LA REFORMA O SUPRESIÓN DEL SENADO

ÍNDICE
I. PRESENTACIÓN.......................................................................................................3
II. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................3
A. Qué debe ser un senado.....................................................................................5
B. Cómo es el senado español................................................................................5
III. LAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL SENADO COMO CÁMARA DE
REPRESENTACIÓN TERRITORIAL................................................................................6
A. Las actuales atribuciones del Senado como Cámara de representación
territorial....................................................................................................................6
B. El aumento de competencias en materia territorial y la supresión de otras
competencias............................................................................................................9
1. CLAVES DE LAS REFORMAS PENDIENTES..............................................12
2. PARTIDOS Y TERRITORIOS DE LA ESPAÑA PLURAL..............................14
3. ¿TIENE LAS IDEAS CLARAS EL PARTIDO DEL GOBIERNO?...................17
4. IU Y EL PP, DOS CARAS DE ESPAÑA.........................................................18
5. UN PAÍS CON RASGOS FEDERALES.........................................................20
6. GLOBALIZACIÓN, FEDERALISMO Y AUTONOMÍAS..................................21
a) VISIONES DE UNA CUESTIÓN TABÚ.....................................................24
b) ENTRE EL TAMAÑO Y LA EFICACIA.......................................................25
c) EL FEDERALISMO AMERICANO.............................................................26
d) EUROPA AVANZA EN LA DESCENTRALIZACIÓN.................................29
e) UNA MIRADA A LA GLOBALIZACIÓN DESDE LA ESPAÑA PLURAL....30
7. UNA REFORMA PARA UN SENADO ÚTIL...................................................33
a) UN CAMBIO INEVITABLE.........................................................................34
b) LAS EXIGENCIAS DEL PP........................................................................37
IV. EL SISTEMA MONOCAMERAL COMO CONTENCIÓN DEL
HIPERDESARROLLO DEL SISTEMA AUTONÓMICO..................................................43
A. EL SIGNIFICADO DEL BICAMERALISMO ESPAÑOL ....................................43
B. LA COMPOSICIÓN DEL SENADO....................................................................43
C. EL CONSEJO FEDERAL ALEMÁN (BUNDESRAT).........................................46
D. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.....................................................47
E. REGIONALISMO................................................................................................50
F. LOCALISMO ....................................................................................................53
G. LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES...........................................................55

-1-
 1. UNA VEINTENA DE AÑOS DE RETRASO...................................................56
2. EL PAPEL DE MANUEL FRAGA...................................................................57
3. ASI LO VEN SUS PROTAGONISTAS...........................................................60
4. LOS PRISMAS DE LA PRENSA....................................................................63
V. OTRAS PROPUESTAS NO TERRITORIALES DE UTILIZACIÓN DEL SENADO.
.........................................................................................................................................65
VI. CONCLUSIONES..................................................................................................69
VII. ANEXO I................................................................................................................71
VIII. BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................83
A. MONOGRAFÍAS.................................................................................................83
B. ARTÍCULOS DE REVISTAS............................................................................110
C. ORGANIZACIONES INTERNACIONALES......................................................119
1. Organización territorial..................................................................................120
2. Modernización de la Administración.............................................................124
3. Administración electrónica............................................................................130
4. Recursos humanos:......................................................................................134

-2-
I. PRESENTACIÓN
Aunque el objeto general del curso de doctorado “LAS SEGUNDAS CÁMARAS
PARLAMENTARIAS: EL SENADO ESPAÑOL“ para el presente trabajo sea plantear
una propuesta de modificación del Senado para adaptarlo a una auténtica y
exclusiva Cámara de Representación Territorial, mi objeto personal es cuestionar la
necesidad del mismo. Este objetivo nace de la inquietud de ciertos políticos y de un
sector minoritario de la sociedad azuzado por aquellos, de la perenne y victimista
insatisfacción autonómica. Por tanto, aún constatando la evidencia de las virtudes
del estado autonómico (como expresaba en mi tercer trabajo de curso), pienso que
los Padres de la Constitución abrían una caja de Pandora y son muchas las
disfunciones que este modelo de estado presenta.
Se trata, pues, de escuchar y ver lo que harían nuestros prohombres con nuestro
Estado de las Autonomías y nuestro Senado, bajo la lupa de un modelo estable y
satisfaga a la mayoría de ciudadanos que, mucho me temo, van a estar conformes
con lo que le den1. En definitiva, mi trabajo se encuadra lejos de la línea
predominante en el pensamiento político de los últimos diez años basado en una
reforma y propongo una ruptura que de estabilidad al sistema, que deje claro cual es
el techo autonómico, que la sociedad se impregne de la convicción de que es
inamovible y cuales son los mecanismos de cooperación. Tengo claro que este
objetivo es mucho más ambicioso, difícilmente realizable en la España actual con los
políticos que tenemos y, por tanto, menos viable. Toda vez que lo políticamente
correcto es pensar que cuanta más autonomía mejor, que el derecho de
autodeterminación lo deben de imponer los menos sobre los más 2 y que son
aquéllos los que establecen los límites territoriales, que es progresista ser
nacionalista y reaccionario o fascista lo contrario, etc.3. Soy partidario de un Estado
Unitario, no Centralista pero me asquea que en una democracia se demonice y, aún
peor, se ningunee a los partidarios de tal opción.

II. INTRODUCCIÓN

Desde la constitución del Estado federal belga a la regionalización de Italia,

pasando por el federalismo alemán, la incipiente descentralización de Portugal o la
devolution en el Reino Unido, prácticamente ningún país escapa a la tendencia de
acercar los centros de poder político a los ciudadanos4, lo cual tiene en la España
autonómica uno de sus mejores ejemplos.
Cuando se aprobó la Constitución de 1978 no existían las comunidades
autónomas y España aún no había ingresado en la entonces llamada Comunidad
Económica Europea (CEE), la actual Unión Europea (UE). Es lógico, por tanto, que
1
Acerca de la constatación de la anomia de la población y sus causas ver mi trabajo sobre
“SISTEMA ELECTORAL, ELECCIONES Y COMPORTAMIENTO EN ESPAÑA: EVOLUCIÓN Y
DIAGNOSIS” y sobre “LOS ACTORES POLÍTICOS EN EL SISTEMA ESPAÑOL ACTUAL:
PARTIDOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y MOVIMIENTOS SOCIALES” respectivamente
2
Sobre la perversión del principio democrático-liberal de defensa de las minorías en el sentido de
que éstas se hacen con el poder ver mi trabajo final de curso sobre “EVOLUCIÓN Y
REINTERPRETACIÓN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS DEL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL”.
3
Justo al contrario que en otras épocas, no muy lejanas (hasta el segundo cuarto del siglo XX),
donde lo progresista era ser internacionalista y reaccionarios eran los nacionalistas, tal como se ve en
mis sucesivos trabajos sobre “LOS NACIONALISMOS EN LA ESPAÑA CONTEMPORÁNEA”.
4
La democracia ateniense significaba, precisamente, el rechazo a cualquier división entre «Estado»
y «sociedad». No es malo recordar que eso es lo que la democracia significaba y era originalmente: el
Estado y la sociedad unidos, el cuerpo ciudadano que se gobernaba a sí mismo a través de una
participación activa en la política, un deber que recaía sobre todo ciudadano en uno u otro momento.

3
pueda haber desajustes entre las diferentes administraciones y que, por esa misma
razón, las instituciones traten de encontrar mejor acomodo, lo cual puede suponer
importantes reformas de los Estatutos de autonomía y de la propia Constitución.
Tras un cuarto de siglo de autonomías, en España se debate ahora si el Estado
presenta carencias en ámbitos como educación, sanidad, cultura, régimen local y
fiscalidad, y si son suficientes las garantías del autogobierno. A ello se suma la
reforma del Senado, para facilitar a las autonomías su participación en la legislación
que les afecte; la participación de las comunidades en las decisiones de España
como miembro de la UE, y la institucionalización de las relaciones autonómicas de
cooperación, a cuyos efectos la Conferencia de Presidentes sería un primer paso.
Para Fernando González Laxe cada vez que se abre y se inicia un gran debate
sobre aquellas cuestiones que suponen un cambio de paradigma sobrevienen
controversias de gran calado. Por ello, en algunas ocasiones, fruto del resultado de
ese cruce de opiniones y de tesis, emergen nuevas situaciones, sin que sea
obligatorio dejar rastro en todos los casos.
En la medida que estamos ante una nueva era, definida por la construcción,
progresiva y creciente, de una sociedad que desea evitar los riesgos, garantizar los
derechos y aspirar a nuevos retos en un entorno más global y más competitivo, en la
que se deben evitar las restricciones y los obstáculos a la libre circulación de bienes,
servicios, capitales, tecnologías y personas; en donde las garantías de la igualdad
de oportunidades deben estar homologadas y normalizadas, no es menos cierto que
la función de gobernar es cada día más relevante e imprescindible. De ahí la
trascendencia que adquiere el hecho de ser un homo políticus y responsable de una
tarea pública, pues a él le cabe la obligatoriedad de regular, de incentivar y de
plasmar las acciones que definen el marco de funcionamiento.
Un segundo aspecto que los ciudadanos requieren de los gobernantes es el
referido al diseño de la función de gobernanza. ¿Cómo llevar a cabo dicha misión?
Los ciudadanos exigen que el gobernante asuma las responsabilidades y los riesgos
de la acción de gobierno; que garantice la participación y facilite la convivencia; que
genere/derechos inherentes a la persona; que procure la cohesión social y territorial
y que ofrezca garantías de realizaciones en el menor tiempo posible. O sea, reclama
que el gobernante pilote el progreso y las transformaciones; que contribuya de
manera decisiva a la adopción de las estrategias de desarrollo, y que invierta en el
desarrollo y en el capital humano.
De esta manera, los proyectos políticos se han ido modificando, adaptándose y
procurando integrar las distintas opciones y posibilidades de articulación y de
identificación a lo largo de los procesos históricos.
Cuando el debate hace referencia al futuro de las autonomías españolas las
dudas surgen por doquier y dejan abiertas cuestiones tales como los niveles
competenciales, la reforma de la Administración central, el papel del Senado, los
modelos de financiación; la corresponsabilidad fiscal y los seguimientos de las
balanzas fiscales; la distribución del gasto público; las funciones de planificación,
coordinación y supervisión; las técnicas de colaboración, y la aplicación de los
principios de subsidiariedad, entre otros. Se ponen de manifiesto, de manera clara y
rotunda, los elementos básicos de la competitividad regional, dentro del nuevo
marco de relaciones políticas del Estado, lo cual nos coloca ante un nuevo reto que
exige una nueva construcción institucional.
La diversidad de los niveles competenciales y el funcionamiento del modelo de
distribución de poderes ha estado presente a lo largo de la historia. Todos somos
conscientes de la existencia de un nivel de competencias desigual y diverso, tanto
en intensidad de sus funciones como en las materias sobre las que éstas se

4
proyectan. La conjunción de toda esta compleja dinámica es lo que ha constituido
nuestro talante, nuestra comprensión y nuestra tradición; aunque debiéramos
matizar esta afirmación incluyendo como apéndice el hecho de que la mencionada
dinámica no estuvo ni está exenta de relaciones de reivindicación y de exigencias.
El debate abierto sobre el modelo constitucional de distribución de competencias
y funcionamiento de las autonomías se enmarca en dos niveles; de una parte,
subrayamos el fenómeno de la pluralidad y, por otra, la permanente búsqueda de
una mejor articulación política. Se trata de evitar sentimientos excluyentes y de jugar
a la sobre-actuación identitaria que, a su vez, nos puede llevar a enfrentamientos.
En ese sentido, el debate que ha empezado exige reflexiones serias. Debe
responder a propuestas contrastadas y debe contribuir a sentar las bases del futuro
inmediato5.

A.Qué debe ser un senado

«El Parlamento sólo será “real” en tanto que la discusión pública sea tomada en
serio y llevada a efecto. “Discusión” posee a este respecto un sentido especial y no
significa simplemente negociación. Los que denominan parlamentarismo a todos los
posibles tipos de negociación y de comunicación [...] eluden la verdadera cuestión.
En cualquier congreso de delegados, en cualquier jornada de representantes y en
cualquier reunión de directores se negocia, al igual que se negociaba en los
gabinetes de los monarcas absolutos, entre las organizaciones estamentales y entre
turcos y cristianos. De ello no se infiere la institución del Parlamento moderno. No se
deben confundir los conceptos ni ignorar las características específicas de la
discusión. La discusión significa un intercambio de opiniones guiada por el objetivo
de convencer al adversario por medio de argumentos de la verdad o la justicia de
algo, o permitir que él también pueda persuadirnos a nosotros [...]. Lo característico
de todas las Constituciones representativas (el sentido del moderno
parlamentarismo en contraste con las representaciones corporativas o estamentales)
es que las leyes se generan a partir de la lucha de opiniones (no de intereses). Las
convicciones comunes forman parte de la discusión como premisas de la misma: la
disposición a dejarse convencer, la independencia con respecto a los partidos, la
imparcialidad respecto a los intereses egoístas»6.

Resulta difícil encontrar en menos líneas una descripción más ajustada del ideal que
renace con las revoluciones democráticas en Filadelfia o en París. La democracia,
con sus decisiones, nos acerca a lo verdadero o a lo correcto. A lo justo. Así debería
ser el mundo. Pero no lo es.

B.Cómo es el senado español

Aunque en los dos textos constitucionales que han tenido menor duración en
España, el de 1812 y el de 1931, no se establecía la existencia de Cámara Alta, no
está clara la importancia de esta institución. La fórmula bicameral reaparece en
España en 1978. El Senado, según lo concibe nuestra Carta Magna, tiene funciones
de integración territorial, legislativas y de control de la acción del Gobierno,
interviene en la autorización de tratados internacionales, en el nombramiento de
miembros de instituciones, y analiza temas de actualidad que preocupan a los
ciudadanos, a través de la constitución de comisiones especiales de estudio.
Hablemos en primer lugar de su función legislativa. Las Cortes Generales, formadas
5
Prologo de Fernando González Laxe en el libro Gómez, José Luis.- A vueltas con España.
Ediciones Temas de Hoy, Madrid, 2005
6
Schmitt, Carl .-The Crisis of Parliamentary Democracy, The MIT Press, Cambridge, 1988, pp. 4-5.

5
por el Congreso de los Diputados y el Senado, ejercen la potestad legislativa del
Estado y aprueban sus Presupuestos, establece nuestra Carta Magna. La iniciativa
legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la
Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.
Recoge el artículo 90 que, aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el
Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al
Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste. El Senado, en
el plazo de dos meses, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o
introducir enmiendas. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El
proyecto, dice textualmente nuestra Carta Magna, no podrá ser sometido al Rey
para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el
texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la
interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por
mayoría simple. El plazo de dos meses para vetar o enmendar se reducirá al de 20
días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el
Congreso. Para ilustrar su actividad de control, se pueden poner algunos ejemplos
relativos a esta Legislatura. Según el balance realizado a finales de noviembre, el
Gobierno ha contestado en Pleno a 855 preguntas orales formuladas por senadores.
También se han formulado 118 interpelaciones y se han tramitado ante el pleno 91
mociones consecuencias de interpelación. Además el Ejecutivo ha contestado a
16.729 preguntas escritas. Entre otras de las actividades de esta Cámara se puede
recordar su intervención en cuatro convenios y acuerdos entre Comunidades
Autónomas, o la aprobación de más de una veintena de declaraciones
institucionales. El carácter territorial del Senado se pone de manifiesto tanto en su
composición como en sus funciones. Su composición es en parte electiva y en parte
designada por los Parlamentos autonómicos. Con respecto a sus funciones, están
marcadas por una especialización en los temas territoriales.
El Senado tiene la facultad de pronunciarse con carácter previo en una serie de
cuestiones, como la autorización de acuerdos de cooperación entre Comunidades
Autónomas o los proyectos referidos al Fondo de Compensación Interterritorial. Su
naturaleza territorial tiene reflejo en la Comisión General de las Comunidades
Autónomas, que fue creada en la reforma del Reglamento de 1994, y que integra a
senadores, representantes del Gobierno de la Nación y de los Ejecutivos
Autonómicos. Entre las atribuciones de esta Comisión, figura la de emitir informe
acerca del contenido autonómico de cualquier iniciativa que haya de ser tramitada
en el Senado. También en los Grupos Territoriales, creados dentro de los Grupos
Parlamentarios, que pueden intervenir en los debates plenarios sobre asuntos que
afecten de modo especial a una o varias Comunidades.

III.Las propuestas de reforma del Senado como Cámara de

representación territorial.
A. Las actuales atribuciones del Senado como Cámara de
representación territorial.

El artículo 69.1 de la Constitución define al Senado como la Cámara de

representación territorial. El carácter territorial del Senado que consagra nuestra
norma fundamental se manifiesta en su composición, en las funciones que tiene

6
encomendadas y en elementos de su estructura.

El Senado cuenta, atendiendo a su procedencia, con dos tipos de miembros

dotados exactamente de los mismos derechos y prerrogativas. El grupo más
numeroso está formado por doscientos ocho Senadores de elección directa por los
ciudadanos mediante un sistema mayoritario aplicado, como regla general, sobre
circunscripciones plurinominales de base provincial. De este modo en cada una de
las provincias peninsulares se eligen directamente, con independencia de su
población, cuatro Senadores. En las provincias insulares se eligen, por el mismo
sistema mayoritario, tres Senadores en cada una de las islas mayores (Gran
Canaria, Mallorca y Tenerife) y uno en las restantes islas o agrupaciones (Ibiza-
Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma).
Asimismo en las ciudades de Ceuta y Melilla se eligen, también directamente por los
ciudadanos, dos Senadores en cada una de ellas.
Este factor territorial en la composición del Senado, resultante de asignar igual
número de Senadores a distritos con varios millones de habitantes (como las
provincias de Madrid y Barcelona) y a otros que escasamente superan los cien mil,
se refuerza a través de la representación en la Cámara de las Comunidades
Autónomas, las cuales pueden designar un Senador y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio, correspondiendo efectuar la designación, por el
procedimiento establecido en su propia legislación, a la Asamblea Legislativa de
cada Comunidad Autónoma. Los miembros de la Cámara designados por las
Comunidades Autónomas ascienden en la actualidad a cincuenta y uno.
Las funciones atribuidas al Senado en la Constitución reflejan su naturaleza de
Cámara territorial, pues es precisamente en las materias relacionadas con el
desarrollo autonómico y la política regional o local donde alcanza un mayor
protagonismo institucional, tanto por su especialización de hecho, como por las
competencias que expresamente tiene atribuidas.
Existe una serie de funciones referidas a materias de trascendencia autonómica
en las que el Senado iguala sus poderes a los de la Cámara Baja e incluso tiene la
facultad de pronunciarse con carácter previo. Son las siguientes:
• Autorización de los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas
(artículo 145.2 CE).
• Dotación, distribución y regulación del Fondo de Compensación Interterritorial
(artículo 158.2 CE).
• Adopción de medidas para obligar a las Comunidades Autónomas al
cumplimiento forzoso de sus obligaciones constitucionales y legales o
prevenir su actuación cuando atente gravemente contra el interés general de
España (artículo 155 CE).
• Apreciación de la necesidad de dictar leyes de armonización de las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas (artículo 150.3
CE).
Junto a estas competencias en las que la Cámara ocupa una posición institucional
de singular relevancia, el Senado ejerce sus funciones constitucionales ordinarias
(esto es, su actuación como poder colegislador del Estado, su intervención en la
autorización para concluir Tratados internacionales, la aprobación del Presupuesto,
el control político al Gobierno, la información, estudio e investigación en cuestiones
de interés general, etc.) con especial atención sobre los aspectos territoriales de los
diferentes asuntos.
Las vías empleadas para la especialización del Senado en los asuntos territoriales
son varias, si bien entre todas ellas destaca por su importancia la Comisión General

7
de las Comunidades Autónomas.
Esta Comisión parlamentaria fue creada en la reforma del Reglamento del
Senado aprobada el 11 de enero de 1994 y se enmarca dentro de un proceso más
amplio, iniciado en 1989, orientado a la adecuación definitiva del Senado a la
estructura del Estado autonómico y a la perfección de los instrumentos con que
cuenta para ejercer su función territorial.
La principal peculiaridad de la Comisión General de las Comunidades Autónomas
reside en su composición, al integrar en un mismo órgano a Senadores, a
representantes del Gobierno de la Nación y a los Gobiernos autonómicos.
• En primer lugar, la Comisión está formada, como miembros de pleno derecho
(esencialmente con derecho a voto), por el doble de Senadores que las
restantes Comisiones legislativas de la Cámara, lo que eleva su número
actualmente a cincuenta miembros. No obstante, el Reglamento prevé
expresamente (artículo 56.bis.1 RS) que todos los Senadores designados por
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas que no sean
miembros de la Comisión General sean advertidos con antelación suficiente
de la celebración de sus sesiones, en las cuales podrán intervenir.
• En segundo término el Reglamento del Senado (artículo 56.bis.2 RS) regula la
presencia gubernamental en la Comisión General, estableciendo que podrán
intervenir en sus debates tanto los miembros del Gobierno de la Nación como
los Presidentes de las Comunidades Autónomas (o miembros de los Consejos
de Gobierno respectivos en quien deleguen), los cuales tienen asimismo
derecho a solicitar la convocatoria de la Comisión.
La Comisión General está regida por una Mesa que, al igual que la Mesa del
Senado y a diferencia de las restantes Comisiones, está integrada por un
Presidente, dos Vicepresidentes y cuatro Secretarios (artículo 55 RS).
En cuanto a sus funciones, la Comisión General tiene atribuidas muchas y de muy
variada naturaleza en el extenso artículo 56 del Reglamento del Senado. Además de
su competencia legislativa ordinaria, equiparable a la de las restantes Comisiones de
la Cámara que tengan este carácter, destaca entre las funciones encomendadas a
esta Comisión la de "...emitir informe acerca del contenido autonómico de cualquier
iniciativa que haya de ser tramitada en el Senado". Este informe acerca del
contenido autonómico permite dar entrada a las Comunidades Autónomas,
representadas por sus órganos colegiados de gobierno, en el procedimiento
legislativo del Estado y expresar su posición política de forma institucionalizada ante
un órgano constitucional de éste.
A esta competencia nuclear de la Comisión General se une la de celebrar
anualmente un debate, también con presencia de los Gobiernos de las
Comunidades Autónomas y del Gobierno de la Nación, cuyo único punto del orden
del día es efectuar un balance de la situación del Estado de las Autonomías. En esta
sesión las intervenciones que se produzcan podrán realizarse en cualquiera de las
lenguas que, con el castellano, tienen el carácter de oficiales en alguna Comunidad
Autónoma (artículo 56.bis.7 RS).
La Comisión General es asimismo el órgano de la Cámara encargado de elaborar
el Dictamen para su debate en sesión plenaria sobre los asuntos de especial
trascendencia autonómica antes indicados (autorización de acuerdos de
cooperación entre Comunidades Autónomas, los proyectos de Ley de armonización
del artículo 150 de la Constitución, las iniciativas del Gobierno en el supuesto
previsto en el artículo 155 de la Norma Fundamental, y la distribución del Fondo de
Compensación Interterritorial).

8
 Finalmente, la Comisión General desarrolla importantes funciones de orden
informativo, al tener atribuida en el Reglamento (artículo 56.a RS) la competencia
para iniciar cuantos trámites de estudio o de seguimiento considere oportunos sobre
materias de naturaleza autonómica. En ejercicio de esta función, la Comisión ha
constituido diversas ponencias de estudio.
Otro elemento característico de la estructuración territorial del Senado son los
Grupos territoriales, creados por el procedimiento previsto en el artículo 33 del
Reglamento dentro de los Grupos parlamentarios, e integrados por al menos tres
Senadores (artículo 32 RS).
Los Grupos territoriales pueden intervenir en los debates del Pleno sobre
cuestiones que afecten de modo especial a una o más Comunidades Autónomas,
siempre que previamente se haya acordado así por el Presidente y los Portavoces
de los Grupos parlamentarios (artículo 85 RS),y también en ciertas reuniones de la
Junta de Portavoces (artículo 43 RS).

B. El aumento de competencias en materia territorial y la

supresión de otras competencias
A continuación voy a repasar las opiniones sobre el tema que nos ocupa vertidas
por todos los presidentes autonómicos y que se han ido publicando a lo largo de
2004 en El Periódico de Catalunya7 en entrevistas realizadas por el periodista José
Luis Gómez.
Esta discusión colectiva empezó en la Conferencia de Presidentes celebrada en
la sede del Senado de España. Y esto es muy de agradecer en la medida que nos
garantiza la posibilidad de participar en el debate, aunque sea frente a los
responsables autonómicos, por medio de este magnífico conjunto de aportaciones
de primera mano.
El funcionamiento del Estado de las Autonomías no aparece plenamente
normalizado, cuando ya se vislumbra a corto plazo un nuevo proceso. Cabe buscar
aquellos elementos esenciales del sistema que deben ser fijados y consensuados;
enunciar los factores que pudieran ser objeto de ampliación; indagar sobre las
nuevas y posibles dinámicas de distribución de competencias, y enfatizar en los
necesarios niveles de eficacia de las administraciones, para evitar las actuales
señales de imperfección de los mecanismos de participación, de funcionamiento y
los enfoques de interpretación. El momento actual requiere un nuevo impulso político
para ensamblar correctamente todas aquellas instancias que conforman el poder
estatal, en aras de un eficaz funcionamiento de las instituciones. La existencia de un
país poliédrico, dinamizado por los procesos de modernización y adaptación a los
cambios internos y externos, nos ha dejado una pluralidad de interpretaciones que
en ciertas ocasiones manifiestan una evidente y nítida exasperación del conflicto.
Aunque, a decir verdad, en la mayoría de los casos se observa la necesidad del
vínculo del entendimiento consentido, aquello que se había denominado consenso.

7
Las entrevistas de José Luis Gómez con todos los presidentes autonómicos se publicaron en El Periódico
de Catalunya en las siguientes fechas: Esperanza Aguirre (Madrid), 26/4/2004; Marcelino Iglesias (Aragón),
3/5/2004; Manuel Fraga (Galicia), 10/5/2004; Rodríguez Ibarra (Extremadura), 17/5/2004; Juan Vicente Herrera
(Castilla y León), 24/5/2004; Miguel Ángel Revilla (Cantabria), 21/6/2004; Jaume Matas (Baleares), 28/6/2004;
José María Barreda (Castilla-La Mancha), 5/7/2004; Vicente Álvarez Areces (Asturias), 12/7/2004; Manuel
Chaves (Andalucía), 13/9/2004; Miguel Sanz (Navarra), 20/9/2004; Pedro Sanz (La Rioja), 27/9/2004; Ramón
Luis Valcárcel (Murcia), 11/10/2004; Adán Martín Menis (Canarias), 18/10/2004; Francisco Camps (Valencia),
25/10/2004; Juan José Ibarretxe (Euskadi), 31/10/2004, y Pasqual Maragall (Cataluña), 14/11/2004. La entrevista
con el ministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, se publicó el 22/11/2004 y un resumen de todas ellas
apareció el 29/11/2004.

9
 Sería deseable que los gobernantes desearan trasmitir su pensamiento a la
sociedad de modo de éste fuera un trasunto de la exigencia que les demandan sus
ciudadanos.
Para ello habría que responder sin ambajes y sin falacias históricas, ni lingüisticas
a las siguientes preguntas: “¿Es España una nación? ¿Un Estado? ¿Una nación de
naciones? ¿Un Estado federal que prefiere identificarse como el Estado de las
Autonomías? ¿Una futura federación de naciones independientes? ¿O es otra cosa?
Su presidente, José Luis Rodríguez Zapatero, lejos de sentenciar, alimenta el debate
al admitir que el concepto de nación es discutible; todo lo contrario que para el
presidente del PP, Mariano Rajoy, para quien España es una nación. «Y punto», que
diría don Manuel (Fraga)... Porque para otros matices ya tenemos al presidente
catalán, Pasqual Maragall, que contempla España como «una nación de naciones»,
partiendo de que Cataluña es «una nación». Hablamos precisamente del tema con
Maragall: ¿cómo llamaremos a Cataluña? ¿Nación? ¿Comunidad nacional? «Yo
creo —afirma el presidente de la Generalitat catalana— que en el Estatut le
llamaremos nación y en la Constitución, comunidad nacional. Lo importante es que
sea la Constitución la que se moje, si bien tampoco el Estatut puede decir cosas que
no puedan ser entendidas en el resto de España. Aunque tenemos el compromiso
de que lo que salga de aquí se aprobará en Madrid, en el fondo es una ley catalana
que España tiene que entender y que se aprueba en las Cortes. Lo que sería
negativo es trivializar estas cosas y contestar con el "Viva Cartagena" al "Visca
Catalunya", como pasó en el siglo XIX. Un desastre. No, eso no es serio. Y eso es lo
que, a veces, me cuesta explicar aquí a quienes creen que sólo es importante lo que
diga el Estatut».
¿Y cómo le suena al presidente Rodríguez Zapatero eso de la nación catalana?
«No me produce preocupación ni rechazo —comentó el jefe del Gobierno en una
entrevista concedida al diario El País—. Me parece que es un concepto discutible,
más sociohistórico o cultural que jurídico. Pero no tengo una posición de rechazo por
principio a lo que pueda ser una definición en términos nacionales. En definitiva, la
Constitución habla hoy de nacionalidades. ¿Cuál es la diferencia entre nacionalidad
y nación?»
A las izquierdas, a los progres de los ochenta, aún les cuesta decir España;
prefieren llamarla Estado español, término que curiosamente hunde sus raíces en el
franquismo”8. La España del dictador Francisco Franco necesitaba, como hemos
apuntado antes, de una descentralización para acercar el Estado al Ciudadano.
Ahora bien, no se repetirá suficientemente que el estado de las Autonomías fue un
remedo constitucional para satisfacer las ansias autonomistas de algunos catalanes
y vascos de modo que no dejaran insatisfechos al resto de la población española.
Pero no acertaban a vislumbrar qué podía acarrear semejante concesión: esas
ansias autonomistas han devenido en un auténtico conflicto político en un caso y
policial en el otro por usar eufemísticamente un término para no acabar
drásticamente con el problema: los de ETA tienen razón, es un conflicto militar e
Ibarreche lo está dejando cada día más claro con sus provocaciones al gobierno
central. Pero, además, la cobardía (no puedo llamarla de otra manera) que llevo a
los padres de la Constitución a contemporizar con los nacionalistas vascos y
catalanes, extendieron el problema en primer lugar a Galicia y, en menor medida, a
8
Gómez, José Luis.- A vueltas con España. Ediciones Temas de Hoy, Madrid, 2005. He tomado
este libro como fuente base, de modo que muchos de sus párrafos son literales del libro alterando
aquellas ideas con las que no estaba de acuerdo bien en el fondo o bien en la forma. El libro engarza
las opiniones de los presidentes de las CC.AA. Las alteraciones se refieren únicamente a estos
engarces. Por ello un entrecomillado y una cita constante donde no hay alteraciones hubiera sido muy
engorroso.

10
Andalucía y, en segundo lugar, al resto de España. Catalanes, vascos, gallegos o
andaluces —y tantos otros— siguen buscando cómo sentirse más cómodos, sin que
nadie se atreva a dibujar un mapa que, como el tiempo, seguramente irá cambiando.
Da la impresión de que una segunda Transición, acotada al mundo de las
autonomías, apenas ha hecho otra cosa que comenzar.
Seguramente, España tendrá en los próximos años una Constitución reformada,
capaz de dar personalidad al Senado como cámara territorial y de ensanchar el
campo de juego de las autonomías, algunas de las cuales, como Cataluña, Euskadi
y Galicia, elevarán sus niveles de autogobierno, de por sí ya superiores a los de
otras comunidades. Si con ello se encauza la situación de Euskadi o, cuando menos,
se garantiza otro cuarto de siglo de convivencia, y se consigue que Cataluña esté a
gusto, habrá culminado esa segunda Transición. Pero ni será fácil, ni seguramente
posible. Antes bien lo contrario: las posturas se irán radicalizando por la propia
dinámica y espíritu que alienta el Estado de las Autonomías.
Cuando le preguntaron al profesor Manuel Fraga, uno de los padres de la
Constitución, cuando era presidente de la Xunta de Galicia: ¿cómo ve España con
perspectiva histórica?, respondió «De cuatro problemas gordos que tenía España
hace un siglo —reflexiona Fraga—, nos queda uno, y no olvidemos que algunos de
ellos dieron lugar a guerras, como la primera guerra civil carlista, que duró siete
años. Tres de esos problemas están resueltos: uno es la forma de Estado, ya que la
Monarquía no está en discusión; otro es la religión, que fue un problema tremendo,
como se vio en las guerras carlistas, también en la guerra civil del 36 —yo redacté
personalmente el artículo de la Constitución que habla de la separación de la Iglesia
y el Estado—, y el tercero es el modelo económico y social, compartido, con
matices, por gobiernos socialdemócratas y del tipo Aznar-Rato, para entendernos.
Queda el cuarto problema: el territorial. Pero, de cuatro, habernos quitado tres, no
está mal...»
Cualquier niño cree saber hoy, tras 20 años de adoctrinamiento sectario, en
Cataluña, en Euskadi o en Galicia que esas comunidades no son exactamente
regiones, sino nacionalidades. Naciones, si prescindimos de los eufemismos. La
Constitución española, para algunos, no lo precisa explícitamente porque las
autonomías no existían cuando se redactó la Constitución de 1978. Se hizo para que
existieran, pero no existían... No es éste, sin duda, el análisis más conocido de
Pasqual Maragall, presidente de la Generalitat de Cataluña, pero sí probablemente
uno de los que mejor resumen una situación que a todos nos cuesta tanto explicar
por lo ambigüa. Su punto de vista, radical, lo expone sin ambages.
Por tanto, una reforma institucional de semejante calado necesitará el concurso
de los dos grandes partidos de ámbito estatal, a la par que el consenso en cada
comunidad que quiera sacar adelante un nuevo estatuto. A priori nada parece
imposible, ya que si bien existen problemas, tampoco se recuerda un clima
autonomista tan propicio como el de ahora. Cojamos perspectiva: Los gobiernos
mayoritarios tanto del PSOE como del PP ni querían hablar de estos temas9 y el
presidente del PP, Mariano Rajoy, ya se ha sentado a dialogar. Desde la oposición,
José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) hablaba con sordina de la España plural, casi
empujado por Pasqual Maragall (PSC), y en cambio ahora es el líder de este gran
cambio con un tono de voz alto y claro. Xabier Arzalluz, ex presidente del PNV, tenía
más facilidad para las boutades que para el diálogo y, a cambio, ahí está Josu Jon
Imaz para demostrar su pragmatismo. El ex presidente castellano-manchego José
Bono, nombrado ministro por Zapatero, está neutralizado —desde que está en el
9
Sin embargo y en cumplimiento de la legalidad dentro de la cual están los Estatutos con sus
calendarios de transferencias, José Mª Aznar transfirió sin boato ni propaganda muchas mas
competencias que los gobiernos socialistas.

11
Gobierno se ha limitado a pedir que la reforma de la Constitución no acarree
privilegios—, y en el PSOE más jacobino sólo quedan activos el presidente
extremeño Juan Carlos Rodríguez Ibarra y el alcalde coruñés Francisco Vázquez,
quienes tras la victoria de Rodríguez Zapatero han tenido que suavizar sus
discursos. Incluso Manuel Fraga, expresidente de la Xunta y fundador del PP, vuelve
a pasear por las alamedas del autonomismo con la Administración única bajo el
brazo, idea que cautiva al propio Maragall. Hasta en el nacionalismo gallego se ha
pasado de la beligerancia intelectual de Xosé Manuel Beiras a las cuidadas formas
de Anxo Quintana, el joven portavoz nacional del BNG. Es decir,las presiones
nacionalistas ven sus oportunidades en los gobiernos que no gozan de mayoría
absoluta y, en esos momentos, como el actual, ejercen toda la presión que pueden.
En el escenario autonómico todo ha cambiado, para mejor, desde el 14-M, pero
queda mucha tela que cortar. Un simple aperitivo. Mariano Rajoy quiere que sea el
Gobierno el que fije los límites de las reformas y no las autonomías, para que no se
generen más asimetrías de las que hay, y Zapatero rechaza esta vía, por carecer de
sentido los Estatutos de autonomía hechos con papel de calco. Aparentemente, no
han avanzado nada, están en la misma posición que tras el debate de investidura de
Zapatero, como bien recordó el líder del PP, pero no deja de ser importante que se
hayan sentado a hablar. Para el PP, el simple hecho de abordar el tema supone un
avance, que parece superar el duro monolitismo de la era Aznar.
Ante la disyuntiva planteada, todo parece indicar —por sentido común y por
justicia— que la primera palabra para reformar los Estatutos la tendrán los
parlamentos autonómicos, de donde debe partir la iniciativa. La última corresponderá
al propio marco constitucional, cuyo techo admite interpretaciones. El presidente
Zapatero apoya, con convicción, la reforma de los Estatutos para adaptarlos a sus
realidades, con una derivada: el avance de España en su conjunto. Y todo ello
dentro de una reforma limitada y controlada de la Constitución. De paso, se trata de
conseguir una financiación autonómica capaz de resolver las carencias de la
educación y la sanidad, sin renunciar a una cierta solidaridad, compatible con el
esfuerzo de cada comunidad, algo esencial para las arcas de la Generalitat de
Cataluña, que quiere poner topes precisamente a una solidaridad en la que también
pretende implicar al País Vasco, hoy poco o nada contribuyente, a pesar de su
riqueza.
Rodríguez Zapatero no quiere descubrir más cartas porque no le conviene. Sabe
que en este complejo proceso tiene que encajar el Estatuto político vasco y
contentar al Gobierno tripartito de Pasqual Maragall, sin molestar a los demás. Es
muy complicado que consiga satisfacer a todos, pero al intentarlo demuestra
valentía política. El papel de guardián de las esencias de España lo interpretará el
PP, lo cual tampoco le vendrá mal. Hay algo que el presidente Maragall, aun
estando el plan Ibarretxe sobre la mesa, no se cansa de repetir: «A mí me preocupa
más Madrid que Euskadi». Y, obviamente, no se refiere a la Comunidad de
Esperanza Aguirre.

1. CLAVES DE LAS REFORMAS PENDIENTES

Pero no todo son incógnitas. Una clave que parece despejada es el Senado. El
presidente Rodríguez Zapatero ya tiene claro que la reforma de la Cámara alta debe
plantearse en un proceso consensuado de cambio parcial de la Constitución, para lo
cual ofrece un consenso básico capaz de afrontar una reforma concreta y limitada de
la Carta Magna. Y de paso que se reforma el Senado, pueden modificarse más
cosas, como las ya modificadas normas que regulan el orden de sucesión de la

12
Corona para garantizar la no discriminación de la mujer que consagra la
Constitución. Cabe igualmente la reforma para incluir en la Constitución la
denominación oficial de las diecisiete comunidades y las dos ciudades autónomas, y
la reforma para incorporar una referencia a la Constitución Europea como signo
solemne del compromiso de España con Europa. El Gobierno ya tomó la iniciativa
sobre la reforma, al pedir un informe previo al Consejo de Estado que constituirá la
base de su proyecto.
Para las reformas de los Estatutos de autonomía, desde la Moncloa se regalará
apoyo con dos condiciones: el respeto a la Constitución y su aprobación mediante
mayorías que supongan un amplio consenso político y social. Por talante no va a
quedar la cosa, ya que el presidente Zapatero —a diferencia de Aznar— se ha ido
entrevistando con todos los presidentes autonómicos y quiere mantener esa
iniciativa al menos una vez al año. A su vez, ha celebrado la primera Conferencia de
Presidentes, que, como él mismo dice, es «el complemento idóneo de un Senado
reformado».
La reforma limitada de la Constitución —recordemos: Senado, reconocimiento
explícito de la nueva carta constitucional europea, inscripción del nombre de las
comunidades autónomas y derogación de la cláusula que discrimina a las mujeres
en la sucesión de la Corona— es un riesgo, como suele subrayar el líder de la
oposición, Mariano Rajoy, pero también es el principio de un amplio consenso que
está por llegar. En el fondo no habrá un cambio constitucional que no sea
compartido por las principales fuerzas políticas, incluido el PP. También tiene su
importancia que el presidente del Gobierno confíe en la profundización de las
autonomías como «un dinamizador político que ayude a mejorar el bienestar de los
ciudadanos». A menudo da la impresión de que cree, defiende y apoya, con
convicción, la reforma de los Estatutos para adaptarlos a las nuevas realidades y
para hacer avanzar a España, y todo ello, como hemos visto, dentro de una reforma,
limitada y controlada, de la Constitución. Si estuviéramos en el circo, una especie de
más difícil todavía.
Veamos más frentes abiertos. Cuando se redactó la Constitución de 1978 no
existían las comunidades autónomas como las conocemos ahora y España aún no
había ingresado en la entonces llamada Comunidad Económica Europea (CEE), la
actual Unión Europea (UE). Es lógico, por tanto, que haya desajustes de alcance
entre las diferentes administraciones que nos gobiernan y, por esa misma razón, que
las nuevas instituciones traten de encontrar mejor acomodo. Es en este escenario en
el que se suscita el debate de fondo sobre el futuro de las relaciones de las
autonomías con la UE, al que se añade la reivindicación vasca y de otros
nacionalistas de tener hilo directo con las autoridades de Bruselas.
No va a ser fácil encajar todas las piezas, pero sí parece seguro que habrá que
afrontar, con decisión, políticas de cambio. Si miramos a Bruselas, al menos hay dos
caminos y varias alternativas. Dos caminos: uno, el de resolver este problema
político por sí mismo, y dos, el de canalizarlo en paralelo con otras reformas
institucionales importantes, como la del Senado y el desarrollo de la Conferencia de
Presidentes, que a su vez irán de la mano de reformas de Estatutos y de la propia
Constitución. Si se elige el primer camino y se canalizan por su cuenta las relaciones
de las autonomías con la UE, se avanzará más pero se corre el riesgo de no
desarrollar correctamente todas las posibilidades, ya que algunas de ellas van a
depender, a su vez, del nuevo marco autonómico, con autonomías de dos
velocidades, con Cataluña, el País Vasco y Galicia a la vanguardia. En cambio, si se
opta por el segundo camino, las cosas se harían quizá mejor, pero los problemas no
harían más que acumularse y multiplicarse. No es fácil la elección, si bien el sentido
común indica que hay reformas que no deben posponerse por mucho más tiempo,

13
como por otra parte parecen demostrar ciertas políticas del Gobierno, a la hora de
dar cabida a las autonomías en sus relaciones con países fronterizos o también con
la Comisión Europea y, lo que es más decisivo, el todopoderoso Consejo de
Ministros.
¿Por qué razón? Hay una muy fácil de entender: carece de sentido que en
Bruselas se reúnan unos señores de la UE que no gestionan políticas sectoriales
con otros señores del Gobierno de Madrid que tampoco gestionan competencias ya
traspasadas a las autonomías, para imponerles deberes a unos terceros —las
comunidades y los ayuntamientos— que sí gestionan y conocen el terreno que pisan
a diario. Es más, determinadas políticas sectoriales relativas a la pesca y la
agricultura, que en Europa se llevan la mitad del presupuesto, no pueden aprobarse
a espaldas de las comunidades autónomas, que en algún caso representan el
grueso de toda la producción europea. Sucede con la pesca en el caso de Galicia.
¿Alternativas? Hay más de dos. Pero veamos antes una cuestión previa. Hay
quienes se oponen a las relaciones directas de las autonomías con Bruselas por un
principio constitucional, ya que interpretan que las relaciones internacionales son
competencia exclusiva del Gobierno central. Habría que hacerles dos
puntualizaciones: las autonomías también son Estado, según la Constitución, y las
relaciones con la UE no son propiamente relaciones exteriores.
Analicemos qué opciones proponen los partidos políticos para las relaciones con
Bruselas. El PP quiere que todo siga como está, salvo Manuel Fraga, que es
partidario de que en determinados asuntos la representación española pueda estar
liderada o, al menos, influida por una comunidad. Ejemplo: los problemas de la
pesca podrían ser encauzados por la Xunta con mayor eficacia. En el otro extremo
del PP tenemos al PNV, que es partidario de tener relaciones directas con Bruselas,
tesis que también agrada en Cataluña, no sólo a los partidos nacionalistas, sino
incluso al PSC. Queda en medio la postura del PSOE, que cuando menos asume la
necesidad de consultar a las comunidades autónomas, sin que ya esté tan claro
cómo han de formalizarse todas esas consultas y, sobre todo, la defensa en la mesa
de negociaciones de Bruselas de determinados intereses. En paralelo, las regiones
de la UE van encontrando cierto acomodo institucional en el llamado Comité de las
Regiones, creado por el Tratado de Maastricht en 1992 como órgano consultivo del
Consejo de Ministros y de la Comisión, y ocasionalmente del Parlamento. Lo
integran 222 representantes de entes locales y regionales, entre ellos los
presidentes de las autonomías españolas y los alcaldes de Madrid, Barcelona,
Valencia y Langreo. A su vez, las islas europeas ya han pedido que la UE recoja el
hecho insular. El presidente de la Asociación de Islas del Comité de las Regiones de
Europa es Jaume Matas, el mandatario de Baleares.

2. PARTIDOS Y TERRITORIOS DE LA ESPAÑA PLURAL

Los nacionalistas, a su manera, también se sienten ganadores de las últimas

elecciones generales en España, las del ya histórico 14-M. Por dos razones: una,
objetiva, en la medida en que en general progresan electoralmente, al romper la
mayoría absoluta que tenía el PP, y otra, más política, al ganar influencia y
capacidad de decisión en Madrid, precisamente por la necesidad del partido del
Gobierno, en este caso el PSOE, de recurrir al pacto y al consenso. En otras
palabras: en un país que no se entiende sin ellos, tampoco podrá gobernarse sin su
concurso, lo cual concuerda de pleno con la realidad política de la España del siglo
14
XXI.
Podrá discutirse si esto es positivo o negativo e incluso si una situación así
margina a las comunidades que no tienen nacionalistas y/o regionalistas, pero es
una realidad social, política y cultural y, como tal, hay que aceptarla en cierto
concepto de democracia10.
A pesar de la bipolarización del voto, que ha beneficiado al PP y, sobre todo, al
PSOE, los resultados de los partidos nacionalistas en las elecciones generales de
2004 son positivos para ellos. Eso sí, con excepciones, como las de CiU, CC y BNG.
También con resultados espectaculares, como los de ERC, convertida ahora en la
cuarta fuerza del Congreso español, por delante del PNV y de IU.
Datos sobre la mesa, en su conjunto, los nacionalistas periféricos (CiU, ERC, PNV,
CC, BNG, EA, CHA y Na-Bai) no avanzan —tenían treinta y tres escaños en el año
2000 y siguen teniendo los mismos— pero sí mejoran su posición relativa, ya que
antes no eran necesarios y ahora son imprescindibles para la estabilidad del
Gobierno; al menos algunos de ellos. Los nacionalistas acaparan el 9,4 por ciento
de los escaños del Congreso y tienen el 10 por ciento de los votos, al sumar algo
más de dos millones y medio de papeletas. Para situarnos, la cuarta parte de las
que obtuvo el PP en toda España.
Los vascos son los únicos nacionalistas que ganan en su territorio, los catalanes
sobresalen por el peso de sus números —entre CiU y ERC suman dieciocho
escaños—y gallegos y canarios sufren un ligero retroceso. Tienen también
representación de corte nacionalista Aragón con la Chunta de José Antonio
Labordeta y Navarra con Nafarroa Bai, la candidatura conjunta de PNV, EA, Aralar y
Batzarre, que lidera la periodista Uxue Barkos. Claro que en Euskadi el gran
problema pendiente es aún la violencia. Dicen que ETA está bajo mínimos, pero la
propia banda recuerda a cada paso que sigue instalada en el paisaje de la muerte.
Los más optimistas creen, de todos modos, que algo se mueve en el mundo de la
llamada izquierda abertzale y que sería poco inteligente no valorar el paso dado por
Batasuna —organización ilegalizada— en la declaración hecha pública en un
multitudinario acto político celebrado en San Sebastián a mediados de noviembre de
2004. La coalición encabezada por Arnaldo Otegi parece haber entendido que la
patente debilidad de ETA, por un lado, y el clamor contra el terrorismo en el seno de
la sociedad vasca, por otro, aconsejan buscar alguna salida que no relegue a
Batasuna al papel de comparsa política de los violentos. Si bien los líderes de
Batasuna no llegaron a condenar el terrorismo, desde San Sebastián y Barcelona
surgieron voces favorables a analizar con cautela la propuesta de Batasuna,
teniendo en cuenta que la pacificación de Euskadi pasa también por dar un papel en
el juego político a esa cerril izquierda que representa Otegi.
Cataluña es la única comunidad donde la izquierda y la derecha están duplicadas,
al presentarse partidos de derechas y de izquierdas, nacionalistas y no
nacionalistas. Ilegalizada Batasuna, un vasco nacionalista que sea de izquierdas ha
de contentarse con votar a EA, que en realidad es un partido centrista. Y un
nacionalista gallego que sea de derechas o vota BNG o no vota; por eso Manuel
Fraga juega con tanta inteligencia, a su manera, la denominada carta galleguista.
El 14-M, CiU bajó de quince a diez escaños — ¿dónde habrá ido aquel millón de
votos del período 86-96?—, pero aún así sale ganando, porque Josep Antoni Duran i
Lleida pisa fuerte en Madrid, donde el PSOE necesita colaboradores capaces de
10
Es un caso más en el que el principio liberal -que algunos autores de prestigio, como García
Pelayo, entre otros, oponen al democrático- de respeto a las minorías, se pervierte en el sentido de
que esas minorías imponen su criterio a la mayoría. Nada más lejos de la concepción democrática de
los autores aludidos, según la cual la opción mayoritaria debe imponerse por encima de todo, sin
respeto a las tendencias minoritarias, como el comunismo -máxima expresión de la democracia-.

15
tener sentido de Estado, una de las especialidades de la coalición catalanista ideada
por Jordi Pujol. Y aún gana más ERC, que avanza tanto en Cataluña —su espacio
natural— como en Madrid, donde Josep Lluís Carod-Rovira tiene mucha más
presencia política pero sobre todo mediática, que a menudo es lo esencial en esta
democracia. Unidos, los nacionalistas suman en Cataluña más diputados (dieciocho)
que el resto de partidos del Estado (quince), y agrupados los nacionalistas de la
Declaración de Barcelona (CiU, PNV y BNG) reúnen diecinueve votos en el
Congreso.
El nuevo PNV de Josu Jon Imaz —siete escaños— ganó igualmente en Euskadi y
en España, al haber conseguido que ya se hable de diálogo con quienes no eran
más que unos perversos separatistas en los que se había encarnado el mal del país.
De paso, en el interior de su comunidad, parece que va digiriendo parte de los votos
de la ilegalizada Batasuna, el brazo político de una ETA cada día más aislada. Los
peneuvistas superaron por primera vez en su historia el listón de los cuatrocientos
mil votos.
Pero los nacionalistas no sólo están pendientes de su papel en la gobernabilidad.
En realidad les inquieta más esa especie de proceso constituyente en el que
intentarán posicionar los nuevos Estatutos de autonomía. Cataluña es la mejor
colocada, ya que tiene el compromiso del presidente Rodríguez Zapatero con
Pasqual Maragall de tramitar el estatuto que salga del Parlament, mientras que
Euskadi deberá limar bastante las cortantes aristas del plan de Juan José Ibarretxe.
Los gallegos del nuevo BNG de Anxo Quintana temen quedarse descolgados y
parte de sus esperanzas pasan por que el PSdeG de Emilio Pérez Touriño siga la
senda del PSC y se aleje del españolismo de Francisco Vázquez. Menos
inquietudes de este tipo se observan en otras comunidades, salvo que se imponga la
controvertida doctrina del café para todos. Si algún sueño comparten unos y otros es
que se acabe para siempre el terrorismo, ya que ETA es hoy por hoy su principal
enemigo, en todos los sentidos.
Si los nacionalistas son claves destacadas para impulsar los cambios, los grandes
partidos de ámbito estatal son imprescindibles para que todo se vaya encauzando
en el plano institucional. El presidente del Gobierno trasladó en mayo de 2004 al
líder del PP que la primera palabra para reformar los Estatutos de autonomía la
tienen los respectivos parlamentos de las comunidades y la última, la Constitución,
por lo que carece de sentido aspirar a Estatutos hechos con fotocopiadora. Una vez
más, el Gobierno hablaba de cuestiones de formas más que de fondo. De hecho,
Mariano Rajoy aseguró, tras ese encuentro con Zapatero, que el presidente del
Gobierno no le había avanzado ningún tipo de contenidos, ni de plazos sobre la
reforma de la Constitución que quiere emprender, ni de los Estatutos, ni sobre la
financiación autonómica.
La Moncloa intuye una serie de iniciativas generalizadas de reforma por parte de
las comunidades, pero no idénticas, por lo que no tendría sentido el llamado modelo
fotocopiadora ni pretender una uniformidad de los Estatutos, ya que éstos responden
a circunstancias de muy diversa índole. Y más cautelas: las premisas fijadas por
Mariano Rajoy para que las reformas estén dentro de la Constitución, cuenten con
un amplio consenso y faciliten la cohesión, son consideradas por el Gobierno como
una reformulación de las avanzadas por Rodríguez Zapatero. Para reformar la Carta
Magna, el presidente del Gobierno ha pedido, como ya vimos, un informe al Consejo
de Estado, que pueda servir de base, aunque su dictamen no sea adoptado
íntegramente, para el diálogo con todas las formaciones políticas, más allá del PP.
¿Por qué cedió protagonismo Rodríguez Zapatero al Consejo de Estado? El lo
explicó así en el diario El País: «Lo hice precisamente por la materia de que se trata.

16
Al abordar una reforma de la Constitución, el liderazgo debe ser compartido, debe
ser de todos. Estamos hablando de la Constitución nacida de un amplio consenso,
que ha gozado de buena salud porque ha sido respaldada por la mayoría de las
fuerzas políticas. La reforma debe ser una agenda de todos, y eso obliga al
Gobierno a trabajar sin prisa para lograr el consenso. Por otra parte, el Consejo de
Estado es la institución adecuada para reflexionar desde el punto de vista más
técnico, más jurídico, sobre la plasmación de las cuatro cuestiones que el Gobierno
considera necesario, conveniente y positivo reformar en nuestro texto
constitucional».

3. ¿TIENE LAS IDEAS CLARAS EL PARTIDO DEL

GOBIERNO?

Profundicemos más. ¿Tiene o no tiene las ideas claras el partido del Gobierno? Al
aprobar la ponencia marco del PSOE, el 36.° congreso, celebrado en el verano de
2004, desoyó la propuesta del PSC de flexibilizar los límites de la reforma de los
estatutos, incluido el catalán. El nuevo Estatut deberá ser conforme a la
Constitución, según el texto final. El documento original fijaba tres límites a las
reformas estatutarias: que conciten «un amplio consenso político y social», que
preserven «la cohesión y la solidaridad», y que se lleven a cabo «en el marco de la
Constitución, respetando sus previsiones». Éste era el punto más peliagudo para el
PSC, pues el presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, ha alertado de que el
nuevo Estatut puede acarrear una reforma de la Carta Magna. Por eso los
socialistas catalanes reclamaron suavizar esta última condición. Su propuesta,
recogida en la enmienda número 1.906, era que el PSOE sólo supeditara las
reformas estatutarias a que se acometiesen «respetando las previsiones que fija la
Constitución», incluidas las que permiten su reforma. Suprimía, por tanto, la alusión
al «marco» de la Carta Magna como techo competencial de los nuevos estatutos.
El documento final del PSOE opta, en cambio, por una tercera redacción: «Las
reformas deben llevarse a cabo conforme a la Constitución y respetar sus
previsiones». Un enunciado mucho más próximo al original que al sugerido por el
PSC. Y, sobre todo, más fiel a la filosofía de la Declaración de Santillana —
analizada a fondo en el capítulo IV—, que la ponencia consagra como doctrina
territorial del partido, pese a que el PSC emplazó al PSOE a superarla.
Si la propuesta inicial proclamaba que «el principio incuestionable de la unidad de
España convive con el reconocimiento de la diversidad», el texto definitivo prescinde
de la prosopopeya patriótica y ensalza la pluralidad: «La unidad de España y la
existencia de nacionalidades y regiones que expresan su diversidad son las dos
caras de la misma moneda». Para avanzar en la pluralidad, el PSOE defiende la
futura reforma del Senado como fórmula para convertirlo en una cámara territorial, la
existencia de una Conferencia de Presidentes autonómicos, la participación de las
comunidades en la toma de decisiones en el seno de la Unión Europea y la revisión
del sistema de financiación. Eso sí, «sin fijar plazos», como acertadamente advirtió
el periodista Enríc Hernández en un análisis publicado en El Periódico de Catalunya.
¿Cómo están las cosas entre el PSC y el PSOE tras el 36° congreso, en el que el
PSC quiso ir un poco más lejos en el frente autonómico? Para Maragall. «La verdad
es que el socialismo catalán fue muy beligerante en el 35° congreso y finalmente nos
dimos un plazo. Ya en el 36°, creíamos que no había excusa, que había que decir lo
que queremos de la España plural, federal. No nos podían decir "no ganaremos las
17
elecciones" y esas cosas. Y yo no quería aguar la fiesta, sino plantear los temas con
claridad a partir del éxito obtenido.»
Más frentes abiertos. Respecto a los ayuntamientos, el PSOE apuesta por ampliar
sus competencias, mejorar con carácter prioritario su modélo de financiación e
incorporar la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) al Senado y al
Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). No tanto, sin embargo, como para
complacer a Francisco Vázquez, presidente de la FEMP y alcalde de A Coruña,
quien considera prioritaria la redistribución de competencias a los ayuntamientos, al
tiempo que denuncia la existencia de «diecisiete nuevos centralismos en España».
Según el presidente Rodríguez Zapatero, la reforma local, con la fijación de las
competencias de los ayuntamientos y de su financiación, se analizará a lo sumo de
forma simultánea a la puesta en marcha con la Constitución y los Estatutos de
autonomía. El Gobierno tiene cuatro compromisos: la constitución de la Conferencia
Sectorial de Asuntos Locales, órgano de cooperación entre el Gobierno, las
autonomías y los ayuntamientos; la creación de la Comisión Mixta Gobierno-FEMP,
para estudiar la reforma de la financiación local; la incorporación de las entidades
locales al Consejo de Política Fiscal y Financiera, junto al Ejecutivo y a las
comunidades autónomas, y un debate anual en la Comisión General de las
Autonomías del Senado, partiendo de un informe que elaborará la FEMP.

4. IU Y EL PP, DOS CARAS DE ESPAÑA

La tercera gran fuerza de ámbito estatal, Izquierda Unida (IU), plantea menos
problemas que el PP para alcanzar la máxima apertura política en materia
autonómica; tanta que incluso ha sido capaz de pactar con el PNV un gobierno de
coalición en Euskadi. Su líder, Gaspar Llamazares, es un acreditado autonomista.
«Estamos —asegura Llamazares— en una segunda Transición democrática, en
un proceso abierto y con oportunidades para que haya un modelo autonómico más
autonómico y más solidario11. Por eso somos partidarios de respaldar las reformas
estatutarias que propongan las autonomías y de defender su identidad cultural y
política. Debemos superar la vieja actitud del Gobierno del PP, que ha negado a las
comunidades autónomas su identidad lingüística12, cultural y política, creando una
situación de confrontación que hay que superar con un Senado federal, y no un
cementerio de elefantes. Desde IU no nos cansaremos de denunciar la utilización y
patrimonialización de la idea de España que ha hecho el PP durante su gestión, y
por eso mismo abogamos por otro país donde la cohesión, el compromiso de todos,
esté basado en el diálogo, en el acuerdo y en los derechos de ciudadanía, no en la
imposición y la bronca que representa el PP. Y también somos partidarios de un
nuevo acuerdo contra el terrorismo, distinto al actual Pacto por las Libertades y
contra el Terrorismo firmado por PP y PSOE, un acuerdo que incluya a todas las
fuerzas democráticas y que se centre en la lucha contra la violencia, no contra los
nacionalismos y la diversidad cultural.»
¿Qué sucede mientras en el PP? El ex ministro catalán Josep Piqué abrió en

11
No se si Llamazares se da cuenta que los ciudadanos están conformes con su nivel de
autonomía y de solidaridad. Las oportunidades a las que alude son, desde mi punto de vista, para
alcanzar una mayor autonomía en detrimento de la solidaridad. El grave peligro que tenemos con este
proceso que se ha abierto es que preosperen las tesis insolidarias de los nacionalistas.
12
Precisamente el PP dedica cuantiosos recursos y discriminación “positiva” a la potenciación
lingüística vernacular en las comunidades donde gobierna y poseen esta lengua (Galicia, Baleares y
Comunidad Valenciana), algo que no entiende una parte importante de su electorado.

18
2004 las puertas del PP a las reformas autonómicas después de los años de fuerte
cerrazón que había impuesto el ex presidente José María Aznar, a quien ni siquiera
el veterano Manuel Fraga logró cautivar con sus conocidas propuestas
autonomistas, concebidas desde la lealtad constitucional de viejo redactor de la
Carta Magna.
El PP, aun considerando que las modificaciones no son convenientes, admitió así
la legitimidad de estos planteamientos de cambio y animó a sus correligionarios a
convertirse en los principales garantes de estos procesos para que ningún
ciudadano tenga más derechos que otro por pertenecer a distintos territorios. Piqué
cree que la decisión del Gobierno de no retocar las reformas que lleguen a las
Cortes desde los parlamentos autonómicos es preocupante, aunque el Ejecutivo
haya puesto como condición que reúnan suficiente consenso, puesto que no se
puede hurtar al Congreso y al Senado su responsabilidad, que incluye aprobar leyes
orgánicas como los estatutos. Aun poniendo sobre la mesa que no se deberían
plantear reformas de tanto calado mientras el PNV no retire el plan Ibarretxe, Piqué
estima que, si los cambios se abordan, el PP debe poner todo su empeño en
conseguir que el resultado refuerce el pacto constitucional y salvaguarde el Estado
autonómico. Dicho de otro modo, Piqué le garantizaría a Maragall no obstruir la
reforma del Estatut, siempre que el president controle a sus socios de gobierno.
El PP, en el fondo, quiere que el PSOE cuente con ellos. Siguiendo las líneas
acordadas por los dirigentes autonómicos populares en San Millán, admiten por
ejemplo que es intelectualmente irrebatible que en los últimos veinticinco años han
surgido cuestiones que los redactores de los Estatutos y de la Constitución no se
podían plantear: la inmigración o la globalización. Cal y arena, pero su líder, al
menos de cara a la galería, mantiene su discurso oficial: «Aquí lo que sucede —
afirma Mariano Rajoy— es que el Ejecutivo no sabe qué quiere hacer con el modelo
de Estado y es incapaz de evaluar el coste del apoyo que algunos le dan. Cuando fui
a hablar con el presidente Rodríguez Zapatero, entré preocupado y salí muy
preocupado. La verdad es que lamento que el Gobierno no haya clarificado su
posición acerca del modelo de Estado, aunque debo aclarar que no soy partidario de
discutir a diario sobre lo que queremos ser, puesto que al paso que vamos, vamos a
pasar de un Estado autonómico a un debate permanente sobre el modelo de Estado,
lo cual sería muy negativo para todos. Nosotros estamos a favor del modelo de
Estado que fija la Constitución, el modelo autonómico que ha funcionado bien y que
ha permitido que se haya producido una gran descentralización».
Rodríguez Zapatero lo ve todo de modo muy distinto: «Hombre, yo le haría un
matiz al señor Rajoy. Es verdad que no tengo una idea que quiera imponer. Mis
ideas para el modelo de Estado, para el desarrollo del Estado de las Autonomías y
de la reforma de la Constitución, son ideas para compartir. Esto contrasta un poco
con lo que es la práctica de la derecha española. Algunos, en la lógica unitarista y
nacionalista, quieren una España en división permanente y yo quiero una España de
la diversidad, de la rica, plural y compleja diversidad, que es sin duda la España
integradora y no la España de la división».
Dicho queda. Pero esta pequeña historia no quedaría bien contada si
excluyéramos la polémica más reciente acerca de lo que es España, con un
protagonista de excepción —el presidente del Gobierno— y un escenario inédito
para el caso —el Senado—, donde Rodríguez Zapatero se convirtió en el primer
presidente democrático en acudir a someterse a una sesión de control. Enzarzado
en el debate, el presidente admitió que el concepto de nación es «discutible» y,
aunque pidió al PP que abandone su «fundamentalismo» al hablar de España, se
encontró con un portavoz popular, Pío García Escudero, para quien no puede haber
otras naciones dentro de la nación española.

19
 Claro que al PP también le salen divERCencias en su propio seno. ¿Aceptará por
ejemplo las propuestas de Manuel Fraga a favor de más autogobierno? El secretario
general del Partido Popular de Galicia, Xesús Palmou, llevó algunas de ellas a un
congreso nacional y se las rechazaron. «Bueno —explica Fraga—, ya dije que con
ninguno de los gobiernos importantes, del PSOE y del PP —el de UCD fue más bien
de transición—, han tenido eco esas propuestas autonomistas. Tal vez ahora lo
tengan. Ya en 1996 hablé con Rajoy de la Administración única y me dijo que tal vez
sería mejor llamarle Administración común, pero me indicó que no tenía objeción al
tema. Después se dieron otras situaciones —quizá la actitud del PNV fue muy
agresiva— que impidieron dar ese paso. Pero yo sigo ahora adelante.»

5. UN PAÍS CON RASGOS FEDERALES

¿Cataluña, Euskadi y Galicia son naciones? Para el titular de la cartera de

Administraciones Públicas, Jordi sevilla, “cada uno es, por una parte, como se siente
y, por otra, como le reconocemos los demás». Hay en las tres nacionalidades —
admite Sevilla— «una parte muy importante de gente que se siente nación» y por
eso mismo se le hizo un reconocimiento en la Constitución con el término
nacionalidad o nacionalidad histórica, ya que la Carta Magna reserva el concepto de
nación para España, «la nación española», como también ha ratificado en público el
presidente del Gobierno, Rodríguez Zapatero.
España, nación de naciones, ¿resuelve o complica? Jordi Sevilla contesta: «Yo
creo que los términos de la Constitución nos han permitido funcionar bien durante
este período de veinticinco años. Y creo que los términos de la Constitución, como
todo pacto, seguramente no dejan plenamente satisfechos a nadie, pero la realidad
es que nos ha permitido sentirnos bien, sentirnos cómodos, a gusto, y desarrollar el
proceso de autonomías más importante que ha habido nunca en España, porque
nunca en la historia de España ni Galicia ni Cataluña ni el País Vasco ni la
Comunidad Valenciana —por citar algunas— han tenido el nivel de autogobierno
político que tienen en este momento. Es importante no perderlo de vista, frente a
aquellos que hacen referencia a un mítico pasado que nunca ha existido 13. Y creo
que si ha servido bien durante estos veinticinco años, hacen falta muy buenas
razones para cambiarlas. Ni hay que defender los términos constitucionales con
fundamentalismo ni hay que cambiar por cambiar. Debemos estar muy seguros de
que el cambio es beneficioso y, sobre todo, de que es igualmente aceptado por la
misma amplia mayoría de ciudadanos que aceptó la Constitución».
Más pareceres. Para la dirigente socialista vasca Gemma Zabaleta no debiera ser
más difícil hoy, con una democracia consolidada, avanzar en ella, que lo que fue
alumbrar la Constitución española en 1978, con la sabiduría intelectual con que se
hizo, abriéndola al tiempo y a la esperanza: «Hoy de nuevo es tiempo de esperanza
y de futuro. Porque tiene que ser posible alumbrar una realidad política en la que se
sientan cómodos los que se sienten sólo vascos y los que nos sentimos vascos,
españoles, europeos».
Pero profundicemos más. ¿Vamos camino de un Estado federal o ya lo estamos
aunque no le llamemos así? «Tenemos muchos rasgos de lo que sería un Estado
federal, que por cierto tampoco son todos iguales», responde Jordi Sevilla. «El
régimen de funcionamiento de EE UU —recuerda— no es el mismo que el de
13
El subrayado es mío. Ambas afiramaciones me parecen tan contundentes como acertadas. Y me
sumo a la tercera central: Es importante no perderlo de vista.

20
Alemania o el de Suiza. Tenemos nuestro propio modelo, que nos ha dado muy
buenos resultados. Y tenemos a una inmensa mayoría de ciudadanos que están
muy satisfechos de lo que se ha conseguido en estos veinticinco años de
descentralización administrativa y política.»
Atrás también quedan muchos problemas y sufrimientos, especialmente los
causados por el terrorismo. Ha habido de todo en estos veinticinco años. Y como
constata Jordi Sevilla, «las autonomías a veces han tenido que abrirse paso a
codazos, entre el Gobierno central y los ayuntamientos, hablando de lo tuyo y de lo
mío; por tanto, en un clima de confrontación. Ahora tenemos que pactar sobre la
base de que hay muchos problemas que ninguna de las tres administraciones puede
resolver sola, de ahí que sean necesarios espacios de encuentro, como por ejemplo
la Conferencia de Presidentes o el Senado, siguiendo la reforma que plantea el
Gobierno».
El lunes 22 de noviembre de 2004 se estrenó una comunidad autónoma, Castilla y
León, en un Consejo de Ministros en Bruselas. ¿Qué va a pasar con las relaciones
entre las autonomías y la UE? El problema que tenemos en este caso es que las
decisiones que se toman en Bruselas las tienen que gestionar y aplicar las
comunidades autónomas. Llevamos así desde el 86, cuando España entró en la
CEE, «y ahora —dice Jordi Sevilla— lo resolvemos con una oferta que reconoce la
presencia de las comunidades en la delegación española en Bruselas y que permite
a las autonomías estar en los grupos de trabajo del Consejo de Ministros». Esto
tiene una gran importancia porque articula mejor la posición de España y a la vez
propicia que Bruselas vea la España real, que es plural y diversa. Como también
tiene importancia el reconocimiento de la pluralidad lingüística de España.
Con las euro regiones, si la iniciativa la lleva Cataluña se monta revuelo, pero
cuando Galicia constituyó la suya con el norte de Portugal pasó inadvertida en ese
sentido. Según el titular de Administraciones Públicas, las euro regiones constituyen
un avance de coordinación y vinculación entre países vecinos que históricamente no
siempre han tenido buenas relaciones. Y es verdad que para algunos existe ese
doble rasero, «pero ésa es una forma de hacer política equivocada». ¿Los recelos
aún serían mayores si se tratase de articular una euro región con Euskadi, a ambos
lados de la frontera? «La verdad —responde el ministro Sevilla— es que no hay
exactamente una euro región, pero sí hay ya reuniones de las regiones pirenaicas,
de España y de Francia. Lo que sucede con las euro regiones es que dan lugar a
situaciones distintas: en unos casos están más centradas en un interés económico,
en otras en un interés cultural o histórico... No son todas iguales. Pero yo creo que
no hay que ponerle puertas al campo y que hay que quitarle tensión y drama a la
vida política española.»

6. GLOBALIZACIÓN, FEDERALISMO Y AUTONOMÍAS

Para, el presidente catalán Pasqual Maragall, España es un Estado tan federal

como cualquier otro de los Estados federales que hoy existen en el mundo. La
diferencia estriba en que aún no lo llamamos así. José Juan González Encinar, un
cualificado estudioso del federalismo, lo tuvo siempre claro: la Constitución de 1978
sólo puso los mimbres, el cesto de la organización territorial de Estado se fue
haciendo después, de forma gradual, con la aprobación de los distintos Estatutos de
autonomía. Pero una vez éstos aprobados, la forma de organización territorial del
Estado español resultó ser sustancialmente idéntica a la de cualquier otro Estado
21
federal, que, recordemos, es el compuesto por estados particulares, cuyos poderes
regionales gozan de autonomía e incluso de soberanía para su vida interior. Desde
mi punto de vista, esto no es así: el modelo autonómico es centrífugo -poco a poco
el Estado está mas desunido-, el modelo federal, en cambio, es centrípeto -con el
tiempo se van creando instancias de solidaridad y de identidad nacional federativa,
camina hacia la unidad.
Es cierto que para conformar una definición del federalismo hay que asumir que
no hay un único modelo, pues sería un contrasentido, en la medida en que la
esencia del federalismo está en la creación de instituciones y procesos que permitan
alcanzar una unidad política que acomode y aumente la diversidad durante la
solución de los problemas de la vida diaria, en la cual la democracia, entendida
como un gobierno del pueblo, signifique autogobierno. Un disparate sin paliativos es
el discurso de Norbert Bübeny, quien en su libro Democracia para la diversidad
habla de una democracia basada en un modelo pluralista, que busque un marco
para la existencia de una soberanía pluriestatal, una ciudadanía transnacional, una
educación interétnica, y una ética intercultural, todo lo cual supone que la identidad
es en sí misma plural y que el yo está abierto a muchas fidelidades. Dicho de otro
modo, vacía la identidad de contenido. La identidad, ”lo que es alguien o algo”, no es
nada y el yo, inexistente o, al menos, lo mas light posible.
Según Santiago Carrillo, ex secretario general del Partido Comunista de España
(PCE), pasados un buen número de años se ha podido comprobar que la
descentralización política «ha sido un factor positivo en el desarrollo de los diversos
territorios», al ponerse en juego la iniciativa de cada uno de los Gobiernos
autónomos. En los territorios con un problema nacional se ha fortalecido la idea de
un Estado común: España. Incluso —advierte Carrillo— en el proyecto llamado
soberanista de Ibarretxe, por muy discutible que sea, «se reconoce la existencia de
dicho Estado». Los dirigentes nacionalistas admiten que si hoy se propusiera la
separación, la mayoría del pueblo vasco la rechazaría. Y el proyecto que hoy
encabeza el socialista Maragall reivindica un mayor papel para Cataluña «en el
Estado español». Por su lado —prosigue el antiguo líder del PCE—, en Galicia, una
personalidad como Fraga, que en su tiempo votó contra el título 8.° de la
Constitución, tras su experiencia al frente de la Xunta, ha evolucionado en sus
posiciones autonomistas, «que difieren notablemente de las mantenidas oficialmente
por su partido bajo la dirección de Aznar».
España sería, por tanto, un Estado federal imperfecto, resultado de una evolución
del Estado de las Autonomías, fruto de una concepción afortunadamente abierta de
la Constitución de 1978, que ha hecho que sus nacionalidades y regiones sean hoy
lo que han deseado ser, tras haber desarrollado sus propios mecanismos jurídicos y
legales. Y todo ello desde una perspectiva dinámica que tiene que persistir y ante la
que no hay que tener miedo, y menos ahora que el mundo cambia vertiginosamente
en la era de la globalización.
Desde fuera tambien hay autores que no ponen en duda que el español sea, de
hecho, un Estado federal. Así, por ejemplo, en la obra que la Universidad La
Sapienza, de Roma, ha editado con el expresivo título Quale, dei tanti federalismi?,
el modelo federal español se analiza después del modelo de los Estados Unidos, y
antes del belga, el suizo, el alemán o el austríaco.
Para otros, claro, el federalismo sería una traición a España, en cuanto la pone en
peligro de disgregación, pues como dice el constitucionalista francés León Duguit,
una nación sería una entidad histórica que, como tal, está por encima de
generaciones y de cuya existencia una generación determinada no puede disponer.
Volveríamos a la España irrevocable. Incluso a quienes apelan a San Isidoro, en sus
Laudes Sanieae, para salvaguardar la unidad de España, por ser «la más hermosa,
22
madre feliz de príncipes y pueblos». Para esta corriente de pensamiento, España no
sería una entidad artificial, sino «algo sentido a través de los siglos», tomando sus
orígenes de la Hispania romana. El propio Cristóbal Colón —dicen otros— bautiza a
la primera isla descubierta como la Española y con Hernán Cortés surge el virreinato
de Nueva España.
Si bien el federalismo se nos presenta a menudo como un paradigma con el que
mucha gente está de acuerdo, aunque pocos se comprometan abiertamente con él,
los vientos que corren favorecen su progresiva implantación, sin eludir por ello que
entraña muchas dificultades. En Europa occidental las experiencias son importantes,
por muy insuficientes que a veces resulten para lograr la convivencia de amplios
sectores de la población, y en Europa oriental se ha asumido el federalismo como
una vía para evitar el colapso total de sus sistemas políticos. Es verdad que el
federalismo alemán, con todo su potencial, tiene problemas por la excesiva
interdependencia entre los niveles de gobierno, pero no deja de ser importante el
autogobierno municipal vigente14. Y el federalismo estadounidense sigue estando
ahí. El caso de Canadá es similar, aunque ahí la existencia de dos culturas que poco
comparten en común favorece la existencia de un federalismo que tiene visos de
confederal15.
Comoquiera que los acontecimientos mundiales empujan en la dirección de
afianzar entidades descentralizadas y federalistas, incluso en estados unitarios, en
España va adquiriendo fuerza la teoría de quienes creen llegada la hora de hacer un
nuevo pacto federal, capaz de democratizar políticamente el país, de distribuir los
poderes para llegar hasta los municipios, y de democratizar económicamente el
Estado, esto es —como diría González Encinar—, de repartir los ingresos de una
manera más equitativa, justa y responsable, sin dejar de fortalecer nunca la tradición
democrática de los pueblos, sus tradiciones culturales y sus formas de gobierno.
El federalismo ofrece soluciones a los problemas de las divisiones étnicas,
religiosas y sociales. Sería una respuesta a las divisiones políticas y sociales que
implica el reconocimiento de que en ecologías humanas específicas los intereses y
valores en conflicto siempre están latentes, y que dicho conflicto es normal. El objeto
del federalismo de reconciliar unidad con diversidad puede ser idealista, pero es una
realidad inevitable: las naciones-estado como autoridades «soberanas» y unitarias
no pueden gobernar con eficiencia las sociedades complejas y diversas. Éstas
requieren sistemas flexibles y dinámicos de gobierno. Se entiende entonces que el
federalismo puede conciliar intereses, valores y preferencias diversas que son
inherentes a la sociedad. No es tal diversidad indicador de mal funcionamiento del
sistema; ella proporciona información para diseñar y adaptar las respuestas
institucionales al cambio. Los conflictos son desafíos y procesos normales de la
política. Sin embargo, el hecho de que haya distintas concepciones de federalismo
lleva a pensar a gran parte de la población que el que se implantaría en España no
la cohesionaría sino mas bien lo contrario. Prueba de ello es que se habla de un
federalismo asimétrico, que se quiere pasar de puntillas sobre la solidaridad
interterritorial, que está abanderada por nacionalistas y los que quieren llevar el
timón del nuevo modelo de Estado han nombrado alguna vez la palabra
independencia.

14
Sobre esta cuestión voveré para explicar mi propuesta.
15
Puesto que en España se aboga por la existencia de “cuantas mas culturas mejor”, el modelo
canadiense debía ser un escarmiento para nosotros en cabeza ajena.

23
 a) VISIONES DE UNA CUESTIÓN TABÚ

Por ello, no se puede negar en cualquier caso que la cuestión federal ha sido a
menudo en España un tema tabú. Desde el fracaso, en el siglo XIX, de la Primera
República y de su proyecto federal, el término «federalismo» permanece en la
memoria histórica del pueblo español como sinónimo de desorden, de anarquía, de
cantonalismo y de riesgo de desintegración del Estado. Por eso son contados los
políticos que se atreven a hablar del tema. Incluso cuando lo hacen siempre actúan
con cautela y remitiendo sus propuestas a un futuro más o menos lejano y en todo
caso incierto.
Pongamos ejemplos concretos. Para Vicente Álvarez Areces, presidente del
Principado de Asturias «En España hay cierta prevención a utilizar la palabra
federal. Rato ya dijo una vez algo así como que "España es un Estado federal...",
pero si lo dice un socialista se monta una buena. La verdad es que estamos en un
modelo de corte casi federal.»
Veamos qué piensa Jaume Matas, el presidente balear, ante la pregunta de si la
opción de concebir España algún día como Estado federal le parece disparatada:
«Yo creo que lo más importante del modelo de Estado que nos queremos dar es que
respetemos los consensos políticos entre los ciudadanos y entre las comunidades
autónomas. Ésta es la premisa. Y con esta premisa podemos llegar a donde se
quiera. Pero éste es el valor que no se puede romper. Son debates muy serios,
debates peligrosos, con los que se puede y se hace política, pero creo que hay que
preservar sobre todo el espíritu del acuerdo».
¿Hay margen para el Estado federal en España? Consultamos ahora a José
María Barreda, presidente de Castilla-La Mancha: «Yo sé que la autonomía es
irreversible y que no cabe ninguna marcha atrás. Pero no me interesan las
discusiones nominalistas, sino las consecuencias efectivas del proceso. Tenemos
muchas potencialidades por desarrollar. Y es verdad que el artículo VIII de la
Constitución tiene sus ambigüedades y sus problemas, pero también es cierto que
ha sido útil».
Si se le pregunta a Juan Vicente Herrera, presidente de Castilla y León, si
contempla en el horizonte un Estado federal, responde así: «Mire usted, lo
importante es que el Estado de las Autonomías siga evolucionando sin
nominalismos. Y desde el 1978 hasta aquí algo hemos evolucionado». Más
ejemplos. Para Miguel Sanz, el presidente navarro, «sería un error, y lo digo
sinceramente, que España se convirtiese en un Estado federal. Si miramos atrás,
vemos que España no lo ha sido nunca. Estudiar ahora esa posibilidad es no saber
lo que se quiere. Es intentar un experimento que no sabes cómo va a acabar.
Cuando se habla de esto, ¿hacia qué país orientamos nuestra mirada que tenga
esta denominación?». No a Alemania porque «sinceramente —replica Sanz—, creo
que los länder tienen muchísimo menos nivel competencial que nosotros. Si hemos
hecho un recorrido del Estado de las Autonomías que nos ha permitido aplicar el
principio de subsidiariedad con una eficacia reconocida, dejémonos de
experimentos.»
¿Piensa que España podrá ser algún día un Estado federal? Para Marcelino
Iglesias, presidente de Aragón, «en España la soberanía reside en el pueblo
español. Nosotros lo que estamos haciendo es reconocer el derecho a la pluralidad y
al autogobierno. Cuando se hizo la Constitución no se sabía bien qué comunidades
autónomas iban a existir. Ésta es otra de las cosas que debería aparecer en la
reforma de la Constitución, como la igualdad de sexos para acceder a la Corona.
Los veinticinco años de democracia transcurridos y los veinte que tienen las

24
autonomías se saldan con éxitos políticos y económicos. Las autonomías han
enraizado tanto que hoy no creo que pueda haber ya grandes diferencias entre ellas.
Todos somos autonomistas, pero tampoco debemos complicarnos con cosas
innecesarias. Sigamos avanzando como lo hemos hecho. La prueba del éxito es que
las rentas de Extremadura o de Andalucía están hoy más cerca de las de Cataluña o
el País Vasco que hace veinte años. Y eso es importantísimo, porque es un
elemento de éxito de nuestros Estatutos».
Dentro del PSOE, no faltan tampoco visiones antifederalistas, como la del
presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y alcalde
de A Coruña, Francisco Vázquez, quien —como ya hemos mencionado— asegura
que las comunidades autónomas representan actualmente en España diecisiete
«centralismos muy consolidados», que han sustituido al centralismo existente en
épocas anteriores en torno a Madrid.
Manuel Fraga, presidente de la Xunta de Galicia y uno de los padres de la
Constitución, parte, como ya vimos, de que «lo que algunos llamaron
despectivamente café para todos» ha sido bueno, al tratarse de «un sistema que
está funcionando razonablemente y que ha mejorado la Administración en su
conjunto, ya que el Estado es demasiado grande para unas cosas y demasiado
pequeño para otras». La Constitución estaría «en el justo medio», entre el Estado
unitario y centralizado y un Estado «que no sea multinacional, de federalismos
asimétricos o de privilegios». «Tenemos por tanto un buen punto de partida y, si
resolvimos otros tres problemas, ¿por qué no vamos a resolver también éste?»,
concluye Fraga.
El temor de los partidos nacionalistas a que el federalismo pudiera servir a
algunos de pretexto para buscar la homogeneidad de las comunidades autónomas
tampoco facilita ahora las cosas. Esto se observa de inmediato al hablar con los
presidentes de Euskadi y de Cataluña. Veamos los diálogos al respecto,
suficientemente elocuentes. Apelamos a Juan José Ibarretxe: ¿piensa que España
será algún día un Estado federal? «Pienso que debe ser un Estado que respete a las
naciones que conviven en su seno, así como las decisiones democráticas que
tomen.» ¿Considera plenamente en vigor la Declaración de Barcelona que firmaron
el PNV, Convergencia i Unió y el Bloque Nacionalista Gallego? «Considero que está
en vigor y, si somos inteligentes, tiene más futuro que nunca.» ¿Y está de acuerdo
con las reformas de la Constitución avanzadas por el presidente Zapatero? «Me
parece positivo que se plantee con normalidad que la Constitución se puede
reformar, en esas y en otras materias, que no pasa absolutamente nada por ello.»
Concluimos con Pasqual Maragall, sin duda el gran abanderado del federalismo,
justo en las antípodas del presidente navarro: ¿esta España nación de naciones
será al fin un Estado federal? «Eso es lo más importante. Porque lo importante ya no
es de dónde venimos, sino a dónde vamos: a un sistema federal, que ya lo somos y
ahora conviene que nos lo digamos. Sobre esto del Estado federal hay quien dice:
"El federalismo es homogeneidad". Sí, pero con matices. En el modelo federalista
alemán —que es hacia el que vamos—, uno de los länder es el Estado libre de
Baviera. Los nombres los da la historia y ahí está la nación catalana, que a Zapatero
no le asusta.»

b) ENTRE EL TAMAÑO Y LA EFICACIA

¿Qué sucede en el día a día en España? No son pocos los tratadistas que
subrayan que los Estados nacionales —no sólo el español— son demasiado
25
pequeños para controlar y dirigir los flujos globales de poder, riqueza y tecnología
del nuevo sistema, y demasiado grandes para representar la pluralidad de intereses
sociales e identidades culturales de la sociedad, perdiendo por tanto legitimidad a la
vez como instituciones representativas y como organizaciones eficientes. De ahí que
vuelva a hablarse en España de federalismo o, cuando menos, de un Estado
plurinacional.
Matices importantes. Como subraya Samuel Clua Palau, autor crítico con las
autonomías, el federalismo tiene diferencias cualitativas, no cuantitativas, con el
Estado de las Autonomías, puesto que «parte de la base de que existen soberanías
previas que se unen, lo contrario precisamente de las autonomías». De ahí, según
él, la irrupción de las expresiones soberanismo, ámbito de decisión, etcétera. Para
Clua, «el federalismo no puede establecerse sin saltarse la Constitución y si se
quiere enmascarar sin los trámites que ello conlleva, estaríamos ante un verdadero
golpe de Estado desde el poder».
La presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, ve así el problema
que plantea Samuel Clua. «El Estado federal implica un cambio de régimen. Quiere
decir que la soberanía no reside en el pueblo español en su conjunto, sino que, al
igual que sucede en Alemania o en EE UU, la soberanía reside en unos entes
preexistentes que deciden unirse para formar la federación. Las comunidades no
son preexistentes a la Constitución. Sé que me va a decir que Cataluña, como ente
cultural, lingüístico, político, jurídico..., preexiste a la Constitución. No entro ni salgo,
pero la realidad es que el Estado autonómico dimana de la Constitución, no la
precede. España es una realidad de siglos que no se forma por la unidad de Murcia,
Galicia, Cataluña, el País Vasco... Si hubiera un Estado federal, simétrico o
asimétrico, necesitaría un cambio de régimen, y no un cambio de cualquier cosa,
sino del artículo segundo de la Constitución. Hoy por hoy, le veo muchos más
inconvenientes que ventajas. La actual configuración constitucional, con
comunidades con autonomía y solidaridad entre ellas, ha generado el período de
mayor progreso y mayor bienestar de la historia de España y, por tanto, me parece
muy peligroso abrir el melón para dar salida a exigencias de mayor autogobierno.
Por otro lado, por la calle nadie me dice: "Oiga, reforme el Senado o cambie el
Estatuto"».
Para José Luis Gómez, el grado de distribución de la riqueza y el modelo de
federalismo asimétrico establecido en la Constitución son dos aspectos positivos que
se destacan de España en el mundo. No falta incluso literatura donde el modelo
autonómico español se pone como referente de un federalismo asimétrico en el que
no todas las subunidades del Estado federal poseen los mismos poderes. A su vez,
el elevado porcentaje de catalanes, vascos y gallegos que se sienten igualmente
españoles sería un ejemplo de la viabilidad de las llamadas identidades nacionales
múltiples y complementarias.

c) EL FEDERALISMO AMERICANO

Desde que en 1833 se plasmó legalmente el modelo de descentralización que

condujo a la creación de las provincias, las aspiraciones de los españoles parecen
conducir irremediablemente a un proceso de autonomía de sus regiones y/o
naciones. Los movimientos nacionalistas y regionalistas que brotaron a finales del
siglo XIX impulsaron también el debate sobre el modelo administrativo de España.
¿Debería ser un estado unitario y centralista, una federación de Estados
independientes, o una opción intermedia como el Estado de las Autonomías? ¿Es

26
suficiente el modelo actual o hay que seguir profundizando en la descentralización?
De ser así, ¿tendemos hacia un modelo federalista o confederal?
En el siglo v, San Patricio le explicaba a los irlandeses el misterio de la Santa
Trinidad utilizando un trébol. Les mostraba sus tres hojas independientes (Padre,
Hijo y Espíritu Santo) que formaban un todo (un solo Dios). Ese mismo principio, el
de varias unidades autónomas que, sin embargo, forman un todo entre sí, les ha
servido a los teóricos federalistas del siglo XXI para formular su modelo de Estado.
Si, finalmente, triunfan tréboles en la partida por la reorganización territorial de
España, ¿hacia quién miramos? Sin duda, el as de tréboles en el mundo es Estados
Unidos, no ya por su peso en el nuevo orden mundial, sino por la perspectiva
histórica de su configuración nacional: el federalismo.
Los padres de la Constitución norteamericana de 1787 rechazaron tanto el
modelo de Gobierno confederal —obsoleto tras su lucha conjunta por la
independencia contra la metrópoli londinense—, como el de Gobierno unitario, que
imperaba en los modelos europeos con los que acababan de romper. En su lugar
idearon un novedoso sistema: el federalismo. ¿De qué estamos hablando con estos
términos? En una confederación, los Estados miembros constituyen una unión, pero
siguen siendo soberanos y los habitantes pertenecen a ellos; en otras palabras, no
dependen del Gobierno confederal. Por el contrario, en un sistema unitario, el
Gobierno nacional es soberano, y los Estados, regiones o provincias, si es que
existen, son meros brazos administrativos del Gobierno central. Mientras, en el
sistema federal norteamericano, el pueblo conserva su soberanía básica y delega
ciertos poderes al Gobierno nacional, al tiempo que reserva otros poderes a los
Estados. Sus habitantes son ciudadanos tanto a efectos del Gobierno federal como
de sus respectivos Estados.
Sobre el papel, los poderes conferidos al Gobierno federal son relativamente
pocos y se asocian particularmente a asuntos exteriores y militares y a cuestiones
económicas nacionales, como el libre movimiento del comercio a través de las
fronteras entre los Estados. Digamos que la mayoría de las cuestiones de política
interna son gestionadas y resueltas por los Estados conforme a sus propias
historias, necesidades y culturas. Sin embargo, todo esto ha ido cambiando y hoy en
día el Gobierno federal ha visto reforzado su peso, especialmente de cara al exterior,
pero también de cara a sus ciudadanos, que si bien dependen para muchas cosas
de los Estados, ven como éstos están cada vez más regulados por Washington. La
Administración de George Bush se amparó incluso en la amenaza del terrorismo
para expandir su tamaño en los ámbitos domésticos de la política estadounidense.
En contra de lo que parece, la historia norteamericana no está precisamente
exenta de conflictos constitucionales y políticos acerca de la naturaleza del
federalismo: el más importante, resuelto con la victoria del Norte en la guerra civil y
la inclusión de varias enmiendas constitucionales que definieron la ciudadanía
nacional, limitaron el poder de los Estados en las áreas de los derechos y las
libertades civiles y, en general, establecieron la supremacía de la Constitución y las
leyes nacionales sobre las de cada territorio.
Los ciudadanos estadounidenses tuvieron que replantearse su modelo a lo largo
del siglo XX para superar su federalismo doble, un sistema en el que el Gobierno
nacional y los Estados tenían responsabilidades totalmente separadas, de manera
que la política exterior y la defensa nacional incumbían solamente al Gobierno
federal, mientras que las cuestiones de educación y derecho familiar eran
exclusivamente responsabilidad de los Estados. Nació así lo que se denominó el
federalismo cooperativo, un sistema en el que el Gobierno nacional y los Gobiernos
estatales pueden cooperar al objeto de abordar una amplia gama de problemas
sociales y económicos, a menudo engrasados por subvenciones federales, una

27
fórmula con la que el Gobierno de Washington utiliza sus recursos financieros
mayores y les da a los Estados dinero para que persigan metas mutuamente
acordadas.
El modelo de federalismo cooperativo ha trascendido las fronteras
estadounidenses y se emplea también, con sus matices particulares, en Alemania,
Suiza, Australia o Canadá. Y es que el esfuerzo descentralizador no se frena en los
Estados Unidos. Sus vecinos México, Venezuela, Brasil y Argentina tratan de dar
vida a la letra federalista de sus Constituciones, mientras que en otros Estados
latinoamericanos que no se pueden federalizar por razones históricas o culturales
(como sería el caso de Chile y Bolivia, entre otros), el camino elegido para su
descentralización ha sido la municipalización, entregando a los gobiernos locales
atribuciones que antes eran ejercidas centralmente, con los correspondientes
recursos para llevarlas a cabo.
Pero volviendo al caso norteamericano, digamos que el federalismo en Estados
Unidos se caracteriza actualmente por el predominio de la autoridad federal, ya que,
en la práctica, el sistema social y económico se halla cada vez más sujeto a
regulación y control por parte de Washington. De hecho, el sistema de subvenciones
en Estados Unidos en las últimas décadas comenzó a presentar problemas cuando
trascendió el ámbito estatal y se llegaron a financiar directamente proyectos de
carácter más local, lo cual creó tensiones competenciales y terminó extendiendo la
influencia del Gobierno federal en la propia sociedad.
En las últimas décadas, las autoridades federales han experimentado de este
modo una considerable expansión, basada en el ejercicio de su poder para exigir
impuestos y realizar gastos que promuevan el bienestar general. La posición de los
Estados se ha debilitado todavía más por la creciente dependencia de los Gobiernos
estatales respecto a las regulaciones y a las subvenciones otorgadas por
Washington. Esta crisis del sistema ha llevado a planteamientos teóricos sobre la
conveniencia de continuar con esta galopante tendencia centralista, hasta terminar
convirtiendo la federación en un Estado más unitario, o, en circunstancias menos
drásticas, a la conveniencia de reorganizar el territorio en regiones o áreas más
fácilmente gobernables. Sin embargo, el concepto que los americanos tienen de los
Estados está tan arraigado que todos estos pensamientos se quedan obsoletos
antes de nacer. Nadie pone en duda que el federalismo continuará en Estados
Unidos. Lo que falta es determinar con qué fórmulas. El futuro está por concretarse.
Y en este punto nos asalta una pregunta: ¿es el estadounidense un modelo de
Estado válido para otras naciones? ¿Serviría, por ejemplo, para organizaciones
nacientes como la Unión Europea? La respuesta no es fácil, pero tal y como se ha
planteado el proceso europeo, éste se parece poco o nada al de Estados Unidos,
aun admitiendo su convergencia en ciertos resultados finales, como la moneda, que
sería el más evidente a los ojos de la gente. Una de las bases del éxito del
federalismo norteamericano es la proporcionada dimensión de sus Estados. La
media de cada uno de ellos no llega a los seis millones de habitantes, lo cual
garantiza la proximidad de la Administración al ciudadano. Y, aún así, hay quien pide
una regionalización de los propios Estados de la federación norteamericana para
organizar aún mejor su Gobierno.
En la Unión Europea, cada Estado miembro (incluyendo los diez nuevos
integrantes) tiene más de dieciocho millones de habitantes de media. En esta
dimensión, los Gobiernos de los Estados comienzan a mostrarse ineficaces en la
gestión de determinados problemas, un inconveniente que se hace aún mayor al
situarlo en la perspectiva de una Europa unida.
No se puede tratar el problema del desempleo en Italia si se pasan por alto las

28
enormes diferencias existentes entre el Mezzogiorno y el norte de Italia. No es
posible hablar de desempleo en Alemania si se sabe perfectamente que la realidad
bávara no tiene nada que ver con la del este poscomunista. Es muy difícil entender
la incidencia de las políticas agropecuarias de la UE en España si se desconoce la
naturaleza de la economía en áreas como Galicia o Andalucía. Probablemente, por
esta razón las sociedades europeas parecen darse cuenta de que es más efectivo
acudir como un trébol a la cita europea que como una planta de una gran hoja única.
Las regiones parecen unidades de administración más eficaces y quizá por eso
mismo la tendencia en los Estados europeos, incluso en los tradicionalmente más
centralistas, como Francia, es la descentralización. Paradójicamente, mientras
Europa se hace más grande, sus Estados buscan divisiones más pequeñas.

d) EUROPA AVANZA EN LA
DESCENTRALIZACIÓN

Desde la regionalización de Italia a mediados del pasado siglo hasta la

constitución del Estado federal belga, pasando por la descentralización de Portugal o
la devolution en el Reino Unido, prácticamente ningún país escapa a esta tendencia
de acercar más los centros de poder político a los ciudadanos, que tiene en la
España autonómica uno de sus ejemplos más notables. Ni siquiera Francia,
presionada por las corrientes bretonas y de la Provenza, se resiste a una cierta
tendencia descentralizadora.
Si el as de tréboles en el mundo es Estados Unidos, en Europa el puesto lo ocupa
Alemania. El federalismo tiene una gran tradición en las tierras del Rin y sólo se ha
visto ensombrecido entre 1933 y 1945 por el unitario Estado nacionalsocialista.
Después de este período oscuro, nada hacía dudar de que Alemania volvería a
formar un gran Estado federal, al que desde Cataluña se mira por ejemplo cada
mañana, pensando en su encaje en España.
La estructura federativa alemana se compone de dieciséis Estados o länder y un
poder federal o Bund. Los länder no son meras provincias, sino auténticos Estados
con soberanía originaria. Tienen su propia constitución, que sólo está delimitada por
los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social, tal y como
aparecen consagrados en la Ley Fundamental.
El federalismo alemán, a semejanza del sistema que rige en los Estados Unidos
de América o en Suiza, combina la unidad hacia afuera con la multiplicidad hacia
adentro. La salvaguardia de la diversidad regional es la tarea tradicional del
federalismo, que permite abordar los hechos diferenciales y los problemas
regionales de modo mucho más funcional que un sistema centralista. Los länder
poseen amplias competencias —por ejemplo, en educación—, pero también aplican
un principio de solidaridad que ataja la rivalidad entre territorios y ayuda a igualarlos
económicamente, especialmente tras la integración de Alemania del Este. El sistema
no está exento de críticas, sobre todo desde la reunificación. Entonces se integraron
en la estructura alemana zonas económicamente deprimidas, a las que otras, como
Baviera, no desean financiar de manera indefinida, a modo de eternos pagadores. Y
es que cuando se habla de dinero, las amistades se quedan al margen. Por eso los
cálculos financieros entre el Estado federal, los estados y los municipios siempre son
muy controvertidos, incluso entre los mismos estados. Hay estados donantes, que
tienen que pagar a los estados más débiles y lo hacen de mala gana, y hay estados
receptores, que necesitan más dinero.

29
 Alemania afronta, por tanto, un replanteamiento de su modelo federalista. Su
integración en la Unión Europea ha constatado una tendencia centralista que
muchos länder rechazan. Los descontentos abogan por una separación de tareas
más definida frente al Estado federal. En parte aspiran a una reorientación en su
favor de las atribuciones legislativas, especialmente con respecto a la legislación
tributaria. Los estados con menos fuerza financiera ven un grave peligro en esta
propuesta y temen que la competencia entre los estados individuales acabe en poco
tiempo con el precepto constitucional de lograr condiciones de vida igualitarias. El
orden federal se enfrenta continuamente a retos en Alemania y debe encontrar las
respuestas a un mundo cambiante.
También buscan respuestas otros países de Europa que acometen procesos de
reorganización administrativa, casi siempre orientada a la descentralización. Francia
es el caso más llamativo. En lo que se ha considerado tradicionalmente como el
paradigma de estado centralista y jacobino, París acapara el poder de decisión pese
a que existen varias divisiones territoriales como los départements, las regiones y los
municipios. Desde 1982 se han llevado a cabo reformas que chocan con la
mentalidad tradicional e históricamente centralista, que parecen más iniciativas
pensadas para trasladar el centralismo a las subestructuras territoriales que para
buscar una nueva reorganización administrativa. De todas formas, los últimos veinte
años han llevado a la política francesa sustanciales transformaciones que, aunque
no conducirán a un modelo como el alemán, sí demuestran una preocupación por
acercar más el Gobierno a los ciudadanos.
Una cercanía que, si excluimos los sistemas federales de Alemania o Suiza, es
especialmente importante en España. El Estado de las Autonomías, aunque de difícil
definición para los parámetros internacionales, acredita un nivel de descentralización
que está en la vanguardia de Europa y suscita creciente admiración en el mundo.

e) UNA MIRADA A LA GLOBALIZACIÓN DESDE LA

ESPAÑA PLURAL

Como estamos viendo, en España hay abierto un debate sobre el futuro del marco
del Estado. Se habla y se escribe mucho pero no todo lo que se dice está bien
argumentado, y esto sucede desde las dos orillas que discuten. Un mero ejemplo: la
corriente españolista suele descalificar a los nacionalistas periféricos por cuanto en
un mundo globalizado podría carecer de sentido político y económico fragmentar los
estados, en vez de agruparlos o fortalecer los que ya hay. Nada más lejos de la
realidad.
Quienes defienden esta hipótesis deberán ir buscando alguna mejor, que
seguramente la encontrarán, porque más bien es justo al revés, como demuestra
alguien tan poco sospechoso de nacionalista como el economista madrileño
Guillermo de la Dehesa. Datos sobre la mesa: en un período de claro avance de la
globalización, como el comprendido entre 1946 y la actualidad, el mundo ha pasado
de setenta y cuatro estados al final de la II guerra mundial a cerca de doscientos; es
decir, su número se ha multiplicado por dos veces y media. Y si bien es cierto que
este fuerte crecimiento del número de estados se ha debido al proceso
descolonizador y al propio auge del nacionalismo, no lo es menos que la
globalización y la apertura de los mercados permite que dichos nuevos países
puedan subsistir. Según The Economist, en el mundo existen ochenta y cinco países
con menos habitantes que Cataluña, de los que cinco tienen menos de 2,5 millones
de habitantes y treinta y cinco, menos de medio millón. Pues bien, estos pequeños

30
países no sólo logran sobrevivir, sino que tienden a ser más prósperos que los
grandes; máxime cuando de los diez países con más de cien millones de habitantes,
sólo dos —Estados Unidos y Japón— son realmente ricos. Dicho más claramente:
en contra de lo que se propaga desde Madrid, la globalización tiende a favorecer los
procesos de separatismo.
Veamos el tema aún con más amplitud. En Globalización, desigualdad y pobreza,
De la Dehesa se plantea la globalización como un proceso de cambio, positivo en su
conjunto, que tiene, en todo caso, efectos económicos, sociales, políticos y
culturales positivos y negativos. En lo que parece una lectura socialdemócrata del
capitalismo derivado en globalización —«competencia tanta como sea posible,
intervención tanta como sea necesaria», decía Willy Brandt—, el autor concluye que
los ganadores de la globalización son más numerosos que los perdedores y que la
globalización reduce los desniveles de desigualdad y pobreza. Pero aún así plantea
la necesidad de una red de seguridad y de ayuda para los principales perdedores.
La principal fuente de la prosperidad mundial es el progreso tecnológico y en los
dieciocho primeros siglos de nuestra era el progreso tecnológico fue mínimo. Fue a
partir de la primera revolución industrial y del desarrollo del capitalismo, hacia 1820,
cuando comenzó una época de creciente prosperidad. El siglo XX sería, con enorme
diferencia, el más próspero de los dos primeros milenios de nuestra historia. Y hoy,
en un mundo en el que viven nada menos que 6.100 millones de personas, aunque
hay muchos problemas, sigue elevándose la esperanza de vida y aumentando la
renta de pobres y ricos, aunque la de éstos crece más.
La globalización llegó con el progreso tecnológico y se aceleró en los años
ochenta del siglo XX, tras varios altibajos debidos a las políticas de los gobiernos y
de los grupos de interés. Pero ya se sabe que el progreso, además de mayor
bienestar, tiende también a producir mayor desigualdad. El mayor o menor grado de
globalización existente hace que los descubrimientos tecnológicos tarden más o
menos en difundirse al resto de los países. ¿Cómo? Pues a través del comercio, la
inversión extranjera y la emigración. Y un apunte más: esa Europa presentada a
menudo como panacea, válida para combatir a los nacionalistas, por encima del bien
y del mal, no es en realidad tan benefactora. Entre otras cosas, porque su política
más importante, la agrícola común, frena las exportaciones de los países en
desarrollo, al tiempo que origina ineficiencias presupuestarias en la propia Unión
Europea. Y si los países ricos no ayudan a los menos favorecidos a encauzar su
futuro —empezando por dejarles vender aquí lo poco que ellos saben producir—, la
inmigración traerá problemas aún más serios.
Sea como sea, el sistema político administrativo de España tiene una difícil
definición si se intenta comparar con otros modelos en el mundo. Varias razones
explican la ausencia de una teoría sobre el carácter del Estado autonómico: la
escasa definición de la propia Constitución sobre la estructura territorial del Estado,
su construcción progresiva a través de todos estos años, la falta de correspondencia
en el derecho constitucional comparado del término Estado autonómico, y la
existencia de visiones del Estado muy distintas entre los partidos de ámbito estatal y
los nacionalistas, especialmente catalanes, vascos y gallegos.
Después de cuarenta años de un franquismo que impuso en España un modelo
extremo de centralización, la transición hacia la democracia hacía necesario no sólo
un replanteamiento del sistema político, sino también de la estructura territorial del
poder. El objetivo se alcanzó muy a finales de los años setenta con una Constitución
de consenso que sirvió para superar la etapa franquista y construir un Estado
democrático en un marco difícil e inestable, protagonizado por las continuas
amenazas de golpismo militar y por los atentados terroristas.

31
 La Carta Magna aprobada en 1978 contempla una cierta descentralización en un
modelo de Estado poco definido, algo que probablemente favorece que el proceso
se acelere más allá de lo previsto por los padres del texto constitucional. De hecho,
sólo cinco años después de la puesta en marcha de la Ley Fundamental se
aprobaron los Estatutos de autonomía, se llevaron a cabo las primeras elecciones
autonómicas y se dictó la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley
Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) que consolida el
carácter constitucional de la autonomía.
Las comunidades fueron ganando competencias hasta desembocar en el actual
modelo, que no está lejos del federalismo, aunque tampoco responde a todas las
características de este sistema. Existe un doble nivel de poderes, que es la base de
los estados federales, y sus comunidades autónomas guardan similitudes con los
länder alemanes o los Estados de EE UU: tienen así un amplio campo de
competencias, una financiación más o menos objetiva, y sus Estatutos de autonomía
son similares a las constituciones de los Estados. Incluso la Carta Magna española
reconoce a algunas comunidades facultades e instituciones específicas que no
existen en las demás, empezando por la lengua propia en Cataluña, Euskadi,
Galicia, Islas Baleares, Comunidad Valenciana y, parcialmente, Navarra, donde
también se habla el euskera.
Pero el modelo español contempla, asimismo, un sistema de competencias
compartido en el que el Estado central tiene un peso decisivo. La institución central y
las comunidades, consideradas por separado, funcionan razonablemente bien, pero
carecen de los instrumentos constitucionales que permitan funcionar al Estado como
conjunto. El Senado sería la cámara indicada para corregir este problema, pero en
lugar de funcionar como un núcleo de representación territorial efectivo, lo hace
como un centro de reflexión o enfriamiento de la legislación aprobada por la Cámara
baja, y siempre con las de perder cuando no hay acuerdo con el Congreso. Hoy por
hoy no es cámara de primera lectura ni siquiera para los asuntos autonómicos, pero
todo parece indicar que terminará siéndolo.
De esta forma, el desarrollo constitucional ha conducido a una estructura muy
descentralizada pero carente de relaciones intergubernamentales entre sus núcleos,
lo que, unido a la ausencia de un consenso básico sobre el funcionamiento del
sistema, amenaza con desembocar en una crisis. Ni España es un Estado central ni
es un verdadero Estado federal, y en el caldo de cultivo de esta indefinición surgen
diferencias que procede atajar cuanto antes.
Sobre la pasarela desfilan ya las propuestas para solucionar este problema.
¿Regresar a un centralismo que acabe con las amenazas de disgregación?
¿Profundizar en el actual sistema dotándolo de órganos que regulen la relación entre
las autonomías y el papel de éstas en la construcción española? ¿Avanzar un paso
más allá y vertebrar España como una federación o confederación de Estados? En
función de quienes opinan en la política española, las respuestas son muy
diferentes.
Ya hemos visto como los grandes Estados federales, como EE UU o Alemania,
buscan nuevas fórmulas que corrijan los errores de sus sistemas, mientras los
países europeos, incluidos los más centralistas, también se replantean sus fórmulas
administrativas en aras de una mayor descentralización. En este marco no es de
extrañar que España, una democracia relativamente joven cuya Constitución deja un
margen amplio para la interpretación de su estructura territorial, busque también
nuevos caminos.

32
 7. UNA REFORMA PARA UN SENADO ÚTIL

Era el 11 de junio de 1996. Hacía poco menos de un mes que el Partido Popular
gobernaba con el apoyo de tres fuerzas nacionalistas: PNV, CiU y CC. Mariano
Rajoy, entonces ministro de Administraciones Públicas, enseñaba en la comisión
correspondiente del Congreso sus cartas para afrontar la legislatura. José Luis
Rodríguez Zapatero, el hoy presidente del Gobierno, fue el encargado de
enfrentarse a Rajoy por su condición de portavoz socialista. El dirigente popular se
mostró partidario de una tenue reforma de la Constitución y del Senado para
convertirlo en Cámara de representación territorial, así como de la delegación de
competencias a las autonomías. Su oponente le advirtió de su temor a que el PP
sobrepasase el pacto constitucional por sus acuerdos con los nacionalistas vascos y
catalanes, a los que les había garantizado una ampliación de autogobierno, y lo
acusó de «indefinición» en sus propuestas. Ocho años después han cambiado los
papeles. Rajoy está en la oposición y Zapatero en el Gobierno. También han
mudado sus opiniones. Zapatero defiende la reforma del Senado con el consiguiente
lifting a la Constitución y pide un consenso amplio para acometer los cambios,
mientras Rajoy insiste en exprimir la Carta Magna, le pide claridad y concreción en el
modelo territorial y rechaza que se toque el título VIII de la Constitución. Las vueltas
de la política.
«Creo que hay una voluntad política manifestada por todos los partidos políticos y
los grupos parlamentarios de reformar el Senado y convertirlo en una auténtica
Cámara de representación territorial. La labor que tiene que desarrollar el Gobierno
en esta materia es de impulso, de intentar ayudar a que se produzca este consenso
porque, al final, la decisión es de los grupos parlamentarios. En mi opinión, el
Senado debiera ser la primera Cámara para todos los asuntos de trascendencia
territorial y, por tanto dejaría de ser Cámara de segunda lectura, como lo es en el
presente momento. Yo aquí solamente puedo avanzar un mínimo criterio porque la
responsabilidad no es tanto del Gobierno como del conjunto de grupos
parlamentarios. (...) Son dos los puntos básicos que hay que abordar. En primer
lugar, un nuevo sistema de elección de los senadores y, en segundo lugar, definir
exactamente cómo se plasma la afirmación de que el Senado sea una auténtica
Cámara de representación territorial.» Esta declaración de intenciones no pertenece
a José Luis Rodríguez Zapatero, como podría parecer por el momento político que
pisamos; son reflexiones de Mariano Rajoy dirigidas al actual presidente del
Gobierno. Sigamos I con el extracto de aquel debate. «Sobre financiación, he de
decir que yo también creo que el Senado puede ser un foro interesante para debatir
todas estas cuestiones. Puede haber un consenso para hacer del Senado una
Cámara de representación territorial», respondió Zapatero.
«Usted también está de acuerdo en que el Senado sea una Cámara de
representación territorial y ha dicho su señoría que yo hago una carta a los reyes y
que no hay letra ni pequeña ni menos pequeña. Pero tampoco ha habido letra, ni
grande ni pequeña. Es verdad. Yo soy un representante del Gobierno, y el Senado
requiere, fundamentalmente —puesto que supone una modificación del título III de la
Constitución—, un acuerdo entre todos los grupos que han aprobado la Constitución.
Yo aquí represento a un Gobierno y lo que puedo hacer es una labor exclusivamente
política; pero en este asunto usted sabe que en la pasada legislatura hubo ya una
ponencia constituida en el Senado a estos efectos y no fue capaz de conseguir un
acuerdo; la culpa no la tuvo el Gobierno del Partido Socialista, la culpa o la tuvieron
todos los grupos parlamentarios que estaban en el Senado, o no la tuvo ninguno, o
fue culpa compartida, que es lo que yo creo que fue. Por tanto, el Gobierno hará el

33
esfuerzo político que sea capaz, pero los grupos también tienen que asumir sus
propias responsabilidades, como es evidente», dijo Rajoy, que ahora acusa al
Gobierno de «inconcreción» en su proyecto.
Los protagonistas del debate han cambiado de asiento e intercambiado
coordenadas, pero ocho años después continúan discutiéndose las mismas
variables sobre el modelo de Estado, aunque el actual presidente del Gobierno
asegura que no va a desaprovechar la oportunidad. El 11 de mayo de 2004, fiel a los
compromisos contraídos en la Declaración de Santillana y defendidos en la campaña
electoral que lo llevó a presidencia el 14-M, José Luis Rodríguez Zapatero anunció
en el pleno del Senado «una nueva etapa» y garantizó que «la reforma esta vez sí
va en serio». Ante una Cámara que no colgaba el cartel de no hay billetes desde
marzo de 1997, la primera y única ocasión en que José María Azar había celebrado
un debate con los presidentes de las comunidades autónomas, respaldado con la
presencia de diez de sus dieciséis ministros en el banco del Gobierno y la de Manuel
Marín, presidente del Congreso, en el de invitados, Zapatero destapó —aunque
mejor sería decir subrayó— su ideario en cuestión territorial: reforma de la
Constitución para convertir el Senado en verdadera Cámara de representación
territorial, respaldo a las reformas de los Estatutos de las comunidades autónomas
con la doble condición de moverse dentro del campo de juego constitucional y de
hacerlo con amplio consenso, y el compromiso de propiciar un diálogo bilateral entre
el Gobierno y las autonomías para desarrollar la financiación autonómica, que
concluirá con un acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Además,
apalabró la celebración del debate anual de las autonomías en el Senado —no se
convoca desde 1997—, el reconocimiento, la protección y el uso de todas las
lenguas del Estado, su presencia una vez al mes en la Cámara y se comprometió a
debatir una vez al año sobre la situación de los municipios.
En su réplica, pese a que el portavoz del principal partido de la oposición en el
Senado, Pío García Escudero, defendió que las reformas constitucionales son
«innecesarias», Zapatero dejó una rendija por la que se pudiesen colar: «El modelo
del Estado de las Autonomías ha funcionado y funciona bien. No hay que agotarlo ni
hay que desbordarlo. Con esta base, no debería ser imposible llegar a acuerdos. No
estamos cerrados a nada».
Los representantes de los partidos nacionalistas en el Senado celebraron la
comparecencia de Zapatero y las iniciativas propuestas. Pere Macías, el portavoz de
CiU, habló de «oportunidad histórica»; Joseba Zubia, del PNV, mencionó que «la
legislatura ha empezado bien»; y el portavoz de Entesa (coalición formada por PSC,
Esquerra Republicana e Iniciativa per Catalunya) le transmitió: «Confiamos en
usted». Sólo Anxo Quintana, el portavoz del Bloque Nacionalista Galego, puso la
nota crítica al advertir de «síntomas preocupantes por la gestión partidista del Plan
Galicia», elaborado para paliar los efectos de la catástrofe del petrolero Prestige.
Zapatero había vencido la primera batalla, pero la guerra todavía está por librar.
La reforma programada por el Gobierno apunta a la necesidad de convertir el
Senado en cámara de primera lectura en leyes de contenido autonómico y a que
ésta sea una verdadera cámara de representación territorial en vez de provincial.

a) UN CAMBIO INEVITABLE

Los presidentes autonómicos, protagonistas directos de la «oportunidad histórica»

como mencionaba Joseba Zubia, se alinean en tres bloques según la camiseta
política que defienden: a favor; sí, pero que me digan « antes qué se quiere hacer
34
porque tampoco lo veo necesario; y no.
En el PSOE se produce un consenso absoluto al «sí a los cambios, no
desaprovechemos la oportunidad», con la salvedad de los matices al proyecto que
añade el presidente extremeño, Juan Carlos Rodríguez Ibarra. En el PP, Manuel
Fraga, presidente de Galicia, padre de la Constitución y fundador del partido,
abandera desde hace años casi en solitario la necesidad de que el Senado se
convierta en Cámara territorial y defiende abiertamente las bondades de la
Administración única. Para los presidentes nacionalistas y regionalistas sería una
contradicción no defender un proceso que puede resultar muy beneficioso para sus
autonomías. Por estas aguas navegan las intenciones de Zapatero. Veamos qué
piensan sobre la reforma del Senado los diecisiete presidentes autonómicos.
Para Manuel Chaves, el hombre que dirige el rumbo de la Junta de Andalucía y
pieza clave en la España que se está esbozando por la conexión con Maragall y por
su poder dentro del partido, el cambio es inevitable para reparar un déficit de años:
«Ha habido una carencia y un déficit en el Estado de las Autonomías durante todos
estos años relacionado con la confluencia de la voluntad del Gobierno y la de las
comunidades para conformar la del Estado. Sobre todo, porque no se ha procurado
que tuviera una sede adecuada. La Conferencia de Presidentes ayuda a la
conformación de esa voluntad del Estado pero, por supuesto, si el Senado se
convierte en cámara de representación territorial, como está previsto en la
Constitución, sería la mejor sede, el mejor instrumento de confluencia de esas
voluntades».
El presidente andaluz apunta que «a la hora de hacer la reforma se tendrían que
tener en cuenta dos cuestiones: el Senado tiene que estar constituido por senadores
elegidos por las comunidades autónomas fundamentalmente, no digo
exclusivamente. En segundo lugar, tiene que ser una cámara legislativa de primera
lectura en determinados temas».
Manuel Chaves menciona una de las cuestiones clave una vez que se camina
hacia el consenso sobre la conveniencia de modificar el actual modelo de elección
por provincias, como incluso preconizaba Rajoy cuando era ministro de
Administraciones Públicas16. El dilema de partida es si el Senado será elegido
directamente por los ciudadanos, por los parlamentos autonómicos, por los
gobiernos o si se meten en la coctelera todas esas premisas. Es decir, si se
pretende que siga siendo una Cámara de electos o se quiere que sean senadores
designados por las comunidades. Esta última opción se refleja en el modelo alemán,
que establece un órgano de representación territorial en vez de una cámara
parlamentaria.
A estas alturas de la temporada política y a la espera de que se inicien las
negociaciones, la postura que tiene más tirón entre el Gobierno es la elección
popular de las diecisiete comunidades autónomas más Ceuta y Melilla como
circunscripciones. Así también reza el programa electoral con el que ganó las
elecciones: «La reforma del Senado se limitará a cuanto él se refiere en el título III
de la Constitución, el referido a las Cortes Generales. El Senado seguirá siendo una
Cámara parlamentaria. No se alterarán los poderes del Congreso de los Diputados,
cuya prevalencia y funciones quedarían respetadas».
Otro de los militantes con la necesidad de reformar el Senado es el también
socialista y presidente castellano-manchego José María Barreda, que sustituyó a
José Bono en el cargo cuando éste fue nombrado ministro de Defensa. «Claro,

16
Entiendo que esta propuesta va en la línea de sustituir la democracia directa por la representativa
a través de los parlamentos autónomos. Si lo que pretendemos con la descentralización es acercar la
política a los ciudadanos, la elección de los senadores por las CC.AA. es una involución

35
tenemos que cambiar la Constitución, y por supuesto cambiar de arriba abajo el
Senado, que realmente tiene que representar a las comunidades autónomas y no a
las provincias, que en este sentido deberían tender a desaparecer, ya que no tiene
lógica que para elegir senadores sean circunscripción electoral. Creo que hay que
ser consecuentes con una realidad autonómica muy aceptada por los ciudadanos17.
Y lo digo desde una comunidad donde nuestra legitimidad de origen es la
Constitución del 78, ya que desde aquí no reivindicamos la autonomía.»
José María Barreda se defiende de los que acusan a su partido de poner en
riesgo la cohesión del territorio y tira de historia para apuntalar sus argumentos: «En
el PSOE estamos celebrando ciento veinticinco años de vida. Somos el único partido
que ha recorrido toda la historia contemporánea de España con un protagonismo,
además, evidente. Y esto conviene recordárselo a los conservadores, que a veces
tratan de descalificar al Partido Socialista porque supuestamente no juega un papel
vertebrador o de cohesión del conjunto del territorio y de integración de todas las
comunidades autónomas. El PSOE, desde su fundación, habla de federalismo, y los
órganos del partido se autodenominan federales: tenemos una ejecutiva federal, un
comité federal, celebramos un congreso federal... Pero realmente hasta ahora no
habíamos sido consecuentes con ese planteamiento y con la propia terminología.
Creo que instituir el consejo territorial, federal, del que forman parte los presidentes
autonómicos y los secretarios generales de todas las federaciones, viene a
reconocer una situación de hecho en la vida interna del partido». El presidente
castellano-manchego hace suyos los planteamientos del Gobierno: «Las
competencias del Senado, como cámara territorial, deberían ser las que hacen
referencia a todos los asuntos en que sea imprescindible el consenso entre todas las
autonomías. Ya no se puede hablar de financiación autonómica ni de la distribución
del poder territorial sin que haya un espacio común como el Senado. Se dice que ya
es cámara de representación territorial, pero no es cierto. Se limita a ser una cámara
de segunda lectura, de una utilidad más que discutible. De lo que se trata es
precisamente de que deje de ser una cámara de segunda lectura, inútil, para ser de
verdad la cámara de representación territorial, cuya circunscripción no pueden ser
las provincias, sino las autonomías».
Otra de las propuestas sobre las que trabaja el Gobierno con la finalidad de
obedecer el mandato constitucional de que el Senado sea una Cámara territorial, y
no una fotocopia de las fuerzas que cada partido posee en el Congreso, es la
posibilidad de que las votaciones se hagan por autonomías. Esta fórmula vuelve a
recordar al Bundesrat alemán, cuyos miembros son nombrados por los gobiernos de
los länder. Esta opción es la que más convence a Pasqual Maragall, presidente de la
Generalitat; «Sí, eso es. Es lo lógico. Un Senado a la alemana».
Si este modelo cuaja, los senadores de cada comunidad, mediante votación o
consenso, defenderían una posición única. Jordi Sevilla, ministro de
Administraciones Públicas, también llegó a plantear que algunas comunidades
tuviesen veto suspensivo en materias restringidas que afecten al hecho diferencial
de cada autonomía, como la cooficialidad de la lengua. «Es absolutamente
disparatado que un grupo de senadores pueda vetar una decisión de la Cámara
alta», declaró Mariano Rajoy sobre esta idea con palabras que considero
particularmente atinadas.
Hasta ahora las opiniones de los presidentes de las comunidades autónomas
dirigidas por gobiernos socialistas secundan el remozado del Senado, pero también
los hay que recuerdan la valía del actual modelo, aunque recomiendan unos ajustes,
como Marcelino Iglesias, presidente de Aragón: «Veinticinco años después de
17
Las rivalidades entre provincias son también muy acusadas. Si hablamos de descentralización
me parecen un tanto cínicas estas palabras.

36
aprobada la Constitución, hay que aplaudir el modelo, pero también hacer algunos
ajustes. En el Senado, las comunidades necesitamos encontrar un foro de diálogo
entre todos. La ministra de Educación o la de Sanidad no pueden tomar decisiones
sin ponerse de acuerdo con quienes gestionamos esos temas. El Senado tiene que
debatir sobre los temas transferidos, que son muchos. Y de ahí tienen que salir las
políticas autonómicas».
La postura común es que las velas del cambio deben moverlas los vientos de la
solidaridad territorial, sea cual sea la singladura que se pretenda recorrer. Vicente
Álvarez Areces, Tinín, presidente del Principado de Asturias, cree que «la gran
reforma del Senado, llamado a ser cámara territorial, nos llevará a un debate a fondo
en el que debemos ser capaces de construir una política de Estado. Pero también es
muy importante la reforma del sistema de financiación autonómica, sobre todo en
sanidad. ESO sí, ni en uno ni en otro caso debemos crear fisuras que den lugar a
estatus especiales». El presidente de Extremadura, Juan Carlos Rodríguez Ibarra,
también demuestra a veces sensibilidad autonómica. Recordemos lo que decía
sobre el nuevo papel de la Cámara alta. «La reforma del Senado es idea mía, y la
prueba es que la expuse ante el ministro de Administraciones Públicas en un debate
en el Senado al que sólo acudí yo. Y si me quieren atribuir otro sambenito, pues me
da igual, pero lo que digo está escrito. Yo digo todo eso y además defiendo que
tiene que haber un país que cohesione.»
¿Y qué piensa entonces el padre de la criatura sobre la reforma del Senado para
convertirla en Cámara territorial? «Cámara territorial ya lo es ahora, sólo que
representa únicamente a las provincias. Al Senado hay que empezar a llamarlo
cámara de las autonomías, que aún no existían cuando se constituyó esta cámara.
El Senado nació concebido para una España centralista y la España de hoy es una
España descentralizada. Por tanto, en el Senado tienen que estar ampliamente
representadas las autonomías, sobre todo para que las dos grandes
administraciones que operan en España se encuentren. No discuto tanto el modelo
de Estado como su funcionamiento.» Lo dicho. A su manera.

b) LAS EXIGENCIAS DEL PP

Ante el cariz que tomaba la situación por las ansias de mejorar el modelo
territorial y después de reunirse con Rodríguez Zapatero en La Moncloa el martes 7
de septiembre de 2004, entrevista a la que Mariano Rajoy «llegó preocupado y salió
muy preocupado», el presidente de los populares llamó a filas y convocó a los
presidentes de las autonomías gobernadas por su partido y a los presidentes
regionales, para marcar los «límites» que no debe sobrepasar la reforma si el
Gobierno quiere contar con el apoyo del principal partido de la oposición. De la
cumbre en La Rioja salió la Declaración de San Millán de la Cogolla, que, a grandes
trazos, viene a decir que el PP sólo aceptará una reforma de la Constitución dentro
del marco constitucional. El trabalenguas quiere decir que no se opone a tres de las
cuatro reformas anunciadas. Es decir, no rechazará la mención a la Constitución
Europea porque, en palabras de Rajoy, «no tiene ningún efecto jurídico, pero me
parece bien»; tampoco que aparezcan los nombres de las comunidades autónomas
porque «no tiene ninguna utilidad, pero no nos vamos a oponer» o la igualdad de
sexos en la sucesión a la Corona. Para la reforma del Senado y de los Estatutos de
autonomía, la barrera es que no se modifique el título VIII de la Constitución y que se
conserve la igualdad y solidaridad interregional.
En el PP todos secundan estas directrices con la excepción de Manuel Fraga,

37
fundador, presidente de honor del partido y presidente de la Xunta de Galicia. Desde
que llegó a la presidencia de la Xunta, Fraga ha profundizado en el autogobierno
alejado de la corriente nacionalista, pero yendo más allá del PSOE de González y
del PP de Aznar. En silencio durante el mandato de este último, ahora recupera la
voz para defender, además de la Administración y la Conferencia de Presidentes, la
reforma del Senado. Ser uno de los padres de la Constitución lo convierte en una
excelente tribuna para saber qué hacer para que el Senado sea de verdad cámara
territorial. Lo tiene claro: «Lo dice la Constitución. Lo que pasa es que cuando se
redactó todavía no estaban creadas las comunidades. Y dice: "Será la cámara de
representación territorial". Entiendo que la base principal del Senado deben ser las
autonomías, después las provincias, que tendrían que conservar alguna
representación, y finalmente habría que dar juego a los municipios, que como son
muchos, podrían estar representados a través de los reconocidos como grandes
ciudades». La ilusión reformista de Fraga es de altos vuelos, ya que incluso le pidió
a Zapatero que acometiese la reforma del Senado antes de crear la Conferencia de
Presidentes.
Hay presidentes autonómicos de su partido que no comparten sus tesis o su
punto de vista. Un ejemplo claro es la presidenta de la Comunidad de Madrid,
Esperanza Aguirre: «El Senado ya es una Cámara de representación territorial, hoy.
¿Por qué? Porque lo mismo vale el voto de un senador que, como yo, obtuvo en
Madrid 1.600.000 sufragios, que el voto de un senador por la isla del Hierro, elegido
a lo mejor con 2.000. Por lo tanto, no es una Cámara como el Congreso, donde se
representa a la población. Otra cosa es que se quiera reordenar la representación de
los territorios cuando se piensa en el Senado, donde todas las provincias deben
tener cuatro senadores (tres por la mayoría y uno por la mayor minoría), y las islas
tienen que estar todas representadas, al igual que las ciudades autónomas de Ceuta
y Melilla. ¿Qué se quiere cambiar? Eso debería hacerse con consenso de todos. Al
menos un consenso tan grande como el que tuvo en su día la Constitución».
Otro de los que contradicen la opinión del patrón y se agarran a lo que defiende
Rajoy es Juan Vicente Herrera, presidente de Castilla y León. Herrera tiene claro
cuál es a raíz del problema que se ha planteado por el empeño de Rodríguez
Zapatero en darle vueltas al Senado: «El presidente del Gobierno parece embarcado
en abrir debates que no concreta mediante propuestas. Parece todavía más un
candidato que un presidente. Por tanto, a Castilla y León le interesa mucho saber
cuál es el modelo de Senado que plantea Rodríguez Zapatero. No me vale que diga
que no quiere opinar antes de conocer el parecer del Consejo de Estado. Hay un
pacto constitucional y me inquieta que algunas fuerzas nacionalistas ya hablen de la
preeminencia de la circunscripción autonómica sobre la provincial. En ese sentido
quiero poner de relieve que Castilla y León, que es una tierra poco poblada, tiene sin
embargo nueve provincias y una representación muy cualificada en el Senado».
Juan Vicente Herrera asume «el objetivo de reforzar el papel del Senado como
Cámara territorial, no de segunda lectura, sino de primera, en los debates que
afecten al Estado autonómico. Y también la creación de un foro de consenso a
través de la Conferencia de Presidentes. Yo eso lo comparto, pero mi duda es si
para reforzar esas funciones es necesario modificar la Constitución. No hemos sido
capaces de reformar el reglamento del Senado en estos años y ahora ¿vamos a
serlo de cambiar la Constitución? Me preocupa que varíen los equilibrios, que se
hable de asimetría, como ya hacen algunos nacionalistas. Por eso digo: "Señor
Rodríguez Zapatero, usted gobierna, y usted debe tener una posición coherente que
pueda defender en Catalunya, en Galicia o en Castilla y León".»
El presidente castellano-leonés atribuye a los nacionalistas la propuesta de darle
más peso electoral a las autonomías frente a las provincias, a la hora de formar el

38
Senado, pero Manuel Fraga, que es de su partido, piensa algo parecido. Él responde
con premura. «Todo eso son variaciones sobre el modelo. El debate lo permite todo,
pero automáticamente ya estamos pensando en la presencia de cada comunidad en
el Senado. No estamos preocupados de cuál va a ser la función. Por eso me parece
un debate viciado, ya que quien lo plantea no lo formula desde unas bases
concretas.»
Pero no todo es blanco o negro. El popular Jaume Matas, el presidente de las
Islas Baleares declaró a finales de junio de 2004. ”¿Un tema central del debate?
Habrá quien lo quiera poner, pero el futuro de las Baleares hoy no depende de la
reforma del Senado. Es decir, no me parece una cuestión que tenga que centrar el
debate del futuro de las comunidades autónomas. ¿Se puede debatir sobre el
Senado? Sí, pero yo intuyo que hay cierta operación de maquillaje. Alguien puede
pensar: vamos a debatir sobre cuestiones que no son cruciales y así no debatiremos
sobre las cruciales. No creo que la gente que va por la calle se plantee que el gran
debate que vamos a hacer los políticos es sobre la reforma del Senado”.
El presidente de la Región de Murcia, Ramón Luis Valcárcel, coincide con su
compañero de partido en que no aprecia la necesidad de cambios por la calle.
«Escucho a mucha gente y nadie me plantea la necesidad de cambiar el Estatuto.»
Sin embargo, cuando se reunió con Zapatero en la ronda de entrevistas, convocada
por el presidente para conocer de primera mano el sentir de las comunidades
autónomas, le comunicó que no se sumaba al proceso de reforma de los Estatutos
por las razones mencionadas, pero que sí asumía los cambios en el Senado y la
celebración de la Conferencia de Presidentes. Tras el cónclave convocado por Rajoy
en San Millán de la Cogolla su postura no ha variado: «El Senado tiene un
reglamento elaborado a partir de una ley, con lo cual tampoco habría que plantear
una reforma constitucional. Vuelvo a lo de siempre: ¿qué es lo que realmente
quieren hacer? Me parece que están —por los miembros del Gobierno— más
instalados en la foto que en la realidad. El Senado es una cámara territorial en la
teoría y en cierta práctica. Quizá requiera una mayor matización a la hora de
plantearlo como una Cámara territorial. Me parece interesante que políticas que ya
no dependen del todo del Estado, como Sanidad o Educación, tengan un foro común
a la hora de plantearlas entre el Gobierno y las autonomías».
El aspecto que no comparte Valcárcel con algunos de sus compañeros de partido
es que el Senado se convierta en cámara de primera lectura para temas
exclusivamente autonómicos: «No hace falta usurpar un derecho que está
perfectamente definido y decidido en el Congreso. Estamos hablando de
conferencias sectoriales, que ya existen, para tales efectos. Hay que explorar y
mejorar los mecanismos existentes».
El presidente de la Comunidad Valenciana, Francisco Camps, tampoco ve las
ventajas de los cambios en la Cámara alta que pretende acometer el Gobierno:
«Creo que el Senado tiene que seguir siendo una cámara de soberanía nacional y,
además, territorial, que ya lo es, con senadores elegidos directamente por el pueblo
y otros designados por los parlamentos autonómicos. Por otro lado, el Senado ya es
cámara de primera lectura para las propuestas que le llegan». Ni siquiera ve positivo
que adquiera más competencias sobre las grandes reformas institucionales o los
asuntos de más calado: «El Senado ya cumple con su papel de cámara de segunda
lectura, y de envío de sus propuestas al Congreso. Propicia debates con más
tiempo, con más reflexión. Sinceramente, creo que el Senado está funcionando. El
país funciona bien, la Constitución está dando sus mejores frutos, las cosas van muy
bien. Y si las cosas van muy bien es que las instituciones del Estado están
funcionando bien, todas ellas. En cualquier caso, quien proponga la reforma del

39
Senado que ponga encima de la mesa una propuesta»18. España va bien.
Al presidente popular que sí le parece oportuno conferir al Senado esa
característica es al riojano Pedro Sanz, aunque primero tiene «que saber cuál es la
composición y qué papel tienen los Ejecutivos. En aquellos temas cuya competencia
exclusiva sea de La Rioja, el Senado puede decir lo que quiera, que la competencia
es mía y por tanto no me sirve. Y en los temas de carácter general, estaremos
presentes. Pero hablamos de hipótesis. El Gobierno de España tendría que haber
elaborado documentos para después enriquecerlos con las aportaciones de los
demás. Se está haciendo al revés. Estamos en un juego peligroso, porque cuanto
más se hable, más crispaciones y más contradicciones se van a crear para buscar
un punto de encuentro». Ya que entramos en el campo de las hipótesis, ¿le
parecería bien que fuese cámara de primera lectura si la composición del Senado
fuese la que entiende adecuada? «Sin duda. Es la asignatura pendiente que
tenemos en el Senado, porque tiene una representación provincial en vez de
territorial.»
Los gobiernos regionalistas son más claros a la hora de enjuiciar las reformas de
la institución que nos ocupa. Parece lógico, pues no pertenecen a una fuerza estatal
que lastre los intereses de su comunidad. Miguel Ángel Revilla, del Partido
Regionalista Cántabro (PRC) y presidente de Cantabria, es taxativo: «La verdad es
que el Senado es una Cámara casi inútil, de segunda lectura, convertida en refugio
de políticos, cuando tenía que ser una cámara territorial para analizar a fondo los
temas autonómicos, que cada vez son más importantes».
La misma línea es secundada por el presidente del Gobierno de Canarias, Adán
Martín Menis, de Coalición Canaria (CC): «Si se modifica la Constitución, debe ser
una Cámara de representación territorial. No tiene sentido que lo sea provincial. Y en
cuestiones determinadas debería ser de primera lectura. Pero es fundamental
encontrar el consenso político».
Al presidente de la Comunidad Foral de Navarra, Miguel Sanz, las reformas
proyectadas le parecen razonables, aunque precisa hasta dónde puede abrir la
mano: “Estoy dispuesto a escuchar los argumentos para que el Senado tenga
carácter de Cámara territorial, aunque, particularmente, creo que no sería necesario
reformar la Constitución; quizá, reformando la ley electoral sería suficiente». Pese a
que tiene su ideario formado, el líder de la Unión del Pueblo Navarro no se cierra en
banda: «No me cierro a escuchar otras opiniones que pueden tener sus razones y
que de momento no alcanzo a verlas, aunque puedo llegar a entenderlas si me las
explican de otra manera».
El lehendakari vasco, Juan José Ibarretxe, es preciso en la fórmula para que el
Senado sea de verdad de representación territorial y cámara de primera lectura para
temas autonómicos: «Hay que creer en el Estado federal, en el que no creen ni el
PP ni el PSOE».
Con cuentagotas, pero sin pausa, se fueron desvelando los plazos y las fechas
que baraja el Gobierno. La vicepresidenta, María Teresa Fernández de La Vega,
anunció el 14 de septiembre de 2004: «Este otoño se iniciará la primera fase para la
reforma de la Constitución» y se darán las primeras puntadas al nuevo traje «del
Estado autonómico», con lo que la reforma de la Carta Magna podría comenzar a
principios de 2005. La vicepresidenta precisó que se «aprobará la Ley Orgánica que
modificará la Ley del Consejo de Estado que permita poner en marcha la primera
fase para la reforma de la Constitución, una reforma limitada y concreta que

18
Tanta euforia repele un poco aunque tiene su fundamento: “Never change de winner team”. Sin
embargo, no veo que el diagnóstico sea acertado: No veo que el equipo del Senado vaya ganando
(funcione bien). Pero puede perder por más.

40
precisará de un debate sosegado y que obtendrá un amplio consenso, incluida la
reforma del Senado».
El anuncio cogió por sorpresa al líder de la oposición, Mariano Rajoy, que se
mostró escéptico e irónico a la hora de calibrar la noticia: «El presidente del
Gobierno me dijo que éste era un tema que iba para largo y ahora la vicepresidenta
dice que va para principios de 2005. Esperemos a ver cuándo va, porque un día
dicen una cosa y otro día dicen otra». En la quiniela de Mariano Rajoy sobre la
reforma del Senado el signo marcado es «muchas dificultades».
Lo pronostica la misma persona que en 1996, cuando anunciaba reformas en la
Cámara alta en su condición de ministro de Administraciones Públicas, aconsejaba a
Zapatero: «El Gobierno hará el esfuerzo político que sea capaz, pero los grupos
también tienen que asumir sus propias responsabilidades, como es evidente».
« ¿Por qué sólo nosotros y Canadá seguimos teniendo fe en que este modelo
puede gobernarse desde un ministerio especializado?», lanzaba la pregunta Juan
José Laborda, portavoz socialista en el Senado, en un artículo publicado en El País
a finales de diciembre de 2003. «La Cámara de representación territorial no es el
Senado, sino, obviamente, la Cámara del pluralismo ideológico: el Congreso. Pero
allí, mientras unos diputados defienden sus programas y sus equipos para gobernar
España, otros sólo sienten la obligación de reivindicar a favor de su comunidad de
origen. Ejercen como una especie de senadores de primera, mientras que los
auténticos operamos como una especie de diputados de segunda”.
Como vemos, en un primer plano de la agenda de reformas institucionales en
España está el Senado, como posible cámara territorial y de primera lectura para las
cuestiones específicas de las autonomías. También el ministro de Administraciones
Públicas, Jordi Sevilla, concluye en esa línea: “Creo que tiene que ser así: un
Senado territorial y de primera lectura para los asuntos autonómicos. Hoy hay un
divorcio entre la estructura y las funciones del Senado y la realidad territorial de
España, que según la Constitución tiene que reflejar la Cámara alta”.
Se empezó a trabajar en una ponencia del Senado sobre su propia reforma
constitucional, después del primer debate sobre comunidades autónomas, en
septiembre de 1994. En junio de 1998, se interrumpió.
Por causas diversas, el clima político llevó al Gobierno de entonces a suspender el
impulso reformista. También supuso la cancelación de los debates territoriales, y en
especial, el debate sobre el Estado de las Autonomías, aunque su celebración era
obligatoriamente anual. Muchos años detenidos. Retomar la dinámica existente en
los años noventa, exige no improvisar hoy. El Senado ha cedido temporalmente su
protagonismo al Consejo de Estado. Pero cuando el Consejo emita su informe, el
Senado indefectiblemente tendrá que ocuparse de él, para reflexionar sobre las
líneas de su reforma. Sería lógico que las Comunidades Autónomas recibieran
desde el Senado ese informe, y en tanto están presentes en la Cámara Alta, abran
una reflexión con los senadores acerca de las posibilidades de la reforma
constitucional.
La reforma del Senado es hoy más necesaria que en 1995. En 1981 se pensó que
una ley podría asegurar la integración del modelo autonómico. Se aprobó la ley
orgánica de armonización del proceso autonómico. Gumersindo Trujillo, un
constitucionalista ya fallecido y que impugnó ante el Tribunal Constitucional la
LOAPA, siempre defendió que era el Senado reformado, y no esa ley, la pieza que
faltaba en nuestro modelo autonómico. Entre otras cosas, es necesario emancipar el
pluralismo territorial del pluralismo político. El sistema de partidos políticos esta
sobrecargado por las tensiones territoriales. Las Comunidades Autónomas deben
encontrar en el Senado el cauce de participación en el Estado. Lo que hoy ocurre es

41
que las Comunidades Autónomas participan en las tareas estatales a través de los
partidos, lo que ocasiona el fenómeno de que el Congreso de los Diputados actúa
como una Cámara territorial. Con un Senado reformado, habrá oportunidades para
racionalizar en buena medida el debate territorial.
El Curso de El Escorial de hace escasamente un mes ha pretendido hacer una
recopilación de los trabajos que el Senado hizo entre 1995 y 1998. Para ello, se han
convocado a las personas que contribuyeron a aquel esfuerzo reformista, para
escuchar sus opiniones sobre lo hecho y también, su criterio acerca de las
modificaciones en las ideas que habrá que tener en los actuales tiempos.
El curso se tituló “La reforma del Senado como Cámara territorial del Estado” y fue
dirigido por Juan José Laborda.
Esperanza Aguirre, presidenta de la Comunidad de Madrid, ve «peligroso» que se
pueda atacar, con dicha modificación constitucional, a la «unidad de España». Por
su parte, Manuel Chaves, presidente de la Junta de Andalucía, ponente también en
este seminario, abogó por «desdramatizar el debate territorial» y encauzar una
«reforma equilibrada» del Senado.
Así, Esperanza Aguirre, presidenta de la Comunidad de Madrid, arremetió contra
ciertos aspectos de la reforma. «Me parece insólito, incluso peligroso, que un
Gobierno renuncie a su capacidad política y pida al Consejo de Estado, un órgano
consultivo, que diga qué Senado es el que quiere», dijo. Aguirre matizó que, si bien
las instituciones «son mejorables», el Senado actual ya es una cámara de
representación territorial que ha cumplido «bastante bien» su función en 25 años.
Sobre propuestas concretas de reforma, Aguirre, en referencia al artículo 2 de la
Constitución, sentenció: «Se debe buscar el consenso. Lo que sí me parece
peligroso es que pudiera atacarse la unidad de España o la igualdad general y la
solidaridad entre las comunidades autónomas».
Frente a esta opinión, Manuel Chaves, presidente de la Junta de Andalucía,
afirmó que «no está en cuestión ni el artículo 2 de la Constitución ni ningún otro pilar
de nuestros cimientos constitucionales». En este sentido, Chaves abogó por
«transformar el actual Senado en una cámara de cooperación y coordinación de las
Comunidades Autónomas » y, por tanto, por un «cambio de los mecanismos de
elección de los senadores, reforzando la variable territorial».
El presidente andaluz, asimismo, recomendó «desdramatizar el debate territorial»
y encauzar «una reforma equilibrada del Senado». Eso sí, puntualizó que su
Comunidad hará valer «su peso demográfico, social y político».
Por su parte, el presidente del Senado dijo que con voluntad de acuerdo la
reforma se llevará adelante y que “quienes dicen tener tanto miedo por el futuro de
España”, deben saber que mirar para otro lado y pensar que el tiempo lo arregla
todo no tiene ningún sentido. Según el actual presidente del Senado, debe continuar
la reflexión y el intercambio de propuestas entre los partidos políticos y también se
debe esperar el dictamen del Consejo de Estado. “Tiene que haber acuerdo, afirmó,
pero sobre todo mucho sentido común”. Finalmente, invitó a seguir trabajando y a
“reconocer lo que somos y sobre todo a entender que, como españoles, en derechos
y deberes tenemos que estar todos de la misma manera.”

42
IV. EL SISTEMA
MONOCAMERAL COMO CONTENCIÓN DEL
HIPERDESARROLLO DEL SISTEMA AUTONÓMICO.

A. EL SIGNIFICADO DEL BICAMERALISMO ESPAÑOL

En principio hay que señalar que la extensión del bicameralismo se debe más a
razones de tipo histórico —posiblemente influidas por el modelo británico, que se
impone en el continente a través de la Constitución francesa de 1795— que a
razones de carácter teórico. La doctrina ha señalado multitud de razones para
defender uno y otro sistema. La realidad es que hoy su justificación resulta
problemática, pues sólo parece tener sentido su aceptación en los Estados federales
o políticamente descentralizados. Es decir, los modelos de las Segundas Cámaras
aristocráticas, corporativas o vitalicias, parecen haber perdido sentido. Quizá el
problema deba ser enfocado desde el papel que desempeñan los Parlamentos
bicamerales en los sistemas democráticos modernos, donde únicamente parecen
aceptarse los modelos federales y los que respondan a una representación distinta
de la Cámara Baja, con la consiguiente diferenciación funcional al respecto.
Nuestro Senado no parece responder a estas consideraciones. Por un lado, su
composición no se adecúa a los criterios de descentralización política, ya que la
presencia de las Comunidades Autónomas es mínima. Y, por otro, su diferenciación
funcional respecto al Congreso brilla por su ausencia. Y es que la razón de su
existencia hay que buscarla en la propia transición política, debiendo ser entendida
como una de las tran sacciones a que llegaron las diversas fuerzas políticas para
hacer ésta viable. Es decir, determinadas fuerzas políticas pretendieron reservarse
el Senado como un baluarte de poder, siendo su consideración de Cámara de
representación territorial una mera ficción constitucional19.

B. LA COMPOSICIÓN DEL SENADO

Si la composición del Congreso planteaba importantes problemas, la del Senado los
agudiza aún más, poniendo incluso en entredicho la razón de su propia existencia,
máxime cuando la nueva distribución territorial del poder político parecía hacer aconsejable
la misma. Y es que en esta cuestión se aprecia todavía más la influencia de la Ley para la
Reforma Política, ya que únicamente se establece la diferenciación entre los Senadores
designados por las Comunidades Autónomas, no contemplando, a diferencia de aquella, la
existencia de Senadores de nombramiento real, lo cual es lógico con el carácter
parlamentario de nuestra Monarquía.
a) El Senado como Cámara de representación territorial. Esta solemne proclamación
del artículo 69.1, también uno de los más debatidos del texto constitucional y que
experimentó notables transformaciones a lo largo de los debates parlamentarios, parecía
hacer concebir ciertas esperanzas en orden a la existencia de un Senado de las
Comunidades Autónomas, lo cual, hubiera podido justificar su existencia. Sin embargo,
esta afirmación constitucional no es más que un eufemismo, ya que únicamente tienen
esta consideración los Senadores designados por las Comunidades Autónomas, que no
van a representar más de una sexta parte del total de sus miembros. Es decir, nuestro
Senado es eminentemente provincial, pero ello tampoco justifica su carácter territorial,
pues los Senadores no son elegidos por estas entidades territoriales, sino por sus
respectivos cuerpos electorales. Todo ello plantea la existencia de dos clases de
19
Alvarez Conde, Enrique.- Curso de Derecho Constitucional.Tecnos. Madrid, 1997

43
Senadores:
a ' ) Los Senadores comunitarios, que serán «designados» por la Asamblea
Legislativa, de acuerdo con sus Estatutos y teniendo en cuenta criterios de
representación proporcional, a razón de un Senador por cada Comunidad Autónoma y uno
más por cada millón de habitantes o fracción superior a 500.000 de su respectivo territo
rio. La regulación estatutaria del nombramiento de Senadores Comunitarios no es uniforme.
En principio, todos se refieren a la adecuada representación proporcional en relación con
los Grupos presentes en los respectivos Parlamentos autónomos, pero, mientras unos
Estatutos remiten la cuestión a una ley del Parlamento, otros establecen la vinculación de su
mandato a la condición de Diputados de sus respectivos Parlamentos, especificando el
catalán la necesidad de una convocatoria especifica del Parlamento para proceder a su
designación, así como el cese de los mismos en su condición de Senadores en cuanto
dejen de ser Diputados del Parlamento autónomo. Finalmente, otros Estatutos no
establecen ninguna regulación especial, aunque parece obligatorio designar estos
Senadores al comienzo de cada Legislatura a las Cortes Generales, con independencia o
no de que coincida con la Legislatura de su propio Parlamento.
Como puede apreciarse, la Constitución no habla de elección, sino de designación, lo cual
parece evocar la presencia de una especie de mandato imperativo, que es expresamente
prohibido por el artículo 67.2. La expresión hay que entenderla en el sentido de que, por un
lado, estos Senadores son también auténticos representantes del pueblo español, pero cuya
presencia en el Senado guarda estrecha relación con la autonomía de la Comunidad
Autónoma respectiva, pudiendo, como así ha reconocido la Sentencia de 18 de diciembre de
1981 de nuestro Tribunal Constitucional, tesis mantenida en la Sentencia 76/1999, de 27 de
abril, tener un período de mandato distinto a los demás Senadores, como pudiera ser el propio
de la Asamblea Legislativa que los designó. Y, por otro, se plantea el problema de si el
régimen electoral general afecta a este tipo de Senadores. Como ya vimos, nuestra
jurisprudencia constitucional ha mantenido un criterio negativo, llegando a afirmar que la
designación de estos Senadores se escapa del marco del régimen electoral general, pues
su presencia en el Senado se debe a la capacidad autónoma reconocida por la
Constitución a las diversas Comunidades Autónomas.
b") Los Senadores provinciales. La provincia continúa siendo, con la excepción de los
territorios insulares y de las ciudades de Ceuta y Melilla, la circunscripción electoral
correspondiendo le, como señala el artículo 69,2, elegir cuatro Senadores a cada una de
ellas, con independencia total de su población. Es decir, se produce aquí una absoluta
desigualdad entre las diversas provincias, siendo el coste de cada escaño senatorial muy
superior en unas provincias que en otras. Y es que la solución es mucho más grave que en el
caso del Congreso de los Diputados, resultando más evidente aún la necesidad de una
reforma constitucional al respecto.
Con ello, nuestros constituyentes perdieron una gran ocasión para configurar un
Senado auténticamente funcional en un Estado autonómico. En efecto, y por lo que al
tema de su composición se refiere, únicamente deberían haber existido Senadores
comunitarios, permitiéndose la existencia de Senadores provinciales con carácter
provisional, hasta que se fueran constituyendo todas las Comunidades Autónomas. Y es
que no nos parecen suficientes las razones explicativas dadas por ciertos sectores
doctrinales, en el sentido de que nuestro Senado no fue concebido como una Cámara de
representación de las Comunidades Autónomas por la razón de que la Constitución no
establecía el esquema definitivo de la distribución terri torial del poder. El propio sistema
de generalización de las prcautonomías, como las propias potencialidades del principio
dispositivo, deberían haber sido suficientes para contemplar, al menos como
posibilidad, la extensión del régimen autonómico a todo el territorio nacional. La razón
fundamental de la actuación de nuestros constituyentes hay que buscarla, además
de en su condicionamiento por la transición política, en el hecho de que la mayoría

44
de las fuerzas políticas tenían puestas sus miradas en el Congreso de los
Diputados. Si a ello añadimos que las fuerzas mayoritarias en las Cortes de 1977
vieron en esta Cámara el lugar ideal para mantener su influencia política en el
hipotético caso de una victoria de la izquierda en las elecciones al Congreso, resulta
perfectamente explicable, aunque de ningún modo justificable, la composición
totalmente disfuncional del Senado, que salvo ei supuesto de reforma constitucional,
difícilmente puede ser resuelta satisfactoriamente.
b) La no constitucionalización de un sistema electoral. El artículo 69.2 no cons-
titucionaliza ningún sistema electoral. Sin embargo, la redacción del precepto plantea una
serie de problemas:
— En primer lugar, la expresión «votantes» no parece la más adecuada. Hubiera sido
más correcto decir electores o remitir la cuestión a la norma electoral. Y es que al utilizar
esta expresión podrían suceder dos cosas: por un lado, que se quiera indicar que
solamente son elegidos por los que efectivamente voten, lo cual no parece responder al
concepto de representación subyacente en nuestra Constitución y, por otro, que
signifique, lo cual parece que estaba en la mente de los constituyentes, una alusión a un
sistema rnayoritario de representación.
— En segundo lugar, la referencia expresa a la Ley Orgánica, que no figuraba en
el supuesto del Congreso, donde solamente se habla de ley. Ello hay que ponerlo en
relación con lo dispuesto en el articulo 81.1, debiendo entenderse que la futura
normativa electoral para el Congreso y para el Senado ha de efectuarse mediante Ley
Orgánica. Ello, sin embargo, no justifica la redacción del artículo 69.2, posiblemente
influida por anteriores redacciones del precepto en las cuales se remitía toda la
problemática de la composición del Senado a una futura Ley Orgánica y que ha sido
defendida por determinados sectores doctrinales, pues puede dar la sensación de que
la normativa electoral de una y otra Cámara ha de regularse separadamente.
Nuestra ley electoral ha establecido un sistema electoral rnayoritario en su
modalidad de voto múltiple restringido. Los electores no podrán votar más que a tres de
los cuatro puestos a cubrir por cada circunscripción electoral, lo cual implica una
presencia mínima de las minorías. Es decir, la mayoría se llevaría tres escaños y la
minoría uno, salvo que los dos partidos mayoritarios se encuentren muy igualados, en
cuyo caso se repartirán por igual los escaños al Senado. Al propio tiempo, se eligen los
Senadores suplentes, evitándose, de este modo, la convocatoria de elecciones
parciales. Este sistema electoral ha sido fuertemente criticado por la doctrina, que ha
señalado que el Senado aparece de este modo configurado como una Cámara
instrumental dominada por el partido rnayoritario. Y es que el sistema mayorita rio
elegido no sólo no aporta ninguna proporcionalidad, sino que aumenta el bene ficio
electoral de los partidos mayo ritan os. Así se ha demostrado en las consultas
electorales celebradas, donde este sistema no ha compensado las desigualdades y
desproporcíonalidades que suponen las elecciones al Congreso, sino que las
acumula, dándose el caso de que el partido mayorilario aumenta considerablemente
su influencia parlamentaria a través de sus escaños en el Senado, lo cual puede
implicar una monopolización de la oferta política e incluso, por medio de distintos
sistemas de alianzas, distorsionar gravemente, en funciones de intereses concretos,
el desarrollo del proceso autonómico.
Desde estos planteamientos, hay que señalar que los diversos intentos de adecuación del
Senado a su condición de auténtica Cámara de representación territorial no parecen haber
encontrado una solución definitiva.
1) Asi, un primer intento de solución vino determinado por la reforma del Reglamento
del Senado, de 3 de mayo de 1994, con la creación de la Comisión General de las
Comunidades Autónomas (arts. 55 ss.), que si bien representó un hito significativo,

45
especialmente por lo que a la trascendencia de sus funciones se refiere, su posterior
desarrollo ha supuesto, ineludiblemente, el abandono de la vía de la reforma
reglamentaria como medio adecuado para solucionar el problema planteado.
2) Se impone, por tanto, la utilización de la vía de la reforma constitucional para adecuar el
Senado a nuestro modelo autonómico. En este sentido, los trabajos preparatorios llevados a
cabo, con la creación de diversas ponencias, la comparecencia de personalidades, y la
propuesta de diversas soluciones alternativas, no parecen haber alcanzado las expectativas
suscitadas, debiendo producirse una nueva potenciación de los mismos que, entre otras,
puede partir de las siguientes propuestas:
a) Hay que delimitar el alcance de la reforma constitucional proyectada, no configurándola
con un carácter excesivamente abierto que pueda conducir al resurgimiento de problemas
históricos, propios de una época constituyente. Debe ser, además, una reforma que ha de
tener un amplísimo apoyo parlamentario.
b) El contenido de la reforma debe afectar tanto a la composición del Senado, donde es
posible la existencia de una pluralidad de soluciones alternativas, como a las funciones del
mismo, teniendo en cuenta las relaciones de esta Cámara no sólo con las Comunidades
Autónomas, sino también con otros órganos constitucionales del Estado, especialmente
con el Congreso de los Diputados y con el Gobierno. A este respecto, cuestiones tales
como el sistema de designación de los Senadores, el carácter indisoluble o no del Senado,
la participación de las Comunidades Autónomas en su funcionamiento, la modificación del
procedimiento legislativo y de la función de control, ya suficientemente debatidas a nivel
doctrinal, así como otras más que podrían citarse, se encuentran sobre el tapete y
deberán ser objeto de una discusión seria entre las diversas fuerzas políticas, a fin de
poder llegar a una solución definitiva en la presente legislatura. Todo ello teniendo en
cuenta la naturaleza del modelo autonómico que, por sus propias singularidades, no
siempre permite la adopción de soluciones foráneas.

C. EL CONSEJO FEDERAL ALEMÁN (BUNDESRAT)

¿Por qué en España se toma como ejemplo el Senado alemán y, sin embargo, los
alemanes están tan insatisfechos con él que quieren reformarlo?. La respuesta es
sencilla pero antes de contestarla vamos a ver lo que dice la Constitución alemana.
“Art. 50. Por intermedio del Consejo Federal, los Estados cooperan en la
legislación y administración de la Federación.
Art. 51. 1. El Consejo Federal se compone de miembros de los Gobiernos de los
Estados, que los designan y los destituyen. Los miembros del Consejo pueden ser
representados por otros miembros de sus Gobiernos.
2. Cada Estado tiene, por lo menos, tres votos. Los Estados de más de dos
millones de habitantes tienen cuatro; los de más de seis millones de habitantes,
cinco votos.
3. Cada Estado podrá enviar un número de miembros igual al de sus votos. Los
votos de un Estado podrán ser emitidos sólo uniformemente y por los miembros
presentes o sus representantes.
Arí. 52. 1. El Consejo Federal elige su presidente por un año.
2. El presidente convocará el Consejo, debiendo hacerlo cuando lo pidan los
delegados de por lo menos dos Estado o el Gobierno Federal.
3. El Consejo adoptará sus resoluciones por lo menos con la mayoría de sus
votos. Dictará su reglamento interno. Sus sesiones son públicas, pudiendo realizarse
también sesiones a puertas cerradas.

46
 4. Podrán ser miembros de las comisiones del Consejo otros miembros o
delegados de los Gobiernos de los Estados.
Art. 53. Los miembros del Gobierno Federal tienen el derecho y, cuando les sea
reclamado, la obligación de asistir a las reuniones del Consejo y sus comisiones,
debiendo ser oídos en cualquier momento. El Gobierno Federal tendrá al Consejo al
corriente respecto de la conducción de los negocios públicos.”
La insatisfacción está clara. Conforme han ido avanzando las democracias, y las
tecnologías lo han hecho posible, los ciudadanos quieren participar más
directamente en las decisiones que les atañen. Así por ejemplo, no llevan bien que
sus representantes en el órgano supremo territorial no sea elegido directamente por
los ciudadanos sino por el parlamento estatal y que, consecuentemente, su voto
deba ser uniforme. Esta consecuencia no se daría si los electores fueran los
ciudadanos y se diera una relación estrecha entre estos y sus representantes, pues
éstos tendrían que dar cuentas de su actuación ante aquellos. Hay que tener en
cuenta que hoy existen televisiones locales, internet y correo electrónico, el correo
ordinario funciona con una gran agilidad, etc. Por tanto, no hay excusa para un
estrecho conocimiento del elegido y para que éste rinda cuentas a sus electores.
En segundo lugar, está el tema de la solidaridad interterritorial. ¿Cómo se toman
las decisiones que atañen a dos o más Estados? Si los Estados mas poblados
tienen un mayor número de votos, los pequeños tienen todas las de perder siempre.
Y, aunque en los últimos años, Alemania ha sido un ejemplo de esa solidaridad
interterritorial cuya cúspide se alcanzó con la paridad del marco oriental y occidental,
más recientemente han surgido voces quejumbrosas de estados tan poderosos
como Baviera ante la crisis económica a que les condujo semejante generosidad.
Por tanto, si al final del trayecto tiene que haber un árbitro superior que disponga
qué se ha de hacer, que vele por la solidaridad interterritorial, etc. entonces, el
senado no es más que una instancia consultiva. Y para semejante cesto no hacían
falta tantos mimbres como expondré mas adelante.

D. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

La autonomía administrativa es una de las varias modalidades posibles de

descentralización de los Poderes públicos. Todas las funciones que materialmente
competen al Estado, sin excluir la Legislación y la Justicia, pueden hallarse
centralizadas, o descentrali zarse (Ordenanzas locales de Policía, Tribunales
mercantiles y de arbitraje, etc.). Para Georg Fishbach, las diferentes formas de
descentralización se reducen a dos fundamentales: descentralización administrativa y
autonómica.
A la segunda ya le hemos dado un exhaustivo repaso, al menos en su aplicación
práctica de las últimas décadas. Ahora repasemos la primera para rastrear si con
nuestro modelo estatal cabe profundizar en la descentralización, siempre como
vehículo para acercar la política a los ciudadanos.
Jellinek distingue dos tipos:
1. El primero se basa en el llamado sistema regionalista, que consiste en poner
las regiones que tienen una personalidad geográfica acusada bajo la autoridad de
órganos supremos especiales. Este tipo, que lleva a su último extremo la idea
descentralizadora, no tiene más que un interés histórico. Hasta la 2ª guerra Mundial
se utilizó únicamente para organizar nuevos territorios adquiridos por conquista o
cesión, sobre todo cuando hay que someter la población a un régimen político

47
especial. Ejemplos de esto son Irlanda, Islandia, Bosnia Herzegovina y Alsacia-
Lorena, considerada también durante mucho tiempo por el antiguo Gobierno francés
(al menos en el aspecto financiero) como province étrangère. (En esta nueva etapa
vuelven a manifestarse ciertas corrientes de autonomía regional, aunque ahora
promovidas por los mismos habitantes; aspiraciones semejantes exteriorizan los
territorios de Posen y Silesia, incorporados a Polonia).
De ese primer tercio de siglo es conocido de todos el movimiento regionalista
español, a cuya cabeza figuraba el pujante catalanismo y que compartían, aunque
con menos vigor, las regiones de personalidad más acusada, como las Provincias
Vascongadas y Galicia. A veces, como en los sectores más radicales de la opinión
catalanista, adquiere tonos marcados de separatismo. Son corrientes políticas de
opinión, explicables y justificadas en buena parte como reacción y protesta contra el
abusivo y mortífero régimen centralista. Lograron un principio de consagración
administrativa en el famoso Real decreto de 18 de diciembre de 1913 sobre
Mancomunidades provinciales. Estas Mancomunidades reglamentadas por el decreto
tienen personalidad jurídica y la competencia administrativa conjunta de las
Diputaciones mancomunadas. La Mancomunidad de las provincias catalanas -la
única que llegó a constituirse al amparo de este régimen- desarrolló una obra
regional admirable, en el orden administrativo y cultural, que se esforzó por
desmontar el movimiento de reacción centralista de la dictadura de Primo de Rivera.
La Mancomunidad, disuelta por él, «traducía en organización jurídica el sentimiento
de la unidad espiritual de Cataluña». La Asamblea de la Mancomunidad catalana
aprobó en 26 de enero de 1919 un proyecto de Estatuto para el régimen y gobierno
de Cataluña, de acentuado matiz político autonomista, por el cual esta región se
daba un Parlamento, un Poder ejecutivo y un Gobernador general. Este proyecto y
los reiterados después no lograron sanción legislativa. Una de las miras que se
propuso la dictadura de Primo de Rivera es reprimir el «separatismo» y vigorizar la
unidad nacional en una «Patria grande».
2. El segundo tipo de descentralización administrativa se caracteriza por la
existencia de una fuerte autoridad central, de la que irradian las autoridades locales
y provinciales, revestidas de independencia en sus funciones administrativas y de
decisión (sistema centralista). Puede ocurrir que algunas regiones disfruten una
amplia autonomía administrativa, pero esta independencia efectiva queda
esencialmente contrarres tada por la subordinación de las autoridades provinciales y
locales al Poder central. Las órdenes e instrucciones del Poder ejecutivo, al cual se
debe «informar de todos los hechos importantes, pueden dejar sin efecto las
disposiciones de aquellas autoridades su bordinadas.
Es el tipo de descentralización administrativa que hemos tenido en nuestro país
antes de la Constitución. El Poder central preside en última instancia las actividades
autonómicas de Provincias y Municipios, que, a la par que cuerpos
descentralizados, en las funciones que les competen, son meras circunscripciones
territoriales, jerárquicamente dependientes del Estado.
3. Un tercer tipo es la descentralización por países, Estados o Cantones, que tiene
también un interés predominantemente histórico. Muchos territorios que cons tituyen
en apariencia Estados independientes deben su autonomía a la dinastía gobernante
o a la pujante personalidad de un jefe. Cuando sufren una conmoción interior y cae
la dinastía o cambia la forma de Gobierno, suele verse claramente que lo que
parecía un Estado independiente no es más que un conglomerado regional. El caso
más frecuente lo constituyen los Estados federales; pero puede ser tan fuerte su
unidad, basada en las tradiciones históricas o en los lazos del Poder central, que la
amplia descentralización administrativa y hasta legislativa no baste para
desarticularlos en tiem pos políticos difíciles. El Reich alemán, lejos de disgregarse ,

48
cobró nueva cohesión con la catástrofe de 1918 y de 1945. Ahora, no descansa sólo
en la unanimidad de los gobiernos federales, sino en el espíritu colectivo del pueblo.
En el polo opuesto, tenemos el caso de Yugoslavia que, tras la muerte de Tito, permaneció
debilmente unida por la permanencia del régimen totalitario. Tras la caída de éste las regiones
se independizaron.
4. A propósito de estos problemas de organización suelen tratar los autores de los
llamados Estados fragmentarios y de su naturaleza jurídica (Jellinek, Sobre ¡os
Estados fragmentarios, en Heidelberger Festgabe). Son formaciones en que no se
dan todos los elementos indispensables para que haya verdadero Estado.
Mencionaremos los casos siguientes: a) Estados en que el pueblo y el territorio no
forman una unidad política, que es lo que ocurre, por ejemplo, en el tiempo que
media entre la cesión de un territorio y su incorporación al Estado cesionario (caso
de Alsacia-Lorena desde el día en que se ratificó la paz preliminar de Versalles -2
de marzo de 1871- hasta la ley alemana de 9 de junio del mismo año), b)
Corporaciones que aun formando parte de un Estado poseen órganos competentes
para intervenir en la legislación, que por tanto desempeñan funciones propias de los
órganos del Estado: caso de Alsacia-Lorena bajo el Imperio alemán y de los
territorios de la Corona austríaca. Con estos órganos legislativos pueden concurrir
otros órganos del Estado, órganos territoriales con competencia especial, cuya
asistencia sea necesaria para que actúen los del Estado soberano, c) Casos en que
es dudoso el carácter no es tatal de los órganos. Jellinek (Teoría general, pág. 640)
pone el ejemplo de Croacia-Eslavonia, territorios de la Monarquía austro-húngara, y
la antigua Finlandia.
Ejemplos del caso contrario, en que lo dudoso es el carácter estatal, son los
territorios federales de Alemania,
La palabra «país» es la que mejor cuadra a todas estas formaciones.
Entendemos, pues, por «países», en este sentido, los Estados fragmentarios en
que no concurren todos los elementos esenciales de un Estado, sino sólo algunos
(territorio, población, órganos independientes, etc.), que es a la vez lo que los
distingue de las simples partes del Eslado y de los Municipios. Su independencia
puede ser muy amplia; pueden tener legislación propia y gozar de una cierta
soberanía, pero no constituyen verdaderos Estados, porque este carácter es
incompatible con la constitución del Estado que los engloba. Aunque a veces se les
dé nombre de «Estados», no debe tomarse al pie de la letra. Entre estos «países»,
los hay subordinados e independientes (como los antiguos «territorios » de la
Monarquía austro- húngara).
Este concepto de «país» es el límite extremo a que puede llevarse la
descentralización política. Responden siempre a situaciones anormales que, por lo
general, tienen un origen histórico y representan una fase de transición.

49
 E. REGIONALISMO
Páginas atrás hemos anotado la afirmación de José luis Gómez que las dos
constituciones más breves de la historia de España, la de 1812 y la de 1931, han sido
monocamerales para desprestigiar a éstas. En esta tercera parte, también hemos recogido
la opinión del profesor Álvarez Conde en el sentido de que la segunda cámara nació en la
Constitución de 1978 como “un baluarte de poder , siendo su consideración de Cámara de
representación territorial una mera ción
fic constitucional”. Vamos ahora a dar un repaso a
lo que aconteció en el debate previo a la Constitución de 1931 para reflexionar si el
monocameralismo influyó en la brevedad de la constitución y si el problema territorial
estaba bien resuelto o, al menos, no tan mal encaminado como lo pudiera estar con una
20
solución bicameral .
El principio regionalista estaba incorporado al nuevo régimen desde su primer
balbuceo, el Pacto de San Sebastián, principalmente por lo que se refiere a Cataluña.
Cuando Ma-cíá proclamó la República catalana el mismo día 14 de abril, el Gobierno
Provisional hubo de hacerse con la situación conviniendo con aquél el restablecimiento de
la Generalidad y la iniciación del proceso autonómico. En cambio, este principio fue
silenciado en el Estatuto Jurídico del Gobierno Provi
sional.
De todos modos, había bastante coincidencia entre los diversos partidos
presentes en las Cortes Constituyentes acerca de la conveniencia de afrontar el
viejo problema regional de una manera abierta sin perjuicio de la unidad nacional. Y
con conciencia de que el problema se había agravado por el centralismo sin matices
de los dos últimos siglos. Pero, si existía dicho acuerdo sobre la necesidad de una
solución regionalista, no lo había sobre cuál sería esa solución.
La fórmula alumbrada de autonomías políticas regionales pretendía equidistar del
Estado unitario y del federal, denominándoseloEstado integral. Se trataba, como dijo
Pérez Serrano, de una «fórmula híbrida y no del todo clara», producto de la transacción
entre las diversas fuerzas políticas, regionales y nacionales, de la derecha y de la
izquierda.
Es opinión unánime, sin embargo, que el título constitucional correspondiente, el
primero, fue abordado con la honda preocupación delproblema catalán,el cual, al decir de
Ortega, no tenía solución total (como ningún otro problema político, podríamos añadir) y
no cabía sinoconllevarlodándole en cada instante la mejor solución relativa posible. Y, en
efecto, el proceso de elaboración del Estatuto Catalán se inició inmediatamente de
proclamada la República, siendo aprobado en referendo, modificado por las Cortes y
promulgado en los ini
cios de la vigencia de la Constitución.
Así, pues, al discutirse el título I ya había un modelo de autonomía regional, y los
constituyentes, mediatizados por él, no hicieron sino generalizarlo,
En fin, las ideas rectoras del Estado íntegral eran:
1) Igualdad de todos los españoles en las diversas giones.
re
2) Superioridad del Derecho estatal (mejor sería decirdel Derecho creado por los
órganos centrales del Estado),
3) Los estatutos de autonomía debían ser propuestos por los Ayuntamientos de las
provincias interesadas, aprobados en referendo regional y de nuevo aprobados
por las Cortes.
4) La autonomía era una facultad, no una obligación;
renunciable, además, no ya sólo
20
Este repaso lo vamos a hacer de la mano del profesor Antonio Torres del Moral con su libro
Constitucionalismo Histórico Español, Átomo Ediciones, S.A. Madrid, 1991.

50
por parte de la propia región, sino incluso de cualquiera de las provincias que la
compusieran, que podía así volver al régimen de vinculación con el poder central.
5) Prohibición de las federaciones de regiones autó
nomas.
6) El reparto de competencias quedaba enmarcado del
siguiente modo:
a) La Constitución contenía una lista de materias cuyalegislación y ejecución
correspondía al poder central exclusi
vamente.
b) Incluía otra en la que la legislación tenía el mismotular
ti exclusivo, pero cuya
ejecución podía ser recabada por lasregiones en sus respectivos estatutos de
autonomía.
c) Había además dos cláusulas residuales. Por la prime
ra se facultaba a las regiones
para asumir la competencia exclusiva para legislar y ejecutar en materias no
comprendidas en las dos listas anteriores. Por la segunda se reputaban decompetencia
de los poderes centrales las materias no incluidasexplícitamente en los estatutos de
autonomía. No obstante,dichos poderes centrales podían transmitir por ley a las regio
nes
facultades en tales materias.
d) Por último, las Cortes podían fijar por ley las bases a las que debía ajustarse la
legislación de las regiones autóno m as si así lo exigía la armonía entre los intereses
locales y el interés general de la República. Se necesitaba para ello la apre
ciación de tal
necesidad por parte del Tribunal de Garantías Constitucionales y la aprobación de la ley
por una mayoríade dos tercios de la Cámara.
En fin, fueron muchos los procesos autonómicos iniciados, pero sólo llegó a término,
además del catalán, el vasco, el cual, tras no pocas dificultades en un principio, en las que
se descolgó Navarra y a punto estuvo de no entrar Álava, vio aprobado su Estatuto en
referendo en 1933; de nuevo sufrió dilaciones su tramitación parlamentaria durante el
segundo bienio de la República, por lo cual no pudo ser aprobado y promulgado
hasta después de iniciada la guerra civil. El Estatuto Gallego sólo alcanzó a ser
aprobado en referendo, pero no por las Cortes ni promulgado. Los demás quedaron en
un estadio anterior de elaboración.
La Constitución de 1931 vuelve al modelo monocameral de la de 1812. Las
posiciones se decantaron inicialmente por el bicameralismo, con una segunda
Cámara de representación de intereses. Más tarde, la Comisión de las Cortes
adoptó el monocameralismo, con el aditamento de unos consejos técnicos, ideados
por F. de los Ríos, con ciertas facultades en la preparación de proyectos legislativos.
El monocameralismo adoptado seguidamente fortalecía las Cortes, pero se preveía
la elección presidencial por sufragio universal directo para robustecer también la
Jefatura del Estado y compensar el efecto anterior. Pero en el pleno se suprimieron
los consejos técnicos y la elección popular del Presidente de la República,
sustituyéndola por una elección semiparlamentaria, quedando así descompensados
los órganos de poder. He aquí una de las claves del fracaso constitucional,
particularmente en lo tocante al tema territorial.
Defendieron la pervivencia del Senado el Partido Radical y el Liberal Progresista de
Alcalá Zamora, y el monocameralismo, el PSOE, el Partido Radical Socialista, Acción
Republicana, de Azaña, y la Agrupación al Servicio de la República.
Finalmente, en el ánimo de los constituyentes pesaron mucho ]os clásicos
argumentos acerca del conservadurismo de las segundas cámaras, corroborado por cien
años de bicameralismo en España. En cambio, los no menos clásicos argumentos en
favor de las segundas cámaras territoriales no tuvieron eco, siendo así que se estaba
construyendo un Estado regional.

51
 La Constitución de 1978, con el acuerdo de todas las fuerzas políticas, abrió la
puerta a la solución de uno de los problemas endémicos de nuestra historia, el
llamado problema regional o de articulación política de los distintos territorios que
integran España.
Pero mientras que la Constitución establecía un modelo cerrado de sistema
político democrático; por lo que respecta a la organización territorial diseñó un
modelo abierto, con una diversidad de vías posibles para hacer realidad el principio
de autonomía de las regiones. Es decir, la tarea de estos más de veinticinco años,
por lo que respecta al sistema político, ha consistido en desarrollar normativa e
institucionalmente las previsiones de la Constitución. El denominado Estado de las
Autonomías ha debido ser construído mediante un proceso continuado de adopción
de decisiones, de negociación y de acuerdo entre las principales fuerzas políticas y
con los nuevos poderes territoriales que se fueron configurando. Un proceso basado
en el consenso, cuyos principales hitos fueran los Pactos Autonómicos de 1981, en
los que se diseñó el mapa autonómico y se determinó la naturaleza política de todas
las Comunidades Autónomas, y los Pactos Autonómicos de 1992, a partir de los cuales
se equiparó, como o podía erminar de otra manera, el nivel competencial de todas las
Comunidades.
Hoy, puede afirmarse que el Estado Autonómico está plenamente consolidado. En
un cuarto de siglo se ha producido un intenso proceso de descentralización, es decir,
de reparto del poder político entre distintas instancias territoriales, que, además de
contribuir a acercar al ciudadano la gestión de los asuntos públicos, ha tenido una
enorme incidencia en todos los aspectos y en todas las estructuras de la vida política y
social del país. En las dos últimas legislaturas se ha dado un impulso definitivo a este
proceso, efectuando el traspaso de los servicios educativos no universitarios, de los
servicios sanitarios de la Seguridad Social y de los servicios de empleo y formación, a
las Comunidades Autónomas que aún no tenían asumida dichas competencias.
Asimismo, se ha aprobado un nuevo sistema de financiación para las Comunidades
Autónomas de régimen común, que ha contado con el apoyo unánime de todas
ellas. Este sistema, que supone una cesión de nuevos tributos a las Comunidades
Autónomas y les atribuye mayores facultades normativas, garantiza su suficiencia
económica para atender a todos los servicios traspasados, su autonomía financiera, su
poder tributario y la corresponsabilidad fiscal. De la profundidad y de la importancia de
la transformación que en estos años se ha producido en la estructura del Estado,
nos dan idea dos datos muy concretos:
En el año 1982 la Administración General del Estado contaba con el 82,6% del
personal al servicio de las administraciones públicas; en 2003, esta proporción se había
reducido al 24,4%. En 1982, Administración General del Estado ejecutaba el 79,7%
del gasto público; en 2002, tan sólo el 48,7%, mientras que correspondía a las
Comunidades Autónomas el 35,5% y a las Entidades Locales el 15,8%.
España es hoy uno de los países más descentralizados del mundo y las
Comunidades Autónomas tienen más autono mía y más competencias que en las
organizaciones federales. Nuestro modelo se ha convertido en un ejemplo para todos
aquellos países que están desarrollando procesos descentra lizadores. Pero todos
debernos de ser conscientes de que el Estado de las Autonomías es un pozo sin
fondo, es un proceso sin final y hay que ponerle un freno. En estos momentos, cuando
casi han culminado los traspasos a las Comunidades Autónomas, es tiempo de
hacer un balance, una valoración del sistema, en relación con la gestión eficaz do los
servicios públicos y el bienestar de los ciudadanos. Las Comunidades Autónomas
son ya las protagonistas principales de la prestación de servi cios y deben hacerse
responsables de las amplias competencias que han asu mido. Por ello, debemos
abrir una nueva etapa en la que deben primar las relaciones de cooperación en tre el
52
Estado y las Comunidades Autónomas, reduciendo al máximo ía posible confliclividad
competencial entre ambas instancias. Una etapa que debe estar caracterizada,
sobre todo, por la lealtad institucional y por la solidaridad entre los distintos pueblos y
territorios de España.
El principal reto con que nos enfrentamos de cara al futuro es el de la defensa del
principio de autonomía como valor político garantizado por la Constitución, frente al
contravalor de la ruptura y de la secesión. Tras más de veinticinco años de trabajo
político, de acuerdos y de pac tos, hemos superado definitivamente el centralismo
como forma de organización del poder del Estado negadora de las singularidades
territoriales. Pero ahora, la principal amenaza al sistema autonómico viene de
quienes defienden el derecho a la autodeterminación, la quiebra del pac to
constitucional y la disolución del proyecto de España. Afirmar la vigencia actual de la
Constitución es afirmar la necesidad de cumplir las reglas de juego que los españoles
nos hemos dado democráticamente, como única garantía de una convivencia en
paz. Es oponerse a proyectos que vulneran, en el fondo y en la forma, la legalidad,
los principios y los valores de nuestro sistema político.
Sin todavía ha ber desplegado en toda su amplitud las numero sas competencias
que se han ido transfiriendo a las Comu nidades, con la corresponsabilidad fiscal
recién estrenada y aún sólo muy puntualmente puesta en práctica por las
Autonomías sin ninguna excepción, resulta imposible fijar un punto de partida
fundamentado para evaluar el proce so de descentralización y plantearse la
necesidad de revi sar sus mecanismos de financiación.
Además, los tiempos electorales y las coyunturas mar eadas por los pactos de
gobierno entre fuerzas de signo político diferente no resultan nada favorables para
establecer un clima de reflexión que conduzca al consenso re querido para acometer
una reforma de ese tipo.
Todo ello me lleva a pensar que las presentes reivindicaciones no surgen de un
interés por atender a las inquie tudes de los ciudadanos. Tampoco de un deseo de
hacer del autogobierno un instrumento al servicio del bienestar de la población de
cada territorio del Estado.
¿Está realmente insatisfecha y decepcionada la España de las Autonomías? ¿Son
los traspasos competenciales fi nes en si mismos o herramientas que luego hay que
utilizar para satisfacer las necesidades particulares de los ha bitantes de cada
Comunidad? ¿Es coherente la reclama ción de conciertos económicos sin antes
haber hecho ple no uso de la capacidad normativa tributaria de la cual ya disfrutan
las Autonomías?
Francamente, pienso que hay que ser capaz de dar res puesta a estas preguntas
antes de echarle un pulso a uno de los regímenes política, administrativa y
económicamente más descentralizados del mundo, que se sustenta sobre nuestra
diversidad cultural y al mismo tiempo sobre nuestra cohesión como país, que
contempla nuestra pluralidad y también el alto grado de integración entre todas las
regiones y sus poblaciones, sus sociedades y economías.

F. LOCALISMO
El reconocimiento de los municipios en la construcción europea tuvo lugar en
1988 cuando los Estados miembros del Consejo de Europa suscribieron la Carta
Europea de Autonomía Local, en la que se reconocía la | plena libertad, autonomía y
responsabilidad de la gestión local en los asuntos públicos de su competencia. Diez
años antes, la Constitución Española de 1978 configuró a nuestros municipios y
provincias bajo los mismos principios de libertad, autonomía y responsabilidad,

53
considerándolos como una parte integrante de la estructura territorial del Estado y
dotándolos de la capacidad de intervención política en plano de igualdad con las
otras Administraciones. En los pocos artículos que nuestra Carta Magna dedica a los
municipios, los constituyentes reflejaron la importancia que esta Institución debía tener
en el nuevo Estado social y democrático. Los Ayuntamientos han sabido responder
desarrollando políticas de inversión y fomento en las diversas áreas de la acción
pública y han contribuido al cumplimiento de los mandatos que para los poderes
públicos se derivan de la Constitución, sin importar si la tarea les correspondía a ellos
a otras Administraciones públicas.
En definitiva, su contribución ha sido decisiva en el cumplimiento de la voluntad de
la nación española, expresada en el preámbulo de nuestra Constitución, de
establecer una sociedad democrática y avanzada, garantizando la convivencia
democrática y promoviendo el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a
todos una digna calidad de vida. Además, ios Ayuntamientos han evolucionado
dentro del marco constitucional como gobiernos con capacidad, voluntad y
responsabilidad en el proceso de creación y consolidación del Estado de las
Autonomías.
Esta actitud les ha llevado, en muchos casos, a ceder competencias y recursos
para posibilitar y articular el desarrollo de los gobiernos autonómicos y canalizar
aspiraciones históricas autonomistas. No en vano fueron los Ayuntamientos y las
Diputaciones, en uso de la iniciativa que les otorga el artículo 143 de la Constitución,
los protagonistas del nacimiento de las Comunidades Autónomas. En estos veinticinco
años transcurridos desde la aprobación de la Constitución nos hemos afanado en la
construcción del denominado Estado Autonómico, tarea prioritaria pero que ya no
justifica el olvido y marginación de las Corporaciones Locales en e! proceso de
descentralización del Estado. Tanto en España como en Europa el progreso y el
equilibrio social se han asociado desde la antigüedad al esplendor de la vida urbana y
al florecimiento municipal. La experiencia demuestra de modo irrefutable que el
florecimiento de la vida local presupone el disfrute de amplia autonomía nutrida por la
participación de los vecinos y ello pasa por el desarrollo de un nuevo marco
competencial para los Ayuntamientos y por la mejora de su situación financiera.
Este fue el reto lanzado por la FEMP en 1993 con la propuesta del Pacto Local,
que pretendía y pretende culminar la configuración del Estado descentralizado
diseñado por nuestra Constitución, posibilitar la participación de las Corporaciones
Locales en el proceso descentralizador y equilibrar la intervención de las
Administraciones territoriales en el gobierno de la "res publica".
El Pacto Local ha supuesto un nuevo impulso del municipalismo. Un impulso que ha
tenido importantes hitos -como la aprobación en 1999 de las "Medidas para el
desarrollo del Gobierno Local"; la constitución en el Senado, a finales de 2000, de la
Comisión Permanente de Entidades Locales; y el acuerdo para la Reforma Financiera
de las Haciendas Locales- que han significado un avance decisivo en el fortalecimiento
de las instituciones locales y en la defensa de su autonomía. No obstante, debe
comenzar una segunda etapa en la que se traspasen las competencias y recursos
desde las Instituciones autonómicas a las locales.
Es preciso, por tanto, el desarrollo de los Pactos Locales Autonómicos en el
ámbito de cada Comunidad para proponer leyes autonómicas de transferencia o
delegación de funciones en Ayuntamientos y Diputaciones que les permita asumir
sus competencias propias. En definitiva, es inaplazable lanzar el proceso que el
propio Presidente del Gobierno ha bautizado como "segunda descentralización". La
aseveración medieval de que "el aire de la ciudad hace libre" tiene vigencia en el actual
mundo globalizado. El municipio sigue siendo el primer escenario de participación en
los asuntos públicos, el principal foro de debate político y la mejor escuela de
54
democracia. En esta era, los Ayuntamientos están actuando como columna vertebral
de la democracia política y se disponen a seguir siendo los gobiernos emERCentes y
principales del siglo XXI.

G. LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES

El 28 de octubre de 2004 los diecisiete presidentes de las comunidades

autónomas, los dos de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y el presidente del
Gobierno se reunieron por primera vez en la historia de la democracia para reforzar
los mecanismos de cooperación de los ejecutivos autonómicos y el Gobierno central.
También para hacerse una foto, como esgrimieron muchas voces con la pretensión
de desvirtuar la Conferencia de Presidentes. El Rey, el jefe del Estado, apadrinó el
acto ofreciendo una comida a los asistentes a la reunión. Resultó un encuentro
operativo con una fortísima carga simbólica porque escenificó, después de más de
un cuarto de siglo de vida constitucional, que las comunidades autónomas también
son Estado.
Esta primera cumbre de presidentes autonómicos ha sido un éxito, ampliamente
reconocido, a pesar de su insuficiente contenido. Los más críticos redujeron la
conferencia a una foto, pero aunque sólo fuese una foto, también sería importante,
ya que jamás se habían retratado, juntos, el Presidente del Gobierno y los de todas
las comunidades autónomas. Por increíble que parezca es algo sin precedentes en
los veinticinco años transcurridos desde los primeros Estatutos de autonomía. Todos
pueden felicitarse: tanto el presidente Rodríguez Zapatero, que soportó
pacientemente la sorna política del PP, como los propios presidentes, que en
general asumieron su condición de representantes de unos territorios también son
Estado. Sin duda, Manuel Fraga, el presidente gallego, merece una mención
especial. Por dos razones: una, porque lleva muchos años contribuyendo a alimentar
la idea finalmente plasmada por Zapatero de reunir a todos los presidentes
autonómicos, y dos, porque el presidente de la Xunta frenó en seco la intención del
PP de deslucir la Conferencia de Presidentes. Genova no logró que su propuesta
sobre el modelo de Estado fuera un instrumento para boicotear la reunión.
Todo el mundo se felicitó tras la Conferencia de Presidentes. Jordi Sevilla apuntó:
«Hombre, yo le he echado muchas horas y mucho esfuerzo, tratándose de un
compromiso del Presidente, y uno de sus primeros encargos, lo que me llevó a una
ronda por todas las comunidades. Visité las diecinueve en veintitrés días. Lo
importante es que fuimos creando un clima distinto, lo que también nos permitió ir
retirando contenciosos entre ambas administraciones, porque la política no debe
hacerse a través de los tribunales. Es mejor que haya posiciones de arbitraje.
También hemos reiniciado el proceso de traspasos y finalmente se reunieron los
presidentes. Alguien temía que esa foto fuese capitalizada por el Presidente y todos
hemos visto que ha sido capitalizada por todos los españoles, porque allí no estaban
partidos políticos, sino presidentes de comunidades autónomas». ¿La segunda
conferencia será en Barcelona? El presidente Zapatero ya manifestó que no tenía
ningún interés en que fuese siempre en Madrid, Pasqual Maragall estuvo ágil y
ofreció Barcelona.
Sería, con todo, una ingenuidad política pensar que esta conferencia es el final de
algún camino. Sólo es el comienzo de una etapa —a estos efectos, una segunda
Transición— en la que España va a definir cómo quiere ser, de modo que todos se
sientan cómodos en el marco del Estado. Si las avanzadas ideas de Pasqual
Maragall en el plano autonómico sirven para encontrarse en el camino con Juan
55
José Ibarretxe, el futuro de España será mucho mejor y la confrontación no debería
volver a abrirse. Pero la pregunta clave sigue ahí: ¿hay razones para el optimismo?
Es verdad que todo está muy complicado y que será muy difícil de resolver la
cuestión vasca, pero si miramos por el retrovisor podremos recordar que al
comienzo de la Transición había posturas aún más encontradas que las de hoy en
día, y que finalmente todo se fue encajando.
Puede llamársele de distintas maneras, pero más allá de las cuestiones
semánticas, España avanza inexorablemente hacia un Estado plurinacional, que
algunos quieren que sea federal. No es de extrañar que en ese contexto Pasqual
Maragall intente atraer a Juan José Ibarretxe al marco constitucional de reforma de
los Estatutos y que a la vez quiera igualar por arriba a Catalunya con Euskadi, cuyos
privilegios fiscales no dejan de serlo porque sean constitucionales, que lo son. Más
que defender privilegios, Maragall pide igualdad con Euskadi, sin que ello quiera
decir que exija lo que tiene ahora Euskadi. Quizá deba explicar mejor que el sistema
de cupo de Euskadi y Navarra es insolidario de raíz y en cada liquidación anual. Y
poner ejemplos, algo que podrá hacer en casa, si se confirma que la segunda
Conferencia de Presidentes será en Barcelona.
Como observó Javier Pérez Royo en El País, tanto en la foto de los presidentes
en el Senado como en la que se tiró más tarde en el Palacio de Oriente con el Rey,
está todo: «El principio de legitimación democrática del Estado, la forma específica
de incorporar la Monarquía a nuestra fórmula de Gobierno con base en dicho
principio y la unidad política del Estado como fundamento y límite del ejercicio del
derecho a la autonomía por las nacionalidades y regiones que integran (...) Los
principios democráticos, de unidad política y autonómica en la foto del Senado.
Estos mismos tres principios más el monárquico-parlamentario en la foto del Palacio
de Oriente. Y además, se han hecho visibles en el orden que tienen que ser
visibles».

1. UNA VEINTENA DE AÑOS DE RETRASO

Para entendernos, por primera vez en la historia de la democracia los españoles

pudimos contemplar de un vistazo y de manera directa los «elementos constitutivos
de nuestra fórmula de Gobierno». El único pero que se le puede poner a este
momento «histórico», como lo calificó el presidente de la Generalitat, Pasqual
Maragall, es que llega con una veintena de años de retraso, ya que se trata de una
reunión que no debería resultar una novedad en el paisaje político ni una frivolidad
del Gobierno, porque existe con formas diversas de funcionamiento en Austria,
Alemania, Canadá, Suiza o Italia.
Lo importante es que el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero,
como prometió en la campaña electoral —compromiso que ratificó en su discurso de
investidura—, consiguió el 28 de octubre reunir a los diecisiete jefes de los
ejecutivos autónomos y a los dos de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla en
el Senado. La Conferencia de Presidentes no se quedó sólo en la foto, sino que «va
a tener consecuencias enormemente favorables para la cohesión de nuestro modelo
territorial», en palabras del propio Rodríguez Zapatero tras una reunión de tres
horas, una más de lo programado, y siguiendo un modelo inspirado en las cumbres
europeas: el presidente del Gobierno abre la sesión, le sigue una ronda de
intervención de los presidentes autonómicos con el ministro de Administraciones
Públicas actuando de secretario y al final se emite una declaración política Zapatero,
tanto en la reunión como en la fotografía, estuvo flanqueado por el lehendákari

56
vasco, Juan José Ibarretxe, y por el presidente de la Generalitat de Catalunya,
Pasqual Maragall. No fue un gesto para contentar a dos comunidades que tienen
más avanzadas las reformas que plantean en sus Estatutos de autonomía, sino
porque el protocolo fijaba que los presidentes de las comunidades se sentasen e
interviniesen siguiendo el orden en que fueron presentados los Estatutos en las
Cortes.
La primera Conferencia de Presidentes dejó a Zapatero satisfecho al haber
sentado en la misma mesa a Ibarretxe —nunca había acudido un presidente vasco a
los debates sobre el Estado de las Autonomías convocados en el Senado en 1994 y
1997— y a Maragall con todos los demás presidentes, también los del Partido
Popular, en un clima de «diálogo y respeto» pese a los problemas que se dieron
durante la preparación de la cumbre. El presidente del Gobierno también dio señales
de alegría por haber conseguido institucionalizar la reunión, de la que se salió con el
compromiso de celebrarla al menos una vez al año y con contenido político. Para
Zapatero se logró «abrir una etapa de marcha hacia adelante por la vía del diálogo
pese a que el camino no ha sido recto ni llano». Los acuerdos que se logren en la
Conferencia de Presidentes se traducirán en orientaciones políticas y obligarán al
Gobierno a elevarlos a ley si hay consenso.
Precisamente en la próxima sesión se debatirá un informe que elaborará el
Gobierno para revisar la ley de la financiación sanitaria para sustituirla por un
modelo «moderno, sostenible en su financiación y que garantice y mejore la calidad
de las prestaciones», además de tapar el agujero económico, en opinión de
Zapatero. Si hay acuerdo en la próxima Conferencia, la reforma será aplicada en los
Presupuestos Generales del Estado de 2006. Otra de las cuestiones que fueron
consensuadas consistió en que antes de que finalice 2005 el Gobierno regulará por
ley la participación de las comunidades autónomas en las instituciones comunitarias,
incluidos los Consejos de Ministros, abriéndose la puerta a la posibilidad de que las
comunidades puedan acceder directamente al Tribunal Superior de Justicia de la
UE. Asuntos como la inmigración, la seguridad pública o el sistema de ciencia e
investigación fueron señalados por los responsables autonómicos para que
aparezcan en el siguiente orden del día.
Los presidentes del PP propusieron que se debata sobre la cuestión más
sensible: el modelo territorial, con las reformas estatutarias y constitucionales.
Zapatero interpeló a Maragall si tenía algún inconveniente y el presidente de
Navarra, Miguel Sanz, hizo lo mismo con Ibarretxe, a lo que los dos respondieron
que no tendrían problema alguno, con un matiz añadido por el lehendákari, que
precisó que su modelo territorial es «respetar lo que decidan los vascos». Ibarretxe,
que participaba por primera vez en una reunión multilateral, se mostró dispuesto a
participar en la próxima Conferencia e incluso también podría hacerlo en el debate
sobre el Estado de las Autonomías que habría de celebrarse en el Senado en el mes
de enero. Fue al propio lehendákari al que le tocó abrir las intervenciones y a
continuación le tocó el turno a Pasqual Maragall, que abogó por una reforma del
Senado hasta asemejarse al Bundesrat alemán, que cuenta con una Cámara alta en
la que participan los Gobiernos autónomos.

2. EL PAPEL DE MANUEL FRAGA

Pese a que se preveía que el PP pudiese boicotear la Conferencia solicitando que

se sometiese a debate una declaración política sobre su modelo territorial, como
veremos más adelante, los dirigentes populares desistieron de hacerlo. Gran parte

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de culpa —más bien del mérito— la tuvo el presidente de la Xunta de Galicia,
Manuel Fraga, defensor a ultranza de la Conferencia de Presidentes. Primero, en el
desayuno ofrecido por su homologa de Madrid, Esperanza Aguirre, Fraga se negó a
que el PP hablase con una sola voz y en su intervención, la tercera, exaltó la
importancia del encuentro e incluso recordó que él ya lo había propuesto diez años
antes. También se comprometió a entregar al ministro de Administraciones Públicas
la declaración política sobre el modelo territorial que propone su partido, pero entre
los documentos que recibió Jordi Sevilla sólo había una carpeta con documentos
sobre Galicia. En las filas populares se impuso la cordura política tal y como reclamó
el presidente andaluz, Manuel Chaves, el cuarto en intervenir, que los instó a que
ejerciesen de representantes de sus comunidades y no como militantes de partido.
Los líderes populares consideraron la celebración de la Conferencia como una
«iniciativa positiva, incluso si se queda en una foto», como manifestó la presidenta
de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, la más crítica de su partido, ya que
apostilló que «si no se entra en un debate a fondo sobre la España única, plural y
diversa y se quiere encubrir un proceso de secesión, será la foto de la hipocresía».
El resto de líderes de su partido destacaron la importancia de que no había faltado
nadie a la cita y el compromiso de tratar la reforma territorial en el siguiente foro.
El presidente del partido, Mariano Rajoy, afirmó horas después que «hay que
hacer un juicio benevolente porque es la primera», aunque criticó que no se hubiese
producido algún acuerdo importante.
De la trascendencia del evento hablan los seiscientos setenta periodistas
acreditados para cubrirlo, pero antes de llegar a ese momento en el que se pudo
visualizar el modelo del Estado, fueron necesarias muchas reuniones y llamadas
preparatorias y consultas por carta. Dos reuniones mantuvo Jordi Sevilla, ministro de
Administraciones Públicas con representantes de las autonomías en las que se topó
con reticencias del Partido Popular. El presidente Zapatero también se entrevistó
con todos los líderes autonómicos e incluso recurrió a la llamada telefónica tanto a
éstos como al líder de la oposición días antes de la celebración de la Conferencia
para que nadie faltase a la cita.
Para desbaratar el principal argumento del partido de la oposición de que
Zapatero sólo quería sacarse una bonita foto porque no había orden del día ni
documentación sobre la que discutir, el presidente del Gobierno fijó el orden del día
para evitar las disculpas: institucionalización de la propia conferencia; la financiación
de la sanidad; las relaciones de las autonomías con la UE y la celebración del
debate del Estado de las Autonomías en el Senado. «El PP quería una reunión
preparatoria y la va a tener. Quería un orden del día y lo va a tener. Quería una
convocatoria formal del presidente del Gobierno y ya la tiene. Quería conocer las
posiciones del Gobierno y ya las va a conocer. Ya no tiene excusas de
procedimiento para no acudir a la Conferencia de Presidentes», afirmó Sevilla.
El PP contraatacó argumentando que la Conferencia le parecía «poco seria,
precipitada y sin rigor», pero decidió acudir porque los convocaba el presidente del
Gobierno. Mariano Rajoy reunió a los líderes para cerrar filas y unificar un discurso
crítico por «hacer propaganda del diálogo por el diálogo sin contenido alguno».
Además, censuraba todos los puntos del orden del día al creer que la financiación de
la sanidad debía tratarse en dos órganos de cooperación territorial ya existentes,
como el Consejo de Sanidad o el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Se
preguntaba también en calidad de qué acudirán los representantes autonómicos a
las reuniones con la UE, porque con la legislación actual sólo podrían hacerlo como
oyentes y no se había anunciado modificación legal alguna. Y consideraba que en
dos horas de reunión y una comida con intervención de todos los presidentes pocas
conclusiones se podrían extraer. Y hasta horas antes del comienzo de la

58
Conferencia planteó defender una resolución a favor del fortalecimiento de la
cohesión territorial de España, aunque Manuel Fraga frenó en seco la intención del
PP de deslucir la Conferencia de Presidentes. Genova no logró que su propuesta
sobre el modelo de Estado fuera un instrumento para boicotear la reunión.
Resulta relevante saber qué pensaban los presidentes autonómicos antes de que
se celebrase la cumbre y antes de verse en la tesitura de tener que decidir entre
lealtad al partido o a la comunidad que representan.
En el seno del Partido Popular, el presidente de la Xunta de Galicia, Manuel
Fraga, es rara avis en lo que se refiere a la reforma del modelo territorial. Llevaba
diez años pidiendo la celebración del la cumbre de presidentes, como él mismo
destacó durante su turno de intervención, y fue una de las piezas fundamentales
para que la iniciativa de Zapatero llegase a buen puerto. Son las paradojas de la
política, después de ocho años de Gobierno de Aznar, es un socialista el que pone
en práctica las ideas de Fraga, algo que no importa al presidente gallego, que piensa
que la institucionalización de la Conferencia de Presidentes «es algo de sentido
común. Hay conferencias sectoriales de los ministros con distintos consejeros
autonómicos y es un sistema de coordinación bueno, pero también es razonable que
el presidente del Gobierno convoque dos veces al año a los presidentes de las
comunidades autónomas, como en la conferencia de gobernadores americanos,
aunque en este caso quien preside no es el presidente de EE UU. Por tanto, la idea
del señor Zapatero recoge el espíritu de lo que yo decía... es cierto».
Otro de los populares que compartía las tesis de Manuel Fraga era Juan Vicente
Herrera, presidente de Castilla y León. La Conferencia de Presidentes, a su juicio,
debería servir «para reforzar el principio de cooperación, que por fortuna no se
termina aquí, sino que también radica en las conferencias sectoriales, que ya
funcionan. Eso en cuanto a cooperación vertical. En la horizontal, importante sobre
todo para que una comunidad como Castilla y León, abrazada por nueve
autonomías, también pueda avanzar, sin recelos. Todos somos Estado y debemos
movernos en la lealtad constitucional». Sus argumentos son irrefutables: «Mire, he
tenido más oportunidades de hablar con presidentes autonómicos en Bruselas, en el
Comité de las Regiones, que en un marco institucional en España. Por tanto, le doy
mucha importancia a esta conferencia. Será complicado sustanciar cosas entre
diecisiete comunidades más un presidente del Gobierno, pero será importante que
ahí haya debates».
Hasta la jefa del Ejecutivo madrileño, Esperanza Aguirre, una de las más críticas
tras la celebración del encuentro, no desdeñaba en el mes de abril la idea de
desarrollar una cumbre autonómica: «En Canadá se puso en práctica con buenos
resultados, y no me parece que tenga inconvenientes a priori. Todo lo que sea
hablar es positivo. Y una Conferencia de Presidentes de comunidades, con la
importancia que han cobrado éstas en los últimos veinticinco años, presidida por el
presidente del Gobierno, sería muy positiva».
A la vista de los razonamientos de tres personas de gran peso en las filas del
Partido Popular, es difícil explicar la intención de dinamitar el encuentro con la
inclusión del documento sobre la cohesión de España. Pero en esta fuerza política
no todos encontraban ventajas. Jordi Sevilla incluso llegó a advertir que el PP se
«deslizaba peligrosamente hacia el partido del no al rechazar todo tipo de
propuestas de avance» tras el fracaso del primer encuentro preparatorio. Su
acusación fue respondida por el portavoz popular en el Senado, Pío García
Escudero, que replicó que «no adoptaría la posición sí señor». Las críticas populares
apuntaron a que el Gobierno había programado una reunión sin saber qué quería
hacer y se centraron en las ventajas partidistas de la foto.

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 3. ASI LO VEN SUS PROTAGONISTAS

Al presidente balear, Jaume Matas, la Conferencia de Presidentes le parecía «una

buena iniciativa, como muchas otras». Acompañó su respuesta con sonrisas, que
delataban que no se tomaba muy en serio el tema o que su tiempo lo dedicaba a
otros asuntos más importantes: «Respeto esta iniciativa, pero me preocupa mucho
más el contenido y que caigamos en la trampa de que el instrumento sea el fin».
Pedro Sanz, presidente de La Rioja, ni siquiera daba valor a las ofertas abiertas
de diálogo que proponía el Gobierno para consensuar la reunión.
“¿Dónde está el diálogo abierto? ¿En qué foros se está hablando de esto?”
-lamentaba-. “La Conferencia de Presidentes no tiene ningún rango. Una
Conferencia de Presidentes, que en principio es más bien una reunión, habrá que
decir para qué se quiere. ¿Va a tener capacidad de decisión ya o nos vamos a
sentar a tomar un vino? Lo que hace falta es saber para qué va a servir esa
conferencia y qué temas vamos a tratar. No hablamos de una conferencia de jefes
de Estado de la UE, donde este órgano está regulado. En principio, es un encuentro.
Y los encuentros están muy bien, nos damos unos abrazos, sonreímos un poco y
luego tomamos un vino de La Rioja y nos vamos. Hasta ahora no sabemos más”.
Como se ha dicho, Zapatero fijó la agenda para evitar la desbandada, pero el
proceso para Ramón Luis Valcárcel, presidente de la Región de Murcia, se parecía a
una partida de póquer en la que el Gobierno quería ver las cartas. También proponía
otro símil: «Si lo quiere también, pasando al terreno deportivo, digamos que esto es
como cuando uno da un patadón a un balón y todo el mundo corre detrás de ese
balón sin saber exactamente a qué queremos jugar y a dónde queremos llevar ese
balón. Al final hay que congelar la imagen, hay que pararnos, hay que serenarnos y
pensar qué es exactamente lo que pretendemos».
El presidente valenciano, Francisco Camps, coincidía en su juicio con su vecino
de Murcia en que en vísperas de la Conferencia no había un orden del día previsto y
pactado: «Nos convocan sin una propuesta de trabajo para poder discutir sobre una
cuestión. Por no tener, no tenemos ni un documento base». Tampoco quería dar
pistas al que manda y convoca sobre qué funciones debería tener un órgano de
estas características: «Es algo que le corresponde decir a quien la convoca.
Nosotros lo que exigimos es que se nos diga exactamente lo que se pretende hacer
y cuáles son los documentos sobre los que se quieren valorar nuestras opiniones.
Se supone que tendremos que opinar sobre alguna propuesta, porque no se puede
opinar sobre una propuesta no explicitada. Por eso pedimos que el ministro se
reuniera previamente con los consejeros de Presidencia».
A Miguel Sanz, presidente de Navarra, le tocó la difícil tarea de dar la mano
izquierda sin que se enterase la derecha. Pese a pertenecer a la Unión del Pueblo
Navarro, su alianza con el PP propicia que acusen a este partido regionalista de ser
la segunda marca popular en la Comunidad Foral. Acudió al desayuno ofrecido por
Esperanza Aguirre en la Puerta del Sol horas antes de la inauguración de la
Conferencia de Presidentes y, con Fraga, fue el presidente que no aceptó que el PP
presionase para que su documento sobre la cohesión de España fuese la estrella de
la cita. Antes de llegar a este momento se mostraba «dispuesto a colaborar en esta
conferencia sectorial de presidentes para configurar la opinión del Estado ante las
instancias comunitarias y para impulsar políticas basadas en el interés general,
siempre y cuando se respete el carácter que el propio Amejoramiento del Fuero
reconoce a la hora de dirimir conflictos de competencias entre la Comunidad Foral y
60
el Estado. Para ello tenemos un órgano bilateral que es la Junta de Cooperación. La
Conferencia puede servir para trabajar acerca de las posibles reformas que han de
requerir, al menos, el consenso que se consiguió para promulgar la Constitución de
1978».
En la otra orilla política, los presidentes socialistas salieron de la primera
Conferencia proclamando que se había desarrollado uno de los hechos más
trascendentales de la democracia española desde la proclamación de la
Constitución de 1978 y la aprobación de los Estatutos de autonomía. En las
entrevistas mantenidas entre abril y octubre de 2004 se pudo comprobar que la
unidad de pensamiento y de partido corría por el mismo cauce.
Uno de los más contundentes al expresar su importancia y la necesidad del
encuentro entre los jefes de las autonomías fue Marcelino Iglesias, presidente de
Aragón: «Me parece imprescindible su celebración. No tiene sentido que los
presidentes autonómicos sólo nos veamos en las bodas de la Casa Real. Tenemos
diecisiete parlamentos, diecisiete gobiernos... es lógico que haya un foro de debate
para conformar posiciones.
Las autonomías tenemos las competencias de educación, de sanidad, y no se
puede legislar sin hablar con quienes ejecutan esas políticas. Venimos de una etapa,
sobre todo la de mayoría absoluta de Aznar, en la que se pretendió una involución
autonómica. Se traslucía permanentemente ese mensaje de que había que volver a
un Estado uniforme, que nos iba a llevar a la tierra prometida, cuando en España el
gran éxito reside en el reconocimiento de la pluralidad, tras dos siglos de
centralismo. Posiblemente, Aznar no entendió que los países más avanzados son
países descentralizados. Este discurso que han querido hacer sobre que la
diversidad y la pluralidad produce debilidad es falso; más bien, es todo lo contrario:
produce los países más potentes del mundo. La democracia en tiempos de
autonomía no sólo ha funcionado como sistema político; sino como sistema
económico eficiente».
El presidente del Principado de Asturias, Vicente Álvarez Areces, veía la
Conferencia como «una decisión política de Zapatero de máximo relieve» que en la
práctica «debe servir para superar la falta de entendimiento del Gobierno anterior
con las comunidades autónomas; al menos, con las gobernadas por socialistas. Y lo
mejor para eso es institucionalizar las reuniones y regular por ley su contenido
político».
Sobre la utilidad de la cumbre —«una buena idea que, además, no debe limitarse
a una buena intención del presidente del Gobierno»—, José María Barreda,
presidente de Castilla-La Mancha, añadía que «habría que institucionalizarla, para
que no quede a la voluntad del Ejecutivo de España de cada momento. Creo que
debe tratarse de una conferencia reglamentada, con sus fines propios. Es un
reconocimiento necesario de la diversidad que hay en España y de la lógica que ha
ido cristalizando gracias a una Constitución de un Estado llamado nada más y nada
menos que Estado de las Autonomías. Y, por tanto, hay que ser consecuentes y
adaptar la Constitución a ese Estado autonómico, que nació en condiciones
precarias. En un primer momento ni se sabía cuántas autonomías íbamos a tener ni
cómo se iban a llamar. Todo eso ha cambiado y, veinticinco años después, es lógico
que lo que se ha impuesto de hecho se imponga también en el derecho».
El presidente extremeño, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, no se atrevía a precisar
qué podría aportar la Conferencia de Presidentes porque «no está todavía
articulada, ni tiene fórmula de funcionamiento. Sí creo que no debe ser una
conferencia sectorial, sino un foro para hablar de los grandes temas de Estado.
Tiene que asumirse que las comunidades autónomas también son Estado y que los

61
presidentes autonómicos también representamos al Estado. ¿Es sensato que la
Unión Europea se amplíe y las comunidades autónomas no digamos nada? Pues
no, tenemos que opinar. También tenemos que decir algo sobre la Sociedad de la
Información o los grandes temas de la educación».
Al otro barón del PSOE, el presidente andaluz Manuel Chaves, le parecía una
equivocación que el debate político se enquistase con problemas de forma: «No nos
deberíamos enzarzar mucho en un debate sobre problemas formales. Creo que lo
más importante en sí es que, por primera vez, el presidente del Gobierno se reúna
con todos los presidentes de las comunidades autónomas y que eso se estabilice. Y
si todos estamos de acuerdo con la Conferencia, los otros problemas se van a
solucionar. Es evidente que la Conferencia de Presidentes no puede ser un órgano
ejecutivo que reste competencias a las comunidades autónomas ni al Gobierno ni al
Parlamento. Tiene que ser un órgano consultivo, de debate sobre problemas que
puedan irradiar al conjunto o que puedan inspirar decisiones del Gobierno, del
Parlamento o de las comunidades». Tampoco concedía demasiada importancia al
orden del día; la relevancia, a modo de recado a sus homólogos del Partido Popular
y a Ibarretxe, descansa en la voluntad de asistir: «El orden del día lo tenemos que
fijar entre todos. No veo mayor problema en eso. Es lógico que la Conferencia de
Presidentes, que se reunirá posiblemente en noviembre, afronte el tema de la
financiación o el de su propia estructura. Eso no debe plantear un problema. Lo que
hay que tener es la voluntad política de ir».
Más allá de las disputas bipartidistas y partidistas por la silla de La Moncloa, los
presidentes regionalistas de Cantabria y Canarias se mostraban como defensores a
ultranza de la celebración de la cumbre autonómica. Su gran queja consistía en que
no entendían cómo no se había institucionalizado antes.
Así, Miguel Ángel Revilla, del Partido Regionalista Cántabro (PRC), afirmaba que
le «parecía una idea extraordinaria. ¿Cómo es posible que no nos juntemos
diecisiete señores que gobernamos la España de las Autonomías y allí salga todo a
relucir? Las cosas que haya que decir es mejor decirlas a la cara, es algo de pura
lógica. Del mismo modo que lo es potenciar el papel de las regiones en Europa,
aunque en eso creo que nos tiene que representar el Estado».
El presidente de Canarias, Adán Martín, de Coalición Canaria, abundaba en la
idea de que no sentarse a hablar contradice toda lógica: «He echado muchas veces
de menos oír las opiniones de las autonomías. Todo lo que sea hablar ayuda a
entendernos desde la pluralidad. El debate debe avanzar para definir entre todos
esa conferencia. Y eso que nosotros necesitamos más una relación bilateral con el
Estado por ser ultraperiferia, lo que nos sitúa con problemas muy distintos». Sobre la
problemática en torno al orden del día de la reunión, creía que «si no se convoca
tampoco encontraremos nunca la agenda» y predicaba con el ejemplo: «La iniciativa
es buena y hay que trabajar para encontrar su encaje. Ese problema lo he estudiado
mucho. Me reúno con los siete presidentes de los cabildos de una forma informal,
porque ellos tienen una organización propia que no tiene competencias
administrativas pero sí políticas. Al principio hubo reticencias, pero hoy se han
superado».
Como bien apuntaba Adán Martín, también en el caso de la Conferencia de
Presidentes se han salvado los escollos y finalmente, el que más o el que menos,
salió contento en la foto. Puede que hasta el lehendákari, aunque le resulte
incómodo confesarlo. Tras traer en jaque a Zapatero por no confirmar su asistencia
hasta última hora, el presidente vasco explicó al finalizar la Conferencia que había
acudido a «ofrecer y pedir respeto a las decisiones de los pueblos» y en vez de
justificar su ausencia, señaló los motivos de su presencia: «Se debe a que creo
firmemente en el diálogo sin exclusiones y sin condiciones. Hay que hablar con
62
todos y de todo. He debatido con otros presidentes, he escuchado argumentos con
los que no estoy de acuerdo, pero los respeto porque esas ideas son igual de
legítimas que las que yo comparto como lehendákari. Yo respeto las decisiones de
todos los parlamentos sobre cómo quieren vivir y qué nivel de autogobierno quieren
tener, y solicito a todos el mismo respeto al Parlamento vasco».
Al día siguiente, «con la misma serenidad» que hizo gala para exponer a sus
homólogos que «no es posible un proyecto de Estado en común si no se acepta la
voluntad de las partes que lo componemos» y su doctrina sobre el derecho de
autogobierno, el lehendákari valoró la primera Conferencia de Presidentes: «Creo
que, por ahora, ha sido un intento fallido de hacer algo novedoso. Falta una cultura
federal para este tipo de iniciativas». Utilizó dos palabras mágicas: «Por ahora».
Quizá sea cuestión de tiempo.
Si José Luis Rodríguez Zapatero se mostraba satisfecho por el resultado de la
cumbre autonómica, el presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, no le iba a la
zaga, al calificar el encuentro como un hito «histórico». Tampoco ahorraba elogios
para el jefe de su partido: «El presidente ha tenido el coraje de Adolfo Suárez al abrir
entonces las grandes expectativas que nos han llevado hasta este momento». En
cierto modo, es comprensible su felicidad, porque la Conferencia de Presidentes es
una de las piezas fundamentales para que funcione el sistema federal del Estado
autonómico que reclaman los socialistas catalanes. La otra es conseguir un Senado
a la alemana, «tema fundamental», según Maragall, que también fue puesto sobre la
mesa de debate. El president ofreció Barcelona como sede para celebrar en
primavera la siguiente reunión y ésta «fue la única propuesta que nadie rechazó.
Puede que Barcelona acoja la próxima Conferencia de Presidentes porque además
de resolver la financiación de la sanidad, parece que será el momento en que
Catalunya se explique».

4. LOS PRISMAS DE LA PRENSA

En los medios de comunicación se interpretó el acontecimiento histórico desde

diferentes prismas. Para El Periódico de Catalunya, «esta conferencia no sólo tiene
un valor simbólico. Que haya consenso sobre la reforma, con fecha fija, de la
financiación de la sanidad; que se impulsen los encuentros sectoriales, para
concretar la cooperación entre las administraciones, y que se convenga en regular la
presencia autonómica en la UE son avances importantes».
En Deia, Gure Irtizia escribió que «la imagen de diálogo y apertura que representa
la reunión, aunque para efectos prácticos no suponga nada para las aspiraciones
soberanistas de Euskadi y Cataluña, deja en evidencia la cada vez más trasnochada
concepción monolítica del Estado que defiende el PP».
Fernando Onega opinó en La Voz de Galicia que «han faltado asuntos de debate,
naturalmente. Cualquiera de nosotros podría hacer una relación de una docena de
temas que podrían haber estado sobre la mesa. El más importante, el modelo
territorial que está en el telar de las reformas. Pero ayer no era el día. Ayer era día
de constitución. Ayer, la cumbre hubiera saltado por los aires si se entra en
argumentos que no están estudiados —la mayoría ni siquiera presentados— en los
parlamentos regionales».
La Vanguardia subrayó el éxito por el pleno autonómico. «José Luis Rodríguez
Zapatero y por delegación el ministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, se
anotaron ayer un éxito político al conseguir un pleno de presidentes autonómicos,

63
convocados en el Senado y posteriormente reunidos en una comida presidida por
los Reyes y los Príncipes de Asturias.»
En cuanto a los cuatro rotativos de Madrid, uno preconizó el valor de la foto y tres
la cuestionaron abiertamente o de forma velada por no haber más luz sobre el
modelo territorial del Estado. El País incidió en que «Zapatero ya tiene lo que
algunos han llamado despectivamente la foto, la del presidente del Gobierno con los
de todas las comunidades autónomas, todas. Algo sin precedente en los veinticinco
años transcurridos desde la aprobación de los primeros Estatutos».
Según el rotativo El Mundo, Zapatero consiguió convertir el medio en mensaje:
«El talante es el Gobierno. José Luis Rodríguez Zapatero ofreció ayer su lección
más depurada hasta la fecha de cómo el continente se convierte en lo predominante
y los contenidos —por trascendentes que sean— pasan a un segundo plano. (...) El
éxito político de Zapatero, sin embargo, tal vez tenga algo de espejismo, de estrella
fugaz. Porque, una vez apagadas las luces, el lehendakari seguirá adelante con su
plan y Maragall, con su idea de que Cataluña trate de tú a tú a España, en contra de
la doctrina del PSOE».
En la misma línea, ABC estimó que la imagen venció al contenido: «Rodríguez
Zapatero ya tiene la foto que buscaba. Sin embargo, símbolos al margen, la
Conferencia de Presidentes de ayer no despeja ninguna de las dudas que envuelven
el debate sobre el modelo territorial del Estado». Para La Razón la Conferencia se
quedó en una fotografía velada: «Una vez sentados y admitidos los encomiables
propósitos de la declaración de intenciones gubernamental que representaba la
propia Conferencia, se antoja ahora imprescindible poner los pies en el suelo y
concluir que la reunión de los presidentes autonómicos no fue mucho más allá en el
terreno práctico del simple reflejo iconográfico del encuentro».
La primera gran fiesta de las autonomías se clausuró con una comida en el
Palacio Real ofrecida por el Rey, la Reina, el Príncipe Felipe y su mujer doña Letizia.
Los asistentes a la reunión llegaron con una hora de retraso y ante las excusas, el
Rey contestó: «No os preocupéis, estabais cumpliendo con vuestra obligación». El
monarca se mostró satisfecho por invitar a su mesa a todos los presidentes y
confiado en que la experiencia tenga continuidad.
En la Conferencia de Presidentes salió ganando el talante de Zapatero. Dan fe de
ello las declaraciones de los presidentes de Cantabria y de Castilla y León, Miguel
Ángel Revilla y Juan Vicente Herrera. «Sólo Zapatero es capaz de reunimos a
todos», dijo el primero. El segundo alabó «las exquisitas formas del presidente
Zapatero», las mismas que hicieron posible que acudiese a la cita Ibarretxe; las
formas y detalles como la derogación de la ley que podría llevarlo a la cárcel por
convocar referéndum, aunque el lehendakari afirma que no influyó «en absoluto» en
su decisión de acudir a la cita: «Es un compromiso electoral del PSOE y del
presidente Zapatero».
El propio presidente del Gobierno lo resumió al final del almuerzo: «Es mi visión
de cómo se puede gobernar mejor esta España, este proyecto común, plural, que
tiene en el diálogo su gran fuerza cuando se lidera adecuadamente».
«Pese a que el camino no ha sido recto ni llano», quizá se esté poniendo la piedra
angular para conseguir la reforma constitucional que convierta el Senado en Cámara
territorial. Porque, como escribía Joan Romero, profesor de Geografía Política en la
Universidad de Valencia, «la gran paradoja del caso español es que se trata de un
Estado funcionalmente federal que carece de una imprescindible cultura federal».
Es una nueva vía que se suma a las relaciones bilaterales entre el presidente del
Gobierno y los presidentes autonómicos y a las conferencias sectoriales con un

64
ministro y los consejeros del ramo. Quizá no sea tarde para dejar de acumular
conflictos entre las administraciones.

V. Otras propuestas no territoriales de utilización del

Senado.

El bicameralismo nació, como hemos visto, como reflejo de las clases sociales de
la sociedad. Hoy sólo pervive en los estados federales y en el nuestro. Así que es
dificil encontrar hoy una propuesta que sea seria y que no haya sido periclitada por
el tiempo. Aunque no comparto su punto de vista, veamos lo que nos dice, eso sí,
con cierta ironía, el catalán Pol Ubach21 sobre la conversión del Senado como
cámara corporativa:
Todos tenemos conciencia que Teruel existe, pero no está tan claro que exista el
Senado. Se duda de su utilidad. Escasa. Más propiamente: nula. ¿Transformarlo en
Cámara Autonómica? Una concesión a los nacionalistas moderados. En definitiva
poco. Por que, por lo demás, resulta evidente que los diputados que se sientan en el
Congreso son elegidos en base a distritos electorales provinciales. Es decir que, en
cierto sentido, también el congreso, es una camarada en la que se tiene en cuenta el
factor horizontal, geográfico, de origen: la provincia y la región. El énfasis puesto en
la conversión del Senado en una Cámara Autonómica deriva de tres factores:
- El peso absolutamente desmesurado de los partidos nacionalistas periféricos
en el debate político nacional.
- La necesidad de los partidos mayoritarios de contar con el apoyo de los
nacionalistas en situaciones de pérdida de mayoría absoluta.
- El carácter actual del Senado como camarada indefinida e indefinible, sin peso
político y que los partidos estatales se avienen a ofrecer como premio de
consolación a los nacionalistas.
Desde nuestro punto de vista, transformar al Senado en «Camarada Autonómica»
para sellar así la naturaleza de España como «Estado de las Autonomías», es falaz
e inútil. A estas alturas resulta evidente que el «Estado de las Autonomías» ha
fracasado: no lo decimos nosotros, sino el Plan Ibarreche, el Tripartido Catalán,
algunos barones del PSOE y varios micropartidos nacionalistas. Más vale reconocer
la realidad y ésta se puede definir en tres puntos indiscutibles:
- El «Estado de las Autonomías» no ha logrado estabilizarse, especialmente en
dos de las tres nacionalidades «históricas». Para el nacionalismo se ha tratado
solamente de una excusa para cortar una rodaja del salchichón estatal y
aproximarse a su objetivo final: la independencia o una situación de federalismo sin
ninguna desventaja de la independencia y con todas las ventajas de la misma.
- Transformar al Senado en Cámara Autonómica, simplemente por que no se
sabe qué hacer con él y para dar la sensación a los nacionalistas de que se les da
una nueva concesión no va a solucionar en absoluto el problema de fondo que es la
estructuración del Estado y el concepto de España.
- Finalmente, todo lo anterior supone desconocer que el hecho autonómico, aun
importante, no es el único. Si lo es para los nacionalistas (ya se sabe lo que decía
Boadella del nacionalismo comparándolo con un pedo, que «solo satisface al que se
21
Ubach, Pol.- ¿Aún votas, merluzo?. Editorial Pyre. Barcelona, 2004.

65
lo tira»), pero no se ve exactamente por qué causa toda la vida política de un país
debería estar centrada en torno al hecho autonómico y ser tan altamente tributaria
de los nacionalismos como lo es en la actualidad. Como si no existieran problemas
sociales, culturales, asistenciales, tan importantes, o quizás mucho más, que el tema
autonómico cuya discusión, en el fondo, se reduce a quien controla las llaves de la
caja, esgrimiendo como justificación una serie de valores étnico-tribales en el peor
de los casos y culturales en el mejor.
Creo no decir ningún disparate afirmando que una de las grandes asignaturas
pendientes de la España del siglo XXI es redimensionar el problema autonómico a
sus justas dimensiones: ni es el «gran tema», ni siquiera un tema al que merezca la
pena dedicar mucho tiempo. Hay estatutos de autonomía. No da la sensación de
que hayan fracasado, tampoco se ha producido un descalabro del Estado, así ¿que
para qué cambiar? El ciudadano dispone de un parlamento nacional y de
parlamentos regionales... está suficientemente representado en el Estado y en las
Autonomías ¿para qué perder el tiempo convirtiendo también el Senado en otra
cámara de representación territorial? Seamos realistas y traslademos los ejes de la
discusión a otros temas, el nacionalismo siempre quiere más y termina aburriendo
tanto por su victimización como por su insolidaridad.
Lo que estamos proponiendo es introducir en el Senado algún tipo de
representación orgánica. Si se es capaz de superar el trauma que supone la
referencia a un concepto inicialmente relacionado con el franquismo y se examina la
cuestión con cierta amplitud de miras, se verá que no estamos proponiendo ningún
involucionismo. Todo lo contrario. Sígannos en esta aventura intelectual.
Hasta 1976 no existieron sindicatos libres. Hasta ese año los sindicatos,
despectivamente llamados «horizontales», no pudieron expresarse con libertad y
organizarse. Por tanto el «tercio sindical» de las antiguas cortes franquistas estaba
viciado; era imposible por que los sindicatos se reducían a ser una estructura
burocrática de control del medio obrero. Ciertamente en las cortes franquistas se
sentaban «procuradores» procedentes del «tercio sindical»... pero era evidente que
nada -o muy poco- tenían que ver con la clase obrera. Yo me fiaría más de Fidalgo o
de Menéndez sentados en el Senado y de otros responsables obreros, de estos y
otros sindicatos) como representantes de los trabajadores que de los partidos que se
arrogan esa misma representación. Y me gustaría más oír de los capitostes de la
patronal sus argumentos en el Senado antes que saber que conspiran por la
defensa de sus intereses de clase en cenas y saraos inconfesables con la clase
política.
Me gustaría que los representantes de las principales asociaciones culturales,
juveniles, universitarias, de jubilados, de los colegios profesionales, de las ONGs,
etc. se sentaran en los escaños del senado, y que aportaran lo suyo que es mucho y
multiforme. Por que yo ya sé lo que van a aportar senadores del PP, del PSOE y los
nacionalistas, lo sabemos todos. El Senado si debe ser algo -si puede ser algo- no
debe ser algo diferente a la «España real». Por que, a fin de cuentas, ¿quién va a
conocer mejor las necesidades, por ejemplo, de las ONGs que las propias ONGs?
¿Y quién va a saber mejor cuáles son las carencias y las perspectivas de las
universidades que sus rectores y los representantes de los estudiantes? Ahora ya no
vale decir que no se elegirían democráticamente: vaya que sí. Su representatividad
es incuestionable... ¿entonces? ¿No sería bueno, para no persistir en una
democracia que es más partitocracia que otra cosa, crear un mecanismo de
contrapeso al poder de los partidos y que este papel lo ocupara el propio Senado?
Este país tiene muchos problemas, a parte del famoso problema autonómico
generado fundamentalmente por los nacionalistas. Por ejemplo, la telebasura, la
masacre cultural que se amplía de día en día, la degradación de la enseñanza, la
66
investigación, la orientación precisa de esa misma investigación, la reforma de todo
el sistema educativo, etc. Sería demasiado ingenuo pensar que los partidos tienen
una visión objetiva de todo esto. Tienen la visión que corresponde a su lógica y a
sus intereses de partido. Suelen decir que antes de aprobar una ley consultan a la
«sociedad civil». Se trata de otra falacia. Los partidos han ahogado precisamente a
esa misma sociedad civil. Apenas existe asociacionismo y, en cualquier caso, su
papel es muy restringido. A partir del «desencanto» que emERCió a mediados de los
años 80 y de determinadas derivas de la sociedad moderna, se generó un repliegue
general a lo particular que excluía la participación en cualquier tipo de iniciativas
comunitarias. Desde entonces los niveles de asociacionismo en nuestro país han
sido mínimos y las asociaciones constituidas no han dejado de experimentar una
pérdida de influencia social y, al mismo tiempo, las que sobrevivieron registran una
dependencia creciente del Estado a través de la concesión de subvenciones y
fondos públicos. En otras palabras: es preciso que el asociacionismo viva en nuestro
país una nueva aurora.
Las asociaciones de consumidores tienen una perspectiva más amplia y exacta
de los problemas del consumidor que los partidos políticos. Los claustros
universitarios conocen a la perfección sus carencias y sus exigencias mucho más
que los partidos políticos: son los distintos estamentos universitarios los más
interesados en que sus instancias funcionen a la perfección y están mamando día a
día la realidad (frecuentemente dramática) que les afecta. ¿Y el ejército? ¿O los
colegios profesionales? ¿Acaso no tienen problemas profesionales frente a los que
los partidos no tienen gran cosa que decir, sino simplemente aceptar o rechazar sus
sugerencias? ¿No sería mejor que representantes de los distintos estamentos del
país, elegidos democráticamente por esos mismos estamentos, estuvieran
presentes en alguna instancia representativa, directamente, sin intermediarios, sin
partidos que se arroguen representaciones que no les corresponden?
Lo que estamos proponiendo en definitiva es convertir una cámara absolutamente
inútil y que ha demostrado su inutilidad desde 1979 en una representación, no de las
correlaciones políticas que se dan en el seno de la sociedad española -que para
esto ya está el congreso de los diputados- sino en una muestra de esa misma
sociedad. A la democracia del número, de los partidos, de las opciones políticas y
los programas, a la democracia geográfica, lo que estamos proponiendo es un
mecanismo de complementareidad en el Senado de carácter estamental, por
actividad, fuera de los partidos y al margen de ellos, elegido directamente por
aquellos que tienen los mismos intereses y problemas al compartir la misma
actividad o el mismo rol social.
Se dirá que a un Rector universitario difícilmente le interesarán los problemas de
la defensa nacional. O que a un responsable sindical apenas tendría interés en las
cuestiones de la investigación científica. En absoluto. No es eso. En nuestras
sociedades existe una interconexión entre la mayoría de actividades, una
especialización no implica ignorancia total del resto de actividades. Y por lo demás,
eso sería olvidar que en el congreso de los diputados, hay una amplia mayoría de
abogados que desconocen los problemas de otras profesiones y oficios. Y ahí están
evidenciando día a día sus carencias.
Otros añadirán que, en tanto que seres sociales los representantes de un Senado
corporativo, también tienen ideas políticas y estas pueden coincidir con las opiniones
sostenidas por los partidos, con lo cual, ahí se reconstruirían mecanismos de tipo
partitocrático. La objeción no es válida. En primer lugar parte de una presunción
falsa por completo: que los partidos políticos tienen altos niveles de afiliación. En
realidad es todo lo contrario. Lo que ocurre es que los partidos tienen un peso muy
superior al que sus dimensiones y niveles de afiliación les concederían en buena

67
lógica. Al presentarse como única posibilidad representativa, extrapolan los
resultados obtenidos en las elecciones (una consulta cada cuatro años),
arrogándose el poder de hacer y deshacer en función de un apoyo puntual. Los
partidos pesan demasiado. Siguiendo la filosofía democrática haría falta introducir un
contrapeso. O de lo contrario, absolutizarán su tendencia natural a tender a formas
cada vez más duras de partidocracia. El Congreso es la voz del pueblo modulada a
través de la mediación de los partidos políticos. Lo que proponemos es un Senado
que sea la voz directa de la sociedad expresada a través de representantes de sus
distintos estamentos. Eso es todo. No parece ni muy desmadrado, ni particularmente
injusto. Claro está que las voces que pueden oponerse a un proyecto similar
proceden de aquellos que perderían más. Imaginen cuales son.
De hecho la introducción de senadores procedentes de las comunidades
autónomas no se ha traducido en una mayor representatividad, ni en una mayor
eficacia de la cámara. Sus debates siguen desarrollándose a espaldas de los
intereses de la sociedad española y sin conexión con la opinión pública. Se mar can
las cruces en la papeleta de candidatos a senadores por que está ahí. Nadie sabe
qué diablos opina tal o cual candidato al margen de lo que opina el partido que lo
presenta. Seguimos paciendo en los páramos partitocráticos. Pastos de mala
calidad. Hace falta abrir nuevos horizontes. No le quepa la menor duda. Y hacerlo
con cierta audacia.
Hasta aquí la opinión de Pol Ubach. Desde mi punto de vista, la partitocracia es
un gran hándicap de la democracia española o, mas bien, una corrupción de
cualquier democracia. Ahora bien, para conseguir lo que Ubach pretende tampoco
hay que constituir un senado. Todas las cuestiones que se debatirían en ese senado
hoy se están encauzando a través de los movimientos sociales.

68
VI. CONCLUSIONES
Como quedó claro con la Constitución de 1931, la cuestión regional se puede resolver
perfectamente con un modelo monocameral, si bien hace falta la imbricación en el
Congreso de alguna institución, un consejo técnico, una comisión permanente, el propio
Consejo de Estado, etc. que dictaminen sobre los posibles conflictos interterritoriales para
que el Congreso arbitre sobre ellos. El principal problema que encuentro para un correcto
funcionamiento de un Senado como cámara de representación territorial es la toma de
decisiones. Si las toma el Senado va a faltar solidaridad, especialmente en época de
“vacas flacas” pues sabido es que “el pez grande se come al chico” como estamos
presenciando en Alemania. Si las toma el Congreso, el Senado no pasa de ser un órgano
consultivo, vicario de aquél; por tanto, a mi entender, queda sobredimensionado. Así
pues, el peligro de un Senado como cámara de representación territorial es el juego de
las fuerzas políticas o, en este caso, autonómicas. Sus posibles funciones legislativas
estarían en entredicho por el permanente desequilibrio de votos. Por tanto, sólo cumpliría
sus fines como órgano consultivo, no legislativo. La legislación corresponde a los
representantes del pueblo. Y pueblo es el conjunto de los españoles, no 17 conjuntos.
Las autonomías mas poderosas llevarían sistemáticamente las de ganar. Se puede
replicar que sería una cámara de primera lectura sobre temas autonómicos y que la
segunda correspondería al congreso, con la facultad de modificar y sancionar. Pero, de
esta manera, queda a las claras el agravio que se le hace al Senado y que, en el fondo,
habría quedado reducido a un consejo con facultades para hacer proyectos de ley.
Entonces, ¿por qué no crear directamenteun Consejo con estas facultades?
En otro orden de cosas, la descentralización es un proceso casi infinito tal como se
está desarrollando nuestra Constitución, de tal modo que su devenir natural será la
independencia de las autonomías, justificada, ademas con argumentos históricos ficticios.
Y si hoy seguimos profundizando en dar mayor autonomía a las Autonomías es porque
ahí están instalados los políticos que nos gobiernan, desde ahí es desde donde pueden
ejercer su poder y su chantaje político al gobierno central. En cambio, una
descentralización sincera congelaría las transferencias de competencias, incluso
devolvería algunas, como la educación, por ejemplo y, una vez estabilizado este modelo
de estado, habria que profundizar en la descentralización de las competencias
autonómicas, resultado lógico natural de la concienciación ideológica autonomista: si
queremos autonomía para acercar la política a los ciudadanos, ésta debe ser a todos los
niveles, entre otros, provincial, local, vecinal, etc. Si éstos no se acometen es por falta de
representación política y está mucho más en el ánimo de los ciudadanos que elevar el
nivel competencial de las Autonomías.
Como hemos visto y respecto a los ayuntamientos, el PSOE apuesta por ampliar sus
competencias, mejorar con carácter prioritario su modélo de financiación e incorporar la
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) al Senado y al Consejo de
Política Fiscal y Financiera (CPFF). No tanto, sin embargo, como para complacer a
Francisco Vázquez, presidente de la FEMP y alcalde de A Coruña, quien considera
prioritaria la redistribución de competencias a los ayuntamientos, al tiempo que denuncia
la existencia de «diecisiete nuevos centralismos en España». Según el presidente
Rodríguez Zapatero, la reforma local, con la fijación de las competencias de los
ayuntamientos y de su financiación, se analizará a lo sumo de forma simultánea a la
puesta en marcha con la Constitución y los Estatutos de autonomía. El Gobierno tiene
cuatro compromisos: la constitución de la Conferencia Sectorial de Asuntos Locales,
órgano de cooperación entre el Gobierno, las autonomías y los ayuntamientos; la
creación de la Comisión Mixta Gobierno-FEMP, para estudiar la reforma de la
financiación local; la incorporación de las entidades locales al Consejo de Política Fiscal y
Financiera, junto al Ejecutivo y a las comunidades autónomas, y un debate anual en la
Comisión General de las Autonomías del Senado, partiendo de un informe que elaborará
69
la FEMP.
Por tanto, una reforma del Senado para debatir cuestiones interautonómicas no va a
solucionar nada. Si la hacemos por desactivar la bomba de relojería de las
insatisfacciones autonomistas, falta por saber si lo que en realidad estamos haciendo es
acortar el tiempo o la mecha. Pero lo que es seguro es que a nivel autonómico estamos
activando otra, pues dentro del PSOE no faltan tampoco visiones antifederalistas, como la
del presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y alcalde de
A Coruña, Francisco Vázquez, quien —como ya hemos mencionado— asegura que las
comunidades autónomas representan actualmente en España diecisiete «centralismos
muy consolidados», que han sustituido al centralismo existente en épocas anteriores en
torno a Madrid que habrán de resolverse de la misma manera, es decir, con otra segunda
cámara en el propio Parlamento Autonómico para debatir las fricciones entre comarcas,
provincias o entes locales. Todo un absurdo, pero es a lo que nos lleva esta lógica
disparatada.
En otro orden de cosas, los electores a ese Senado o bien serán los parlamentos
autonómicos -con lo cual no se habrá acercado nada la política a los ciudadanos-, o bien,
se establecerá una circuscripción autonómica cuyo peligro estriba en que los electores
primen a los partidos nacionalistas, lo que iría en detrimento de la cohesión nacional.
¿Qué sentido tendría para representar a la comunidad votar a un senador -que no
conozco y que está sometido a la disciplina de partido- perteneciente a un partido de
implantación nacional?. Los ciudadanos de a pie no estamos obligados a tener sentido de
Estado. Los políticos sí.
La solución pasa pues por el diseño de un estado descentralizado administrativamente
y políticamente, pero aquél flexible, es decir, de modo que pueda evolucionar, y éste
rígido, es decir, que queden fijadas de modo permanente sus atribuciones y que el
órgano para disolver los conflictos y la solidaridad interterritorial este en manos del poder
central; lo cual no obsta para que se arbitren cuantos órganos consultivos se estimen
necesarios.
Ya hemos visto que países como Chile o Bolivia, entre otros, han elegido para su
descentralización el camino de la municipalización, entregando a los gobiernos locales
atribuciones que antes eran ejercidas centralmente, con los correspondientes recursos
para llevarlas a cabo.
Con respecto a la necesidad de un Senado, cabría repasar la tendencia alemana
más que su realidad, que va en la línea de establecer un órgano de representación
territorial en vez de una cámara parlamentaria. Bastaría, por ejemplo, con la reunión
anual de la Cumbre de Presidentes Autonómicos, que satisfaría también a quien
propone22 un órgano con un representante por cada comunidad. Y, una vez fijada la
inutilidad de aquél como no sea como cámara de representación territorial,
habremos de concluir la eventual supresión de ésta si tampoco es el órgano idóneo
para este cometido. Así y, aunque sea repetir, el presidente de la Comunidad de
Murcia, Valcárcel con algunos de sus compañeros de partido no comparten que el
Senado se convierta en cámara de primera lectura para temas exclusivamente
autonómicos: «No hace falta usurpar un derecho que está perfectamente definido y
decidido en el Congreso. Estamos hablando de conferencias sectoriales, que ya
existen, para tales efectos. Hay que explorar y mejorar los mecanismos existentes».
Y, si de esa exploración se deduce que el Senado debe suprimirse no es, bajo
ningún concepto, un trauma.

22
Ver la opinión de uno de los participantes en el foro reseñado en el Anexo I

70
VII. Anexo I
Este anexo es un extracto de un foro sobre “La reforma del Senado” patrocinado
por “El País digital”. En el se vierten las opiniones de diversas personas. Sólo he
escogido las opiniones mínimamente fundamentadas. Por una parte, Gemma Gomís
(aparentemente catalana), “Skull” y Javier Ruiz como partidarios de frenar el modelo
actual y enfrente a Olalla (gallega), C.S., Jordi C. (catalán) y Rodrigo. Realmente el
peso del debate lo llevaron Gemma y Olalla entre septiembre de 2004 y mayo de
2005. Ahí va.
Gemma: En la Republica Federal Yugoeslava tenemos un ejemplo de como
terminan los países que, como España, se arrojan a si mismos por la cuesta abajo
de las autonomías regionales, la territorialidad, el etnicismo, las políticas linguísticas,
la demolición de lo común, la fabricación de la diferencia, la discriminación, las
milicias territoriales, los federalismos, las comunidades nacionales y, en definitiva de
todo el conjunto de desatinos que han conformado la política territorial en España
desde la Constitución Española de 1978.
Errar es de humanos y de necios persistir en el error. Bueno sería que, ahora que
desde los partidos que sostienen al gobierno se plantean reformas que
principalmente afectan al tema territorial, los españoles nos paráramos a pensar si,
en este tema, vamos por el buen camino. Creo que, antes de seguir la inercia y
ponernos a reformar, deberíamos reflexionar sobre como han ido las cosas en
España, en Europa y en el Mundo los últimos 30 años, y decidir hacia donde
queremos ir.
Podemos decidir si queremos mantener la dirección marcada en la Constitución
de 1978, considerar a ésta como una disposición transitoria y proceder a darle al
Estado Español una segunda vuelta de tuerca equiparable a la que ya le dieron en el
78. O si, por el contrario, sería mejor reconocer el error cometido en 1978, dar un
golpe de timón de 180 grados y avanzar hacia una organización estatal de tipo
unitario, semejante a la que tienen nuestros vecinos más cercanos de la Unión
Europea, Francia y Portugal, así como muchos otros países de la Unión.
Creo que el principio básico de la democracia es la igualdad entre las personas y
que una organización estatal de tipo unitario es la que mejor se corresponde con ese
principio. Creo que la dirección del progreso es la de deshacer fronteras, desarrollar
lo que tenemos en común y crear formas de gobierno igualmente válidas para todos.
Desde hace 25 años nos vienen diciendo que el desarrollo de las autonomías, los
horizontes federales y los "reconocimientos" nacionales son el progreso, yo creo que
nos han engañado y que el llamado desarrollo autonómico es, en realidad, un
movimiento retrogrado. Para mí, la reforma de la Constitución realmente positiva y
progresista sería aquella en la que se procediera a liquidar el estado de las
autonomías para substituirlo por una organización estatal de corte unitario que, por
cierto, creo que es la que queremos la mayoría de los españoles, lógicamente
contados en su conjunto.
Es cierto que, en los últimos años, en países avanzados y democráticos tenemos
algún ejemplo de cómo Estados previamente unitarios se descentralizan
(federalizan) sin que se hayan desencadenado guerras fraticidas, a saber: Canadá,
Austria, Australia, o más recientemente Bélgica. Por el contrario, países unidos
autoritariamente, donde había un claro divorcio Estado-Nación, nada democráticos,
como precisamente era Yugoslavia, la intransigencia ultranacionalista se hizo notar
en cuanto desapareció el aglutinante totalitario. Pero ese no era el caso de España
en 1978, en la que Estado y Nación coincidían (y siguen coincidiendo) y tan sólo se
podía hablar de focos nacionalistas en Cataluña y País Vasco. Hoy, sin embargo, y
71
de una manera absolutamente artificial fomentada desde arriba y con el apoyo de los
medios de comunicación, han surgido brotes nacionalistas por doquier.
La tendencia mayoritaria en los países avanzados y democráticos es la de
mantenerse unidos y no la de dividirse. Los ejemplos de Canadá y Australia son
casos especiales y con una casuística muy distinta de la española. Son países muy
jóvenes y extensos, en los que nunca ha existido propiamente un estado unitario.
Los casos de Austria y Bélgica son patológicos en el sentido de que tienen que ver
con los problemas de fronteras generados en la Primera y Segunda Guerras
Mundiales.
España por contra esta consolidada como nación desde mucho antes de
existieran Canadá y Australia, y las fronteras de España estaban ya fijadas mucho
antes del inicio del siglo XX. La comparación con Yugoslavia es, en cambio, mas
certera pues se basa en la semejanza entre las intransigencias ultranacionalistas
que dinamitaron ese país y las intransigencias que llevan demostrando los
nacionalismos vasco y catalán desde la Transición democrática española.
Esos nacionalismos deberían empezar por reconocer que en ninguno de los
países que hemos citado el grado de autonomía de las regiones es comparable al
del estado autonómico español. Si en España implantáramos una organización
federal, el proceso implicaría una retirada substancial de competencias a las
comunidades catalana y vasca, la igualación de todas las regiones, y la introducción
de más estrictos elementos de control de las autoridades regionales por las
estatales. En fin, lo que los "progresistas" llamarían una involución autonómica.
Un ejemplo de ello es las analogías que desde la progresía española se hacían
entre el conflicto del Ulster y el del País Vasco. Se ponía al primero como ejemplo de
lo que se debería hacer para resolver el segundo. Cuando los "progresistas" han
visto que el grado de autonomía del Ulster es muy inferior al del País Vasco y la
facilidad con la que se suprime esa autonomía desde Londres, se acabaron las
ganas de que las cosas aquí fueran como allí. Creo que es urgente que los
nacionalismos vasco y catalán abandonen la radicalidad e intransigencia en que
están instalados, y reconozcan y agradezcan lo mucho que hemos cedido en este
país quienes queremos una España unida23.
En la Europa avanzada y democrática vivimos dos procesos paralelos y
complementarios: la integración supranacional y la descentralización política. No me
cabe la menor duda de que existe una tendencia simultánea hacia la globalización y
hacia la regionalización, y que éstas no son contradictorias sino que están
íntegramente vinculadas. A medida que crece la internacionalización económica,
mayor es la necesidad de descentralización cultural. Precisamente, la creciente
búsqueda de identidad regional o local surge como antídoto para la globalización
económica y la pérdida de derechos políticos. Sobre este particular, Fraga Iribarne
dijo en 1993: "El universalismo es la tendencia más consistente en un mundo cada
vez más integrado económica y culturalmente; lo que significa que de forma
correlativa asistimos a una clara vocación de vuelta de todos a lo cercano y a lo
propio". No hay pues contradicción en esta dinámica doble de identidad local e
interconexión mundial, sino todo lo contrario. Sin embargo, esta dinámica no
significa necesariamente un mayor desarrollo de la autonomía tal como está
concebida en España. La identificación de lo que se ha venido en llamar “pensar
globalmente, actuar localmente” con el desarrollo todavía mayor de las autonomías
no es una tendencia mayoritaria sino el sueño de los nacionalismos catalán y vasco.
23
No es el espacio adecuado éste para adentrarnos en los orígenes de estos nacionalismos. Sólo
señalar que se basan en falacias históricas y que son deficitarios en cuanto a las aportaciones
económicas y desarrollo industrial al resto de España. Éste tema lo desarrollo en mi otro trabajo sobre
“Nacionalismos” en este mismo doctorado.

72
Se le retiran competencias al Estado Español por arriba para dárselas a la Unión
Europea, se retiran competencia por abajo para dárselas a las comunidades
autónomas, se vacía así el Estado y objetivo conseguido: España desaparece.
Sueño éste falto de realismo, pues la Nación Española no es sólo el Estado
Español. La Nación Española somos varias decenas de millones de personas que
nos sentimos españoles, que tenemos al español por lengua propia, que nos vemos
representados en los símbolos de España, y que tenemos confianza en nuestro
futuro en común. El Estado Español es sólo un elemento que usamos para
organizarnos y que lo modificaremos o no a nuestro antojo, según nos convenga. La
tendencia dominante en el mundo, la tendencia del progreso, no es la de volver a la
aldea y a la tribu, ni la de crear nuevas fronteras. La tendencia dominante es la que
dirige el principio democrático de que todas las personas hemos sido creadas
iguales. La tendencia es pues la de convertir al mundo en una sola aldea, una sola
tribu, sin artificios fronterizos que separen a las personas, conciliando unidad y
diversidad.
De hecho, en Europa el poder (las competencias) está repartido y compartido,
entremezclado y subordinado, a una variada superposición de poderes territoriales:
Unión Europea, Estados miembros, y entidades regionales y locales. Tenemos un
marco constitucional europeo (que hoy es el Tratado de la UE) que rige los derechos
comunes a todos los ciudadanos de la UE, como tenemos una Constitución
española que garantiza los derechos propios de todos los españoles, así como
dentro del bloque constitucional, tenemos los Estatutos de Autonomía, no para
salvaguardar los derechos propios de los ciudadanos de cada una de las 17
Comunidades Autónomas, sino para gestionar determinados intereses transferidos.
Y cada uno de estos marcos constitucionales entra en juego sólo allí donde ejerce
sus competencias; es decir, cada una garantiza derechos autónomos que no se
mezclan entre sí, sino que coexisten de manera interdependiente. Y la primacía o
prelación de la Constitución europea sobre las Constituciones nacionales, y de éstas
sobre las Estatutos regionales, solo rige en aquellos casos que las normas entren en
colisión.
Ahora bien, estos 27 años de Constitución española han demostrado que, en la
práctica, las cosas no son tan sencillas, sobre todo cuando no disponemos de un
gobierno central fuerte. Aquí y ahora, en España siglo XXI, tenemos casos de
guerra, imposición, opresión, humillación y sufrimiento. Los nacionalismos vasco y
catalán, con el pretexto de imponer la diversidad y el pluriculturalismo, practican la
más indeseable de las intolerancias. En Cataluña y en el País Vasco los derechos
de los ciudadanos que no son nacionalistas, de hecho, no están salvaguardados por
los estatutos de autonomía de esas regiones sino conculcados por ellos, y lo serán
mas todavía si prosperan las reforma estatutarias.
El problema de fondo es que una estructura como la española es centrípeta, es
decir, las competencias autonómicas no generan satisfacción, así es que es difícil
asumir los techos competenciales. Esa es la diferencia fundamental con el
federalismo, en la que hay un acuerdo estable para unirse. Por tanto, no hay
inconveniente en admitir que es más eficaz que las competencias y servicios que
inciden en nuestra calidad de vida estén repartidas, compartidas y subordinadas,
nunca entremezcladas, a una variada superposición de poderes territoriales: Unión
Europea, Estados miembros, y entidades regionales y locales. Por ejemplo, es
sensato que el municipio tenga competencias en servicios como el transporte
público o la seguridad ciudadana, que las regiones tengan competencias en
servicios turísticos, que el Estado disponga de sus competencias en defensa,
servicios sanitarios o relaciones internacionales, que la Unión Europea la tenga en
política monetaria o comercial, o que el Mundo tenga su competencia global en

73
derechos humanos.
Las decisiones deben tomarse en la forma más próxima posible a los ciudadanos,
de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Quiere esto decir que la entidad
superior tiene que aportar un valor añadido para justificar su intervención. No en
vano, el individuo es el primer eslabón de la cadena subsidiaria, es el primer actor
que debe intervenir; y luego vendrá, por orden de prioridad, la familia, la sociedad
civil, el municipio, la región o nacionalidad, el Estado, la supranación,… No son las
personas las que se deben supeditar a modelos territoriales ideales; sino que, al
revés, los modelos territoriales que se apliquen se deben supeditar al bienestar de
las personas.
Ha sido provechoso para la comunidad la implantación de la moneda única
europea, el Euro, frente a la diversidad de monedas nacionales (francos, marcos,
liras, pesetas,…). Ahora bien, como en la creación de cualquier Estado Federal, esta
resolución implica una disciplina y unas reglas de juego que lamentablemente ya se
han empezado a vulnerar (con sanciones para los estados débiles como Grecia y
Portugal y sin saciones para los poderosos como Francia y Alemania). Si estas
reglas se mantienen sería bueno que los países de la UE que no están en el Euro
entrarán en él, y que en un futuro se pudiera llegar incluso a una moneda única
mundial.
Es más satisfactorio el pasaporte comunitario actual que el anterior del estado
español, que esté en marcha el estudio de la reforma de los planes de estudio
universitarios para establecer unos títulos de licenciado y doctor únicos e iguales
para toda la Unión Europea. Sería un avance que en el futuro se armonicen los
sistemas fiscales de todos los estados de la Unión.
Y por todo ello, sostengo que mi posición es mas demócrata y progresista que la
de todos los que en España llevan décadas auto titulándose de "demócratas y
progresistas", como dando a entender que quienes no opinamos como ellos no los
somos.
Resumiendo, mi idea sobre el estado español es que éste debería ser unitario
pero no centralista. Por “centralismo democrático” entiendo una organización estatal
de tipo centralista asumida democráticamente por la mayoría de la nación. La
organización es centralista por que las leyes y políticas son las mismas e iguales
para todos los ciudadanos (el estado es unitario), y además son administradas por
delegaciones nombradas desde el gobierno del estado (la administración es
propiamente centralista). Y es democrático porque esta forma de gobierno es
asumida voluntariamente por la mayoría de la ciudadanía, sin que nadie sea
acallado. Con el término “unitarismo democrático” quiero decir que el estado puede
ser unitario (leyes y políticas iguales y comunes para todos); pero la administración
no es necesariamente centralista. Esto significa, que la administración de leyes y
políticas se hace en forma descentralizada: los administradores se eligen por
sufragio dentro de cada provincia o, alternativamente, se recurre a una
administración mixta en la que coexisten administraciones elegidas localmente y
delegaciones gubernamentales.
Originariamente, cuando se estableció la división de España en provincias, el
Estado Español resultante se definía como unitario y mixto. Un único poder
legislativo elaboraba las leyes, y su administración se hacía en forma compartida por
Diputaciones Provinciales y Gobiernos Civiles. Un modelo de este tipo es el que yo
quisiera poder defender para España.
Los derechos y libertades públicas que defiende nuestra Constitución, así como
los llamados derechos sociales llevan un tiempo vulnerados en el contexto del actual
Estado de las Autonomías: ¿Como garantiza este sistema el derecho de los niños
74
hispanohablantes de Cataluña a recibir la enseñanza en su lengua materna? ¿Como
evita el control de la libertad educativa en el País Vasco y Cataluña, donde los
contenidos curriculares están supeditados a la ideología nacionalista? No veo yo
que, en la práctica, el Estado de las Autonomías ampare las libertades de
pensamiento y expresión; sino todo lo contrario, crea condiciones para conculcarlas
localmente en el nombre de pretendidos pluralismos y diversidades.
Si en vez de fijarnos en el escudo de España nos fijamos en su nombre, resulta
que proviene de Hispania, que era el nombre que en la Roma Imperial, hace dos mil
años, se daba a una de sus provincias. Se llamaba también España al reino
visigodo, la unidad política que surgió en la península tras la caída del Imperio
Romano. Existe pues, España como entidad política desde mucho antes de los
tiempos que normalmente consideran los nacionalistas.
El problema de los argumentos historicistas es que no son sólidos porque
dependen del momento en que fijas el principio de la historia. Mi discrepancia con
los nacionalistas y con algunos no nacionalistas es pues de fondo. No me convence
la naturaleza del planteamiento que hacen: razonan en términos de territorios e
historias y no de bienestar y futuro. En mi opinión, el principio básico que debe
prevalecer en cualquier reforma institucional es el del bienestar de las
personas aquí y ahora, con independencia de cualquier argumentación
territorial o histórica24, es decir nacionalista, que se pueda hacer.
Los territorios y las historias me parecen irrelevantes. Sólo cuentan las personas y
es pensando en ellas que se debe legislar. Mi propuesta se basa en buscar lo que
honradamente, en mi opinión, es mejor para el bienestar del conjunto de los
españoles. La mia es una propuesta orientada hacia buscar un futuro mejor. No
pretendo remendar rotos históricos, ni modificar las cosas para que sean como
presuntamente hubieran sido si la historia hubiera sido de otra manera. Busco, en
definitiva, aquello que proporcionará más bienestar a la gente.
La cuestión de fondo para mí es esta: ¿Como será mejor la vida del conjunto de
los españoles? ¿Reforzado los elementos de unidad y cohesión, o deshaciendo el
camino andado y desmantelando el país? Yo estoy por la primera opción. Y
ciertamente, quisiera poder defenderla sin que me tiraran cuchilladas.
C.S.: Apreciada Gemma, si consideras que expresiones como autoritarismo
liberal, centralismo democrático y términos similares son pedanterías innecesarias,
significa que lees poco sobre los temas que te gusta opinar, porque son lugares
comunes de cualquier manual de filosofía política. Segundo, como es obvio quiero
contrarrestar tus argumentaciones: no son sólidas, son estatalistas y
uniformizadoras. Tercero, deberías saber que no hay sistema político que atente
más contra las libertades individuales que la democracia. Esto es una polémica a
veces titulada la Libertad de los antiguos frente la libertad de los modernos, una
conferencia de un político francés liberal doctrinario del siglo XIX llamado Benjamin
Constant.
Por último, las competencias de educación son transferidas a las comunidades
autonómicas, pero las directrices del temario son marcadas por el Ministerio. Es una
competencia subsidiaria o compartida. La enseñanza del castellano, no te
preocupes, es obligatoria en todo el Estado (es un derecho y un deber saberlo,
mientras que ante las lenguas vernáculas se puede ser indiferente). Además, los
immigrantes lo que quieren es escolarizar a sus hijos en una enseñanza pública
gratuita y de calidad, y te prometo que la presencia del catalan es un asunto
secundario. Como en estos momentos federalismo y enseñanza pública y gratuita
sólo son defendidas por un sector de la política española, donde no se encuentran la

24
La historia no crea derechos

75
democatólicos del PP, te prometo que el conflicto y la contradicción no irán por ese
camino. En estos momentos, el malestar se incuba en el barrio de Salamanca, una
de las pocas zonas de Madrid que se salvó de los bombardeos de Franco.
Postdata: Sí, soy muy culto y, además de sentirme contento por serlo, debo decir
que me pagan para ser culto. Es mi trabajo.
Manuel: Desde tiempo inmemorial la unidad de España ha costado mucha sangre
y aquí estamos. Admitamos que España puede ser federal y dejémonos de
zarandajas: desde aquella que nos decía unidad de destino en lo universal hasta los
tan manidos derechos históricos.
Gemma: La unidad de España no ha costado mas sangre que la de Francia,
Italia, o Gran Bretaña, por poner tres ejemplos cercanos. El proceso de construcción
de la Nación Española no es esencialmente distinto del de las otras grandes
naciones de Europa. Normalmente son los proyectos rupturistas los que cuestan
mas sangre.
La cuestión de fondo es entonces: ¿Cual es el sentido del progreso? ¿Crear
fronteras donde no las hay?, o ¿destruir las existentes? ¿Es progresista el proceso
de integración europea? ¿O lo que es progresista es el proceso de desintegración
española?
Yo creo que las personas hemos sido creadas esencialmente iguales, que las
fronteras son artificios que atentan contra esa igualdad, y que la dirección del
progreso es la de liquidar fronteras. Crear nuevas fronteras no es progresista, sino
retrogrado.
El conflicto entre quienes tenemos una concepción unitarista de España y quienes
pretenden recrear fronteras superadas hace siglos, se resolvió hace 25 años con el
pacto constitucional en el que todos cedimos en nuestras posiciones. El estado de
las autonomías es esa solución de compromiso, que en la práctica consiste en dar al
estado Español una forma federal.
Y si no estas de acuerdo, te agradecería que me explicaras que diferencias
esenciales, no accesorias o nominales, existen entre un estado federal y el estado
de las autonomías.
Skull: Tengo que discrepar: España es ya un Estado federal o cuasifederal, en
todo o casi todo excepto en el nombre. Por ejemplo, es muy difícil encontrar una
región en el mundo que disfrute de un nivel de autogobierno igual o superior al que
han establecido la Constitución de 1978 y el Estatuto vasco. Transferir más
competencias estatales a las Comunidades Autónomas conduce a la destrucción del
Estado: lo que nacionalistas vascos, catalanes y otros de su calaña desean desde
hace mucho tiempo.
C.S.: Países del primer mundo con un sistema Federal con mayor autogobierno
que el español: Estados Unidos de América, Suiza, República Federal Alemana. En
el segundo mundo hay unos cuantos más; pero harían un feo ante estas tres
imponentes democracias.
Jordi c.: vale,volvemos al centralismo pero antes le dais a cataluña la
independencia y luego os arreglais como querais.
Gemma: Lo mejor que se pude hacer con el Senado es suprimirlo. Se concibe a
éste como una cámara de representación territorial. Me parece a mi que, con 17
parlamentos autonómicos, la territorialidad en España no es que esté representada,
sino que está sobre-representada. Mas territorialidad con un Senado reformado o sin
reformar resulta perjudicial por lo excesiva y empachante.
Sólo tendría sentido la existencia de una cámara de representación territorial si en

76
España, decidiéramos abandonar la visceralidad como motor de la política territorial,
substituyéndola por la racionalidad, y consecuentemente reformáramos la
Constitución en el sentido de suprimir el Estado de las Autonomías cambiándolo por
un Estado Unitario.
En estas condiciones si podría tener sentido la existencia de una segunda
cámara, que podría llamarse Senado, en la que cada provincia enviara a unos
representantes para defender los intereses de la misma.
Rodrigo: Siguiendo tu forma de "razonar", Gemma, entonces eliminemos también
el Parlamento Europeo (para qué lo necesitamos si ya hay Parlamentos Nacionales,
¿no?), la ONU (para qué la vamos a necesitar si ya hay naciones), la liga de fútbol
(para que si ya tenemos equipos), etc, etc. Anda que con "genios" como tú ibamos
apañados...
Gemma: En ninguna lógica se sigue de mi razonamiento que se tenga que
eliminar el Parlamento Europeo o la ONU. Tal como esta hecho mi plantamiento se
presupone que el Congreso de los Diputados continua existiendo como única
Cámara Nacional.
Pero lo mas importante, Rodrigo, es que no has cogido la esencia de mi anterior
comentario: habría que dar un paso adelante y superar el Estado de la Autonomía
para convertirlo en un Estado Unitario.
Hay una falacia, Rodrigo, en tu argumentación, que no es tuya propiamente sino
que fue introducida por los nacionalistas, y jaleada por las izquierdas, en el discurso
político español durante la Transición a la Democracia. Esta es una afirmación que,
a pesar de ser falsa, se viene aceptando como dogma indiscutible y en la que basas
tu comentario.
Se trata de la identificación entre Estado Unitario y Estado Autoritario. Esa
identificación es falsa como demuestra la experiencia. Francia, Portugal, Grecia,
Italia, Irlanda, Holanda, Suecia, Noruega, Polonia,... y así hasta completar una larga
lista de Estados de la Unión Europea son estados unitarios y no obstante
democráticos. Los Estados Unidos son un ejemplo de estado federal, pero cada uno
de los estados de la Unión tiene una organización unitaria sin mengua en las
libertades y derechos de las personas.
Es falso que Estado Unitario y falta de democracia vayan unidos. Es falso también
que un estado unitario signifique el aplastamiento de identidades y libertades.
Estado Autoritario y Estado Unitario son cosas distintas y se falta a la verdad al
identificarlas.
Hay un principio básico de la democracia: todas las personas han sido creadas
libres e iguales. Este principio queda mejor garantizado en un Estado Unitario en
que las leyes y la administración son únicas e iguales para todos, que en otras
formas de estado, como el Estado Autonómico español, con leyes y
administraciones distintas según las regiones.
Por otra parte la agresión a las libertades y la identidad cultural que sufrimos los
españoles y españolas que, no siendo nacionalistas, vivimos en regiones
gobernadas por nacionalistas ilustran uno de los riesgos de organizaciones del tipo
del Estado de las Autonomías.
Tampoco es lo mismo Estado Unitario que Estado Centralista. Esta es otra de las
falacias que, con malicia, han sido introducidas y propagadas por el mundo
nacionalista (en colaboración con el socialismo). Estado Unitario significa que las
leyes y políticas son las mismas e iguales para todos; es decir, estado basado en el
principio de la igualdad de las personas.

77
 La cuestión del centralismo es otra: se refiere a como es la administración del
estado, es decir a como se hace para aplicar las leyes y políticas. En general, con
este fin, se suele dividir a los estados en unidades administrativas, llámense
provincias, departamentos, condados, etc... La cuestión es entonces quien
administra leyes y políticas en estas unidades.
En un estado centralista esta labor la hacen delegaciones nombradas desde el
gobierno del estado. En un estado descentralizado, los administradores se eligen por
sufragio dentro de cada provincia. También existe formas mixtas de organización,
que son combinación de estas dos. Pero, en cualquier caso, las leyes y políticas que
se aplican son las del estado, democráticas, iguales y comunes para todos.
Originariamente, cuando se estableció la división de España en provincias, el
Estado Español resultante se definía como unitario y mixto. La administración de
cada provincia se compartía por diputaciones provinciales, elegidas por sufragio
dentro de cada provincia, y un gobierno civil elegido desde el gobierno de la Nación.
Desgraciadamente todo esto se pervirtió en los años siguientes. Pero eso no
significa que no se pueda poner en práctica con éxito ahora.
Yo creo que, en España, la mejor forma de garantizar la democracia, la paz y la
libertad para todos es esa forma de organización estatal unitaria con administración
mixta. El Estado de las Autonomías es una aberración que nos ha traído muchos
males y ningún bien, en especial a quienes no siendo nacionalistas vivimos en
regiones gobernadas por nacionalista.
Mi querido Rodrigo: empanada mental ninguna. Sería más honesto que decir que
no compartes mis puntos de vista, o que estos no son de tu conveniencia. Pero
empanada mental no: los conceptos de Estado Democrático, Estado Unitario y
Estado Centralista son los que he desarrollado en mis comentarios anteriores y es
falaz la confusión al respecto promovida desde el mundo nacionalista.
Cierto es que, como alternativa al Estado Unitario, existen el Estado Federal (y
forma relacionadas, como este pintoresco "Estado de las Autonomías" inventado en
España). El federalismo, por lo general es apropiado para Naciones de gran
extensión y diversidad como los Estados Unidos, o como forma transitoria en
estados de formación relativamente reciente como Alemania. España no está en
ninguno de estos dos casos.
La diversidad territorial en España no es mayor que en Francia, Italia u otros
países de la Unión Europea que gozan de organizaciones estatales unitarias. La
formación del Estado Español es ya muy antigua. Cambiar una organización unitaria
por otra federalizante es una regresión. En la Transición, el estado franquista se
tenía que haber democratizado y con eso bastaba para lograr la igualdad y la justicia
en este país. Fue un movimiento retrogrado introducir el Estado de las Autonomías,
e igualmente son regresivos los proyectos de reformas territoriales que impulsan los
nacionalista y secunda el Psoe.
No hay demagogia en pretender que todos los españoles seamos iguales en
derechos: igualdad en el acceso a la sanidad, a la educación, a la vivienda, a los
puestos de trabajo,... Esa igualdad es un ideal democrático al que no se pude
renunciar y al que es mas fácil acercarse en un Estado Unitario, y por ello solidario,
en el que todos trabajamos juntos para alcanzar esos objetivos, que en este Estado
de las Autonomías, en el que cada uno va a la suya, y que no hace sino acrecentar
las desigualdades entre regiones.
Finalmente te diré que las singularidades histórico-jurídico-políticas que existen en
España no son fruto de una decisión democrática hecha con visión de futuro, sino
rémoras de épocas pasadas, anteriores a la formación del estado democrático

78
moderno, que en su mayoría deben ser superadas pues su único fin es privilegiar a
unos en detrimento de otros.
Javier Ruiz: Estoy de acuerdo contigo Gemma. Actualmente la Cámara del
Senado sirve menos que la cámara de la rueda de una bicicleta pinchada. Y si se
reforma para lo que se pretende, tendremos exceso de parlamentos, parlamentarios,
gobiernos, administraciones, poderes y burocracias, por no hablar de vividores por
profesión "político desconocido que cobra a fin de mes". La representación territorial
debe partir de los gobiernos autonómicos que, en todo caso, al igual que para
asuntos internacionales los catalanes van a estar presentes en las reuniones y
decisiones, según Zapatero, para otros asuntos pueden estar representados dichos
gobiernos en las mismas. Todos. Y ahorramos una pasta que falta hace. Y los que
hay trabajan más. Fuera el Senado. Y si no se suprime, que haya un senador por
Comunidad, no es necesario más. Pero tal como está concebido como el retiro feliz
de los diputados no creo que autoeliminen su jubilación.
Gemma: Veo justificada la pretensión de que en el Senado haya autonomías de
primera y de segunda, ya que así lo establece la Constitución Española al distinguir
entre nacionalidades y regiones en su artículo segundo.
Si queremos que el principio de igualdad prevalezca, y eso es lo que yo creo que
queremos la mayoría de españoles y españolas, deberemos pues reformar la
Constitución en el sentido de suprimir el término nacionalidad de la misma. Cuando
todos seamos regiones estará injustificada la pretensión de que unos españoles
sean de primera y otros de segunda, dependiendo de su región de origen.
Lo que no ayudará a conseguir esa igualdad es que todos adoptemos los
métodos de los nacionalistas, pues al hacerlo los estaremos justificando. Muy al
contrario debemos denunciar los objetivos y métodos del nacionalismo, y oponernos
a ellos. Tenemos ocasiones magníficas para ello cuando se hacen elecciones y
referéndums.
Cuando se celebre elecciones, podemos votar a los partidos que mas eficazmente
se enfrentan al nacionalismo, aunque nos digan que no somos progresistas por ello.
Y, en caso de que se realicen referéndums, podemos votar NO, aunque nos digan
que votemos otra cosa, para que las leyes o reformas correspondientes no puedan
salir adelante.
Olalla: Gemma, no fue por capricho que los constituyentes ideasen un modelo de
Estado autonómico asimétrico (con "nacionalidades y regiones"), sino que fue
porque eran plenamente conscientes de que, en líneas generales, los vascos (los
catalanes, los gallegos,...) se sienten más vascos que españoles, mientras que, por
ejemplo, los castellanos (murcianos, extremeños,...) se sienten más españoles que
castellanos, lo cual es evidente y no tendría por qué generar agravios comparativos.
A la postre, imponer una unidad simétrica y homogénea en un país tan heterogéneo
y plural como es España es una aberración propia de grandes dictadores como
Franco.
Gemma: La afirmación de que los vascos, los catalanes y los gallegos se sienten
menos españoles que otra cosa es sólo una verdad a medias. Más cierto es afirmar
que una parte de vascos, catalanes y gallegos se sienten menos españoles. Pero
decir, o dar a entender, que todos, o la mayoría, se sienten menos españoles es
faltar a la verdad.
Queda además por justificar por que la parte que se siente menos española es la
que ha de ser tenida en cuenta y la que se siente mas española no. Y todavía
resulta mas injustificable que los criterios sobre la forma del estado de esta parte,
muy minoritaria, de españoles que no sienten como tales se tengan que imponer a la

79
parte, abrumadoramente mayoritaria, de quienes si nos sentimos parte de España.
Y lo que ya, mas que injustificable, es incomprensible es la pretensión de que,
porque algunos se sientan menos españoles, se tenga que renunciar a uno de los
principios básicos de la democracia, como es el de la igualdad de las personas. No
veo porque la existencia de estos que se sienten menos españoles ha de implicar un
modelo de estado autonómico y mucho menos asimétrico. España no es un país
más heterogéneo y plural que muchos otros, como Francia o Italia, que gozan de
formas estatales de tipo unitario siendo democracias intachables.
Por otro lado hay que tener en cuenta que, en España, las diferencias territoriales
son en gran parte generadas artificialmente desde las instituciones autonómicas. Y
que en las regiones donde se da el hecho desgraciado de que los ejecutivos
regionales son de ideología nacionalista, se practican la exclusión social de aquellos
que se sienten mas españoles que otra cosa, y que en una región muy concreta se
practica incluso el asesinato. La aberración dictatorial está en el mundo nacionalista,
es decir en el mundo de esos que se sienten menos españoles.
Olalla: Si los vascos (catalanes o gallegos) se sienten más propios de su
Comunidad Autónoma que los castellanos (murcianos o extremeños), es porque
poseen una nacionalidad vasca (catalana o gallega) que el castellano (murciano o
extremeño) no siente de igual manera. Y la referencia a “nacionalidades” del artículo
2 de la Constitución española implica el reconocimiento de que existen estas
conciencias nacionales internas.
Sea como fuere, lo que no es de recibo es tratar de imponer a vascos (catalanes
o gallegos) a que se sientan tan españoles como se sienten los castellanos
(murcianos o extremeños); del mismo modo que no se puede imponer a los
británicos a que se sientan tan europeos como los franceses, por ejemplo.
Una cosa, Gemma, es la España (y la Europa) ideal que uno desea tener, y otra,
muy distinta, la posible o real.
Por cierto, para tu informacion te comunico que yo me siento tan gallega como
española. Mi sentimiento de ser gallega es complementario, y no sustitutivo, de mi
sentimiento de ser española, porque las identidades nacionales no tienen porque ser
únicas o contradictorias; al revés, justamente en el reconocimiento a la
plurinacionalidad de España (y de Europa) está la esencia del Estado autonómico (y
de la Unión Europea), garantía de la unidad de España (y de Europa).
Gemma: Lo siento, Olalla, pero continuo negándote la mayor: no es cierto que los
vascos, catalanes o gallegos se sienten más propios de su región que otros. Mas
ajustado a la realidad es decir que, algunos vascos catalanes o gallegos se sienten
más propios de su región que otros.
También niego que yo haya dicho o implicado que se tenga que imponer a
vascos, catalanes, gallegos o a cualesquiera otros como se tienen que sentir.
Aunque aquí reconozco que aquí has tocado un punto sensible: en las regiones
gobernadas por nacionalistas si ocurre que desde los ejecutivos regionales se
desarrollan políticas de imposición de sentimientos nacionales a los ciudadanos.
Este es uno de los males que nos ha traído el estado de las autonomías.
Esas políticas se encuadran dentro de los que los nacionalistas llaman
"construcción nacional"; con lo que, por cierto, están implicando que las tales
naciones no existen, puesto que han de construirse. En precisamente en el mundo
nacionalista donde se da la dicotomía que tu mencionas entre la Cataluña o el País
Vasco que ellos imaginan y la Cataluña y País Vasco reales. Es el nacionalismo el
que, dentro de los territorios que define como propios, niega la pluralidad.

80
 Olalla: Para ti, Gemma, la existencia de los partidos nacionalistas es la causa
principal de los problemas del Estado autonómico. Y en mi opinión, esta conclusión
tuya confunde los efectos con las causas, puesto que lo cierto es que los partidos
políticos nacionalistas son una consecuencia de la plurinacionalidad histórica de
España, y no al revés. En España, te guste o no, existen diversas nacionalidades
con hechos diferenciales consagrados históricamente que reciben reconocimiento
constitucional y estatutario (lengua propia, derechos civiles especiales, financiación
particular, etc.), y los partidos nacionalistas no hacen sino responder a esta realidad
plurinacional de España. Por eso, criticar a los partidos nacionalistas por su defensa
prioritaria de los intereses de su Comunidad Autónoma, tal y como tu haces, es un
absurdo, porque ésta es precisamente su razón de ser.
Como absurdo es pretender ignorar que la población de estas nacionalidades
posee, generalmente, una conciencia colectiva de pertenencia más fuerte que la
población del resto de las regiones españolas. De hecho, las encuestas nos dicen
que la población vasca tiene un sentimiento de ser que prima su condición de vasco
sobre la consideración de ciudadano del Estado español, toda vez que:
• el 20% se siente más vasco que español, frente a sólo el 5% que se siente más
español que vasco;
• el 30% sólo se siente vasco, frente al 10% que se siente sólo español;
• el 35% restante se siente tan vasco como español.
Es este sentimiento colectivo de mayor pertenencia a la nación vasca el que ha
propiciado el predominio político de los partidos políticos nacionalistas vascos, como
lo demuestra el hecho de que el PNV ha tenido la mayoría parlamentaria y la
presidencia del gobierno del País Vasco desde las primeras elecciones de 1980.
Insisto Gemma, te guste o no, el nacionalismo vasco no es un sentimiento
minoritario ni coyuntural, sino mayoritario y permanente. Cuanto antes lo
acepetemos todos, mejor nos irá.
Gemma: Son las inclinaciones totalitarias de los partidos nacionalistas, y no su
existencia, lo que los hace problemáticos. Son problemáticos los nacionalistas por su
propensión a la imposición de sus postulados y dogmas a todos los demás. Y son,
sobre todo, problemáticos por su propensión al recurso del chantaje, la coacción e
incluso la violencia.
Ejemplo: las políticas de imposición lingüística, normalización lo llaman ellos.
Estas incluyen la inmersión lingüística de los niños, y las discriminaciones laborales
de trabajadores y empresas. No serían problemáticos los nacionalistas si toleraran la
enseñanza en la lengua materna, y si los requisitos de conocimiento y uso del
idioma que ellos llaman propio se limitara a aquellos casos es que éste es realmente
indispensable.
Otro ejemplo son las prácticas de exclusión social de aquellos que nos son
nacionalistas. La demonización del PP en Cataluña, y de todo aquel que no sea
nacionalista en el País vasco son ejemplos de esto que digo. No serían
problemáticos los nacionalistas si asumieran el concepto de pluralismo político y
dejaran de vernos a los que no somos nacionalistas como algo que hay que hacer
que desaparezca.
La falta de respeto a las instituciones y a la convivencia son otros rasgos del
nacionalismo. Ejemplos son los planes Ibarreche y Maragall. No serían
problemáticos los nacionalistas si respetaran los compromisos adquiridos en vez de
andar tensando cuerdas y provocando dramas si el resto de la sociedad española no
acepta la imposición de sus criterios.
Y lo mas grave de todo es el recurso a la violencia física, incluido el asesinato,
practicado principalmente, aunque no exclusivamente, desde le nacionalismo vasco
81
que ya ha provocado mas de 800 muertes. Por la utilización de la violencia para
conseguir objetivos políticos los nacionalistas son problemáticos.
Finalmente te diré que las encuestas y resultados electorales en el País Vasco y
Cataluña carecen de fiabilidad por el clima de falta de libertad que he expuesto en
este comentario. Si realmente fuera mayoritario el sentimiento nacionalista no
sería necesaria su imposición.
“Granadina”: Francia es un pais tan heterogeneo y plural como España, y no
creo que consideres a este una dictadura. No nos confundamos.
Ya estoy harta de que aquel que preconiza la unidad de España sea tachado de
facha y de intransigente. Me considero española, amo a este pais, su historia(con
sus luces y sus sombras) y estoy hasta el gorro de tener que pedir perdón por ello.
Es más, creo que nos iria mejor, sin Cataluña y el pais vasco. Ya está bien de este
chantaje continuo.
Olalla: Es un error creer que las identidades nacionales tienen que ser únicas u
homogéneas; al revés, justamente la mejor defensa contra el nacionalismo
excluyente es defender la unidad plurinacional (mi sentimiento de ser gallega es
complementario, y no sustitutivo, de mi sentimiento de ser española y de ser
europea). Personalmente aplaudo cualquier fórmula política que apueste por la
variedad plurinacional frente a un único nacionalismo obligatorio, una sola tribu de
pensamiento único, una única cultura espantosamente uniformizada, venga de
donde venga. Precisamente, la garantía de la unidad de España, de Europa, del
Mundo, reside en el reconocimiento a la plurinacionalidad.
Axel Dahl: En tal caso, ya disponemos de esa garantía, puesto que la
constitución de 1978 reconoce la plurinacionalidad del Estado. No debemos, pues,
preocuparnos. Ni prestar atención a las insaciables, constantes e inicuas demandas
de los nacionalistas.

Bueno, hasta aquí. Por lo que se ve no estoy solo en la defensa de un

determinado punto de vista. Y me agrada tener una compañera de viaje tan entera y
educada como para no entrar en el trapo de las descalificaciones. Gracias Gemma
Gomís.

82
VIII. Bibliografía
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WIEDMANN, Thomas
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Sign: r239

ACTIVIDAD
La actividad del Estado respecto a las Comunidades Autónomas. El Senado
En: Informe Comunidades Autónomas.Barcelona. (2002), p. 6982
Sign: r239

AGULLÓ, Rafael
Propuestas técnicas para la territorialización del Senado: naturaleza, composición,
Funciones y organización / Rafael Agulló, Raquel Pineda
En: Documentos de trabajo – goberna .- Madrid.- n. 5 (ag. 2004), 32 p.
Sign: r169

AJA, Eliseo
Las Comunidades Autónomas y la reforma del Senado/Eliseo Aja
En: Revista Vasca de Administración Pública (1993), n. 35 (II); p. 1118
Sign: r 415

AJA, Eliseo
Principales líneas de la reforma constitucional del Senado/Eliseo Aja
En: Autonomies. Revista Catalana de Derecho Público. Barcelona. n. 20 (dic.
1995), p. 5160
Sign: r 492

AJA, Eliseo
Los problemas actuales de articulación del Estado autonómico/Eliseo Aja
En: Revista de Occidente.Madrid. n. 229 (jun. 2000), p. 3554
Sign: r 738

AJA, Eliseo
El Senado, Cámara posible de las autonomías/Eliseo Aja
En: Revista de Estudios Políticos (1980), n. 17; p. 2766
Sign: r 110

ALBERTI ROVIRA, Enoch

111
 La representación territorial/Enoch Alberti Rovira
En: Fundamentos.-Oviedo.- n. 3 (2004), p. 279-330
Sign: r502

ALONSO DE ANTONIO, José Antonio

La reforma del Senado/José Antonio Alonso de Antonio
En: Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Madrid. n.
88 (199697), p. 920
Sign: r 419

ALVAREZ VÉLEZ, María Isabel

La configuración del estado constitucional. Breve estudio sobre el estado de las
autonomías y el senado como cámara territorial/Mª Isabel Alvarez Vélez
En: Icade. Madrid. n. 58 (en.abr. 2003), p. 165180
Sign: r91

ARBOS, Xavier
El Senado : Marco constitucional y propuestas de reforma/Xavier Arbos
En: Revista de las Cortes Generales (1991), n. 24; p. 738
Sign: r 269

ARGULLOL, Enrique
El desarrollo del autogobierno/Enrique Argullol
En: Claves de Razón Práctica.Madrid. n. 125 (sept. 2002), p. 2832
Sign: r663

ASTARLOA VILLENA, Francisco

El debate en torno a la estructura territorial del Estado y el modelo de Senado:
una constante en la historia constitucional española/Francisco Astarloa Villena
En: Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol.-Valencia.- n.
40
(2002), p. 57-68
Sign: r380

BARRERO VALVERDE, Juán Ignacio

Las relaciones entre el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas/Juán Ignacio Barrero Valverde
En: Corts. Anuario de Derecho Parlamentario.Valencia. n. 6 extra (1998), p. 6577
Sign: r 363
112
 BARRERO VALVERDE, Juán Ignacio
La reforma del Senado en el marco de la Constitución de 1978/Juán Ignacio
Barrero Valverde
En: Veintiuno. Revista de Pensamiento y Cultura.Madrid. n. 40 (19981999), p.
6170
Sign: r 238

BILBAO ARRESE, J. Mario

La reforma constitucional de la composición del Senado/J. Mario Bilbao Arrese
En: Revista de las Cortes Generales (1994), n. 33; p. 185197
Sign: r 269

BLANCO VALDÉS, Roberto

La reforma del Senado/Roberto Blanco Valdés
En: Claves de Razón Práctica.-Madrid.- n. 151 (abr. 2005), p. 41-46
Sign: r663

BON, Pierre
Espagne [Chronique de vie administrative]/Pierre Bon
En: Annuaire Europeen d'Administration Publique (1993); p. 343352
Sign: r 230

BOUZABREY, Luis
Hipótesis para una reforma del Senado/Luis BouzaBrey
En: Autonomies. Revista Catalana de Derecho Público (1987), n. 6; p. 5165
Sign: r 492

CALZADA CONDE, Rogelia

El Senado español: ¿auténtica cámara de representación territorial?/Rogelia
Calzada Conde, Javier Ruiperez Alamillo
En: Revista Jurídica de Navarra (1988), n. 6; p. 123131
Sign: r 548

CAMACHO GONZÁLEZ, Carmen

La iniciativa de las comunidades autónomas en la celebración de tratados
internacionales/Carmen Camacho González
En: Autonomies: Revista Catalana de Derecho Público. Barcelona. n. 21 (dic.
1996), p. 315329

113
 Sign: r 492

CASTEDO ALVAREZ, Fernando

Sobre la cuestión autonómica/Fernando Castedo Alvarez
En: Tapia: Publicación para el mundo del derecho (1988), n. 43; p. 4648
Sign: r 493

CASTELLS, José Manuel

El presente momento en la participación de las Comunidades Autónomas en las
Instituciones y órganos centrales/José Manuel Castells
Bibliografía: p. 4849
En: Revista Vasca de Administración Pública. Oñati. n. 47I (en.abr. 1997), p. 3549
Sign: r 415

COALICIÓN CANARIA
El Senado como Cámara de representación territorial
En: Tribuna Autonómica y Municipal.Madrid. n. 9 (mayo 2001), p. 5056
Sign: r 374

ELIZALDE, José
El Senado como Cámara de representación territorial en el Estado autonómico:
Una perspectiva comparada/José Elizalde
En: Revista de Política Comparada (1981), n. 6; p. 195214
Sign: rm 105

ESPAÑA. Cortes Generales. Senado. Grupo Parlamentario Popular

Propuesta del PP para la reforma del Senado / presentado a los medios por el
portavoz Esteban González Pons
En: Tribuna Autonómica y Municipal.- Madrid.- n. 6 (feb. 2001), p. 16-25
Sign: r 374

ESPAÑA. Cortes Generales. Senado. Secretaría General

Dictamen sobre la representación de Senadores que corresponde a la Comunidad
Autónoma de Cataluña, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.5 de la
Constitución
En: Revista de las Cortes Generales (1984), n. 2; p. 133143
Sign: r 269

ESPAÑA. Cortes Generales. Senado. Secretaría General

114
 Nota sobre la duración del mandato de los Senadores designados por las
Comunidades Autónomas en aplicación del artículo 69.5 de la Constitución
En: Revista de las Cortes Generales (1984), n. 2; p. 145150
Sign: r 269

FERNÁNDEZ-CARNICERO, Claro J.
El territorio del Estado y su relevancia constitucional/Claro J. Fernández-Carnicero
En: Revista de las Cortes Generales.-Madrid.- n. 58 (2003), p. 39-53
Sign: r269

FERNÁNDEZMIRANDA ALONSO, Faustino

Los problemas de la distribución territorial del poder en España: la reforma del
Senado/Faustino FernándezMiranda Alonso
En: Revista de Derecho Político (1991), n. 34; p. 71121
Sign: abr 103

FERNÁNDEZ MANJÓN, Desiderio

El Senado y la configuración de una diversidad territorial. Apuntes históricos y
situación actual/Desiderio Fernández Manjón
En: BFD. Boletín de la Facultad de Derecho. UNED. Madrid. n. 21 (2003), p. 1549
Sign: r181

FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. Reflexiones en torno a la reforma

constitucional del Senado. Revista de las Cortes Generales. Madrid. n. 37 (1996), p.
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FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. Reflexiones en torno a la reforma
constitucional del Senado. Revista de Derecho Político. Madrid. n. 42 (1996), p. 35-
53
FONTÁN, Antonio. El Senado de las Autonomías. Nueva Revista de Política,
Cultura y Arte (1991), n. 19; p. 6-10
FRAGA IRIBARNE, Manuel. La reforma del Senado. La Ley. Revista Jurídica
Española de Doctrina, Jurisprudencia y Bibliografía. Madrid. n. 4182 (1996), p. 12
FRANCH I FERRER, Vicent y Martín Cubas, Joaquín. Reflexiones en torno a la
posible reforma del sistema de asignación de escaños en el Senado. Cuadernos
Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol. Valencia. n. 18-19 (1997), p.
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GARCÍA DE LA OLIVA, África. La cooperación documental entre las Cortes
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GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier. Los grupos territoriales del Senado. Revista de
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115
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C. ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

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2. Managing Across Levels of Government. OECD.
http://www.oecd.org/EN/document/0,,EN-document-0-nodirectorate-US-28-
20120-0,00.html
3. Administrative and Civil Service Reform. World Bank. Índice por países
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
4. Administrative and Civil Service Reform. World Bank. Virtual Network.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/vnetpartners.htm
5. Congresos Internacionales sobre la Reforma del Estado y de la Administración
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http://www.clad.org.ve
6. Quality Conference for Public Administrations in the EU. 2002. Copenhague.
Innovation, change, partnership. http://www.2qconference.org
7. Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. European Group of Public
Administration. Annual Conference. Postdam 2002. The European administrative
space: governance in diversity.
http://www.iiasiisa.be/egpa/agpotsdam/agpots.htm
8. United Nations on line Network in Public Administration and Finances. United
Nations Committee of Experts on Public Administration. http://www.unpan.org/

1. Organización territorial

1. ALEMANIA
1. Competencias de la Federación (por temas) http://www.bund.de/Verwaltung-in-
Deutschland/Bund/Die-Bundesverwaltung-thematisch-.6375.htm
2. Der Dezentralisierungsprozeß in Deutschland (Proceso de descentralización en
Alemania) http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/allemagne_en.pdf (inglés)
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/allemagne_de.pdf (alemán)
3. Managing across levels of government. Germany. 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004192.pdf

2. AUSTRALIA:
1. Managing across levels of government. Australia. 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004216.pdf

3. AUSTRIA:
1. Der Dezentralisierungsprozeß in Österreich (Proceso de descentralización en
Austria) http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/autriche_de.pdf (alemán)
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/autriche_en.pdf (inglés)
2. Bundesverwaltung on line (Organización del gobierno de la Federación)
http://www.austria.gv.at/
3. Behördenorganisation ( Organización de la Administración Federal)
http://www.aeiou.at/aeiou.encyclop.b/b264830.htm

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4. Managing Across Levels of Government. Austria. 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004214.pdf

4. BÉLGICA:
1. Devolution in Belgium (el proceso de devolución en Bélgica)
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/belgique_en.pdf
2. Managing across levels of government. OCDE 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004200.pdf
3. Organisation of the state (Organización del Estado)
http://www.belgium.be/eportal/application?
origin=hardcodedAboutBelgiumNavTeaser.jsp&event=bea.portal.framework.inter
nal.refresh&pageid=indexPage&navId=2679

5. CANADÁ:
1. Managing across levels of goverment. Canada. Country reports. OECD, 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004202.pdf

6. DINAMARCA:
1. The administrative infrastructure (La infraestructura administrativa), Ministerio de
Asuntos Exteriores http://www.denmark.dk/servlet/page?
_pageid=80&_dad=portal30&_schema=PORTAL30&_fsiteid=175&_fid=186696&p
age_id=1&_feditor=0&folder.p_show_id=186696
2. Municipalities and counties in Denmark: tasks and. Ministerio de Interior 2002.
http://www.im.dk/publikationer/Municipalities/html/index.htm
3. Managing across levels of goverment. Denmark. OECD 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004194.pdf

7. ESTADOS UNIDOS:
1. “Managing accross levels of Government. United States” OECD, 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004157.pdf

8. FINLANDIA:
1. Managing across levels of government. 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004196.pdf
2. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/finlande_en.pdf

9. FRANCIA:
1. Les dossiers d'actualité. Dossier décentralisation: vers une "République des
proximités". http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?ref=35747
2. PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE. Conseil des ministres. Service de
presse de la Présidence de la République 16 octobre 2002. http://www.premier-
ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?ref=36320&txt=1

121
3. Décentralisation : le Premier ministre présente le "second acte" de la réforme.
http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?ref=38546
4. La centralisation : un processus historique de construction de l'Etat.
http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?ref=35759
5. Les collectivités territoriales. http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?
ref=6744
6. Le bilan et les perspectives de la décentralisation. Mise en ouvre depuis 1982.
Hugues Portelli. http://www.senat.fr/colloques/france-japon/france-
japon4.html#toc29
7. La France: Processus de décentralisation (Cuadro)
http://www.cor.eu.int/fr/docu/etud/france_fr.pdf
8. Managing across levels of government. 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004198.pdf

9. GRECIA:
1. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/greece_en.pdf
2. Managing across levels of government. OECD, 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004184.pdf

11. HOLANDA:
1. Managing across levels of government. 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004182.pdf
2. Esquema de organización territorial. http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/pays-
bas_en.pdf

12. IRLANDA:
1. “Managing across levels of government: Ireland” OCDE 1997
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004188.pdf
2. “Local Government in Ireland” http://www.environ.ie/localindex.html

13. ITALIA:
1. Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. "Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24
ottobre 2001. http://www.senato.it/parlam/leggi/eleletip.htm
2. Senato, Commissone Affari Costituzionali. Audizione del 22 gennaio 2002. Legge
Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. "Modifiche al Titolo V della Parte Seconda
della Costituzione".
http://www.confindustria.it/Comunica/audpar.nsf/023098abacc5c18fc1256848005
2396e/b5b9a49c462f28cec1256b59003c02a4?OpenDocument
3. Conferenza Unificata. Presidenza del Consiglio dei Ministri. Italia, 2001.
http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/federalismo/Intesa%20inter-
istituzionale.pdf
4. “Managing across levels of government: Italy”. OCDE, 1997.
122
 http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004190.pdf
5. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/italy_en.pdf

14. LUXEMBURGO:
1. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/luxembourg_en.pdf
2. Managing across levels of government.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004178.pdf

15. NORUEGA:
1. Managing across levels of government. Norway. OECD, 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004166.pdf

16. NUEVA ZELANDA:

1. “Local and Regional Councils” (Consejos locales y regionales)
www.govt.nz/en/search/topic-service-single-record/?urn=urn:nzgls-
sn:100002:1000022
2. Administración local http://lgnz.co.nz
3. Managing across levels of government.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004168.pdf

17. PORTUGAL:
1. Informe OCDE Portugal 2000
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/Portugal.pdf
2. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/portugal_en.pdf
3. Página del gobierno(inglés) http://www.portugal.gov.pt/en/
4. Managing across levels of government.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004172.pdf

18. SUECIA:
1. Managing across levels of government. Sweden. OECD, 1997.
http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007226.pdf
2. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/sweden_en.pdf

19. REINO UNIDO:

1. “Devolution. Summary of which matters are devolved in Scotland, Wales and
Northern Ireland and which remain with the UK Government and Parliament”
(Gobierno, 2002) http://www.devolution.odpm.gov.uk/settlements/index.htm

123
2. LIBRO BLANCO: Plan de transformación de las regiones inglesas (Gobierno,
2002). “White Paper Your Region, Your Choice: Revitalising the English Regions”
http://www.regions.odpm.gov.uk/governance/whitepaper/index.htm
3. “Your Region, Your Choice: Revitalising the English Regions. Regional
Assemblies (Preparations) Bill” (2003)
http://www.regions.odpm.gov.uk/governance/prepbill/index.htm
4. “Managing across levels of government: United Kingdom”. OCDE, 1999.
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004164.pdf
5. Esquema de organización territorial.
http://www.cor.eu.int/es/docu/etud/uk_after97_en.pdf

2. Modernización de la Administración

1. ALEMANIA:
1. OCDE (2000): Germany. Country Report. Symposium Government of the future.
Getting from here to there (Informe de la OCDE sobre reforma administrativa en
Alemania hasta 1999). (OCDE, 2000).
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/Germany.pdf
2. Moderner Staat, moderne Verwaltung (Estado moderno, Administración
moderna) GOBIERNO FEDERAL (1999): www.staat-modern.de (alemán)
3. http://www.staat-modern.de/pk270202/presse/index.html (inglés)
4. Bilanz 2002 des Programms der Bundesregierung "Moderner Staat - Moderne
Verwaltung. Innernministre Otto Schily ( Evaluación del proceso de Reforma
Administrativa (Ministro de Interior, Febrero 2002). http://www.staat-
modern.de/pk270202/presse/index.html
5. Modern State modern Administration Progress Report 2002 (informe completo de
la evaluación del proceso de reforma 2002) inglés http://www.staat-
modern.de/pk270202/presse/index.html

2. AUSTRALIA:
1. Profiles of government and administrative structures (1992).
http://www1.oecd.org/puma/country/Profiles/AustraliaGB.pdf
2. Institutional responsibility for public management reform (1998).
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000au.htm#Annex B.
3. Australia. Country Reform Summaries. G. DIXON. 2001.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
4. Public management developments in Australia (2000).
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000au.htm#Annex A.
5. Examples of recent public management initiatives in Australia:
http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/australia/budget.htm#Strategic
Alliance For Property Portfolio Management.
6. PUMA (OECD) Reports with a Section on Australia.
http://www1.oecd.org/puma/country/australia.htm#Reports

124
3. AUSTRIA:
1. Verwaltungsreform (Programa de reforma de la Administración)
http://www.bmols.gv.at/frameref.html
2. Dokumenten zur Verwaltungsinnovation Documentos sobre nuevas medidas en
la Administración. http://verwaltungheute.wienerzeitung.at/dokumente.htm

4. BÉLGICA:
1. Plan Copernicus (Plan de reforma de la Administración) http://www.copernic-
us.be/

5. CANADÁ:
1. Project on strategic review and reform. Canada Country Paper. OCDE,
1999.http://www1.oecd.org/puma/strat/Symposium/Canada.pdf
2. Repenser le rôle de l’Etat. Un gouvernement pour les Canadiens. Conseil du
Trèsor du Canada. Ministère de Approvisionnements et Services, Ministre de
Travaux publics et Services gouvemementaux, Ottawa, Canadá. Fèvrier, 1997.
http://www.tbs-sct.gc.ca/report/dwnld/gfcf.pdf
3. Country Report. Canada. Symposium Government of the future. Gettin from here
to there. Canada. OCDE, 2000.
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/doclist.htm#Country reports
4. DIXON, G. Country Reform Summaries. Canada. World Bank, 2001.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm.
5. Canada’s Performance 2002. President of Treasury Board’s Eighth Annual report
to Parliament on government performance. Treasury Board of Canada, 2002.
http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/02/dwnld/cp-rc_e.pdf
6. Regulatory Reform in Canada. Government Capacity to Assure High Quality
Regulation. OECD Reviews of Regulatory Reform. OECD, 2002.
http://www.oecd.org/pdf/M00034000/M00034775.pdf
7. Página General: Government of Quebec’s Regulatory Reform.
http://www.cex.gouv.qc.ca/dereg/anglais/index.html

6. DINAMARCA:
1. E-government. Programa de Modernización.
http://www.moderniseringsprogram.dk/visArtikel.asp?artikelID=5166
2. Citizens at the wheel (Ciudadanos en marcha).
http://www.moderniseringsprogram.dk/visPublikationesForside.asp?
artikelID=5173
3. The modernisation of the public sector (La modernización del Sector Público).
Ministerio de Finanzas http://www.fm.dk/visArtikel.asp?artikelID=3716
4. Programa de modernización. Gobierno 2002.
http://www.moderniseringsprogram.dk/visArtikel.asp?artikelID=5164
5. Simplification of rules (Simplificación de normas).
http://www.fm.dk/visArtikel.asp?artikelID=3610

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7. ESTADOS UNIDOS:
1. “Public management information on the United States” OCDE (1992)
http://www1.oecd.org/puma/country/us.htm
2. “The U.S Reform Experience: The National Performance Review” (1997, John
Kamensky) http://www.indiana.edu/~csrc/kamen1.html
3. United States. Country Reform Summaries. World Bank ( SHIELDS W.,2001).
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
4. “Regulatory Reform in the United States” (OCDE, 1999)
http://www1.oecd.org/puma/regref/index.htm

8. FINLANDIA:
1. The new Constitution of Finland. http://www.om.fi/constitution
2. Standpoint of the Ministerial Steering Group to the Reform of Central
Government. http://www.vn.fi/vn/vm/english/public_management/centadmin.pdf
3. OCDE (2000): Finland. Country Report. Symposium Government of the future.
Gettin from here to there ….,
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/doclist.htm#Country reports.
4. TIHONEN S. (2001). Finland. Country Reform Summaries. World Bank.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
5. Public management information on Finland
http://www1.oecd.org/puma/country/finland.htm
6. Information Services- VALTIPA Network.
http://www.vn.fi/vm/english/public_management/valtipa.htm

9. FRANCIA:
1. Évolutions dans la gestion publique en France.
http://www1.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report98/surv98fr-fr.htm
2. Documentación de carácter general. http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/publications_index.htm
3. COMITÉ INTERMINISTÉRIEL POUR LA REFORME DE L’ETAT. Relevé de
décisions, 2001. http://www.formation.ssi.gouv.fr/documents/toutlecire.pdf
4. DÉLÉGATION INTERMINISTÉRIELLE À LA RÉFORME DE L'ETAT (2001):
Synthèse des bilans annuels des programmes pluriannuels de modernisation des
ministères. http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/rapports/ppm99/rapportppm.rtf
5. "S'engager sur la qualité de service" - 1996 http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/guidequaliteservice.pdf
6. Bilan sur la contractualisation dans les administrations de l'Etat - Juin 2002
http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/BilanContractualisation.pdf
7. Le contrôle de gestion dans les administrations de l'État - Éléments de
méthodologie - Juin 2002 http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/mementoDISdef.pdf
8. "Piloter la qualité" http://www.fonction-

126
 publique.gouv.fr/communications/guides/piloterlaqualite.pdf
9. "Optimiser les processus" http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/piloterlaqualite.pdf
10. "Fonctionnement et résultats des administrations : Autoévaluer son service"
http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/GuideAutoEvaluationIntegral.pdf
11. "S'engager sur la qualité de service" http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/guidequaliteservice.pdf
12. "Développer un système d'information territorial" http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/SIT/guide_sommaire.htm
13. Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation -
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=024000213&brp_file=0000.pdf
14. Rapport de synthèse des bilans annuels des Programmes Pluriannuels de
Modernisation http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=024000052&brp_file=0000.pdf

10. GRECIA:
1. Recent public management initiatives in greece (OCDE)
http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/gr.htm

11. HOLANDA:
2. HOETJES BJS. Netherlands. Country Reform Summaries. World Bank. 2000.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/countrysummaries.htm
3. NOMDEM K. (1998): La modernisation administrative aux Pays-Bas. IEAP.
http://www.belspo.be/belspo/ostc/geninfo/publ/pub_ostc/modern/annexe/ann5.pdf
4. OCDE (2000): Netherlands. Country Report. Symposium Government of the
future. Gettin from here to there ….,
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/doclist.htm#Countryreports.
5. Public management initiatives in the Netherlands. 1998.
http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/nl.htm
6. Public management developments in The Netherlands.
http://www1.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report98/surv98nl.htm#K
7. Strategic Review and Reform.
http://www1.oecd.org/puma/strat/Symposium/Netherlands.pdf
8. Citizen and government in the information society. The need for institutional
innovation.
http://www.minbzk.nl/contents/pages/00012563/citizen_government_information_
society_9-01.pdf

12. IRLANDA:
1. “Public Management: Profiles” (1992) Documento general con características

127
 sobre el Estado irlandés
http://www1.oecd.org/puma/country/Profiles/IrelandGB.pdf
2. “Deliverinng Better Government” (1996)
http://www.taoiseach.gov.ie/viewitem.asp?id=1474&lang=ENG
3. “Modernisation de l’administration publique en Irlande” (1998)
http://www.belspo.be/belspo/ostc/geninfo/publ/pub_ostc/modern/annexe/ann4.pdf
4. “Evaluation of the Progress of the Strategic Management Initiative. Delivering
Better Government Modernisation Programme” (2002).
http://www.taoiseach.gov.ie/upload/publications/1150.pdf
5. “Implementation of the Strategy Statement to 31 December 2003” (2002)
http://www.taoiseach.gov.ie/viewitem.asp?id=2110&lang=ENG
6. “Public Management Profile. Ireland” (OECD, 1992)
http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004137.pdf
7. “Ireland: modernising the Public Service” (OECD, 1999)
http://www.oecd.org/pdf/M00023000/M00023819.pdf

13. ITALIA:
1. Propuestas para el cambio en las Administraciones Públicas, Presidencia del
Consejo de Ministros, Cantieri para el cambio en las Administraciones Públicas.
Departamento de la Función Pública. http://www.cantieripa.it/allegati/01.pdf
2. Review dell’OCSE della riforma della regolazione in Italia. OCDE, January, 2001.
http://www1.oecd.org/publications/e-book/4201066E5.PDF
3. Ejemplos de iniciativas recientes sobre management público en Italia, OCDE,
2001. http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/it.htm
4. OECD Review on Regulatory Reform in Italy, 2001 (update). OECD, 2001.
http://www1.oecd.org/puma/regref/index.htm
5. Public Administration Reform and government responsiveness to citizens in Italy.
OCDE, 1997. http://www.oecd.org/pdf/M00004000/M00004248.pdf
6. Commissione Parlamentare per la reforma amministrativa. Indagine conoscitiva
su problemi e prospettive derivanti dalla prima fase di attuazione della delega al
Governo per la riforma amministrativa.
http://www.senato.it/parlam/bicam/14/rifammin/Resoconti%20stenografici/sten1_
%20cerulli_irelli.pdf

14. LUXEMBURGO:
1. Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative (Ministerio de
la función pública y de la reforma administrativa) http://www.etat.lu/MFP/
2. Reforme administrative - conference de presse du 15 novembre 2002
(presentación de la reforma administrativa)
http://www.etat.lu/MFP/reforme_administrative_conf_presse.htm

15. NORUEGA:
1. Strategic Review and Reform. Norway Country Report. OECD, 1999.
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/Norway.pdf

128
2. Strategic Review and Reform. Norway. Country Report. Symposium Government
of the future. Gettin from here to there. Ministry of Labour and Government
Administration. Oslo, May 1999. OCDE, 1999.
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/Norway.pdf
3. "Norway 2030: the use of future studies in public management reform”. Norway,
Administration Departmente, June. 1998.
http://odin.dep.no/odinarkiv/norsk/dep/aad/1997/publ/002005-990344/index-
hov001-b-n-a.html
4. Public Administration Reform: The Case of Norway. By Svein Eriksen, Deputy
director general, The Directorate of Public Management. Oslo, Norway, 1997.
http://www.statskonsult.no/aktuelt/historie/enotat1/index.htm
5. Satskonsult in 2000. Jon Blaalid, Director General. March, 2001.
http://www.statskonsult.no/english/in20/aarsmeldingt_2000_eng.pdf
6. Página General: Official Documentation and Information from Norway (ODIN).
http://odin.dep.no/odin/

16. NUEVA ZELANDA:

1. “Public management Information on New Zeland” (sector público y reforma de la
Administración). OCDE www.1.ocde.org/puma/country/newzeland.htm
2. “New Zealand”.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/rsNewZealand.pdf
3. Report of the Advisory Group On “The review of the center”.
http://www.executive.govt.nz/minister/mallard/ssc/review_of_centre.pdf

17. PORTUGAL:
1. Programa do XV Governo Constitucional
http://www.portugal.gov.pt/pt/Programa+do+Governo/programa_p001.htm

18. SUECIA:
2. Issues and developments in Public Management. Sweden -2000. OCDE, 2001.
http://www.oecd.org/pdf/M00006000/M00006358.pdf
3. The Swedish central government in transition. The Swedish Agency for
Administrative Development, 1999. http://www.statskontoret.se/pdf/199915A.pdf

19. REINO UNIDO:

1. Principles of Public Service Reform. http://www.pm.gov.uk/files/pdf/Principles.pdf
2. The Principles of Customer Feedback.
http://www.pm.gov.uk/files/pdf/cust_feedback_principles.19.05.pdf
3. Measuring Customer Satisfaction.
http://www.pm.gov.uk/files/pdf/MeasuringCustomerSatisfaction.PDF
4. Departmental Change Programme.
http://www.pm.gov.uk/files/word/DCP_generic.doc
5. “Strategic review and reform. The UK perspective” (OECD, 2000). Modificación

129
 estratégica y reforma: la perspectiva del Reino Unido (OCDE, 2000)
http://www1.oecd.org/puma/strat/symposium/UK.pdf

3. Administración electrónica

1. Alemania:
1. BundOnline 2005: die eGovernment-Initiative der Bundesregierung (Programa de
implantación de la Administración Electrónica. Bund online 2005. GOBIERNO
FEDERAL 2001. www.bundOnline2005.de (alemán)
http://www.bund.de/Service/english-.6118.htm (inglés).
2. Behörden im Netz (Directorio de la Administración de la Federación)
http://www.bund.de/Wir_ueber_uns/Anschriftenverzeichnis-.5569.htm
3. Internet für alle (Internet para todos). Proyecto de la la Federación para fomentar
el uso de Internet http://www.bundesregierung.de/Themen-A-
Z/Informationsgesellschaft-,3798/Initiative-Internet-fuer-alle.htm

2. Australia:
1. Strategic Framework for the Information Economy.
http://www.govonline.gov.au/projects/framework/index.htm

3. Austria:
1. Österreich 2001: Der österreichische Aktionsplan zur e-Europe-Initiative.
Implementación en Austria del plan de acción e-europe 2002
http://verwaltungheute.wienerzeitung.at/eeuropeaustria01.pdf

4. BÉLGICA:
1. About e- government Descripción general
http://www.belgium.be/eportal/application?
languageRedirected=yes&navId=5449&origin=aboutBelgium.jsp&pageid=indexPa
ge&event=bea.portal.framework.internal.refresh

5. Canadá:
1. An integrated management goverment for managing IM/IT investments. Canadá.
Management of large IT proyects. OCDE, Expert meeting, París, 26 y 27 octubre,
2000. http://www1.oecd.org/puma/Risk/Canada
2. Transforming government to serve canadians betterReport of the Government
On-Line Advisory Panel to the President of the Treasury Board of Canada.
Treasury Board of Canada. Government of Canada. December 11, 2002.
http://www.gol-ged.gc.ca/pnl-grp/reports/second/transform/transform_e.pdf
3. Coordination Gouvernementales des technologies d l’information. Portrait des
technologies de l’information au gouverment du Québec. Cahier d’indicateurs
1994/1995, 1995/1996. Canada, Secretariat du Conseil du Trésor, 1997.
http://www.tresor.gouv.qc.ca/doc/acrobat/indic.pdf
130
4. Ley relativa al marco jurídico de las tecnologías de la información. Proyecto de
Ley nº 161, (2001, Capítulo 32). Presentado el 14 de noviembre de 2000,
adoptado el 21 de junio de 2001, sancionado el 21 de junio de 2001. Asamblea
Nacional, Trigésimo sexta legislatura.
http://www.autoroute.gouv.qc.ca/loi_en_ligne/loi/ley_161%20es.pdf (en español)
http://www.autoroute.gouv.qc.ca/loi_en_ligne/loi/bill%20161_english.pdf (en
inglés)
5. Página General: Portal sobre las tecnologías de la información en el Gobierno de
Canadá. http://www.autoroute.gouv.qc.ca/publica/pub_portrait.htm

6. Dinamarca:
1. E-government. Ministerio de Finanzas Danés. Expone el proceso de digitalización
de la Administración. Enlaces a otras páginas relacionadas.
http://www.fm.dk/visArtikel.asp?artikelID=3563
2. Project E-government (Proyecto Administración electrónica). Página propia del
proyecto, con un amplio desarrollo del origen, objetivos, estrategia y contenido
del programa. http://www.e.gov.dk/sitemod/design/layouts/default/index.asp?
pid=1250

7. Estados Unidos:
1. “E-government Act of 2002” (Ley del Gobierno Electrónico de 2002)
http://csrc.nist.gov/policies/HR2458-final.pdf
2. “EGOV: The Official Web Site of the President’s E-Government”
http://www.whitehouse.gov/omb/egov/
3. “FIRSTGOV.gov: the U.S Government’s Official Web Portal”
http://www.firstgov.gov/

8. Finlandia:
1. Case Study Itafit - Finnish Electronic Identity Card - Fineid Card.
http://www.minbzk.nl/contents/pages/00015514/caseverslag_itafit_uk_12-99.pdf
2. Act on Electronic Service in the Administration. http://www.om.fi/2838.htm
3. Finland as an Information Society
http://www.vn.fi/vm/english/public_management/information_society.pdf
4. Information Technology within the Government 2000.
http://www.vn.fi/vm/kehittaminen/tietohallinto/vmraportti2000.PDF
5. Policy Decision of the Council of State on the Development of Information
Management of State Administration
http://www.vn.fi/vm/english/public_management/008700.pdf
6. IT Co-ordination and Public Management Reform A Comparison between Finland
and Norway. http://www.vn.fi/vm/julkaisut/tutkimuksetjaselvitykset/pdf/rr42000.pdf

9. Francia:
1. Livre blanc sur l'administration électronique et la protection des données
personnelles - http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?

131
 brp_ref=024000100&brp_file=0000.pdf
2. L'Hyper-République : bâtir l'administration en réseau autour du citoyen
http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/rapdelacoste/sommaire.htm
3. "Bien répondre au courrier électronique des citoyens" http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/courrierelectronique.pdf
4. Le développement des sites internet des services de l'Etat : évaluation 2001
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=014000796&brp_file=0000.pdf
5. Le développement des sites internet des services de l'Etat : évaluation 2000
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=014000412&brp_file=0000.pdf

10. HOLANDA:
1. Electronic government action programme.
http://www.minbzk.nl/contents/pages/00017104/electronicgovernmentactionprogr
amme.pdf
2. 25% electronic public service delivery in the Netherlands.
http://www.minbzk.nl/contents/pages/00015505/summary_nei-report_1-01.pdf
3. Contract with the future: A vision on the electronic relationship between
government and citizen.
http://www.minbzk.nl/contents/pages/00014852/contract_with_future_5-00.pdf

11. IRLANDA:
1. “Implementing the Information Society: in Ireland: An Action Plan” (1999)
http://www.taoiseach.gov.ie/upload/publications/238.pdf
2. “New Connections.Action Plan”(2002)
http://www.taoiseach.irlgov.ie/upload/publications/1153.pdf
3. “New Connections- A Strategy to realise the potential of the Information Society”
(2002) http://www.taoiseach.gov.ie/viewitem.asp?id=1153&lang=ENG
4. “New Connections-First Progress Report”(2003)
http://www.taoiseach.gov.ie/viewitem.asp?id=2124&lang=ENG
5. “E Government. Dublin Castle briefing December 9th, 2002” (2002)
http://www.taoiseach.gov.ie/viewitem.asp?id=2102&lang=ENG
6. REACH (página general de la agencia independiente del Gobierno, Reach, que
se creó para dar apoyo e impulso a la aplicación de las medidas e iniciativas de
eGovernment, en el marco del “Information Society Action Plan”).
http://www.reach.ie/
7. OASIS: “On-line Access to Services, Information and Support” pensada para que
ciudadanos puedan acceder desde este portal a toda la información sobre los
servicios del Estado http://oasis.gov.ie/

12. ITALIA:
1. Observatorio sobre el impacto de las tecnologías de la información y de la
comunicación en las Administraciones Públicas. Departamento de la Función

132
 Pública, Oficina de la innovación en las Administraciones Públicas, Presidencia
del Consejo de Ministros, Roma, mayo 2002.
http://www.cantieripa.it/allegati/Impatto_delle_ITC_sulle_P.A.[Gullo].doc
2. Desarrollo del Knowledge Management en las Administraciones Públicas.
Presidencia del Consejo de Ministros, Departamento de la Función Pública,
Roma, octubre 2001.
http://www.cantieripa.it/allegati/KnowledgeManagementnella
%20PAReportfinale.PDF
3. Guía para la utilización de la consulenza organizativa y directiva. Como las
Administraciones Públicas pueden obtener lo mejor de la consulenza.
Presidencia del Consejo de Ministros, Departamento de la Función Pública,
Asociación de las sociedades de consultoría organizativa y directiva, 2001.
http://www.cantieripa.it/allegati/Guida_consulenza.pdf
4. Rapporto sull’actività svolta dall’Autorità per l’Informatica nella Pubblica
Amministrazione. Relaziona annuale 2001. (Vol. I).
http://www.aipa.it/servizi[3/pubblicazioni[5/relazioni[4/relatt01.pdf
5. Relazione annuale 2001. Lo stato dell’informatizzazione nella Pubblica
Amministrazione. (Vol.II).
http://www.aipa.it/attivita[2/rapportiannuali[3/consuntivo2001[1/Relazione2001.pdf

13. LUXEMBURGO:
1. eLuxembourg (Plan del gobierno para la implantación de la Administración
electrónica) http://www.eluxembourg.lu/

14. NORUEGA:
1. Country report from Norway. Puma, Management of large public sector IT, project
in Norway. Assistant director general Pal Sorgaard, PhD. Statskonsult,
Directorate of Public Management, Norway.
http://www1.oecd.org/puma/Risk/Norway/index.htm
2. Strenthening government-citizen connections: Using consensus conferences on
genetially modified food in Norway. PUMA, 2001.
http://www1.oecd.org/puma/citizens/pubs/Norway.pdf
3. Portals in Practice. Experiences of stablishing and operating portals.
Memorandum 2002. Oslo, 2002.
http://www.statskonsult.no/publik/publikasjoner/n2002-01/n2001-01-
%20engelsk.pdf
4. Strategy for ICT in the public sector
http://odin.dep.no/archive/aadvedlegg/01/05/IKT_e014.pdf

15. NUEVA ZELANDA:

1. “E-government”. Programa de gobierno electrónico de Nueva Zelanda. www.e-
government.govt.nz

16. PORTUGAL:
1. Portal da administraçao publica portuguesa (Portal de la Administración)

133
 http://www.infocid.pt/
2. A “Iniciativa para a Reforma da Administração Pública a través de Sistemas e
Tecnologias da Informação” (iniciativa para la reforma de la Administración
Pública a través de sistemas de tecnologías de información)
http://www.ina.pt/irap/
3. Direcçao Geral de Administraçao Pública (Dirección General para la
Administración Pública) www.dgap.gov.pt

17. SUECIA:
1. Interconnected Goverment. A proposal for strenghtening central co-ordination of
e-goverment development efforts. Statskontoret (The Swedish Agency por Public
Management). May, 2002. http://www.statskontoret.se/pdf/200207B.pdf
2. SHS (Spridnings och HämtningSystem). Swedish National Infraestructure for data
dissemination. Technical Description. Statskontoret (The Swedish Agency por
Public Management), 2002. http://www.statskontoret.se/gel/technical.pdf
3. The 24/7 Agency : criteria for 24/7 agencies in the networked public
administration (Concept of 24-hour, seven-days-a-week government "24/7")
.Statskontoret, Swedish Government. 1999.
http://www.statskontoret.se/pdf/200041.pdf
4. Country report from Sweden. Expert meeting on management of large public
sector IT projects. París, 26-27 october, 2000. OCDE.
http://www1.oecd.org/puma/pubs/ITSweden.pdf
5. The feasibility study by Statskontoret shows that open software is a good
alternative for public administrations. Statskontoret (The Swedish Agency por
Public Management). February, 2003.
http://www.statskontoret.se/pressrum/press/2003/press030207english.htm

18. REINO UNIDO

1. “ In the service of Democracy. A consultation paper on policy for electronic
democracy”(July, 2002)
http://www.localegov.gov.uk/Nimoi/sites/ODMP/resources/20021127%20Final
%20NS%20with%20cover.pdf
2. “UK ONLINE.GOV.UK”
http://www.ukonline.gov.uk/Home/HOHome/1,1031,~801b22~fs~en,00.html
3. “Office of the E-Envoy” http://www.e-envoy.gov.uk/
4. “E-democracy” http://www.edemocracy.gov.uk/

4. Recursos humanos:

1. ALEMANIA:
1. Bundesakademie für öffentliche Verwaltung im Bundesministerium des Innern

134
 (Academia federal para la función pública. Ministerio del Interior)
http://www.bakoev.de/
2. Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (Escuela de función
pública de la Federación) http://www.fhbund.de/E2W-
FHBund/internet.nsf/directframe/home?OpenDocument

2. Australia:
1. Human Resource Capability Development Program.
http://www.apsc.gov.au/publications01/hrmodel.htm
2. Human Resources Management.
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000au.htm#E.
3. Examples of initiatives in human resources management in Australia (2000).
http://www1.oecd.org/puma/focus/compend/australia/hrm.htm

3. Austria:
1. Der öffentliche Dienst in Österreich (la función pública en Austria)
http://www.bmols.gv.at/frameoeff.html

4. Bélgica:
1. Service public fédéral. Personel et organisation (Servicio público)
http://www.mazfp.fgov.be/
2. La structure du SPF Personnel et Organisation (Organigrama de la estructura de
la administración) http://www.mazfp.fgov.be/pointernet/fr/default_struc.htm
3. Human Resource Management.
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000be.htm#F.

5. Canadá:
1. Public Service Modernization Act (Bill C-25). House of Commons of Canada.
Febraury, 2003.
http://www.parl.gc.ca/PDF/37/2/parlbus/chambus/house/bills/government/C-
25_1.pdf
2. A Policy for Continuous Learning in the Public Service of Canada. Treasury Board
of Canada Secretariat. May, 2002. http://www.tbs-
sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/tb_856/dwnld/pclpsc-pacfpc_e.rtf
3. Performance Management Programme in the Canadian Federal Public Service.
Meeting on “Governing for Peformance in the Public Sector” (Germany High-
Level Symposium. Berlín, March 2002). OCDE, 2002.
http://www.oecd.org/EN/document/0,,EN-document-0-nodirectorate-no-20-24857-
0,00.html
4. “Les jalons vers le nouveau millénaire : Servir les intérêts du public”. Secrètariat
du Conseil du Tresour du Canada. Canada, 2000. http://www.tbs-
sct.gc.ca/pubs_pol/partners/milemill1_f.asp#note47

6. Dinamarca
135
1. Human Resources Management.
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000dk.htm#F.

7. Estados Unidos:
1. “The Federal Human Capital Act of 2001”.
http://www.napawash.org/aa_public_service/S.1603.pdf
2. “Strategic Plan 2002-2007” (The United States Office of Personnel Management)
http://www.opm.gov/gpra/opmgpra/sp2002/
3. “US Office of Personnel Management” http://www.opm.gov/
4. Civil Service Systems in comparative perspective.
http://www.indiana.edu/~csrc/csrc.html

8. Finlandia:
1. Civil Service Center. http://www.sivarikeskus.fi/english/guide-general.html
2. Human Resources Management.
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000fi.htm#F.

9. Francia:
1. La fonction publique et la réforme de l'État : Rapport annuel 2001 – 2002.
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=024000233&brp_file=0000.pdf
2. Rapport annuel 2000-2001. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-
bin/brp/telestats.cgi?brp_ref=014000697&brp_file=0000.pdf
3. "La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences" – 2001.
http://www.fonction-publique.gouv.fr/communications/guides/GPEECmethodo.pdf
4. "Aménager et réduire le temps de travail : les 35 heures dans la fonction publique
de l'État" – 2000. http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/guides/arttc.pdf
5. Classeur de pilotage précisant les modalités techniques de l'aménagement et de
la réduction du temps de travail dans la fonction publique" – 2000.
http://www.fonction-publique.gouv.fr/communications/guides/CLASS35H.PDF
6. "Guide pour l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique" –
1999. http://www.fonction-publique.gouv.fr/communications/guides/guidhand.pdf
7. Rapport sur la situation et les perspectives démographiques de la fonction
publique de l'État http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=024000388&brp_file=0000.pdf
8. Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=024000051&brp_file=0000.pdf
9. Rapport annuel du comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des
hommes au emplois supérieurs des fonctions publiques
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=024000097&brp_file=0000.pdf
10. Rapport annuel de l'Observatoire de l'emploi public 2001

136
 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=014000681&brp_file=0000.pdf
11. Le temps de travail dans les trois fonctions publiques, 1999. http://www.fonction-
publique.gouv.fr/communications/rapports/rapport_roche.htm
12. La gestion des ressources humaines .1998
Rapport présenté par M. SERCE VALLEMONT,
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-bin/brp/telestats.cgi?
brp_ref=994001673&brp_file=0000.pdf
13. Rapport du Conseil d'État : Le cumul d’activités et de rémunérations des agents
publics http://www.fonction-publique.gouv.fr/communications/rapports/cumul.pdf
14. L'encadrement supérieur des administrations de l'Etat - Jean-Pierre WEISS –
1996. Rapport au Premier ministre. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/cgi-
bin/brp/telestats.cgi?brp_ref=974062700&brp_file=0000.pdf

10. HOLANDA:
1. Employment structure of the Netherlands Public Sector.
http://www1.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report98/surv98nl.htm#Annex B
2. Workplace Transformation in the Dutch Civil Service. H. Wagenaar.
http://www.indiana.edu/~csrc/wagen1.html
3. A framework vision for supervision.
http://www.minbzk.nl/contents/pages/00012645/framework_for_supervision_10-
01.pdf
4. Civil Service Systems in comparative perspective.
http://www.indiana.edu/~csrc/csrc.html
5. Korsmit and Velders, Development of the Senior Public Service,
- http://www.indiana.edu/~csrc/korsmit1.html
- http://www.indiana.edu/~csrc/korstmit2.html
- http://www.indiana.edu/~csrc/korstmit3.html

11. IRLANDA:
1. “Quality Customer Service Action Plan 2001-2004: Responding to Your Needs”
(Office of the Civil Service and Local Appointments Commissioners)
http://www.publicjobs.gov.ie/Publications/English/publications.htm
2. “Human Resource Management” (Página del Gobierno)
http://www.taoiseach.gov.ie/policy_areas/public_service/hr_mang.asp?
lang=ENG&loc=58
3. “Human Resource Management” (dentro de la página general:
www.bettERCov.ie) http://www.bettergov.ie/thematic_areas/hr_mgmt/index.asp?
lang=ENG&loc=332
4. Office of the Civil Service and Local Appointments Commissioners.
http://www.publicjobs.gov.ie/
5. Institute of Public Administration http://www.ipa.ie

137
12. ITALIA:
1. Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Decreto
28 novembre di 2000. Dipartamento della Funzione Pubblica, Presidezia del
Consiglio dei Ministri, 2000.
http://www1.oecd.org/puma/ethics/pubs/ItalianComportamento.pdf
2. Human Resource Management.
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000it.htm#F.

13. Noruega:
The User Orientation Program. Norwegian Ministry of Labour and Government
Administration. Norway, 1999. http://odin.dep.no/odin/norsk/publ/rapporter/index-010-
b-n-a.html.

14. Nueva Zelanda:

1. “The New Zealand Civil Service”. http://www.indiana.edu/~csrc/mascar1.html
2. Brief History of Public Service Reform in New Zealand.
http://www.fta.dot.gov/research/implem/imtp/newzealand/history.htm

15. Suecia
1. Human Resources Management.
http://www1.oecd.org/puma/country/Surveys2000/surv2000se.htm#F.

16. Reino Unido:

1. “Qualifications in the Civil Service” (Gobierno, 2000) http://www.central-gov-
nto.org.uk/qualifications/default.htm
2. Framework for Human Resource Planning for e-Government' report - published
in June 2002.http://www.central-gov-
nto.org.uk/library/docs/pdf/framework_leaflet.pdf
3. Framework for Human Resource Planning for e-Government report - published in
May 2002.http://www.central-gov-nto.org.uk/library/docs/pdf/framework.pdf
4. Speech by Sir Richard Wilson (Secretary of the Cabinet) , 26 March 2002
“Portrait of a Profession Revisited” http://www.cabinet-office.gov.uk/min-
org/senior-management/speeches/sir-richard260302.asp
5. “The civil service code”http://www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/cscode.htm

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