comportamiento 0,066 0,240 0,037
(0,091) (0,147) (0,064)
Destrezas personales y de comportamiento n.d. n.d. 0,135**
(0,066)
Efecto promedio en resultados cognitivos 0,049 0,177* 0,132***
(0,066) (0,094) (0,040)
Fuente: clculos de los autores, con base en Paxson y Schady (2008) para Ecuador y en Macours, Schady y Vakis
(2008) para Nicaragua.
Nota: n.d. = no disponible; TVIP = Test de Vocabulario en Imgenes Peabody. El cuadro informa los coeficientes en
la variable de tratamiento de la TMC y errores estndar (entre parntesis). Todas las regresiones ajustan por agrupa-
miento a nivel de aldeas. Los efectos promedio se calcularon mediante regresiones aparentemente no relacionadas.
Se normalizaron todas las medidas de modo que todas tienen promedio 0 y desviacin estndar 1. Por tanto, los
coeficientes pueden interpretarse como cambios en unidades de desviacin estndar. Todas las regresiones incluyen
variables ficticias de un mes de edad y una variable ficticia de gnero. En ambos pases, la muestra se limit a nios
de 36 a 83 meses de edad, para fines de comparacin.
margen de su nmero de hijos. Esta caracterstica de diseo de programa genera variaciones

en la cantidad de las transferencias recibidas por las familias elegibles para el programa. Sin
embargo, no est claro que la estrategia de identificacin sea robusta con respecto a la presencia
de economas de escala o compensaciones entre calidad y cantidad en los resultados para los
nios, lo que constituye una fuente de preocupacin. En algunas especificaciones se controla
directamente el tamao y la composicin de la familia y en ellas los impactos del programa
parecen estar identificadas por fuera de no linealidades en el efecto del tamao y composicin
de la familia sobre la cantidad de transferencias para la que puede ser elegible una familia.

Teniendo presente las zonas rurales de Ecuador, Paxson y Schady (2008) evaluaron
el impacto del programa BDH en el desarrollo cognitivo infantil para los nios de 3
a 6 aos de edad. Sus datos incluyeron los nios de aproximadamente los primeros
cuatro deciles de la distribucin nacional de GPC. Los autores muestran en primer
lugar que la relacin entre resultados cognitivos y la condicin socioeconmica de la
familia tiende a ser en gran parte no lineal: en ausencia del programa, existen gran-
des diferencias en los resultados entre los nios del primer decil (el ms pobre) de la
distribucin de GPC y los dems nios, pero diferencias mucho ms pequeas entre
los del segundo, tercero y cuarto deciles. Paxson y Schady (2008) analizaron por eso
en forma separada los efectos del programa BDH para los nios del decil ms pobre
y los de los nios de los otros tres deciles y mostraron que las transferencias del BDH
mejoraron los resultados del desarrollo cognitivo en 0,18 desviaciones estndar para
los nios ms pobres. Sin embargo, no hubo efectos significativos del programa en
ningn resultado para los nios de situacin algo mejor.
Macours, Schady y Vakis (2008) estudiaron el efecto del programa Atencin a
Crisis en el desarrollo cognitivo infantil en Nicaragua. El suyo es tambin un conjun-
to de datos muy rico e incluye medidas de desarrollo del lenguaje del nio, destrezas
motoras burdas y finas, destrezas personales y de comportamiento e incidencia de
problemas de comportamiento. Despus de slo nueve meses, los nios que recibieron
las transferencias de Atencin a Crisis tuvieron destrezas de lenguaje significativamente
mejores (mejoras de 0,19 a 0,23 desviaciones estndar) y destrezas personales y de
comportamiento significativamente mejores (mejora de 0,14 desviaciones estndar).
Macours, Schady y Vakis (2008) mostraron tambin que los impactos de las TMC se
encontraron para la muestra completa y no slo para los nios ms pobres, a diferencia
de los resultados en Ecuador informados en Paxson y Schady (2008). Sin embargo, las
familias de la muestra de evaluacin en Nicaragua parecen ser notoriamente ms pobres
que las de la muestra ecuatoriana, lo que puede explicar algunas de las diferencias.14
Los resultados de las evaluaciones de impacto de las TMC en Ecuador y Nicaragua
son razonablemente alentadores. Vale la pena anotar tambin el contraste entre las
evaluaciones en que no se hallaron evidencias de resultados en el aprendizaje entre
los nios beneficiarios de las TMC cuando tenan edad escolar (Behrman, Parker y
Todd [2005] en Mxico; Filmer y Schady [2009b] en Camboya) y las que mostraron
mejoras significativas en resultados cognitivos y de aprendizaje entre los nios que
se beneficiaron con programas similares antes de ingresar al colegio (Paxson y Schady
[2008] en Ecuador; Macours, Schady y Vakis [2008] en Nicaragua). Estos patrones
sugieren que, mientras las TMC busquen mejorar los resultados de aprendizaje, los
14 En Nicaragua, el 82% de las familias de la muestra vive con menos de US$1 per cpita por da,
comparado con un 34% en la muestra de familias en la evaluacin de Ecuador.

rendimientos de las inversiones tempranas en la vida de un nio pueden ser sustan-

cialmente mayores que las centradas en nios que ya han ingresado al ciclo escolar.
se es un tpico importante para el diseo de programas eficaces. (Volveremos a l
en el captulo 6.)
Dinero, cambios en el comportamiento y resultados

Las TMC proporcionan a las familias una transferencia de ingreso condicionada a
ciertos comportamientos. Por tanto, en principio, el impacto de los programas de
TMC en los resultados de escolaridad y salud podran ser resultado de los efectos de
ingreso asociados con las transferencias, los cambios de precio implcitos en las con-
diciones, o ambos. Podra ser tambin resultado del hecho de que las transferencias
se entregan a las mujeres, de quienes se cree generalmente que dedican a los nios
una mayor proporcin del ingreso que controlan, que los hombres.15 Finalmente, aun
cuando no se controlan estrictamente las condiciones, el mercadeo social que rodea
los programas podra afectar cmo se utilizan los recursos de las transferencias.16 El
inters sobre estos temas es ms que acadmico, pues tienen importantes implicacio-
nes para el diseo de los programas, incluido el tamao ptimo de la transferencia
que debe entregarse y el grado (si lo hay) al cual deben controlarse las condiciones y
penalizarse los incumplimientos.
De manera ideal, para separar el efecto de las condiciones del efecto ingreso in-
herente a la transferencia, se diseara un experimento en el que un primer grupo de
familias o aldeas reciba una TMI, un segundo grupo reciba una TMC y un tercer grupo
sirva como grupo de control; pero ese experimento no se ha realizado en ningn lugar
y, como resultado, la evidencia existente sobre este tema se ha extrado generalmente de
una variedad de fuentes: comparaciones entre programas o pases, fallas accidentales
en la implementacin de los programas, o modelos estructurales de comportamiento
familiar. Individualmente, ninguno de estos enfoques constituye prueba definitiva
de la importancia relativa del dinero y de las condiciones. Sin embargo, tomados en
15 Lundberg, Pollack y Wales (1997) concluyeron de su anlisis de un programa britnico de

transferencias que la identidad del receptor es importante; cuando, por ejemplo, se efectan
las transferencias a mujeres, se gasta una fraccin mayor en ropa para los nios que cuando se
efectan a hombres. Ver tambin los resultados en Thomas (1990, 1994) y Duflo (2003).
16 Para evidencia sobre la importancia del mercadeo social en la asignacin de gastos, ver Fraker,
martn y Ohls (1995), quienes mostraron que cuando existen cash-outs de estampillas de ali-
mentos (por las que las estampillas se reemplazan con transferencias de ingreso), las familias
continan gastando una parte desproporcionada de su ingreso de estampillas de alimentos en
alimentos en los Estados Unidos; en los Pases Bajos, el gasto en ropa para nios proveniente
del ingreso de beneficios para los nios es mucho mayor que el proveniente de otras fuentes de
ingreso (Kooreman, 2000).

conjunto, suministran alguna evidencia que sugiere que los impactos en el uso de los
servicios son mayores de lo que habran sido si los programas no incluyesen condiciones
explcitas, o no se hubiesen realizado esfuerzos para lanzar campaas de mercadeo
social para destacar la importancia de las inversiones familiares en los hijos.
Observamos en primer lugar la evidencia en cuanto a los resultados en educacin.
En dos pases, Mxico y Ecuador, hubo fallas accidentales que ocasionaron que algunas
familias pensaran que las transferencias eran condicionales y otras no. En Mxico,
cuando se lanz Oportunidades inicialmente, una fraccin de familias elegibles que
recibi transferencias nunca recibi los formularios requeridos para controlar las
condiciones educativas. De Brauw y Hoddinott (2008) compararon el impacto en la
inscripcin escolar entre las familias que recibieron los formularios y las que no los
recibieron. Utilizando concordancia de puntaje de propensin para controlar una
variedad de caractersticas observables, estimaron que los hijos de las familias que no
recibieron formulario tenan 5 puntos porcentuales menos de probabilidad de inscri-
birse en el colegio que los de familias que s los recibieron. Para los inscritos en sexto
grado (que tienen mayor probabilidad de abandonar el colegio en ausencia de una
intervencin), los de familias que recibieron formulario tuvieron 17 puntos porcentua-
les ms de probabilidad de inscribirse en el colegio. Adems, De Brauw y Hoddinott
(2008) hallaron que el efecto era mayor en las familias cuyo jefe era analfabeta, o sea,
discutiblemente las familias en las que se esperara que la falta de informacin sobre
los beneficios de la educacin es ms seria.17
En Ecuador, los autores de polticas intentaron inicialmente que el BDH fuese con-
dicional y por eso hubo una campaa de informacin que destacaba los objetivos de
capital humano del programa.18 En la prctica, debido a restricciones administrativas,
17 Como ejercicio de validacin para poner a prueba su estrategia de identificacin, De Brauw

y Hoddinott (2008) mostraron que no existen diferencias en la adquisicin de caloras entre
las familias que recibieron y las que no recibieron los formularios. Dado que ambos grupos
recibieron la misma transferencia monetaria y puesto que no existen razones obvias de porqu
la ingestin de caloras deba verse afectada por las condiciones de escolaridad impuestas para
las transferencias, este ejercicio sugiere que las diferencias no observadas entre las familias
que recibieron y las que no recibieron los formularios no constituyen la razn principal de las
diferencias medidas en su comportamiento de inscripcin escolar.
18 Especficamente, se alent a los dirigentes locales electos (los jefes de las juntas parroquiales) a
sostener reuniones al estilo del concejo en las que se present al BDH como un contrato entre
el Estado y los beneficiarios: el Estado estaba de acuerdo en transferir recursos a las familias
pobres y esas familias a su vez estaban de acuerdo en enviar a sus hijos al colegio; por un breve
perodo, el programa BDH emiti una serie de mensajes breves por radio y televisin que rela-
cionaban explcitamente a las transferencias con la inscripcin escolar; tambin parece ser que
algunos administradores del BDH hicieron nfasis en el requerimiento de inscripcin cuando
inscriban a las familias para las transferencias.

el BDH no control la condicin de escolaridad y no penaliz a las familias cuyos

hijos no asistan al colegio. No obstante, la campaa de informacin del BDH tuvo un
efecto: en varias encuestas, una fraccin (aproximadamente la cuarta parte) de los
encuestados respondi que pensaba que enviar a los nios al colegio era un requisito
del programa BDH. Schady y Arajo (2008) compararon el impacto del programa en
las familias condicionadas (las que respondieron que la inscripcin escolar era un
requisito del BDH) y las familias no condicionadas (las que respondieron que no haba
requisito de inscripcin) y mostraron que los efectos del programa en la inscripcin
fueron mucho mayores y significativos slo en las familias condicionadas. Debido
a que la exposicin a la campaa de informacin no fue asignada al azar, esas com-
paraciones no son experimentales. Sin embargo, Schady y Arajo (2008) utilizaron
varias tcnicas de concordancia, recorte y de dobles diferencias para que las familias
condicionadas y no condicionadas fuesen ms comparables. Ninguna de estas eleccio-
nes de estimacin tiene un efecto apreciable en sus resultados, y as concluyeron que
el mayor efecto del programa en las familias condicionadas tiene muy probablemente
una interpretacin causal.
Filmer y Schady (2009c) analizaron los efectos del programa Cessp en la inscrip-
cin escolar y el empleo en Camboya. Para ser elegibles al Cessp, las familias tenan
que tener por lo menos un hijo inscrito en sexto grado en la lnea base antes de la
implementacin del programa. Entonces se condicionaron las transferencias a la
inscripcin de esos hijos en primer ao de secundaria y no se impusieron requisitos
sobre la inscripcin escolar de hijos en otros grados, aun cuando la mayora de fami-
lias receptoras tena ms de un hijo. Como resultado, la transferencia fue condicional
para los hijos de sexto grado en la lnea base, pero incondicional para sus hermanos.
Filmer y Schady (2009c) explotaron esta caracterstica del programa para separar los
efectos ingreso y sustitucin de la transferencia. Ellos mostraron que el Cessp tuvo
efectos muy grandes en la inscripcin escolar de los nios que estaban en sexto grado
al iniciarse el programa, pero ningn efecto en la inscripcin de los hermanos. Por
eso los autores concluyeron que los cambios observados en la inscripcin pueden
explicarse por el efecto sustitucin (porque ste afect slo a los de sexto grado) y no
por el efecto ingreso (porque ste afect a todos los hijos de la familia).
Mtodos de simulacin y modelado estructural se han utilizado tambin para
estimar la importancia relativa de los efectos ingreso y precio asociados con las trans-
ferencias en Brasil (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003) y Mxico (Todd y Wolpin,
2006a).19 En tales enfoques, los salarios de trabajo infantil se utilizan para aproximar
el costo de oportunidad de ir al colegio y modelar los efectos de los subsidios escolares
en la escolaridad y las elecciones de trabajo de los nios. El anlisis para Mxico tiene
19 Ver recuadro 6.3 para una discusin de los mtodos utilizados.

una virtud adicional: los resultados de la evaluacin con tcnica al azar de Oportu-
nidades pueden utilizarse para verificar los parmetros estimados. Entonces pueden
utilizarse los modelos para estimar los efectos de varios experimentos de poltica.
Los estudios de Brasil y Mxico sugieren que reemplazar una TMC con un programa
incondicional reducira los efectos de escolaridad en forma sustancial: en Brasil, la
TMI esencialmente no tiene impacto en la inscripcin escolar (lo que es sorprendente),
mientras en Mxico, el impacto del programa incondicional en la escolaridad fue slo
de un 20% del impacto de la TMC.
Existe algo menos de evidencia sobre la importancia relativa de los efectos ingreso
y precio para explicar los cambios en el uso de los servicios de salud o en los resulta-
dos finales en salud. Varios autores han utilizado mtodos cuasi-experimentales para
sostener que las transferencias incondicionadas han tenido efectos positivos en los
resultados de salud en Sudfrica. Esos autores incluyen a Agero, Carter y Woolard
(2007), quienes evaluaron el impacto del programa Child Support Grant; y Duflo
(2003), quien analiz los efectos del programa de pensin de vejez. Ambos estudios
informan efectos positivos de los programas; por ejemplo, Duflo mostr que las mucha-
chas cuyas abuelas reciban las transferencias experimentaron grandes mejoras (unas
1,2 desviaciones estndar) en peso y altura. Pero las transferencias de estos programas
son muy grandes, especialmente en el caso de PV, que equivale a ms del doble del
ingreso de la mediana per cpita para las familias africanas (negras).
En Amrica Latina, Paxson y Schady (2008) y Macours, Schady y Vakis (2008)
argumentaron que el impacto de los programas de TMC en los resultados cognitivos
de los nios (y, en el caso del estudio de Paxson y Schady (2008) en Ecuador, la salud
fsica infantil y el control motor fino) es mayor al esperado si las transferencias se uti-
lizaran como otras fuentes de ingreso. Irnicamente, ninguno de los dos programas
estudiados el BDH en Ecuador y el Atencin a Crisis en Nicaragua controlaron la
condicin de que los nios en edad preescolar fuesen llevados a chequeos regulares
en centros de salud. No obstante, ambos programas incluyeron una campaa de mer-
cadeo social que destacaba la importancia de las inversiones en la infancia temprana.
Paxson y Schady (2008) mostraron que las mejoras que observaron en los nios del
percentil ms pobre no podan explicarse completamente por los movimientos a lo
largo de las curvas que relacionan el desarrollo cognitivo y la salud con el GPC; ms
bien, constituyen desplazamientos hacia arriba en estas curvas; los resultados para los
nios asignados al azar al grupo de tratamiento del BDH estn por encima de los de los
nios asignados al grupo de control en cualquier nivel de gastos. Macours, Schady y
Vakis (2008) encontraron que las familias que recibieron transferencias alteraron sus
patrones de gasto y comportamiento, gastando menos en alimentos esenciales y ms en
protenas animales, frutas y vegetales aun despus de tener en cuenta el efecto ingreso
de la transferencia. El grfico 5.4 muestra que en cada nivel de gastos generales, las
familias que recibieron transferencias de Atencin a Crisis tambin tuvieron mayor

Grfico 5.4 Impacto de las transferencias del programa Atencin a Crisis

en la estimulacin en la primera infancia, 2005-06
Tiene pluma y papel Historias contadas/canciones escuchadas

1,00 1,00
0,75 0,75
Proporcin
Proporcin
0,50 0,50
0,25 0,25
0 0
7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5
Log de gasto per cpita Log de gasto per cpita
Tiene libros Horas de escuchar lectura (por semana)

1,00 1,00
0,75 0,75
Proporcin
Horas
0,50 0,50
0,25 0,25
0 0
7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5
Log de gasto per cpita Log de gasto per cpita
Familias de control Familias que recibieron transferencias
Fiuente: Macours, Schady y Vakis, 2008.
probabilidad de leer, contar historias y cantarle a sus hijos y de adquirir libros, papel
y pluma para su uso en casa. Ambos estudios concluyen que las mejoras observadas
en los resultados cognitivos infantiles son inconsistentes con una explicacin simple
de que un dlar es un dlar, sin importar de dnde provenga y quin lo recibe en
la familia. Sin embargo, tambin subrayan que no pueden identificar si los impactos
de los programas mayores a lo esperado sean resultado del mercadeo social de los
programas o de que las transferencias se entregaran a las mujeres.
Conclusin
Aunque los objetivos de los programas individuales varan, la mayora de las TMC se
crearon con la expectativa de que contribuyesen a reducir la pobreza de consumo,
aumentar la utilizacin de servicios de salud y educacin y produjesen mejoras en
los resultados finales de escolaridad, nutricin y salud. Concluimos este captulo re-

sumiendo sus principales mensajes con base en la evidencia de los efectos de las TMC
en la acumulacin de capital humano en sus distintas dimensiones.
Primero, en uno y otro pas, las TMC han ocasionado incrementos significativos y
algunas veces sustanciales en el uso de los servicios. Las tasas de inscripcin escolar
han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial en aquellos que
tenan bajas tasas de inscripcin al principio. Estos impactos se hallaron tanto en pa-
ses de medianos ingresos en los que se implementaron inicialmente los programas de
TMC (por ejemplo, Mxico), como en pases de menores ingresos en Amrica Latina
(Honduras, Nicaragua) y en pases de bajos ingresos de otras regiones (Bangladesh,
Camboya, Pakistn). Los programas de TMC han tenido tambin un efecto positivo en
el uso de los servicios de salud preventiva, aunque la evidencia es menos clara que con
la inscripcin escolar. Finalmente, las TMC han contribuido a proteger las inversiones en
capital humano durante recesiones econmicas en algunos pases (ver recuadro 5.3)
Segundo, puesto que los efectos de los programas de TMC en la utilizacin se con-
centran en familias con menor probabilidad de utilizar los servicios en ausencia de
la intervencin, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales en disparidades
preexistentes en el acceso a la educacin y a los servicios de salud. En Bangladesh,
Pakistn y Turqua, donde las tasas de inscripcin escolar de las nias eran inferiores
a las de los nios, las TMC han contribuido a reducir la brecha entre los gneros. En
Camboya, el programa de becas JFPR elimin agudos gradientes socioeconmicos en la
inscripcin entre las familias elegibles, aunque la cobertura del programa fue bastante
pequea. Como anotaron Amartya Sen y otros autores, la pobreza adopta muchas
formas, incluyendo la incapacidad de desarrollar capacidades bsicas en educacin
y salud (Sen, 1985; 1999). Proporcionar a todos los ciudadanos de un pas la igualdad
de oportunidades, si no de resultados, constituye un objetivo importante de poltica
y las TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, favorecidos
y desfavorecidos (Banco Mundial, 2005).
Tercero, aunque la evidencia existente es limitada sobre cul es la caracterstica
ms importante de los programas de TMC el dinero, las condiciones, el mercadeo
social del programa, el hecho de que se efecten las transferencias a las mujeres no
parece ser que slo el dinero pueda explicar los cambios observados en los resultados.
Investigacin adicional sobre este tema producira rendimientos muy grandes porque
podra informar para el diseo de programas de TMC de forma que maximicen sus
impactos.
Cuarto, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados finales en edu-
cacin y salud es ms mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna manera todas)
han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de los nios en al-
gunos grupos de poblacin; hay tambin alguna evidencia de que los beneficiarios del
programa tienen una mejor condicin de salud. En Mxico, el nico pas en el que se
ha realizado un estudio de los efectos a largo plazo de las TMC, los adultos con mayor

Recuadro 5.3 Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano
durante crisis econmicas?
Dado que las TMC transfieren dinero, pueden contribuir a amortiguar el impacto de
crisis sistmicas o idiosincrsicas, incluyendo los posibles efectos que puedan tener en
la acumulacin de capital humano de los nios. Esta cuestin es importante porque
se argumenta con mucha frecuencia que agudos deterioros en el ingreso pueden tener
efectos potencialmente irreversibles en la educacin y la condicin nutritiva de los nios,
y eso, a su vez, puede ser uno de los mecanismos por los que la pobreza se transmite
entre las generaciones.
Discutimos brevemente la evidencia de que las TMC protegen las inversiones en ca-
pital humano durante crisis econmicas utilizando los resultados de Nicaragua, Mxico
e Indonesia. Maluccio (2005) analiz los patrones de eleccin ocupacional, empleo,
consumo, inscripcin escolar y condicin nutritiva infantil en el perodo 2000-2002 en
Nicaragua. Los datos cubren comunidades asignadas al azar a los grupos de tratamiento
de la RPS y de control y familias en zonas de cultivo de caf y zonas en que no se cultiva,
que se encuentran tanto en las comunidades de la RPS como en las de control. En el
perodo 2000-2002 hubo una fuerte cada en los precios del caf y Maluccio empieza
analizando los patrones en las comunidades de control. l mostr que en esas comuni-
dades que no recibieron transferencias de RPS en el perodo, el GPC familiar disminuy
un 18%. No obstante, la inscripcin escolar de los nios de 7 a 12 aos de edad aument,
particularmente en las zonas cafeteras. Por ejemplo, entre los muchachos, la inscripcin
escolar aument en 15 puntos porcentuales, lo que sugiere que el costo de oportunidad
de ir al colegio cay fuertemente.a Tornando luego a una comparacin de los cambios
en la inscripcin en las comunidades de tratamiento y de control, Maluccio mostr que
los aumentos en la inscripcin escolar fueron mayores en las comunidades de la RPS que
en las de control y aun mayores en las comunidades de RPS de las zonas cafeteras. Pero
no sera preciso concluir que la RPS protegi la inscripcin escolar durante una crisis
econmica porque sta aument durante el perodo en las comunidades de control,
especialmente en las zonas cafeteras.
Maluccio analiz despus los cambios en la condicin nutritiva en el perodo y mos-
tr que la altura segn la edad baj en las comunidades de control entre 2000 y 2002,
pero no en las comunidades de la RPS. Sin embargo, el impacto positivo de la RPS en la
nutricin infantil fue mayor en las zonas no cafeteras que en las cafeteras, hallazgo que
sugiere, ms que todo, que la RPS estuvo mejor capacitada para mejorar la nutricin
en zonas en que los ingresos familiares eran estables que en las zonas afectadas por la
crisis econmica.
De Janvry y otros (2006) combinaron la asignacin aleatoria en Oportunidades con
datos sobre crisis sistmicas (sequas, desastres naturales) e idiosincrsicas (desempleo o
enfermedad del jefe de la familia, enfermedad de hijos en edad preescolar) para comparar
las respuestas familiares a las crisis en aldeas de tratamiento y de control.b Ellos mostraron

que las crisis en general redujeron la inscripcin escolar del grupo de muestra, pero que
esos efectos fueron compensados parcial o totalmente por Oportunidades (en particular
con las crisis sistmicas como sequas y otros desastres naturales).
Durante la crisis indonesa de 1997-1998, el gobierno hizo elegibles a los nios de
familias pobres para un programa de becas. Como es lgico, dado el contexto de la
crisis, se prest poca atencin a una posible evaluacin del efecto del programa. Utili-
zando tcnicas de regresin y concordancia, Cameron (2002) concluy que el programa
redujo los niveles de abandono escolar en la secundaria en unos 3 puntos porcentuales.
Sparrow (2007) ejecut regresiones de mnimos cuadrados ordinarios que sugieren un
mayor efecto en la inscripcin para los nios de 10 a 12 aos de edad (alrededor de 7,6
puntos porcentuales).c
En su estudio de Oportunidades, De Janvry y otros (2006) concluyeron que los
beneficiarios de las transferencias condicionadas pueden protegerse eficazmente del
riesgo de crisis que los inducira a sacar a sus hijos del colegio (p. 372). En la prctica,
es probable que las crisis tengan efectos distintos en las distintas dimensiones del capi-
tal humano y el impacto depender en forma crtica de si las crisis son idiosincrsicas
o sistmicas (ver Ferreira y Schady [2008]). En muchos pases en desarrollo, la salud
y nutricin infantil se deterioran durante las crisis (ver, por ejemplo, Cutler y otros
[2002]; Paxson y Schady [2005]; Baird, Friedman y Schady [2007]). Los efectos en
la escolaridad son menos uniformes. Por ejemplo, Jensen (2000) hall que las crisis
negativas a causa del mal tiempo tienen grandes efectos negativos en la inscripcin
escolar en Costa de Marfil; y Thomas y otros (2004) hallaron que la crisis financiera
indonesa de 1998 tuvo un efecto negativo en la inscripcin escolar, aunque la magnitud
del efecto fue muy pequea. Por otra parte, la escolaridad puede aumentar durante las
crisis si la reduccin en el costo de oportunidad de ir al colegio es lo bastante grande
para compensar el efecto ingreso negativo para las familias con restricciones de crdito.
Esto parece haber sucedido en Nicaragua y tambin se ha observado en Per durante
la profunda recesin de finales de los aos ochenta (Schady, 2004), en Mxico en los
aos noventa (Mckenzie, 2003) y en los Estados Unidos durante la Gran Depresin de
los aos treinta (Goldin, 1999).
En conclusin, las TMC pueden constituir uno de los instrumentos de poltica que
capacitan a las familias a sortear mejor las crisis, pero es probable que este efecto vare
mucho segn el pas, la naturaleza de la crisis econmica y el resultado que se considere.
Sin embargo, como discutiremos en el captulo 6, las TMC discutiblemente no constituyen
el mejor instrumento para responder a crisis idiosincrsicas o sistmicas del ingreso fami-
liar por varias razones: no tienen provisiones por las cuales se puedan agregar fcilmente
nuevas familias a la nmina de beneficiarios elegibles y no cuentan con mecanismos
mediante los que puedan incrementarse los pagos para familias que experimenten crisis
econmicas temporales.

a. Estas cifras se basan en cambios durante el perodo 2000-2002. En palabras de Maluccio: parecera ser que
la crisis no afect en forma adversa la inscripcin y, ms que todo, tuvo efectos negativos en la incidencia
de trabajo infantil para los nios jvenes, posiblemente por la menor demanda laboral (p. 25).
b. La informacin sobre las crisis se recopil slo en rondas siguientes de las encuestas, despus de haberse
implementado Oportunidades y las especificaciones utilizadas por De Janvry y otros (2006) incluyeron efectos
fijos en los nios. Como resultado, pueden recuperar solo el parmetro sobre respuestas en inscripcin
escolar diferencial de los beneficiarios de Oportunidades y de los no beneficiarios durante las crisis, no el
parmetro sobre respuestas promedio al programa.
c. Sparrow utiliza tambin la mala focalizacin resultante de datos obsoletos sobre pobreza como instru-
mento para la recepcin del programa de becas. Con base en estos clculos, l estim un mayor efecto
del programa en la inscripcin (alrededor de 10 puntos porcentuales) para los nios de 10 a 12 aos. Sin
embargo, el supuesto identificador en efecto, que las decisiones sobre inscripcin responden a niveles
de pobreza actuales pero no retrasados no es trivial. A pesar de sus limitaciones, es menos probable que
los resultados del mnimos cuadrados ordinario informados por Sparrow y Cameron estn sesgados, que
estas regresiones de variables instrumentales.
participacin en el programa han terminado ms aos de escolaridad; sin embargo, el

probable aumento en salarios asociado con esa mayor escolaridad es pequeo. Es aun
ms desalentador que varias evaluaciones no hayan encontrado efectos de las trans-
ferencias en el aprendizaje, aun despus de tener en cuenta la seleccin en el colegio.
Este patrn de efectos de programas aumentos en la inscripcin sin mejoras de los
asistentes en los resultados de aprendizaje no es particular de las TMC (ver recuadro
5.4), pero es moderado porque sugiere que el potencial de las TMC por s mismas para
mejorar el aprendizaje puede ser limitado. La evidencia es algo ms alentadora con
respecto al impacto de los programas en el desarrollo cognitivo de la primera infan-
cia y sugiere que la intervencin muy temprana podra tener mayores rendimientos
de lo que podra concluirse, por ejemplo, observando el patrn de los efectos de los
programas en la inscripcin escolar segn la edad o el grado escolar.
Existen numerosas razones del porqu las TMC pueden haber tenido slo modestos
efectos en los resultados finales en educacin y salud. Una posibilidad es la de que
algunas restricciones importantes a nivel familiar no son atendidas por las TMC segn
su diseo actual; estas restricciones incluiran prcticas deficientes de cuidado de los
hijos, informacin inadecuada u otros insumos a la produccin de educacin y salud.
Otra posibilidad es que la calidad de los servicios sea tan baja, quizs especficamente
para los pobres, que el solo aumento en su uso no produzca grandes beneficios por
s mismo.
Claramente se precisa ms investigacin para comprender estos hallazgos. Sin
embargo, estos resultados sugieren tambin que puede ser importante experimentar
con diferentes grupos de intervenciones; TMC con otros programas para atender las
restricciones a nivel familiar, o TMC junto a intervenciones para mejorar la calidad de
la prestacin de los servicios.

Recuadro 5.4 Mayor inscripcin escolar sin mejores resultados de aprendizaje
Se ha visto que varios programas educativos aumentan la inscripcin escolar (en algunos
casos en forma drstica) sin mejorar los resultados en el aprendizaje.
Un estudio bien conocido, de Miguel y Kremer (2004) muestra que la provisin de
drogas para la expulsin de parsitos redujo el ausentismo estudiantil en una cuarta parte
en una muestra de colegios en Kenia. Sin embargo, a pesar del aumento en la asistencia,
los estudiantes de las escuelas del tratamiento no obtienen mejores puntajes en las pruebas
que los de las escuelas del grupo de control. En un estudio separado, Glewwe, Kremer y
Moulin (2008) mostraron que un programa que distribua textos en Kenia no aument los
puntajes promedio en las pruebas. Banerjee y otros (2005) hallaron resultados similarmen-
te desalentadores en un programa que provea maestros adicionales en el Rajastn rural.
En algunas evaluaciones se ha encontrado que las intervenciones en educacin, como
las descritas arriba, producen mejores resultados de aprendizaje solo para estudiantes de
relativamente mejor condicin o cuando la calidad de la oferta es adecuada. Por ejemplo,
Glewwe, Kremer y Moulin (2008) mostraron que, aunque la distribucin de textos no
tuvo efectos en el aprendizaje para el estudiante promedio, s los tuvo, positivos, para los
estudiantes que tenan los puntajes ms altos en la lnea base. Los autores sugieren que
un plan de estudios centralizado y un lenguaje de instruccin (ingls) que sea la segunda
o tercera lengua para la mayora de los nios son particularmente perjudiciales para los
estudiantes de bajo desempeo. Esa sugerencia ha llevado a solicitudes de insumos diri-
gidos hacia los estudiantes de bajo desempeo, como tutores o seguimiento temprano de
los estudiantes, que en teora podran ayudar a asegurar que la enseanza sea apropiada
para los estudiantes de bajo desempeo. Banerjee y otros (2007) hallaron evidencia de
que un programa de tutoras fue eficaz para aumentar los puntajes de los estudiantes de
bajo desempeo en India; Duflo, Dupas y Kremer (2008) hallaron evidencia que sugiere
que el seguimiento beneficia a todos los estudiantes, incluidos los de bajo desempeo,
en Kenia. Otros autores han encontrado que es la calidad de la oferta la que determina si
los programas que incrementan la asistencia escolar mejoran tambin los resultados del
aprendizaje. Por ejemplo, Vermeersch y Kremer (2004) concluyeron que un programa de
Kenia que ofrece almuerzos escolares aumentaba los puntajes de las pruebas, pero slo en
los colegios en los que el maestro tena determinada experiencia antes del programa.
Los resultados de estas evaluaciones presentan problemas particulares para las TMC.
Las transferencias condicionadas con frecuencia se focalizan geogrficamente y, dado
que funcionan en zonas especialmente pobres, la calidad de la oferta de servicios de edu-
cacin (y de salud) es baja. En adicin, las TMC utilizan reemplazo de comprobacin de
medios de vida para identificar a las familias pobres. Las evaluaciones discutidas arriba
sugieren generalmente que aumentar los logros de estos estudiantes desfavorecidos es
particularmente difcil, aun cuando hayan ingresado al colegio. Por esta razn (y como
se discuti en el captulo 6), pruebas piloto cuidadosamente evaluadas de intervenciones
que intentan combinar las TMC con mejoras en la oferta de servicios seran particular-
mente valiosas.

6
TMC: opciones de poltica y diseo
E n los captulos anteriores revisamos el desempeo de los programas de TMC en

cuanto a sus impactos en la pobreza (captulo 4) y resultados en el desarrollo hu-
mano (captulo 5). En general, la evidencia apoya la opinin de que los programas
de TMC han generado resultados positivos. Sin embargo, desde el punto de vista
de un autor de polticas, no basta con saber que los programas de TMC han tenido
un buen desempeo. Cundo es una TMC el instrumento correcto de poltica?
Cmo se determinan las caractersticas de diseo correctas de un programa
de TMC necesarias para generar el impacto deseado? Existen acciones polticas
complementarias que se requieran? Estas son las preguntas que trataremos en el
presente captulo.
El captulo empieza con una discusin de las condiciones en las que los pro-
gramas de TMC constituyen el instrumento correcto de poltica. Avanzando sobre
la discusin del captulo 2, se ofrecen un marco sencillo de toma de decisiones y
algunas ilustraciones sobre cmo puede emplearse el marco. Luego, suponiendo
que se ha tomado una decisin para implementar una TMC, se consideran en la
segunda seccin las caractersticas bsicas que pueden utilizarse para hacer del
programa un instrumento eficiente: seleccin de los beneficiarios, naturaleza y
observancia forzosa de las condiciones y nivel de los beneficios. Sin embargo, los
programas de TMC no pueden tenerse en cuenta en forma aislada de otras polti-
cas sociales. En particular, para alcanzar los objetivos de acumulacin de capital
humano que buscan estos programas ser preciso hacer alguna adaptacin (a me-
nudo importante) de la oferta de servicios sociales y los programas de TMC pocas
veces sern por s solos suficientes para ofrecer asistencia a todas las categoras de
familias e individuos pobres. Por tanto, deben considerarse como componentes de
los sistemas generales de proteccin social. En las secciones tercera y cuarta del
captulo se discuten acciones complementarias requeridas en ambos frentes, y en
la ltima seccin, que cierra el captulo, se identifican los retos de investigacin
para el futuro.

Cundo es una TMC el instrumento correcto de poltica?

Las TMC son programas bastante complejos, dado que buscan afectar la pobreza tanto
en el corto plazo (redistribuyendo ingreso hacia las familias pobres) como en el largo
plazo (construyendo el capital humano de los nios pobres). Su multidimensionalidad
puede realmente ser una de las razones bsicas de su popularidad: no es con mucha
frecuencia que los programas oficiales pueden varios objetivos al tiempo y hacerlo
en forma eficaz. Al mismo tiempo, utilizar un instrumento para atender ms de un
objetivo de poltica implica que las decisiones sobre si utilizarlo, o cundo, sern
complejas y ser preciso analizar una combinacin de factores.
En el segundo captulo se consider una variedad de factores y se concluy que
cuando existe un fundamento fuerte para redistribuir el ingreso, puede justificarse
una TMC con dos conjuntos amplios de condiciones: primero, cuando la inversin
privada en capital humano (de los pobres) es subptima desde un punto de vista social
y, segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economa poltica
(es decir, la redistribucin es polticamente factible slo cuando se condiciona a un
buen comportamiento).1
Aqu extendemos esa discusin presentando un marco simple en el que se iden-
tifican cuestiones crticas que pueden orientar la decisin de tener un programa de
TMC y el tipo de informacin que puede apoyar tales decisiones. Buscamos tambin
proveer un sentido de los contrapesos o costos que implican esas decisiones. El grfico
6.1 presenta el marco general de decisin.
Un punto de partida lgico en nuestro marco es la justificacin de utilizar las rentas
tributarias para transferir ingresos a los pobres. Como se indic en el captulo 2, exis-
ten consideraciones de eficiencia y distribucin que, en teora, aportan la justificacin
de la redistribucin y dichas consideraciones no son especficas de los programas de
TMC y deberan hacerse antes de la discusin sobre si debera utilizarse una TMC.
Brevemente mencionamos aqu dos conjuntos de condiciones que deben ser puestas
en consideracin: primero, las medidas estndar de pobreza y desigualdad propor-
cionan un buen punto de partida para evaluar la necesidad de redistribucin desde la
perspectiva de equidad. En ese sentido, es lgico que las TMC empezaran (y fueran tan
populares) en Amrica Latina, una regin ampliamente caracterizada por altos niveles
de pobreza y desigualdad (De Ferranti y otros, 2004). Segundo, debera considerarse
1 Debe anotarse que los programas de TMC pueden justificarse tambin en ausencia de objetivos
redistributivos. En realidad, cuando la inversin privada en capital humano es socialmente
subptima, pueden requerirse incentivos monetarios para modificar el comportamiento, aun
si los incentivos no son lo bastante grandes para tener efectos mesurables en la pobreza a corto
plazo. Sin embargo, nuestro inters principal lo constituyen los casos en los que la redistribucin
forma parte del fundamento de una TMC.

TMC: opciones de poltica y diseo 177
Grfico 6.1 Enfoque de rbol de decisiones para identificar los programas de TMC
como instrumento correcto de poltica
Transferencia monetaria
condicionada
Considerar
compensaciones
S
S
S Invertir menos NO NO
Economa poltica Transferencia
Redistribuir en capital
antipobres monetaria
o no? humano? incondicionada
FACTORES PARA FACTORES PARA CONSIDERAR FACTORES PARA

CONSIDERAR Informacin equvoca CONSIDERAR
Niveles de pobreza (p. ej., diferencias entre Existencia de transferencias
y desigualdad las tasas de rendimiento monetarias con enfoque
Disponibilidad esperadas y realizadas) en los pobres
de recursos Problemas de agencia (p. ej., Transparencia en los
Costos y beneficios grandes diferencias de criterios de eleccin para
en eficiencia de gnero en capital humano) asistencia social
la redistribucin Externalidades (p. ej., alta Opiniones sobre justicia
incidencia de crimen en distributiva
vecindades pobres)
Fuente: los autores.
si las transferencias de ingreso afectan la eficiencia, y cmo, antes de tomar la decisin

de redistribuir. Un aspecto clave que hay que considerar es el potencial de las trans-
ferencias de ingreso para afectar la oferta laboral. Si los efectos de los desincentivos
asociados con las transferencias son pequeos (como sugiere la evidencia presentada
en el captulo 4), entonces es mucho ms fuerte la justificacin para la redistribucin.
Adems, la presencia de trampas de baja productividad, particularmente en algunos
sectores o regiones, puede indicar que la redistribucin realmente puede aumentar la
eficiencia (ver Banco Mundial, 2006d, cap. 5). Evidencia de tales efectos es usualmente
difcil de reunir, pero cuando est disponible, podra aportar una base ms slida para
decidir si seguir adelante con la transferencia monetaria (y posiblemente ofrecer una
razn prima facie para determinar los beneficiarios). A la larga, la decisin sobre si es
aceptable la redistribucin (o cunta) es una decisin que cada organizacin poltica
tiene que tomar (punto al que volveremos ms adelante en este captulo).

El siguiente paso en nuestro marco de toma de decisiones es el de establecer la

presencia de distorsiones que hacen que las decisiones sobre inversin en capital
humano de las familias (pobres) sean ineficientemente bajas desde un punto de vista
social. Los bajos niveles de inversin en capital humano no son, por s solos, sufi-
cientes para justificar el uso de condiciones; las decisiones familiares de no acumular
ms capital humano podran ser racionales y eficientes (aun desde un punto de vista
social). Ese sera el caso, por ejemplo, si los rendimientos esperados de la escolaridad
(dada la calidad de los colegios disponibles y la capacidad de aprendizaje del nio)
son menores que los rendimientos de usos alternativos del tiempo del nio. Lo que se
necesita es una indicacin de la presencia de distorsiones que produciran inversiones
de los pobres socialmente ineficientes en capital humano a menos que se modifique
el comportamiento de las familias. En otras palabras, el uso de una TMC se predica
con el supuesto de que el efecto ingreso puro es insuficiente y as se requieren las
condiciones para generar un efecto sustitucin adicional a favor de las inversiones en
la salud y educacin de los hijos.
En el captulo 2 se identificaron distintos tipos de distorsiones: mala informacin,
problemas de agencia y externalidades. En qu contextos deberamos esperar que
estn presentes tales distorsiones? y cmo podramos identificar la probabilidad de
que las decisiones socialmente ineficientes sean la razn de los bajos niveles observa-
dos de inversin en capital humano? Aunque no existen medios expeditos de poner a
prueba la presencia de tales ineficiencias, hay varios indicadores que pueden utilizarse
para ese propsito.
Las comparaciones de tasas de rendimiento esperadas y realizadas ofrecen una indi-
cacin de posibles problemas de informacin. En el caso de inversiones en educacin,
puede hacerse esta comparacin con relativa facilidad preguntando a los estudiantes
o los padres cunto piensan que ganan las personas con mayor educacin en el mer-
cado laboral y comparar los rendimientos implicados con los rendimientos de Mincer
de una encuesta de hogares (por ejemplo, ver Jensen, 2006; Attanasio y Kaufmann,
2008; Nguyen, 2007). Experimentos a pequea escala pueden ayudar a establecer si
la sola provisin de informacin basta para atender tales problemas, o si se requieren
condiciones adjuntas a la transferencia.
La presencia de diferencias de gnero en el capital humano infantil es seal de
problemas potenciales de agencia, en particular cuando las tasas de rendimiento de
las inversiones en capital humano (por ejemplo, escolaridad) no son diferentes (ver
Behrman y Deolalikar, 2995; Alderman y King, 1998).2 Estudios cualitativos en pro-
2 Grant y Behrman (2008) examinaron varias encuestas demogrficas y de salud y hallaron que las
diferencias de gnero en los logros escolares no favorecan en general a los muchachos, quienes
aparentemente fallan y repiten grados mucho ms a menudo que las muchachas. Como resultado,
aunque las tasas de inscripcin son ms altas para los muchachos, las de logros no lo son.

fundidad pueden ser tiles para identificar el grado al que las relaciones de poder al
interior de la familia generan sesgos en contra de las inversiones en capital humano
de todos o algn grupo especfico de hijos.
Identificar la presencia de externalidades especficas asociadas con bajas inversiones
en capital humano de familias pobres es una tarea ms compleja. En algunos casos, la
investigacin existente en el pas puede ofrecer evidencia slida de tales externalidades
(por ejemplo, Miguel y Kremer [2004] sobre expulsin de parsitos o Gimnig y otros
[2003] sobre mosquiteros tratados con insecticidas) y as proveer la base para analizar si
se justifica el uso de una TMC.3 Sin embargo, ms generalmente los autores de polticas
necesitan contar con evidencia ms indirecta. Por ejemplo, la observacin de una alta
incidencia de crimen en barrios pobres, en particular de jvenes que estn fuera del
colegio, puede utilizarse como base para argumentar a favor de un programa de TMC
para aumentar la participacin escolar, con la expectativa de que mayores niveles de
escolaridad reduzcan el crimen tanto en el corto plazo como en el futuro. Desde luego,
tal hiptesis puede y debe someterse a prueba empricamente cuando el programa de
TMC se experimente con un plan piloto y/o se haya implementado.
En ausencia de distorsiones significativas que conduzcan a insuficiencia en la inversin
de las familias en capital humano, es muy probable que las condiciones sean redundantes.
Aun peor, podran ser ineficientes, hasta el grado de poder llevar a que algunas familias
sobreinviertan en capital humano. En esas circunstancias, hay una razn prima facie
para una TMI: su impacto de redistribucin probablemente sera mayor (porque las tasas
de cobertura deberan ser mayores) y la dependencia de slo el efecto ingreso limita el
peligro de que sea ineficiente la acumulacin agregada de capital humano.
Aunque una evaluacin tcnica puede indicar que una TMI es ms apropiada que
una TMC, el proceso poltico puede ocasionar que sean casi imposibles las transferencias
monetarias significativas a menos que se liguen a compromisos y comportamiento
positivo de los beneficiarios. Como se discuti en el captulo 2, satisfacer las condi-
ciones de una TMC hace que sta sea menos una donacin y ms una recompensa
por un esfuerzo. Esa percepcin podra hacer ms aceptable la redistribucin para
3 Miguel y Kremer (2004) encontraron efectos positivos en resultados por la expulsin de parsi-
tos al interior de los colegios de Kenia y entre ellos, y tambin que simplemente informar a los
padres y estudiantes de los beneficios del tratamiento vermfugo (por medio de educacin en
salud) no produca cambios en el comportamiento y que las tarifas para los usuarios produjeron
el colapso del programa. Con esa base, y dados los efectos positivos excedentes, argumentaron
que existe una fuerte justificacin para la provisin subsidiada de drogas para la expulsin de
parsitos. Aunque la provisin gratuita de drogas puede ser suficiente en el caso de los nios en
el colegio, otros casos pueden requerir incentivos adicionales (por ejemplo, en forma de TMC).
La presencia de externalidades no es prueba de que sea necesaria la TMC, pero proporciona una
base para considerar si tiene sentido.

los contribuyentes y los votantes, y posiblemente tambin para muchos beneficiarios.

Determinar de manera ex ante la importancia de esos factores usualmente requiere
un anlisis del grado al que la economa poltica predominante favorezca la redistri-
bucin hacia los pobres. La falta (o el pequeo tamao) de transferencias monetarias
dirigidas a los pobres es una indicacin fuerte de que el proceso poltico no apoya
tal redistribucin. Como se mostr en el captulo 2, las consideraciones de economa
poltica fueron una motivacin importante para el lanzamiento del programa Progresa
en Mxico como transferencia condicional en lugar de incondicional. De manera ms
general, evaluar el grado al que los factores de economa poltica demandan el uso de
condiciones aun en ausencia de distorsiones en el comportamiento familiar frente a
la acumulacin de capital humano, precisa un entendimiento de las opiniones predo-
minantes sobre justicia distributiva. El desarrollo de tal entendimiento puede hacerse
de varias formas, como encuestas de opinin o, ms indirectamente, con anlisis de
medios, segn lo ilustraron Lindert y Vincensini (2008) en el caso de Brasil.
A la postre, la decisin sobre si adoptar una TMC o una TMI (asumiendo que la
ltima sea polticamente factible) debera basarse en una evaluacin de sus respectivos
costos y beneficios. Muy a menudo, los factores que justifican el uso de una TMC se
aplicarn a algunas familias pobres con hijos, pero no a todas, las que constituyen el
objetivo potencial de una TMC. Aun asumiendo que sea factible identificar correcta-
mente cules familias pobres estn invirtiendo ineficiente e insuficientemente en el
capital de los hijos y cules no, establecer una TMC para las primeras y una TMI para
las segundas implicara costos tanto administrativos como polticos.
El grfico 6.2 presenta una forma simple de considerar las compensaciones asociadas
con adoptar una TMC. Se distinguen cuatro grupos de familias pobres con hijos:
Grupo A. Comprende las familias en las cuales los hijos ya estn en el colegio y
reciben atencin mdica y nutricin apropiadas; no hay insuficiencia de inver-
sin en el capital humano de los hijos. Para este grupo, una TMC sera una TMI
de facto dado que la condicin sera redundante.
Grupo B. Comprende las familias que no invierten lo suficiente en el capital
humano de los hijos.4 Este es el grupo para el cual una TMC es el instrumento
correcto.
Grupos C y D. Corresponden a las familias pobres cuyos hijos experimentan
bajos niveles de capital humano; sin embargo, estas familias toman decisiones
eficientes, dados otros factores. Por ejemplo, la calidad de los colegios dispo-
nibles y/o la capacidad de aprendizaje de los nios pueden hacer que los ren-
4 En una descripcin completa se considerara una tasa de cobertura no completa entre las familias
del grupo B. Por razones de sencillez no la consideramos aqu. En esencia, el grado de tasa de
cobertura en el grupo B es funcin del tamao de la transferencia.

Grfico 6.2 Tipos de familias con hijos
Hogares pobres con nios
GRUPO C
Escolaridad
eficientemente baja;
GRUPO A GRUPO B aceptan programa.
Hijos en el colegio, Baja escolaridad refleja
sin condiciones; inversin insuficiente
TMC = TMI e ineficiente en
la escolaridad de GRUPO D
los hijos. Escolaridad
eficientemente baja;
no aceptan programa.
Fuente: ilustracin de los autores.
dimientos de la escolaridad adicional sean bajos. Estos son los grupos para los
cuales, en principio, una TMI sera una mejor opcin. El grupo C comprende
las familias que aceptaran la TMC si se les ofreciera y, como resultado, estaran
en mejor condicin con una TMC que sin una transferencia (despus de todo,
la aceptacin es voluntaria, de modo que el dinero adicional tiene que mejorar
su situacin), pero peor que con una TMI (porque la condicin les obliga a so-
breinvertir en capital humano). Por otro lado, el grupo D no acepta una TMC
(porque la transferencia no es lo bastante grande para compensar el costo de
cumplir las condiciones). Para ellas, el costo de tener una TMC en lugar de una
TMI es la cantidad de la transferencia (perdida).
La justificacin para una TMC, en lugar de una TMI, depender del tamao relativo
de los distintos grupos y del costo del exceso (defecto) de inversin en capital humano
del grupo C (grupo D). Las posibles combinaciones son muchas, pero considrense
los siguientes casos:
Una gran proporcin de las familias pobres con hijos invierten insuficiente e
ineficientemente en capital humano (el grupo B es grande). Hay grandes tasas
de cobertura en las familias elegibles (el grupo D es pequeo). Satisfacer las
condiciones no es demasiado costoso para la mayora de las familias partici-
pantes. Esto es TMC de alto impacto.
Una gran proporcin de las familias pobres con hijos invierte lo suficiente en
capital humano (el grupo A es grande). Aunque pequeo, un grupo de familias
invierte mucho, pero insuficiente e ineficientemente en capital humano con

altos costos sociales (los beneficios de las transferencias condicionadas para

el grupo B son grandes). En este caso, las condiciones son innecesarias (pero
inocuas) para la mayora, pero necesarias para la minora. Una TMC es todava
el instrumento correcto.
Una gran fraccin de familias pobres con hijos tiene bajos niveles de inversin
en capital humano, pero se trata de una decisin eficiente con base en la baja
calidad de los colegios y de los centros de salud (los grupos C y D son grandes).
Adems, dado el nivel de beneficios que puede ofrecer el gobierno desde una
perspectiva fiscal, una gran parte de esas familias no aceptara un programa
tan costoso (el grupo D es grande). Se trata de un caso en que una TMC es un
programa ineficiente: sus costos de oportunidad pueden ser demasiado altos
para justificar una TMC, aun con razones de economa poltica.
La respuesta a la pregunta de si una TMC es el instrumento correcto de poltica ser

especfica para cada pas. Es de la mayor importancia evaluar el grado y naturaleza de
la insuficiencia de inversin en capital humano de las familias pobres. Como se sugiere
en el grfico 6.1, en dicha evaluacin pueden utilizarse indicadores cuantitativos y
tambin informacin ms cualitativa (inclusive evaluaciones de beneficiarios).
La discusin anterior destaca la importancia de analizar las condiciones iniciales
para determinar no slo si una TMC es el instrumento correcto sino para identificar la
poblacin objetivo correcta, las condiciones (y el grado de observancia) y los niveles
de pago. En la seccin siguiente discutimos estos aspectos en ms detalle.
Disear un programa de TMC eficiente

Dado que va a operar una TMC, cmo debera disearse? Para responder esta pregunta,
nos centramos en los casos en que la TMC busca tanto redistribuir el ingreso como cons-
truir el capital humano de los nios pobres. Para algunos casos, estos objetivos pueden
estar en conflicto, de modo que discutimos tambin los posibles contrapesos.
Seleccionar la poblacin objetivo

Definir la poblacin objetivo es el primer tema que debe atender cualquier autor de
polticas que est considerando la ejecucin de un programa de TMC. De las definicio-
nes de arriba se sigue que, en teora, una TMC debe disearse para las familias pobres
(para las que existe un fundamento ms fuerte para redistribuir) que no invierten
suficiente en el capital humano de los hijos. Con todo, aplicar dichas definiciones a
pases especficos implicar usualmente fijar objetivos muy diferentes, dependiendo
de las condiciones iniciales en cuanto a la distribucin predominante tanto de ingreso
como de capital humano.

Seleccionar la poblacin objetivo para una TMC implica primero definir los criterios
de elegibilidad con base en la pobreza. Como se discuti en el captulo 3, los programas
de TMC se han caracterizado por su uso de alguna clase de comprobacin de medios
de vida para establecer la elegibilidad y esto ha contribuido con mucha frecuencia a
su xito en focalizar la pobreza. Los desafos de seleccionar el mtodo de focalizacin
correcto y fijar puntos de corte para la elegibilidad del programa (esto es, decidir
quines califican como pobres) son semejantes a los que se presentan al disear cual-
quier clase de programa de asistencia social que busque maximizar su impacto de
alivio de pobreza con un presupuesto dado (ver Gosh y otros [2008]). Sin embargo,
existe un giro importante en este tema general. Segn se revis en el captulo 5, existe
creciente evidencia de que los impactos de las TMC en el capital humano son mayores
en las familias ms pobres. La implicacin es que, en adicin a cualquier consideracin
con respecto a la focalizacin ptima para lograr los objetivos de redistribucin, una
focalizacin ms fuerte de la pobreza puede contribuir tambin a maximizar el impacto
de la TMC en la acumulacin de capital humano. En otras palabras, si en el caso de la
RPS de Nicaragua (ver Maluccio y Flores [2005]) el impacto promedio del programa
en la inscripcin para los muchachos de 7 a 13 aos de edad en los grados primero a
cuarto fue de 25 puntos porcentuales para los extremadamente pobres y de 14 para
los pobres, podra esperarse que un programa focalizado hacia los extremadamente
pobres tuviese un efecto promedio mayor en la inscripcin.5
Identificar a las familias que no invierten suficientemente en el capital humano de
los hijos es ms complicado en la prctica. Desde un punto de vista conceptual, podra
hacerse identificando en primer lugar las familias pobres con base en alguna compro-
bacin de medios y luego procediendo a identificar las formas particulares en las que
esas familias invierten poco en el capital humano de los hijos. Hasta cierto punto, este
es el enfoque que se sigui en el programa Chile Solidario. Las familias elegibles en
extrema pobreza se identifican utilizando un reemplazo estndar de comprobacin de
medios y los beneficiarios deben estar de acuerdo con un trabajador social encargado
por el gobierno en cuanto a un conjunto de condiciones crticas mnimas (incluso
muchas relativas al bienestar de los hijos) que constituyen la base del contrato para
la participacin en el programa (Galasso, 2006). Sin embargo, este enfoque requiere
una interaccin intensa entre los trabajadores sociales y las familias no slo en la fase
de diagnstico sino tambin despus en el seguimiento. Claramente, esa interaccin
se considera como un aspecto crtico del diseo del programa en el caso de Chile (y
probablemente es factible por la combinacin de un grupo objetivo relativamente pe-
5 Sin embargo, sera incorrecto simplemente extrapolar esos estimados y asumir que los efectos
promedio en los extremadamente pobres no se modificaran como resultado de la refocalizacin,
en particular porque eso no sera un cambio marginal en la cobertura.

queo y la alta capacidad administrativa del pas). Chile Solidario puede servir como
modelo para otros pases de medianos ingresos con focos de pobreza persistentes,
pero puede no ser tan econmico para muchos pases en desarrollo.
As, no sorprende que la mayora de los pases que implementan programas de TMC
haya complementado la focalizacin hacia la pobreza con alguna forma de focalizacin
demogrfica como sustituto de la inversin insuficiente en capital humano. Hacer
esto implica usualmente definir la elegibilidad con base en la edad (y algunas veces el
gnero) de los nios y ligarla a las inversiones en capital humano ms pertinentes para
sus edades (esto es, control del crecimiento y alimentacin de los menores, asistencia
al colegio para los mayores). En trminos simples, cuando califican con base en algn
criterio de focalizacin hacia la pobreza, las familias reciben la transferencia mientras
sus hijos estn en la edad correcta y los enven al colegio y a los centros de salud.
En otras palabras, usualmente no se focaliza a las familias y los nios con base en
una observacin real de brecha en el capital humano, sino en la presuncin de que
existe. Visto desde la perspectiva de los objetivos de capital humano de los programas
de TMC, este mtodo de focalizacin es propenso a errores de inclusin porque algunas
familias elegibles para recibir los pagos pueden estar ya efectuando las inversiones
deseadas en ausencia del programa. De modo que, por ejemplo, los programas que
definen la elegibilidad con base en la presencia de hijos de cierta edad condicionados
a asistir al colegio, incluirn familias que habran enviado a los hijos al colegio aun
sin la transferencia. En forma semejante, no todos los nios ms jvenes que reciban
transferencia con base en la evidencia de las visitas a los centros de salud para control
del crecimiento estarn desnutridos. Una forma en la que pueden minimizarse dichos
errores de inclusin es adoptar la focalizacin demogrfica estrecha; esto es, focalizar
los grupos demogrficos entre los pobres que experimenten las mayores brechas en
capital humano y definir las condiciones de manera que sean pertinentes (aglutinantes)
para ese grupo. Eso puede implicar focalizar familias pobres con hijos en transicin
de primaria a secundaria en algunos pases; en otros, puede implicar focalizar familias
pobres con hijos, en regiones con altas tasas de desnutricin.
La importancia de considerar las condiciones iniciales se ilustra en el grfico 6.3,
que muestra las tasas de supervivencia de grados de los pobres en dos pases. En el
caso de Mxico, la inscripcin en primaria casi universal en los pobres implica que el
impacto de las TMC en la escolaridad es propenso a ser bajo cuando se ha focalizado
a familias pobres con nios ms pequeos. Tal programa puede justificarse todava
por sus efectos de redistribucin si no son factibles medios alternativos de proveer
asistencia en dinero para esas familias. Pero, en principio, esas familias no constituyen
el objetivo primario de una TMC. Una focalizacin ms estrecha podra justificarse as
de dos maneras. Primero, al focalizar familias con hijos en transicin a secundaria, la
TMC estara contribuyendo a eliminar la deformacin en la curva, que es claramente la
forma ms eficiente de lograr incrementos en la inscripcin (ver De Janvry y Sadoulet

Grfico 6.3 Perfil de supervivencia de grados, jvenes de 10 a 19 aos de edad, quintil

ms pobre, Camboya y Mxico
100
Supervivencia de grados Kaplan-Meier (%) 90 Mxico (2002)

80
70
60
50 Camboya (2004)
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Grado
Fuente: basado en un anlisis de datos de IHS-WDR07, que puede hallarse en http://econ.worldbank.org/projects/

edattain.
Nota: las tasas de supervivencia representan la parte de los jvenes de 10 a 19 aos de edad que aprueban cada
grado.
[2006]). Por ejemplo, Attanasio y otros (2005) estimaron que eliminar las transferencias
a los nios de sexto grado y menos, y utilizar esos recursos para aumentar el monto
de la transferencia para los de sptimo grado y ms, casi duplicara la participacin
escolar de los mayores, sin efectos en la participacin escolar de los ms pequeos.
Segundo, llegar al nmero relativamente pequeo de familias pobres con hijos que
no asisten a colegios de primaria puede requerir criterios ms especficos de elegibilidad
desarrollados con el uso de buenos pronosticadores de no asistencia. Para el caso de
Mxico, De Janvry y Sadoulet (2006) identificaron factores como ser indgena o tener
padres analfabetas como ejemplos de tales pronosticadores. La focalizacin segn los
gneros (como se hace en los programas de becas en Asia meridional) puede tener
una funcin similar. Al mismo tiempo, cuando la inversin insuficiente en capital
humano se concentra en un pequeo grupo de familias socialmente excluidas (ver
recuadro 6.1), puede justificarse el costo adicional de un trabajador social (como los
de Chile Solidario) mejor capacitado para determinar la elegibilidad con base en una
evaluacin ms detallada de las condiciones familiares.
Sin embargo, tal refocalizacin tendra un costo. En el caso de Mxico, el nmero
de familias pobres no cubiertas por el programa aumentara porque las familias con
hijos en primaria ya no calificaran, algo que creara un conflicto con los objetivos de
redistribucin del programa. Podra argumentarse que una TMC (como las que reciben
las familias de facto) es exactamente lo que se precisa para redistribuir el ingreso a esas

Recuadro 6.1 Las TMC como instrumento para combatir la exclusin social
Los pases de Europa Central y Oriental suelen tener altas tasas de uso de servicios de
educacin y salud y redes de seguridad social bien establecidas. Sin embargo, existen
algunas veces grupos excluidos socialmente para los cuales continan siendo un cuello
de botella los bajos niveles de capital humano. Por ejemplo, en muchos pases de Eu-
ropa central y oriental, los logros educativos de la minora de Roma estn rezagados
con respecto a los de la mayora de la poblacin. Este punto es evidente en el grfico
6B.1, que muestra los logros educativos de los adultos pobres y no pobres entre los 20
y 28 aos de edad en Bulgaria, y de grupos tnicos de Bulgaria, turcos y Roma en el
mismo grupo de edades. El grfico muestra que slo aproximadamente un 60% de los
jvenes adultos de Roma han terminado primaria, en comparacin con casi el 100%
para la mayor parte de la poblacin de Bulgaria. Las diferencias son ms pronunciadas
en los niveles educativos superiores: aproximadamente el 95% de la poblacin blgara
mayoritaria ha terminado al menos 9 aos de escolaridad, en comparacin con slo un
10% de la minora de Roma. En conjunto con una variedad de otras desventajas, el bajo
logro educativo de Roma aumenta drsticamente la probabilidad de que tengan opciones
limitadas en el mercado laboral y bajo potencial de obtencin de ingresos. Los programas
de TMC podran potencialmente proveer los incentivos necesarios para incrementar la
escolaridad en los jvenes de Roma.
Fuentes: Andrews y Ringold, 1999; Banco Mundial, 2008c.
Grfico 6R.1 Logros educativos, Bulgaria, 2007

100 100
% de personas entre 20 y 28 aos
% de personas entre 20 y 28 aos
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Aos de escolaridad Aos de escolaridad
Pobres No pobres Blgaros Turcos Roma
Fuente: 2007 Bulgaria Multi-Topic Household Survey Data.

familias. En estas circunstancias, la decisin sobre si tener dos programas de trans-

ferencias separados o uno solo con focalizacin demogrfica general es realmente
sobre eficiencia administrativa y factibilidad poltica, segn se discuti antes.
En Camboya, el abandono de la escuela empieza mucho ms pronto (ya desde la
transicin de segundo a tercer grado) y aumenta en forma gradual con cada grado.
Como resultado, la baja inscripcin escolar de los nios de familias pobres se concentra
en forma menos aguda en un grupo especfico de edades, de lo que sucede en Mxico.
Una TMC dirigida a los de sptimo grado allanara el extremo final de la distribucin,
pero no tocara la escolaridad de los primeros grados, al menos en el corto plazo; en
el largo, es posible que las familias mantengan tambin a los hijos en el colegio ms
tiempo, sabiendo que pueden tener acceso a las transferencias cuando lleguen a sptimo
grado. Por otra parte, una TMC dirigida a nios ms jvenes desplazara toda la curva
hacia arriba, con el tiempo, porque las tasas incrementadas de inscripcin en los grados
inferiores empujaran hacia arriba la inscripcin en los grados superiores aun si las
tasas de abandono en ese nivel permanecen inmodificadas. Camboya ofrece un ejemplo
distinto de lo importante de las condiciones iniciales para la eleccin de los criterios
de focalizacin, quizs un ejemplo en el que las compensaciones entre los objetivos
de redistribucin y de capital humano son menos serias y, por tanto, la refocalizacin
podra considerarse como una solucin en la que todos ganan. La refocalizacin para
cubrir a los primeros grados puede ser buena, tanto en trminos de pobreza (pues la
proporcin de familias pobres cubiertas probablemente aumentara) como en trminos
de impacto en la inscripcin total, dado que el nmero creciente de nios inscribin-
dose en los primeros grados es una condicin previa para expandir la cobertura en
el nivel de secundaria. Adems, puesto que el costo de oportunidad de la escolaridad
es probablemente ms bajo para los nios ms jvenes, un menor nivel del beneficio
puede bastar para incentivar el cambio deseado en el comportamiento, habilitando una
expansin adicional en la cobertura sin aumentar los costos del programa.
Los dos casos discutidos antes ilustran que es probable que los contrapesos entre los
objetivos de redistribucin y de capital humano resultantes de enfoques alternativos de
focalizacin, difieran segn los pases. En un entorno en el que una gran proporcin
de los pobres experimenta brechas en capital humano significativas y similares (como
en Camboya), es probable que los contrapesos sean pequeos. Sin embargo, cuando
las brechas en capital humano que justifican la necesidad de una TMC se concentran
en gran medida en una proporcin relativamente pequea de los pobres, disear una
TMC para maximizar el impacto en la acumulacin de capital humano puede limitar
su capacidad de actuar como mecanismo de redistribucin. Como se indic antes,
otros instrumentos de redes de seguridad social pueden ser ms adecuados para ese
propsito. Pero cuando, por cualquier razn, no son factibles otros instrumentos, una
seleccin menos eficiente en trminos del impacto esperado en la acumulacin de
capital humano puede, en realidad, ser deseable.

Seleccin de las condiciones y el nivel de observancia

El impacto de los programas de TMC en el capital humano est ligado directamente
a la capacidad de los programas de afectar el comportamiento de las familias benefi-
ciarias. Las condiciones correctas seran distintas en cada caso y precisaran distintos
medios para hacerlas cumplir. La evidencia revisada en el captulo 5 sugiere que las
condiciones pueden ser importantes en cuanto a aumentar el uso de los servicios, en
particular si la elasticidad ingreso de la demanda por esos servicios en la poblacin
objetivo es baja. As, cuando aumentar el uso de los servicios constituye un objetivo
en s mismo (por ejemplo, ampliando el uso de las vacunas) definir la condicin se
convierte principalmente en un asunto de detalles (con qu frecuencia? dnde?)
Sin embargo, en forma ms general, el uso de los servicios es un medio para obtener
un fin. De manera que el primer paso para seleccionar la(s) condicin(es) correcta(s)
consiste en una revisin de la evidencia de los vnculos entre el uso del servicio y
los resultados deseados. Es el llevar a los nios a los centros de salud la forma ms
eficaz de mejorar su nutricin y salud ms ampliamente? O es ms eficaz suministrar
informacin y capacitacin a las madres sobre nutricin y cuidado de los hijos? Por
ejemplo, en el caso de Mxico, existe evidencia que sugiere que las plticas pueden haber
contribuido a los mejores resultados en salud al estimular mejores dietas (Hoddinott
y Skoufias, 2004) y al mejorar el conocimiento en una variedad de temas de salud
(Duarte Gmez y otros, 2004).6 En ese sentido, poner la condicin de capacitacin
puede ser ms eficaz que poner la condicin de uso de servicios de salud. Este primer
paso crtico puede ser problemtico porque el instrumento correcto para lograr el
resultado deseado puede estar por fuera del sector de quienes estn implicados en el
diseo del programa. Por ejemplo, en algunos entornos una mejor salud para el nio
puede buscarse mediante la eliminacin de defecar al aire libre y eso requerira utilizar
un tipo distinto de condicin (esto es, focalizar comunidades y no individuos).
La discusin anterior sugiere tambin que una definicin ms estrecha de los com-
portamientos que el programa busca afectar podra ser til al disear los incentivos
especficos requeridos. Por ejemplo, se ha hallado que los incentivos monetarios son
eficientes para mejorar la abstinencia y la adherencia al tratamiento en el abuso de
drogas y alcohol (Petry, 2002; Petry y Bohn, 2003). Este hallazgo ha llevado al uso de
los llamados enfoques de administracin de contingencias que utilizan los incentivos
6 Para las zonas rurales, Duarte Gmez y otros (2004) hallaron que los beneficiarios del progra-
ma tienen mejor conocimiento de las prcticas de salud, pero los autores no pueden someter a
prueba si esto es resultado de las sesiones educativas de salud. Para las zonas urbanas, estuvieron
en capacidad de comparar el conocimiento de los asistentes y no asistentes a las sesiones, pero
debieron depender de la concordancia de puntajes en propensin para esas comparaciones.
Tambin utilizaron mtodos cualitativos para complementar su anlisis.

para reforzar los cambios de comportamiento. Al disear tales enfoques, los investi-
gadores clnicos se han centrado en consideraciones que aplican muy cercanamente a
los programas de TMC: la eleccin de comportamiento y poblacin objetivo, y el tipo,
magnitud, frecuencia, oportunidad y duracin del incentivo (Petra, 2000). Los pagos
se consideran como un mecanismo para reforzar el tratamiento clnico especfico. En
otras palabras, cuando el objetivo es cambiar comportamientos con poca probabilidad
de ser elsticos con respecto al ingreso, el uso de las TMC debera adaptarse a compor-
tamientos y poblacin especficos para generar incentivos eficientes.
Otra posibilidad es la de condicionar la transferencia al logro de resultados, en
particular cuando los vnculos entre comportamientos especficos (como el uso de
servicios) y resultados son desconocidos o complejos y los resultados estn en su ma-
yora dentro del control de los beneficiarios. Algunos resultados de salud pueden ser
sensibles a ese enfoque, que implicara, por ejemplo, condicionar el pago a los jvenes
a la evidencia de que se encuentren libres de enfermedades transmitidas sexualmente.
En el caso de la educacin, implicara cambiar la condicin, de la asistencia escolar,
a la terminacin de los estudios y quizs a evidencia de aprendizaje real (medido por
las pruebas), aunque este ltimo enfoque puede ser problemtico a menos que se
encuentren formas prcticas de controlar tambin el esfuerzo de los maestros.
Como se mostr en el recuadro 5.1, en los Estados Unidos existe alguna experiencia
con programas que pagan por los resultados finales y no por el uso del servicio. Dadas
las preocupaciones sobre si los programas de TMC en los pases en desarrollo tienen xito
en mejorar los resultados finales (por ejemplo, resultados de aprendizaje), se justifica
la experimentacin con planes alternativos de incentivos (quiz mediante programas
piloto a pequea escala). Una forma prctica de hacer eso es estructurar tales incentivos
como adicionales a los beneficios bsicos que reciben las familias seleccionadas por
cumplir las condiciones de asistencia (es decir, como bonos por desempeo).
Sin embargo, de manera ms general, la eleccin de las condiciones debera estar
informada por la experiencia de los rendimientos esperados de tipos alternativos de
inversin en capital humano. Desde luego, los rendimientos variarn segn los pases
y los grupos sociales, pero la evidencia acumulada en cuanto a los rendimientos de
las inversiones en el capital humano de los hijos menores es consistentemente fuerte.
Adems, se entiende que la formacin de destrezas de ciclo de vida es un proceso
dinmico en el que los insumos tempranos afectan la productividad de los insumos
ms adelante en la vida y as las inversiones en los nios pequeos (en particular los
desfavorecidos) no slo son buenas desde el punto de vista de la equidad, sino que
son tambin muy eficientes (Heckman, 2006a, 2006b).
En la revisin del captulo 5 no se hall evidencia de impactos de las TMC en los
resultados del aprendizaje en los nios en edad escolar, pero s mejoras significa-
tivas (si bien modestas) en los nios ms pequeos. Esa evidencia sugiere que los
rendimientos de los programas de TMC pueden ser mayores cuando se centran en

el desarrollo en las primeras etapas de la vida. El grfico 6.4 ilustra ese punto, con
informacin de Ecuador. Paxson y Schady (2007) utilizaron la versin en espaol
del Peabody Picture Vocabulary Test (el Test de Vocabulario en Imgenes Peabody)
para medir el desarrollo cognitivo de los nios pequeos y hallaron que entre las
edades de 3 y 6 aos los puntajes de los nios ms pobres van desde 90 en la escala
normalizada (el equivalente a estar unos dos tercios de desviacin estndar por debajo
de lo que deberan estar) a menos de 70. Esa disminucin implica que el nio de la
mediana en este grupo (correspondiendo aproximadamente al quintil ms pobre
de la distribucin nacional de riqueza) est de 2,5 a 3,0 desviaciones estndar por
debajo de la poblacin de referencia. Para el tiempo en que empiecen a ir al colegio,
estos nios se encontrarn en seria desventaja en cuanto a su desarrollo cognitivo.
De modo que la implicacin es clara: es difcil ver cmo una TMC por s sola, o aun
en combinacin con colegios de alta calidad, pueda remediar tales desventajas.
Utilizar los programas de TMC para apoyar inversiones anteriores en los nios puede
ser un enfoque ms efectivo.
Desde esa perspectiva, el nfasis de muchos programas de TMC en educacin
secundaria y no en el desarrollo de la primera infancia puede parecer paradjico.
Grfico 6.4 Desarrollo cognitivo segn deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04

110
105
100
Puntaje TVIP estandarizado
95
90
85
80
75
70
65
60
36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70
Edad del nio (meses)
Primer decil (ms pobre) Tercer decil

Segundo decil Cuarto decil
Fuente: Paxson y Schady, 2007.

Nota: TVIP = Test de Vocabulario en Imgenes Peabody. Cada lnea corresponde a un decil de la distribucin nacional
de riqueza, desde el primero (el ms pobre) hasta el cuarto. El test se codific de modo que un puntaje de 100 co-
rresponde al desempeo promedio en una poblacin de referencia y la desviacin estndar es 15.

En realidad, varios pases estn considerando adaptar sus programas de TMC para
enfocarlos tambin en extender la participacin de las familias de bajos ingresos en
programas de desarrollo de la primera infancia (por ejemplo, Colombia y Mxico).
Tales cambios pueden requerir tambin mejoras en la disponibilidad y calidad de las
intervenciones en nutricin y cuidado de nios.
En la prctica, no se trata slo de las condiciones que se elijan, sino de cmo se
controlan y hacen cumplir.7 Obtienen mejores resultados los programas que hacen
cumplir las condiciones estrictamente que otros ms indulgentes? Infortunadamente
se conoce muy poco sobre la importancia del grado de control y cumplimiento para
explicar los resultados y ningn pas, hasta el momento, ha experimentado con enfoques
distintos a este respecto. Sin embargo, existe alguna evidencia que sugiere que el solo
anuncio del propsito de una transferencia monetaria puede tener efecto en cmo se
utilicen realmente los recursos. Dos ejemplos bien conocidos de pases desarrollados se
encuentran en Kooreman (2000) y Fraker, Martini y Ohls (1995). Kooreman analiz el
caso de un beneficio infantil en los Pases Bajos y encontr que la propensin marginal
a gastar en ropa infantil, con dinero de los beneficios, es mucho mayor que con dinero
de otras fuentes y argumenta que esto puede ser resultado de un efecto de rtulo: los
padres consideran el beneficio como un estndar de comparacin que les dice cunto
deberan gastar en sus hijos. Fraker, Martini y Ohls examinaron estimados del efecto
en los gastos de alimentacin de las familias de cambiar las estampillas de alimentos
en una transferencia monetaria en los Estados Unidos y sus estimados implican que
las familias gastan ms en alimentos con el dinero de las estampillas convertidas en
dinero que con otras fuentes de ingresos.
Existe tambin alguna evidencia sugestiva de los programas de TMC. Como se
discuti en el captulo 5, la evidencia de Ecuador muestra que el solo anuncio de que
se esperaba que los beneficiarios enviasen a los hijos al colegio tuvo ese efecto sin
que las condiciones se controlaran o hicieran cumplir (Schady y Arajo, 2008). En el
componente de TMC del programa Atencin a Crisis en Nicaragua, el aumento antici-
pado en la oferta de servicios de salud no ocurri por problemas de implementacin
7 El grado al que sea probable que las condiciones afecten el comportamiento de los beneficiarios
depende de una combinacin de factores de implementacin que varan segn el pas. Primero
est la frecuencia con la que se verifique el cumplimiento de las condiciones. Segundo, la ra-
pidez con la que est disponible la informacin sobre el cumplimiento para activar sanciones,
lo que es con mucha frecuencia una funcin de la capacidad administrativa. Como se mostr
en el captulo 3, aun en un entorno de relativamente alta capacidad como Mxico, la cantidad
de beneficio pagada refleja el cumplimiento o no cumplimiento de la familia beneficiaria con
cuatro meses de anticipacin al pago. Tercero, aunque todos los programas de TMC especifican
un programa de sanciones en el caso de no cumplimiento de las condiciones, tanto el tipo de
sanciones como el grado de ejecucin varan en forma muy sustancial segn el programa.
Adems, segn se explic en el captulo 3, las condiciones no siempre se consideran duras.

y las visitas de los nios a los centros de salud no se controlaron durante el perodo
de estudio. Sin embargo, durante la inscripcin al programa y en los das de pago, el
programa incluy informacin repetida y comunicaciones sobre la importancia de la
variacin de las dietas, la salud y la educacin. Macours, Schady y Vakis (2008) hallaron
efectos positivos significativos en los resultados del desarrollo en la primera infancia
y cambios en la composicin del consumo de alimentos (hacia alimentos ms nutri-
tivos). Adems, la magnitud de esos efectos es demasiado grande para ser resultado
slo de la transferencia monetaria: parece haber un cambio en el comportamiento a
pesar de que no se controlaron ni se hicieron cumplir las condiciones para los nios
de edad preescolar.
Esos casos ilustran la posibilidad de que pueda ser suficiente un cumplimiento
no total de las condiciones, aunque nuestra comprensin de lo que influye en la se-
riedad con que los padres toman los objetivos declarados del programa sigue siendo
limitada. El hecho de que las transferencias se hayan pagado usualmente a las madres
suscita la cuestin de si los resultados observados se asocian con las preferencias de
las madres de invertir en la nutricin de los hijos (ver recuadro 6.2 sobre si importa
quin reciba el pago).
En general, estos son campos en los cuales la evidencia existente de las evaluaciones
de los programas de TMC es mayoritariamente silenciosa y as se precisa investigacin
y experimentacin adicional en el futuro.
Seleccin de los niveles de pago

La fijacin de los niveles y estructura de los beneficios constituye un aspecto de diseo
crtico en los programas de TMC. La disponibilidad presupuestal es obviamente un
factor importante que influye en esos niveles y, cuando una TMC reemplaza progra-
mas existentes, hay fuertes presiones de fijar los niveles de beneficio para evitar la
percepcin de recortes en ellos. En el caso de Mxico, por ejemplo, se estim que
la cantidad de asistencia mensual en el componente de alimentos de Oportunidades
era mayor que los subsidios anteriores recibidos en un 90% de los casos (Levy y Ro-
drguez, 2004). En Brasil, donde Bolsa Famlia reemplaz una serie de programas de
transferencias existentes, se fij el nivel de pago para impedir que beneficiarios elegibles
de los programas anteriores a la reforma perdieran como resultado de ella. Adems, se
estableci un beneficio extraordinario para compensar a quienes perdieron a causa
de la reforma (Lindert y otros, 2007).
No obstante, en trminos de los objetivos de capital humano de un programa, el
parmetro clave para fijar los niveles de beneficio es el tamao de la elasticidad de los
resultados pertinentes con respecto al nivel del beneficio. En otras palabras, el nivel
de beneficio debera fijarse con relacin a los impactos deseados. Es lo que varios
programas han intentado hacer (ex ante) en distintas formas. Por ejemplo, el tamao

Recuadro 6.2 Importa quin reciba el dinero?

La mayora de los programas de TMC ha dirigido los pagos a las madres y la justificacin
de esto ha sido que stas tienen una preferencia ms fuerte para invertir en los hijos que
los padres. (En los captulos 4 y 5 se discute la evidencia pertinente.) Al mismo tiempo,
varios estudios sugieren que las mujeres y los hombres valoran en forma distinta a los hijos
y a las hijas. Por ejemplo, Thomas (1994), utilizando datos de Brasil, Ghana y los Estados
Unidos, encontr que los padres y madres invierten cantidades distintas de recursos en el
capital humano de sus hijos, asignando las madres ms a las hijas y los padres ms a los
hijos. En el estudio de Duflo (2003) de la PV de Sudfrica, el efecto positivo en la nutricin
infantil asociado con el recibo de la pensin por parte de una mujer slo se observa si se
trata de una hija. Rangel (2006) analiz la extensin de derechos de pensin alimenticia
para las parejas de unin libre en Brasil (acto que discutiblemente increment el poder
de negociacin de las mujeres) y hall un aumento en las tasas de asistencia en las hijas
mayores. La implicacin es que si las madres realmente tienen preferencia por las hijas, el
entregar los pagos a las madres producira una forma de discriminacin contra los hijos.
Dependiendo el contexto, esa discriminacin puede contribuir a perjudicar el logro de
los resultados en desarrollo humano.
Y si se entregan los pagos a los hijos? Muy pocos programas lo hacen y las razones
son comprensibles. En esos casos (el Female Secondary School Program de Bangladesh,
el Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar de Bogot) la transferencia es realmente
un depsito en una cuenta bancaria que el estudiante puede utilizar posteriormente.
Aunque existen evaluaciones disponibles de estos programas, no considera en ellas el
impacto diferencial de efectuar los pagos a los estudiantes y no a sus padres. El progra-
ma Education Maintenance Allowance (EMA) en el Reino Unido ofrece un subsidio en
dinero a los jvenes de entre 16 y 19 aos de edad de familias pobres, para estimularlos
a continuar en la educacin despus de terminar su escolaridad obligatoria. Durante la
fase piloto de ese programa se experimentaron distintas variantes de implementacin
y en una de ellas, el pago se efectuaba a los mismos jvenes; en otra, la transferencia la
reciban los padres. En una evaluacin de impacto se hall que el efecto en la participa-
cin en educacin fue el doble cuando se pagaba al estudiante (Ashworth y otros, 2002).
El hallazgo sugiere que vale la pena considerar la alternativa de pagar al menos alguna
parte de la transferencia (quiz como depsito de ahorro) a los jvenes, quiz a los que
asisten a secundaria.
de la subvencin educativa para Oportunidades se fij para cubrir los costos de opor-
tunidad para los estudiantes, estimados con base en los ingresos observados de los
nios (Levy y Rodrguez, 2004); y en Honduras se fij para cubrir tanto los costos de
oportunidad como los directos, incluyendo estos ltimos los de libros, uniformes y
otros semejantes (Ifpri, 2000).

Sin embargo, en general existe poca evidencia disponible de las evaluaciones de

impacto para informar las decisiones sobre los niveles de pago. Una excepcin es
la de la evaluacin en Camboya (Filmer y Schady, 2009a), en la que se encontraron
rendimientos marginales positivos pero decrecientes del tamao de la transferencia.
Estas cuestiones se han analizado tambin utilizando modelos estructurales en los que
se exploran los efectos de diferentes escogencias de programa sobre los resultados en
educacin (ver recuadro 6.3).
Tener en cuenta la heterogeneidad de los beneficiarios complica ms el proceso de
fijar niveles ptimos de beneficios. Por ejemplo, pueden precisarse transferencias ms
pequeas para los nios de primaria que para los de secundaria porque estos ltimos
incurren en un mayor costo de oportunidad por asistir al colegio. La elasticidad de
algunos resultados de desarrollo humano con respecto al nivel de la transferencia
podra variar segn el gnero del hijo, sea porque los costos de oportunidad de ste
difieren, o por las preferencias de los padres. Por ejemplo, en Mxico, en el diseo
del programa se reconocieron esos factores y, como resultado, se paga ms por los
de secundaria y por las hijas. Lograr mejoras similares en resultados puede precisar
niveles distintos de pago en las zonas rurales y urbanas debido a varios factores, entre
ellos las diferencias en los precios relativos.
En teora, la eficacia de un programa de TMC en cuanto a su impacto esperado en
la acumulacin de capital humano podra mejorar calibrando el tamao de la trans-
ferencia segn las caractersticas pertinentes de los beneficiarios. En otras palabras,
idealmente la TMC podra disearse para reconocer que el costo de lograr una mejora
dada en la salud infantil o un incremento en la asistencia escolar puede variar en forma
significativa, aun dentro de la poblacin elegible, lo que, desde luego, en la prctica no
slo requiere una riqueza de informacin sobre los distintos tamaos de los efectos, sino
que tambin demanda que los criterios utilizados para dicha calibracin sean factibles
de implementarse desde los puntos de vista administrativo y poltico. Adems, cuanto
ms complicado sea el sistema ser ms probable que las familias intenten jugar con
l, por ejemplo, manipulando las caractersticas observables (como la propiedad de
activos especficos) que influyen para la elegibilidad.
Hasta el momento, hemos considerado los niveles y la estructura de beneficios
como medio de mejorar el diseo de los programas de TMC para lograr resultados en
capital humano, pero son igualmente pertinentes para lograr objetivos de redistribu-
cin. Por ejemplo, que una transferencia pequea (es decir, pequea en proporcin
de la brecha de pobreza) es suficiente para generar una mejor nutricin o una mejor
asistencia escolar, pero insuficiente para tener un efecto significativo en la pobreza
de consumo. Mientras los objetivos de redistribucin constituyan un aspecto impor-
tante del programa, se justificar fijar los niveles de beneficio por encima del mnimo
necesario para los objetivos de capital humano, lo que podra hacerse agregando una
cantidad fija por familia o incrementando el beneficio por hijo.

Recuadro 6.3 Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos

de los cambios de diseo de las TMC
Cul debe ser el monto de una TMC? Deberan ser distintos los montos segn la edad
o el grado escolar del hijo? Las respuestas a preguntas como stas pueden ser tiles para
los autores de polticas encargados de disear un nuevo programa de TMC, o reformar
uno existente. La forma ideal de buscar esas respuestas sera lanzar programas piloto de
varios diseos alternativos, con asignacin al azar y un grupo de control. Una evaluacin
de impacto ex post, de los distintos programas piloto, nos enseara mucho sobre la forma
en que cada diseo alternativo acta en la prctica.
Sin embargo, para tal experimentacin detallada se precisa tiempo y puede resultar
costosa. El nmero de diseos alternativos es una combinacin de diferentes valores
para varios parmetros del programa (por ejemplo, el valor de la transferencia, el nivel
de comprobacin de medios de vida y las variaciones en grados y gneros), lo que lleva
a un experimento exigente y complejo. Por esto puede ser til simular los impactos de
los programas con base en un modelo econmico de comportamiento familiar).
Los ejercicios de simulacin basados en modelos (conocidos tambin como eva-
luaciones de programa ex ante) consisten usualmente en un modelo estructural de los
aspectos del comportamiento econmico ms pertinentes al programa en cuestin. Para
las TMC, esos aspectos suelen centrarse en la eleccin ocupacional entre continuar en el
colegio y abandonarlo. En modelos ms complejos pueden analizarse tambin los efectos
de la transferencia en la oferta laboral de los adultos o aun en la fecundidad. Los modelos
se disean para obtener ecuaciones de estimacin que entonces se aplican a los datos.
Los modelos se estiman con base en datos anteriores al programa, usualmente, pero no
siempre, de una encuesta de hogares. Cuando se han estimado los parmetros del modelo,
las ecuaciones que contienen parmetros de poltica pueden utilizarse para simular (caso
hipottico) los resultados segn distintos escenarios. La comparacin de esos resultados
y sus costos simulados resulta informativa para los autores de polticas, al menos para
seleccionar qu combinaciones utilizar para pruebas piloto en un experimento real.
Dos ejemplos de modelos estructurales aplicados a la simulacin de impactos de
TMC son los de Attanasio, Meghir y Santiago (2005) y Todd y Wolpin (2006a). Esos
modelos se estimaron con base en datos de encuestas con anterioridad (lnea base) al
programa Oportunidades. Attanasio, Meghir y Santiago (2005) utilizaron un modelo
de participacin escolar para predecir el impacto del programa cuando la distribucin de
las transferencias se desplaza hacia los grados superiores. Especficamente, aumentaron el
tamao de la donacin para los nios de grados superiores a sexto y la eliminaron para
los de grados inferiores.
Todd y Wolpin (2006a) utilizaron un modelo estructural intertemporal detallado
para predecir el impacto de Oportunidades en la inscripcin escolar, los salarios y la
fecundidad. Los cambios pronosticados en las tasas de inscripcin derivados del modelo
concuerdan con los cambios reales medidos en la evaluacin ex post del programa. Los

autores simularon tambin el impacto relativo y los costos de diseos alternativos para
el programa, incluyendo varios niveles de transferencias monetarias, transferencias
slo para los de sexto grado y superiores y un bono por completar el noveno grado. Los
resultados de estas simulaciones sugieren que el subsidio original de Oportunidades o
una transferencia monetaria dirigida slo a los estudiantes de sexto grado y superiores
constituye el medio ms efectivo en costos de aumentar la inscripcin estudiantil, un
hallazgo similar al de Attanasio, Meghir y Santiago (2005).
Bourguignon, Ferreira y Leite (2003) y Todd y Wolpin (2006b) ofrecen modelos ms
simples del impacto de las TMC en el logro educativo, que sacrifican alguna complejidad
estructural a cambio de mayor flexibilidad. Utilizando datos de encuestas de hogares an-
teriores al programa en Brasil, Bourguignon, Ferreira y Leite (2003) estimaron un modelo
de eleccin ocupacional para los nios que habilita a los autores simular el impacto de
varios diseos alternativos en la asistencia escolar y el trabajo infantil. Las alternativas
polticas que consideraron incluyen el cambio en el tamao de la transferencia, la trans-
ferencia mxima por familia, el punto de corte de elegibilidad para las familias y hacer
que las transferencias de Bolsa Escola fueran incondicionales. Los autores estimaron que
duplicar el monto de la transferencia de Bolsa Escola en Brasil habra reducido a la mitad
el porcentaje de nios de familias pobres sin asistir al colegio y una duplicacin adicional
de la transferencia reducira la inasistencia de los pobres a un tercio. Como un corolario
de la prediccin del impacto en la inscripcin escolar y el trabajo infantil, los autores
examinaron los cambios relativos en el diseo del programa segn afectan el ingreso per
cpita, la desigualdad y la pobreza de ingreso. Aunque los autores encontraron que la
inscripcin escolar es ms bien elstica con respecto al tamao de la transferencia, por
lo menos cuando es condicional, hallaron muy poco efecto en las variables de ingreso y
pobreza, salvo cuando se cuadruplica la transferencia.
Todd y Wolpin (2006b) utilizaron concordancia de puntajes en propensin con base
en datos anteriores a Oportunidades para emparejar familias con un nivel especificado
de ingresos y tasas de salario infantil, con familias que tendran ese nivel de ingreso y
tasa de salario infantil despus de la transferencia. El supuesto central de su modelo
de concordancia es que las familias que reciben la transferencia se comportarn de la
misma forma que las que tienen el nivel de ingreso especificado antes del programa.
Todd y Wolpin (2006) utilizaron este modelo para someter a prueba distintos tamaos
de transferencias. A semejanza de Bourguignon, Ferreira y Leite (2003), Todd y Wolpin
(2006b) hallaron que la inscripcin responde abruptamente al tamao de la TMC.
En todos estos estudios se reconoce que la bondad de estas simulaciones o predic-
ciones de escenarios alternativos depende de la de los modelos (y datos) en los que se
basan. Naturalmente, cuando se toma una decisin sobre el diseo de un programa y se
pone en prctica, las predicciones de la simulacin ex ante deberan contrastarse contra
una evaluacin real, ex post, del programa. (Ver Bourguignon y Ferreira [2003] para una
discusin general.)

La heterogeneidad de los beneficiarios es tambin un factor importante al considerar

la estructura de pagos desde el punto de vista de los objetivos de redistribucin del
programa. En particular, en programas grandes en los que, por diseo, se focaliza a
varios deciles de la distribucin de ingresos (como Bolsa Famlia, de Brasil, o BDH, de
Ecuador), es muy pertinente la cuestin de si deben fijarse mayores beneficios para los
beneficiarios ms pobres. En el programa Bolsa Famlia, Brasil adopt una estructura
de beneficios en la que los extremadamente pobres (definidos con base en el ingreso
per cpita) obtienen un beneficio bsico complementado con un beneficio por hijo
(Lindert y otros, 2007). Los beneficiarios (menos) pobres slo obtienen el beneficio
por hijo. Esta es una forma prctica de buscar los objetivos de redistribucin de un
programa sin alterar la estructura general del programa en cuanto a sus objetivos de
capital humano.8
Adaptar la oferta de servicios sociales

Los programas de TMC no pueden considerarse en forma aislada de otras polticas
sociales. En particular, para cumplir los objetivos de acumulacin de capital humano
que buscan los programas de TMC ser preciso adaptar la oferta de servicios sociales,
incluyendo la expansin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad. Adems, en
algunos casos se necesitar ir ms all de las mejoras en la prestacin de los servicios
tradicionales de salud y educacin e incluir actividades de trabajo social que afecten
el cuidado de los hijos y otras prcticas al interior de la familia.
Si bien es concebible que pueda implementarse una TMC en condiciones de servicios
de educacin y salud perfectamente adecuados (y, como resultado, no se precisaran
acciones complementarias), en la prctica eso es muy improbable en la mayora de
los pases en desarrollo, donde la prestacin de servicios educativos y de salud es
usualmente disfuncional (Banco Mundial, 2003). La deficiencia en infraestructura, el
ausentismo y la falta de suministros adecuados no son problemas raros en los colegios
y centros de salud en la mayora de esos pases, incluyendo los que tienen en curso
programas de TMC. De hecho, existe alguna evidencia de que la debilidad en la pres-
tacin de los servicios constituye un factor limitante para la eficacia de los programas
de TMC. En su comparacin de los efectos de los programas en los nios asignados al
azar a ms de dos aos de intervencin de Oportunidades en zonas rurales, Behrman,
Parker y Todd (2005) mostraron que los impactos del programa en la inscripcin fue-
ron mayores cuando los nios tuvieron acceso slo a los colegios de Telesecundaria, a
8 Podra decirse que, en realidad, el programa opera como dos transferencias monetarias separadas
utilizando el mismo mecanismo de focalizacin y los mismos procedimientos administrativos.
Adems, el beneficio base podra interpretarse como una TMI adicional hasta el grado en que
se deban satisfacer las condiciones para recibir el beneficio por hijo.

larga distancia, basados en satlite.9 Los impactos del programa son tambin mayores
para los estudiantes de zonas en las que, con anterioridad a la implementacin del
programa, las razones estudiantes-maestro eran bajas (menos de 20 estudiantes por
maestro). Ambos resultados sugieren que al evaluar si enviar a los hijos al colegio como
respuesta a la TMC, los padres tuvieron en cuenta la calidad de los colegios locales y
fue ms probable que inscribiesen a sus hijos si la calidad era mejor.
En ese sentido, usualmente sern necesarias las acciones orientadas a mejorar la
adecuacin de los servicios pertinentes para complementar una TMC. Por supuesto, los
programas de TMC pueden tambin estar compitiendo con otras acciones del lado de
la oferta, por lo menos en trminos de financiacin, y las decisiones sobre el tamao
correcto de los programas de TMC deberan basarse en su productividad relativa a
tales intervenciones del lado de la oferta. Al mismo tiempo, esas decisiones deberan
basarse tambin en el valor social marginal tanto de los programas de TMC como de
los servicios de educacin y salud relativos a otras categoras de gasto pblico. (Ver
recuadro 6.4 sobre el anlisis costo-beneficio de los programas de TMC.) Sin embargo,
al margen de cmo se responda la pregunta de cul es la asignacin presupuestal co-
rrecta para la TMC, la necesidad de acciones complementarias para mejorar la oferta
de los servicios muy probablemente seguir siendo fundamental en la mayor parte
de los pases.
Una revisin de la experiencia de los pases que han implementado programas de
TMC confirma el ltimo punto. Los gobiernos con mucha frecuencia han emprendido
acciones (en paralelo, en coordinacin o como parte integral del programa de TMC)
para mejorar la oferta de los servicios que se espera utilicen los beneficiarios. Es justo
decir que el dilema de poltica no es si se requieren tales acciones, sino cmo deben
realizarse. El cuadro 6.1 ilustra la variedad de acciones complementarias que han
realizado los pases para mejorar la adecuacin de los servicios educativos y de salud.
El cuadro muestra tambin la diversidad de casos en cuanto a los enfoques seguidos
y si stos son planes especficamente dirigidos a los beneficiarios de las TMC o forman
parte de esfuerzos generales para mejorar la oferta de servicios.
En un extremo a travs de la posible variedad de casos, todo lo que realmente se
necesita para mejorar la adecuacin de los servicios es asegurar que los beneficiarios
conozcan y comprendan los servicios disponibles y que los proveedores de servicios
tengan capacidades de extensin para atraerlos. Eso es ms probable que suceda en
pases con servicios en relativamente buen funcionamiento y donde los programas
de TMC se dirigen a un grupo relativamente pequeo de beneficiarios. Chile ofrece
9 Los colegios de Telesecundaria cuentan con videos que se presentan por satlite y tienen menor
nmero de maestros, mientras los colegios de secundaria general tienen ms infraestructura e
instructores ms especializados.

Recuadro 6.4 Anlisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Accin

Medir el costo y el beneficio de los programas de TMC puede constituir una tarea atemori-
zante, dada la multidimensionalidad de dichos programas. El Institute for Fiscal Studies,
Econometra y Sistemas Especializados de Informacin (2006) realizaron conjuntamente
un anlisis costo-beneficio detallado del programa colombiano Familias en Accin.
En su anlisis se valoran los beneficios de Familias en Accin en trminos de las
mayores ganancias futuras que resultan de: 1) menor incidencia de los infantes de bajo
peso; 2) menor incidencia de la desnutricin y la morbilidad infantil en los nios de 0
a 6 aos de edad, y 3) mayor nmero de aos de escolaridad secundaria. Los efectos de
Familias en Accin en esos resultados se derivan de una evaluacin de impacto y luego
se convierten a valores monetarios utilizando evidencia combinada de varias fuentes
(por ejemplo, se asume que un ao adicional neto de educacin secundaria aumenta
el ingreso futuro en un 8%, con base en estimados de tasas de rendimiento de Mincer;
un aumento de 0,4 kilogramos en el peso al nacer lo aumenta en un 5%, con base en la
evidencia internacional). Al convertir esos beneficios a valores monetarios y descontarlos
en el tiempo, se calcul que su valor presente neto total fue de US$259,4 millones.
Los costos sumaron unos US$163 millones y consistieron en: 1) los costos de los com-
ponentes de nutricin y educacin del programa; 2) los costos privados en que incurren
las familias por gastos adicionales de alimentacin y educacin; 3) los costos privados
para las familias por el cobro de la transferencia; 4) costos adicionales de infraestructura
e insumos de educacin y suministros de centros de salud, y 5) el costo pblico generado
para financiar la TMC.
Al comparar las cifras de beneficios y costos, los autores estimaron una razn de
beneficios a costos de 1,59, la cual es alta segn los estndares tradicionales de beneficio-
costo y sugiere que la TMC ha valido la pena segn su costo. La razn significa tambin
que aun si los supuestos utilizados en el modelo son imperfectos, sera preciso que los
costos aumentasen un 59% con relacin a los beneficios para llegar al punto en el que los
beneficios no justifiquen los costos. Debe anotarse que en este anlisis no se consideran
otros beneficios, como el del mayor consumo de las familias (distinto al de la nutricin
infantil y el del peso al nacer).
Fuente: Institute for Fiscal Studies, Econometra y sistemas Especializados de Informacin, 2006.
un buen ejemplo: el programa Chile Solidario busca cubrir las 225.000 familias ms
pobres del pas. Dado que Chile tiene una red amplia y sofisticada de proveedores de
servicios de educacin y salud, no fueron necesarias mayores inversiones para extender
o cambiar la oferta de servicios. No obstante, Chile Solidario funciona tambin en el
lado de la oferta para asegurar la coordinacin con los proveedores. Los trabajadores
sociales que ofrecen apoyo psicolgico a los beneficiarios estn capacitados para co-
laborar con los municipios (que son responsables de los colegios y centros de salud

Cuadro 6.1 Ejemplos de intervenciones del lado de la oferta, complementarias a las TMC 200
Intervencin del lado Focalizada slo a comunidades Intervencin del lado de la oferta, Focalizada slo
Pas de la oferta, educacin de TMC? salud y nutricin a comunidades de TMC?
Bangladesh 1) Construccin de colegios y salo- Tanto estipendios como expansin TMC sin componente de salud TMC sin componente de salud
nes de clase oficiales; 2) expansin escolar, en toda la nacin; expansin
de colegios informales y religiosos de madrassa influida por estipendio de
secundaria; colegios administrados por
ONG no participaron en los primeros
aos del estipendio de primaria
Camboya Construccin de nuevos salones Alguna superposicin, pero sin cobertura TMC sin componente de salud TMC sin componente de salud
de clase para colegios de secun- completa
daria baja
El Salvador Administracin basada en el cole- No; cubre un amplio conjunto de comu- Contratos de ONG y brigadas mviles para No; el programa cubre un amplio
gio (Redes Escolares Efectivas) nidades, incluso las de la Red Solidaria prestacin de paquete de salud bsico conjunto de comunidades, incluso
(incluido componente de nutricin basado las de la Red Solidaria
en la comunidad)
Honduras 1) Construccin escolar; 2) pagos 1) No; cobertura nacional; 2) s; in- Construccin de centros de salud S; intervencin piloto con TMC,
de transferencias a asociaciones de tervencin piloto con la TMC, pero pero descontinuada
padres y maestros descontinuada
Jamaica Provisin de textos, materiales de Cobertura nacional Sesiones establecidas de educacin en S; sesiones educativas diseadas
enseanza y recursos bibliotecarios; salud como respuesta a la baja asistencia especficamente para receptores
construccin de nuevos colegios a centros de salud de PATH
Mxico Rehabilitacin de colegios de prima- S Equipos mviles de salud Cobertura nacional
ria y construccin de colegios de se-
cundaria; incentivos en donaciones
por desempeo de maestros
Nicaragua Transferencias en dinero para S Paquete bsico de salud (incluso nutricin) S; intervencin basada en modelo
(RPS) maestros provisto por las ONG y brigadas institucio- existente que cubre comunidades
nales mviles distintas a la de la TMC, pero im-
plementacin adaptada para las
comunidades de sta
Panam Preescolares informales y educa- S: Proyecto de Desarrollo Educativo y Paquete bsico de salud ms nutricin S; programa existente antes de
cin para primera infancia basada Segundo Proyecto de Educacin Bsica basada en la comunidad la TMC, pero el componente de
en el hogar adaptados para suplir las necesidades de nutricin se agreg al paquete de
oferta de la Red de Oportunidades servicios bsicos de salud para ind-
genas y aldeas rurales remotas

Nota: ONG = organizacin(es) no gubernamental(es); PATH = Program of Advancement through Health and Education; RPS = Red de Proteccin Social.
03/08/2009 16:04:48
primaria en Chile) con el fin de asegurar que no se excluya a los beneficiarios de los
servicios existentes. Como resultado de esa interaccin, los municipios han introdu-
cido a travs del tiempo nuevos servicios sociales para suplir las necesidades de los
beneficiarios de Chile Solidario.
En el otro extremo de la variedad de casos, la oferta es tan inadecuada que el fun-
cionamiento apropiado del programa requiere ajustes importantes, incluso la provisin
de servicios donde antes no existan. Varios pases han implementado iniciativas para
extender la capacidad del sector pblico de ofrecer servicios en forma paralela con la
TMC, contando a menudo con programas existentes en lugar de instituir nuevos. Por
ejemplo, paralelamente a Oportunidades, el gobierno de Mxico dio los pasos para
mejorar la oferta de escolaridad mediante una combinacin de intervenciones, as: se
rehabilitaron colegios de primaria y telesecundarias en comunidades de Oportunida-
des; se ofrecieron donaciones a las asociaciones de padres para gastos de reparacin
y mantenimiento de aulas; y en algunas comunidades se construyeron colegios de
secundaria para cumplir los requisitos de prestacin en lnea con Oportunidades
(Levy y Rodrguez, 2004).10 Se realizaron tambin esfuerzos a travs del Programa
de Ampliacin de Cobertura para extender el acceso a los servicios bsicos de salud
en zonas rurales (Gonzlez-Pier y otros, 2006). Esfuerzos similares se encuentran en
otros pases. Para mencionar slo unos pocos, estn los siguientes: en Bangladesh,
desde los aos ochenta, el gasto del gobierno en educacin como proporcin del gasto
en el sector social casi se ha duplicado, permitiendo una expansin significativa en
la capacidad del sistema de escolaridad (Hossain, 2004); en Camboya, el Cessp, que
financia las becas, las cuales efectivamente funcionan como una TMC, financia tambin
la construccin de nuevas aulas de secundaria bsica en comunas con altas tasas de
pobreza (comunidades tambin focalizadas por las becas).
Otros pases han decidido en cambio utilizar proveedores no gubernamentales. Por
ejemplo, buscando mantener bajos los costos y evitar las ineficiencias experimentadas
con los proveedores pblicos, varios pases de Amrica Central han contratado los
servicios bsicos de salud y nutricin con ONG y grupos comunitarios.11 Aunque al
principio estos programas se implementaron usualmente en forma independiente del
10 El costo de construir un colegio de Telesecundaria se estima en 1,38 millones de pesos y el de

construir uno de secundaria tcnica en 2,4 millones de pesos. El personal y los costos operativos
anuales son de US$170.000 para telesecundaria y de US$427.000 para colegios de secundaria
tcnica. Ver Coady y Parker (2004) para un anlisis de efectividad en costos de estas inversiones
del lado de la oferta.
11 Ver Regala y Castro (2007) para un anlisis de cmo el Ministerio de Salud de Nicaragua sub-
contrat la prestacin de servicios de salud mientras mantena la supervisin de los proveedores
mediante acuerdos de administracin que tenan el propsito de alinear los incentivos de los
proveedores de servicios de salud con un mejor servicio y resultados para la salud.

programa de TMC,12 en la mayora de los casos fueron el instrumento utilizado para

prestar servicios a los beneficiarios de la TMC.
La implementacin de tales esfuerzos ha implicado el uso de recursos financieros
y administrativos y coordinacin entre las distintas instituciones (por ejemplo, entre
las agencias a cargo del programa de TMC y los ministerios de salud y educacin, y
entre stos y los gobiernos locales). Aunque esos esfuerzos produjeron importantes
logros en algunos pases (por ejemplo, se rehabilitaron ms de 50.000 colegios mexi-
canos), serias dificultades de implementacin estropearon el xito en otros pases. En
el programa nicaragense Atencin a Crisis, el incremento anticipado en la oferta
de servicios de las clnicas pblicas no se materializ y, como se mencion, ocasion
la falta de control de las condiciones de salud.13 En forma semejante, en Honduras,
el PRAF contempl un paquete de servicios de salud que inclua la transferencia de
recursos a la comunidad para financiar un plan de trabajo anual. El paquete no se
implement de acuerdo con el protocolo por no poder identificarse medios legales
para transferir recursos del gobierno central a equipos basados en la comunidad. As,
slo se desembols el 17% de las transferencias de un ao (con aprovisionamiento
central) y slo se dio capacitacin introductoria en mtodos de aseguramiento de
calidad (Morris, Olinto y otros, 2004). El programa piloto fue descontinuado ms
tarde.
Es claro que expandir la oferta de servicios de salud y educacin en muchos pases
es un aspecto muy importante de los esfuerzos requeridos para implementar una TMC.
Pero, ms generalmente, muchos pases enfrentan el reto de mejorar la calidad de los
servicios, en particular para responder a las necesidades de los beneficiarios de los
programas de TMC. En parte, los esfuerzos antes descritos han buscado resolver los
problemas de calidad, por ejemplo, a travs de ms y mejores insumos o la capacita-
cin de los proveedores. Sin embargo, en unos pocos casos, los programas de TMC han
introducido tambin incentivos monetarios explcitos para los proveedores, buscando
mejorar la calidad de los servicios. En Nicaragua, las familias beneficiarias de la RPS
recibieron una cantidad adicional de dinero, llamada el bono a la oferta, que deba
pagarla al maestro el hijo o los padres. Oportunidades incluy tambin donaciones de
incentivo para los maestros (equivalentes a un aumento del 29% del salario promedio
de los maestros) condicionadas a la asistencia y participacin en actividades extracu-
rriculares con estudiantes y padres. En Bangladesh, el programa Fssap II incorpor
recompensas de incentivos por el desempeo y la mejora en el colegio.
12 La mayora de estos programas estuvieron influidos por un modelo de nutricin comunitaria

conocido como Atencin Integral de la Niez en la Comunidad, que fue fundado inicialmente
en Honduras (ver Van Roekel y otros, 2002; Griffiths y McGuire, 2005). Usualmente, se han
agregado otros servicios primarios de salud.
13 El anterior programa RPS dependa, en cambio, de proveedores no gubernamentales.

Ya sea que los programas de TMC se conviertan en un vehculo para introducir

innovaciones en la prestacin de los servicios, o no, su xito en promover la acumu-
lacin de capital humano de los nios pobres est relacionado con otros esfuerzos del
gobierno para reformar la prestacin de servicios. En algunos pases centroamericanos
(El Salvador y antes Nicaragua), los nios que se benefician de los programas de TMC
pueden asistir a colegios con prcticas de administracin basada en el colegio, o pue-
den recibir servicios de salud de proveedores no oficiales que operen con contratos
de pago por desempeo. En Colombia, la existencia de financiacin del lado de la
demanda en salud habilita a los beneficiarios de las TMC para utilizar proveedores
pblicos y privados de servicios de salud (ver recuadro 6.5). En pases tan diversos
como Brasil y Pakistn (Punjab), los programas de TMC operan en el contexto de pro-
visin centralizada de servicios educativos. Es crtico en esos casos que los gobiernos
respondan y cmo en trminos de adaptar la oferta de servicios y ste es un campo
importante para la investigacin en el futuro.14
Hasta la fecha, existe poca evidencia slida para evaluar la eficacia de diferentes
medios de adaptar la oferta de servicios a las necesidades de las familias pobres (como
las beneficiarias de los programas de TMC),15 por lo que no debera simplemente asu-
mirse que desplazar los recursos para proveer ms, o diferentes insumos para la salud
o la educacin genere mejores resultados (como se sostiene, por ejemplo, en Reimers,
Da Silva y Trevino, 2006). Adems, la base de evidencia es todava muy delgada sobre
los efectos conjuntos de las acciones de oferta y demanda como los ya discutidos.
Maluccio, Murphy y Regala (2006), por ejemplo, hallaron que la eficacia de la RPS de
Nicaragua fue mayor en zonas en las que los colegios eran autnomos, que donde no
lo eran, sugiriendo que las reformas administrativas basadas en el colegio pueden ser
un complemento importante para un programa de TMC. Pero es difcil hacer evalua-
ciones ms generales sin evidencia de otros entornos.
La tendencia hacia la evaluacin de impacto sistemtica vista por primera vez para
los programas de TMC se observa ahora para el caso de iniciativas que buscan mejorar
la prestacin de los servicios sociales, en particular en educacin (Banco Mundial,
2007). Cuando estn disponibles los resultados de dichas evaluaciones ser ms fcil
14 Resultados preliminares de Leite y Olinto (2008) sugieren que en Brasil, al aumentar la co-
bertura de los programas de TMC, los gobiernos locales adaptaron la prestacin de servicios
educativos (consolidando colegios pequeos, aumentado el nmero de colegios y maestros de
secundaria, etc.).
15 Por ejemplo, Banerjee y otros (2007) argumentan que sin cambios en el plan de estudio y en la
pedagoga que reconozcan las distintas necesidades de los nios pobres y excluidos, los insu-
mos educativos adicionales no son eficaces para mejorar los resultados en el aprendizaje. Ellos
evaluaron dos experimentos que siguen ese enfoque mediante educacin remedial y hallaron
resultados positivos en el aprendizaje.

Recuadro 6.5 La prestacin de servicios del sector privado y los programas de TMC
Aunque la mayora de los programas existentes de TMC estructuran las condiciones
alrededor del uso de instalaciones administradas por el gobierno (colegios, clnicas), los
programas de TMC pueden disearse (y lo han sido) en forma ms pluralista, combinando
sus incentivos del lado de la demanda para cambiar el comportamiento familiar con pres-
tacin pblica y privada de servicios de salud y educacin. Se asume algunas veces que la
necesidad de controlar las condiciones restringe a los beneficiarios de las TMC a utilizar
instalaciones pblicas, pero eso no es as. En Bangladesh, se permite a los receptores del
programa Fssap asistir a colegios del gobierno, privados seculares o religiosos, a su elec-
cin. En adicin a la informacin regular de los colegios sobre inscripcin y asistencia, el
programa est introduciendo auditoras y chequeos aleatorios que efecta una empresa
de investigacin independiente. En el programa Familias en Accin, de Colombia, se
requiere que las madres soliciten a los doctores y enfermeras verificar su asistencia y la
de sus hijos a la clnica, sin importar si sta es pblica o privada. En el programa Chile
Solidario, las condiciones de educacin se cumplen mediante la inscripcin en el colegio
(o institucin preescolar) ms cercano a la residencia de la familia. Los receptores de la
TMC pueden as inscribir a sus hijos en colegios o instituciones preescolares pblicas o
subsidiadas que acepten los cupones del gobierno. El control de las condiciones es el
mismo en todos los casos: la inscripcin escolar la verifica el trabajador social asignado
a cada familia.
Si el entorno regulatorio es lo bastante flexible, el sector privado (tanto lucrativo como
no lucrativo) puede ayudar, respondiendo, con el tiempo, a la demanda incrementada
por los programas de TMC. La experiencia de Bangladesh parecer ser pertinente a este
respecto: una gran proporcin del aumento en las inscripciones escolares que tuvo lugar
desde los aos noventa fue habilitada por la expansin de la oferta privada de colegios.
BRAC (Bangladesh Rural Advancement Committee), la mayor ONG bengal, ofrece un
claro ejemplo: empezando con 22 colegios de un maestro y una sola aula en 1985, ya
tena 35.000 colegios sirviendo a ms de 1,1 millones de estudiantes en 1999 (Nath, Sylva
y Grimes, 1999; Ahmed y Nath, 2003). El empuje del gobierno para modernizar los cole-
gios (incluyendo la obligatoriedad legal de asistir a primaria) llev a muchos madrassas,
o colegios religiosos, a abrir sus puertas a estudiantes femeninos y reformar sus planes
de estudio. Como resultado, la inscripcin en los madrassas reformados aument en un
62% entre 1990 y 2003 (Niaz Asadullah y Chaudhury, 2007).
responder las muchas preguntas pendientes sobre cmo disear acciones muy nece-
sarias del lado de la oferta. complementarias a los programas de TMC.
En el captulo 5 se mostr que los programas de TMC hasta la fecha slo han teni-
do efectos modestos en los resultados finales en educacin y salud. La baja calidad
de los servicios, particularmente aquellos a los que tienen acceso los pobres, puede

significar que slo la mayor utilizacin no conduce a mejores resultados en forma de

mayor aprendizaje o menor mortalidad. De manera que es importante al considerar
las acciones complementarias mejorar la calidad (y no slo la cantidad) de los servicios
de educacin y salud (incluida la nutricin). Como se ilustra en el cuadro 6.1, varios
pases estn buscando ya hacer exactamente eso en varias formas.
Otra posible explicacin para los efectos aparentemente dbiles en los resultados
finales son las restricciones importantes a nivel familiar no atendidas por los programas
de TMC, al menos con su diseo actual. Esas restricciones podran incluir prcticas
deficientes de cuidado de los hijos, informacin inadecuada u otros insumos en la pro-
duccin familiar de educacin y salud. Se precisa mayor investigacin en este campo,
pero deben anotarse dos implicaciones de esta lnea de pensamiento: primero, como
ya se discuti, simplemente condicionar las transferencias al uso de los servicios (al
margen de su calidad) puede no ser suficiente para lograr los resultados deseados y en
algunos casos, puede ser necesario repensar la naturaleza de las condiciones. Segundo,
puede ser necesario un enfoque ms proactivo para los programas de alcance y de apoyo
a las familias. En otras palabras, si las restricciones familiares constituyen realmente
un impedimento serio para mejorar los resultados finales, puede no ser suficiente la
combinacin dinero/condicin y sern necesarias intervenciones de trabajo social.
Esto es lo que ha venido haciendo Chile a travs de Chile Solidario y lo que otros
pases (Colombia, El Salvador, Panam) estn experimentando con programas piloto
o empezando a implementar de manera ms general.
Los programas de TMC como componentes de los sistemas

de proteccin social
Como lo hemos discutido en varios puntos a travs de este informe, los programas de
TMC constituyen slo una opcin dentro del arsenal de programas de asistencia social
que pueden utilizarse para redistribuir el ingreso a las familias pobres. La implicacin
lgica es que los programas de TMC no deberan considerarse en forma aislada, sino
ms bien como parte de un sistema general de proteccin social.
Por qu es esto as? Primero, los programas de TMC no pueden constituir el ins-
trumento correcto para todas las familias pobres. Debido a su enfoque de construir el
capital humano de los nios pobres, los programas de TMC no constituyen una opcin
factible para algunos grupos de pobres, como los entrados en aos pobres, las familias
pobres sin hijos, o las familias con hijos por fuera del rango de edades que cubren las
TMC. La redistribucin hacia estos grupos se maneja mejor mediante otros medios.
En el caso de los entrados en aos pobres, es probable que sean bajos los desincen-
tivos potenciales de oferta laboral de las transferencias monetarias y la justificacin
para inversiones adicionales en capital humano es cuestionable. Como resultado, los
programas de TMI en forma de pensiones sociales o no contributivas constituyen con

mucha frecuencia el instrumento preferido tanto por los pases desarrollados como
en desarrollo para proveer asistencia a ese grupo.16 Segn se discuti en el captulo 5,
las evaluaciones de pensin social de algunos planes (ms notablemente en Sudfrica)
muestran que algunos de los beneficios de tal redistribucin llegan a otros miembros
de la familia, incluidos los hijos.
Las complementariedades potenciales entre las TMC y las pensiones sociales no
han escapado a los autores de las polticas. Las reglas de elegibilidad para la partici-
pacin en un programa de TMC pueden ampliarse para incluir a los entrados en aos
simplemente eximindolos de las condiciones de capital humano acompaantes (y
efectivamente convirtiendo al programa en una TMI para esa subpoblacin). Ese
enfoque fue sugerido por Camargo y Ferreira (2001) en su artculo sobre polticas,
proponiendo la consolidacin de las iniciativas dispares de proteccin social de Brasil
en un programa ms coherente. La propuesta se implement como parte del programa
Bolsa Famlia de Brasil; este enfoque se adopt tambin en el PATH de Jamaica, el BDH
de Ecuador y en Chile Solidario. Aunque deben evaluarse los costos de reformar los
programas existentes, las sinergias administrativas de ejecutar los dos componentes
desde la misma agencia y usar la misma base de datos de beneficiarios pueden su-
ministrar un argumento para incluir a los entrados en aos pobres en una TMC (en
lugar de configurar un programa por separado), en particular en pases en los que no
existe pensin social.
Aun entre las familias pobres potencialmente elegibles para una TMC existen
distintas opciones para los pases, incluyendo las TMI o los programas de trabajo. La
eleccin de instrumento requiere una seria consideracin de sus respectivos costos
y beneficios (segn se analiz en la primera seccin de este captulo). Evaluaciones
rpidas del tipo sugerido por Ravallion (1999) para programas de trabajo pueden con-
cebiblemente aplicarse a programas de TMC y TMI y servir como insumos para la toma
de decisiones. Por ejemplo, Murgai y Ravallion (2005) efectuaron dicho ejercicio para
comparar un programa de fuerza de trabajo y una TMI universal para el caso de India
y hallaron que una transferencia neutral con respecto al presupuesto y no focalizada
tiene mayor impacto en la pobreza que el programa de fuerza de trabajo, a menos que
los salarios pagados sean extremamente bajos y haya una completa recuperacin de
costos no salariales.
16 Existen diferentes enfoques para las pensiones sociales: algunos pases (como Bolivia, Botsuana,
Mauricio, Namibia y Nepal) siguen planes universales, mediante los que todos los entrados en
aos son elegibles. Esos programas son demasiado costosos para ellos o los obliga a pagar be-
neficios muy bajos, con efectos correspondientemente limitados en la pobreza. Un gran nmero
de pases ha adoptado en cambio planes focalizados (usualmente por medio de alguna forma
de reemplazo de comprobacin de medios de vida) como forma de proveer apoyo significativo
a un costo razonable. El programa PV de Sudfrica cuesta aproximadamente el 1,4% del PIB.

Debido a su nfasis en la acumulacin de capital humano a largo plazo y a la foca-

lizacin administrativa, los programas de TMC son ms adecuados como instrumentos
para la pobreza estructural que como respuestas a episodios de pobreza temporal. Que
los programas de TMC puedan tener un papel como mecanismo de seguro, y cmo,
frente a crisis de ingreso, son cuestiones abiertas, que han adquirido mayor importancia
frente a la reciente recesin econmica global (ver recuadro 6.6).
La discusin anterior ilustra el mensaje general de que en la mayor parte de los
contextos de los pases, es probable que coexistan los programas de transferencias
monetarias condicionadas y otros programas de transferencias y deberan considerar-
se como complementarios y no como sustitutos, atendiendo distintas caractersticas
familiares y la naturaleza de la pobreza que experimentan esas familias. As, no es
sorprendente que los autores de polticas y los administradores de los programas de
TMC en Amrica Latina la regin en la que tales programas tienen mayor tradicin
y estn ms establecidos hagan nfasis creciente en la importancia de implementar
TMC no como programas aislados de reduccin de la pobreza (sin importar qu tan
eficaces sean) sino como parte de un sistema general de proteccin social (Banco
Mundial, 2008b).
Qu significa, en la prctica, que un programa de TMC forme parte de un sistema
de proteccin social? La respuesta podra variar significativamente dependiendo del
pas. En particular, el sistema general de proteccin social debe tomar formas muy
distintas en los pases avanzados, altamente urbanizados y de medianos ingresos
con instituciones relativamente bien desarrolladas, y en pases de bajos ingresos con
una gran proporcin de su poblacin viviendo en zonas rurales y con instituciones
relativamente dbiles.
Existen entonces algunos elementos comunes. Primero, como se explor con
algn detalle en el captulo, la poblacin objetivo para un programa de TMC debe
definirse en forma integral considerando la naturaleza de la pobreza experimentada
por los distintos grupos y la disponibilidad de instrumentos alternativos para la
redistribucin del ingreso. Segundo, las caractersticas especficas de diseo de los
programas de TMC deben ser compatibles con las de diseo de otras transferencias
monetarias (esto es, el tamao de la transferencia no puede fijarse aisladamente
sino que debe ser relativo a otras transferencias monetarias) tanto para limitar las
distorsiones como para asegurar una equidad horizontal, aunque slo sea por razn
de la sostenibilidad poltica.17
17 En principio, las TMC, como otros programas de asistencia social, podran excluir la partici-
pacin en planes (contributivos) de seguro. Esto implica que hay una demanda separada, pero
igualmente importante, en coordinacin con los programas de proteccin social, en especial
con respecto a la relacin entre las TMC y los programas de seguro social (ver Levy [2008] para
el caso de Mxico).

Recuadro 6.6 Los programas de TMC y la crisis financiera
Se cree generalmente que la crisis financiera de 2008 en los Estados Unidos y otros pa-
ses industriales y la consecuente recesin econmica mundial podran tener terribles
consecuencias para el bienestar de la gente en el mundo en desarrollo. La pobreza puede
aumentar en forma drstica en los pases donde una proporcin grande de la poblacin ya
vive en circunstancias desesperadas. Si las familias recortan las inversiones en educacin,
salud y nutricin de sus hijos, podra haber serias consecuencias a largo plazo para las
oportunidades de estos nios cuando sean adultos. Los autores de polticas y acadmicos
han enfocado correctamente la posibilidad de agudas reducciones en los niveles de vida
para encontrar herramientas y mitigar los costos de la crisis para las familias ms pobres
del mundo. Pueden las TMC formar parte de la solucin?
Las TMC transfieren dinero y, como hemos visto en otro lugar de este informe, ese
dinero puede ayudar a las familias pobres a sortear crisis sistmicas como una crisis general
econmica, o crisis idiosincrsicas como el desempleo, la enfermedad, o la muerte del
principal proveedor de la familia. Adems, los requerimientos de que los nios pequeos
sean llevados a los centros de salud para control del crecimiento y que los nios mayores
se inscriban en el colegio y asistan regularmente a clase pueden asegurar que las familias
no recorten inversiones crticas en la infancia.
Habindose dicho esto, las TMC, son por su naturaleza primordialmente instrumentos
de combatir la pobreza a largo plazo y estructural y no crisis repentinas de ingreso, en par-
ticular si se espera que sean de corta duracin. Varias de las propiedades de los programas
de TMC son inconsistentes con el tipo de instrumento de seguro social flexible requerido
para manejar el riesgo social. Primero, las TMC no son contracclicas por naturaleza. Los
mtodos de focalizacin administrativa que utilizan son tales que es difcil agregar bene-
ficiarios a corto plazo y es tambin difcil removerlos de la nmina del programa una vez
haya pasado la crisis. Segundo las familias que ya reciben transferencias de un programa
de TMC no pueden verse ms golpeadas por una crisis econmica agregada. Tercero, las
TMC requieren que las familias realicen inversiones abultadas en la educacin y salud de
los hijos, inversiones que slo tienen sentido con un horizonte de largo plazo. Finalmente,
como se describi en el recuadro 5.3, no es claro que las familias siempre desinviertan
en el capital humano de los hijos durante crisis sistmicas, en especial en los pases de
medianos ingresos de Amrica Latina, donde estn ms generalizadas las TMC.
Por todas estas razones, las TMC no constituyen un instrumento ideal para tratar la
pobreza transitoria. Los programas de transferencia que no implican compromisos a
largo plazo (como los implcitos en las condiciones de las TMC), que son autofocalizadas
(y as no implican complejas decisiones administrativas para el ingreso o la salida del
programa) y que implican la participacin de los beneficiarios en actividades que pue-
den ayudar a atender la fuente de la crisis (por ejemplo, actividades relacionadas con
el trabajo) parecen ser ms adecuadas que las TMC para actuar como instrumentos de
administracin de riesgos). Esas caractersticas tienden a hacer que los programas de

trabajo sean un mejor instrumento en este respecto. Existe tambin bastante evidencia
emprica sobre la forma en que operan los programas de trabajo (por ejemplo, ver Drze
y Sen, 1991; Ravallion, Datt y Chaudhuri, 1993; Datt y Ravallion, 1994; Ravallion y Datt,
1995; Jalan y Ravallion, 2003b).
No obstante, claramente es mejor tener en funcionamiento una TMC cuando hay una
crisis que no tener absolutamente ningn programa de asistencia social en gran escala.
Varios pases latinoamericanos (entre ellos Chile, Ecuador y Mxico) han aumentado
temporalmente el nivel de los pagos a los beneficiarios de las TMC. Estos pagos adicionales
se han presentado (o se los ha rotulado) como pagos complementarios excepcionales. La
intencin detrs de esto es ofrecer espacio a los autores de las polticas para reducir los
pagos gradualmente otra vez a sus niveles anteriores a la crisis en el futuro. Numerosos
programas han acelerado tambin la expansin en la cobertura que originalmente haban
planeado por un mayor perodo de tiempo (Banco Mundial, 2008b).
Los programas de TMC tienen una funcin en el contexto de una red de seguridad
social permanente (segn se trata en Ravallion, 2009). Puede ser til alguna experi-
mentacin con caractersticas de diseo que hacen que sean ms giles para responder a
cambios repentinos en las circunstancias econmicas agregadas. Y algunas caractersticas
de los programas de TMC entre ellas la alta calidad tcnica del personal, la transparencia
en el proceso de la informacin, la ausencia de interferencia poltica y el nfasis en el
control y evaluacin podran (y deberan) replicarse en otros programas de asistencia
social, incluyendo aquellos cuyo objetivo primordial es ayudar a las familias pobres a
hacer frente a la volatilidad de los ingresos y al riesgo. Sin embargo, las TMC deberan
continuar como herramientas de poltica cuyos objetivos principales sean reducir la
pobreza estructural y aumentar las inversiones en el capital humano de los nios, espe-
cialmente donde stas son bajas.
Tercero, esto implica tener reglas claras y transparentes de elegibilidad y proce-

dimientos de admisin al programa a fin de evitar confusin en los beneficiarios
potenciales y cerrar la puerta a la manipulacin y al abuso potencial por parte de
funcionarios del gobierno y administradores del programa.
Las reglas de ingreso y salida son importantes en cuanto a sus efectos de incentivos,
en particular los relativos a la participacin en la fuerza laboral. Hasta ahora, las TMC
han utilizado un reemplazo de comprobacin de medios de vida y no un umbral de
ingresos para focalizar los beneficios y as la correspondencia entre la elegibilidad del
programa y la oferta laboral es ms dbil que en muchos programas de bienestar en los
pases desarrollados. Sin embargo, cuanto mejor sea el reemplazo de comprobacin de
medios para distinguir a las familias pobres de las no pobres, ms se correlacionar
con el ingreso y el consumo, y ms probable es que ofrezca desincentivos para la partici-

pacin adulta en el mercado laboral. Tambin, la nmina de las familias elegibles para las
transferencias, con base en el reemplazo de la comprobacin de medios, slo se actualiza
con poca frecuencia en la mayora de los pases, de modo que las familias receptoras
no tienen incentivo (distinto al efecto ingreso, que las impulsara a consumir ms ocio)
para reducir la oferta laboral. Sin embargo, muchos programas (incluso Oportunidades,
de Mxico, Familias en Accin, de Colombia, y BDH, de Ecuador) han actualizado su
reemplazo de comprobacin de medios o se encuentran en proceso de hacerlo. Por eso
es posible que al madurar los programas de TMC, cualquier efecto de desincentivos sea
ms evidente. Soluciones posibles para tales efectos incluyen el uso de lmites de tiempo
para los beneficios (como en Chile o el TANF en los Estados Unidos), o la adopcin de
beneficios graduales (donde los beneficios se reducen solo parcialmente despus de que
la recertificacin indique que las familias han dejado de ser elegibles segn los criterios
originales) para evitar riscos y los incentivos negativos asociados en la oferta laboral.
Cuarto, las sinergias administrativas potenciales en los programas de TMC son
grandes. Utilizar sistemas comunes para la focalizacin administrativa y sistemas de
pago a los beneficiarios (por ejemplo, configurando un sistema de tarjetas electrnicas)
puede ser el ejemplo ms claro de dichas sinergias. Pero ms generalmente, como se
ilustr en el captulo 3, establecer una plataforma comn de alcance y servicio (ser-
vicios en un solo sitio) mediante la cual los beneficiarios de todos los programas de
proteccin social puedan tener acceso a los beneficios e interactuar con los adminis-
tradores de los programas es una innovacin que varios pases estn considerando o
experimentando actualmente.
Aunque a menudo se reconocen problemas de coordinacin interinstitucional en
trminos de la relacin entre los programas de TMC y los ministerios de educacin y
salud a cargo de la prestacin de los servicios, es igualmente importante reconocer
los problemas en cuanto a la coordinacin entre los programas de proteccin social.
Los programas de TMC tienen sede en, y los administra, una variedad de agencias y
ministerios, dependiendo de los pases en los que operan. Sucede a menudo que otros
programas de transferencia se manejan por separado, por ejemplo, a travs de los
ministerios de trabajo o agencias de seguridad social. Para hacer que los programas
de TMC formen parte de un sistema general de proteccin social ser preciso algn
mecanismo de coordinacin. Los ministerios de finanzas o planeacin pueden repre-
sentar y han representado ese papel.
Sin embargo, en muchos pases en desarrollo, los gobiernos subnacionales estn
formando cada vez ms parte importante en la proteccin social. Brasil, donde los
programas de TMC eran locales antes de convertirse en nacionales, es quiz un ejemplo
extremo. Pero en pases aun ms pequeos y no federales, los gobiernos subnacionales
son actores importantes no solo en la implementacin de los programas de TMC, sino
tambin ejecutando sus propios programas de proteccin social, lo cual agrega otra
dimensin compleja a los problemas de coordinacin. Sin embargo, los problemas a

menudo presentan oportunidades para el cambio y la reforma, punto al que regresa-

remos ms adelante.
Conclusin
Como se anot en la introduccin de este informe, los programas de TMC se han
considerado tanto en trminos extremamente positivos (una solucin mgica para
el desarrollo) como extremamente negativos (superfluos, perniciosos, atroces y
abominables).
Nuestra revisin de la experiencia de las TMC hasta el momento confirma que han
sido eficaces para reducir la pobreza a corto plazo y aumentar el uso de los servicios de
educacin y salud. Estos logros no pueden y no deberan desecharse o minimizarse ya
que representan una prueba poderosa de que los programas pblicos bien diseados
pueden tener efectos significativos en indicadores sociales de importancia crtica.
Al mismo tiempo, la revisin ofrece amplias razones para ser precavidos y evitar
transformar sus virtudes obvias en una campaa de defensa ciega de los programas
de TMC. Los programas no constituyen el instrumento de poltica correcto para todas
las familias en todas las circunstancias. En particular, si se requieren las condiciones
y qu tipo de condiciones son las apropiadas, son cuestiones crticas que los pases
que planean iniciar o reformar programas existentes de TMC tienen que considerar
seriamente. La evidencia de su impacto en los resultados finales en educacin y salud
es mixta y debera recordarse que los programas de TMC usualmente necesitarn un
conjunto de acciones complementarias, tanto en trminos de otros programas de
proteccin social como de la adaptacin de la oferta de servicios sociales. Mejorar su
impacto en los resultados del aprendizaje y de la salud puede requerir una combinacin
de servicios ms fuertes, un conjunto distinto de condiciones y acciones ms decisi-
vas para focalizar a los nios en el momento correcto del ciclo de vida. Decidir sobre
cundo (o para quin) tener un programa de TMC, y cmo disearlo, requiere una
consideracin cuidadosa de las condiciones locales. Adems, los programas de TMC
corren el riesgo de ser menos eficaces cuando su mandato se expande para enfrentar
desafos para los que pueden estar menos adecuados.
Gracias a los esfuerzos extremadamente valiosos de los autores de polticas y admi-
nistradores de programas de TMC alrededor del mundo para invertir en recopilacin
de datos e incluir mdulos de evaluacin como un aspecto rutinario de la administra-
cin del programa, contamos ya con evidencia ms rigurosa sobre las TMC que sobre
prcticamente cualquier otro programa de desarrollo. Como se ha notado a travs
de todo el informe, muchas preguntas importantes sobre el diseo de los programas de
TMC continan sin respuesta y precisan investigacin adicional.
Desde el punto de vista de la generacin de bienes pblicos globales, es probable que
los rendimientos de las evaluaciones adicionales de TMC relativamente estndares sean

pequeos (aun si estas evaluaciones contribuyen a construir la base de evidencia para

pases especficos y quiz apoyo poltico). Sin embargo, existen tres campos amplios
en los que la investigacin adicional sera extremamente valiosa.
El primero de ellos es desempaquetar el impacto general de las TMC. Cun im-
portantes son la magnitud de la transferencia, el gnero del receptor, la eleccin de las
condiciones y el grado al que se controlen las condiciones y se penalice a las familias
por incumplimiento? Para cules resultados importan ms estas elecciones? Respon-
der estas preguntas es algo importante para el diseo de los programas y ayudar a los
gobiernos a hacer ms eficientes los programas de TMC.
El segundo campo crtico de investigacin incluye las interacciones entre las TMC y
los dems programas. Son los efectos de las TMC en los resultados de salud y educacin
mayores cuando van de la mano con esfuerzos para mejorar la calidad de la oferta? Es
la suma de los efectos mayor que la suma de las partes (lo que sugerira la existencia de
importantes sinergias)? Existen programas particulares que focalizan familias, como
intervenciones de cuidado de nios, sensibles para combinarse con TMC? En qu
circunstancias funcionaran esos programas? Las respuestas a todas estas preguntas
son crticas para entender cmo coordinar en la mejor forma los programas de TMC
con otras inversiones.
El tercer campo en el que es importante la investigacin adicional se relaciona con
el impacto de las TMC en entornos muy diferentes o en resultados que no han sido
estudiados. Aunque existe alguna evidencia alentadora del impacto de las TMC en los
pases de bajos ingresos, inclusive Bangladesh, Camboya y Nicaragua, el grueso de
la evidencia sobre las TMC proviene de los pases de medianos ingresos de Amrica
Latina. Podra haber altos rendimientos de las evaluaciones de programas al estilo de
las TMC en frica subsahariana donde la capacidad institucional puede ser ms dbil,
la pobreza es ms generalizada y los dficits de capital humano son ms profundos.
Es tambin importante evaluar si las TMC que se encuentran en funcionamiento ac-
tualmente tienen impactos en resultados sobre los que conocemos poco o nada; por
ejemplo, la pobreza a largo plazo o las interacciones con el sector bancario formal en
los pases de medianos ingresos de Amrica latina, y evaluar si las TMC constituyen
herramientas tiles para mejorar los resultados en otros entornos; por ejemplo, si
pueden utilizarse para impedir la infeccin de VIH en frica. Todas esas cuestiones
precisan experimentacin y evaluacin cuidadosa. Muchas implican tambin un segui-
miento de las familias por mayor tiempo del que se ha efectuado tradicionalmente en
las evaluaciones de las TMC estndar y otros programas, lo que por s mismo plantea
importantes problemas metodolgicos.
Para concluir, es importante reconocer que la multidimensionalidad de un progra-
ma de TMC es fuente tanto de fortaleza como de complejidad. Los programas de TMC
no pueden y no deben considerarse como solo intervenciones en educacin y salud.
Despus de todo, son transferencias monetarias y deberan considerarse y analizarse

como intervenciones de proteccin social. En ese sentido, la experiencia indica que

los programas de TMC han sido muy exitosos en reformar polticas de asistencia social
reemplazando subsidios mal focalizados e ineficaces y en crear las condiciones polticas
para expandir el apoyo de ingreso a los pobres. Adems, donde se han implementado,
los programas de TMC han llevado una mejor atencin a las consecuencias en com-
portamiento de las polticas sociales. Eso, por s mismo, es importante.
La experiencia hasta el momento sugiere que los programas de TMC han tenido
tambin externalidaddes institucionales positivas. Ms notoriamente a travs de su
nfasis en el control y evaluacin, que contribuyen a fortalecer una cultura de resultados
al interior del sector pblico, al menos dentro de las polticas sociales. El nfasis en el
control y evaluacin parece haber transcendido las fronteras internacionales y los nue-
vos programas de TMC han emulado a los anteriores y ms establecidos en este aspecto
importante, lo que claramente constituye un legado que vale la pena sostener.
De igual importancia son las externalidades institucionales potenciales que afec-
tan los sistemas de salud y educacin. El apoyo a la acumulacin de capital humano
de los nios de familias pobres no puede tratarse slo con un programa de TMC y es
claro que debe desarrollarse una oferta de servicios de salud y educacin de calidad
adecuada. De manera que es importante considerar la cuestin de si estas tareas deben
abordarse en forma secuencial o resolverse todas de una sola vez. Los autores de las
polticas deben considerar tales cuestiones con cuidado, en particular en los pases
o regiones en los que la oferta de tales servicios es insuficiente o de baja calidad. Las
transferencias monetarias pueden constituir el instrumento correcto de poltica para
aliviar la pobreza a corto plazo, pero su contribucin a la reduccin de la pobreza a
largo plazo depender tambin de lo que suceda en el lado de la oferta.
Esa cuestin est estrechamente asociada con los debates en la economa del de-
sarrollo referentes a la tensin entre el crecimiento equilibrado y el desequilibrado.18
Como argument Albert Hirschman (1958), el desarrollo es una cadena de des-
equilibrios en los cuales la expansin de un sector crea presiones hacia atrs o hacia
delante que pueden suministrar los estmulos necesarios para la expansin de otro
sector que est todava subdesarrollado. Esos vnculos operan no slo a travs de la
motivacin estndar por el beneficio, sino tambin ejerciendo presin poltica para
la accin del gobierno. Tales vnculos operan no solo por medio de la motivacin es-
tndar del beneficio sino ejerciendo presin poltica para la accin del gobierno. Desde
esa perspectiva, al aumentar la demanda de las familias pobres de capital humano,
los programas de TMC tienen potencial de desencadenar un proceso ms general de
transformacin en el desarrollo de los servicios de salud, educacin y sociales a los
cuales tengan acceso los hijos de las familias pobres. Que tal proceso se materialice
18 Agradecemos a Harold Alderman por llamar nuestra atencin sobre este punto.

depende de cun permeable sea el sistema poltico a tales presiones. Las respuestas del
lado de la oferta pueden tomar formas muy distintas, incluso a travs del desarrollo
de un entorno habilitador para la expansin de la prestacin de servicios por parte
del sector privado. Pero es probable que esas respuestas se frustren a menos que exista
alguna receptividad poltica a las presiones del lado de la demanda. Como argument
Hirschman (1990), el riesgo de un enfoque secuencial es atrancarse, en particular
cuando el enfoque de una cosa a la vez opera como excusa para la parlisis poltica
en otros frentes de igual importancia.
No podemos decir en este momento si la ola actual de programas de TMC tendr
xito para desencadenar una transformacin sostenible en la prestacin de servicios
de salud y educacin y el diseo ms general de polticas de proteccin social que
discutimos antes. Aunque puede ser muy temprano para decirlo, la experiencia hasta
el momento ofrece campo para la esperanza.

Apndice A
Cuadros de resumen
A.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC

A.2 Estructura de focalizacin en los programas de TMC
A.3 Programas de pago
A.4 Programas de TMC de un vistazo
Programas de pases (por regiones)
frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe

Burkina Faso Orphans and Vulnerable Children Argentina Programa Familias
Kenia Cash Transfer for Orphans and Bolivia Juancito Pinto
Vulnerable Children Brasil Bolsa Alimentao; Bolsa Escola; Bolsa
Nigeria Care of the Poor Famlia; Programa de Eradicaco do
Trabalho Infantil
Asia oriental y Pacfico Chile Chile Solidario; Subsidio Unitario Familiar
Camboya Cambodia Education Sector Support Colombia Familias en Accin; Subsidio
Project; Japan Fund for Poverty Condicionado a la Asistencia
Reduction Girls Scholarship Program Escolar-Bogot
Indonesia Jaring Pengamanan Sosial; Program Repblica Solidaridad; Tarjeta de Asistencia
Keluarga Harapan Dominicana Escolar
Filipinas Pantawid Pamilyang Pilipino Program Ecuador Bono de Desarrollo Humano
Europa y Asia central El Salvador Red Solidaria
Turqua Social Risk Mitigation Project Guatemala Mi Familia Progresa
Honduras Programa de Asignacin Familiar
Medio Oriente y frica septentrional Jamaica Program of Advancement through Health
Yemen, Basic Education Development Project and Education
Repblica de Mxico Oportunidades (formerly Progresa)
Asia meridional Nicaragua Atencin a Crisis; Red de Proteccin
Bangladesh Female Secondary School Assistance Pro- Social
gram; Primary Education Stipend Program; Panam Red de Oportunidades
Reaching Out-of-School Children Paraguay Tekopor/Propas II
India Apni Beti Apna Dhan Per Juntos
Pakistn Child Support Program; Participation in
Education through Innovative Scheme for
the Excluded Vulnerable; Punjab Educa-
tion Sector Reform Program/
Punjab Female School Stipend
Program

Cuadro A.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC 216
Por categoras Identificacin de familia
Reemplazo Compro- Evalua-
de comprobacin cin de
bacin de me- de medios la comu-
Regin / Pas / Programa Geogrfica Otra dios de vida de vida nidad
frica
Burkina Faso: Orphans and Vulnerable Childrena x x
Kenia: CT-OVCa x Incidencia en hurfanos y nios vulnerables x
Nigeria: COPE x x
Camboya: Cessp x Gnero y minora tnica x
Camboya: JFPR x Gnero x
Indonesia: JPS xb Gneroc x
Indonesia: PKH x x
Filipinas: 4Ps x x
Turqua: SRMP x
Argentina: Programa Familias x Beneficiarios del programa Jefes y Jefas, el jefe
(o jefa) no sin culminar secundariad
Bolivia: Juancito Pinto xe
Brasil: Bolsa Alimentao x x
Brasil: Bolsa Escola x x
Brasil: Bolsa Famlia x x
Brasil: PETI x x
Chile: SUF No es parte del sistema de seguridad social x
03/08/2009 16:04:52
(Continuacin cuadro A.1)

Colombia: Familias en Accin x

Colombia: SCAE-Bogot x
Apndice A: cuadros de resumen
Repblica Dominicana: Solidaridad x x

Repblica Dominicana: TAE/ILAE x x
Ecuador: BDH x
El Salvador: Red Solidaria x xf
Guatemala: Mi Familia Progresa x x
Honduras: PRAF x xg
Jamaica: PATH x
Mxico: Oportunidades x x
Nicaragua: Atencin a Crisisa x x
Nicaragua: RPS x x
Panam: Red de Oportunidades x x
Paraguay: Tekopor/Propias IIh x x
Per: Juntos x x
Yemen, Repblica de: BEDPa x Gnero
Asia meridional
Bangladesh: Fssap x Gnero
Bangladesh: PESP i x
x
217
03/08/2009 16:04:52
218
India: (haryana): Apni Beti Apna Dhan x Gnero x
Pakistn: CSPa Beneficiarios de programa de apoyo alimenticio x
Pakistn: Participation in Education through x x
Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable
Pakistn: Pesrp/Punjab Female School Stipend x Gnero
Program
Fuente: Perfiles de los programas.

Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care
of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap
= Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH
= Program of Advancement through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program;
PETI = Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignacin Familiar; ROSC = Reaching Out-
of-School Children; RPS = Red de Proteccin Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF =
Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
b. Tanto a nivel nacional (para identificar distritos pobres) como a nivel distrital (para identificar los subdistritos y colegios pobres).
c. Por lo menos la mitad de las becas a nivel colegial se asignaron a nias.
d. El programa Jefes y Jefas se inici en la crisis como programa de trabajo para jefes de familia desempleados.
e. Cubre a todos los nios de colegios pblicos hasta cuarto grado.
f. La focalizacin es slo en los 68 municipios menos pobres. La focalizacin en los 32 municipios ms pobres es slo geogrfica.
g. Slo pueden participar las familias en la zona cubierta por el proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo.
h. Propias II es un proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, que se basa en el programa Tekopor y financia beneficiarios adicionales
utilizando procedimientos similares.
i. Slo pueden participar ciertos tipos de colegios en las zonas rurales.
03/08/2009 16:04:52
Cuadro A.2 Estructura de focalizacin de los programas de TMC
Base de variacin del beneficio
Estructura familiar
Edad/ Tiempo
Ingreso Nmero Otros miembros grado de en el
Regin / Pas / Programa familiar de hijos Tope de la familia los nios Gnero programa
frica
Burkina Faso: Orphans and Vulnerable Children x x
Kenia: CT-OVC x
Nigeria: COPE x x
Camboya: Cessp xb No
Camboya: JFPR No x
Indonesia: JPS x No x
Indonesia: PKH x S x x
Filipinas: 4Ps x x c x x
Mx = 3
Turqua: SRMP x Sd xe x x

Argentina: Programa Familias x Mx = 6
Bolivia: Juancito Pinto f No
x
Brasil: Bolsa Alimentao x Mx = 3 xg
Brasil: Bolsa Escola x Mx = 3
Brasil: Bolsa Famlia xh x Mx = 3 x

219
03/08/2009 16:04:53
220
Estructura familiar
Edad/ Tiempo
Brasil: PETI x Si
Chile: SUF x
Colombia: Familias en Accin x xk
Colombia: SCAE-Bogot x No
Repblica Dominicana: Solidaridad x S l
Repblica Dominicana: TAE/ILAEm
Ecuador: BDH xn
El Salvador: Red Solidaria xo
Guatemala: Mi Familia Progresa x
Honduras: PRAF x p q x
x x
Jamaica: PATH x Mx = 20 xr xs x
Mxico: Oportunidades x S x x x x
Nicaragua: Atencin a Crisis t
x
Nicaragua: RPS xu x
v x
Panam: Red de Oportunidades
Paraguay: Tekopor/Propas II x Mx = 4 x
w
Per: Juntos
03/08/2009 16:04:53
Estructura familiar
Edad/ Tiempo

Yemen, Repblica de: BEDPa Mx = 3 x x
Asia meridional
Bangladesh: Fssap x No xx
Bangladesh: PESP x Sy
India: (Haryana): Apni Beti Apna Dhan x Mx = 3 x
a x z
Pakistn: CSP S
Pakistn: Participation in Education through Innovative x No
Scheme for the Excluded Vulnerable
Pakistn: Pesrp/Punjab Female School Stipend Program x

Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care of the Poor;
CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap = Female Secondary
School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement
through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program; PETI = Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignacin Familiar; ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Proteccin
Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia
Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
b. Los nios con la clasificacin de mxima pobreza en cada comit de administracin local reciben la beca de mayor monto.
c. El tope se aplica slo a la donacin educativa.
d. La parte de apoyo para salud de la transferencia es un beneficio fijo independiente del nmero de nios elegibles en la familia. La parte de apoyo para educacin
se paga por cada nio elegible.
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(Continuacin notas cuadro A.2)
222
e. Beneficio de salud para mujeres embarazadas y lactantes y pago adicional por parto en una clnica de salud.
f. El beneficio fue por hijo para todos los hijos en colegios pblicos hasta quinto grado en 2006 y hasta sexto en 2007.
g. Tambin son elegibles las mujeres embarazadas y lactantes de la familia.
h. Si el ingreso per cpita familiar mensual es menor de R$60, la familia recibe un beneficio fijo y uno variable que depende del nmero de hijos elegibles en la familia;
si el ingreso est entre R$61 y R$120, la familia slo recibe el beneficio variable.
i. Vara segn los estados.
j. Si califican dos hijos, la madre recibe dos beneficios del SUF. Se paga tambin el subsidio a la madre si sta califica.
k. El beneficio vara segn el grado y la edad de los hijos que asisten al colegio (cuantas distintas para primaria y secundaria) y segn la edad de otros menores de
la familia (por el subsidio de nutricin pagado por menores de 0 a 7 aos). No hay lmite en cuanto al nmero de beneficiarios. El beneficio vara tambin segn
la ubicacin pues es diferente en grandes zonas urbanas donde se encuentran en pruebas piloto estructuras distintas de subsidios para secundaria y se elimina el
subsidio para primaria en algunas ciudades. Para estas ubicaciones, el programa extiende tambin el subsidio de nutricin a los hijos mayores en algunos casos
para evitar abandonar a la familia si el nico subsidio que recibiese fuera el de asistencia a primaria.
l. Existe un beneficio fijo para el componente Comer es Primero y un beneficio educativo que es de US$9 por uno o dos hijos, US$14 por tres y US$19 por cuatro
o ms.
m. Transferencias independientes del tamao de la familia.
n. Existe un beneficio fijo, pero distintos montos si el jefe de familia es discapacitado o entrado en aos.
o. Existe un beneficio fijo tanto para educacin como para salud (US$15); hay un monto diferente si la familia tiene hijos cuyas edades les califican para ambos
beneficios (US$29).
p. El incentivo de salud tiene un mximo de dos hijos y el de educacin un mximo de tres.
q. Existe un pago adicional por el parto en una entidad pblica.
r. A partir de octubre 1 de 2008 entr en vigor un nuevo plan de beneficios. Los beneficios para los grados de secundaria fueron aumentados en un 50%, con relacin
al nivel base de beneficios y los beneficios para los grados de secundaria alta fueron aumentados en un 75%. Los estudiantes de PATH que culminen secundaria
y pasen a una institucin terciaria reciben un bono nico de J$15.000 como ayuda para esa transicin.
s. A partir de octubre de 2008, los muchachos reciben un beneficio 10% mayor que el de las muchachas en sus respectivos grados.
t. En adicin al componente tradicional de TMC el programa piloto incluy tambin un componente de capacitacin ocupacional y un componente de donacin de
negocio, los que se asignaron al azar entre las familias elegibles. En el diseo final del programa, se asign a las familias una de las siguientes tres intervenciones:
1) componente de TMC, 2) TMC ms capacitacin ocupacional, o 3) TMC ms componente de negocio.
u. Slo se pagan por hijo el pago de apoyo para materiales escolares y el incentivo para maestros; el resto de los beneficios se paga por familia.
v. Se trata de un beneficio fijo.
w. Se trata de un beneficio fijo.
x. Tanto el estipendio para el beneficiario como la matrcula pagada directamente al colegio por el programa aumentan por cada uno de los cinco grados de secun-
daria.
y. Tk100 por familia por mes, Tk25 por familia por mes si hay ms de un estudiante en la familia.
z. Cada familia beneficiaria tiene derecho a recibir PR200 por mes por un hijo y PR350 por mes si hay dos o ms hijos en la familia.
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Cuadro A.3 Programas de pago
Frecuencia
Regin / Pas / Programa Receptor del pago de los pagos Sistema de pago
frica
Burkina Faso: Orphans and Padre/custodio Trimestral Por medio del comit contra el VIH/SIDA de la aldea
Vulnerable Childrena
Kenia: CT-OVCa Padre/custodio Bimensual En 30 de los 37 distritos, con la estructura existente por medio de las
tesoreras distritales; en los siete distritos restantes, por medio de
las oficinas postalesb

Nigeria: COPE Madre y miembro de- Mensual A travs de agencias de microcrdito y bancos comunitarios locales
signado de la familia

Camboya: Cessp Padre/custodio Tres cuotasc Entrega del dinero en efectivo en ceremonias escolares
Camboya: JFPR Padre/custodio Tres cuotas Entrega del dinero en efectivo en ceremonias escolares
Indonesia: JPS Directamente a los Mensual Pago de efectivo en oficinas postales localesd
estudiantes (o sus
familias)
Indonesia: PKH Madre o mujer a Trimestral Pago de efectivo en oficinas postales locales
cargo de los hijos en
la familia
Filipinas: 4Ps Madre Mensual Land Bank of the Philippines
Turqua: SRMP Madre Bimensuale A travs de una entidad bancaria; donde el banco no tiene agencia,
a travs del servicio postal

Argentina: Programa Familias Madre Mensual Mediante tarjetas dbito con el Banco de la Nacin Argentina
Bolivia: Juancito Pinto Hijo (acompaado por Anualmente El ejrcito distribuye los pagos de dinero en los colegios
el padre o custodio)
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Frecuencia
Brasil: Bolsa Alimentao Madre Mensual Transferencias acreditadas a tarjeta magntica utilizables para retirar
dinero en oficinas de bancos oficiales federales; en municipios muy
aislados, a travs de agentes de lotera o tiendas
Brasil: Bolsa Escola Madre Mensual Transferencias acreditadas a tarjeta magntica utilizables para retirar
dinero en oficinas de bancos oficiales federales; en municipios muy
aislados, a travs de agentes de lotera o tiendas
Brasil: Bolsa Famlia Madre Mensual Transferencias acreditadas a una tarjeta dbito distribuida a los bene-
ficiarios
Brasil: PETI Madre Mensual Depsito en cuenta bancaria el beneficiario
Chile: Chile Solidario Madre Mensual A travs de centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social
Chile: SUF Madre Mensual A travs de centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social
Colombia: Familias en Accin Madre Bimensual A travs del sistema bancario
Colombia: SCAE-Bogot Estudiante f A travs de cuenta bancaria del beneficiario con tarjeta dbito aso-
Bimensual
ciada
Repblica Dominicana: Solidaridad Jefe de la familia Bimensualg Con tarjeta dbito utilizable slo en ciertos almacenes para ciertos
productos (alimentos y tiles escolares)
Repblica Dominicana: TAE/ILAE Madre Bimensual Mediante cheques distribuidos a travs de los colegios
Ecuador: BDH Mujeres Mensual Pago en cualquier agencia bancaria de la mayor red de bancos privados
(Barred) o del Banco Nacional Agrcola
El Salvador: Red Solidaria Madre Bimensual En efectivo en puntos de pago; pagos subcontratados con un banco
comercial
Guatemala: Mi Familia Progresa Madre Bimensual A travs de un banco oficial (BanRural)
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Frecuencia
Honduras: PRAF Madre Cada seis meses Cupones para cobrar en agencias de Banhcaf
Jamaica: PATH Representante Bimensual Entrega de cheques en oficinas postales; tarjetas de prepago
de la familia o su
agente
Mxico: Oportunidades Madre Bimensual Efectivo en puntos de pago y pagos a travs de cuenta de ahorro
del beneficiario en Bansefi

Nicaragua: Atencin a Crisisa Custodio del hijo Bimensual Efectivo en puntos de pago
Nicaragua: RPS Custodio del hijo Bimensual Efectivo en puntos de pago
Panam: Red de Oportunidades Madre Bimensual En oficinas postales y bancos comerciales
Paraguay: Tekopor/Propas II Madre Bimensual Cajeros mviles
Per: Juntos Madre Mensual A travs de cuenta bancaria del beneficiario en el Banco de la Nacin
y tarjeta dbito asociada
Yemen, Repblica de: BEDPa Madre en algunos Trimestral Entrega del dinero en reuniones de padres en el colegio
colegios; padre en
otros
Asia meridional
Bangladesh: Fssap Estudiante femenino Semestral Depsito directo en cuenta bancaria a nombre de la muchacha
Bangladesh: PESP Custodio del bene- Trimestral Transferencia bancaria a cuenta del beneficiario
ficiario
Bangladesh: ROSC Madre/custodio Semestralh Transferencia bancaria a cuenta del beneficiario
India: (haryana): Apni Beti Apna Muchachas Una vez Bono de ahorros redimibles al cumplir el beneficiario 18 aos de
Dhan edad
Pakistn: CSPa Padre/custodio Trimestral En oficinas postales
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Frecuencia
Pakistn: Participation in Education Familia del estudiante Trimestral Transferencia directa mediante orden de dinero postal
through Innovative Scheme for the
Excluded Vulnerable
Pakistn: Pesrp/Punjab Female Familia del estudiante Trimestral Transferencia directa mediante orden de dinero postal de la oficina del
School Stipend Program distrito de educacin

Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care
of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap
= Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH
= Program of Advancement through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program;
PETI = Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignacin Familiar; ROSC = Reaching Out-
of-School Children; RPS = Red de Proteccin Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF =
Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
b. Se experimentarn y evaluarn otras modalidades de pago en la segunda fase del programa.
c. Octubre, enero y abril.
d. Se cambi ms tarde y los colegios cobran el dinero directamente a nombre de los padres.
e. bimensual para la donacin educativa, mensual para la de embarazo, donacin de una vez por parto en una clnica.
f. El programa piloto comprende tres tipos de intervenciones con distintos planes de pago: 1) pagos bimensuales; 2) pagos bimensuales de un beneficio
parcial, el resto se acumula y est disponible al inicio del ao escolar (diciembre); 3) pagos bimensuales y un pago adicional al graduarse e inscribirse en
educacin superior.
g. El componente Comer es Primero se paga mensualmente y el componente ILAE bimensualmente.
h. Marzo/abril y septiembre/octubre.
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Cuadro A.4 Programa de TMC de un vistazo
Regin / Pas Programa Evaluacin
frica
Burkina Faso Orphans and Vulnerable Childrena
Kenia CT-OVCa
Nigeria COPE
Camboya Cessp x
JFPR Programa de becas femeninas x
Indonesia JPS x
a
PKH
Filipinas 4Ps
Turqua SRMP x
Argentina Programa Familias
Bolivia Juancito Pinto
Brasil Bolsa Alimentao x
Bolsa Escola x
Bolsa Famlia x
PETI x
Chile Chile Solidario x
SUF
Colombia Familias en Accin x
a x
SCAE-Bogot
Repblica Dominicana Solidaridad
ILAE (antes TAE)
Ecuador BDH x
El Salvador Red Solidaria
Guatemala Mi Familia Progresa
Honduras PRAF x
Jamaica PATH x
Mxico Oportunidades (antes Progresa) x
Nicaragua Atencin a Crisis
RPS x

Regin / Pas Programa Evaluacin

Panam Red de Oportunidades
Paraguay Tekopor/Propas II
Per Juntos
Yemen, Repblica de BEDPa
Asia meridional
Bangladesh Fssap x
PESP
ROSC x
India: (Haryana) Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza)
Pakistn CSPa
Participation in Education through Innovative Scheme
for the Excluded Vulnerable
Pesrp/Punjab Female School Stipend Program x

Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia
Education Sector Support Project; COPE = Care of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash
Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap = Female
Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program;
JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PESP =
Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program; PETI = Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignacin Familiar;
ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Proteccin Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la
Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta
de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.

Burkina Faso
Programa: Orphans and Vulnerable Children
Ao de inicio 2008 (octubre)

Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres de HNV con VIH/SIDA en aldeas de la regin Nahouri; no se
ha lanzado el programa en la provincia Sanmatenga.
Mtodo de focalizacin Geogrfica y reemplazo de comprobacin de medios de vida
Cobertura 3.250 familias
Incidencia No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios Nios de 0 a 6 aos de edad: CFAF 1.000/trimestre o CFAF 4.000/ao
Nios de 7 a 10 aos de edad: CFAF 2.000/trimestre o CFAF 8.000/ao
Nios de 11 a 15 aos de edad: CFAF 4.000/trimestre o CFAF 16.000/
ao
En aldeas con TMC, se efectan los pagos segn se describe adelante en
"condiciones". En aldeas con TMI, se efectan los pagos sin condicio-
nes.
Receptor del pago Padre/custodio
Mtodo de pago Por medio del comit contra el VIH/SIDA de la aldea
Frecuencia de pagos Trimestral
Duracin 2 aos
Beneficios adicionales Salud y educacin
Condiciones
Salud Nios de 0 a 6 aos de edad deben asistir regularmente a un centro de
salud; confrmacin del proveedor de servicios de salud.
Educacin Asistencia al colegio de por lo menos el 90% en un ciclo de 3 meses
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Los beneficiarios reciben formularios/folletos en los que aparece la con-
mtodo firmacin del cumplimiento de los proveedores de servicios de salud y
educacin y los beneficiarios los presentan a la oficina local del programa
regularmente.
Verificacin de cumplimiento, Trimestral
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento No registradas an
Administracin del programa

Acuerdo institucional Le Conseil national de lutte contre le VIH/SIDA et les IST
Costos del programa Presupuesto: US$1,4 millones (programa y evaluacin de impacto)
Fuente: Base de datos de World Development Indicators, 2008.

Nota: HNV = Hurfanos y Nios Vulnerables; PPC = paridad de poder de compra.

(Continuacin Burkina Faso)
Contexto del pas
General
Poblacin (total) 14,8 millones (2006)
PIB per cpita (PPC, US$ 2006) US$1.120 (2007)
Razn de recuento de pobreza a US$2/da No disponible
Educacin
Inscripcin neta en primaria 47,8% total (2006)
42,9% para muchachas, 52,5% para muchachos
Inscripcin neta en secundaria 12% total (2006)
12% para muchachas, 14% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutricin infantil (atrofia) 35% (2006)
Nacimientos atendidos por personal de salud 53,5% (2006)
calificado

Kenia
Programa: Cash Transfers for Orphans and Vulnerable Children
Ao de inicio 2004
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con HNV de 0 a 17 aos de edad
Mtodo de focalizacin Geogrfica y evaluacin comunitaria
Cobertura 12.500 HNV en 37 distritos (el programa aspira cubrir 100.000 familias a
escala total, llegando a un estimado de 300.000 HNV.
Estructura de beneficios K Sh1.000 (US$13,70) para 1-2 HNV, K Sh2.000 (US$20,50) para 3-4 HNV
y K Sh3.000 (US$27,40) para 5 o ms HNV de 0 a 17 aos.
Receptor del pago Padre/custodio
Mtodo de pago A travs de tesoreras distritales y oficinas postalesa
Frecuencia de pagos Bimensual
Duracin Mientras sea elegible, o mximo de 5 aos en el programa
Beneficios adicionales Referencia a otros programas para tratamitno antirrtroviral para beneficiarios
que se declaren con VIH/SIDA positivob.
Condiciones
Salud Visitas a centros de salud para vacunacin de hijos de 0 a 1 ao seis veces
al ao.
Visitas a centros de salud para chequeo de crecimiento y suplemento de
vitamina A de hijos de 1 a 5 aos dos veces al ao.
Educacin Asistencia al colegio de por lo menos el 80% a colegios bsicos para nios
de 6 a 17 aos.
Asistencia a sesiones de apreciacin para miembros adultos una vez al
ao.
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Las oficinas de nios del distrito proveen formularios a los proveedores
mtodo de servicios de educacin y salud, que son responsables de registrar la
asistencia de los nios beneficiarios.
Los funcionarios de nios voluntarios recogen los formularios y los llevan
a las oficinas del distrito donde se ingresa la informacin al sistema de
informacin de la administracin.
Verificacin de cumplimiento, Cada 2 meses para los nios de 0 a 1 ao de edad
frecuencia Cada 6 meses para los nios de 1 a 5 aos de edad
Cada 2 meses para los nios de 6 a 17 aos de edad
Cada 12 meses para las sesiones de apreciacin de los adultos
Estadsticas de cumplimiento No disponibles

(Continuacin Kenia)

Acuerdo institucional Department of Childrens Services del Ministry of Home Affairs
Costos del programa Costo total: US$2,2 millones, cubriendo 3.000 familias (AF 2006). El costo
del programa a escala total se estima en US$US$31,6 millones para cubrir
100.000 familias (AF 2011).
Costos administrativosc (como porcentaje de las transferencias): 183,5%
(AF 2006). A escala total se estiman que los costos administrativos bajen
al 13,9%.
Fuente: Gobierno de Kenia, 2006b, 2007; Pearson y Alviar, 2006; contexto del pas: Base de datos de World Deve-
lopment Indicators, 2008.
Nota: HNV = Hurfanos y Nios Vulnerables; PPC = paridad de poder de compra; AF = ao fiscal.
a. Otras modalidades de pago se encuentran en discusin cuando aumente la escala del programa
b. El vnculo con estos programas se encuentra todava en discusin
c. Los costos administrativos no incluyen costos de diseo, focalizacin, inscripcin y formacin de capacidad.
Contexto del pas
General
Razn de recuento de pobreza a US$2/da 58,3% (1997)
Educacin
Inscripcin neta en secundaria 41,5% total (2005)
Salud
Prevalencia de desnutricin infantil (atrofia) 35,8% (2003)
calificado

Nigeria
Programa: Care of the Poor
Ao de inicio 2008
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias con jefe de familia mujer
Familias con jefe de familia entrado en aos
Familias con jefe de familia con deficiencias fsicas (por ejemplo, pacientes
de lepra).
Familias con jefe en pobreza transitoria (por ejemplo agricultores estacio-
nales).
Pacientes de FVV (fstula vesico vaginal), familias afectadas por el VIH
Mtodo de focalizacin Focalizacin comunitaria con comprobacin de medios de vida
Cobertura 3.000 familias en cada uno de los 12 estados piloto para finales de 200
Incidencia
Estructura de beneficios Transferencia monetaria (la Basic Income Guarantee) basada en el nmero de
hijos por familia: 1 hijo, =
N1.500; 2-3 hijos, =
N3.000; 4 o ms hijos, =
N5.000.
Ahorro obligatorio de = N7.000 mensuales a favor de los participantes para ser
desembolsados como suma total despus de un ao para el establecimiento
de microempresas viables despus de recibir capacitacin.
Receptor del pago Madre y miembro de familia designado
Mtodo de pago A travs de agencias de microcrdito y bancos comunitarios locales
Frecuencia de pagos Mensual
Duracin Mientras sea elegible
Beneficios adicionales Ninguno
Condiciones
Salud Las mujeres embarazadas de familias beneficiarias deben asistir a, y presentar
evidencia de atencin prenatal.
Educacin Los beneficiarios deben asegurar la inscripcin escolar de los hijos en edad
escolar hasta el nivel de educacin bsica (primaria a secundaria bsica).
Es necesaria la sistencia de al menos un 80% para tener acceso a la trans-
ferencia).
Asistencia a sesiones de apreciacin para miembros adultos una vez al
ao.
Otras Las madres de las familias beneficiarias con posibilidad de capacitacin de-
ben asistir a capacitacin en destrezas de vida y vocacionales, salud bsica
y sanidad cuando haya disponibilidad para la comunidad.
Verificacin de cumplimiento, Los beneficiarios reciben formularios/folletos en los que aparece la con-
mtodo firmacin del cumplimiento de los proveedores de servicios de salud y
educacin y los beneficiarios los presentan a la oficina local del programa
regularmente.

(Continuacin Nigeria)
Verificacin de cumplimiento, Mensual

frecuencia

Acuerdo institucional Oficina del National Poverty Education Program a nivel federal y estatal;
agencias estatales para las TMC, oficina del gobierno local.
Costos del programa Costo total: US$2,2 millones, cubriendo 3.000 familias (AF 2006). El costo
del programa a escala total se estima en US$US$31,6 millones para cubrir
100.000 familias (AF 2011).
Fuente: Personal del Banco y base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
Contexto del pas
General
Poblacin (total) 148 millones (2007)
PIB per cpita (PPC, US$ 2005) US$1.731
Educacin
Inscripcin neta en primaria 63% total (2006)
Inscripcin neta en secundaria No disponible
Salud
Nacimientos atendidos por personal de salud 36% (2003
calificado

Camboya
Programa: Cambodia Education Sector Support Project
Ao de inicio 2005
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Nios que terminaron sexto grado
Mtodo de focalizacin Focalizacin geogrfica de colegios, luego puntaje de solicitudes en cada
colegio por los CAL.
Cobertura 100 colegios de secundaria ubicados en las comunidades ms pobres del
pas, recibiendo cada colegio pequeo (de menos de 200 estudiantes) 20
becas nuevas al ao, y cada colegio grande (ms de 200 estudiantes)
50 becas nuevas al ao; unos 3.850 receptores en cada ao, en
aproximadamente 14% de los colegios de secundaria baja.
Incidencia 32% del quintil ms pobre
Estructura de beneficios La mitad ms pobre (segn el puntaje del reemplazo de la comprobacin
de medios) de los estudiantes becados en cada colegio recibe una beca de
US$60; la mitad menos pobre recibe US$45.
Receptor del pago Padre/custodio (usualmente la madre)
Mtodo de pago Entrega del dinero en ceremonias escolares
Frecuencia de pagos 3 cuotas
Duracin 3 aos de secundaria baja
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Inscripcin en el colegio
Asistencia regular al colegio (no ms de 10 das de ausencia en un ao
sin buena razn).
Mantener la promocin al grado siguiente
Otras Acuerdo de utilizar los fondos de la beca para educacin (sin verificar)
Verificacin de cumplimiento, El colegio controla la inscripcin, asistencia y promocin de grados; suministra
mtodo informacin a los CAL cuando haya necesidad.
Verificacin de cumplimiento, Asistencia: en curso
frecuencia
Promocin: al final del ao escolar

Acuerdo institucional Directorate General of Education a nivel central; CAL a nivel escolar, con
apoyo de las oficinas provinciales y distritales de educacin.
Costos del programa Presupuesto general: US$5 millones en 5 aos
Fuente: Royal Government of Cambodia, 2005; contexto del pas: base de datos de World Development Indicators.
Nota: CAL = comits de administracin locales; PPC = paridad de poder de compra.

(Continuacin Camboya)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Camboya
Programa: Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program
Ao de inicio 2002
Condicin Cerrado (pero continuado en forma modificada como Cessp)
Enfoque
Poblacin objetivo Nias que inician sptimo grado
Mtodo de focalizacin Focalizacin geogrfica de colegios, luego puntaje de solicitudes en cada
colegio por los CAL.
Cobertura 93 colegios de secundaria ubicados en las comunidades ms pobres del pas,
recibiendo cada colegio 45 becas para nias pobres que entran a sptimo
grado (alrededor de 4.145 nias y el 15% de los colegios de secundaria
baja).
Incidencia
Estructura de beneficios Beneficio fijo de US$45 para cada nia
Receptor del pago Padre/custodio (usualmente la madre)
Mtodo de pago Entrega del dinero en ceremonias escolares
Frecuencia de pagos 3 cuotas
Duracin 3 aos de secundaria baja
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Inscripcin en el colegio
Asistencia regular al colegio (no ms de 10 das de ausencia en un ao
sin buena razn).
Mantener la promocin al grado siguiente
Otras Acuerdo de utilizar los fondos de la beca para educacin (sin verificar)
Verificacin de cumplimiento, El colegio controla la inscripcin, asistencia y promocin de grados; suministra
mtodo informacin a los CAL cuando haya necesidad.
Verificacin de cumplimiento, Asistencia: en curso
frecuencia
Promocin: al final del ao escolar

Acuerdo institucional Directorate General of Education a nivel central; CAL a nivel escolar, con
apoyo de las oficinas provinciales y distritales de educacin.
Costos del programa Presupuesto general: US$3 millones en 3 aos
Fuente: Collins, 2006; Filmer y Schady, 2006; contexto del pas: base de datos de World Development Indicators
Nota: Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; CAL = comits de administracin locales; PPC = paridad
de poder de compra.

(Continuacin Camboya)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Indonesia
Programa: Jaring Pengamanan Sosial
Ao de inicio 1998
Condicin Cerrado
Enfoque
Poblacin objetivo El 6% de los estudiantes inscritos en primaria, el 17% de los inscritos en
secundaria baja y el 10% de los inscritos en secundaria alta.
Mtodo de focalizacin Geogrfica para los distritos ms pobres, luego evaluacin comunitaria de
los comits de distrito para identificar colegios y de comits escolares para
identificar estudiantes.a
Cobertura Entre 1,2 y 1,6 millones de becas (ao acadmico 1998/99)
9,5% (2001), 5,9% (2002) y 7,6% (2003) de las familias con hijos desde
primaria hasta secundaria alta (con cobertura ms alta en regiones ms
pobres).
14,9% (2001), 9,4% (2002) y 12,2% (2003) del quintil ms pobre
Incidencia 39,3% al quintil ms pobre (2004)
Estructura de beneficios Rp10.000 al mes para estudiantes de primaria
Rp20.000 al mes para estudiantes de secundaria baja
Rp25.000 al mes para estudiantes de secundaria alta
Receptor del pago Estudiantes o sus familias
Mtodo de pago A travs de las oficinas postales localesb
Beneficios adicionales Donacin en bloque a colegios
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Permanecer inscrito en el colegio
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, No disponible
mtodo
frecuencia
Acuerdo institucional
Costos del programa US$114 millones para el primer ao (ao acadmico 1998/99), US$350
millones en 3 aos.c
Fuente: Cameron, 2002; Pritchett, Sumarto y Suryahadia, 2003; Banco Mundial, 2006c; Sparrow, 2007; contexto del
pas: base de datos de World Development Indicators, 2008.
a. Un mnimo del 50% de las becas asignadas a muchachas, de ser posible.
b. Esto cambi despus y los colegios los cobran directamente a nombre de los padres.
c. Rp2,7 billones en 2003; el programa se expandi en 2005 a Rp6,3 billones, de los cuales aproximadamente
Rp5,1 billones asignados a donaciones en bloque a colegios y slo unos Rp272.000 milllones van a las becas para
estudiantes de secundaria alta.

(Continuacin Indonesia)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Indonesia
Programa: Program Keluarga Harapan
Ao de inicio 2007
Condicin En curso
Enfoque
Poblacin objetivo Familias ms pobres
Mtodo de focalizacin Reemplazo de comprobacin de medios de vida
Cobertura En 2007: 348 subdistritos en 49 distritos, 7 provincias; incluye 387,928
de las familias ms pobres (objetivo en 2007 es 500.000 de las familias
ms pobres).
En 2008: la cifra anterior para 2007 ms nuevas ubicaciones (292 sub-
distritos, 22 distritos, 6 provincias); incluye nuevos miembros por aproxi-
madamente 245.371 de las familias ms pobres.
Incidencia An sin datos
Estructura de beneficios Mnimo de Rp600.000 y mximo de Rp2.200.000
Receptor del pago La madre o la mujer a cargo de los nios de la familia
Mtodo de pago A travs de las oficinas postales locales
Duracin Mientras sea elegible, durante seis aos. Dos recertificaciones (por ejemplo,
despus de 3 y 6 aos de implementacin). Se excluye a los miembros si la
primera recertificacin (despus de 3 aos) confirma que no son elegibles
en trminos de pobreza. Se excluye a los miembros al margen de los resul-
tados de la segunda recertificacin (despus de seis aos). Se desarrollarn
estrategias de salida para quienes continen en la pobreza.
Beneficios adicionales Los miembros son elegibles automticamente para los programas AskesKin
(seguro de salud para los pobres) y Bantuan Opersional Sekolah (dispensa
de tarifas escolares y asistencia de transporte).
Condiciones
Salud Visitas de los nios de 0 a 6 aos de edad a clnicas de salud para utilizar
los servicios de acuerdo con los protocolos del Departamento de Salud.
Asistencia de embarazadas (y lactantes) a clnicas de salud para recibir
exmenes prenatales (y posnatales), de acuerdo con los protocolos del
Departamento de Salud.
Educacin Asistencia de los nios de 7 a 15 aos un mnimo del 85% de los das
escolares.
Los jvenes de 15 a 18 aos de edad que no hayan terminado 9 aos
de educacin bsica deben inscribirse a un programa educativo para
completar el equivalente de 9 aos de educacin bsica.
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Es espordica todava; estn en construccin sistemas de informacin para
mtodo la administracin.
Verificacin de cumplimiento, Cada 3 meses
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento An sin datos

(Continuacin Indonesia)

Acuerdo institucional La National Development Planning Board (diseo), la Central Statistics
Agency (focalizacin), el Ministry of Social Welfare (implementacin), PT
Post Indonesia (pagos), Coordinating Ministry of Social Welfare (control y
coordinacin).
Costos del programa Rp1 billn
Fuente: Gobierno de Indonesia, 2007a, 2007b, 2007c, 2007d; contexto del pas: base de datos de World Develop-
ment Indicators, 2008.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Filipinas
Programa: Pantawid Pamilyang Pilipino Program
Ao de inicio 2008
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Para salud: familias pobres con hijos menores de 5 aos y/o mujeres
embarazadas.
Para educacin: familias pobres con hijos de 6 a 14 aos de edad
Total de beneficiarios: aproximadamente 380.000 familias
Mtodo de focalizacin Sistema nacional de focalizacin familiar basado en reemplazo de compro-
bacin de medios de vida.
Cobertura Familias pobres en 140 de los municipios y 10 ciudades ms pobres
Incidencia Sin medir todava
Estructura de beneficios P500 (US$11)a por familia
Transferencia para salud fijada actualmente en =
por mes (para un perodo de 12 meses por ao), con cualquier nmero
de hijos.
Transferencia para educacin de =
P300 (US$7)a por mes (para un perodo
de 10 meses por ao), hasta un mximo de 3.
Receptor del pago La madre
Mtodo de pago Land Bank of the Philippines (tarjetas de efectivo y nmina)
Duracin 2008 (prepiloto); actualmente para cubrir por 5 aos al total de beneficiarios
(2009-13).
Beneficios adicionales Los miembros son elegibles automticamente para los programas AskesKin
(seguro de salud para los pobres) y Bantuan Opersional Sekolah (dispensa
de tarifas escolares y asistencia de transporte).
Condiciones
Salud Asistencia de nios y mujeres embarazadas a centros y puestos de salud
para chequeos regulares de salud preventiva y vacunas, de acuerdo con el
protocolo del Departamento de Salud.
Educacin Inscripcin de los hijos en el colegio y asistencia a ms del 85% de las
clases.
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Los colegios y centros de salud informan mensualmente las ausencias de
mtodo los beneficiarios al enlace municipal; la informacin se procesa a nivel
municipal o regional para actualizar la base de datos central y efectuar los
pagos correspondientes.
frecuencia

(Continuacin Filipinas)

Acuerdo institucional El Departamento de Bienestar Social y Desarrollo acta como agencia eje-
cutora, en asociacin del Departamento de Salud y Educacin.
Costos del programa US$471 millones en un perodo de 5 aos (2009-13)
Fuente: Personal del Banco; para poblacin: National Statistics Office; para PIB per cpita: World Development Indicators,
2008; para razn de recuento: Banco Mundial; para contexto de pas/educacin: Philippines Department of Education;
para contexto de pas/salud: World Development Indicators, 2008, National Statistical Coordination Board.
a. US$1 = =P45.
Contexto del pas
General
Poblacin (total) 88,6 millones (agosto de 2007)
Razn de recuento de pobreza a US$2/da 56,1%
Educacin
Inscripcin neta en primaria 83,2% (2007)
Inscripcin neta en secundaria 58,6% (2007)
Salud
calificado

Turqua
Programa: Social Risk Mitigation Project
Ao de inicio 2001
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con nios de 0 a 6 aos de edad o en primaria o secundaria
y madres embarazadas (6% ms pobre de la poblacin).
Cobertura 855.906 familias; unos 2,5 millones de beneficiarios, o el 2,8% de la po-
blacin (fin de 2006).
Estructura de beneficios Donacin para educacin, por mes: primaria, US$13 por nio, US$16 por
nia; secundaria, US$23 por muchacho, US$30 por muchacha.
Donacin para salud: US$12,50 por cada hijo de 0 a 6 aos, en 12 meses
Donacin por embarazo: US$13 por mes durante el embarazo y un perodo
de lactancia de 2 meses.
Por parto en una clnica de salud: pago por una vez de US$41
Mtodo de pago A travs de entidad bancaria el servicio postal (para las zonas en las que el
banco no tiene agencias).
Frecuencia de pagos Bimensual (por eduacin), mensual (por embarazo) y una vez (por parto
institucional).
Beneficios adicionales En adicin a la donacin en salud, se informa/capacita a las madres sobre
cuidado de los hijos, nutricin y otra informacin mdica pertinente en
las clnicas de salud al llevar a los hijos para el examen mdico regular.
Servicios para los adultos: el componente de iniciativa local del SRMP; otros
apoyos del proyecto de la Direccin General, permiten apoyo a ciudadanos
necesitados (o padres de beneficiarios de la TMC) para capacitacin para
empleo, empleo temporal o proyectos de generacin de ingresos).
Condiciones
Salud De salud y embarazo: visitas regulares a la clnica, de acuerdo con la tabla
el Ministerio de Salud.a
Educacin Asistencia de al menos el 85% de los das escolares totales de cada mes
No repetir el mismo grado ms de una vez
Otras Ningunab
Verificacin de cumplimiento, Las oficinas locales de asistencia local envan formularios de seguimiento a
mtodo colegios y clnicas a las que asisten los beneficiarios y los reciben diligencia-
dos. Las oficinas locales ingresan los datos al software basado en la web;
las cantidades de pago para cada beneficiario se calculan automticamente
con base en esos datos.
frecuencia

(Continuacin Turqua)

Acuerdo institucional Unidad de coordinacin de proyecto del Directorate General of Social Assi-
tance and Solidarity del despacho del Primer Ministro turco, oficinas locales
del Directorate General.
Costos del programa Presupuesto: US$360 millones (0,14% del PIB; mayo de 2006)
Fuente: Ahmed, Gilligan y otros, 2006; Kudat, 2006; Adato y otros, 2007; contexto del pas: base de datos de World
Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra; SRMP = Social Risk Mitigation Program.
a. Para la donacin de salud, los perodos de seguimiento de la salud son: 1) los nios de 0 a 6 meses requieren che-
queos regulares cada mes; 2) los de 7 a 18 meses cada dos meses; y 3) los de 19 a 72 meses, cada 6 meses. Para
la donacin por embarazo los perodos de seguimiento son: 1) chequeos regulares cada mes hasta el nacimiento;
2) parto en un hospital, y 3) chequeos de posparto despus del nacimiento.
b. Implcitamente para obtener documentacin, pues los beneficiarios deben presentar certificados de nacimiento y
matrimonio para poder presentar solicitud para el beneficio.
Contexto del pas
General
Poblacin (total) 70, 5 millones (2007)
Educacin
Salud
Nacimientos atendidos por personal de salud 83% (2003)
calificado

Argentina
Programa: Programa Familias
Ao de inicio 2002
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias con un beneficiario actual del programa Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados,a con al menos dos hijos que cuidar y que no hayan terminado
secundaria.b
Mtodo de focalizacin Categrico; los criterios son los jefes de familia (autodeclarados), embaraza-
das (o con cnyuge embarazada), hijos menores de 18 aos o discapacitados,
no incluidos en los registros federales.
Cobertura 504,784 familias (agosto de 2007)
Estructura de beneficios Arg$155-305 por mes por hijo de 5 a 19 aos de edad, dependiendo del
nmero de hijos (mnimo 2, mximo 6).
Mtodo de pago Mediante tarjetas dbito del Banco de la Nacin Argentina
Beneficios adicionales Beneficio mensual de Arg$50 por jvenes y adultos de la familia que
deseen terminar su educacin o capacitacin vocacional.
Actividades para estimular y apoyar la culminacin de la educacin,
campaas de alfabetizacin, capacitacin, desarrollo comunitario.
Condiciones
Salud Cumplimiento con el Plan Nacional de Vacunacin para nios menores
de 19 aos.
Chequeos bimensuales para mujeres embarazadas
Educacin Inscripcin escolar
Asistencia regular al colegio para los hijos de 5 a 19 aos de edad, o
culminacin de la secundaria o nivel polimodal.
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Los beneficiarios deben suministrar prueba de cumplimiento con las condi-
mtodo ciones en la oficina local del programa.
Verificacin de cumplimiento, Dos veces al ao
frecuencia

(Continuacin Argentina)

Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social, oficinas locales del programa
Costos del programa Presupuesto: US$853,3 millones en la fase 1 (prstamo del BID)
Fuente: Sitio web del programa: http:77www.desarrollosocial.gov.ar/planes/pf/default.asp; contexto del pas: base de
datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: BID = Banco Interamericano de Desarrollo; PPC = paridad de poder de compra.
a. Programa de transferencias para jefes de familia desempleados.
b. Los beneficiarios del programa Jefes migran al Programa Familias voluntariamente; no en adicin al beneficio de
Jefes. Hasta el 10% de los beneficiarios puede provenir de remplazo de comprobacin de medios y no a travs
de Jefes.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Bolivia
Programa: Juancito Pinto
Ao de inicio 2006
Condicin En curso
Enfoque
Poblacin objetivo Nios de colegios pblicos hasta sexto grado
Mtodo de focalizacin Categrica (oferta de cobertura universal para los nios)
Cobertura 1,2 millones de nios
Estructura de beneficios Bs200 (US$25) por nio por ao
Receptor del pago Nio acompaado del padre o custodio
Mtodo de pago El ejrcito distribuye los pagos en efectivo en ceremonias escolares
Frecuencia de pagos Anual
Condiciones
Salud No disponible
Educacin Asistir a clases al menos el 75% del ao escolar
Otras No disponible
Verificacin de cumplimiento, Los colegios deben presentar sus registros de inscripciones a la oficina de
mtodo gobierno distrital.
Verificacin de cumplimiento, Anual
frecuencia

Acuerdo institucional Ministerio de Educacin
Costos del programa US$30 millones por ao
Fuente: Banco Mundial, 2007; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.

(Continuacin Bolivia)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Brasil
Programa: Bolsa Alimentao
Ao de inicio 2001
Condicin Suspendido (integrado a Bolsa Famlia a partir de 2003)
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con mujeres embarazas y lactantes e hijos de 0 a 6 aos de
edad y con un IPC de menos de R$90,21.
Mtodo de focalizacin Geogrfica y comprobacin de medios de vida
Cobertura 1,5 millones de beneficiarios en 2003 (24.175 familias en diciembre de
2005).
Estructura de beneficios R$15 por hijo por mes, para un mximo de 3 hijos
Mtodo de pago Transferencias acreditadas a tarjeta magntica utilizable para retiro de
dinero en las oficinas de un banco federal, o en municipios muy aislados
con agencias de lotera.
Duracin 6 meses inicialmente; despus de veriifcacin de cumplimiento, perodos
adicionales de 6 meses.
Condiciones
Salud Cumplir un programa mnimo de visitas para atencin prenatal
y posnatal.
Controlar el crecimiento de los hijos
Mantener actualizadas las vacunas
Participar en seminarios de educacin nutritiva
Educacin Ninguna
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, El ministerio de salud en cada municipio verificaba la asistencia de cada
mtodo beneficiario a las clnicas e informaba a las autoridades federales enviando
una lista de beneficiarios cumplidos cada 6 meses.
Verificacin de cumplimiento, Vara segn el municipio; reporte a autoridades federales cada 6 meses
frecuencia

(Continuacin Brasil)

Acuerdo institucional Ministerio de Salud
Costos del programa Presupuesto: R$8,3 millones (2005)
Costos administrativos: 3,42% del costo del programaa (2003)
Fuente: Government of Brazil, 2004; Morris, Olinto y otros, 2004; contexto del pas: Base de datos de World Deve-
Nota: IPC = ingreso per cpita; PPC = paridad de poder de compra.
a. Razn de costos administrativos a transferencias.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Brasil
Programa: Bolsa Escolaa
Ao de inicio 2001
Condicin Suspendido (integrado a Bolsa Famlia a partir de finales de 2003)
Enfoque
Poblacin objetivo Familias con hijos de 6 a 15 aos de edad y con un IPC no mayor de R$90
(US$43).
Cobertura 8,2 millones de nios en 4,8 millones de familias (fin de 2001); 1,9 millones
de familias en diciembre de 2005.
Incidencia 40% al quintil ms pobre (2003)
Estructura de beneficios R$15 (US$7) por hijo por mes, para un mximo de 3 hijosb
Mtodo de pago Transferencias acreditadas a tarjeta magntica utilizable para retiro de dinero
en las oficinas de Caixa Econmica Federal, o en municipios muy aislados
con agencias de lotera.
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los das escolares
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Los directores de colegio envan datos de asistencia a la secretara municipal
mtodo de educacin, que los ingresa al sistema del Ministerio de Educacin (por
Internet o CD-ROM).
Verificacin de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento 19% de los colegios reporta informacin de asistencia

Acuerdo institucional Ministerio de Educacin
Costos del programa Presupuesto: R$626 millones (menos del 0,2% del PIB; 2005)
Costos administrativos: 5,3% del costo del programa (2002)
Fuente: Banco Mundial, 2001a; De Janvry y otros, 2005; contexto del pas: Base de datos de World Development
Indicators, 2008.
a. Se refiere al programa federal Bolsa Escola. Antes de su creacin, varios programas similares operaban en muchos
municipios.
b. La asistencia escolar slo se controla para estos tres hijos y no para el resto de los hijos en edad escolar de la
familia.

Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Brasil
Programa: Bolsa Famliaa
Ao de inicio 2003
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres y extremadamente pobres
Familias pobres: IPC mensual de R$60,01 a R$120,00b
Familias extremadamente pobres: IPC mensual hasta de R$60,00
Mtodo de focalizacin Geogrfica y comprobacin de medios de vida (autodeclarados)
Cobertura 11,1 millones de familias (junio de 2006)
Incidencia 73,7% al quintil ms pobre, 94% al 40% ms pobre (2006)
Estructura de beneficios Beneficio bsico (R$62) para familias extremadamente pobres
Beneficio variable (R$15) por hijo (mximo 3c menores de 15 aos) para
familias pobres y extremadamente pobres.
Beneficio variable (R$30) por hijo (mximo 2d de 15 a 17 aos de edad) para
familias pobres y extremadamente pobres.
Mtodo de pago Mediante tarjeta dbito distribuida la los beneficiarios
Duracin Mientras sea elegible, con recertificacin cada dos aos
Beneficios adicionales El programa de alfabetizacin y educacin de adultos (Brasil Alfabetizado) focaliza
beneficiarios de Bolsa Famlia con menos de 4 aos de escolaridad. El gobierno
de Brasil est desarrollando un programa nacional de capacitacin dirigido a los
adultos de las familias de Bolsa Famlia (un miembro por familia) para mejorar
sus destrezas y proveer oportunidades de empleo a travs de la estrategia del
Programa de Acelerao do Crescimento (un programa federal de obras civiles).
Algunos municipios estn limitando el beneficio o focalizando a beneficiarios con
otros servicios, como acompaamiento de trabajadores sociales, capacitacin
profesional y otros programas activos del mercado laboral, y microcrdito.
Condiciones
Salud Nios de 0 a 6 aos: programas de vacunas, chequeos regulares de salud y
control del crecimiento.
Mujeres embarazadas y lactantes: chequeos pre y posnatales; participacin en
seminarios de salud educativa y nutricin ofrecidos por los equipos locales de
salud.e
Educacin Inscripcin escolar de todos los hijos de 6 a 15 aos de edad y jvenes de 15
a 17 aos.
Asistencia diaria escolar de al menos el 85% cada mes para todos los hijos en
edad escolar.
Participacin en reuniones de padres y maestros
Otras Ninguna
Verificacin de cumpli- Educacin: los municipios consolidan la informacin de asistencia; Caixa
miento, mtodo Econmica Federal consolida y pasa al Ministerio de Educacin y el Programa
Bolsa Famlia del Ministerio de Desarrollo Social.

Salud: los proveedores de servicios a nivel municipal ingresan la informacin a un

sistema nacional de informacin sobre salud; el municipo consolida la informacin
para los beneficiarios de Bolsa Famlia y la pasa al Ministerio de Salud dos veces
al ao; el Ministerio de Salud suministra informacin consolidada al programa.
Verificacin de cumpli- Educacin: bimensual
miento, frecuencia Salud: dos veces al ao
Estadsticas de cumpli- Educacin: 4,6% de los estudiantes no cumplieron el requisito de asistencia
miento entre mayo y julio de 2006 (informacin disponible para el 71% de los estu-
diantes de Bolsa Famlia).
Salud: el 99,5% de las familias cumplieron en el primer semestre de 2006
(informacin disponible para el 38,3% de las familias).
Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social, en cooperacin con los de salud y educacin,
Caixa Econmica Federal, los municipios, los gobiernos estatales y las agencias
de control.
Costos del programa Presupuesto: R$10.400 millones (US$5 millones) en 2005 (0,36% del PIB)
Costos administrativos: 4% del presupuesto del programa
Fuente: Lindert y otros, 2007; sitio web del programa: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/; contexto del pas: Base
de datos de World Development Indicators, 2008.
a. El programa Bolsa Famlia fue resultado de una fusin de los siguientes programas de transferencias anteriores a la
reforma: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs y Cartao Alimentao. En 2006, las transferencias monetarias
pagadas por el Programa de Eradicao do Trabalho Infantil (PETI) se fusionaron tambin con el programa Bolsa
Famlia.
b. La asistencia escolar slo se controla para estos tres hijos y no para el resto de los hijos en edad escolar de la
familia.
c. Las condiciones de educacin y salud se aplican a todos los hijos de la familia, no slo a los tres para los que se
paga el beneficio variable.
d. Las condiciones se aplican slo al joven individual para el cual se paga el beneficio.
e. La participacin en estos seminarios no es controlada por el gobierno federal.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Brasil
Programa: Programa de Eradicao do Trabalho Infantil
Ao de inicio 1996
Condicin Suspendido (integrado a Bolsa Famlia en 2006a)
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con un IPC inferior a la mitad del salario mnimo (aproxima-
damente igual a US$65/mes) e hijos de 7 a 14 aos de edad involucrados
en las peores formas de trabajo infantil.b
Cobertura 400.000 estudiantes (2000), 1.010.057 nios (2005), 3,3 millones de
beneficiarios (2002).
Estructura de beneficios Zonas urbanas (capitales, regiones metropolitanas y municipios con
ms de 250.000 habitantes): transferencia mensual de R$40 por hijo
(a la familia).
Zonas rurales R$25 por mes (a la familia) por cada hijo registrado
Para actividades despus del colegio: R$10 (zonas urbanas) y R$20
(rurales) a los colegios por cada nio o adolescente inscrito.
Para los de 15 aos de edad en riesgo extremo: transferencia de R$65
por mes y R$220 por ao para actividades escolares.
Mtodo de pago A travs de cuentas bancarias
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Asistencia al colegio por lo menos el 80%
Asistencia a sesiones post-escolares (jornada ampliada) que
aproximadamente duplicaban la jornada del da escolar.
Otras Las familias deben firmar un contrato decalarando que su hijo no
trabajara.
mtodo
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento No disponible


Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social y municipios
Costos del programa R$535 millones en 2005
Fuente: Banco Mundial, 2001b; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
a. Slo se incorpor la parte de transferencia monetaria a Bolsa Famlia, no la jornada ampliada.
b. No todos de dichos hijos tenan que inscribirse.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Chile
Programa: Chile Solidario
Ao de inicio 2002
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo 268.000 familias (el nmero estimado de familias indigentes del pas)
Cobertura 256.000
Estructura de beneficios Beneficios mensuales decrecientes por los primeros 24 meses: US$21
por mes por los primeros 6 meses, US$16 por los segundos 6 meses del
programa, US$11 por mes por los terceros 6 meses y por ltimo, US$8
por los ltimos 6 meses; una cantidad equivalente a la asignacin familiar
(SUF) ajustada anualmente por la inflacin; estas cantidades se refieren
a 2006.a
Despus de 24 meses, una donacin de salida equivalente a un SUF
mensual por 3 aos.
Mtodo de pago A travs de los centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social.
Duracin 5 aosb
Beneficios adicionales Apoyo psicolgico en forma de acompaamiento intensivo de trabaja-
dor social los primeros 2 aos.
Acceso preferencial a otros programas sociales para los que sea elegible
la familia.
Condiciones
Salud Firma y cumplimiento de un contrato de compromiso a participar en las
actividades identificadas, junto con asistencia personalizada en 7 reas
(salud, educacin, empleo, vivienda, ingreso, vida familiar y documentacin
Educacin legal).
Otras
Verificacin de cumplimiento, Reuniones regulares con el trabajador social para controlar el progreso hacia
mtodo objetivos no cumplidos.
Verificacin de cumplimiento, En los 6 primeros meses: una vez por semana durante 2 meses, dos veces
frecuencia al mes por 2 meses y 1 vez al mes por 2 meses.c
En los 6 meses siguientes: cada 2 meses
En los ltimos 12 meses: cada 3 meses
Estadsticas de cumplimiento 15.972 (6%) familias interrumpidas (2006)d

(Continuacin Chile)

Acuerdo institucional Ministerio de Planeacin y Cooperacin y Fondo de Solidaridad e Inversin
Social, en cooperacin con los municipios.
Costos del programa Presupuesto: 0,3% del gasto en proteccin social (0,08% del PIB; 2005)
Costos administrativos: 20% de los costos del programa, siendo la mitad el
costo del acompaamiento de los trabajadores sociales.e
Fuente: Galasso, 2006; sitio web del programa: http://www.chilesolidario.gov.cl/; contexto del pas: Base de datos de
World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra; SUF = Subsidio Unitario Familiar.
a. Esta cantidad es equivalente a la cantidad pagada por el SUF, el programa bsico de asistencia social.
b. El apoyo psicolgico cubre slo los 2 primeros aos. La transferencia monetaria es gradual en los 5 aos, segn
se anot en la estructura de beneficios.
c. Puede extenderse o reducirse dependiendo del progreso de la familia en su contrato.
d. Significa que se decidi que no cumplan el requisito general de continuar su participacin y debieron abandonar
el programa.
e. El costo directo por familia para tener acceso al Sistema Chile Solidario (va el Programa Puente) se estima en unos
US$330, de los cuales US$275 (un 80%) corresponden a la transferencia misma. El trabajador social representa
un 10% del costo directo.
Contexto del pas
General
Educacin
Inscripcin neta en primaria No disponible
Salud
calificado

Chile
Programa: Subsidio Unitario Familiar (SUF)
Ao de inicio 1981
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres (del 40% inferior de la distribucin de ingresos) con mujeres
embarazadas, hijos en edad escolar o miembros discapacitados.
Cobertura 1,2 millones de indivudosa
Estructura de beneficios Ch$5.393 (US$10) por mes (2007)b
Mtodo de pago A travs de los centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social.
Condiciones
Salud Controles mdicos regulares para los menores de 6 aos
Educacin Asistencia regular al colegio para los de 6 a 18 aos de edad
Otras Ninguna
mtodo
Verificacin de cumplimiento, Una vez al ao
frecuencia

Acuerdo institucional Ministerio de Planeacin y Cooperacin
Costos del programa Presupuesto: US$70 millones en 1998
Fuente: Sitio web del programa: http://www.mideplan.cl/final/categoria.php?secid=49&catid=126; contexto del pas:

Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra; SUF = Subsidio Unitario Familiar.
a. Estimado para 2007, que representa una expansin del programa.
b. En el caso de los miembros discapacitados de la familia, es el doble de esta cantidad; esto es CH$10.786 (US$20).
En el caso de una madre embarazada, se aplica el llamado beneficio de maternidad por CH$53.930 (US$100,20)
por todo el embarazo. Despus del nacimiento, la familia recibe el SUF.

(Continuacin Chile)
Contexto del pas
General
Educacin
Inscripcin neta en primaria No disponible
Salud
calificado

Colombia
Programa: Familias en Accin
Ao de inicio 2001
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias extremadamente pobresa con menores de 0 a 6 aos de edad que
no participen en otros programas (subsidio de salud) y/o menores de 7 a 17
aos de edad inscritos en el colegio (subsidio educativo).
Cobertura 1,7 millones de familias a fines de 2007
Estructura de beneficios Subsidio educativo: para primaria, Col$15.000 por mes (aproximadamente
US$8) por cada menor, de 2 a 5 grado;b en secundaria, Col$25.000-
60.000 por mes (aproximadamente US$14-33) por menor entre 6 y 11
grado.c
Susidio de salud: Col$50.000 por mes (aproximadamente US$3.028)
para familias con miembros de menos de 7 aos de edad.d
Mtodo de pago A travs del sistema bancario
Beneficios adicionales Educacin en salud y nutricin y apoderamiento de madres por medio de
organizaciones grupales.
Condiciones
Salud Cumplir con los chequeos de crecimiento y desarrollo programados cada 2
meses para los hijos de 0 a 1 ao, 3 veces al ao para los de hasta 2 aos
y 2 veces al ao para los de entre 2 y 7 aos.
Educacin Asistencia al colegio por lo menos del 80% en un ciclo de 2 meses (mximo
de 8 ausencias injustificadas en un perodo de 2 meses).
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Los beneficiarios reciben formularios en los cuales los proveedores de servicios
mtodo educativos y de salud confirman su cumplimiento de las condiciones y luego
los remiten a la oficina local del programa regularmente.e
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento 90% para salud y educacin

(Continuacin Colombia)

Acuerdo institucional Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional;
oficinas locales del programa.
Costos del programa Presupuesto: US$200 por mes (0,2% del PIB; 2007)
Costo administrativo: 5,0% del presupuesto del programa (1,0% para
materiales relativos a verificacin de cumplimientos), ms 3,4% en co-
misiones bancarias.
Fuente: Attanasio, Battistin y otros, 2005; Attanasio, Fitzsimmons y Gmez, 2005; Attanasio, Gmez y otros, 2005;
Institute for Fiscal Studies, Econometra y Sistemas Especializados de Informacin, 2006; sitio web del programa:
http://www.acciosocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157; contexto de pas/salud: World
Development Indicators, 2008.
a. Sistema de Identificacin de Beneficiarios nivel 1, o parte de Registro nico para Poblaciones Desplazadas.
b. En 12 ciudades, incluida Bogot, no se paga subsidio educativo para los de 2 a 5 grado.
c. El subsidio de educacin se paga por 10 meses al ao y las cantidades varan segn la zona geogrfica.
d. El subsidio de salud se paga por 12 meses al ao. En las 12 ciudades, incluida Bogot, donde no se paga subsidio
para los de 2 a 5 grado, si las familias tienen slo menores entre 7 y 11 aos de edad, se les paga un subsidio
de nutricin de Col$20.000 (aproximadamente US$11).
e. El proceso de verificacin de condiciones est cambiando porque el programa est en expansin y precisa adaptarse
en forma correspondiente.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Colombia
Programa: Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, Bogot (SCAE)
Ao de inicio 2005 (programa piloto)

Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Estudiantes pobres de grados 6 a 11
Cobertura 10.000 beneficiarios
Estructura de beneficios 3 tipos de transferencias:a
US$15 por mes condicionados a la asistencia
US$10 por mes para la familia y aproximadamente US$50 (US$5 al mes
por 10 meses) al finalizar el ao acadmico.
US$10 por mes y US$240 al finalizar secundaria, condicionados a su
culminacin.b
Receptor del pago El estudiante
Mtodo de pago Mediante cuenta bancaria el beneficiario con tarjeta dbito asociada
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Asistencia al colegio y/o culminacin, dependiendo del tipo de transferencia
(ver estructura de beneficios).
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimien- Los directores de colegio informan sobre asistencia y culminacin de estudios
to, mtodo a la Secretara de Educacin de la ciudad de Bogot.
Verificacin de cumplimien- Bimensual
to, frecuencia

Acuerdo institucional Secretara de Educacin de Bogot
Costos del programa No disponible
Fuente: Barrera-Osorio y otros, 2008;sitio web del programa: http://www.sedbogota.edu.co/secretaria/exportSED/

svirtuales/subsidios_condicinados.html; contexto de pas/salud: World Development Indicators, 2008.
a. Sistema de Identificacin de Beneficiarios nivel 1, o parte de Registro nico para Poblaciones Desplazadas.
b. La ciudad decidi a favor del primer tipo de transferencia.

(Continuacin Colombia)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Repblica Dominicana
Programa: Solidaridad a
Ao de inicio 2005
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias que viven en pobreza extrema o moderada con hijos de 0 a 16 aos
de edad o adultos de 16 o ms aos que carecen de identificacin.
Cobertura 461.446 familias (diciembre de 2008)
10% de la poblacin total
Estructura de beneficios Educacin: (ILAE): RD$300 (US$9) por 1 o 2 hijos, RD$450 (US$14) por
3 hijos y RD$600 (US$19) por 4 hijos o ms de 6 a 16 aos de edad,
por mes.
Componente de ingreso alimenticio (Comer es Primero): RD$700
(US$20) por mes.
Componente de identificacin: cubre las tarifas para obtener el certificado
de nacimiento y/o la tarjeta de identificacin para nios y adultos de las
familias de Solidaridad.
Receptor del pago El jefe de la familia
Mtodo de pago Mediante tarjetas dbito utilizables slo en ciertos almacenes (colmados)
para ciertos productos (alimentos y tiles escolares).
Frecuencia de pagos Mensual (Comer es Primero) y bimensual (ILAE)
Duracin 3 aos, con recertificacin y posible continuacin por otros 3 aos
Beneficios adicionales Bonogs: subsidio (US$6,5/mes) para compra de gas domstico. Transferen-
cia incondicionada (US$8,6/mes) para familias beneficiarias con miembros
de 65 o ms aos de edad sin trabajo o pensin.
Condiciones
Salud Visitas regulares a centro de salud para exmenes, control de crecimiento
y desarrollo y vacunas, para los nios de 0 a 12 meses (cada 2 meses) y los
de 1 a 5 aos (cada 4 meses).
Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los das escolares para los
hijos de 6 a 16 aos de edad.
Otras Asistencia a sesiones de formacin de capacidad para el jefe de la familia
y el cnyuge (cada 4 meses).
Obtener documentos de identidad (certificado de nacimiento, tarjeta de
identificacin) para los miembros de la familia que carezcan de ellos.

(Continuacin Repblica Dominicana)
Verificacin de cumplimiento, Salud: personal de enlace del programa a nivel comunitario recibe los
mtodo formularios con la informacin sobre cumplimiento en los centros de salud
(proceso similar para las condiciones de documentacin y formacin de
capacidad).
Educacin: Los directores de los colegios remiten la informacin sobre
asistencia regularmente a travs del sector educactivo a la Secretara de
Educacin estatal.
La agencia de Administracin de Subsidios Sociales compila la informacin
y la enlaza a los pagos de transferencias.
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Salud, 56,6%; capacitacin, 94,9%; documentacin, 69%

Acuerdo institucional Coordinacin del Gabinete para Polticas Sociales
Costos del programa Presupuesto: US$124.944.407 en 2008
Fuente: Regala y Robles, 2005; sitio web del programa: http://www.gabsocial.gov.do/solidaridad/; contexto del pas:
base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar; PPC = paridad de poder de compra.
a. En septiembre de 2005, el gobierno estableci por decreto presidencial el programa Solidaridad como fusin de
dos programas existentes de TMC: Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Repblica Dominicana
Programa: Tarjeta de Asistencia Escolar a
Ao de inicio 2001
Condicin Suspendido (reemplazado por ILAEb y luego integrado a Solidaridad)
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con hijos de 5 a 15 aos de edad inscritos en el colegioc
Mtodo de focalizacin Geogrfica de municipios y de colegios con menos de 300 estudiantes;
identificacin de madres elegibles a travs de comits escolares de padres
y otras organizaciones comunitarias.
En la segunda etapa de expansin no se utiliz el mapa de pobreza al
identificar los colegios con 750 o ms estudiantes en zonas marginales
urbanas; la informacin socioeconmica se recopil para identificar a
madres elegibles.d
Cobertura 88 distritos de la SEE, 2.115 colegios y 29 provincias, con beneficios para
aproximadamente 100.000 familias (2003).
4,1% de las familias (2004)
Incidencia 59,1% al 40% ms pobre (2004)
Estructura de beneficios RD$300 por familia elegible (beneficio fijo)
Mtodo de pago Mediante cheques distribuidos en los colegios
Condiciones
Salud Ninguna
Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los das escolares
Desempeo escolar satisfactorio (se supona deba controlarse
tambin).
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Sin estructura en funcionamiento
mtodo
Verificacin de cumplimiento, Sin estructura en funcionamiento
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Sin estructura en funcionamiento

(Continuacin Repblica Dominicana)

Acuerdo institucional SEE, a travs de su Oficina de Planeacin
Costos del programa RD$236,6 millones (US$5,7 millones) en 2004e
Fuente: Regala y Robles, 2005; Banco Mundial, 2006a; contexto del pas: base de datos de World Development
Indicators, 2008.
Nota: ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar; PPC = paridad de poder de compra; SEE = Secretara Estatal de Educa-
cin; TAE = Tarjeta de Asistencia Escolar.
a. El diseo de un plan para fortalecer las operaciones de la TAE empez a fines de 2003. A fines de 2004, empez
a implementarse el plan de reestructuracin para el programa TAE con un nuevo nombre (Incentivo a la Asistencia
Escolar) y con un nuevo equipo de unas 15 personas en la SEE.
b. Se empez a implementar un reemplazo de comprobacin de medios de vida y a efectuar los pagos a los estu-
diantes en lugar de a las familias.
c. Desde el puro principio, un prerrequisito para la inscripcin de la madre fue la posesin de un documento vlido
de identificacin personal, lo que caus la exclusin de una de cada cinco madres consideradas elegibles.
d. Segn la regla del programa, los criterios que debieron utilizarse para identificar a madres elegibles fueron: 1)
mujeres cabeza de familia, y 2) familias cuyos padres estaban desempleados o subempleados, pero no auto
empleados. Estos criterios complicaron el mecanismo de seleccin de beneficiarios. Una versin inicial de casos
especficos durante enero y septiembre de 2004, caus la salida de 3.700 mujeres de la nmina de beneficiarios
por no tener hijos o no satisfacer los criterios de elegibilidad.
e. Monto de las transferencias ejecutadas en 2004.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Ecuador
Programa: Bono de Desarrollo Humano a
Ao de inicio 2003
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias con hijos de 0 a 16 aos de edad en los 2 quintiles ms pobres y
familias pobres con miembros entrados en aos y/o discapacitados.
Cobertura 1.060.416 familias (enero de 2006) (aproximadamente 5 millones de
personas).
40% de la poblacin
Incidencia 33% al quintil ms pobre
Estructura de beneficios US$15 por mes por familia
Jefes de familia adultos mayores y discapacitados: US$11,50 por mes
Receptor del pago Las mujeres
Mtodo de pago Puede cobrarse en cualquier agencia de la mayor red de bancos privados
(Banred) o del Banco Nacional Agrcola.
Condiciones
Salud Nios de 0 a 5 aos: visitas bimensuales a puestos de salud para chequeos
de crecimiento y desarrollo y vacunas.
Educacin Inscripcin escolar para los de 6 a 15 aos de edad
Asistencia al colegio al menos el 90% de los das escolares
Inscripcin escolar y asistencia a clases de educacin bsica al menos el
80% (incluyendo ausencias justificadas y no justificadas).
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, No hay verificacin de cumplimiento de condiciones
mtodo
Verificacin de cumplimiento, No hay verificacin de cumplimiento de condiciones
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento No hay verificacin de cumplimiento de condiciones

(Continuacin Ecuador)

Acuerdo institucional Programa de Proteccin Social del Ministerio de Bienestar Social
Costos del programa Presupuesto: US$194 millones en 2005 (0,6% del PIB, 2,25% del gasto
pblico no financiero total).
Costo administrativo: US$8 millonesb
Fuente: Paxson y Schady, 2008; Ponce y Bedi, 2008; Schady y Arajo, 2008; Schady y Rosero, 2008; sitio web del
programa: http://www.mbs.gov.ec/MBS/index.htm; contexto del pas: Base de datos de World Development Indica-
tors, 2008.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; PPC = paridad de poder de compra.
a. En 2004 se cre el BDH integrando el Bono Solidario, una transferencia monetaria diseada originalmente para
compensar a los pobres por la eliminacin de los subsidios de electricidad y gas, y la Beca Escolar, un programa
de TMC pequea a familias cuyos hijos en edad escolar estaban inscritos y asistan regularmente al colegio.
b. De perfiles de programas de pases para la Tercera Conferencia Internacional sobre Transferencias monetarias
condicionadas, Estambul, 2006 (http://www.virtualcct.net).
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

El Salvador
Programa: Red Solidaria
Ao de inicio 2005
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias en extrema pobreza con hijos de 0 a 15 aos de edad en las zonas
rurales de El Salvador.
Cobertura 77 municipios en 2008
Incidencia 24.106 familias en 32 municipios en 2006
89.000 familias en 77 municipios en 2008
Esperado, 100.000 familias (aproximadamente una poblacin de 800.000)
en los 100 municipios ms pobres para finales de 2009
Estructura de beneficios Educacin: US$15 por mes por familia con hijos de 6 a 15 aos de
edad.
Salud: US$15 por mes por familia con hijos de 0 a 5 aos de edad y/o
mujeres embarazadas.
Salud y educacin: US$20 por mes por familia para las familias que se
beneficien en salud y educacin.
Mtodo de pago En efectivo en los puntos de pago; los pagos se subcontratan con un banco
comercial.
Duracin 3 aos
Beneficios adicionales El programa tiene dos componentes adicionales: 1) un componente del
lado de la oferta para fortalecer los servicios bsicos de salud y nutricin en
las zonas focalizadas; y 2) un componente de actividades de apoyo familiar
subcontratado con las ONG para ayudar a los beneficiarios a cumplir sus
corresponsabilidades, comprender la operacin del programa y recibir
sus pagos.
Condiciones
Salud Cumplimiento de vacunacin y del control regular de salud y nutricina
Educacin Inscripcin escolar en primaria
Tasa de asistencia escolar de al menos el 80%b para los nios de 5 a 15

aos de edad.
Otras Las familias firman un contrato en el que se estipulan sus responsabili-
dades.

(Continuacin El Salvador)
Verificacin de cumplimiento, Personal de los servicios de salud y educacin suministra la informacin de

mtodo cumplimiento al personal de las ONG contratadas, las que la compilan y la
pasan al fondo social, Fisdl, que implementa el programa.
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Educacin: el nivel promedio de cumplimiento de enero a octubre de
2008 fue del 96,18%.
Salud: el nivel promedio de cumplimiento de enero a octubre de 2008
fue del 99,7%.

Acuerdo institucional La Secretara Tcnica de la Presidencia dirige el programa Red Solidaria. El Fisdl
es la agencia de implementacin y es responsable de la coordinacin con las
ONG a nivel local. Los pagos se subcontratan con un banco comercial.
Costos del programa Presupuesto: US$51,4 millones
Fuente: Sitio web del programa: http://www.redsolidaria.gob.sv/; contexto del pas: Base de datos de World Deve-
Nota: Fisdl = Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local; ONG = organizacin(es) no gubernamental(es); PPC
= paridad de poder de compra.
a. La transferencia de salud y nutricin requerira que las familias cumplan las corresponsabilidades separadas;
especficamente que: 1) los padres garanticen que todos los hijos menores de 5 aos de edad estn vacunados
completamente segn los protocolos de salud establecidos; y 2) los menores de 5 aos y las madres embarazadas
participen en controles regulares de salud y nutricin, de nuevo segn los protocolos establecidos de salud y
nutricin.
b. Se aplica a todos los hijos en la familia mayores de 5 aos de edad y menores de 15, que no hayan terminado la
educacin primaria.
Contexto del pas
General
Poblacin (total) 5,9 millones (ajustado segn el ltimo censo [2005]).
Razn de recuento de pobreza a US$2/da 35% (2007)
Educacin
Salud
calificado

Guatemala
Programa: Mi Familia Progresa
Ao de inicio 2008
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias extremadamente pobres con hijos menores de 0 a 15 aos, que
vivan en los 130 municipios ms vulnerables.
Cobertura Objetivo 250.000 familias para finales de 2009
Estructura de beneficios Subsidio educativo: en primaria para los de 6 a 15 aos de edad, Q150
por mes (aproximadamente US$20) sin importar el nmero de hijos ele-
gibles.
Subsidio de salud: Q150.000 por mes (aproximadamente US$20) por
familia con miembros menores de 16 aos de edad.
Mtodo de pago A travs de un banco oficial (BanRural)
Beneficios adicionales No disponible
Condiciones
Salud Cumplir con chequeos de control de crecimiento y regulares programados
para mujeres embarazadas y nios de 0 a 16 aos de edad.
Educacin Asistencia al colegio por lo menos el 90%
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Sin implementar por completo; el personal del programa a nivel local tra-
mtodo baja con las entidades educactivas y de salud para verificar cumplimiento
de condiciones.
frecuencia

Acuerdo institucional Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, a nivel ministerial
Costos del programa Presupuesto: US$200 por mes (0,2% del PIB, 2007)
Costo administrativo: 5,0% del presupuesto del programa (1% para
materiales relativos a verificacin de cumplimiento) ms 3,4% en comi-
siones bancarias.
Fuente: personal del Banco y base de datos de World Development Indicators, 2008.

(Continuacin Guatemala)
Contexto del pas
General
Razn de recuento de pobreza a US$2/da 51%
Educacin
Inscripcin neta en primaria 86,40%
Inscripcin neta en secundaria 37,50%
Salud
Prevalencia de desnutricin infantil (atrofia) 54,30%
calificado

Honduras
Programa: Programa de Asignacin Familiar
Ao de inicio 1998
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con hijos de 6 a 12 aos de edad que no han terminado 4
grado de primaria (educacin) y familias pobres con mujeres embarazadas
y/o hijos menores de 3 aos de edad (salud).
Mtodo de focalizacin Geogrfica (las 1.000 comunidades ms pobres en los 17 departamentos
ms pobres) y reemplazo de comprobacin de medios de vida (en 4 de-
partamentos).
Cobertura 240.000 familias, 17 departamentos, 133 municipios, 1.115 pueblos
15% de la poblacin
Estructura de beneficios En los 17 departamentos, el beneficio de seguridad alimenticia (nutricin)
es de US$113 por familia por ao.
En 4 departamentos (donde el BID apoya el PRAF) los beneficios adicionales
en educacin y salud son:
De educacin: US$60 por familia
De salud: US$40 por familia
Incentivo de parto: US$60 por mujer embarazada
Mtodo de pago Cupones redimibles en efectivo en las agencias locales o unidades mviles
de Banhcafe.
Frecuencia de pagos Cada 6 meses (los pagos se efectan en forma irregular)
Beneficios adicionales Las comunidades en las que opera PRAF promueven el acceso a un paquete
integrado de servicios, que incluye nutricin (AIN-C), atencin en salud y
servicios bsicos.
Condiciones
Salud Cumplimiento de las visitas requeridas a centros de salud;a se hace cumplir
slo en los 4 departamentos en los que el PRAF recibe el apoyo del BID; en
los 13 departamentos restantes se estimula a las familias slo a enviar los
hijos al colegio y a llevarlos a las visitas de salud.
Asistencia escolar de al menos el 85%
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Sin verificacin en los 13 departamentos por dificultad de hacer cumplir
mtodo las condiciones cuando falta la oferta. Sin embargo, el programa realiza
promocin de las corresponsabilidades. La verificacin es obligatoria en los
4 departamentos del PRAF que reciben el apoyo del BID.

(Continuacin Honduras)

frecuencia

Acuerdo institucional PRAF es un programa autnomo de la Secretara de la Presidencia. EL BID
realiz una intervencin piloto similar con cobertura limitada (PRAF I, II, III).
Cada uno de los PRAF tiene su propia estructura institucional independiente
pero se hacen esfuerzos para estandarizar procesos y operaciones a travs
del PRAF.
Costos del programa US$20 millones (2008)
Fuente: Glewwe, Olinto y De Souza, 2003; Moore, 2008; Morris, Flores y otros, 2004; sitio web del programa: http://
www.gob.hnportal/poder_ejecutivo/desconcentrados/praf/; contexto del pas: Base de datos de World Development
Indicators, 2008.
Nota: AIN-C = Atencin Integral de la Niez en la Comunidad; Banhcafe = Banco Hondureo del Caf; BID = Banco
Interamericano de Desarrollo; PPC = paridad de poder de compra; PRAF = Programa de Asignacin Familiar.
a. Hijos de 0 a 3 aos; los menores de 2 aos deben haber visitado el centro de salud al menos una vez al mes; los
de 2 a 5 aos, cada 3 meses. Los beneficiarios principales deben haber asistido a cursos de capacitacin cuatro
veces al ao. Las madres con hijos menores de 2 aos deben recibir control de AIN-C. Las madres embarazadas
deben tener por lo menos 5 chequeos prenatales. El parto en entidad pblica debe ser verificado. El principal
beneficiario debe haber asistido a cursos de capacitacin al menos 4 veces al ao.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Jamaica
Programa: Program of Advancement through Health and Education
Ao de inicio 2001
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Nios de 0 a 19 aos de edad (o hasta que se graden de secundaria)
Pobres de 60 aos de edad o ms
Mujeres embarazadas o lactantes hasta 6 meses despus del parto
Discapacitados
Adultos pobres
Cobertura 300.000 personas o 12% de la poblacin total (septiembre de 2008), de
los cuales 70% son nios, 11% discapacitados y 19% entrados en aos o
mujeres embarazadas y/o lactantes.
Estructura de beneficios J$650 por mes por beneficiario (con lmite de 20 beneficiarios en cualquier
familia).a A partir de octubre de 2008, nuevo plan de beneficios diferencia-
dos, as: los muchachos reciben 10% ms de beneficios que las muchachas
en todos los grados; los estudiantes de secundaria baja reciben 50% ms del
beneficio base y los de secundaria alta un 75% ms; las dems categoras
reciben el beneficio base de J$650.
Receptor del pago Representante de la familia o un delegado
Mtodo de pago Cheques cobrados a travs de tarjetas prepagadas de dinero
Duracin Mientras sea elegible; recertificacin despus de 4 aos
Beneficios adicionales Estudiantes de secundaria con acceso gratis al plan oficial de alquiler de
libros.
Almuerzo gratis en los colegios del programa de alimentacin escolar
oficial.
Servicios de salud gratis para los beneficiarios
Condiciones
Salud 4 visitas al centro de salud por ao para los nios de 0 a 11 meses de edad
(de conformidad con el plan de vacunacin estipulado por el Ministerio
de Salud).
2 visitas por ao al centro de salud, a intervalos de 6 meses, para los de
12 a 59 meses de edad.
Visitas al centro de salud cada dos meses para las mujeres embarazadas
y a las 6 semanas y los 2 meses despus el parto para las lactantes.
2 visitas por ao al centro de salud, a intervalos de 6 meses, para los
discapacitados, entrados en aos y otros beneficiarios adultos.
Educacin Asistencia al colegio por lo menos el 85% para los de 6 a 19 aos de
edad.
Otras Ninguna

(Continuacin Jamaica)
Verificacin de cumplimiento, El personal del MTSS provee listas de los participantes en el PATH a colegios y
mtodo proveedores de servicios de salud para la informacin de asistencia escolar y
datos de atencin en salud por los 2 meses anteriores. El personal del MTSS
recoge los formulaciones donde los proveedores. Los datos se ingresan al
sistema de informacin y se utilizan como base para la determinacin del
cumplimiento y el pago.
Verificacin de cumplimiento, Cada 2 meses, el personal del MTSS entrega las listas de beneficiarios a
frecuencia los proveedores de servicios; 4 semanas despus, regresan a buscar los
formularios llenos.
Estadsticas de cumplimiento 88% de las muchachas y 84% de los muchachos cumplieron los requisitos
de educacin.
88% de los nios de 0 a 11 meses cumplieron los requisitos de salud.
(mayo-junio de 2007).
Acuerdo institucional MTSS
Costos del programa Presupuesto: J$1.700 millones (unos US$245 millones) durante el ao
fiscal 2007-08.
Costos administrativos: 13% del presupuesto general del programa
Fuente: Levy y Ohls, 2003, 2007; ODI, 2006; Government of Jamaica, 2006; sitio web del programa en http://www.
mlss.gov.jm/pub/index.php?artid=23; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: MTSS = Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; PPC = paridad de poder de compra.
a. A partir de octubre de 2008, el beneficio base aument a J$600 por mes. Con relacin a l, los beneficios para
estudiantes de secundaria baja se incrementan en un 50% (a J$990 para muchachos y J$900 para muchachas);
para los de secundaria alta, se incrementan en un 75% (a J$1.150 para muchachos y J$1.050 para muchachas).
Los muchachos de grados de primaria reciben J$&60 y las dems categoras J$600 por mes.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Mxico
Programa: Oportunidades (antes Progresa)
Ao de inicio 1997
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias extremadamente pobres
Cobertura 5 millones de familias,a aproximadamente 18% de la poblacin total del
pas.
Incidencia 35% al quintil ms pobre
Estructura de beneficios Educacin: para primaria, vara segn el grado, US$12 a US$23 por hijo
por mes ms US$23 por hijo por ao para tiles escolares; para secundaria,
vara segn el grado y el gnero, US$34 a US$43 por hijo por mes ms
US$29 por hijo por ao para tiles escolares; baja/alta, vara segn grado
y gnero US$57 a US$74 por hijo por mes ms US$29 por hijo por ao
para tiles escolares.
Educacin: US$336 en cuenta de ahorros al culminar secundaria
(grado 12).
Salud: US$17 por familia por mes
US$23 por mes por adulto mayor de 69 aos parte de familia benefi-
ciaria.
Mtodo de pago Efectivo en puntos de pago y pagos en cuenta de ahorros del beneficiario
en Bansefi.
Frecuencia de pagos Bimensual (US$336 por educacin, pago nico)
Condiciones
Salud Cumplimiento de todos los miembros de la familia del nmero requerido
de chequeos mdicos.
Asistencia de los miembros de la familia mayores de 15 aos en clases de
salud y nutricin.
Educacin Inscripcin escolar y asistencia mnima de 80% cada mes y de 93% en
el ao.
Culminacin de enseanza media
Culminacin del grado 12 antes de los 22 aos de edad
Otras Ninguna

(Continuacin Mxico)
Verificacin de cumplimiento, La agencia de coordinacin del estado entrega formularios a las agencias de
mtodo educacin y salud del estado que las pasan a los proveedores de servicios
locales responsables de llenar la informacin sobre cumplimiento. Los formu-
larios se devuelven a la agencia de coordinacin, que compila la informacin
y la pasa a la agencia nacional de coordinacin a cargo de generar la lista
de beneficiarios y cantidades a pagar cada perodo.
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento 98% de las familias beneficiarias recibe beneficios (noviembre/diciembre
de 2007).b
Acuerdo institucional Secretara de Desarrollo Social, agencia nacional y agencias estatales de co-
ordinacin del programa, y provedores de servicios de educacin y salud.
Costos del programa Presupuesto: US$3.181.214.484 en 2006 (1,75% del gasto total neto;
0,4% del PIB).c
Costos administrativos: 9,05% (US$288.007.275)
Fuente: Levy, 2006; Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006; evaluaciones: http://evaluacion.Oportunidades.gob.mx:8010/

en/index.php; manual de operaciones: http://www.Oportunidades.gob.mx/htmls/reglas.html; sitio web del programa:
http://Oportunidades.gob.mx; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: Bansefi = Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros; PPC = paridad de poder de compra.
a. En 92.208 localidades y 2.444 municipios (octubre de 2007).
b. Se refiere al porcentaje de familias beneficiarias que reciba los beneficios en octubre de 2007, que refleja su
cumplimiento en julio-agosto de 2007.
c. Presupuesto desagregado por componentes (prorrateado): apoyo a educacin, 47,29%; apoyo a consumo
alimenticio, 30,02%; suplemento alimenticio, 6,56%; apoyo a entrados en aos, 6,29%; apoyo a jvenes de
Oportunidades, 0,78%.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Nicaragua
Programa: Atencin a Crisis
Ao de inicio 2005
Condicin Programa piloto de 1 ao, terminado en diciembre de 2006
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres que residen en la regin afectada por la sequa
Cobertura 3.000 familias
Incidencia 90% de las familias
Estructura de beneficios Transferencia alimenticia: US$145 por familia por ao
Transferencia educativa: US$90 por familia por ao
Transferencia escolar del lado de la oferta: US$13 por hijo (1 vez al
principio del ao escolar).
Mochila escolar (tiles): US$25 por hijo por ao
Transferencia de salud: US$90 por familia por ao (se pagara al proveedor
pero no se implement).
US$15 por familia por mes al participar en cursos de capacitacin,
hasta por 6 meses.
Receptor del pago Custodio del nio
Mtodo de pago Efectivo en puntos de pago
Duracin 1 ao
Beneficios adicionales En su diseo final, se asign a las familias beneficiarias una de las tres
siguientes intervenciones: 1) componente de TMC (con los beneficios
mencionados); 2) TMC ms capacitacin ocupacional; o 3) TMC ms
donacin para negocio.
Para capacitacin ocupacional, los beneficios adicionales incluan: 1)
transferencia de costo de oportunidad (hasta US$90 por familia por ao);
2) costos del curso hasta US$140 por familia por ao.
Para la donacin de negocio, los beneficios adicionales incluan una trans-
ferencia de US$200 por familia ms asistencia tcnica para desarrollar un
plan de negocio.
Condiciones
Salud El diseo del programa piloto prevea una estrecha coordinacin entre el
Ministerio de Familia y el de Salud para mejorar la oferta de servicios de
salud para los beneficiarios y controlar las condiciones de salud. A pesar
de fuertes y repetidos esfuerzos para alcanzar la coordinacin y sinergias,
este componente de salud del lado de la oferta nunca fue implementado.

(Continuacin Nicaragua)
Educacin Inscripcin en grados 1 a 6 para los nios de 7 a 15 aos

Asistencia regular del 85% (no ms de 5 ausencias sin excusa vlida cada
2 meses).
Entregar la transferencia de maestro al maestro
Otras Para capacitacin ocupacional: la familia deba decidir sobre el miebro
que tomara el curso; el pago era condicionado a la asistencia.
Para el negocio: plan de negocios aprobado por equipo tcnico del Mi-
nisterio de Familia.
Verificacin de cumplimien- Mediante formularios enviados a los proveedores de servicios (colegios y
to, mtodo proveedores de salud) e ingresados al sistema de informacin.
Verificacin de cumplimien- Bimensual
to, frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Menos del 5% de los beneficiarios fueron penalizados
No se realizaron las terminaciones como consecuencia de incumplimiento

Acuerdo institucional Financiacin y supervisin administrativa del Ministerio de Familia
Un equipo tcnico del Ministerio de Familia era responsable del diseo,
la focalizacin y seleccin de beneficiarios del programa, su implemen-
tacin general, control, y actividades de coordinacin (por ejemplo, con
los ministerios de educacin y salud, el Instituto Nacional de Capacitacin
Vocacional y cada una de las administraciones municipales y actores locales
participantes en los distintos componentes del programa).
En cada municipio se asign personal local como enlace entre el Ministerio
de Familia y las familias beneficiarias para facilitar, coordinar y monitorear
varias actividades del programa a nivel municipal.
Se contrataron provvedores privados de servicios para asistencia tcnica
a los beneficiarios asignados a la capacitacin ocupacional o la donacin
de negocio.
En cada comunidad se organizaron los beneficiarios en pequeos
grupos (de unas 10 personas) y cada grupo elega 2 miembros como
promotores(as) para coordinar informacin sobre el programa para todos
los beneficiarios, clarificar las reglas y condiciones del programa, asegurar
la participacin de todos los beneficiarios en las reuniones y actividades
el programa y ofrecer orientacin informal y apoyo a los beneficiarios.
Costos del programa Presupuesto: US$1,8 millones (0,1% del PIB)
Costo administrativo: US$0,4 millones
Fuente: Macours y Vakis, 2008; sitio web de la evaluacin de impacto: www.worldbank.org/atencionacrisisevaluation;

contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Vase pgina 286 para el cuadro de contexto del pas.

Nicaragua
Programa: Red de Proteccin Social a
Ao de inicio 2000
Condicin Suspendido
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con hijos de 7 a 13 aos de edad inscritos en los primeros
4 grados de primaria (educacin); servicios de salud para nios de 0 a 5
aos de edad.
Mtodo de focalizacin Geogrfica
Cobertura 20.000 familias en la fase 1; 16.016 familias adicionales en la fase 2
Estructura de beneficios Bono escolar: C$240 (US$17) por familia cada 2 meses; apoyo para tiles
escolares (mochila escolar): C$275 (US$20) por hijo por ao.
Bono alimentario: C$480 (US$34) por familia cada 2 meses
Receptor del pago Custodio del nio
Mtodo de pago Efectivo en puntos de pago
Duracin No disponible
Beneficios adicionales Educacin: bono a la oferta. C$80 (US$6) por estudiente por ao, entregado
al maestro/colegio.
Condiciones
Salud Talleres bimensuales de educacin en salud (todas las familias)
Asistencia en visitas de servicios de salud programadas cada mes (de 0 a 2
aos de edad) o bimensuales (de 3 a 5 aos), ganancia de peso adecuada
y vacunacin actualizada (de 0 a 5 aos) para todas las familias con hijos
de 0 a 5 aos de edad.b
Educacin Inscripcin en los grados 1 a 4 para los de 7 a 13 aos de edad
Asistencia regular del 85% (no ms de 5 ausencias sin excusa vlida cada
2 meses).
Promocin de grado al final del ao escolarc
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Mediante formularios enviados a los proveedores de servicios (colegios y
mtodo proveedores de salud) e ingresados al sistema de informacin.
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Aproximadamente un 10% de los beneficiarios penalizados al menos una
vez, por lo que no recibieron, o slo recibieron parte de, su transferencia
en los 2 primeros aos del programa.
Menos del 1% de las familias terminaron durante los primeros 2 aos de
la transferencia.d

(Continuacin Nicaragua)

Acuerdo institucional Financiacin y supervisin administrativa del Fondo de Inversin Social de
Emergencia.
Planeacin municipal y coordinacin por parte de comits de delegados
de los ministerios de salud y educacin, representantes de la sociedad
civil y personal del programa.
A nivel de comarca: 12 representantes del programa trabajaban con
promotoras, colegios locales y proveedores de servicios de salud.
Las promotoras eran responsables de la comunicacin con las familias
beneficiarias.e
Costos del programa Presupuesto: US$3,7 millones en la fase I (10.000 familias), (0,2% del
PIB).
Fuente: Maluccio y Flores, 2005; contexto de pas/salud: World Development Indicators, 2008.
a. Ntese que este cuadro se refiere a la primera fase del programa. En la segunda fase se introdujo un reemplazo
de comprobacin de medios de vida y se hicieron pequeos cambios en los beneficios.
b. Tambin se abandon la penalizacin de los nios que no obtuvieron ganancias adecuadas de peso al final de la
fase piloto debido a una preocupacin sobre la funcin del error de medida y el hallazgo de que las familias ms
pobres tenan ms probabilidad de ser penalizadas.
c. Dado que algunos colegios practicaban la promocin automtica, se consider injusta la condicin de promocin
de grado y nunca se hizo cumplir.
d. Pero un 5% abandon voluntariamente el programa, salindose o emigrando a zonas de fuera del alcance del
programa.
e. Sus responsabiliades incluan mantenerlos informados sobre las prximas citas de salud para sus hijos, prximos
pagos, y fallas en el cumplimiento de las condiciones. Cada promotora tena, en promedio, 17 beneficiarios a su
cargo, aunque el promedio ocultaba variaciones sustanciales entre 5 y 30 beneficiarios.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Panam
Programa: Red de Oportunidades
Ao de inicio 2006
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias que viven por debajo de la lnea de extrema pobreza (un 16,6% de
la poblacin, 70.000 familias).
Mtodo de focalizacin Reemplazo de comprobacin de medios de vida en zonas rurales no indge-
nas, zonas indgenas y zonas urbanas (distintos puntos de corte).
Cobertura Nacional
Estructura de beneficios US$35 por mes por familia; se aument a US$50 en julio de 2008 como
respuesta a la inflacin en los precios de los alimentos. Cantidad fija por
familia, al margen del nmero o la edad de los hijos.a
Mtodo de pago Oficinas postales en las zonas remotas; bancos en las urbanas
Duracin 5 aos
Beneficios adicionales Acompaamiento: acompaamiento (planeado) de equipos para vincular a
los beneficiarios a otros servicios, programas, etc.
Condiciones
Salud Vacunas para los nios de 0 a 5 aos de edad
Visitas a proveedores de servicios bsicos de salud
Educacin Asistencia regular al colegio de los hijos
Participacin en conferencias de padres y maestros en el colegio
Otras Participacin en eventos de formacin de capacidad
Verificacin de cumplimien- No disponible
to, mtodo
Verificacin de cumplimien- No disponible
to, frecuencia

Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social
Costos del programa Presupuesto: US$160,1 millones para transferencias en 5 aos
Costo administrativo: 20%
Fuente: Sitio web del programa: http://www.mides.gob.pa/index.pah?option=com_content&task=blogcategory&id=

48&Itemid.com; contexto de pas/salud: World Development Indicators, 2008.
a. Por familia en zonas indgenas.

(Continuacin Panam)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Paraguay
Programa: Tekopor / Propas II
Ao de inicio Tekopor: 2005; Propas II: 2006

Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias extremadamente pobres con nios de 0 a 14 aos y mujeres em-
barazadas; zonas rurales solamente.
Mtodo de focalizacin Geogrfica (ndice de Priorizacin Geogrfica), ndice de Calidad de Vida
para Tekopor y otros reemplazos de comprobacin de medios de vida
para Propas II.
Cobertura Tekopor: 14.000; Propas II: 5.800
Estructura de beneficios Beneficio fijo (G/ 60.000) + componente variable (G/ 30.000 por hijo hasta
mximo 4). Rango de beneficios: G/ 90.000-G/180.000 (equivalentes a
US$18 - US$36).
Mtodo de pago Cajeros mviles
Duracin 3 aos
Beneficios adicionales Apoyo familiar (consejera y asesora)
Condiciones
Salud Seguir el calendario de vacunas; chequeos de salud infantil; grupos de 0 a
5 y de 6 a 14 aos de edad.
Educacin Matrcula y asistencia al colegio
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, El Departamento de cumplimiento de la Agencia Presidencial para la Asis-
mtodo tencia Social (asuncin) revisa la informacin (fotocopias de certificados)
entregados a los guas de familia durante las visitas.
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Aproximadamente el 70% para salud y educacin en 2006

Acuerdo institucional Agencia Presidencial para la Asistencia Social
Costos del programa Presupuesto: US$9,6 millones (0,08% del PIB, 2007)
Costo administrativo: aproximadamente el 10% del presupuesto del
programa.
Fuente: Sitio web del programa: Personal del Banco;contexto de pas/salud: World Development Indicators, 2008.

(Continuacin Paraguay)
Contexto del pas
General
Razn de recuento de pobreza a US$2/da No disponible.
Educacin
Inscripcin neta en secundaria 57% total (2004
Salud
Prevalencia de desnutricin infantil (atrofia) No disponible
calificado

Per
Programa: Juntos
Ao de inicio 2005
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con hijos menores de 14 aos de edad
Mtodo de focalizacin Geogrfica, reemplazo de comprobacin de medios de vida y validacin
de la comunidad.
Cobertura 453.823 (junio de 2008)
Estructura de beneficios S/.100 (US$33) por mes
Mtodo de pago Mediante cuenta bancaria del beneficiario en el Banco de la Nacin y tarjeta
dbito asociada.
Duracin 4 aos
Condiciones
Salud Visitas regulares de salud para mujeres embarazadas y para los menores
de 5 aos.
Educacin Asistencia al colegio por lo menos el 85% para los de 6 a 14 aos de edad
que no hayan terminado primaria.
Otras Participacin en el programa Mi Nombre de todas las familias con hijos
que carezcan de certificado de nacimiento y/o sean mayores de 18 aos
y carezcan de tarjeta de identificacin.
mtodo
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento 2,7% de los beneficiarios suspendidos por incumplimiento (fin de sep-
tiembre de 2007).
96% de cumplimiento con visitas a centros de salud

Acuerdo institucional No disponible
Costos del programa Presupuesto: S/.300 millones (US$100 millones) en 2006 (0,11% del PIB)
Fuente: Jones, Vargas y Villar, 2008; sitio web del programa: http://www.juntos.gob.pe/intro.php; contexto del pas:
base de datos de World Development Indicators, 2008.
a. Para madres embarazadas: controles prenatales y posnatales, programacin completa de vacunas; suplementos
de vitamina A, hierro y cido flico; asistencia a charlas de nutricin, salud reproductiva y cocina. Para nios de
hsta 5 aos de edad: programa completo de vacunas, suplemento de hierro, control de crecimiento y desarrollo
y expulsin de parsitos.

(Continuacin Per)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Yemen, Repblica de
Programa: Basic Education Development Project
Ao de inicio 2007
Condicin Programa piloto en curso
Enfoque
Poblacin objetivo Nias de grados 4 a 9 en todos los colegios bsicos que satisfagan los criterios
de seleccin escolar en una gobernacin; nias de grados 4 a 9 en colegios
rurales seleccionados al azar que satisfagan los criterios de seleccin en
segunda gobernacin (para evaluacin de impacto).
Cobertura 215 zonas de captacin escolar en una gobernacin y 67 zonas en la se-
gunda gobernacin.
Estructura de beneficios Nias de grados 4 a 5: US$35 por ao
Nias de grado 6: US$35 por ao, ms bono por logros de US$5
Nias de grados 7 y 9: US$40 por ao
Nias de grado 8: US$40 por ao ms bono por logros de US$5 condi-
cionado a buen desempeo en examen externo.
Receptor del pago Madre o padre (dividido al azar entre las zonas escolares beneficiarias)
Mtodo de pago Efectivo entregado en reuniones de padres y maestros en el colegio; consi-
derando opcin de tarjetas para cajeros automticos.
Frecuencia de pagos 3 veces al ao: inicio del ao escolar y fin de cada semestre
Duracin 7 aos mximo
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Asistencia al 80% de las clases en un perodo de 2 meses
Otras Pago adicional con culminacin exitosa de un grado puntaje de aprobacin
en prueba de logro.
Verificacin de cumplimiento, Mediante los registros regulares de asistencia de los colegios que recoge un
mtodo grupo dedicado de personal contratado para el control; tambin chequeos
puntuales aleatorios en el sitio.
frecuencia

(Continuacin Yemen, Repblica de)

Acuerdo institucional Ministerio de Educacin responsable de supervisar el programa. Desembolso
de fondos por medio del ministerio con verificacin de la unidad de admi-
nistracin del proyecto. Los distintos grupos que controlan en varios niveles
incluyen el Girls Education Sector (GES), la Governorate Education Office, la
District Education Office, el servicio postal, la unidad de administracin del
proyecto, el equipo de implementacin de la TMC (compuesto de 6 con-
sultores que trabajan para el GES) y un equipo tcnico de TMC (compuesto
de expertos del GES y el Banco Mundial).
Costos del programa Aproximadamente el 3% del monto total distribuido
Fuente: Fasih, 2008; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
Prevalencia de desnutricin infantil (atrofia) No disponible
calificado

Bangladesh
Programa: Female Secondary School Assistance Program a
Ao de inicio 1994
Condicin Activo (como Fssap II)
Enfoque
Poblacin objetivo Nias no casadas que culminaron primaria y estn inscritas en un colegio
de secundaria reconocido.
Mtodo de focalizacin Geogrfica de distritos (thanas) y de gneros
Cobertura 723.864 nias (2005)b o un 76% de las nias en los colegios el proyecto
Estructura de beneficios Subsidio combinado de estipendio y matrcula: Tk906 para colegios no
oficiales; Tk847 para los oficiales.
Receptor del pago La estudiante
Mtodo de pago Depsito directo en cuenta bancaria a nombre de la nia.
Frecuencia de pagos Dos veces por ao
Duracin De 6 a 10 grado
Beneficios adicionales Asignacin para libros, pagada a la estudiante
Tarifas de exmenes, pagadas a la estudiante
Subsidio de matrcula, pagado directamente al colegio
Apoyo adicional el lado de la oferta al colegio
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Asistencia al 75% de los das escolares
Lograr un puntaje del 45% en las pruebas de clase
Otras Permanecer sin casarse hasta pasar el examen de certificacin de secun-
daria.
mtodo
frecuencia
Estadsticas de cumplimiento Alrededor de un 4% de las nias salieron del programa por incumplimien-
to de una o ms condiciones (asistencia, puntajes o no casamiento) en
2005.c

Acuerdo institucional Ministry of Education Directorate of Secondary and Higher Education

(Continuacin Bangladesh)
Costos del programa Presupuesto: Tk1.500 millones en 2004 (US$40 millones); ms de 4

millones de beneficiarias anualmente.
Gastos administrativos: aproximadamente el 18% del costo del
programa.
Fuente: Banco Mundial, 2006e; Khandker, Pitt y Fuwa, 2003; sitio web del programa: http://www.dshe.gov.bd/
female_stipend.html; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: Fssap = Female Secondary School Assistance Program; PPC = paridad de poder de compra.
a. El Nationwide Female Stipend Program se implementa a travs de 4 proyectos que operan en diferentes distritos y
los financian distintos donantes. Incluyen el Fssap apoyado por el Banco Mundial y el gobierno, el Female Secon
dary School Stipend Project (FSSP) con apoyo de fondos oficiales, el Secondary Education Sector Improvement
Project (Sesip) con apoyo del African Development Bank y fondos oficiales y el Female Education Stipend Project
(FESP) con apoyo de la Norwegian Agency for Development Cooperation.
b. Los cuatro programas de estipendios para nias escolares de secundaria (Fssap, FSSP, Sesip, FESP) juntos cubran
2,2 millones de nias en 2005, representando un 83% de las nias de secundaria cubiertas.
c. El nmero total de nias que salieron del programa por incumplimiento u otras razones fue aproximadamente un
4,7% en 2005.
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Bangladesh
Programa: Primary Education Stipend Program a
Ao de inicio 2002
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Familias pobres con hijos en edad escolar de primaria
Mtodo de focalizacin Geogrfica con evaluacin de la comunidadb
Cobertura Ms de 5,3 millones de beneficiarios por ao
Estructura de beneficios Tk100 por mes (un estudiante por familia), Tk125 por mes (ms de un
estudiante por familia)
Receptor del pago Custodio del beneficiario.
Mtodo de pago Transferencia directa a cuenta bancaria del beneficiario
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Asistencia al 85% de los das escolares
Lograr un puntaje del 40% en los exmenes anuales
Otras Ninguna
mtodo
frecuencia
Acuerdo institucional Department of Primary Education, Ministry of Education
Costos del programa Presupuesto: US$103,63 millones en el ao fiscal 2003/04
Costos administrativos: un 5% de los costos del programac
Fuente: Tietjen, 2003; Banco Mundial, 2006e; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators,
2008.
Nota: PESP Primary Education Stipend Program; PPC = paridad de poder de compra.
a. En 2002 el PESP reemplaz al programa Food for Education, que era un programa de TMC basado en alimentos
con objetivos similares a los del PESP.
b. Se utilizaron los siguientes criterios para identificar familias a nivel de comunidad: 1) familia desamparada enca-
bezada por una mujer (desamparada significa viuda, separada del esposo, o divorciada); 2) la ocupacin principal
del jefe de la familia es el trabajo por da; 3) familia de profesionales de bajos ingresos (como los vinculados a la
pesca, cermica, herrera, tejidos y adoquinamiento); 4) familias sin tierra o dueas de 0,50 acres de tierra (marginal
o de cultivo compartido).
c. No incluye costos administrativos de los niveles inferiores del gobierno.

Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Bangladesh
Programa: Reaching Out-of-School Children
Ao de inicio 2004
Condicin En curso
Enfoque
Poblacin objetivo Nios que no han tenido oportunidad de asistir a primaria en zonas remotas,
y desertores de primaria.
Cobertura 500.000 nios
Estructura de beneficios En 36 subdistritos: Tk100 por mes a nios y aproximadamente Tk25.000
a colegio comunitario.
En 24 subdistritos: sin estipendio para nios, pero aproximadamente
Tk55.000 por ao a colegio comunitario.
Receptor del pago Madre/custosio
Mtodo de pago Transferencia directa a cuenta bancaria del beneficiario
Frecuencia de pagos Dos veces al ao
Duracin Mientras el estudiante est en primaria (5 aos)
Beneficios adicionales Apoyo a organizaciones (principalmente ONG) para capacitar maestros y
supervisar la calidad de la educacin en los colegios comunitarios.
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin 75% de asistencia y 75% de desempeo en los exmenes, a criterio del
maestro.
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Encuesta aleatoria de control efectuada por un tercero y control de la oficina
mtodo del proyecto.
Verificacin de cumplimiento, Encuesta efectuada por un tercero durante el ao cubre el 20% de las
frecuencia instituciones. El control de la oficina del proyecto se hace mensualmente
y al azar.
Estadsticas de cumplimiento Los estudiantes que no satisfacen los criterios son excluidos del programa
(un 5%).

Acuerdo institucional Ministry of Primary and Mass Education
Costos del programa US$63 millones
Fuente: Banco Mundial, 2004a; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: ONG = organizacin(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.

Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

India (Haryana)
Programa: Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza)
Ao de inicio 1994
Condicin Activo
Enfoque
Poblacin objetivo Nias nacidas en o despus del 2 de octubre de 1994, de familias pobres
(con base en los estimados oficiales de lnea de pobreza) y ciertas castas. Las
nias deben ser el primero, segundo o tercer hijo de la familia. Las familias
con ms de 3 hijos no son elegibles.
Mtodo de focalizacin Uso de estimados oficiales de lnea de pobreza
Cobertura No disponible
Estructura de beneficios Incentivos por nacimiento femenino o retraso del matrimonio: en el trmino
de 3 meses del nacimiento de la nia, se invierten Re2.500 en Indira Vikas
Patras, un plan de bonos de ahorro del gobierno federal en el que la canti-
dad invertida se duplica en 5 aos. La suma se reinvierte cada quinto ao.
La nia puede retirar la cantidad de redencin de Re 25.000 al cumplir 18
aos, siempre que no est casada.
Receptor del pago La nia
Mtodo de pago Bono de ahorro
Frecuencia de pagos Una vez, al cumplir la nia 18 aos de edad
Duracin La nia sale del programa a los 18 aos
Beneficios adicionales Las madres reciben una cantidad de dinero (llamada asistencia posnatal) de
Re500 al nacer la hija. Reciben el dinero en casa o a travs de trabajadores
o centros de salud locales.
Una cantidad de redencin mayor (Re35.000) para las nias que acuerden
diferir el retiro de sus valores, ms un subsidio de crdito para prstamos
para negocio.
Condiciones
Salud El programa implcitamente aspira reducir la mortalidad infantil de las nias
y la tasa de abortos de fetos femeninos.
Educacin Las nias reciben bonos por terminar el grado 5 y el 8
Otras Retraso del matrimonio; la nia no debe estar casada a los 18 aos
Verificacin de cumplimiento, Las beneficiarias remiten la solicitud a un trabajador de desarrollo de la pri-
mtodo mera infancia (anganwadi) en las zonas rurales, o al funcionario de salud en
las zonas urbanas. Con esta solicitud, los padres deben remitir el certificado
de nacimiento de la nia.
Verificacin de cumplimiento, Al nacimiento de la nia y cuando se hace elegible para redimir el certificado
frecuencia de ahorros.

(Continuacin India (Haryana))

Acuerdo institucional El Department of Women and Child Welfare del Estado maneja el programa,
el que se implementa a travs del aparato institucional del programa de
desarrollo de la primera infancia, llamado Integrated Child Development
Scheme.
Costos del programa No disponible
Fuente: Banco Mundial, 2004; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Contexto del pas
General
Poblacin (total) 1.120 millones (2007)
PIB per cpita (PPC, US$ 2006) 2.230
Razn de recuento de pobreza a US$2/da No disponible
Educacin
No disponible
Salud
Prevalencia de desnutricin infantil (atrofia) 48%
Nacimientos atendidos por personal de salud 46%
calificado

Pakistn
Programa: Child Support Program
Ao de inicio 2006
Condicin En ejecucin como plan piloto
Enfoque
Poblacin objetivo Beneficiarios del Food Support Program con nios entre 5 y 12 aos de
edad.
Cobertura Se paga a 13.265 (marzo de 2008)
Incidencia En el lanzamiento del programa en el distrito
Estructura de beneficios PR200 por mes para familia con 1 hijo y PR350 por mes para familia con
ms de 1 hijo.
Receptor del pago Padre, madre o custodio
Mtodo de pago En las oficinas postales
Duracin Hasta que el nio culmine primaria
Beneficios adicionales Subsidio del Food Support Program de PR3.000 por ao
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Admisin de los hijos, 80% de asistencia y aprobar el examen final
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Informes de cumplimiento generados por el sistema de informacin
mtodo
frecuencia

Acuerdo institucional Diseo del programa en la oficina principal de Pakistan Bait-ul-Maal; coordi-
nacin en oficinas provinciales e implementacin a travs de la oficina distrital
de Pakistan Bait-ul-Maal, con estrecha coordinacin del departamento de
educacin del distrito.
Costos del programa Presupuesto: PR120 millones por ao para 5 distritos
Costos de focalizacin: PR7.011.000
Costos de inscripcin: PR8.022.655
Otros costos administrativos: PR650.000
Total de costos administrativos: PR15.683.655
Fuente: Government of Pakistan, 2007; Mohammad Farooq, funcionario del programa; contexto del pas: Base de
datos de World Development Indicators, 2008.

(Continuacin Pakistn)
Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Pakistn
Programa: Participation in Education through Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable
Ao de inicio 2003
Condicin Piloto y cerrado
Enfoque
Poblacin objetivo Hijos de pobres y discapacitados
Mtodo de focalizacin Geogrfica de consejos y distritos de unin, utilizando tasa de alfabetizacin;
seleccin con base en clasificacin de pobreza.
Cobertura 8.000 estudiantes
Estructura de beneficios PR600 trimestrales por 1 hijo y PR200 adicionales trimestrales para familias
con 2 o ms hijos.
Receptor del pago Familia del estudiante
Mtodo de pago Transferencia directa por orden de dinero postal
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Inscripcin en grado 0 a 5 (primaria) en un colegio oficial de un distrito
o consejo de unin objetivo.
Asistencia al menos al 80% de los das escolares
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Las ONG y el departamento de educacin controlan el cumplimiento me-
mtodo diante los registros de asistencia de los colegios.
Verificacin de cumplimiento, Informes mensuales y trimestrales
frecuencia

Acuerdo institucional National Education Foundation, Project Management Implementation Unit de
los departamentos de educacin provinciales y distritales, con los gobiernos
distritales y las ONG locales.
Costos del programa US$706.500
Fuente: Nangar Soomro, funcionario del programa; contexto del pas: Base de datos de World Development Indica-
tors, 2008.
Nota: ONG = organizacin(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.

Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Pakistn
Programa: Punjab Education Sector Reform Program/Punjab Female School Stipend Program
Ao de inicio 2004
Condicin Implementado en distritos seleccionados de Punjab
Enfoque
Poblacin objetivo Nias a nivel de secundaria
Mtodo de focalizacin Geogrfica de distritos, utilizando tasa de alfabetizacin
Cobertura 186.503 (2003); 279.928 (2006); 455.259 (2007)
Estructura de beneficios PR200 por estudiante por mes (unos US$3)
Receptor del pago Familia del estudiante
Mtodo de pago Transferencia directa por orden de dinero postal de la oficina de educacin
del distrito.
Beneficios adicionales Provisin gartuita de textos a todos os estudiantes de 1 a 7 grado de
Punjab.
Condiciones
Salud Ninguna
Educacin Inscripcin en grado 6 a 8 en un colegio femenino oficial de un distrito
objetivo.
Asistencia al menos del 80%
Otras Ninguna
Verificacin de cumplimiento, Informes de asistencia del departamento de educacin e informes de pro-
mtodo greso de los colegios.
frecuencia

Acuerdo institucional Project Management Implementation Unit de los departamentos de educa-
cin provinciales y distritales, con los gobiernos distritales.
Costos del programa AF 2005: PR450 millones
AF 2006: PR960 millones
Fuente: Chaudhury y Parajuli, 2008; contexto del pas: Base de datos de World Development Indicators, 2008.

Contexto del pas
General
Educacin
Salud
calificado

Apndice B
Revisin de las evaluaciones de impacto
de las TMC
Las TMC han sido notables en varias formas y una de ellas es que quiz ms que cualquier in-
tervencin en los pases en desarrollo, han sido evaluadas en forma verosmil por su impacto
en una variedad de resultados, como consumo, participacin en el mercado laboral, pobreza,
nutricin y escolaridad, para nombrar slo algunos. En realidad, no habra sido posible escribir
el presente informe, por lo menos no en su forma actual, si no hubiese sido posible recurrir
a estas evaluaciones. En este apndice se discuten las fortalezas y debilidades de algunas de
las evaluaciones de TMC realizadas. Sin embargo, no se intenta que constituya una discusin
metodolgica exhaustiva de todas las evaluaciones disponibles de programas de TMC.
Las evaluaciones de impacto implican la estimacin verosmil de resultados de casos hipot-
ticos, el valor que un resultado habra tenido si un individuo dado, beneficiado por un programa,
no hubiese recibido el beneficio de ste. (La misma lgica se aplica obviamente a otras unidades,
como familias, colegios o municipios.) Sin embargo, un individuo dado nunca es observado
habiendo recibido y no recibido una intervencin en el mismo punto en el tiempo. Por tanto,
la evaluacin de impacto puede considerarse como un problema de datos faltantes.
Haciendo uso de la literatura mdica, los estudios de evaluacin de impacto a menudo se
refieren a comparaciones entre un grupo de tratamiento (quienes recibieron una intervencin)
y un grupo de comparacin o de control (quienes no la recibieron). El grupo de comparacin
o control se construye de tal forma que constituya un caso hipottico apropiado para el grupo
de tratamiento. Por eso la dificultad est en hacer que estos dos grupos sean comparables, salvo
por la presencia o ausencia de una intervencin. Por ejemplo, una evaluacin del impacto
de un programa de TMC en la escolaridad intentara asegurar que los grupos de tratamiento
y de control sean verdaderamente comparables en trminos tanto de sus caractersticas ob-
servables (variables como educacin paterna) como de las no observables (variables como
la motivacin o habilidad inherente de los nios). Una falla al intentar hacer a los dos grupos
comparables en cuanto a estas y otras caractersticas podra segar los resultados.
Existen distintas formas de estimar los resultados de los casos hipotticos, que incluyen la
asignacin al azar, los mtodos cuasi-experimentales como los de las variables instrumentales
y la diseo de discontinuidad de la regresin (DDR), y los mtodos no experimentales como las
tcnicas de regresin, la concordancia o emparejamiento y las dobles diferencias (o de orden
superior). Todos esos mtodos tienen sus fortalezas y debilidades y todos sern ms dignos
de credibilidad en algunos entornos que en otros. En realidad una de las enseanzas ms im-
portantes de la rpidamente creciente literatura sobre evaluaciones de impacto es la de que es

improbable que aplicar ciegamente un mtodo o tcnica dado constituya un enfoque sensible
al problema de la evaluacin. Ms bien, lo que se precisa es un anlisis cuidadoso y ponderado
del grado de probabilidad de mantenerse los supuestos de cada uno de esos mtodos cuando
se intenta responder una pregunta particular con un conjunto dado de datos.
Las evaluaciones de las TMC han utilizado una gran variedad de mtodos. Algunos programas
se han evaluado utilizando la asignacin al azar, lo que implica utilizar un sorteo para asignar
un grupo a tratamiento y otro a control. Si la muestra es lo bastante grande, este mtodo tiene
la virtud de igualar todas las caractersticas, observables y no observables, de los grupos de
tratamiento y de control. Las diferencias en los resultados entre los dos grupos despus de la
intervencin pueden entonces interpretarse en forma verosmil como estimados causales del
impacto del programa. Dado que la asignacin al azar no requiere supuestos adicionales, se le
considera a menudo como el patrn oro de las evaluaciones.
Cuando el programa Oportunidades, de Mxico, empez sus operaciones en las zonas
rurales a fines de los aos noventa, asign al azar una submuestra de aldeas elegibles a los
grupos de tratamiento y de control. El primer grupo de aldeas empez a recibir el programa
en 1998, mientras se contuvo al segundo durante aproximadamente un ao. Adems, en
lugar de efectuar una evaluacin propia, los administradores de Oportunidades contrataron
al International Food Policy Research Institute y a un consorcio respetable de investigadores
internacionales para efectuar la evaluacin. Adems, los datos de la evaluacin se pusieron a
disposicin del pblico en Internet de modo que otros investigadores pudiesen replicar o cues-
tionar los hallazgos. Considerando que era difcil predecir ex ante si el programa funcionara
bien, estas decisiones fueron muy valientes, e influyentes. Pero las decisiones se hicieron valer:
los datos de Oportunidades se han utilizado en docenas de estudios y fueron influyentes para
causar la difusin de las TMC allende los pases en que fueron inicialmente implementadas,
Brasil y Mxico.
En el presente informe, utilizamos en gran parte los datos de Oportunidades, tanto en es-
tudios existentes como en nuestros propios clculos. Algunos de los estudios ms influyentes
que han utilizado los datos de Oportunidades son los de Schultz (2004), Behrman, Sengupta y
Todd (2005) y De Janvry y Sadoulet (2006), en resultados en educacin; Gertler (2004), Rivera y
otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) en resultados en nutricin; y Hoddinott y Skoufias
(2004) y Skoufias (2005) en patrones de consumo y pobreza. Ms recientemente, la asignacin
al azar de Oportunidades se ha utilizado para estimar efectos a largo plazo en los resultados,
incluyendo los aos de escolaridad terminados y los puntajes de pruebas (Behrman, Parker
y Todd, 2005) y comportamiento de inversin y ahorro (Gertler, Martnez y Rubio-Codina,
2006), y nosotros utilizamos en buena parte esos estudios tambin. Por ltimo, en unos cuantos
informes recientes se hace uso de la asignacin al azar de Oportunidades para estimar modelos
de comportamiento estructural (Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006a).
No obstante, aun los datos de Oportunidades tienen sus limitaciones (ver, particularmente,
discusiones juiciosas en Parker y Teruel [2005] y Parker, Rubalcava y Teruel [2008]). A pesar
del diseo experimental, parece haber habido diferencias significativas entre los individuos que
recibieron las transferencias y los que no (Behrman y Todd, 1999). Como resultado, muchos
estudios que han utilizado los datos de Oportunidades se han concentrado en las diferencias
en las tasas de crecimiento de los resultados entre las comunidades o individuos de los grupos
de tratamiento y de control el llamado enfoque de diferencias en diferencias y no en las

diferencias simples de los resultados en el seguimiento. Este enfoque es sensible y tender a

eliminar el origen de los sesgos, si es invariante con respecto al tiempo y aditivo, lo que pro-
bablemente sea un supuesto razonable.
Otra deficiencia de los datos de Oportunidades es la de que mezclar los datos de varias
rondas de encuestas, lo que es necesario para construir los paneles requeridos para un enfoque
de diferencias en diferencias, parece haber sido un problema serio, con grandes partes que
no podan mezclarse, en especial en las evaluaciones en que se han utilizado los datos sobre
antropometra. Con esta deficiencia los investigadores analizan el impacto de las transferencias
de Oportunidades en la nutricin con la difcil eleccin entre dos opciones: 1) trabajar con un
panel ms pequeo de familias o hijos que podan mezclarse efectivamente (el enfoque adoptado
por Behrman y Hoddinott [2005]), lo que podra resultar en sesgos asociados con una atricin
grande y posiblemente no aleatoria a partir de la muestra; o 2) ignorar las diferencias de la
lnea base entre los dos grupos (el enfoque adoptado por Gertler [2004]), que esencialmente
asume que las diferencias entre los dos grupos son insignificantes. En forma ms general, la
atricin a travs de las rondas de encuestas en Oportunidades parece no ser insignificante y estar
correlacionada con la probabilidad de estar en el programa, lo que tambin puede introducir
sesgos (vase la discusin en Parker, Rubalcava y Teruel [2008]).
A partir de la evaluacin de Oportunidades, varios programas de otros pases iniciaron eva-
luaciones con diseo aleatorio. Entre ellas estn las de los programas RPS y Atencin a Crisis en
Nicaragua, PRAF en Honduras y el programa BDH en Ecuador. Aqu utilizamos en forma extensa
esas evaluaciones, si bien algunas tienen limitaciones que discutiremos ms adelante.
Las evaluaciones de los programas RPS y Atencin a Crisis en Nicaragua parecen haber
funcionado bien. En ambos casos, el diseo al azar fue exitoso y no parece haber diferencias
significativas entre las familias de los grupos de tratamiento y control en la lnea base. Las tasas
de atricin en la evaluacin de RPS fueron razonablemente bajas (aproximadamente 15% en
cuatro aos) y, en el caso de la evaluacin de Atencin a Crisis, extremamente bajas (slo se
perdi el 1,3% de las familias entre la lnea base y el seguimiento, aunque el perodo entre las
dos encuestas fue corto: aproximadamente nueve meses). Adems, la atricin no parece estar
correlacionada con el estado del grupo de tratamiento y las caractersticas de las familias con
atricin y las dems fueron muy similares, nuevamente limitando el potencial para sesgos
importantes. Por ltimo, no hubo contaminacin del grupo de control y la cobertura en las
familias elegibles fue alta. Por todas esas razones, es probable que los informes basados en
esas evaluaciones entre ellos Maluccio y Flores (2005), Maluccio (2005, 2008) y Macours,
Schady y Vakis (2008) suministren evidencia slida del impacto de los programas de TMC en
Nicaragua, al menos durante una fase piloto.
La evaluacin con diseo aleatorio de PRAF en Honduras tambin parece haber funcionado
razonablemente bien, aunque tuvo varios problemas. En el lado de la salud, en el diseo de la
evaluacin se consideraron originalmente cuatro grupos: 1) un grupo de municipios en los
que las familias recibiran la TMC, 2) otro grupo en el que habra una intervencin del lado de
la oferta para mejorar los servicios de salud, 3) un grupo de municipios que recibira ambas
intervenciones y 4) un grupo que servira como grupo de control. Sin embargo, en la prc-
tica no se implement la intervencin del lado de la oferta y por tanto no pudo ser evaluada
(Morris, Flores y otros, 2004). Adems, debido al relativamente pequeo nmero de familias
implicadas, hubo algunas diferencias importantes en la lnea base. Por ejemplo, en la lnea

base, la proporcin de las familias que haban recibido cinco o ms visitas prenatales fue de
37,9% en el grupo asignado al azar para recibir slo la intervencin de TMC y de 48,9% en el
grupo de control. Ese hallazgo aumenta la posibilidad de que algo del impacto estimado un
impacto de 18,7 puntos porcentuales en la probabilidad de que una mujer hubiese recibido
cinco visitas prenatales pudiese ser resultado de reversin promedio, pues las familias del
grupo de tratamiento simplemente se nivelaron con las del grupo de control. Adems, la eva-
luacin de los efectos del PRAF en educacin tuvo el problema de que la encuesta de la lnea
base se efectu primero para las familias del grupo de tratamiento (entre agosto y octubre de
2000) y slo despus para las familias del grupo de control (entre noviembre y diciembre
de 2000). Como lo discuten Glewwe y Olinto (2004), eso complica las cosas porque noviembre
y diciembre son meses importantes en Honduras por la cosecha cafetera y por eso los niveles
de lnea base de trabajo infantil fueron significativamente mayores en las zonas de control que
en las de tratamiento y los niveles de asistencia escolar fueron menores. Para la mayora de los
resultados, los autores se centraron razonablemente en estimados del programa de diferencias
simples (diferencias entre los grupos de tratamiento y control en el seguimiento), ya que los
ltimos podran haber estado sesgados por los niveles artificialmente altos de trabajo infantil
en la lnea base en el grupo de control. Esa clase de complicaciones inesperadas destaca los
problemas de efectuar evaluaciones al azar en la prctica, aunque algunos de los problemas
pueden obviamente ocurrir con evaluaciones no experimentales.
En Ecuador se han efectuado numerosas evaluaciones del programa BDH. Paxson y Schady
(2008) utilizaron datos de panel para estimar los efectos del programa en medidas de la salud
infantil y el desarrollo cognitivo. Se asignaron al azar las familias a los grupos de tratamiento
y control y no hubo diferencias en las caractersticas observables en la lnea base entre los dos
grupos. La cobertura en el de tratamiento fue razonablemente alta (aproximadamente el 75%)
y la contaminacin del grupo de control fue baja (menos del 4%). La atricin en la encuesta
fue tambin baja el 6% de la muestra en la lnea base no pudo volver a entrevistarse en el
seguimiento y no est correlacionada con el estado del grupo de tratamiento.
Otras evaluaciones del BDH plantean serios problemas de identificacin. Los datos utili-
zados por Edmods y Schady (2008), Schady y Arajo (2008) y Schady y Rosero (2008) para
analizar el impacto del programa en la inscripcin escolar, el trabajo infantil y los patrones
de consumo familiar se basan tambin en un experimento con diseo al azar. Se utiliz un
sorteo para asignar las familias con hijos en edad escolar a los grupos de tratamiento y de
control y el sorteo parece haber tenido xito (los autores documentan que no hay diferencias
en la lnea base entre los dos grupos en las caractersticas observables). Sin embargo, hubo
una contaminacin sustancial del grupo de control, el 48% del cual recibi las transferencias.
Las razones precisas para la contaminacin no estn claras, aunque parece ser que la lista
de familias excluidas al azar del programa no se pas inmediatamente al personal operativo
que activaba las familias para las transferencias. Esa situacin se corrigi despus de unas
semanas, pero como explican los autores, ya no era factible retener las transferencias de las
familias que ya haban empezado a recibirlas. Adems, la contaminacin del grupo de control
claramente no fue aleatoria: Schady y Arajo (2008) documentan diferencias significativas
entre las familias que efectivamente recibieron las transferencias y las que no las recibieron
(en oposicin a las ganadoras y perdedoras en el sorteo), especialmente con respecto a los
niveles educativos.

La solucin adoptada por Edmonds y Schady, Schady y Arajo y Schady y Rosero es la

siguiente: ellos primero se centran en las diferencias en los resultados entre las familias asig-
nadas a los grupos de tratamiento y control por el sorteo y no en las diferencias entre quienes
recibieron las transferencias y quienes no las recibieron. Estos efectos, llamados efectos de
intento de tratamiento, hacen abstraccin de la contaminacin del experimento y aportan un
lmite inferior al impacto estimado del BDH. Los autores presentan tambin estimados en los
que la asignacin por sorteo se utiliz como instrumento para recibir las transferencias del
BDH. Ese enfoque utilizando aleatorizacin parcial como fuente exgena de variacin, segn
proponen Imbens y Angrist (1994) es convincente, porque la condicin de sorteo es claramente
aleatoria y Schady y Arajo mostraron que hubo una primera etapa fuerte. No obstante, no
est exenta de costos. Los coeficientes estimados son efectos promedio de tratamientos locales
(LATE, por sus iniciales en ingls) que se aplican a los cumplidos, aquellos cuya probabilidad
de recibir las transferencias se vio afectada por el sorteo (ver Angrist, Imbens y Rubin, 1996).
Esos cumplidos no pueden identificarse sin supuestos adicionales, pues si existe heterogenei-
dad en los efectos de tratamiento, los coeficientes LATE (aunque no sesgados para el grupo de
cumplidos) pueden no ser pertinentes para otras familias de la muestra. Por tanto, la validez
externa de los resultados informados en estos estudios, como en cualquier otra regresin de
variables instrumentales, puede ser algo limitada.
Otro estudio en el que se utilizan datos de Ecuador para estimar los efectos del programa
BDH en la inscripcin escolar es el de Oosterbeek, Ponce y Schady (2008). Los autores empiezan
reproduciendo resultados muy similares a los de Schady y Arajo (2008). Sin embargo, como
ellos sealan, la muestra de familias utilizada por Schady y Arajo est extrada de alrededor
del percentil 20 del reemplazo de comprobacin de medios de vida. La razn de esto es que
el BDH previ originalmente dos lneas de transferencias, correspondientes a las familias del
primero y segundo quintiles del reemplazo de comprobacin de medios. Por eso el diseo
original de la evaluacin se bas en DDR, con dos puntos de corte: uno en el umbral entre el
primero y segundo quintiles y otro en umbral entre el segundo y tercer quintiles. Sin embargo,
despus de haberse extrado la muestra, pero antes de que cualquier familia empezara a recibir
la transferencia, el presidente Lucio Gutirrez anunci que todas las familias de los quintiles
primero y segundo del reemplazo de comprobacin de medios recibiran transferencias de igual
monto. Esa decisin obviamente invalid el diseo original de la evaluacin para las familias
que se encontraban alrededor del umbral entre el primero y segundo quintiles. Como solucin
a este problema, se acord que la muestra de familias de alrededor de ese umbral inferior se
asignara al azar a los grupos de tratamiento y control, al margen de si se encontraban justo
encima o justo debajo el punto de corte original.
Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) compararon los efectos del programa BDH alrededor
del percentil 20 del reemplazo de comprobacin de medios estimado segn variables instru-
mentales, segn se describi antes con los de alrededor del percentil 40 del reemplazo de la
comprobacin de medios. Esos ltimos estimados utilizan DDR. En la prctica, se trata de un
caso de DDR confusa: las familias por debajo del punto de corte establecido por el percentil
40 del reemplazo de la comprobacin de medios tienen mucha ms probabilidad de recibir
las transferencias que las de encima del punto, pero una pequea fraccin de no elegibles
(aproximadamente un 8%) recibi no obstante las transferencias del BDH. Oosterbeek, Ponce
y Schady, por tanto, instrumentan la recepcin de las transferencias del BDH con una variable

ficticia que toma el valor de 1 para las familias por debajo del punto de corte del percentil 40,
despus de tener flexiblemente en cuenta la relacin entre la inscripcin escolar y el puntaje
en el reemplazo de comprobacin de medios de vida. Con base en esos estimados, concluyen
que el BDH caus impacto en las decisiones sobre inscripcin de las familias muy pobres (las
de alrededor del percentil 20 del reemplazo de comprobacin de medios), pero no tuvo efecto
en las familias menos pobres (las de alrededor del percentil 40). La conclusin es verosmil,
dado que existe mucha evidencia que sugiere que los efectos del programa en los resultados
de capital humano, incluida la inscripcin escolar, tienden a ser mayores en las familias ms
pobres (por ejemplo, Maluccio y Flores [2005] sobre el RPS en Nicaragua; Filmer y Schady
[2008] sobre el programa JFPR en Camboya). Sin embargo, el hecho de que los estimados LATE
alrededor de los percentiles 20 y 40 del reemplazo de la comprobacin de medios se refieren
a grupos distintos de familias cumplidas, empaa algo la interpretacin de Oosterbeek,
Ponce y Schady.
Otras dos evaluaciones de programas de TMC utilizan variables instrumentales. Morris,
Olinto y otros (2004) y Braido, Olinto y Perrone (2008) evaluaron el impacto del programa
Bolsa Alimentao en Brasil. La identificacin en esos informes es ingeniosa. Ambos estudios
describen una serie de errores administrativos en los que algunos beneficiarios potenciales
fueron inadvertidamente excluidos de los beneficios el programa. Grupos enteros de benefi-
ciarios se perdieron cuando los archivos fueron transferidos de los municipios participantes
a una unidad de procesamiento central en Brasilia y el software de procesamiento de datos
rechaz inicialmente las aplicaciones con nombres en los que haba caracteres no estndar,
como , u . Morris, Olinto y otros y Braido, Olinto y Perrone argumentaron que esta fuente
de variacin es tan buena como la de al azar y por tanto no se correlaciona con los resultados
potenciales. Ese argumento parece ser convincente, pero dado que stos son LATE, la validez
externa de los efectos estimados no est clara.
Durante la crisis indonesa de 1997-98, el gobierno hizo que los nios de las familias pobres
fuesen elegibles para un programa de becas. Como es lgico, dado el contexto de la crisis, se
prest poca atencin a una posible evaluacin del efecto del programa. Sparrow (2007) ejecut
regresiones de mnimos cuadrados ordinarios que sugieren un mayor efecto en la inscripcin
para los nios de 10 a 12 aos de edad (alrededor de 8 puntos porcentuales). l utiliz tambin
una mala focalizacin resultante de datos de pobreza desactualizados como instrumento para
recibir el programa de becas. Con base en esos clculos, estim un mayor efecto del programa
en la inscripcin (alrededor de 10 puntos porcentuales) para los nios de 10 a 12 aos. Sin
embargo, el supuesto identificador en efecto, que las decisiones sobre inscripcin responden
a niveles de pobreza actuales pero no retrasados es cuestionable.
En un nmero razonablemente grande de estudios se ha utilizado la DDR para estimar los
efectos de los programas de TMC. En adicin a Oosterbeek, Ponce y Schady (2008), ya mencio-
nado, estn las evaluaciones de Chile Solidario (Galasso, 2006), el programa PATH en Jamaica
(Levy y Ohls, 2007), el programa Ceessp en Camboya (Filmer y Schady, 2009a, 2009b, 2009c)
y el Social Risk Mitigation Project de Turqua (Ahmed, Adato y otros, 2006; Ahmed, Gilligan
y otros, 2006; Ahmed y otros, 2007).
Levy y Ohls (2007) informaron estimados de intento de tratamiento del impacto de PATH.
La cobertura fue alta en las familias elegibles (las de por debajo del punto de corte del reem-
plazo de comprobacin de medios) aproximadamente un 80% y la proporcin de familias

no elegibles (por encima del punto de corte) fue razonablemente baja, aproximadamente un
10%. Los autores recopilaron datos de lnea base y de seguimiento y experimentaron con va-
rias funciones de control para el reemplazo de comprobacin de medios, y se decidieron por
una formulacin lineal. Tambin presentan los resultados de una variedad de experimentos
con placebo, todos los cuales sugieren que, controlando una formulacin lineal, no hay saltos
en el umbral del reemplazo de comprobacin de medios en la lnea base en ninguna de un
gran nmero de caractersticas observables. Ese hallazgo agrega considerable credibilidad
a la estrategia de identificacin. Una fuente potencial de preocupacin es que el grupo de
familias que recibi las transferencias de PATH (el grupo de tratamiento) parece haber presen-
tado solicitud al programa algo ms temprano que las que no recibieron las transferencias (el
grupo de comparacin). Ese hecho suscita la posibilidad de que hubo seleccin en algunas
caractersticas observables relacionadas con la disposicin o la necesidad. Sin embargo, la
solucin adoptada por Levy y Ohlas controlar la fecha de solicitud en todas las regresiones
principales parece ser razonable.
Ahmed, Adato y otros (2006) y Ahmed, Gilligan y otros (2006) tambin utilizaron DDR para
estimar el impacto del programa de TMC en Turqua. Como sucede con otras TMC, el puntaje
en el reemplazo de comprobacin de medios es un pronosticador significativo pero imper-
fecto del tratamiento: alrededor de un 9% de las familias no cumplen con su asignacin (ya
sean familias elegibles que no reciban transferencias, o familias no elegibles que las reciban).
Un enfoque conservador y estndar sobre el problema de cumplimiento imperfecto habra
sido utilizar la asignacin inicial del reemplazo de comprobacin de medios para calcular
los estimados de intencin de tratamiento de los efectos del programa, o calcular estimados
LATE instrumentando la participacin en el programa con la regla de elegibilidad basada en el
reemplazo de comprobacin de medios. En cambio, los autores simplemente excluyeron los
grupos de beneficiarios no elegibles y no beneficiarios elegibles de su muestra, a pesar de
que, como lo reconocen, excluir a esas familias de la muestra para la estimacin aporta un
sesgo potencial a los estimados de impacto (Ahmed y otros, 2007, p. 123).
En otros estudios se han utilizado tcnicas de doble o triple diferenciacin para estimar
los efectos de programas de TMC. Tanto Filmer y Schady (2008) como Chaudhury y Parajuli
(2008) estimaron el efecto de un programa de TMC para el cual son elegibles las nias, pero
no los nios, en Camboya y la zona de Punjab en Pakistn, respectivamente. Filmer y Schady
primero compararon las tasas de crecimiento de inscripcin de las nias en distritos elegibles
para el programa de becas JFPR con las de los que no eran elegibles. Sin embargo, mostraron
que las tasas de crecimiento anteriores al programa de la inscripcin para las nias ya eran
mayores en los distritos elegibles, lo que sugiere que es improbable que se sostenga el supuesto
de las tendencias comunes subyacentes en sus estimados de dobles diferencias. Por eso utiliza-
ron tcnicas de triple diferenciacin, comparando la tasa de crecimiento de inscripcin de las
nias, con relacin a la inscripcin de los nios, en distritos elegibles para el programa JFPR y
en otros distritos. Los autores muestran que esta tasa de crecimiento es ms alta en los distritos
elegibles para el JFPR. Un enfoque similar (utilizando a los nios como un control adicional en
la estimacin), con conclusiones similares, lo siguieron Chaudhury y Parajuli en su anlisis
para la zona de Punjab en Pakistn.
La triple diferenciacin de esta clase puede suministrar estimados verosmiles de los efectos
de los programas con supuestos razonables; esencialmente que, en ausencia del programa, la

inscripcin de las nias, relativa a la de los nios, habra crecido en las mismas cantidades en
los distritos de tratamiento y de control. Mostrar que las tendencias existentes en la tasa de
crecimiento relativa de las inscripciones son muy similares, como se hizo en Filmer y Schady
(2008) aporta una seguridad razonable sobre la estrategia de identificacin. En adicin, tanto
Chaudhury y Parajuli como Filmer y Schady compararon los resultados de esta tcnica de tri-
ple diferenciacin con otros estimados, utilizando conjuntos de datos distintos (por ejemplo,
datos familiares y no datos administrativos) y mostraron que los efectos estimados son muy
similares.
Estimar por separado los efectos del programa utilizando datos familiares y adminis-
trativos es tambin la base del anlisis de Khandker, Pitt y Fuwa (2003) del Female Stipend
Program en Bangladesh. Los autores mostraron que los estimados de los efectos del progra-
ma en la inscripcin de las nias son similares utilizando ambas fuentes de datos y tambin
presentaron estimados de los efectos del programa para los nios, quienes no eran elegibles
para el programa. Utilizando datos familiares, no hallaron efectos en la inscripcin escolar
de los nios, pero utilizando datos administrativos, estimaron un gran efecto negativo muy
preocupante del programa: 29 puntos porcentuales, o unas tres veces la magnitud del efecto
positivo en la inscripcin de las nias. Los autores sealan que los datos administrativos
cubren slo los colegios del Female Stipend Program, mientras que los datos administrati
vos cubren la inscripcin en cualquier colegio, al margen de si estaba incluido en el pro-
grama. Khandker, Pitt y Fuwa sugieren que la diferencia en los efectos para los nios entre
los datos administrativos y los familiares es resultado de la transferencia de los nios fuera
de los colegios del programa.1 Aunque esa sugerencia es verosmil, la magnitud tan grande
del coeficiente suscita dudas sobre la estrategia de estimacin y los resultados en el estudio
de Bangladesh.
Attanasio, Battistin y otros (2005), Attanasio, Gmez y otros (2005) y Attanasio y otros
(2006) identificaron efectos de programa con base en los cambios a travs del tiempo en el
grupo de tratamiento y un conjunto combinado de comunidades no elegibles para estimar
el impacto del programa Familias en Accin en Colombia. El supuesto identificador es por
tanto que los resultados habran seguido las mismas tendencias en ambos grupos de comu-
nidades en ausencia del programa. Como sucede con cualquier evaluacin que combine
comunidades elegibles con no elegibles, existe la preocupacin de que las caractersticas que
definen la elegibilidad estn ellas mismas correlacionadas con los resultados o los cambios
en los resultados. Esto no es comprobable, pero los autores ofrecen algn soporte auxiliar
para su estrategia de identificacin: muestran que el ingreso promedio per cpita familiar por
trabajo fue mayor en las comunidades de comparacin que en las de tratamiento antes de la
implementacin del programa Familias en Accin, pero las tendencias en el ingreso en tres
aos anteriores al programa son similares. No obstante, la evaluacin tuvo otros problemas,
incluido el hecho de que la participacin en el programa Familias haca a las familias elegibles
para participar en un programa de cuidado de nios basado en la comunidad, el programa
Hogares Comunitarios.
1 Ver tambin Filmer y Schady (2009a) para una discusin de los posibles efectos de las transfe-
rencias selectivas en Camboya.

Otra complicacin que surgi en la evaluacin de Familias en Accin result porque el

programa ya haba sido anunciado en las zonas de tratamiento en el momento en que se efec-
tuaba la encuesta de la lnea base. Como resultado, las familias de las zonas de tratamiento
pueden haber anticipado el efecto del programa inscribiendo a los hijos en el colegio. En esas
circunstancias, las diferencias en diferencias que se enfocan en los cambios en la inscripcin
Et Et-1 probablemente subestimaran los verdaderos efectos del programa. Previendo este
problema, el equipo de evaluacin recopil datos retrospectivos sobre escolaridad en el
momento de la encuesta de la lnea base y construy una medida pre-lnea base de la ins-
cripcin escolar, Et-2. En la estimacin de diferencias en diferencias fue sta la que se utiliz
y no la medida Et-1.
Una estrategia similar de estimacin primeras diferencias combinadas con emparejamien-
to es tambin la base de varias evaluaciones del impacto del programa urbano Oportunidades
en Mxico. Sin embargo, el patrn de los efectos del programa estimado con esos datos es
algo sorprendente. Por ejemplo, Todd y otros (2005) estimaron que los mayores impactos de
Oportunidades urbano en la inscripcin escolar se hallaron en los nios de 6 a 7 aos de edad
en la lnea base, lo que representa un hallazgo enigmtico en varios aspectos: la inscripcin en
la lnea base en la muestra urbana para este grupo de edades es alta y disminuye con la edad
del nio; los nios de este grupo de edades se habran inscrito en grados no elegibles para los
subsidios; y finalmente, los resultados de la muestra de Oportunidades en las zonas rurales
sugieren que los efectos del programa son mayores para los nios de grupos de edades cercanos
a la transicin de primaria a secundaria y no para los ms jvenes (Schultz, 2004). Aunque es
concebible que los patrones de efectos del programa en las zonas rurales y urbanas de Mxico
sean muy distintos, es posible tambin (y quiz ms probable) que la doble diferenciacin,
emparejando la estrategia de estimacin introdujese algunos sesgos difciles de corregir en
los estimados urbanos.
Dado que todas las comunidades de la muestra rural original (aleatoria) de Oportuni-
dades empezaron a recibir los pagos en diciembre de 1999, las evaluaciones ms recientes
del impacto de Oportunidades en las zonas rurales han tenido tambin que depender del
emparejamiento para crear un conjunto de comunidades de comparacin. Sin embargo,
ese esfuerzo ha tenido varias dificultades importantes. Se emparejaron 152 comunidades
de comparacin de un grupo de 14.000 comunidades potenciales que no haban recibido el
programa. El emparejamiento se hizo con base en la informacin a nivel de localidades del
censo mexicano de 2000.
Existen varias razones de porqu este grupo de comparacin y los estimados de efectos
del programa que lo utilizan debera tratarse con cautela.2 Primero, las comunidades de com-
paracin se extrajeron de zonas geogrficas diferentes a las del grupo de tratamiento y por eso
pueden haber tenido otros efectos locales que podran afectar los niveles o los cambios en los
resultados de inters. Segundo, aunque no parece haber diferencias entre los conjuntos empa-
rejados de comunidades de tratamiento y comparacin (como es lgico, dado que se utilizaron
las caractersticas de la comunidad para crear los emparejamientos), los individuos de los dos
conjuntos de comunidades difieren en forma significativa en virtualmente cada caracterstica
2 En particular, ver la discusin en Parker, Rubalcava y Teruel (2008).

analizada y las diferencias son a menudo grandes. Por ejemplo, los niveles promedio de esco-
laridad del jefe de la familia y su cnyuge son de aproximadamente 2,7 en las comunidades
originales de Oportunidades, pero son de 4,5 en las comunidades de comparacin emparejadas.
Es claro que esto podra introducir varios sesgos importantes. Tercero, para construir una lnea
base de preintervencin para las comunidades de comparacin, se recopilaron datos sobre
familias de esas comunidades en 2003, solicitndoles informacin sobre sus caractersticas
en 1997. Parece razonable asumir que esto introduzca un gran error de medicin basado en
sesgo de recuerdo sobre esos datos. En realidad, algn trabajo reciente en China sugiere que
tal recopilacin de datos puede funcionar en forma muy deficiente (Chen, Mu y Ravallion,
2006). Adems, estos datos retrospectivos de preintervencin se recopilaron en el conjunto
emparejado de comunidades, pero no en las comunidades originales de Oportunidades, para
las cuales se utilizaron los datos recopilados originalmente en 1997. Como resultado, el sesgo de
recuerdo puede afectar el puntaje de propensin utilizado para el emparejamiento. Por ltimo,
la migracin puede haber introducido problemas de seleccin si la muestra de personas que
vivan en las comunidades de comparacin en 2003 a las que se solicitaron sus caractersticas
de 1997 era diferente de las personas que realmente vivan all en 1997. Por todas esas razones
y tambin por la abundancia de estudios sobre Mxico que utilizan los datos originales reco-
pilados con la tcnica al azar (y probablemente ms verosmiles) en la primera generacin de
las evaluaciones de Oportunidades, en este informe no utilizamos extensamente estos datos
de segunda generacin recopilados en rondas recientes de evaluaciones de Oportunidades.
Nuestra eleccin tiene obviamente algunos costos porque limita el grado al que podemos
discutir los impactos del programa en resultados que slo recientemente se han recopilado en
las encuestas de Oportunidades (por ejemplo, obesidad de adultos, hipertensin, diabetes o
desarrollo cognitivo infantil).
En forma semejante, no utilizamos extensamente otras varias evaluaciones, incluso dos
disponibles para programas de TMC en Amrica Latina. En Brasil, Cardoso y Portela Souza
(2004) utilizaron datos del censo de poblacin del ao 2000 para evaluar el impacto del pro-
grama Bolsa Escola. Ellos concluyeron que los nios de familias que recibieron transferencias
monetarias tenan una mayor probabilidad, entre 3 y 4 puntos porcentuales, de asistir al colegio
que los de grupos emparejados del grupo de control. Sin embargo, el conjunto de covariados
utilizado para construir el puntaje de propensin es pequeo y no es claro en forma inme-
diata porqu familias comparables recibieron transferencias en algunos casos y en otros no.
Adems, Cardoso y Portela Souza no separan las transferencias efectuadas por Bolsa Escola,
el programa de TMC, de otros programas de transferencia de ingreso en Brasil.
Tambin est disponible una evaluacin para el Programa Nacional de Becas Estudiantiles
en Argentina. Heinrich (2007) utiliz mtodos de emparejamiento para efectuar dos con-
juntos de comparaciones: primero, entre nios que estuvieron en el programa Becas y otros
nios, y, segundo, entre nios que estuvieron en el programa Becas por un ao y otros nios
que estuvieron en el programa dos aos o ms. Siguiendo a Behrman, Cheng y Todd (2004),
quienes analizaron el impacto de un programa preescolar en Bolivia, Heinrich se refiere al
primer conjunto de comparaciones como estimados de impactos promedio del programa
y al segundo conjunto de comparaciones como estimados de efectos marginales. Heinrich
sostiene que los efectos de programa marginales tienen menos probabilidad de estar sesgados
si la seleccin para el programa se determina por caractersticas de estudiantes no observadas

por el investigador, pero no la duracin de la participacin en el programa. Sin embargo, los

estimados de los efectos de programa marginales no necesitan estar libres de endogeneidad.
Puede ser que los estudiantes ms capaces, o estudiantes diferentes en formas difciles de ob-
servar, no slo tengan mayores probabilidades de recibir el programa Becas, sino que tambin
es probable que se mantengan en el programa ms tiempo. De hecho, en una versin anterior
del estudio (Heinrich y Carbol, 2005) parece ser que, despus del primer ao, los estudiantes
que eventualmente recibieron Becas por dos aos presentaron significativamente menor re-
peticin de grados y significativamente mejores promedios de notas que quienes recibieron
el programa slo un ao. Esto sugiere que la seleccin es una preocupacin seria con esta
estrategia de identificacin. Adems, la interpretacin de la repeticin estimada de grados
informada en Heinrich (2007) puede ser problemtica porque existe evidencia anecdtica de
que algunos maestros promocionaron a beneficiarios de Becas para asegurar que continuasen
siendo elegibles para el programa, un punto que discute Heinrich.
En resumen, existen muchas evaluaciones de efectos de los programas de TMC. Generalmente
hablando, estas evaluaciones pueden agruparse en cuatro categoras: primero, evaluaciones de
programas piloto a pequea escala, a menudo basadas en asignacin al azar. Estas evaluaciones
generalmente han funcionado bien, como es el caso de las evaluaciones de los programas RPS y
Atencin a Crisis en Nicaragua y de la evaluacin del PRAF en Honduras. La asignacin al azar
parece haber igualado las caractersticas de los grupos de tratamiento y control en forma eficaz
y la atricin ha sido baja. En estas circunstancias, las comparaciones simples de medios en el
seguimiento entre ambos grupos ofrecen estimados confiables de los efectos del programa.
La principal limitacin de estas evaluaciones y es importante es que los programas fueron
proyectos piloto a pequea escala. Por una variedad de razones, no es claro qu tan bien se
aproximan los hallazgos de estas evaluaciones a los impactos de programas grandes, nacionales.
Las familias que participan en los programas piloto pueden tener conciencia de que participan
en un experimento y eso puede llevarlas a comportarse en forma distinta en varias formas; por
ejemplo, pueden tener mayor probabilidad de cumplir las condiciones o de ser receptivas al
mercadeo social del programa; el personal que administra estos programas piloto puede estar
particularmente motivado a demostrar que los programas piloto funcionan. Como resultado,
puede ser que estos programas a pequea escala no constituyan una reflexin precisa de qu
tan bien funcionara en la prctica un programa mucho mayor administrado por personal
promedio. Dicho de otra forma, las evaluaciones de programas piloto de pequea escala, con
diseo aleatorio ofrecen estimados muy precisos de su impacto, pero la validez externa de los
hallazgos puede ser algo cuestionable.
Segundo, existen intentos de utilizar diseo aleatorio en programas de gran escala por
un perodo de tiempo, con mucha frecuencia utilizarlo en el momento de la expansin de
un programa. As sucedi con la expansin del programa Oportunidades en zonas rurales y
la expansin de la cobertura del programa BDH en Ecuador. Puesto que ambos programas ya
haban sido implementados a gran escala, sus evaluaciones tienen menos problemas sobre
la validez externa que las evaluaciones de los programas piloto de Nicaragua y Honduras.
No obstante, ambas evaluaciones tuvieron dificultades. La presin para inscribir a todos los
beneficiarios elegibles acort el perodo para el que las comunidades de control del Opor
tunidades original no reciban las transferencias. Adems, la rpida expansin del pro-
grama, aun antes de que las familias de las comunidades del grupo de control original

empezaran a recibir las transferencias, signific que a menudo las comunidades de con-
trol estuviesen literalmente rodeadas de otras comunidades que ya las reciban. En tales
circunstancias es probable que las familias de las comunidades de control hayan esperado
recibir las transferencias de Oportunidades antes de lo que las recibieron efectivamente,
lo que complica la interpretacin de los efectos estimados del programa. En el caso de la
evaluacin del BDH, hubo contaminacin sustancial del grupo de control en la muestra
utilizada para estimar los impactos en la escolaridad, el trabajo infantil y el consumo (ver
Edmonds y Schady, 2008; Schady y Arajo, 2008; Schady y Rosero, 2008), aunque no en la
muestra utilizada para estimar los efectos del programa en la salud y el desarrollo infantil
(Paxson y Schady, 2008). El punto general es que mantener la asignacin al azar en un pro-
grama de gran escala es extremamente difcil por razones polticas. En adicin, los datos
de Oportunidades han tenido otros problemas, incluso lo que parecen ser altos niveles de
atricin y dificultades al mezclar los datos de varias rondas de encuestas, en particular para
los datos antropomtricos.
Tercero, varias evaluaciones han utilizado la DDR, entre ellas las de Camboya, Chile, Ecuador,
Jamaica, Pakistn y Turqua. Una clara ventaja de la DDR es que generalmente no requiere que
los administradores del programa alteren las reglas por las que los beneficiarios potenciales se
consideran elegibles o no para las transferencias. Como resultado, la presin para incorporar
familias del grupo de control al programa tiende a ser menos seria que con los experimentos
aleatorios. Alguna contaminacin del diseo del estudio no es rara (en varios pases, algunas
familias no elegibles recibieron transferencias y algunas elegibles no), pero la solucin a ese
problema es bien conocida: estimar efectos de intento de tratamiento con base en la asigna-
cin inicial, o estimados LATE instrumentando el recibo del programa con la asignacin. La
principal deficiencia de estas evaluaciones de DDR es que el efecto estimado es local y se
aplica slo a las familias que se encuentran alrededor del umbral de elegibilidad. Parece haber
considerable evidencia de heterogeneidad de los efectos de tratamiento de las TMC (Maluccio
y Flores, 2005; Filmer y Schady, 2008; Paxson y Schady, 2008). Por esta razn, no es claro que
estos estimados sean pertinentes para otras familias cuyo valor del reemplazo de comprobacin
de medios las coloca bien por debajo del umbral. Esta heterogeneidad representa quiz menos
preocupacin para las evaluaciones de los programas en Chile y Turqua, donde los intentos de
las TMC de llegar a slo una pequea fraccin de familias (alrededor de un 5%), que para las
evaluaciones en Ecuador, donde las TMC intentan hacer pagos a un 40% de las familias. Una
segunda desventaja potencial de la DDR es que, cuando el valor del umbral es mejor conocido,
las familias, o funcionarios locales indulgentes del programa, pueden intentar manipular los
puntajes para colocar en l a algunas familias que normalmente no seran elegibles para el
programa, al estar justo por debajo del umbral de elegibilidad. Dado que es probable que
esa clase de manipulacin sea selectiva, afectar algunas familias ms que otras (posiblemente
con base en caractersticas familiares no observables), podra introducir sesgos serios en los
estimados de los efectos del programa.3
3 Una verificacin obvia para esa clase de manipulacin es someter a prueba una concentracin
inusual de masa en la densidad del reemplazo de comprobacin de medios justo por debajo del
punto de corte de elegibilidad, lo que representa una clara indicacin de un problema.

Por ltimo, varias evaluaciones han utilizado las diferencias en diferencias, a menudo
combinadas con el emparejamiento, para estimar los efectos de los programas. En algunos
casos, como en la evaluacin del programa Familias en Accin en Colombia, el empareja-
miento se efectu antes de empezar el programa. En otros casos, como el de las evaluaciones
de segunda generacin de Oportunidades ya tratadas, se hizo despus del hecho con base en
datos administrativos y retrospectivos. Este segundo enfoque agrega una capa de incertidum-
bre a los emparejamientos y los efectos estimados del programa. Muchas de las evaluaciones
ms convincentes que utilizan diferencias en diferencias, presentan tambin una variedad de
ejercicios de validacin, por ejemplo, mostrando que las tendencias existentes no son distintas
en los dos grupos de familias o las comunidades, o mostrando que los resultados que no se
esperara se hubiesen visto afectados por el tratamiento no cambiaron diferencialmente para
los dos grupos. Intentos de triangular los resultados con ms de una fuente de datos pueden
agregar tambin credibilidad a los resultados.
Ha sido verdaderamente inusual tanto el nmero como la seriedad de las evaluaciones de
las TMC, aunque pocas, si hay alguna, estn sin fallas. Sin embargo, el cuerpo de investigacin
verosmil sobre el impacto de las TMC en una variedad de resultados no tiene, discutiblemente,
paralelo en el desarrollo. Finalizamos este apndice discutiendo algunos campos que deberan
recibir alta prioridad en las evaluaciones de impacto (y en general, en la investigacin) de las
TMC en el futuro.
Primero, se precisa conocer mucho ms sobre los efectos a largo plazo de los programas
de TMC en varias dimensiones. Llevan las TMC a reducciones a largo plazo en la pobreza,
como lo podran sugerir los resultados de Mxico que muestran que las familias invierten
parte de la transferencia? O toma ms tiempo que las familias respondan a las transferencias
reduciendo su oferta laboral, en cuyo caso los efectos a corto plazo sobre el consumo pueden
sobrestimar los efectos a largo plazo? Terminan los hijos de las familias que recibieron TMC
ms grados escolares, y eventualmente ganan mejores salarios? O se convierten los efectos
algo mixtos y limitados en el aprendizaje y la nutricin, en slo pequeas ganancias en los
salarios? Modifican las familias su fecundidad y composicin a largo plazo como respuesta a
las transferencias? Estas son preguntas particularmente difciles de responder porque implican
una nueva revisin de las familias que recibieron las transferencias hace ya muchos aos y
hay una gran probabilidad de que se hayan trasladado (ellas o sus hijos). Las tasas de nuevas
entrevistas pueden ser correspondientemente bajas y la posibilidad de sesgos sustanciales de
estimacin es seria. No obstante, deberan ser muy altos los rendimientos de construir cui-
dadosamente y estudiar a largo plazo los paneles de esta clase y es prioritario hacerlo para el
futuro del trabajo de la evaluacin.
Segundo, aunque se conoce mucho sobre el efecto de las TMC en algunos resultados como
niveles de consumo, inscripcin escolar, utilizacin de servicios de salud se conoce mucho
menos sobre una variedad de otros resultados importantes, as: en qu circunstancias afectan
las TMC los resultados del aprendizaje y cmo interactan stos con la calidad de la oferta de
escolaridad? Pueden utilizarse las TMC para buscar cambios en los comportamientos sexua-
les, como se ha propuesto en discusiones sobre cmo limitar la transmisin de VIH/SIDA? En
muchos pases, las TMC efectan pagos a travs del sistema bancario y en algunos casos una
parte de los pagos se deposita directamente en una cuenta de ahorros para una familia. Han

producido estos mtodos de pago efectos consecuentes en la capacidad de las familias de tener
acceso y utilizar servicios financieros?
Tercero, se precisa hacer ms para separar los efectos de las TMC en los resultados. Los
cambios observados, son resultado del dinero, las condiciones, el mercadeo social que gene-
ralmente acompaa al programa, o de que las transferencias se efecten a las mujeres? Cunto,
y para qu resultados, importa la magnitud de la transferencia? Comprender las respuestas a
estas preguntas y a otras relacionadas es importante para el diseo de los programas de TMC
en el futuro.

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ed. Peter Orazem, Guilherme Sedlacek y Zafiris Tzannatos. Palgrave.

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ara atacar la pobreza con toda seriedad, se
INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVAS
deben intentar seriamente cosas nuevas. Los
A LAS POLTICAS DE DESARROLLO
programas de transferencias monetarias
condicionadas han demostrado su eficacia en muchos
pases en todo el mundo, y Nueva York est orgullosa

de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en
experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece
una evaluacin actualizada de los programas de
TMC, con base en los estudios de evaluaciones de
impacto que se han realizado alrededor del mundo.
Esperamos agregar nuestros resultados de evaluacin
a un cuerpo importante de investigacin y continuar
nuestro trabajo con socios en todo el mundo para
cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos
de pobreza intergeneracional.
Michael R. Bloomberg
Alcalde de la ciudad de Nueva York

l libro ofrece una cuidadosa y completa
evaluacin del conocimiento acumulado hasta
la fecha sobre los programas de transferencias
monetarias condicionadas; informar y orientar
a economistas, acadmicos y autores de polticas
cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente
y evaluar programas de esta naturaleza. Adems,
el libro tambin suscita temas que, en mi opinin,
son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido
suficiente atencin, como la necesidad de situar
estos programas dentro del contexto general de las Transferencias
monetarias
polticas sociales de los pases. Fiszbein y Schady han
producido un trabajo muy valioso y oportuno para
todos los interesados en la pobreza.
condicionadas
Santiago Levy
Vicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo

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Reduccin de la pobreza actual y futura

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Transferencias monetarias condicionadas

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Informe del Banco Mundial sobre investigaciones

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con Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Niall Kelleher,

000prelim Transferencias.indd 3 03/08/2009 15:56:05

2009 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial

Todos los derechos reservados

Primera edicin en castellano: agosto de 2009

Para esta edicin:

Traduccin al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

000prelim Transferencias.indd 4 03/08/2009 15:56:05

2 El fundamento econmico de las transferencias monetarias condicionadas 47

000prelim Transferencias.indd 5 03/08/2009 15:56:05

3 Diseo e implementacin de caractersticas de los programas de TMC 71

4 El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo 109

5 Impacto de los programas de TMC en la acumulacin de capital

6 TMC: opciones de poltica y diseo 175

Apndice A: cuadros de resumen 215

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1.1 Matriz de tamao de programas y grado de las condiciones 36

3.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC, segn regiones 72

A.1 Mtodos de focalizacin utilizados en los programas de TMC 216

000prelim Transferencias.indd 7 03/08/2009 15:56:05

3 Impacto de las TMC en la distribucin de consumo. Nicaragua y Honduras, 2002 15

1.1 Las TMC en el mundo 34

2.1 Eleccin de inversin en los hijos con falta de mercados de crdito 55

3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cpita brutos y netos

5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar

3.1 Reemplazo de comprobacin de medios de vida donde la capacidad

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3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Accin; indicadores

4.1 Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto

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El impacto potencial de la crisis financiera global de 2008 en los niveles de vida en

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000prelim Transferencias.indd 12 03/08/2009 15:56:06

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AFDC Aid to Families with Dependent Children

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PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil

000prelim Transferencias.indd 18 03/08/2009 15:56:06

L as transferencias monetarias condicionadas (TMC) son programas que transfieren

001Transferencias.indd 1 03/08/2009 16:03:58

Con este informe se pretende responder a estas preguntas y otras relacionadas.

001Transferencias.indd 2 03/08/2009 16:03:58

La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC)

001Transferencias.indd 3 03/08/2009 16:03:58

Grfico 1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008

Fuente: Banco Mundial.

de aproximadamente el 40% (Ecuador) y alrededor del 20% de la poblacin (Brasil,

001Transferencias.indd 4 03/08/2009 16:04:01

Cuadro 1 Matriz de tamao de programas y alcance de las condiciones

Tamao / Objetivo del programa Educacin y salud Slo educacin

Fuente: compilacin de los autores.

Muchos de los programas de TMC en pases de medianos ingresos han buscado un