BASES TERICAS DEL

PRESUPUESTOS POR PROGRAMAS

 I. INTRODUCCIN

El presupuesto o la teora del presupuesto puede analizarse desde muy diferentes ngulos
o planos; como instrumentos de la planificacin, como aspectos bsicos de la poltica
fiscal, como procesos administrativo, como sistema de informacin, etc., cada uno de
estos ngulos o temas de anlisis son de tal naturaleza y complejidad, que han sido objeto
de teoras y estudios especializados por muchos autores.

El objeto de los planteamiento que aqu se presentan no es el de examinar toda la

problemtica del presupuesto, sino analizar el sustento terico en que se basa la tcnica
del presupuesto por programas, como forma de mejorar su aplicacin, desde un punto de
vista riguroso, a la realidad administrativa pblica. Esto no implica la presentacin de un
recetario que resuelva todos los problemas prcticos que puedan ocurrir ni prescindir
del conocimiento y buen juicio de los analistas presupuestarios ante situaciones concretas
y especificas. Lo que se pretende es la formulacin de algunos supuestos o relaciones
bsicas para situar el mbito de lo presupuestario, a efectos de derivar tanto las
definiciones como la jerarqua de las categoras programticas. De esta forma, el buen
juicio y conocimiento de analistas presupuestario estar enmarcado en un basamento
terico que permitir, ante situaciones similares, respuestas similares.

En sntesis no se trata de responder a la pregunta par qu sirve el presupuesto?, sino a la

de, en qu se fundamenta el mtodo para aplicar la tcnica del presupuesto por
programas? Para ello se analiza dicha tcnica como una forma de reflejar la problemtica
de la produccin de bienes y servicios que realiza el sector pblico.

De todo el universo de posibilidad o planos en que puede enumerase la produccin

pblica, el presupuesto expresa aquel plano en que la enumeracin y definicin de los
productos hace posible la asignacin previa y especifica de los recursos para lograrlos. El
presupuesto es as un instrumento de asignacin de recursos para producir bienes y
servicios, cuestin que con ser bsica y a veces decisiva en la ejecucin de muchas poltica,
no agota las formas o instrumentos que puedan utilizarse para lograrlas. Todos los
instrumentos de regulacin econmico-social, por ejemplo son medios de ejecucin de
polticas. Sin embargo, si bien es til esta separacin entre instrumentos de asignacin
directa de recursos e instrumentos de regulacin para definir el plano de los
presupuestario, no se puede aislarse un aspecto de otro o ignorar sus interrelaciones. En
efecto, adems de las relaciones obvias de complementariedad que se dan entre ellos
para conformar el contenido de una poltica, no puede desconocerse que la gestin y
aplicacin de los instrumentos de regulacin slo es posible mediante la utilizacin de
recursos presupuestarios.

Ahora bien, el presupuesto es un artificio creado por el hombre. En otras palabras,

descansa en una construccin lgica que debe tener coherencia interna, en el sentido de
no contener contradicciones y, al mismo tiempo, y principalmente, debe ser eficaz a los
propsitos prctico-concretos que justifican su diseo. Como una forma de tratar el
carcter sistemtico que tiene el presupuesto, se recurre a las teoras de conjuntos y
redes para desarrollar el planteamiento terico conceptual. La primera se utiliza como
instrumento para deslindar el campo presupuestario del no presupuestario. A su vez, la
utilizacin de la teora de redes hace posible visualizar las interrelaciones entre las
acciones presupuestarias que personaliza el sector pblico por lo tanto, delimitar y
jerarquizar el mbito de los niveles de programacin o -como ms comnmente se
conoce- de las categoras programticas.

El mtodo de anlisis utilizado en este documento implica partir de los conceptos ms

elementales que sustenta la concepcin del presupuesto y los diversos tipos de relaciones
que deben existir entre los recursos, los productos intermedios, los productos terminales
y los objetivos de la poltica. Pero, para profundizar este anlisis apenas sugerido en esta
introduccin, ser preciso ir construyendo, paso a paso, el edificio terico-conceptual en
que descansa la tcnica del presupuesto por programas, primero, ser necesario definir
rigorosamente los conceptos y las relaciones entre ellos, para despus emplearlos en la
precisin de las categoras programticas y en la prueba de su aplicabilidad prctica en las
diversas etapas del proceso presupuestario.
 II. DEFINICIONES Y CONCEPTOS BSICOS

Los conceptos bsicos utilizados en la construccin terica son los siguientes:

A. Insumo

Son los recursos humanos, materiales, equipos y servicios que se requieren para el logro
de un producto, expresados en unidades fsicas o en su valoracin financiera.

Si se toma como ejemplo la unidad de presupuesto de un organismo cualquiera, son

insumos los siguientes:

a) El recurso humano: analistas de presupuesto, secretaras, personal directivo,

administrativo.
b) En materiales y equipos. Papelera, maquinaras, calculadoras, escritorios, pasajes,
viticos, etc.

La asignacin de estos diversos recursos permite realizar la elaboracin del proyecto de

presupuesto anual que constituye un producto a los efectos de la teora
presupuestaria.

El concepto de insumo utilizado para los efectos presupuestarios tiene algunas

diferencias con el concepto de insumo como costos de produccin. El concepto de
insumo-presupuestario se refiere a la dotacin de recursos reales o a su valoracin
financiera; en cambio, el concepto de insumo-costo se refiere a la utilizacin de recursos
exigida por la produccin del perodo presupuestario, sea en trminos reales o
financieros,

El insumo-presupuestario refleja los recursos que es necesario adquirir en un ao para

dotar a un centro de gestin productiva de la capacidad programada de produccin
mientras que el insumo-costo representa la utilizacin de recursos para llevar a cabo la
produccin en el ao presupuestario, con independencia del periodo en que fueron
adquiridos.

Pr ejemplo, la asignacin de recursos financieros para adquirir mquinas calculadoras,

expresa la valorizacin de u insumo-presupuestario, pero de ninguna manera dicha
asignacin es significativa del costo imputable a la respectiva produccin por la utilizacin
de ejercicio presupuestario, del equipo aplicado a la produccin.

Un segundo aspecto en que no coinciden ambos aspectos de insumo se refiere a la

deferencia entre las adquisiciones y utilizacin de productos consumibles, es decir, a la
existencia de materiales, independientemente que sean utilizados total o parcialmente en
la produccin del ejercicio presupuestario. En cambio el concepto de insumo-costos se
refiere a los materiales efectivamente aplicados a la produccin.

B. Productos

Es bien o servicio que surge como un resultado, cualitativamente diferente, de la

combinacin de los insumos que requiere su produccin. As por ejemplo, en el caso de la
construccin de viviendas, el producto vivienda construida, es diferente cualitativamente
de los insumos que se utilizaron para lograrla.

Aunque un bien o servicio posee caractersticas cuantificables y cualificables, existen casos

en donde el predominio es de lo cualificables sobre lo cuantificable. En lo que se refiere a
los productos que se materializan en bienes, suele predominar lo cuantitativo sobre lo
cualitativo (produccin de acero, de aluminio, construccin de carreteras, de represas,
etc.). Por el contrario, en la produccin de algunos, servicios tales como los que presta un
ministerio de relaciones exteriores o la direccin de trnsito terrestre del ministerio
respectiva, lo relevante tiene esencia ms cualificable que cuantificable. En el servicio de
relaciones extranjeras por ejemplo, lo importante es prestar un buen servicio diplomtico
que haba posible que al pas se lo conozca, entre otras cosas, por sus caractersticas
sociales, culturales, polticas y econmicas, aspectos que como se pueden apreciar tienen
un carcter eminentemente cualitativo.

C. Relacin insumo-producto

Es la relacin tcnica que expresa la combinacin de diversos insumos en cantidades y

calidades adecuadas y precisas para obtener un determinado producto. Una relacin
insumo-producto expresa una de las diversas tecnologas de produccin posibles para
realizar el proceso de produccin. Toda relacin insumo-producto implica determinada
relacin de calidad entre los insumos y el producto. Un coeficiente de insumo-producto
expresa una relacin cuantitativa particular, determinada por la tecnologa de produccin
entre un insumo (entre los varios necesarios) y el producto perseguido. Por ejemplo, el
uso de siete sacos de cemento por m3 de concreto producido; o un profesor para atender
a 40 alumnos etc. Al proceso de combinar los diversos recursos reales para obtener un
producto se le denomina proceso de produccin.

En la ejecucin de un programa de asistencia tcnica a la ganadera, en un ejercicio

presupuestario cualquiera, un organismo agrcola puede requerir, por ejemplo, 713 horas-
ao de diferentes especialistas, 30 mquinas de escribir, 159 mquinas de calcular, 552
escritorios ejecutivos con sus sillas, 30 escritorios secretariales, 200 resmas de papel, as
 como determinada cantidad de servicios de luz, agua, telfono, etc. Como insumos reales
programados para el ao.

De lo anterior se deduce que, en una relacin insumo-producto, la cantidad y calidad del

producto que se desea lograr, as como su tecnologa de produccin, definen las
cantidades y calidades precisas en que son requeridos los insumos. En el caso del ejemplo,
si la tcnica que se emplea es tradicional y rudimentaria, ese producto puede requerir
menos cantidad y calidad de insumos que en el caso de un sistema moderno. Por otra
parte, la forma en que est organizado el ente agrcola y lleve a cabo sus rutinas de
trabajo, influirn tambin en la cantidad y la calidad de los insumos requeridos.

La relacin entre un insumo y su producto puede adoptar diversas formas o funciones tal
como se explica ms adelante para las relaciones de condicionamiento.

D. Relacin de condicionamiento

Es la relacin tcnica por la cual determinados productos condicionan y a la vez son

condicionados por la produccin y caractersticas de otros.

GRFICO N1
RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO Y RELACIONES DE INSUMO-PRODUCTO

mbito Relacin de condicionamientos

Presupuestal
A P1

a d

Relacin b e
Insumo-producto

c f

Este grfico indica que, tanto la produccin de los servicios de direccin superior del
ministerio de educacin A como los que se prestan en educacin bsica P1, exigen
combinaciones particulares de insumos para su materializacin.
La prestacin de servicios de educacin bsica P1 requiere la produccin de los servicios
de direccin superior A. Ala vez, la cantidad y calidad de produccin de A est
condicionada por la produccin de P1. En el grfico, la relacin de condicionamiento
est representada pro una flecha gruesa y continua; en cambio, las relaciones de insumo-
producto estn indicadas por flechas en lnea cortada.

Proporcionalidad entre dos productos condicionados, como lo expresa el grfico N 2.

GRFICO N 2
RELACIN CONTINUA LINEAL
A

P1

La relacin de condicionamiento expresa algo muy prctico de la realidad productiva de

cualquier institucin. As, por ejemplo, es obvio que para obtener el producto servicio de
asistencia tcnica a la ganadera, se requieren otras producciones que la apoyen, orienten
y complementen. Por ejemplo, ser necesario producir, entre otros productos,
contratacin y administracin de personal, direccin y coordinacin y ser necesario
producir servicios de informacin del sector pecuario, servicio de planificacin y
presupuesto, relaciones pblicas, finanzas. En este caso, se puede decir que el producto
direccin y coordinacin condiciona al producto servicios de asistencia tcnica a la
ganadera, y lo mismo ocurre con las otras producciones que apoyan y complementan el
producto mencionado.

Las relaciones de condicionamiento pueden ser unidireccionales o pluridireccionales y, en

todos los casos, exigen mecanismos de coordinacin. Son pluridireccionales si un producto
condicionante, afecta a varios productos condicionados. Los mecanismos de coordinacin
permiten garantizar que la cantidad y la calidad de los productos condicionantes, sean los
requeridos por los productos condicionados.
Pro ejemplo, en cualquier organismo, los servicio direccin superior, adems de
condicionar otros servicios, tiene como funcin bsico lograr que los productos
condicionantes se materialicen en las forma, cantidad, calidad y tiempo requeridos por los
productos condicionados.

Una relacin de condicionamiento se diferencia de una relacin de insumo-producto, en

los siguientes aspectos.

a. La relacin de insumo-producto vincula los requerimientos de recursos humanos,

materiales, equipos de produccin y servicios con el producto.
b. La relacin de condicionamiento es una relacin entre productos obtenidos en un
mismo mbito y, por lo tanto, es una relacin de implicancia entre dos o ms
productos. Expresa que para que se produzca B en la cantidad y la calidad
prevista, es necesario que tambin se produzca A en cierta cantidad y calidad o
que la produccin de A se justifica en funcin de la produccin de B.

(A B) o (B A)

As por ejemplo, en una universidad para producir el servicio formacin de recursos

humanos en medicina, se requiere que existan servicios de apoyo administrativo, tales
como personal, contabilidad y mantenimiento; adems, es necesario que se preparen
normas e instructivos, etc. La produccin de todos estos servicios condiciona la cantidad
del producto formacin de recursos humanos en medicina y no son insumos de l.

En forma sencilla, las relaciones de condicionamiento y las relaciones de insumo-producto

se explican mediante el grfico N1.

Este sera el caso de la produccin de acero, que requiere para su logro de la produccin
de arrabio, que es un producto intermedio. El aumento de la produccin de acero hace
necesario un aumento proporcional del arrabio.

De igual modo, puede existir una relacin no lineal entre los productos (Grfico N3). Esto
ocurre, por ejemplo, con el programa administracin tributaria, local o nacional en donde
un operativo de fiscalizacin (producto intermedio) produce un aumento no lineal de la
recaudacin de impuestos (producto terminal).
 GRFICO N3
RELACIN CONTINUA NO LINEAL

P1

Sin embargo, quizs un caso ms general es el de una relacin discontinua entre dos
productos condicionados, situacin que se refleja en el grfico N4, mediante una funcin
escalonada.

GRFICO N4
RELACIN DISCONTINUA

P1

En un programa en donde el producto terminal sea la produccin de informes, el servicio

de mecanografa (producto intermedio) de una secretara puede alcanzar las 100 pginas
o ms en uno o ms informes.

E. El concepto de producto en las relaciones insumo-producto y de

condicionamiento

Un requisito bsico para que exista una relacin insumo-producto es que el producto
sea nico y excluyente de otros, correspondiente a otra relacin insumo-producto. Si
ello no es as no es posible la determinacin de la relacin entre insumos y productos.
 PRODUCTOS EXCLUYENTES PRODUCTOS INTERSECTADOS

B C B

Sean los productos B y C que expresan distintos contenidos. Para comprobar que B
es excluyente de C, en el mismo sentido que expresan relaciones insumo-producto
distintas y, por lo tanto, no se intersectan entre si, basta comprobar lo siguiente.

Si al producirse B no se produce, por ese solo efecto se produce C, se trata de

productos que corresponden a dos relaciones insumos-producto.
Si por el contrario, al producirse B, por ese solo efecto se produce C, se trata
de productos interseccin y, por tanto, no excluyentes.

Aqu, la frase por ese solo efecto tiene un significado bien preciso. En matemticas, dos
conjuntos se intersectan cuando tienen elementos comunes Cules son esos elementos
comunes en la interseccin de dos o ms productos?

Los siguientes aspectos del problema:

a) El tiempo es infraccionable e indivisible entre los productos intersectados

Si por el solo efecto de producir A se produce B, ello implica, en primer lugar, que en
el mismo acto y tiempo se produce A y B. Por ejemplo, al aserrar madera, por ese solo
efecto se produce madera aserrada y aserrn. All es imposible distinguir el tiempo que la
mquina destina a aserrar madera y a producir aserrn. Sin embargo, los dos productos
obtenidos son distintos y no es posible producir madera aserrada sin aserrn, ni producir
aserrn sin producir madera aserrada.

b) Los recursos o insumos son comunes pero adems indivisibles entre los
productos intersectados.

No existe ningn criterio objetivo para atribuir qu parte de la mano de obra y qu parte
del costo imputable de la mquina aserradora es asignable al producto madera aserrada y
al producto aserrn.
 c) El proceso de produccin no slo es comn y nico para ambos productos, sino
indivisible en relacin a los productos resultantes.

Cuando dos productos diferentes en su contenido y efectos estn totalmente

intersectados, los tres elementos sealados se cumplen en su totalidad.

Cuando dos productos estn, parcialmente intersectados, tambin deben cumplirse

simultneamente los tres requisitos mencionados, pero en forma parcial. Por ejemplo,
si en vez de aserrn consideramos el aserrn encasado, el proceso de empaque es
exclusivo para este ltimo producto y no afecta a la madera aserrada. En este caso, la
madera y el aserrn ensacado estn parcialmente intersectados.

Puede apreciarse que los requisitos b y c se derivan necesariamente del requisito a. De

manera que si se cumple con a, inevitablemente se cumplen los requisitos b y c. Sin
embargo, los requisitos b y c ayudan a comprender el concepto de interseccin y
comprobarlo desde diferentes ngulos.

Si se analizan los productos y su relacin con los insumos se puede presentar las
siguientes situaciones.

a) Productos excluyentes, que tiene insumos exclusivos.

Por ejemplo, el producto B (caso 1) que es excluyente del producto C, tiene un insumo
exclusivo (a).

Con insumos comunes (caso 1 en relacin al insumo b). Por ejemplo, la electricidad en una
planta siderrgica es un insumo comn para la produccin del arrabio, acero en lingotes y
productos planos. En este caso, es posible mediante contabilidad de costos, atribuir una
cuota de los insumos a cada producto.

b) Productos intersectados siempre implican insumos comunes e indivisibles.

Interseccin total: por ejemplo, en un hospital universitario el producto atencin mdica

se intersecta en su totalidad con el producto informacin de recursos humanos en
medicina y los mismos recursos indivisiblemente, se combinan para producir ambos
productos (B y C) y que ni aun por contabilidad de costos se puede atribuir a cada
producto una cuota parte de los insumos (caso 2).

Interseccin parcial: el ejemplo de la madera aserrada y almacenada (B) y el aserrn

ensacado (C) reflejan el caso 3 de interseccin parcial. El insumo a es especifico para el
almacenamiento de la madera aserrada; por su parte c es exclusivo al proceso de
ensacado de aserrn y b representa aquellos, insumos que indivisiblemente producen la
madera aserrada y el aserrn.

GRFICO N 5

Caso 1 (Productos excluyentes) Caso 2 (Interseccin Total) Caso 3 (interseccin Parcial)

B C BYC B

a C
b a c
a
b b c

En el caso de interseccin slo se puede presupuestar por el conjunto de los productos

intersectados.

De estos ejemplos, se extrae una primera conclusin bsica para delimitar el campo de lo
presupuestario.

De esto se deduce que, en una red de condicionamiento, los productos de dicha red
deben ser excluyentes, a efectos de que el condicionamiento sea entre productos
perfectamente diferenciados.

Como corolario de esta conclusin, podemos sealar dos requisitos bsicos del mbito de
lo presupuestario.

a) Para que los productos sean excluyentes y no se intersectar, todos ellos deben
estar en un mismo plano de enumeracin de la produccin.
b) El concepto de plano de enumeracin de las cosas en nuestro caso de productos se
refiere a la aplicacin coherente de los criterios de clasificacin y enumeracin, tal
forma que se cumplan los requisitos ya mencionados, a) que la numeracin agote
el universo de la produccin institucional y b) que cada producto enumerado no se
intersecten con otros productos.

Un caso muy ilustrativo sobre la enumeracin de las cosas en distintos planos es el citado
por Mathus en Estrategia y Plan sobre a la clasificacin de los animales, dice as:

estas enumeraciones recuerdan, por su heterogeneidad la clasificacin de los animales

que aparece en una enciclopedia china y segn la cual los animales se dividen en : a)
pertenecientes al emperador; b) embalsamados, c) amaestrados, d) lechones, e) sirenas, f)
fabulosos, g) perros sueltos, h) incluidos en estas clasificaciones, i) que se agitan como
locos, j) innumerables, k) dibujados con un pincel finsimo de pelos de camello, l) etctera,
m) que acaban de romper el jarrn, n) que de lejos parecen moscas. Aqu se mezcla con
raro ingenio mltiples formas de abordar un sujeto sin que estn situadas en un plano
homogneo que asegure la legitimidad de las comparaciones.

Es obvio que esta enumeracin no agota el universo de los animales, y cada enumeracin
no es excluyente de las otras. Por ejemplo, los perros sueltos, g) pueden estar incluidos
en, a) pertenecientes al emperador. Justamente la ingeniosidad de la clasificacin reside
en que casi todas las numeraciones estn intersectadas, lo que obligo al autor de la
propiedad de los animales est junto al de si son salvajes o amaestrados, si estn
embalsamados o vivos, si son reales o estn dibujados, etc.

Es el caso de la teora presupuestaria, el plano de la enumeracin de los productos es

aquel en que los recursos pueden asignarse a productos previsibles, perfectamente
definidos y perfectamente diferenciados y excluyentes de otros productos y que agotan el
universo de la institucin, sector o regin que se presupuesta.

El plano de lo presupuestario debe abarcar la totalidad del universo de la produccin, ya

que, si ello no ocurre as, la produccin enumerada debera complementarse abarcando
dos o ms planos para cubrir el universo y se contradecirla el primer requisito.

III. POLITICAS Y ACCIONES DEL SECTOR PBLICO

Con el objeto de situar el campo de lo presupuestario, conviene analizar los diversos tipos
de acciones que se realizan en el mbito pblico

Dentro de esos tipos de acciones existen algunas que reflejan relaciones insumo producto,
con las caractersticas ya definidas (cada una de ellas origina un producto excluyente de
otro) y otras que, teniendo un producto y, por lo tanto utilizando insumos, no cumplen
con los requisitos de una relacin de insumo-producto intersectados. A la vez, los
organismos desarrollan polticas, al logro de cuyos objetivos contribuyen muy diversos
tipos de acciones presupuestarias y no presupuestarias y esas polticas configuran tambin
productos que utilizan insumos.

Por ello, conviene analizar el concepto de polticas y los distintos tipos de acciones que
desarrolla el sector pblico, a efectos de delimitar, por exclusin, el campo de las acciones
que reflejan relaciones de insumo-producto y que, pueden ser objeto de presupuestacin.
 A) POLTICA:

El concepto de poltica se usa en este documento no se refiere a las polticas internas de

los organismos, en cuyo plano se definen polticas de personal, de suministros, de
relaciones pblicas, de mantenimiento, etc. La palabra poltica queda reservada para
aquellos aspectos que trascienden la esfera interna de la organizacin y se refiere a
cuestiones bsicas de la sociedad. La existencia de un organismo o sector fundamenta
justamente por su contribucin al logro de objetivos que rebasan su quehacer interno.

Las polticas se refieren siempre a un aspecto del todo indivisible que es la sociedad, y
existen diversos planos o aspectos de la sociedad que pueden ser objeto de poltica. Por
ejemplo, las polticas de propiedad, precios, financiera, etc., atraviesan los diversos
sectores econmico y sociales (agrcola, industrial, transporte, etc.) que conforman una
sociedad lo que, a la vez son objeto de polticas sectoriales. Tambin a una sociedad se la
puede considerar en el plano de lo regional y as surgen toda una serie de polticas
regionales (poltica de desarrollo industrial de una regin), que se entrecruza con los dos
planos mencionados. Por otra parte, la sociedad est inserta en un escenario internacional
y, naturalmente, se propone objetivos y polticas de alcance internacional y, entrecruzarse
con todas las anteriores (poltica regional, fronteriza, poltica de produccin de petrleo,
en el marco de la OPEP, poltica de precios para la integracin andina etc.). Por ltimo an
en un mismo plano de enumeracin de las polticas, stas pueden intersectarse, a causa
de interrelacin de los sectores productivos (poltica agrcola de produccin de algodn y
poltica textil), a causa de que unas polticas implican otras (polticas financiera implica la
definicin de las reglas de funcionamiento de las entidades financieras, que es una
aspecto de la poltica jurdica-institucional), etc.

Por ejemplo, en el grfico N 6 se puede apreciar como al definir una poltica en materia
educacional (Pol 1), por ese solo hecho, se define tambin parte de las polticas de la
juventud (Pol 2), de formacin fsica (Pol 3), y nutricional (Pol 4).

Necesariamente una poltica educacional abarca aspectos de otras polticas. As por

ejemplo, la poltica educacional, en lo que se refiere a la juventud, implica que sta
disponga de condiciones de salud y alimentacin adecuada, a efectos de que pueda
desarrollar su capacidad intelectual y asimilar la enseanza recibida y, a la vez evite la
desercin escolar en los estratos de extrema po0breza. Es as como la misma poltica
educacional determina la necesidad del desarrollo de programas de comedores escolares
y de distribucin gratuita de leche u otros alimentos.
 GRFICO N 6
INTERSECCIN DE POLTICAS
Pol. 2 (Poltica de la Juventud)
Pol. 1 (Poltica Educacional)

Pol. 4 (Poltica Nutricional

Pol. 3 (Poltica Formacin Fsica)

La poltica educacional contempla programas de formacin fsica y la realizacin de

prcticas deportivas, a efectos de que el desarrollo intelectual est correlacionado con el
fsico. Por otro lado, el desarrollo fsico en la etapa juvenil requiere de adolecentes sanos y
bien nutridos. De esto se deduce que una poltica de formacin fsica de los habitantes de
un pas, se intersecta parcialmente con las polticas educacionales y nutricionales.

Los programas de estudios que rigen en los niveles de educacin bsica y media
contemplan, normalmente, la educacin fsica con carcter obligatorio, y las acciones se
realizan conjuntamente con algn organismo rector en materia de deporte y con
instituciones del sector privado. A la vez, los organismos nacionales de nutricin, por
intermedios de los comedores, brindan alimentacin a los escolares.

La poltica educacional para la juventud es, obviamente, parte de una poltica general para
la juventud. Esta ltima abarca aspectos no educacionales tales como: nutricin,
prevencin de la delincuencia infantil, proteccin de menores, sistemas de recreacin,
atencin a madres en condiciones de abandono, sistema de reeducacin al delincuente
infantil, etc. De esta forma, la poltica general para la juventud se intersecta con las
polticas educacional, nutricional y de formacin fsica.

En conclusin, las polticas se intersectan y, en consecuencia, no conforman relaciones

insumo-producto definidas, por lo cual resulta imposible presupuestar por polticas.
 B) ACCION OPERACIONAL

En cualquier organizacin se realiza una gran diversidad de acciones. Un observador

externo puede apreciar el quehacer de esa institucin describiendo las acciones que
realiza el personal. Habr gente movilizando documentos, mecanografiando oficios,
redactando informes, en reuniones de discusin y coordinacin de acciones recibiendo
pblico, etc. Todas esas acciones son acciones operacionales. Algunas sern pequeas,
menores y derivadas de la realizacin de otras ms calificadas. Ciertas acciones, las menos
visibles al observador son ms agregadas y significativas y requieren del apoyo de las
acciones operacionales primarias ms directas observadas.

La accin operacional es un micro-proceso de produccin que culmina en un producto

primario indivisible.

El producto de una accin operacional puede ser un medio para el logro de una poltica,
un medio para la realizacin de otras acciones operacionales, o ambas cosa a la vez. Por
ejemplo, el producto oficio mecanografiado puede ser un medio para la emisin de una
resolucin que es otro producto de otra accin operacional el que, a la vez, puede ser un
medio para implementar la poltica monetaria.

Cada accin operacional, individualmente considerada constituye una relacin insumo-

producto. O sea toda accin operacional exige la utilizacin de insumos para la obtencin
de un producto. En ciertos casos, los insumos son poco importantes en relacin a la
trascendencia del producto, en otros, la magnitud de los insumos es esencial al logro de
aqul.

Toda accin operacional implica la realizacin de un producto, pero no todos esos

productos son excluyentes y expresan relaciones de insumo-producto perfectamente
diferenciadas. Lo que ocurre es que al enumerar y agregar acciones operacionales, si no se
cuida de dicha enumeracin se haga en un mismo plano, los productos tienden a
intersectarse. Por ejemplo, en la enumeracin inicial, el producto oficio
mecanografiado esta en un plano distinto al que corresponde a informe producido est
en un plano distinto al que corresponde a informe producido y se intersecta con este.

Si la enumeracin ms o menos completa de las acciones operacionales atraviesa los

diversos planos de la realidad institucional, las mismas se intersectan, es decir, cuando se
realiza una de ellas en un plano de la realidad por ese solo efecto se realizan otras, en
otros planos.
Ver ejemplo siguiente:

Accin Operacional Interseccin

Z1 Elaboracin de los guiones de los programas z3

de radio y televisin destinados a los nios de
los jardines de infancia, nios en edad pre-
escolar y a los nios fuera del sistema.

Z2 Diseo de los certificados de promocin del No se intersecta con el producto de

nio de pre-escolar y bsica.
otra accin operacional
ejemplificada, pero si con las de las
numerosas acciones operacionales
no enumeradas del Ministerio de
Educacin.

Z3 Elaboracin de los guiones de la televisin Z1, Z5, y Z6

educativa dirigida a docentes, padres y alumnos
de los diferentes niveles educativos.

Z4 Reuniones con el gremio docente, para Z 5, Z6

definir polticas audiovisuales y de produccin
del material escolar.

Z5 Aprobacin de publicacin de los textos Z3, Z4

escolares.

Z5 Reuniones de trabajo para definir Z3, Z4

tecnologas educativas.

Del ejemplo sealado, se deduce que las acciones operacionales cuyos insumos no
pueden ser asignados en forma individualizada, debido a que sus productos se intersectan
por estar en distintos planos de la realidad, no pueden ser objeto de presupuestacin.
Aplicando el criterio de relevancia que se explica ms adelante, se llega a la misma
conclusin, pues resulta oneroso aplicar todo el proceso presupuestario a nivel de una
accin operacional.
 GRFICO N 7
INTERSECCIONES ENTRE PRODUCTOS DE ACCIONES OPERACIONALES

Z1 Z2

Z5

Z4
Z3
Z6

C) ACCION DE REGULACIN

La accin de regulacin es una norma cuyo propsito o resultado es regular

comportamientos externos a la institucin, y tiene como condicionamiento una o varias
acciones operacionales. Por lo tanto, la accin de regulacin es Terminal de una red de
acciones operacionales de una o varias poltica. En otras palabras las acciones
operacionales de una red de regulacin, son intermedias en relacin a la accin de
regulacin. A este respecto, conviene distinguir claramente la accin de regulacin, que es
el contenido de una norma, de la accin operacional, que es un medio para su produccin
o su comunicacin.

Por ejemplo, la accin de regulacin modificacin del encaje bancario, es el resultado

final de un conjunto de acciones operacionales tales como, reunin del director del
Banco Central para analizar la liquidez bancaria, estudio del efecto en la liquidez de la
disminucin de X cantidad de puntos en el encaje bancario, reunin del Consejo de
Ministros para aprobar dicha reduccin, mecanografiado de la resolucin, etc.

En conclusin no es posible presupuestar por acciones de regulacin, por cuanto stas

abarcan slo una parte del universo de la produccin institucional y en consecuencia, no
pueden cumplir el requisito de agregacin y desagregacin de todo el mbito de lo
presupuestario en productos excluyentes o no intersectados. Por otra parte, un requisito
previo para presupuestar es la posibilidad misma de aumentar los productos y, en el caso
de las acciones de regulacin, su enumeracin completa ex-ante contradice el carcter
coyuntural, espordico y particular que tienen buena parte de las acciones de regulacin.

D) ACCION PRESUPUESTARIA

1. El campo de lo presupuestario

Del anlisis realizado se concluye que las polticas, las acciones de regulacin y las
acciones operacionales que estn en distintos planos de la realidad, no pueden ser objeto
de asignacin formal de recursos pues, al intersectarse sus productos no expresan
relaciones insumo-producto perfectamente diferenciadas.

Queda reservado al campo presupuestario, un tipo especial, agregado o combinado, de

acciones operacionales que deben cumplir las siguientes condiciones:

a) Posibilidad: en el mbito presupuestario, los productos deben ser perfectamente

definibles y diferenciables de otros productos pertenecientes a otras relaciones de
insumo-producto. Si esta condicin no se cumple, es imposible agotar el universo del
campo de lo presupuestario sin duplicaciones y asignar recursos por productos.

b) Relevancia: el producto presupuestable requiere de un centro de gestin productivo de

suficiente relevancia dentro de la red de produccin de una institucin, sector o regin, al
cual no resulte oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este
concepto se presentan con las acciones operacionales ya comentadas y las tareas y
trabajos como productos componentes de las actividades u obras que se analizan ms
adelante. En efecto, en la construccin de una carretera, sera irrelevante y poco prctico
aplicar todo el proceso presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras,
(estudios topogrficos, estudios de suelos, movimientos de tierras, pavimentacin,
servicios de aguas negras, entre otros).

2. Concepto de accin presupuestaria

a) Es una agregacin o combinacin de acciones operacionales cuyos recursos y

productos son perfectamente definibles y excluyentes con respecto a otras
relaciones de insumo producto. La enumeracin y combinacin de acciones
operacionales deben expresarse en un mismo plano de la gestin productiva, con
el objeto de que todo el universo de las acciones que realiza una institucin o
sector pueda descomponerse en partes, y que ninguna de las partes se intersecte
con otras. Esto permite que las acciones presupuestarias sean sumables en
trminos financieros, sin duplicacin alguna de productos e insumos, ya que sus
 productos no se intersectan. O sea, un requisito fundamental de toda accin
presupuestaria es que sus productos sea excluyentes y jams se intersecten con
otros productos de otra accin presupuestaria.
b) Por ser la accin presupuestaria una agregacin o combinacin de acciones
operacionales en un mismo plano de la gestin productiva, dicha agregacin debe
tener la sustancial de la produccin institucional fuera del presupuesto por lo que
se hace imprescindible crear, al nivel sealado un centro legal de asignacin de
recursos.

En el grafico que se expone a continuacin, las lneas punteadas reflejan el mbito de un

centro legal de asignacin de recursos financieros que incluyen cuatro centros de gestin
productiva. En los restantes casos, centro de gestin productiva coincide con un centro
legal de asignacin de recursos financieros.

GRFICO N 8
CENTRO LEGAL DE ASIGNACIN DE RECURSOS FINANCIEROS

Centro Legal de Asignacin de Recursos

3. El producto de la accin presupuestaria

El carcter Terminal o intermedio de un producto est determinado por el mbito que

abarca en el presupuesto y el papel que cada accin presupuestaria desempea en la
tecnologa de produccin. As son productos terminales para una institucin, los bienes o
servicios que justifican su existencia y constituyen nudos terminales de la red de
produccin en su mbito. Por lo tanto, un producto es terminal de una red de produccin
cuando no sufre ningn otro proceso de transformacin en la institucin y condiciona
 directamente a una o ms polticas y, a veces, otro producto terminal de la misma
institucin. Son productos intermedios, todos aquellos cuya produccin es exigida por los
productos terminales y, en consecuencia, constituyen nudos intermedios de la red de
produccin que realiza una institucin. El grfico que se expone a continuacin aclara el
concepto

GRFICA N 9
PRODUCTO DE LAS ACCIONES PRESUPUESTARIAS

Productos intermedios
Productos Terminal

A C P1

mbito Presupuestario

A los propsitos de simplificar la representacin grfica de las redes de produccin de aqu

en adelante se omiten las flechas o arcos que establecen relaciones de condicionamiento
deducibles de otras relaciones de condicionamiento.

As A ---- C----- P1, necesariamente A ------ P1 y no es necesario representar en el grfico,

en forma explicita, dicha relacin.

Sea:

P1= atencin al pre-escolar.

B= direccin y coordinacin pre-escolar.

C= asistencia social al pre-escolar.

D= atencin pedaggica al educando.

A= direccin superior de un ministerio de educacin.

Para dar atencin al nio en edad pre-escolar, (producto P1), es necesaria la produccin
de determinados servicios que permitan lograr que dicho producto se preste en las
mejores condiciones de calidad, cantidad y con el menor sacrificio de recursos. As, por
ejemplo, se requiere planificar y coordinar la produccin (producto B), prestar asistencia
social al educando (producto C); realizar la atencin pedaggica al educando para
desarrollar su capacidad intelectual y despertar su creatividad (producto D). Como el
producto terminal P1 es uno de los tantos productos del ministerio de educacin en
referencia, se hace necesario que la direccin superior de ese ministerio (producto A),
brinde las orientaciones polticas necesarias a fin de coordinar la realizacin de todos los
productos terminales.

En resumen se puede afirmar que:

a) A condiciona la produccin de B, C, D, y P1, y viceversa, es un producto intermedio.

b) B, C y D condicionan y son condicionados por la produccin de P1 y son tambin
productos intermedios.
c) P1 condiciona al logro de la poltica educacional a la cual contribuye y est
condicionado por ella y es un producto terminal.

Como se puede apreciar, los productos intermedios asumen distintas caractersticas segn
sus relaciones de condicionamiento con los productos terminales. En algunos casos los
productos intermedios condicionan unidireccionalmente una determinada produccin
terminal y se denominan productos intermedios directos; en otros, los productos
intermedios condicionan pluridireccionalmente la produccin terminal y se denominan
productos intermedios indirectos.

La relacin de condicionamiento entre los productos intermedios indirectos o entre estos

y la produccin terminal, es una relacin de apoyo a la produccin; en cambio, la relacin
de condicionamiento entre productos intermedios directos y la produccin terminal es
una relacin directa de produccin, en el sentido de que estos productos intermedios
directos, al ser combinados, constituyen la produccin terminal misma.

4. La red de acciones presupuestarias

La forma en que estn condicionados los productos de las diversas acciones

presupuestarias de una institucin o sector, origina una red de relaciones que
denominaremos red de acciones presupuestarias.
Las acciones presupuestarias de mnimo nivel, en trminos de la asignacin formal de
recursos, se pueden clasificar, segn que la produccin generada sea intermedia directa o
intermedia indirecta, en terminales e intermedias, respectivamente.

Una accin presupuestaria es terminal cuando su produccin es parte directa de una

determinada produccin terminal de una institucin, sector o regin, ya que la condiciona
unidireccionalmente. En el ejemplo anteriormente citado de la atencin pre-escolar y la
atencin pedaggica al educando, constituyen acciones presupuestarias tanto, una
produccin terminal es el resultado directo de varias acciones presupuestarias terminales,
cada una de las cuales origina una produccin terminal, por constituir una condicin
necesaria directa de la produccin terminal, pero no una condicin suficiente de la misma.
La produccin resultante de la combinacin de varias acciones presupuestarias terminales
es produccin terminal, si ese conjunto es condicin suficiente para dicha produccin.

Los insumos de las acciones presupuestarias mediante las cuales se obtienen productos
intermedios directos, son sumables presupuestariamente para conformar el total de
insumos que demanda la respectiva produccin terminal. Por lo tanto una accin
presupuestaria cuya produccin es terminal, es una accin presupuestaria agregada, en
trminos de insumos. Un caso ms simple que el sealado se presenta cuando una sola
accin presupuestaria es, a la vez, condicin necesaria y suficiente para lograr una
produccin terminal.

Por ejemplo, la liquidacin de impuestos y la fiscalizacin son acciones presupuestarias

terminales, cuya produccin intermedia condiciona unidireccionalmente la administracin
del sistema tributario, que es una produccin terminal de un ministerio de hacienda o de
finanzas.

Son acciones presupuestarias intermedias aquellas cuya produccin condiciona, en forma

pluridireccional la produccin terminal de una institucin, regin o sector. En este caso,
los productos intermedios son indirectos y los insumos de las respectivas acciones
respecto de cada produccin terminal, de acuerdo a criterios tcnicos de imputacin de
gastos indirectos, cuando ello sea necesario.

Ejemplo de acciones presupuestarias intermedias son la direccin superior de una

institucin, su asesora jurdica, su administracin de personal, etc.

El grfico 10 expresa las relaciones entre el carcter terminal e intermedio de las acciones
presupuestarias y de la produccin de dichas acciones. As las acciones presupuestaria Y1,
Y2, e Y3 son intermedias y su produccin A, B, y C, es intermedia indirecta. Las acciones
presupuestarias terminales pues constituyen, exclusiva y directamente, a la produccin de
P1, pero su produccin es intermedia directa. Las acciones presupuestarias agregada X11,
 X12 y X1 son terminales y sus producciones P11, P12, P1 son terminales. En el capitulo V,
se apreciar la categora programtica que le corresponde a cada uno de estos tipos de
acciones presupuestarias.

GRFICO N 10
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIA

Acciones presupuestarias Acciones presupuestarias terminales

intermedias
Accin presupuestaria agregada X1t

Y2 B

X1 Accin
D
B
P11 presupuestaria
X1 agregada X1
E
P1
A

X1
Y1
F P12
X1
C
G

Y3
Accin presupuestaria
Accin presupuestaria agregada x 12
simple
Produccin intermedias Produccin intermedias Produccin terminal
indirecta directa

Toda accin presupuestaria cuya produccin es Terminal contribuye directamente al logro

de una o ms polticas, pero ello no excluye que tambin algunas acciones presupuestarias
intermedias contribuyan directamente al logro de determinadas polticas. Esto ocurre
cuando la ejecucin de la poltica descansa en centros que realizan esa funcin como una
caracterstica secundaria de su produccin. Por ejemplo, si para coadyuvar a la poltica de
pleno empleo de recursos humanos, se establece la obligacin de llenar todas las vacantes
de la administracin pblica, las oficinas de personal de todas las instituciones deben
ejecutar esa poltica, pero no por ello las acciones presupuestarias de dichas oficinas dejan
de ser intermedias. Otro ejemplo puede encontrarse en los servicios de previsin social
para funcionarios pblicos que realizan una institucin, de acuerdo a la poltica general
establecida en esa materia por el gobierno: si no existe un centro de gestin productiva
especializado, encargado de la previsin social, habr alguno encargado en forma
secundaria de prestar ese servicio en casa institucin. Si la produccin que caracteriza
dicho centro de gestin productiva es intermedia, la accione presupuestaria de ese centro
es intermedia.

En el grfica N 11 se puede apreciar una red de acciones presupuestaria terminales e

intermedias, en la que no se incluyen el detalle de las acciones presupuestarias terminales
cuya produccin es intermedia directa.

GRFICA N 11
RED DE ACCINES PRESUPUESTRIA
mbito institucional
Y2 X1
B P1

Y1 X2
Y3
A P2

C
X3

P3

Insumos

Sea la institucin, la corporacin de turismo de un pas cualquiera y las acciones

presupuestarias:

X1 = Planificacin turstica

X2 = Desarrollo turstico

X3 = Servicios de promocin turstica.

Y2 = Servicios audiovisuales para la planificacin y el desarrollo turstico.

Y3 = Servicios de mantenimiento de vehculos.

Y1 = Direccin superior de la corporacin.

Cada casillero es una accin presupuestaria, donde X1, X2, y X3 expresan acciones
presupuestarias terminales agregadas y Y1, Y2, y Y3 representan acciones presupuestarias
intermedias.

Las relaciones insumo-producto respecto a cada accin presupuestaria estn

representadas en lneas punteadas.

En el caso de la accin presupuestaria Y3 servicios de mantenimiento de vehculos, estos

ltimos son los que emplean los programas planificacin turstica y desarrollo turstico,
respectivamente.

E. SIGNACIONES PRESUPUESTARIAS QUE NO RESULTAN EN PRODUCTOS.

El concepto de accin presupuestaria implica asignacin de recursos para producir bienes

o servicios, bajo la responsabilidad o dentro del mbito de una institucin, sector o regin.
Es decir, la asignacin de recursos financieros y el proceso de gestin productiva estn
indisolublemente unidos. Sin embargo, la gestin administrativa de un organismo no exige
que este produzca siempre bienes o servicios. En algunos casos, la asignacin de recursos
financieros constituye una cesin de fondos para que en otro mbito, sea del sector
pblico o del sector privado, se realice el proceso de gestin productiva. En toros, la
asignacin de recursos financieros en un periodo no tiene como objeto proveer los
medios para un proceso de gestin productiva en ese lapso, y constituyen una forma, sin
intermediacin productiva, de contribuir al logro de una poltica. Por ejemplo. El aporte a
un organismo descentralizado es una asignacin de recursos para que en este ltimo
mbito se realicen acciones presupuestarias (primer caso). La asignacin financiera para el
servicio de la desuda pblica en una entidad no implica un proceso de agestin productiva
para la misma en el respectivo periodo, y est en funcin directa del cumplimiento de
obligaciones fiscales emanadas de la poltica de endeudamiento pblico (segunda caso).

En conclusin, existen asignaciones presupuestarias que no tienen relacin directa con el

proceso de gestin productiva de la institucin sector o regin o que son consecuencia de
procesos de gestin productiva llevados a cabo en otros periodos. En casos, tambin estas
asignaciones presupuestarias contribuyen al logro de polticas.

F. TAREA O TRABAJO

Existe ciertas acciones operacionales denominadas tareas o trabajos que, si bien son
relaciones de insumo-producto, no cumplen con las caractersticas de una accin
presupuestaria, en lo referente a requerir un centro de gestin productiva especializado o
diversificado, al cual se le asignan formalmente recursos. La dimensin de tarea o trabajo
hace onerosos asignar recursos a ese nivel. En ningn caso la tarea o trabajo puede
comprender integralmente una produccin terminal.

En consecuencia, si bien la tarea o trabajo, no cumple con todas las caractersticas de una
accin presupuestaria, es un tipo combinado de acciones operacionales que sirve de base
para el clculo de insumos de una accin presupuestaria en el caso de la Administracin
de personal su materializacin requiere lolos productos de las siguientes tareas:

- Reclutamiento y seleccin.
- Preparar pruebas de conocimiento.
- Prepara pruebas psicotcnicas.
- Administracin de la nmina.
- Atender los servicios de seguro social, prestaciones sociales, etc.
- Realizar tareas de investigacin del mercado de trabajo.

Si bien son relaciones insumo producto, no cumplen con las caractersticas de una accin
presupuestaria.

Por su parte, la construccin de un edificio demanda la realizacin, entre otros, de los

siguientes trabajos.

- Elaboracin de proyectos.
- Estudios de suelos.
- Movimientos de tierras.
- Colocacin de pilotajes.
- Levantamiento de la estructura.
- Instalacin de aguas negras y blancas.
- Instalacin de servicios varios.
- Colocacin del revestimiento interno y externo.

G. RELACION ENTRE POLITICAS, ACCIONES DE REGULACIN Y ACCIONES

PRESUPUESTARIAS.

A manera de resumen, y como una forma de integrar los diferentes tipos de acciones
entre si y con la poltica, se indica a continuacin el modo en que se interrelacionan en el
proceso administrativo.
 1. Relacin entre acciones operacionales y acciones presupuestarias.

Las acciones operacionales, por el hecho de expresar micro tecnologas o partes de la

tecnologa de produccin de una un conjunto de acciones presupuestaria, pueden
realizarse con una gran flexibilidad, sin afectar stas ltimas. Por tanto, el proceso de
produccin de las acciones operacionales no es rgido ni prengurado, salvo el marco
restrictivo que le imponen los productos de las acciones presupuestarias de los cuales
forman parte, o el marco jurdico institucional que, a veces regula procedimientos o
acciones operacionales. Un cambio en la micro tecnologa de una accin operacional no
implica, necesariamente, un cambio en la asignacin formal de recursos de las acciones
presupuestarias.

Si se ejemplifica ciertas acciones presupuestarias y operacionales en un ministerio de

educacin, se pueden visualizar las relaciones bsicas que se dan entre ambas, segn que
stas ltimas utilicen recursos de varias acciones presupuestarias, o slo de una de ellas.
En el cuadro N 1, en las columnas estn las acciones presupuestarias docencia.
supervisin, direccione de planteles e impresin de textos escolares y en las filas las
acciones operacionales que se realizan utilizando los recursos asignados formalmente a
dichas acciones presupuestarias.

Un primer tipo de relaciones surge cuando los recursos asignados formalmente a las
acciones presupuestarias constituyen una masa de recursos disponibles para la realizacin
de acciones operacionales. Por ejemplo, una reunin para coordinar las acciones de
docencia es una accin operacional que requiere recursos humanos directivos
presamente asignados a las acciones presupuestarias de docencia, supervisin,
direccin de planteles e impresin de textos escolares.

CUADRO N 1
RELACIONES ENTRE ACCIONES PRESUPUESTARIAS Y OPERACIONALES
Acciones presupuestaria Docencia Supervisin Direccione Impresin de
de planteles textos
Acciones operacionales escolares
Reuniones de X X X X
coordinacin
Definicin de textos a - - - X
imprimir
Evaluacin de aprendizaje X X X -
Control de asistencia X - - -
Evaluacin de pruebas X X - -
Un segundo tipo de relaciones se presenta cuando existen acciones operacionales que
utilizan parcialmente insumos de una sola accin presupuestaria. Esta situacin se
presenta cuando una accin operacional es exclusiva de una sola accin presupuestaria.
Por ejemplo, el control de asistencia escolar es realizado exclusivamente por los
maestros a cargo de aulas y constituye una accin operacional que se relaciona,
exclusivamente, con la accin presupuestaria docencia.

La presentacin de estos dos tipos de relaciones se expresa en el grfico N 12.

GRFICO N 12
RELACIN ENTRE LAS ACCIONES PRESUPUESTARIAS Y OPERACIONALES

Accin Presupuestaria

Accin Operacional

En este grfico se puede apreciar, como ciertas acciones operacionales estn incluidas
ntegramente dentro de acciones presupuestarias, lo que significa que slo utilizan
insumos asignados a una de stas; en cambio, otras aparecen cubriendo dos o ms
acciones presupuestarias, lo que implica que utilizan insumos asignados a varias de ellas.

2. Relaciones entre acciones operacionales y acciones de regulacin

Las acciones operacionales no tienen coherencia en si misma como conjunto, y su mera

enumeracin no revela su organicidad y coherencia sistmica. Las acciones operacionales
slo adquieren organicidad y coherencia en funcin de la red de acciones presupuestarias
o de la red de acciones de regulacin. Si nos referimos a las acciones de regulacin, es
posible configurar para cada accin de regulacin, una red de acciones operacionales que
adquieren una secuencia y combinacin lgica, como medios necesarios para producir
dicha accin de regulacin. A la vez, la accin de regulacin condiciona el cumplimiento de
los objetivos de la poltica que constituyen su propsito. En el grfico N 13 las flechas que
unen los conjuntos expresan la secuencia de las acciones operacionales que condicionan
la accin de regulacin que aparece dibujada como un crculo.

GRFICO N 13
RED DE REGULACIN
Acciones Operacionales
Poltica

ACCION DE
REGULACIN

mbito institucional

Las redes de regulacin son, sin embargo, independientes de las redes de acciones
presupuestarias, pues, como ya se sealo, las acciones operacionales no son posible sin la
utilizacin de recursos asignados formalmente a las acciones presupuestarias.

3. Relaciones entre polticas, acciones de regulacin y acciones presupuestarias

De las relaciones antes sealadas se puede concluir que, en toda institucin, regin o
sector, las polticas se conforman mediante dos redes: a) una red de acciones
presupuestarias que se estructura como: acciones operacionales ------- acciones
presupuestarias ------ polticas y b) una red de regulacin, que se estructura: acciones
operacionales ---- acciones de regulacin --- polticas. El objeto esencia de este documento
es el estudio de la red de acciones presupuestarias, pero conviene situar este anlisis
tomando en cuenta la existencia de la red de regulacin, a fin de establecer las relaciones
entre ambas.

Todo producto terminal de la red de acciones presupuestarias est en funcin de una o

varias polticas y slo puede justificarse por su contribucin a ellas.

A la vez, una poltica condiciona, generalmente, la realizacin de varios productos

terminales.

Las polticas no se conforman slo por la contribucin de los productos de acciones

presupuestarias, sino adems por acciones de regulacin e intervencin directa en el
sistema social. En algunos casos, la produccin terminal es altamente significativa de su
contribucin al logro de una o varias polticas; en otros, la produccin terminal de una
accin presupuestaria slo expresa la valoracin de los recursos que la conforman, y es
poco significativa por si misma de su contribucin a las polticas.

Por ejemplo, en el caso de una poltica de relaciones internacionales, los productos

terminales de la red de acciones presupuestarias, de un ministerio de relaciones
exteriores son poco expresivos de la transcendencia de las polticas que realiza dicho
ministerio. Por el contrario, en otros casos, el producto de la accin presupuestaria es
determinante del logro de las polticas. Por ejemplo, el producto asistencia tcnica a la
ganadera hace contribucin decisiva al logro de la poltica agrcola de dicho nivel.

De esta forma, las polticas expresan una combinacin de acciones presupuestarias y

acciones de regulacin y, mientras menos significativo sea un producto terminal en
relacin a una poltica, mayor ser la contribucin de las acciones de regulacin a esa
poltica.

En el grfico N 14, las acciones operacionales, representadas por los conjuntos

intersectados en el extremo izquierdo, constituyen el punto de partida de las redes de
regulacin y de acciones presupuestarias. La red de regulacin se inicia con el
condicionamiento mutuo de una cadena de acciones operaciones que culminan en
acciones de regulacin representadas por crculos. Dichas acciones de regulacin
condicionan, a la vez, el cumplimiento de la poltica perseguida. La red de acciones
presupuestarias se origina, igualmente, en mltiples acciones operacionales que, al
combinarse, deviene en tareas y stas en acciones presupuestarias. Las acciones
presupuestarias cuya produccin es terminal, condicionan igualmente, el logro de las
polticas.
 GRFICA N 14
REDES DE REGULACIN Y DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS
Poltica

mbito institucional

Red de Acciones Presupuestarias

En el grfico N 15, en forma simplificada, se seala la interrelacin entre ciertas polticas

y acciones presupuestarias y de regulacin, cuya responsabilidad compete a un organismo
de atencin al menor.

En dicho grfico X1 refleja la accin presupuestaria terminal agregada, atencin a los

hurfanos, X2 la accin presupuestaria terminal agregada atencin al menor en situacin
irregular R1 normas tcnicas sobre el tipo de obras pblicas. Puede apreciarse all que,
tanto X1 como X2 y R1, estn totalmente dentro del mbito de la poltica de desarrollo
 social, pero, adems, contribuyen a la conformacin de las polticas para la juventud, la
nutricin y la formacin fsica.

La representacin de acciones operacionales en el grfico N 15 sacrifica la rigurosidad en

beneficio de la simplicidad comprensiva del esquema. En efecto, en la realidad, las
acciones operacionales estn en un plano superpuesto de las acciones presupuestarias, ya
que todos los recursos que aquellas utilizan para u produccin provienen de sta.

GRFICO N 15
RELACIONES ENTRE POLTICAS, ACCIONES PRESUPUESTARIAS Y DE REGULACIN

mbito Poltica de
Presupuestario R1 juventud
X1

X2

Poltica de
nutricional
Poltica de
formacin
fsica
Poltica educacional
Pol
Las relaciones entre las polticas, las acciones presupuestarias y las acciones de regulacin,
I
se pueden visualizar ms claramente por el papel que juegan dentro del sistema de
planificacin. T

El diseo, de las polticas se

I materializa en estrategias y planes de largo, medio y corto
plazo, que conforman la instrumentacin del sistema de planificacin.
C
Por lo tanto, los planes contienen, como responsabilidad del sector pblico, y segn el
horizonte de planificacin deA que se trate, distintos niveles de agregacin y de definicin
de acciones presupuestarias y de acciones de regulacin. Asimismo, los planes tambin
recogen la produccin de responsabilidad directa del sector privado. En el cuadro N 2, se
expresan las relaciones entreE los planes a mediano plazo, los planes operativos anuales y
ducacion

Al
el presupuesto, tanto a nivel global, sectorial como institucional. No se considera el plano
regional a efectos de simplificar los tipos de relaciones entre los diversos planes.

Las acciones presupuestarias y de regulacin asumen distintas caractersticas, segn los

tipos de planes de que se trate. En todos los casos, las acciones presupuestarias son
objeto de asignacin de recursos y las regulaciones emergen como resultado de una
combinacin de acciones operacionales; el mayor o menor grado de especificidad de
ambos tipos de acciones est en funcin del grado de precisin de las polticas que
conforman. Son ms concretas y especificas, as se refieren a polticas para la coyuntura,
expresadas en los planes de corto plazo, y ms genricas si conforman las polticas para el
mediano plazo.

En los planes de mediano plazo, las acciones presupuestarias se defienden a nivel sectorial
en forma agregada, y consisten en estimaciones indicativas a nivel de metas de
produccin y asignacin de recursos financieros. A la vez, las acciones de regulacin que
se incluyen en los planes de mediano plazo, consisten en una seleccin de aquellas que
son bsicas y ms generales y se incorporan a esos planes como enunciados, sin precisin
operativa.
 CUADRO N 2
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE PLANIFICACIN
Instrumentos Polticas, acciones presupuestarias y Asignacin directa Acciones de
acciones de regulacin de recursos regulacin

o Polticas globales y sectoriales de

mediano plazo.
1. Acciones presupuestarias
(estimaciones indicativas).
Plan de 2. Acciones de regulacin
mediano (enunciados generales de las X X
plazo, bsicas para el mediano
econmico- plazo).
social o Polticas globales y sectoriales
para la coyuntura.
1. Acciones presupuestarias
sectoriales agregadas X
(directamente relacionadas
con el presupuesto. X
2. Acciones de regulacin
Plan anual (especificas en funcin de la
coyuntura).
o Polticas presupuestarias X
Sectorial sectoriales.
- Acciones presupuestarias X
sectoriales
o Polticas presupuestarias
institucional institucionales. X
- Acciones presupuestarias X
institucionales.

Las acciones presupuestarias en los planes anuales contienen un mayor grado de precisin
que en el mediano plazo y son las que sirven de base para la definicin de las acciones a
ser incluidas en el presupuesto. Igualmente, las acciones de regulacin en el plan anual
tienen un alto contenido especfico y reflejan el conjunto de opciones para lograr los
objetivos de las polticas para la coyuntura, sean stas globales o sectoriales.

En el campo presupuestario, la poltica se expresa predominantemente, por medio de

acciones presupuestarias. La poltica presupuestaria sectorial comprende las orientaciones
bsicas que enmarcan las acciones presupuestarias sectoriales. A la vez, la poltica
presupuestaria sectorial est condicionada por las polticas globales y sectoriales para la
coyuntura que define el plan anual. Todas estas polticas constituyen enunciados no
operativos, sino se expresan en el marco institucional responsable de su ejecucin .por
ello, la poltica presupuestaria institucional define la responsabilidad que a cada una de
las instituciones pblicas compete en el cumplimiento de la poltica p0resupuestaria
sectorial y, a la vez sirve de base para la definicin precisa de acciones presupuestarias
institucionales. Esto exige un proceso de compatibilizacin entre las polticas contenidas
en el plan anual, como de la capacidad operativa de las instituciones pblicas. Un proceso
similar de compatibilizacin se lleva a cabo entre las acciones presupuestarias
institucionales y las sectoriales.

4. CONCEPTO DE PRESUPUESTO

El presupuesto es un medio para prever y decidir la produccin que se va a realizar en un

periodo determinado, as como para asignar formalmente los recursos que esa produccin
exige en la praxis de una institucin. Este carcter prctico concreto del presupuesto
implica que debe concebrselo como un sistema que se materializa por etapas:
formulacin, discusin y sancin, ejecucin, control y evaluacin. Bajo esta concepcin, el
presupuesto debe cumplir con los siguientes requisitos bsicos:

Primero: el presupuesto debe expresar la red de produccin donde cada producto es

condicionado y, a la vez, condiciona a otros productos de la red, existiendo as unas
determinadas relaciones de coherencia entre las diversas producciones que se
presupuestan.

Segundo: el presupuesto debe ser agregable en centros de produccin, donde el producto

de cada dentro debe ser excluyente de cualquier otro producto de cualquier otro centro
de produccin de su mismo mbito. De otra forma, el total de asignacin de recursos que
expresa el nivel del gasto presupuestario no tendr significado y encerrara duplicaciones
y confusiones.

Tercero: las relaciones entre los recursos asignados y los productos resultantes de esa
asignacin debe ser perfectamente definidas, no puede haber dudas sobre el producto
que se persigue con determinada asignacin de recursos y un mismo recurso o parte
fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario de dos o ms productos.

Cuarto: la asignacin de recursos para obtener los productos, que directamente requieren
los objetivos de las polticas (productos terminales) exige tambin de la asignacin de
recursos para lograr otros productos que permitan o apoyen la produccin de los
productos terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de la
produccin expresada en el presupuesto es un requisito directo de las polticas y otra
parte slo es un requisito indirecto de tales polticas.
En sntesis, el presupuesto como reflejo de un sistema de produccin y como mecanismo
de asignacin de recursos debe tener una coherencia interna donde la cantidad de
producto de cada centro de gestin productiva requiere insumos fsicos y financieros bien
precisos, en funcin de una determinada tecnologa de produccin y, a la vez, los
productos predominantemente cuantitativos o cualitativos.

Cualquier modificaciones en los insumos que utiliza un centro de gestin productiva

puede alterar su producto en cantidad y calidad, y cualquier alteracin cuantitativa o
cualitativa de un producto puede repercutir en la calidad o cantidad de los productos que
condiciona y, a su vez, de los que lo condicionan.

Por otra parte, el presupuesto debe tener coherencia externa, a travs de la relacin entre
los productos terminales y los objetivos de las polticas a que dichos productos terminales
contribuyen.

El presupuesto por programa, concebido en los trminos antes mencionados tiene las
siguientes ventajas en relacin al presupuesto tradicional.

i) Posibilita el anlisis de cada relacin insumo-producto incluida en el respectivo

centro de gestin productiva.
ii) Permite el anlisis de las relaciones de condicionamiento entre los productos, es
decir, la posibilidad de decidir conscientemente la tecnologa institucional de
produccin que expresa las relaciones entre productos intermedios y
terminales, y de los terminales entre si, y
iii) Posibilita el anlisis de las relaciones entre los productos terminales y las polticas a
que contribuyen.

IV. TECNOLOGA DE PRODUCCIN

A) Aspectos Generales:

Para una correcta delimitacin de los tipos de redes de acciones presupuestarias es

necesario considerar las distintas tecnologas de produccin que surgen de las relaciones
de insumo-producto y de las relaciones de condicionamiento que se producen en una
institucin.

Cada centro de gestin productiva aplica una tecnologa, que est dada por la
combinacin en cantidad, calidad y naturaleza de los insumos necesarios para lograr la
produccin. Esta tecnologa se denominar tecnologa del centro de gestin productiva.
Dada la cantidad y calidad de la produccin exigida al centro de gestin productiva por la
red de condicionamiento de las acciones presupuestarias, este tiene diversas opciones
tecnolgicas para combinar los insumos en funcin de la produccin que persigue.

A la vez, las relaciones de condicionamiento entre diversas acciones presupuestarias

conforman la tecnologa institucional de produccin. En efecto, dada la cantidad y calidad
de los productos terminales, la institucin puede tener, varias opciones tecnolgicas, que
impliquen una seleccin diferente de acciones presupuestarias y de la forma en que ellas
pueden condicionarse entre s. La red de acciones presupuestaria no est, en
consecuencia, determinada, sino que es objeto de una decisin entre varias opciones. Por
otra parte toda tecnologa de produccin institucional est condicionada por las polticas
a las cuales sirven las acciones presupuestarias terminales. Alteraciones en los objetivos
de las polticas, afectan la cantidad y calidad de los productos terminales y, en
consecuencia de ello, puede ser necesaria una modificacin de la tecnologa institucional
de produccin.

Las opciones tecnolgicas que tiene una institucin pueden constituir variantes de una
administracin central como en las empresas pblicas.

Veamos primero este ltimo concepto, a travs del anlisis de las tecnologas, tanto en la
administracin central como en las empresas pblicas.

B) Tipos de Tecnologas Institucionales de Produccin:

A ttulo de ejemplo, se analizan a continuacin algunas de las ms comunes tecnologas

institucionales de produccin en sus formas puras:

1. Por Acciones Presupuestarias Terminales:

Esta tecnologa se caracteriza porque todos los nudos de la red de condicionamiento son,
al mismo tiempo, acciones presupuestarias. Es decir, cada nudo de la red de
condicionamiento tiene insumos formalmente asignados y se produce una distincin clara
entre acciones presupuestarias terminales e intermedias. En esta tecnologa, las
relaciones entre las producciones de las acciones presupuestarias son exclusivamente de
condicionamiento y ningn producto de una accin presupuestaria es, a la vez, insumo de
otra accin presupuestaria. Es el caso ms general de aplicacin en la administracin
central y est representada en el grfico N 16.
 GRFICA N 16
TECNOLOGIA INSTITUCIONAL DE PRODUCCION POR ACCIONES PRESUPUESTARIAS
TERMINALES
Y2 mbito
Y5 Presupuestario
B P1 X1

Y3 E

Y1 P2
C X2
Y6
A
Y4 F
D X3
P3

Insumos

2. Por Mdulos de Gestin Productiva:

Esta tecnologa institucional de produccin tiene la particularidad de que los nudos

intermedios de la red de condicionamiento son acciones presupuestarias; en cambio, los
nudos terminales expresan los productos que se logran con la red intermedia de
produccin y no constituyen acciones presupuestarias, por el hecho de que no tienen
insumos formalmente asignados. Es el caso por ejemplo, de una universidad cuya
estructura organizativa es por departamentos. El grfico N 17 explica, simplificada mente,
el tipo de tecnologa que se aplica en esa forma de organizacin. En el grfico, Y1 es la
direccin superior de la institucin, Y2 es la enseanza de matemticas, Y3 enseanza de
qumica, Y4 enseanza de geologa e Y5 enseanza de fsica, todas ellas constituyen
acciones presupuestarias intermedias de la red. Los productos terminales P1 ingenieros
qumicos, P2 ingenieros petrolero y P3 ingeniero civil, no tiene insumos formalmente
asignados y, para su materializacin, deben recurrir a los recursos pertenecientes a las
acciones presupuestarias intermedias. En el ejemplo. Tanto P1 como P2 y P3 resultan de la
aplicacin de los recursos asignados a Y2, Y3, Y4, e Y5 y, como consecuencia, tambin de
Y1.
 GRFICO N 17
TECNOLOGA INSTITUCIONAL DE PRODUCCION POR MODULOS DE GESTIN
PRODUCTIVA

mbito
Y2
Presupuestario
B
P1

Y3

C
Y1 P2

A Y4
D
P3

Y5

Insumos

3. Por Procesos:

En esta tecnologa cada nudo de la red es una accin presupuestaria, pero ciertas
acciones, las directamente vinculadas al proceso productivo, estn encadenadas, es decir,
la produccin de unas, a la vez de condicionar a otras, son insumos de ellas. En este caso
en el mbito de las acciones presupuestarias directamente vinculadas con el proceso
productivo, las relaciones de condicionamiento son, al mismo tiempo, relaciones entre un
insumo y la produccin siguiente del proceso. Esta tecnologa es de aplicacin ms comn
en las empresas industriales y mineras. Por ejemplo una planta siderrgica aplica una
tecnologa muy similar a la descrita. En forma simplificada en el grfico n 18 los nudos
expresan las siguientes acciones.

En una institucin puede ocurrir una combinacin de dos o ms tecnologas. As por

ejemplo, cuando existe una tecnologa institucional de produccin por mdulos de gestin
productiva y productos terminales, como se demuestra en el grfico N 19.

Y1 = direccin superior de la empresa

Y2 = ingeniera y planificacin de la produccin

Y3 = compras y suministros

Y4 = relaciones industriales

X1 = produccin de arrabio

X2 = produccin de acero en lingotes

X1 = produccin de productos planos

Las acciones presupuestarias Y1, Y2, Y3, e Y4 so claramente intermedias. En cambio las
acciones presupuestarias X1, X2, y X1 son terminales. En esta tecnologa, por lo general X1
origina un producto que es insumo de X2 y X2 un producto que es insumo de X1; a su vez,
una parte menor de X1 vuelve a ser insumo de X2 producindose una recirculacin entre
X2 y X1. Es decir buena parte de los insumos que utiliza el proceso de productivo son
obtenidos internamente y ello queda reflejado en el rea rayada de la interseccin, entre
el conjunto de los insumos y la produccin de la institucin.

GRFICO N 18
TECNOLOGIA INSTITUCIONAL DE PRODUCCIN POR PROCESOS
Y2 Produccin de
mbito
Arrabio
Produccin de Presupuestario
Acero en Lingotes Produccin de
B
Arrabio Productos planos
X1 X2
Y3 X1
Y1
C E F Pt

A
Y4

Insumos
C) Tecnologas Mixtas:

En una institucin puede ocurrir una combinacin de dos o ms tecnologas. As por

ejemplo, cuando existe una tecnologa institucional de produccin por mdulos de gestin
productiva y productos terminales, como se demuestra en el grfico N 19.

GRFICO N 19
TECNOLOGA DE PRODUCCIN POR MODULOS DE GESTIN PRODUCTIVA Y POR
PRODUCTOS TERMINALES
mbito
X P1 Presupuestario

B Y P2

Z P3
A C

P1

N
P5

Insumos

En donde:

A, B, C, N, X, Y, Z, P1, P2 y P3, se ajusta a una tecnologa por mdulos de gestin

productiva y A, B, C, N, P4, y P5, a una tecnologa por productos terminales.

d) Variantes de la Tecnologa Institucional:

Las variantes de la tecnologa institucional de produccin expresan distintas alternativas

de organizacin de la red de acciones presupuestarias, sin que se altere el patrn bsico
que caracteriza dicha tecnologa (por acciones presupuestarias terminales, por mdulos
de gestin productiva, por procesos). Estas variantes son estructuraciones diferentes de
la red originada por:
 a) Distinta calidad de la produccin de uno o varios centros de gestin productiva.

b) Diversa cantidad de los centros de gestin productiva.

c) Condicionamientos diferentes entre los productos de los centros de gestin

productiva. Y

d) Una combinacin de dos o tres de los elementos sealados.

Por ejemplo en el caso de una Tesorera Nacional, se aplica una tecnologa institucional de
produccin por acciones presupuestarias terminales. Dentro de esa misma tecnologa, se
pueden considerar las siguientes variantes tecnolgicas:

La que utiliza actualmente.

La creacin de una unidad de planificacin financiera e introduccin del manejo de

un presupuesto de caja moderno, con un sistema de control mecanizado; (nuevo
centro de gestin productiva adicional).

La incorporacin de un sistema de teleprocesamiento en el manejo de la Tesorera

Nacional y u descentralizacin por regiones; (cambios en la calidad y cantidad de
centros de gestin productiva, as como en las relaciones de condicionamiento
entre sus productos).

Un ejemplo adicional puede encontrarse, por comparacin entre las instituciones

pequeas y las grandes, que realizan producciones similares, por ejemplo entre los
pequeos municipios y el municipio de la capital de un pas. En los primeros, los centros
de gestin productiva, por razones de economa de escala, tienden a ser diversificados,
mientras que en el segundo, una produccin similar requiere centros de gestin
especializados. As dentro de una misma tecnologa institucional de produccin, la red de
produccin de una institucin grande tiende a ser ms compleja, tanto por el nmero de
centros de gestin productiva que incluye, como por las relaciones de condicionamiento
entre sus productos, constituyendo ambas variantes de una misma tecnologa
institucional de produccin.

El estudio de las variantes tecnolgicas es til a los efectos presupuestarios, para examinar
la posibilidad de economizar recursos o aumentar la productividad o produccin.
 V. CATEGORAS PROGRAMTICAS

A. CONCEPTO

Las acciones presupuestarias, al ser unidades de programacin de recursos en funcin de

productos, se formalizan en el presupuesto en categoras programticas. La funcin de las
categoras programticas es jerarquizar y delimitar el mbito de las diversas acciones
presupuestarias, para que se exprese fielmente, no slo la tecnologa institucional de
produccin y las de sus centros de gestin productiva, sino adems el grado de flexibilidad
y responsabilidad en la asignacin y uso de los recursos para la obtencin de los
productos. Por lo tanto las cumplen con todas las caractersticas y requisitos de las
acciones presupuestarias.

Es decir:

i. Su produccin puede ser terminal o intermedia.

ii. Requiere un centro de gestin productiva especializada o diversificacin.

iii. Sus insumos estn perfectamente definidos en trminos financieros y fsicos.

iv. Los productos jams se intersectan con otros productos de las restantes
acciones presupuestarias.

La presupuestacin de cada accin presupuestaria debe comprender la totalidad de sus

insumos presupuestarios, independientemente de que su adquisicin est centralizada en
otros centros de gestin productiva.

Las categoras programticas generalmente utilizadas, a la luz de las precisiones que se

derivan del anlisis anterior, son las siguientes:

B. TIPOS DE CATEGORAS PROGRAMTICAS

1. Programas

Es una categora programtica cuya produccin es terminal de la red de acciones

presupuestarias de una institucin o sector. Tiene las siguientes caractersticas:

Es la categora programtica de mayor nivel en el mbito de la produccin

terminal.
 Expresa la contribucin a una poltica, ya que refleja un propsito esencial en la red
de acciones presupuestarias que ejecuta una institucin o sector, a travs de la
produccin terminal.
Al ser produccin terminal conforman los nudos finales de la red de categoras
programticas de la institucin.
Se conforman por la agregacin de categoras programticas de menor nivel, que
confluyen al logro de su produccin, con la excepcin del programa que origina
varios productos terminales, en donde no es posible identificar centros de gestin
productiva por cada uno de los productos terminales que lo conforman.

A continuacin se ofrecen ejemplos de programas en las diversas reas econmicas y

sociales.

En Educacin

- Atencin al preescolar
- Formacin de recursos humanos en educacin bsicas
- Formacin de recursos humanos en educacin media
- Servicios de planificacin de la educacin

En salud

- Servicios asistenciales de salud

- Promocin social de la salud

En el rea agrcola

- Asistencia tcnica a la ganadera

- Asistencia tcnica a la produccin vegetal
- Servicios de desarrollo pesquero
- Construccin de represas

En transporte y comunicacin

- Servicios de transporte de pasajeros

- Servicios de carga de mercancas
- Servicios de transporte terrestre
- Construccin de carreteras
- Construccin de vas frreas
- Construccin de puertos
- Construccin de aeropuertos
En la actividad industrial y comercial

- Produccin de acero
- Produccin de aluminio
- Servicios crediticios a la pequea y mediana industria
- Servicios crediticios a la actividad comunicacional del Estado

En reas fiscal y financiera

- Servicios de recaudacin de ingresos

- Servicios de crdito pblico
- Servicios de tesorera nacional
- Servicios de inspeccin y fiscalizacin

En reas de promocin social

- Servicios de atencin a la madre y al nio

- Servicios de atencin al joven en situacin irregular
- Servicios de atencin al anciano
- Servicios de atencin a la familia

En el grfico N 20, los productos terminales, P1 Asistencia tcnica a la produccin agrcola

vegetal, P2 asistencia tcnica y fomento a la produccin ganadera y P3 desarrollo
pesquero, caracterizan programas.

GRFICO N 20
PROGRAMAS
Programas
Acciones
P1
Y2 Asistencia tcnica a la
presupuestarias
B produccin agrcola
intermedias vegetal
Y1 P2
Asistencia tcnica y
Y3 formacin a la
A produccin ganadera

C P3
Desarrollo

Pesquero

Insumos
Sea la institucin, la corporacin de turismo de un pas cualquiera y las

2. Subprogramas

Es una categora programtica cuyas relaciones de condicionamiento son exclusivas con

un programa. Cada subprograma por, si slo, resulta en produccin terminal. Las
caractersticas de un subprograma son las siguientes:

La produccin terminal de cada subprograma precisa, aun mayor nivel de

especificad, la produccin del programa y por tanto es parcial en relacin a
sta ltima.

La produccin original por todos los subprogramas, es sumable en unidades

fsicas, sin prdida del significado de la unidad de medicin de la
produccin originada por el programa del cual forman parte.

Los insumos de todos los programas son sumables en trminos financieros,

y cada tipo de insumo de todos los subprogramas es sumable en trminos
de unidades fsicas a nivel de programas.

Un requisito para que existe un subprograma es que el centro de gestin

productiva sea divisibles en centros menores de gestin productiva, cada
uno de los cuales debe dar origen a una produccin terminal que es parcial
en relacin a la del programa.

La apertura de subprograma en un presupuesto, surge por la necesidad de precisar la

tecnologa empleada en la produccin terminal que conforma el programa. En otras
palabras, cuando la produccin terminal de un programa admite desagregaciones
parciales que tambin son terminales, cada una des stas origina un subprograma,
siempre que exista el respectivo centro de gestin productiva. Por tanto, un subprograma
es una accin presupuestaria cuya produccin es terminal y parcial con respecto al
programa.

En el siguiente cuadro, se muestran algunos ejemplos de programas cuya produccin

permite la desagregacin en subprograma.
 PROGRAMAS SUB-PROGRAMAS

Formacin de recursos humanos en ciencias - Formacin de economistas

sociales. - Formacin de administradores
comerciales
- Formacin de contadores
- Formacin de estadsticos
- Formacin de actuarios

Recaudacin de ingresos fiscales pblicos - Recaudacin de impuestos sobre la

renta
- Recaudacin de impuestos sobre la
produccin
- Recaudacin de impuesto sobre el
consumo
- Recaudacin de impuestos sobre
sucesiones y donaciones

Recoleccin de basura en el rea - Recoleccin de basura en la calle

metropolitana - Recoleccin de basura en el domicilio
- Recoleccin de basura en la industria

Servicios de telfono - Servicio telefona nacional

- Servicio telefona internacional

Servicios Mdico Asistencial - Servicio de asistencia en medicina

general
- Servicio mdico obsttrico
- Servicio mdico quirrgico

3. Actividad

Es una categora programtica cuya produccin es intermedia y por tanto es condicin de

unos o varios productos terminales o intermedios. Su produccin puede ser un insumo
para otro producto, en el caso de la tecnologa institucional de produccin por procesos.
La actividad es la accin presupuestaria de mnimo nivel, e indivisible a los propsitos de
la asignacin formal de recursos.

Es una funcin de relacin de condicionamiento de los programas, las actividades pueden

ser: a) especficas; b) comunes; c) centrales.
 A. Actividad Especfica

Es una categora programtica cuya produccin es condicin exclusiva de una produccin

terminal y forma parte integral del programa que la expresa. En el caso de un proyecto sus
actividades especficas se refieren a las acciones de direccin, planificacin, control e
inspeccin de obras, etc.

La actividad especfica tiene las siguientes caractersticas:

Es una accin presupuestaria terminal, cuya produccin es intermedia

directa.

Los insumos son sumables presupuestariamente a nivel del respectivo

programa, subprograma o proyecto, en los mismos trminos ya sealados
para el caso de los subprogramas.

Todas las actividades especficas de un programa o subprograma

condicionan el cumplimiento de las caractersticas de una produccin
terminal.

Por ejemplo, en el grfico N 21 se explica el caso de las actividades especficas que

conforman el programa Pg1 atencin al preescolar. En el grfico Ace1, Ace2 y Ace3, son
actividades especficas.

GRFICO N 21
ACTIVIDADES ESPECFICAS DE UN PROGRAMA
Acciones Acciones presupuestarias terminales
presupuestarias Programa Pg1
intermedias Act.2 Actividades
especificicas P1
B A Atencin
Al
Preescolar
B
Act.1

A Act.3 Programa Pg2

C

A, B, C, son actividades
centrales
En el caso de los programas que se abren en subprogramas, son actividades especficas las
que en ltima instancia condicionan exclusivamente la produccin terminal del programa.

GRFICO N22
PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS Y ACTIVIDADES
Subprograma SPg1

Actividades especficas

A Ace1

Ace2
B P11

C Ace3

Ace4
P1
D
Subprograma SPg1

Ace1
E

F P12

G Ace3

B. Actividad Central

Es una categora programtica cuya produccin condiciona a la produccin terminal e

intermedia indirecta de una institucin, sector o regin y no es parte integrante de ningn
programa o subprograma.

Tiene las siguientes caractersticas:

Es una accin intermedia cuya relacin de condicionamiento son

pluridireccionales hacia todas las acciones presupuestarias y, generalmente
se corresponden con acciones de direccin y apoyo a toda la gestin
productiva.
 Los insumos no son sumables presupuestariamente a nivel de las categoras
programticas condicionadas. Solo son asignables por estimacin extra-
presupuestaria de costos.

En el grfico N 22, son actividades centrales, Acct1, la direccin superior del Ministerio de
Educacin, Acct2, servicios de compras y Acct3 servicios de contabilidad.

C. Actividad Comn

Tiene todas las caractersticas de una actividad central, salvo que condiciona a dos o ms
programas, pero no todos los programas de la institucin o sector.

En el grfico N23, Acc1 y Acc2 son actividades comunes.

GRFICO N23
ACTIVIDADES CENTRALES Y COMUNES
Actividad comn Programa
Pg1
Actividad Acc1
central
B P1

Act 1 Pg2

A P2

Acc 2 Pg3

C P3

Pg4

P4

Puede apreciarse como Acc1 condiciona exclusivamente a Pg1 y a Pg2 y Acc2 condiciona
solamente a Pg3 y Pg4.
 GRFICO N 24
PROYECTO CONSTITUDO POR UNA SOLA OBRA, QUE CONDICIONA A TODA LA
PRODUCCIN INSTITUCIONAL

Actividades centrales y proyectos Programas

Actividades
comunes
B P1

X
C P2
A

D P3

a ob Pr
Y
N Pn

En el grfico N 24, A, B, C, DN son actividades centrales.

Pr, es un proyecto constituido por una actividad a de Direccin y coordinacin y la obra

ob edificio sede del organismo.

X e Y son actividades comunes.

P1, P2, P3Pn son los programas de la institucin.

 GRFICO N 26
PROYECTO COMO PRODUCTO INTERMEDIO DIRECTO DE UNA PRODUCCIN TERMINAL
Actividades centrales y proyectos Programas
Actividades
comunes
B b

a
c P1
X
Pr1
d
C
A b
a

c
D P2
Pr2
d

Y
N P3

Pn

En el grfico anterior.

A, B, C, DN, son actividades centrales y X e Y son actividades comunes.

P1, P2, P3Pn, son los programas de la institucin.

Note como el programa P1 est abierto en las actividades especficas: a, b, c, d, y en el

proyecto Pr1.

De igual modo, el programa P2 lo conforman las actividades a, b, c, y en el proyecto Pr2.

Los casos tipificados en los grficos anteriores son los que se encuentran en el pases en
donde no existe un organismo nacional responsabilizado por el desarrollo de la
infraestructura fsica y a la institucin se le asigna, dentro de sus funciones, la de construir
sus propias edificaciones.

Este es el caso de Venezuela, por ejemplo, en donde existe un organismo central que tiene
la responsabilidad por la construccin de los edificios escolares, de salud, cultural,
deportiva, etc. Los proyectos constituyen produccin terminal del programa del
organismo nacional.

En el grfico N 27 se recoge la red de condicionamiento del caso mencionado.

GRFICO N 27
PROYECTO COMO PRODUCTO TERMINAL

b Pr1

B B
a c
d
X P1
C
b Pr2
a
C a c
N d
A
b Pr3
a c
D d

P2
N
Y
P3

Pn

En este grafico A, B, C, DN, son actividades centrales; X e Y son actividades comunes; a,

b, c, n, son las actividades de direccin y coordinacin planificacin, inspeccin y estudios
de los proyectos, es decir, los servicios capitalizables; P1, P2, P3Pn son los programas
institucionales; Pr1, Pr2, Pr3, son los proyectos que lo integran, con las obras que cada
caso corresponda.

i, ii y iii son las actividades especficas que corresponde a los proyectos Pr1, Pr2 y Pr3,
respectivamente.

4. Obra

Un proyecto de inversin puede segregarse, por razones tecnolgicas, en diversas

unidades menores las cuales, en una secuencia temporal y de mutua complementacin,
conforman el medio de produccin de bienes y servicios proyectado. A esas unidades, que
por si mismas no pueden satisfacer la necesidad para la cual se ejecuta el proyecto,
aunque formen parte de el, se las denomina obras y se consideran, a los efectos
presupuestarios, como una categora programtica del mnimo nivel. Como tal, sern
indivisibles a los fines de la asignacin formal de los fondos financieros que requiere la
ejecucin del proyecto de inversiones en un conjunto.

La obra se descompone en trabajos que son procesos componentes del producto

acabado, definido como obra. Por ejemplo, en la construccin de una carretera se pueden
distinguir los siguientes trabajos.

i) Desmonte
ii) Nivelacin del terreno
iii) Engrazonado
iv) Pavimientacion, etc.

5. Tarea o trabajo

Es la accin operacional combinada del mximo nivel dentro del mbito de las acciones no
presupuestarias. No cumple con el requisito de ser un centro formal de asignacin de
recursos, por cuanto no rene las condiciones de posibilidad y relevancia de las acciones
presupuestarias. Es bsica para el clculo de los insumos de una actividad y obra,
constituyendo el ncleo central para la formulacin del presupuesto por programas. Es
indispensable para el anlisis de la eficiencia de la tecnologa de un centro de gestin
productiva. Los productos de las tarea o trabajos se combinan, para lograr un producto
cualitativamente diferente, que representa el resultado de una actividad por su pate los
productos de los trabajos e combinan para lograr la obra; por ello, los productos fsicos de
las tareas o trabajos no son sumables para llegar al producto de la actividad u obra.

De lo anterior se deduce que las relaciones de condicionamiento de las tareas con una
actividad o con una obra, son siempre exclusivas de tales actividades u obras y por tanto
unidireccionales.

En el grafico N 28, t1, t2 y t3 son tareas de la actividad Ac1 y t4 y t5 son tareas de la

actividad Ac2. A la izquierda de las tareas estn representadas las acciones operacionales
enumeradas en diferentes planos, de forma tal que se intersectan unas con otras.

En diferentes planos, de forma tal que se intersectan unas con otras.

 GRFICO N 28
TAREAS DE LAS ACTIVIDADES

Tarea Acciones no presupuestarias

Acciones no presupuestarias
T1

Act.1

T2

T3

T4 Act.2

T5

C. METODOLOGA PARA EL DISEO DE ESTRUCTURAS PROGRAMTICAS

Sin pretender cubrir al mximo nivel de detalles todos los pasos que es necesario llevar a
cabo para definir las estructuras programticas de las instituciones pblicas, se sealan a
continuacin, las principales tareas que deben acometerse. La metodologa que se seala
corresponde al mbito institucional de programacin.

Las tareas son las siguientes:

1. Con base la poltica presupuestaria que se ha definido a la institucin y a las

operaciones que son de su responsabilidad se determinan los bienes y servicios que
constituyen la produccin terminal de la misma.
 2. Identificados los productos terminales, se analizan cada uno de los productos
terminales en forma individual y se determinan los bienes y servicios (productos
intermedios) cuya produccin condiciona directamente a cada producto terminal.

Una vez finalizada esta tarea se dispondr de un listado de todos los productos terminales
y sus respectivos productos intermedios.

3. Se determina a nivel de cada producto intermedio directo, los tipos de recursos

reales y financieros que se requieren, lo que permite establecer la existencia de
relaciones insumo-producto perfectamente definido a nivel de cada uno de dichos
productos.

4. En forma simultnea con la determinacin de los productos y de las respectivas

relaciones insumo-producto, se analiza la posibilidad y relevancia de asignar y
disponer de informacin de ejecucin de los recursos reales y financieros que cada
producto intermedio directo.

5. Con base en lo anterior se tendrn precisados los centros de gestin productiva a

nivel de cada uno de los productos intermedios directos. Con esta tarea se
establecen las acciones presupuestarias simples o de mnimo nivel.

Estos centros de gestin productiva deben reunir, en forma simultanea, por lo menos con
los siguientes requisitos:

a) Ser relevantes en la red de acondicionamiento, en el sentido de precisar la

tecnologa de produccin aplicada o seleccionada y justificar el costo de aplicacin
de todo el proceso presupuestario a ese nivel.

b) Los centros de gestin productiva que conforman la red de produccin de la

institucin tienen que cumplir simultneamente el doble requisito de precisar la
tecnologa de produccin y a la vez no sobrepasar el lmite de desagregacin formal
en la asignacin de recursos que se tornen costoso, rgido o ineficiente el proceso
integral de produccin.

c) Dar lugar a un producto terminales o intermedios.

d) Contar con una unidad administrativa responsable de planificar la gestin productiva

y de combinar insumos en funcin de productos y, por tanto, una unidad en que
coincidan la responsabilidad, en forma integral, de la gestin productiva con la
responsabilidad de ser un centro formal de asignacin de recurso.
 6. Una vez determinadas las acciones presupuestarias de mnimo nivel, se deben
definir las acciones presupuestarias agregadas o de mayor nivel.

7. A continuacin se definir los productos intermedios indirectos que condicionan a

dos o ms acciones presupuestarias terminales, pero no a todas.

8. Se determinan los tipos de recursos reales que requieren cada uno de los productos
intermedios indirectos indicados en el paso 7 se le aplican los criterios de posibilidad
y relevancia.

9. Se definen los productos intermedios indirectos que condicionan a todas las

acciones presupuestarias terminales o intermedias.

10. Se establecen los tipos de recursos reales que requiere cada uno de los productos
intermedios indirectos indicados en el paso 9 y se le aplican los criterios de
posibilidad y relevancia.

11. Se grfica la red de acciones presupuestarias.

12. definida la red de acciones presupuestarias se tiene todos los elementos para
identificar la tecnologa institucional de produccin.

13. El tipo de tecnologa institucional de produccin establecido implicar una

determinada estructuracin de las categoras programticas. A su vez, el carcter
terminal o intermedio de la produccin de cada una de las acciones presupuestarias,
define cada una de las categoras programticas.

14. El ltimo paso es determinar la estructura programtica.

D. Ejemplos de redes de categoras programticas institucionales

A continuacin se incluyen ejemplos de aplicacin de la teora desarrollada, a casos

prcticos de la realidad institucional del sector pblico.
 ministerio de Relaciones Exteriores: RED DE CATEGORIAS PROGRAMTICAS

ACTIVIDADES CENTRALES PROGRAMAS Y PARTIDAS NO ASIGNABLES A PROGRAMAS

Asuntos jurdicos Direccin y P1

coordinacin
Servicios
m consulares
Auditoria Atencin consular
bi
to
Personal y cuadros
Atencin P2
protocolaria
Servicios de
Direccin y
Direccin y Atencin protocolo
coordinacin Finanzas
coordinacin diplomtica

Atenciones
Divulgacin y especiales
prensa

Servicios
administrativos Asuntos bilaterales P3

Servicios de
Asuntos multirales
Direccin y poltica
coordinacin exterior
Relacin exterior

in Servicio exterior
sti
tu
ci Partidas no asignables a programas

o
n Insumos
al
 Ministerio de Minera: RED DE CATEGORIAS PROGRAMTICAS

ACTIVIDADES CENTRALES PROGRAMAS Y PARTIDAS NO ASIGNABLES A PROGRAMAS

Planificacin Direccin y coordinacin

econmica P1
Asistencia tcnica Desarrollo
m minero
Auditoria
bi Asistencia financiera metlico

to
Gestin de abastecimiento
Asesora legal

Direccin
superior Divulgacin P2
Direccin y coordinacin
in Desarrollo
sti Asistencia tcnica
minero no
Relaciones metlico
tu
Internacionales
Asistencia financiera
ci
o Servicios
n administrativos

al Direccin y coordinacin P3

Desarrollo
Asistencia tcnica
de la
pequea
Asistencia financiera minera

Partidas no asignables a programas

Insumos
Corporacin de Turismo: RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS

Acciones presupuestarias intermedias acciones presupuestarias terminales y

partidas no asignables a programas

P1
m
Planificacin turstica
bi
to P2

Direccin Desarrollo turstico

superior P3

Servicios de promocin turstica

P4

Servicios Control de empresas y actividades

administrativos y tursticas
financieros P4

Administracin de centros
tursticos

Partidas no asignables a
programas
in
sti
Insumos
tu
ci
o
n
al
E. Formas que adoptan los programas

Tal como se sealo anteriormente, el programa es la categora programtica de mayor

nivel en el mbito presupuestario, siguiendo luego el subprograma, cuando es el caso, y el
proyecto. Las categoras programticas de mnimo nivel son la actividad y la obra. Este
patrn de jerarqua asume diversas formas segn sea la tecnologa institucional de
produccin y la de los centros de gestin productiva. En consideracin a ello y tomando
como base al programa como categora programtica de mximo nivel, se presentan a
continuacin distintas formas en las que se pueden interrelacionar con ella las categoras
programticas de menor nivel.

Es los ejemplos indicados se considera, tambin, el concepto de Centro Legal de

Asignacin de Recursos explicado en el captulo III, por considerarlo de inters, para lo
casos que, como el de Venezuela el limite mximo de las autorizaciones para gastar que
tiene el administrador son los crditos acordados a los programas, subprogramas y
proyectos.

1. Programas que se abre en actividades.

PROGRAMA
I

ACTIVIDAD ACTIVIDAD ACTIVIDAD

a b c

El centro lega de asignacin de recursos financieros es el programa.

 2. Programas que se abre en actividades y subprogramas y, a su vez, stos en
actividades.

PROGRAMA
I

Subprograma Subprograma Subprograma

A B C

Act. Act. Act. Act. Act. Act. Act.

A b c d e f g

PROGRAMA
I

Subprograma Subprograma
Subprograma
N Subprograma C
A
B

Act. Act. Act.

Act. Act.
b c Act. Act. g
A f
d e

Cada subprograma es un centro legal de asignacin de recursos.

En el ejemplo, la actividad a) es tambin un centro legal de recursos financieros, a los

efectos de que la suma de sus recursos financieros y los que corresponden a los
subprogramas A, B, y C, sea igual al total de los recursos financieros del programa. En este
caso, desde el punto de la asignacin legal de recursos financieros, a est al mismo nivel
del los subprogramas y tendr esta denominacin y un cdigo especial que la identifique.
 3. Programas que se abre en actividades y proyectos y stos en obras y actividades.

PROGRAMA
I

Proyecto Subprograma
1 C

Act. Act. Act. Act. Act. Act.

A b d e f g

PROGRAMA
I

PROYECTO PROYECTO
PROYECTO 1 2
a+b

Obra Obra
c d
Act. Act. Act. Obra Obra
A B C a b

Cada proyecto es un centro lega de asignacin de recursos financieros y las actividades a)

y b) pueden conformar uno o dos centros legales de asignacin de recursos financieros.
Cualquiera sea la decisin que se adopte sobre el nmero de dichos centros, en razn de
la flexibilidad que se desee desde el punto de vista de lmite mximo para gastar, estn al
mismo nivel de los proyectos y tendrn esta denominacin con el cdigo especial que los
identifique.
 4. Programa que se abre en actividades y subprogramas y stos en proyectos. A su vez,
los proyectos se abren en obras y actividades.

PROGRAMA
1

SUBPROGRAMA SUBPROGRAMA
A B

PROYECTO PROYECTO
PROYECTO PROYECTO PROYECTO 4 5
1 2 3

Act. Ob. Ob.

Ob. Ob.
Act. Act. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. d l t
g h
a c a b c d e i

Ob.
Act. j
b

PROGRAMA
1

SUBPROGRAMA SUBPROGRAMA SUBPROGRAMA

a+b A B

PROYECTO PROYECTO
PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO 4 5 PROYECTO
c 1 2 3 d

Ob. Ob. Act. Ob.

Act. Act. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. d l
g h
a c a b c d e i Ob.
t
Ob.
Act. j
b
En el caso es similar al anterior con el siguiente agregado. El o los centros legales que
agrupan las actividades especficas del programa (a y b) conforman un centro legal a nivel
de subprograma, que tendr esa denominacin y un cdigo especial que lo identifique. Las
actividades c y e conformarn dos cetros legales a nivel de proyectos dentro del
respectivo subprograma.

5. Programas centrales

La definicin de los programas centrales es coincidente con la de las acciones

presupuestarias, cuya produccin condiciona a todos los programas de la institucin o, a
dos o ms programas de ellas, es decir actividades centrales o comunes. En este caso el
programa central es un centro legal de asignacin de recursos financieros y puede incluir
una o ms actividades centrales o comunes.

El mbito de dicho centro legal estar en funcin del grado de flexibilidad que se le desee
otorgar al uso del crdito de las actividades centrales o comunes. Es decir, el programa
central puede coincidir con una actividad central o comn o ser un agregado financiero
de varias actividades centrales o comunes.

PROGRAMA
CENTRAL

ACTIVIDAD ACTIVIDAD ACTIVIDAD ACTIVIDAD

a b c d

VI. RELACIN ENTRE LAS TECNOLOGAS DE PRODUCCIN Y LAS

CATEGORAS PROGRAMTICAS
Se debe presupuestar bajo diversas modalidades que expresen, en cada caso el respectivo
proceso productivo, y por tanto, el tipo de tecnologa institucional de produccin utilizada.
En el cuadro N 3 se seala que en la tecnologa institucional de produccin por acciones
presupuestarias terminales y las actividades produccin intermedia. En la tecnologa
institucional de produccin por mdulo de gestin productiva, solo se puede presupuestar
por produccin intermedio, o sea, por actividades. Por ltimo, en el caso de la tecnologa
institucional de produccin por procesos, cada proceso de produccin terminal refleja un
programa y cada produccin intermedia una actividad.

CUADRO N 3
ESTRUCTURA PROGRAMATICA SEGN LA TECNOLOGA INSTITUCIONAL DE PRODUCCIN
Tecnologa institucional de produccin Mtodo de presupuestacin

1. Por acciones presupuestarias Presupuesto por productos terminales

terminales. (programas) y productos intermedios
(actividades).

2. Por mdulo. Presupuesto por productos intermedios

(actividades).

3. Por procesos. Presupuesto por proceso de produccin

terminal (programa) producciones
intermedias (actividades).

Para presupuestar en una institucin, es previo y bsico identificar la tecnologa

institucional, lo que implica precisar los diversos centros de gestin y la forma como est
su produccin y los centros de gestin productiva, se habrn cumplido las dos condiciones
bsicas para presupuestar, la posibilidad y la de relevancia; es decir, esa red debe estar
constituida exclusivamente por acciones presupuestarias. En la prctica en cualquier
institucin, no slo se pueden encontrar algunos de los tipos de tecnologas sealados,
sino que normalmente, se encuentran combinaciones de ellas.

As, por ejemplo, un empresa industrial, puede ocurrir una combinacin de la tecnologa
de produccin por acciones presupuestarias terminales, con una produccin por procesos.
En el grfico N 29 se distinguen dos lneas de produccin, una por proceso Y1, Y2, Y3, Y4,
X1, X2 y X1 que expresa la produccin de los bienes de la empresa y obra comercializacin
de bienes. En la primera lnea de produccin la primera parte de ella (Y1, Y2, Y3, e Y4) son
acciones presupuestarias que estn condicionadas entre s, pero ninguna produccin de
ellas es insumo de las otras; en cambio en la parte terminal de esa lnea de produccin
X1, cada produccin, hasta culminar con los productos acabados SGP1, SGP2 y SGP3.
Ntese que aqu el concepto de programa, se aplica a toda la zona terminal de
produccin, considerndosela como si fuera un nudo terminal de la red.

De esta forma la estructura programtica de esta empresa que refleja el grfico N 28 ser
la siguiente:
 Programa Pg1: Produccin de acero

Subprograma SPg1: produccin de productos planos.

Subprograma SPg2: Produccin de productos tubulares

Subprograma SPg3: produccin de cabillas y alambrn

Actividad Ace1: produccin de arrabio

Actividad Ace2: produccin de acero de lingotes

Programas Pg2: comercializacin

Actividades centrales: Acct1, Acct2, Acct3, Acct4.

GRFICO N 24
PRODUCCIN POR PROCESOS Y POR ACCIONES PRESUPUESTARIAS TERMINALES

PRODUCTOS TERMINALES
Programa de
produccin de
X1
Y2 acero
C v
Acct
X1 X2
2 Pg1
N Ace 1 Ace
Y1 Pg2 Pg
2
Y3 1
Acct
Acct Pg3
1
3

Y4
Acct X2
4
Pg1

Programa de
Insumos comercializacin

Insumos producidos
intermedios

Ace1 = produccin de arrabio (actividades especfica)

Ace2 = produccin de acero en lingote (actividades especfica)

Pg1 = productos acabados (subprograma G1 productos planos; G2 productos tubulares;

G3 cabilla y alambrn)

Pg2= comercializacin

En sntesis, en el caso de la produccin por procesos se define como produccin terminal

de la res, toda la lnea de produccin por procesos, con la cual la red de produccin queda
transformada, en su expresin presupuestaria, en una red de acciones presupuestarias
terminales e intermedias.

En este caso, los insumos presupuestarios se asignan para cas una de las acciones
presupuestaria. Esta asignacin de insumos no incluyen el producto que surge de la
accione presupuestaria precedente en la lnea de produccin. Es decir, la transferencia de
productos elaborados al interior de la institucin no constituyen insumos presupuestarios
del centro de gestin productiva que los utiliza, a efectos de no caer en duplicaciones.

CUADRO N4
FORMA DE PRESUPUESTAR CON UNA TECNOLOGIA DE PRODUCCIN POR PROCESOS
INSUMOS ACTIVIDADES PROGRAMAS Pg1 PROGRA
CENTRALES Y (produccin de acero) MA
COMUNES PG2
Actividades Sub programas (comercia
especficas -lizacin)
I presupuestarios Y1 Y2 Y3 Y4 X`1 X`2 X`11 X12 X`13 X`2
A
B
C
.
.
.
n

totales E1 E2 E3 E4 E5 E6 E7 E8 E9 E10
II No
presupuestarias
X1 E5 E5+E4 B(E3+E4) Y (E3+E4)
X2
TOTALES E1 E2 E3 E4 E5 E5+E4 E7 E9 E9 E10
(E5+E4) B(E3+E4) Y(E3+E4)
En donde:

X1= produccin de arrabio

X2= produccin de acero en lingotes

X11= produccin de productos planos

X12= produccin de productos tubulares

X13= produccin de cabillas y alambrn

En el cuadro N 4 se puede apreciar que la presupuestacin por acciones presupuestarias

Y1, Y2, Y3, Y4, X1, X2, X11, X12, X13y X2 expresan la dotacin de recursos externos de
gestin productiva. Pudiera pensarse, como alternativa, en presupuestar cada centro de
gestin productiva cuya produccin es terminal considerando no slo los insumos
presupuestarios sino tambin, aquellos insumos que son, a la vez, produccin interna de
la institucin. Se obtendra as una aproximacin muy primaria y deformada hacia una
presupuestaria X1 y X2 cuyos insumos quedaran distribuidos entre las acciones
presupuestarias terminales X11, X12 y X13. Esta ltima supuesta alternativa de
presupuesto no es operativa desde el punto de vista presupuestario, pues no precisa el
presupuesto de las actividades X1 y X2 y no cumple con las caractersticas ms
elementales de un presupuesto de costo. En efecto, en este ltimo caso, la distribucin de
las actividades X1 y X2, sigue siendo el trmino de dotacin de recursos y no de su
utilizacin.

Por tanto, en una institucin de este tipo, generalmente empresarial, el sistema de

presupuesto por programas debe comprender un presupuesto por acciones
presupuestarias y un presupuesto por costo. Esto es vlido para el presupuesto de
cualquier empresa, con independencia de su tecnologa de produccin.

VII. MEDICIN DE LA PRODUCCIN E INDICADORES DE LA GESTIN

PRESUPUESTARIA

A. Aspectos Generales

El presupuesto debe reflejar, en todas sus etapas, los procesos productivos de las
instituciones pblicas. Para ello es necesario que la tcnica presupuestaria posibilite una
clara determinacin, utilizacin e interpretacin de los elementos que conforman dichos
procesos. Esos elementos son: Los bienes y servicios que se producen, los recursos reales
que se utilizan y los recursos financieros que se requieren. Todos ellos deben estar
interrelacionados y combinados tanto en cantidad como en calidad. Las interrelaciones
entre dichos elementos se materializan en los procesos productivos, es esencial a los
mismos, aunque normalmente no estn expresados en los presupuestos.

La experiencia de las reformas presupuestarias efectuadas en los pases latinoamericanos

demuestra que se han logrado importantes avances en los avances en los aspectos
formales, tales como la conformacin de las estructuras programticas y los esquemas de
presentacin de los documentos presupuestarios, mientras que se han descuidado los
aspectos de contenidos de la programacin presupuestaria, al no desarrollarse sistemas
de informacin y registro de la produccin pblica, de los recursos reales y de los
indicadores de la gestin presupuestaria. Los recursos financieros, expresados en crditos
presupuestarios y en el registro de su utilizacin, son los que han tenido un mayor
desarrollo, ya que su instrumentacin es imprescindible para establecer los limites
mximos a gastar y, por ende, para complementar el control legal del uso de dichos
recursos.

La expresin en el presupuesto de la produccin de bienes y servicios posibilita no slo la

toma de decisiones de los niveles polticos y directivos sobre los recursos reales y
financieros necesarios para el logro de las polticas, sino que es una base esencial para
analizar, controlar y evaluar la gestin presupuestaria.

Para que el proceso presupuestario traspase la frontera de la aplicacin formal de la

tcnica de la programacin presupuestaria es necesario el desarrollo gradual de un
sistema de medicin de la produccin y el establecimiento de indicadores de la gestin
presupuestaria.

Previo al inicio del tratamiento del tema cabe realizar una reflexin. La importancia del
desarrollo de los aspectos cuantitativos incluidos en el presupuesto, si bien son
fundamentales para su programacin y evaluacin no son suficientes para efectuar un
anlisis integral de la gestin presupuestaria. No toda la produccin es posible de
cuantificar (existen servicios que no son cuantificables en trminos de metas) y, por otro
lado, el anlisis de la produccin cuantificable debe complementarse con exmenes de los
aspectos cualitativos contenidos en ella. Una no clara compresin de ello ha llevado, en
muchos caso, a un excesivo cuantitativismo que, en los hechos, ha desvirtuado el uso de la
tcnica del presupuesto por programas.

Se cuantifican aspectos irrelevantes que no son necesarios para definir criterios de

asignacin de recursos, lo que ha trado como consecuencia que, en muchos casos, los
niveles polticos y directivos de la administracin cuestionen la utilidad y necesidad de la
tcnica de programacin presupuestaria en el proceso de toma de decisiones sobre la
asignacin de recursos para producir bienes y servicios.

Si bien el punto que sigue, se refiere exclusivamente a los aspectos cuantitativos, no debe
dejar de considerarse que el desarrollo de los mismos es condicin necesaria pero no
suficientes para obtener avances en cuanto al desarrollo del contenido de la programacin
presupuestaria y, por ende, de la reforma presupuestaria. La consideracin de los
elementos cualitativos de los procesos productivos pblicos es una parte esencial del
anlisis integral que debe realizarse de la gestin presupuestaria pblica.

B. Medicin de la produccin

1. Objetivos

Como ya se sealo, la medicin de la produccin es un requisito o caracterstica de la

tcnica de programacin presupuestaria ya que contribuye, mediante la cuantificacin de
los resultados y de los recursos requeridos por los procesos productivos, a la adopcin de
decisiones sobre los mismos.

De lo anterior se deduce que los objetivos centrales de la medicin de la produccin son

los siguientes:

a) Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y magnitud de la produccin de bienes y

servicios que se requieren para el logro de las polticas.

b) Sirve de base para la determinacin y clculo de todos los recursos reales y

financieros necesarios para llevar a cabo los procesos productivos.

c) Contribuye a la realizacin de los anlisis de eficiencia y eficacia de la gestin

presupuestaria pblica.

No considerar estos objetivos o razn de ser de la medicin de la produccin ha llevado,

en muchos casos, a la inclusin en los documentos presupuestarios de cuantificaciones
que no slo no brindan elementos de juicio sobre la gestin presupuestario, sino que
desvirtan la esencia de la tcnica del presupuesto por programas.

Cuantificaciones como audiencias, son utilizadas muy comnmente para reflejar

acciones de la produccin para cumplir con los objetivos arriba sealados con la
presentacin en los documentos presupuestarios de los planes de trabajo de las unidades
ejecutoras, a nivel de acciones micro-operacionales.
Todo esto ha originado largas listas de cuantificaciones que se incluyen en los
presupuestos, quitndole claridad a los mismos, a la vez que mediatizan, ante los niveles
polticos y directivos, las ventajas de la programacin presupuestaria.

A su vez, esto ha obstaculizado la puesta en vigencia de mecanismos de control y

evaluacin. Al no presentarse una clara distincin entre los distintos bienes y servicios que
se producen, no es posible establecer las relaciones de condicionamiento entre ellos, y
por tanto, analizar las causas de los desvos; por otro lado, las cuantificaciones
intrascendentes desde el punto de vista presupuestario, al ser numerosas y de difcil
registro, se repiten anualmente, dando la sensacin de una aparente continuidad
cuantitativa de la produccin de los programas que ejecutan los organismos.

2. Unidad de medida

La clara precisin y expresin de las unidades de medidas es una de las condiciones

bsicas en la instrumentacin de un sistema de medicin de la produccin.

La unidad de medida es la expresin que sirve de base y permite cuantificar la produccin

de un bien o servicio.

Para su adecuada determinacin, la unidad de medida debe cumplir con los siguientes
requisitos:

a) ser concreta y homognea, en trminos de reflejar la naturaleza del bien o servicio

de que se trate. En ningn caso, la unidad de medida debe expresarse utilizando las
palabras unidad o uno. Si el producto es dictado de clases la unidad de
medida debe ser hora-clase y no hora, si el producto es atencin mdica en
consulta externa la unidad de medida es paciente atendido y no persona si el
producto es mantenimiento de vehculos de transporte, la unidad de medida es
vehculo y no unidad.

b) representativa del producto. En algunos casos una sola unidad de medida no es

suficiente para expresar la naturaleza del producto y, por tanto, para que ello
suceda se requiere contar con ms de una. Por ejemplo, el producto
pavimentacin de calles se puede expresar en las siguientes unidades de medidas
cuadra pavimentada y m2 pavimentado, el producto atencin materno
infantil cuenta con dos unidades de medida: madre atendida y nio atendido.

c) debe identificar el respectivo bien o servicio de que se trate y no otro producto

relacionado con aquel. Por ejemplo, si el producto es atencin alimentaria a
 ancianos es racin alimentaria y no anciano; si el producto es limpieza de
calles, la unidad de medida es mi de limpiado y no Km. Recorrido.

d) debe ser utilizable como unidad de registro, es decir, que, adems de referirse a
aspectos cuantificables debe posibilitar el registro e informacin del bien o servicios
que se alcanza. Por ejemplo, si el servicio a producirse es erradicacin del insecto
portador de la malaria, las unidades de medidas deben ser: ha fumigada,
vivienda rociada no insecto exterminado.

e) debe expresarse en trminos sencillos y claros, de manera que el respectivo bien o

servicio pueda ser comprendido e interpretado por personas no especialistas.

Las unidades de medida pueden ser clasificadas de acuerdo a los siguientes criterios:

a) Segn su grado de uso:

- Comunes o universales, tales como las que reflejan los sistemas legales
de medicin (metro, kilmetro, hectrea, etc.)

- Especficas o propias de cada tipo de bien o servicio.

b) Segn su grado de complejidad:

- Simple es decir expresa una sola unidad (paciente).

- Compuesta, es decir que se presenta combinando dos unidades

(paciente-da)

c) Segn su forma de presentacin:

- Absoluta (m2 constituido)

- Relativa (porcentaje de avance o de realizacin).

El sector pblico, por intermedio de sus instituciones, ofrece una muy variada gama de
productos bienes o servicios, que requiere el concurso de diversos especialistas. As por
ejemplo la asistencia tcnica agrcola requiere del perito agrnomo, la enseanza del
planificador acadmico; la produccin de hidrocarburos del tcnico petrolero, etc. Esta
caracterstica de la produccin pblica hace necesario, tanto en los niveles centrales de
asignaciones, de la participacin asesora de los especialistas, pues son ellos los que
dominan la tecnologa.

El concurso de los especialistas en la determinacin correcta de la unidad de medida

ofrece las siguientes ventajas.
 Permite que las unidades de medida cumplan con los requisitos arriba sealados.
Posibilita la elaboracin y actualizacin permanente de un manual de unidades de
medida que exprese los distintos tipos de bienes y servicios que se producen
considerando el nivel de desarrollo tecnolgico existente.
Hace posible la realizacin de anlisis comparativos de producciones de bienes y
servicios similares realizados por distintos organismos.

3. Tipos de mediciones de la produccin

Como se sealo anteriormente, la produccin de bienes y servicios que se logran en el

sector pblico es heterognea y diversificada. Desde el punto de vista de la programacin
presupuestaria dichos bienes y servicios se pueden clasificar en terminales e intermedios.

Son bienes y servicios terminales aquellos que constituyen la razn de ser de las
instituciones que caracterizan y justifican su existencia. La produccin de este tipo de
bienes y servicios hace posibles que la respectiva institucin efectu contribuciones
directas al logro de las polticas a ella definidas. Estos bienes y servicios estn orientados a
satisfacer necesidades de la comunidad o de otros entes pblicos. Dentro de la respectiva
institucin, los bienes y servicios terminales no sufren ningn proceso de transformacin.
La produccin terminal es a que se origina, en forma exclusiva en los programas,
subprogramas y, en algunos casos, en los proyectos incluidos en el presupuesto.

La eficacia de la gestin presupuestaria de los entes pblicos, tanto ex -ante como

ex -post, implica establecer el grado en que se logren las polticas por medio de la
produccin terminal.

Para el logro de los bienes y servicios terminales, los entes, pblicos producen bienes o
servicios intermedios que contribuyen o condicionan, en forma directa o indirecta la
realizacin de los bienes y servicios terminales. Por ello, la cantidad y calidad con que se
producen los primeros determinan la cantidad y calidad de los segundos. Es decir, que
entre ambos tipos de producciones deben existir relaciones cuantitativas y cuantitativas
de causalidad.

Tal como se sealo anteriormente, no toda la produccin pblica es cuantificable, por

tano, no es posible, en todos los casos, establecer relaciones cuantitativas de causalidad
entre la identificable por cuanto naturaleza intermedia. La produccin de vienes es
fcilmente identificable por cuanto su naturaleza es fsica; pero existen ciertos servicios
que no son posibles de cuantificar; pues, su naturaleza es esencialmente cualitativa. Por
ejemplo, el servicio de direccin superior de un organismo ejecutado por su mxima
autoridad; el servicio de coordinacin del planeamiento institucional, los servicios de
direccin y coordinacin de cada programa.
La medicin de la produccin queda reservada, por tanto, a los bienes que producen las
instituciones pblicas y a los servicios prestados por ellas que pueden ser cuantificables.

a) Mediciones de la produccin terminal

la cuantificacin de los bienes y servicios terminales tienen una doble denominacin, de

acuerdo a las caractersticas de los mismos: meta y produccin brutal terminal.

I) Meta

Es la cuantificacin de los bienes y servicios terminales que realiza una institucin durante
un ejercicio presupuestario y cuya produccin, concreta y acabada, se pone a disposicin
de sus usuarios, por tanto, el concepto de meta es siempre cuantitativo. Expresa la
cantidad de bienes y servicios que se producen para contribuir, de manera directa y
efectiva al logro de las polticas que se le han definido a la institucin para un periodo
determinado. Por tanto, es la meta la que permite medir la eficacia de la gestin pblica.

Las metas pueden ser clasificadas en controlables y no controlables, de acuerdo a la

influencia que ejerzan en la cuanta de su ejecucin los usuarios de las mismas.

Una meta es controlable, cuando la programacin de su cantidad depende exclusivamente

de los recursos reales y financieros previstos. Por ejemplo, 20,000 m2. de calles
pavimentadas, 300.000 m2. de parques pblicos a ser mantenidos, etc.

Una meta no es controlable, cuando su materializacin no solo est relacionada con los
recursos necesarios para producirla sino que su volumen de produccin tambin depende
de las demandas efectivas de los usuarios o el comportamiento de la poblacin. Ejemplos
de estos tipos de metas son cantidades de pacientes atendidos en consulta externa,
monto en determinada unidad monetaria a obtener por concepto de ingresos brutos,
certificados de matrimonios expedirse, etc. En estos casos se programa una capacidad
de recursos reales y financieros disponibles para atender la demanda posible o la que se
espera satisfacer.

Como se puede apreciar, la determinacin y distincin entre metas controlables y no

controlables es importante y necesaria. Tanto en la programacin de las mismas, como en
el control y evaluacin de la ejecucin, se requiere tomar en consideraciones el hecho de
que, en el caso de las metas no controlables, el mayor o menor complimiento est
parcialmente condicionado por el comportamiento real que asuman los usuarios. En el
caso de las metas controlables, la programacin que realiza el responsable de la unidad
ejecutora no est sujeta de la misma manera a los imponderables que pueden ser
originados por el comportamiento de los usuarios. Por tanto el concepto de controlable
significa el mayor o menor grado de influencia que tiene la unidad ejecutora en la cuanta
de las metas a obtenerse en funcin de los recursos previstos. Ello determina distintos
grados de responsabilidad en el logro de la cuanta en referencia.

De acuerdo a la periodicidad con que se obtienen durante un ejercicio presupuestario, las

metas pueden clasificarse en peridicas y no peridicas.

Son metas peridicas o continuas, las que se logran en forma diaria, mensual, trimestral,
etc., a lo largo de todo el ejercicio presupuestario. Por ejemplo, el monto del pasaje
cobrado por la circulacin de vehculos en las autopistas, las toneladas de desechos
slidos recogidos en las calles, los pacientes atendidos en consulta externa, etc.

Son metas no peridicas o puntuales aquellas que se obtienen en determinado momento

del ejercicio presupuestario. Por ejemplo, los egresados en cualquier nivel educativo,
nmero de visitantes a una feria de artesana a realizarse en un mes cualquiera del ao.

La clasificacin de las metas en peridicas o no peridicas implica la necesidad de aplicar

mtodos distintos para el control y evaluacin de su ejecucin. En el primer caso, dicho
control y evaluacin se efecta permanentemente durante el ejercicio presupuestario, en
la medida en que se van logrando las metas (tns., de residuos slidos recogidos diario,
semanal o mensualmente). En el segundo caso (netas no peridicas) su cumplimiento, al
ocurrir en un momento determinado del ejercicio, (fin de ao para los egresados de
educacin, en un determinado mes, para los visitantes a la feria artesanal), implica que
durante el resto del ao solo se controlar y evaluar la ejecucin de la produccin
intermedia, con base en ello se podr inferir el posible cumplimiento futuro de las
respectivas metas.

II) Produccin bruta terminal

La otra cuantificacin necesita de los bienes y servicios terminales es la denominada

produccin bruta terminal.

Este tipo de medicin de la produccin se origina en aquellos procesos productivos en los

que, por sus caractersticas, una parte de la produccin terminal se finaliza en el ejercicio
presupuestario y otro queda en procesos para ejercicio posteriores. E estos casos, la
cuantificacin esta constituida por el total de la produccin terminal que se ejecuta
durante un ejercicio presupuestario e incluyen, por tanto, la produccin acabada durante
el ejercicio (metas) si como la produccin que se encuentra en proceso para siguientes
periodos.
Por ejemplo, el total de alumnos matriculados en la enseanza en un ao determinado es
la produccin bruta terminal de ese ejercicio, mientras que la cantidad de alumnos que
egresan en dicho ao constituyen la metas. Otro ejemplo: en un plan de pavimentacin a
mediano plazo, la cantidad de m2. De calles pavimentadas en un ejercicio presupuestario
es la produccin bruta terminal y la cantidad de cuadras habilitadas en dicho ao es la
meta.

Cuando, por las caractersticas de los procesos productivos, la produccin terminal est
lista, para satisfacer necesidades a medida que se producen, se utiliza exclusivamente el
concepto de meta, por ejemplo, pacientes atendidos en consultas mdicas, m2. De
parques mantenidos, tns., de residuos slidos recogidos, etc.

La necesidad de contar con ambas cuantificaciones, cuando ello corresponda se sustenta

en los objetivos distintos a los que corresponden. Mientras que la meta posibilita medir la
contribucin que se efecta al logro de las polticas, la cantidad de produccin bruta
terminal sirve de base para calcular la cantidad de produccin intermedia que se requiere
y, por ende, los recursos reales y financieros necesarios.

La cantidad de alumnos egresados en uno cualquiera de los niveles educativos, (meta)

permite medir la contribucin que se efecta al logro de la poltica en esta materia,
mientras que la cantidad de alumnos matriculados (produccin bruta terminal) posibilita
cuantificar la cantidad de produccin intermedia requerida (horas-clase, visitas de
supervisin, etc.) y, por ende, los recursos reales y financieros necesarios (docentes, tiles
de enseanza, equipos, etc.). La cantidad de cuadras pavimentadas (meta) permite
cuantificar el aporte que se logra para el cumplimiento de la poltica de mejoramiento de
la infraestructura vial, local regional o nacional, mientras que la cantidad de m2, permite
el clculo de la cantidad de produccin intermedia necesaria (m2), de nivelacin de
terreno, m2, de tierra removida etc.) y de all calcular los recursos reales y financieros
(obreros, cemento, alquiler de maquinaria, etc.).

En sntesis, en los procesos productivos pblicos cuyas caractersticas determinan que una
misma produccin terminal tenga dos formas de medicin (meta y produccin bruta y
terminal) ambos tipos de cuantificacin deben programarse, expresarse y evaluarse, ya
que corresponden a objetos distintos. La meta permite cuantificar el logro de polticas y la
produccin terminal los recursos reales financieros requeridos.

En el cuadro N 5, que sigue se muestra un resumen con ejemplos de metas y de

produccin terminal bruta.
 CUADRO N5
UNIDADES DE MEDIDA DE PRODUCCIN META Y META
CATEGORIA PROGRAMATICA UNIDAD DE MEDIDA DE

PRODUCCIN-META META

PROGRAMA
Alumnos enseanza alumno
ENSEANZA PRIMARIA
Egresado

ATENCIN MATERNO INFANTIL Madre atendida madre

Atendida

CONSTRUCCIN DE VIVIENDAS M2 de vivienda m2 de vivienda

En construccin intermedia
Ba. De impuestos Ba. de impuestos
Liquidados recaudados
SUB PROGRAMA

Ba. De impuestos Ba. De impuestos

ADMINSTRACIN DEL IMPUESTO Liquidados recaudados
SOBRE LA RENTA.

PROYECTO

CONSTRUCCIN DE ESCUELAS M2 en construccin m2 construidos

N de aulas
PRIMARIAS
Terminada

CONSTRUCCIN DE HOSPITALES M2 en construccin n de construccin

Acabado

De igual modo, en el cuadro N 6 se muestran ejemplos de metas y produccin terminal

bruta aplicada a una tecnologa de produccin por mdulos de gestin productiva.
 CUADRO N 6
METAS Y CANTIDADES DE PRODUCCIN INTERMEDIA EN UNA TECNOLOGA DE
PRODUCCIN POR MDULOS DE GESTIN PRODUCTIVA
CANTIDAD DE
UNIDAD DE
PRODUCTO META PRODUCTOS
MEDIDA
INTERMEDIOS

P1 enseanza de ingeniera qumica egresada 100 -

P2 enseanza de ingeniera egresada 50 -

petrolera

P3 enseanza de ingeniera civil

egresado 70 -
B enseanza de matemticas
alumno - 1000
C enseanza de qumica
alumno - 1200
D enseanza de geologa
alumno - 500
E enseanza de fsica
alumno - 500
A direccin superior
alumno - -

b) Medicin de produccin intermedia

La cuantificacin de los bienes y servicios intermedios se denomina, en forma genrica,

volumen de trabajo. No obstante, a los fines de evitar confusiones, y an a conciencia
de que el concepto es el mismo, se ha convenido en que la cuantificacin del volumen de
trabajo de las actividades se haga mediante las tareas que la integran y el de las obras
por intermedio de los trabajos que la conforman.

Existen dos tipos o formas de cuantificar la produccin intermedia. El primero se expresa a

nivel global de cada actividad y obra y refleja el bien o servicios que surge como resultado
de los respectivos procesos productivos.

Esta cuantificacin se origina en los casos en los cuales es posible determinar un solo bien
o servicio para cada actividad u obra. Por ejemplo, en una actividad de docencia, dentro
del programa de educacin media, la cantidad de horas de clase dictadas es la
cuantificacin del servicio que origina dicha actividad. En la obra pavimentacin de vas
de acceso, dentro de un proyecto construccin de un conjunto habitacional, la cantidad
de m2, pavimentado es la cuantificacin a nivel de obra.

La cuantificacin -cuando es posible- de un solo bien o servicio intermedio a nivel global

de cada actividad u obra, tiene una doble utilidad. Por un lado permite relacionar
cuantitativamente la produccin intermedia con la respectiva produccin terminal
(cantidad de horas de clase con la cantidad de alumnos matriculados, m2 de vas de
acceso pavimentadas con nmero de vivienda o bloques de edificios a construirse). Por
otro lado, dentro de cada actividad u obra la respectiva cuantificacin del bien o servicio a
nivel global permite establecer relaciones cuantitativas con los volmenes de trabajo de
las respectivas tareas (la cantidad de m2 de vas de acceso pavimentadas condiciona y
determina la cantidad de m3 de tierra removida, la cantidad de ml, de cunetas realizadas,
etc.).

El segundo tipo a nivel de cuantificacin de la produccin intermedia es el de la tarea o

trabajo. La cuantificacin de la tarea o trabajo (tambin denominada volumen de trabajo)
es la base primaria de la programacin presupuestaria, ya que a partir de ella se calculan
los recursos reales que se asignan a las actividades u obras. Por otro lado, los volmenes
de trabajo de las tareas o trabajos permiten establecer relaciones cuantitativas con los
bines o servicios que se originan a nivel global de cada actividad y obra; en caso que, a
nivel global de una actividad no sea posible cuantificar su produccin, el relacionamiento
de las tareas se establece directamente con los bienes y servicios terminales (meta y
produccin bruta terminal) del respectivo programa, subprograma y proyecto.

La determinacin prctica y concreta de las tareas o trabajos y de sus correspondientes

volmenes de trabajo no es sencilla, implica, en muchos casos, incursionar en aspectos
micro-organizacionales o micro-operativos de los procesos productivos.

La experiencia en la identificacin de las tareas o trabajos dentro de cada actividad u obra

que, si no se tiene una clara concepcin de la razn de ser u objetivos a que respondan,
se incurre en el error de enumerar largas listas de aparentes tareas, que solo expresan
componentes de planes de trabajo de las actividades u obras.

Desde el punto de vista de la programacin presupuestaria, y en trminos de medicin de

la produccin, lo bienes y servicios a identificarse como tareas o trabajos son aquellos que
sirven de base para determinar las necesidades de recursos reales y financieros. Por lo
tanto, cualquier otra cuantificacin que no posibilite el logro de dicho objetivo podr ser
til para analizar la gestin administrativa de las instituciones, podr servir de
complemento para analizar la gestin presupuestaria, pero no forma parte del campo de
la medicin de la produccin de dicha gestin.
Una regla prctica para definir si una determinada cuantificacin presenta un volumen de
trabajo de una tarea es formularse las siguientes preguntas: La cuantificacin permite
calcular recursos reales? o, variaciones en la mencionada cuantificacin implican
variaciones en las respectivas cantidades de recursos reales?. Posibilita el seguimiento de
la ejecucin?. Si las respuestas son negativas, no se estar ante volmenes de trabajo o de
tareas, sino ante acciones micro-operaciones. As por ejemplo, las tradicionales
audiencias o reuniones del personal directivo de los organismos pblicos no son
cuantificaciones que posibilitan el clculo o sea necesarios para determinar los respectivos
requerimientos de recursos humanos y materiales, por tanto, no deben ser incluidas como
tareas en los documentos presupuestarios.

No existen recetas para determinar las tareas o los trabajos, no obstante, es posible
sealar los principales pasos que son necesarios efectuar para establecerlas, dichos pasos
son los siguientes:

a) definir la actividad u obra, determinando la produccin intermedia (cuantificada o

no ) que origina, a nivel global, la posibilidad de asignar los correspondientes
recursos reales y financieros a la(s) unidad(es) ejecutora(s).

b) determinar los distintos bienes y/o servicios intermedios que originan en la

respectiva actividad u obra.

c) establecer las respectivas unidades de medida.

d) investigar la existencia o no de relaciones cuantitativas entre cada uno de dichos

productos intermedios y los recursos reales: es decir, determinar, de acuerdo a las
caractersticas de los respectivos procesos productivos, si variaciones en la
cantidad de dichos productos originan o requieren variaciones en la cantidad de
los recursos reales.

e) con base en el paso anterior, seleccionar como tareas o trabajos las que expresen
relaciones recursos-productos intermedios.

As por ejemplo, en una actividad aseria en presupuesto de gastos del programa

coordinacin del sistema presupuestario, son tareas los informes producidos de ajustes
presupuestarios, en una actividad de servicios de laboratorio ejecutada en un hospital,
son tareas exmenes radiolgicos, en una actividad de fiscalizacin de Tributos dentro
de un programa de administracin tributaria, una de las tareas puede ser Inspeccin de
locales comerciales.
Cabe sealar, que no en todos los casos es posible o conveniente determinar tareas
dentro de las actividades. Existen actividades como, por ejemplo, las de direccin, las de
vigilancia (defensa civil), donde la cantidad de recursos reales no est determinada por la
cantidad de servicios que se presta. En estos casos, la cantidad y tipo de recursos reales se
calculan en base a datos histricos considerado las respectivas normas legales o
administrativas que los establecen taxativamente.

En las obras, la determinacin de los trabajos es mucho ms sencilla y precisa ya que, al

tratarse siempre de realizaciones fsicas tangibles, es posible establecer en forma ms
concreta las relaciones del respectivo producto con sus correspondientes recursos
especficos

En sntesis, la cuantificacin de la produccin intermedia es un requisito esencial para la

programacin, anlisis y evaluacin de la gestin presupuestaria pblica, por las siguientes
razones bsicas: en primer lugar, posibilita determinar relaciones de condicionamiento
cuantitativas con la produccin terminal (meta y produccin bruta terminal), en segundo
lugar, es la base para calculo de los recursos reales y financieros que requieren los
procesos productivos.

En el cuadro N 7 siguiente, se aprecian ejemplos de tareas o trabajos.

 CUADRO N 7
VOLUMEN DE TAREA O TRABAJO
Volumen de
OBRA: Camino X Unidad de Medida tarea o
trabajo

TRABAJO
1. Desmonte Ha 50
2. Movimiento de tierra para la nivelacin Ml 20,000
del terreno
Km 8
3. Engranzonado Km 8
4. Carpeta de asfalto
ACTIVIDAD: Administracin de personal
Tarea
1. seleccin de personal Prueba de admisin 300
Personal
2. Contratacin de personal
Contratada Caso 10
personal capacitado o 5
3. Tratamiento de casos de ascensos adiestrado
4. Capacidad y adiestrar 100

4. Mediciones de recursos reales y financieros

Un Sistema de medicin de la gestin presupuestaria no puede prescindir de la medicin

ex ante y ex post de los recursos reales y financieros que requieren los procesos
productivos. No obstante ello, es necesario considerar que el diseo de este ltimo tipo
de mediciones tiene caractersticas particulares y complejas. Adems de responder a las
necesidades para programar y analizar la gestin presupuestaria, debe satisfacer los
requerimientos propios de los respectivos sistemas administrativos.

En este punto se indicar las caractersticas que debe reunir, desde el punto de vista
estrictamente de la gestin presupuestaria, la medicin de los recursos reales y
financieros. Ello no implica desconocer que los requisitos que les plantean sus respectivos
sistemas administrativos, tambin coadyuvan a los anlisis que se realicen de la gestin
presupuestaria.

a) Medicin de los recursos reales

El clculo de los recursos reales, en el momento de formularse el presupuesto, se efecta,
tal como se indic en el punto b, a partir de la cuantificacin de los volmenes de trabajo
de las tareas o trabajos de una actividad u obra. Una excepcin es el caso de las
actividades y de los trabajos en el caso de las obras.

Por tanto, la instrumentacin de un sistema de medicin de los recursos reales necesita:

En primer lugar, la existencia de registros sencillos que hagan posible la programacin e

informacin de utilizacin de dichos recursos por cada tarea o trabajo, as como registros
similares a nivel de actividades para los recursos no vinculados a las tareas. Cabe sealar,
que tambin deben estar registrados los recursos humanos afectados directamente a los
procesos productivos.

En segundo lugar, es necesario que dichos registros en su versin primaria, sean

producidos, de manera sistematizada, por las unidades ejecutoras de las respectivas
actividades u obras. La agregacin de dicha informacin programacin y utilizacin de
recursos reales a nivel de proyectos, subprogramas y programas requiere la existencia de
los respectivos registros en las unidades ejecutoras de las categoras programticas
correspondientes.

En tercer lugar, en lo que se refiere a la amplitud de la informacin a considerar, no es

necesario ni til que se registre la totalidad de los recursos reales. En todo proceso
productivo existen ciertos recursos reales que son los ms importantes o estratgicos;
disponer de informacin sobre ellos es suficiente para programar y analizar la gestin
presupuestaria, vinculando dichos recursos con los respectivos bienes y servicios a
producirse. As, por ejemplo, en las acciones relacionados con la salud, los medicamentos,
alimentos e instrumental mdico son recursos estratgicos; igual situacin se presenta
con el cemento y el hierro en entes constructores de obras pblicas, como el papel en los
servicios de impresin, etc.

En cuarto lugar, el contendido de la informacin debe referirse tanto a la programacin

como a la efectiva aplicacin de los recursos reales y debe estar permanentemente
actualizada.

En quito lugar, los registros que se han de utilizar a nivel de cada unidad ejecutora, deben
estar coordinados con los que utilicen las respectivas unidades centrales de los sistemas
de personal y compra. Es decir, que deben permitir compatibilizar las necesidades de
programacin y anlisis de la gestin presupuestaria con las que planteen los respectivos
sistemas administrativos para su gerencia. Esto implica quelas caractersticas y nivel de
desarrollo de dicho sistema (mayor o menor grado de centralizacin, existencia o no de
unidades a nivel central y de las instrucciones, etc.), condicionan los tipos de informacin
a ser contemplados en los registros.

Por tanto, contar con registros de los recursos reales es esencial para las unidades
ejecutoras de categoras programticas, no slo desde el punto de vista de la gestin
presupuestaria, sino tambin en trminos de los objetivos y requerimientos particulares
que se derivan en relacin a los respectivos sistemas administrativos, las unidades
responsables de los sistemas de personal y de compras y suministros.

b) Medicin de los recursos financieros

En el diseo de un sistema de indicadores para medir la gestin presupuestaria tiene un

papel relevante y esencial la medicin de los recursos financieros que demandan dichos
procesos productivos. Esta medicin completa los elementos de la programacin
presupuestaria que debe estar presentes en dichos sistemas de indicadores y permiten la
realizacin de anlisis de compatibilidad y coherencia entre las variables reales y
financieras del presupuesto.

El sistema contable pblico es general y, en particular, el subsistema de contabilidad

presupuestaria es una herramienta fundamental para medir, controlar, y, por ende,
informar del uso de los recursos financieros asignados a las categoras programticas.

En este punto slo se examinar un aspecto que normalmente no presenta un adecuado

tratamiento tanto en la programacin como en los registros de ejecucin financiera; se
relaciona con la compra, almacenamiento y distribucin centralizada de bienes comunes
para varios programas, ya sea a nivel de un rgano central o de una institucin. Es el caso
por ejemplo, de los medicamentos adquiridos por las dependencias de salud pblica y
medio ambiente para uso de sus diversos programas o los materiales de construccin que
adquieren las dependencias de obras pblicas para la ejecucin, en forma directa, de
proyectos de inversin.

Desde el punto de vista de la asignacin de crditos presupuestarios es correcto que los

mismos se asignen a la unidad administrativa responsable de la adquisicin,
almacenamiento que debe efectuar, por tanto, tambin a dicho nivel.

En estos casos, para cuantificar el gasto total directo en que se incurre por cada categora
programtica, es necesario introducir el concepto de asignacin no financiera.

La asignacin no financiera: Es la expresin en dinero de los recursos reales que necesitar

cada categora programtica durante el ejercicio presupuestario y que han de ser
adquiridos y administrados centralmente.
Para estos casos, los aspectos financieros de las categoras programticas, deben contener
dos elementos Crditos presupuestarios y Asignaciones no financieras. La suma de
ambos representa la contrapartida financiera del total de bienes y servicios que estaran a
disposicin de la correspondiente unidad ejecutora. Los crditos presupuestarios para la
adquisicin centralizada de bienes estarn asignados a la unidad responsable de su
adquisicin; el respectivo monto ser la sumatoria de los requerimientos de las unidades
ejecutoras ms las variaciones previstas en los inventarios.

Durante la ejecucin ser necesario instrumentar el uso de registros, donde se indiquen

las unidades fsicas y los respectivos montos de los bienes entregados a cada unidad
ejecutora por la unidad central. Por tanto, en estos casos, la medicin del gasto de las
respectivas categoras programticas ser la suma de los compromisos cumplidos(gastos
devengados) y de las asignaciones no financieras utilizadas. De esta manera la medicin
financiera de la ejecucin presupuestaria, a nivel de cada categora programtica, ser la
expresin monetaria de los recursos reales que dispondr para realizar el respectivo
proceso productivo.

El desarrollo de estos registros contribuir, donde sea conveniente y necesario a la

instrumentacin de costos. Para ello ser necesario transformar la informacin de bienes
y servicios recibidos (suma de gastos devengados y asignaciones no financieras no
utilizadas), en monto de bienes y servicios utilizados y adicionarles otros conceptos como
amortizacin, etc.

En sntesis la medicin financiera de la ejecucin presupuestaria, si bien tiene como uno

de sus instrumentos fundamentales a la contabilidad presupuestaria, en ciertos casos
requiere del desarrollo de registros que la complementen. Todo esto como forma previa a
la aplicacin de mtodos de costos en reas seleccionadas de la administracin que se
consideren convenientes y adecuadas.

5. Indicadores de la gestin presupuestaria

Son expresiones cuantitativas que reflejan relaciones entre productos y polticas, entre
productos, entre productos y recursos, entre recursos, as como entre los elementos
mencionados y cualquier otro aspecto cuantitativo de los procesos productivos.

a) Objetivos

i) hace posible la realizacin de anlisis de eficiencia y de eficacia de la gestin

presupuestaria pblica
 ii) complementa los anlisis que se efectan a travs de la medicin de la
produccin y de la correspondiente utilizacin de los recursos reales y
financieros de la programacin y ejecucin presupuestaria

iii) brinda, para el caso de la prestacin de servicios de naturaleza cualitativa,

elementos de juicios adicionales, desde el punto de vista cuantitativo

iv) contribuye a la simplificacin de las tareas de formulacin presupuestaria, en la

medida en que los indicadores, al contener relaciones entre los elementos de
la programacin (produccin terminal e intermedia, recursos reales y
financieros), permiten que, al calcular una variable se determine directamente
otra.

Tipos de Indicadores

Como se deduce de la definicin dada anteriormente, el concepto de indicador aqu

sealado se refiere exclusivamente a las relaciones cuantitativas entre dos variables y su
aplicacin es til tanto para la programacin como para el anlisis de la ejecucin
presupuestaria.

Existen, por tanto, una diversidad de indicadores que permiten analizar los procesos
productivos pblicos desde la ptica presupuestaria.

No obstante es posible clasificar a los indicadores en dos grupos, de acuerdo a los

objetivos centrales a que responden: a) eficiencia y b) eficacia.

A continuacin se analizan los principales indicadores que se utilizan. De ninguna manera

se pretende agotar el universo de todos los tipos de indicadores existentes, ni los
particulares o especficos de determinadas instituciones.

Indicadores de eficiencia

Estos indicadores se refieren tanto a las relaciones entre la produccin terminal y la

intermedia, como las relaciones entre productos y recursos y entre los propios recursos.
Es decir, son indicadores que permiten efectuar anlisis y adoptar decisiones tendentes a
lograr la mejor combinacin posible de la utilizacin de los elementos componentes de los
procesos productivos.
Es e este mbito donde se presenta la mayor variedad de indicadores. Su forma de
expresin puede ser tanto en trminos fsicos como financieros. A su vez la expresin
financiera puede referirse tanto a costo como a gastos.

En todo caso, cabe sealar que la realizacin de anlisis integrales de eficiencia de los
procesos productivos que se llevan a cabo en las instituciones conlleva la utilizacin, en
forma conjunta, de los tres tipos de indicadores que se mencionan a continuacin.

Indicadores de recursos

Este tipo de indicadores permite establecer relaciones entre los recursos reales que se
utilizan en cada categora programtica de una institucin.

Dentro de una categora programtica

El establecimiento de relaciones entre recursos dentro de una misma categora

programtica tiene un doble objetivo. Por un lado, permite simplificar y reducir los
clculos de recursos ya que, al calcular uno de los recursos, el respectivo coeficiente
posibilita calcular el otro. Por otro lado, hace posible efectuar anlisis de eficiencia en la
utilizacin de recursos reales.

As por ejemplo, en la actividad docencia del programa educacin bsica, una relacin
entre recursos puede ser tiza/maestro; si el coeficiente resultante es 100 ello significa
que, si el nmero de maestros es de 750, la cantidad de tizas requeridas ser de 75,000.
Otro ejemplo: Si el indicador escoba/barrendero en una actividad barrido de calles de
un programa limpieza urbana es de 5 y son 20 los barrenderos, la cantidad de escobas
requeridas ser de 100.

En ambos ejemplos, la informacin de los respectivos recursos reales adquiridos y /o

utilizados permite efectuar anlisis de eficiencia, al verificar la existencia o no de los
desvos productivos en los coeficientes previamente establecidos. Si la cantidad de tizas
utilizadas durante el ao fue de 125,000 y los maestros empleados fueron 750, el
coeficiente resultante es de 167. Este desvo, que refleja una mayor utilizacin de tizas de
67% por cada maestro deber ser objeto de anlisis a efectos de evaluar sus causas
incorrecta programacin, ineficiencia o descuido por parte de los maestros, baja calidad
de las tizas, etc. En el segundo ejemplo, si los barrenderos empleados fueron 20 y las
escobas utilizadas 80, el coeficiente 4 escobas por barrendero determina la necesidad de
evaluar si ello se debi a que se logr una mayor eficiencia en la presentacin del servicio
o el servicio no se cumpli en la cantidad programada, se presentaron errores en la
programacin u otra fue la causa del desvo.

Estos coeficientes, fruto de las relaciones fsicas entre recursos reales, tambin pueden
expresarse en trminos financieros. En este caso, reflejan relaciones entre costos de
adquisicin de dichos recursos. La variacin del coeficiente puede tener una explicacin
adicional, cual es la variacin de los precios relativos.

Continuando con los ejemplos anteriores, si el gasto previsto en docentes era de 225.000
(300 por maestro) y el de las tizas era de 15.000 (0.20 cada una), el coeficiente es de
aproximadamente 0,07 en tizas. Si la ejecucin financiera demuestra que se gastaron
247,500 en personal docente y en tizas un monto de 37,500, el coeficiente resultante 0,15
no implica necesariamente la existencia de un desvo de ms del 100% en trminos fsicos
de recursos reales. Es necesario determinar, en primer lugar, cuales fueron las variaciones
de precios unitarios en cada uno de los recursos reales. Si el sueldo de los docentes fue de
330, la variacin en el gasto incurrido se origin exclusivamente por la modificacin en el
sueldo de los docentes. En cambio, en el caso de las tizas el mayor gasto (22,500), se
origin por una combinacin de aumento de precios (0,10) y un mayor volumen fsico.
Por tanto, la realizacin del anlisis de la eficiencia en cada categora programtica,
utilizando indicadores de recursos expresados en trminos financieros, implica la
eliminacin del efecto precio.

A nivel de la institucin

A este nivel, los indicadores se refieren a las relaciones cuantitativas que se pueden
establecer de los recursos reales utilizados en las diferentes categoras programticas de
una institucin.

Este tipo de indicadores es til para:

i) evaluar la distribucin relativa de un recurso asignado a los servicios de

direccin y apoyo

ii) posibilitar el anlisis del comportamiento de los componentes de un

determinado recurso

iii) analizar las relaciones entre recursos estratgicos a nivel general del organismo
As por ejemplo, la cantidad de personal ocupada en las actividades centrales y comunes
comparada con la cantidad de personal ocupado en los programas bsicos permite evaluar
la eficiencia de la gestin presupuestaria a nivel de la institucin, al establecer la
participacin relativa en la ocupacin en acciones de direccin y apoyo en relacin a la
ocupacin generada para producir bienes y servicios terminales. La cantidad de resmas de
papel asignadas y consumidas por las acciones de direccin y apoyo, relacionadas con la
cantidad de resmas de papel asignadas y consumidas por los programas es otro indicador
de este tipo. Desde el punto de vista financiero, este indicador se puede expresar as:
gastos en actividades centrales/gastos en programas.

La relacin personal administrativo/personal tcnico a nivel de la institucin expresa la

distribucin por componentes en un mismo recurso para toda la organizacin. Este
indicador tiene interpretaciones distintas segn se trate de un organismo tpicamente
administrativo o de uno eminentemente tcnico.

Por ltimo, la cantidad de resmas de papel / cantidad de personal ocupado en la

institucin y la cantidad de mecangrafas/cantidad de mquinas de escribir son
indicadores que, al comparar dos recursos reales comunes para toda la institucin
cumplen con similares objetivos que el indicador que relaciona dos recursos reales a nivel
de una categora programtica. Ello hace posible que al calcular un recurso se determine
la cuantificacin del otro y que, a la vez se evalen y definan estructuras de combinacin
de recursos a nivel institucional.

Por otro lado, el grado de utilizacin de un recurso a nivel del organismo es tambin un
indicador de eficiencia. En los casos, por ejemplo de horas trabajadas por los funcionarios
de la institucin/horas disponibles de funcionarios.

En todos los indicadores mencionados es vlido lo indicado para el caso de los indicadores
de recursos a nivel de cada categora programtica. En su expresin financiera debe
incluirse el efecto precio para la realizacin de anlisis de eficiencia tanto para la
programacin como para la ejecucin.

Indicadores recursos productos

Este tipo de indicador, tambin denominado relacin insumo-producto, permite, al

relacionar las dos variables esenciales de todo proceso productivo, la definicin y
evaluacin de criterios de productividad y eficiencia a nivel de cada categora
programtica, es por tanto, la base para la determinacin de patrones tcnicos o
relaciones estndares que se requieren tanto para la formulacin como para la ejecucin
del presupuesto.

El indicador en referencia refleja, por tanto, en forma cuantitativa. La cantidad de

insumo por unidad fsica de producto, en algunos casos, la cantidad de insumo por unidad
de valor del producto o el valor del insumo por unidad fsica del producto.

Como se puede deducir de la definicin anterior, el indicador implica que, en todos los
casos, la relacin producto-insumo es uno a uno. Tomando en consideracin esa
caracterstica bsica, existen formas en que se puede presentar el indicador.

En primer lugar, puede reflejar una relacin fsica-fsica, es decir que tanto el insumo
como el producto se expresan en trminos reales. Por ejemplo, horas-medicas/nmeros
de consultas mdicas, cantidad de supervisores en bsica/nmero de visitas de visitas de
supervisores a planteles; cantidad de resmas de papel utilizadas/nmero de informes
producidos; nmero de camiones de recoleccin de basura transportada; nmero de
bolsas de cemento utilizadas/m2, de pavimentos construidos etc.

En segundo lugar, en algunos casos la amplia variedad de insumos que requiere un

producto, origina que el indicador slo se pueda expresar como una relacin financiera-
fsica, es decir, se valoriza en unidades monetarias un conjunto de insumos para
relacionarlos con un determinado producto. Es el caso, por ejemplo, de los
medicamentos; carece de sentido establecer relaciones cuantitativas entre cada
medicamento y los pacientes. Mediante datos histricos y considerados los distintos tipos
de servicios que se prestan, se define formalmente una cesta de medicamentos utilizada
en promedio por cada paciente internado en un hospital, la valorizacin de esa cesta
posibilita definir el indicador; monto de medicamentos/paciente internado. Igual criterio
se utiliza en el caso de los alimentos requeridos para la elaboracin de comidas en los
hospitales, prisiones, etc. Se establece el monto promedio que cuesta en trminos de
alimentos cada racin alimenticia.

En tercer lugar, en el caso de los productos no cuantificables este indicador se presenta

mediante una relacin fsica financiera; esto significa que la cantidad de unidades fsicas
de un insumo se relaciona con el monto total requerido para la produccin del respectivo
servicio. As por ejemplo un indicador podra ser Nmero de periodistas por cada 300,000
unidades monetarias gastadas en el programa de relaciones pblicas.

Este indicador, en cualquiera de sus formas de expresin es muy utilizado, ya que a la vez
de permitir simplificaciones en los mtodos de clculo (la cuantificacin de un producto
determina la cuantificacin de un recurso) permite disponer de marcos de referencias
para la programacin y evaluacin de la ejecucin de los procesos productivos
contemplados a nivel de cada categora programtica. No obstante, presenta una serie de
limitaciones o condicionamientos que es necesario tener en cuenta, en el momento de su
utilizacin.

En primer lugar, la aplicacin del coeficiente insumo-producto a un proceso productivo,

expresado en una determinada categora programtica no puede plantearse como un
simple trasplante de coeficientes utilizados en otras realidades administrativas nacionales
e internacionales; deben considerarse las caractersticas tecnolgicas propias o
particulares del respectivo proceso productivo, la normativa legal existente que lo rige y
condiciona, su ubicacin espacial, etc. Los indicadores desarrollados por organismos
internacionales, si bien son tiles como elementos de referencia para la realizacin de
anlisis comparativos, no siempre son aplicables para evaluar el desarrollo de un proceso
productivo en particular. As por ejemplo, el coeficiente que resulte de comparar horas-
mdico/nmero de consultas no debe ser determinado en base a standard
internacionales, sino considerando el mbito espacial concreto donde se presta este
servicio, la problemtica de morbilidad que existe, el equipamiento disponible, etc.
Incluso un indicador de este tipo es distinto en la ciudad capital de un pas que en una
poblacin del interior del mismo.

En segundo lugar, una vez determinado un coeficiente insumo-producto, es necesario que

el mismo sea objeto, a lo largo del tiempo, de continuas verificaciones en cuanto a su
aplicabilidad. Modificaciones tecnolgicas en el respectivo proceso productivo o en otros
procesos productivos relacionados; variaciones en la cantidad o calidad del respectivo
producto, modificaciones legales, cambio en la escala de produccin y, hasta cambios
climticos son algunas de las causas que pueden originar la necesidad de revisiones en el
respectivo coeficiente. Es muy comn programar y evaluar la gestin productiva
utilizando coeficientes desarrollados en aos anteriores sin verificar su vigencia, lo que
induce a errores de cierta significacin.

Para finalizar, cabe sealar que, la determinacin de gastos y costos dentro de cada
proceso productivo, implica valorizar la adquisicin y utilizacin, respectivamente, de los
insumos que requiere cada producto, por tanto, los gastos y costos por producto es una
versin agregada en trminos financieros de este tipo de indicadores. En el cuadro No. 8
siguiente, se muestran algunos ejemplos de este tipo de indicador.
 CUADRO N 8
COEFICIENTES DE INSUMO-PRODUCTO
UNIDAD DE MEDIDA DEL Unidad de medidas Coeficiente
PRODUCTO del insumo insumo-producto

Alumno Maestro Un(1) maestro por

Cuarenta(40) alumnos

Consulta mdica Mdico Un (1) mdico por

Veinte(20) consultas/
Da

Raciones alimenticias Productos Unidades

Alimenticios Monetarias por racin

Das/pacientes de Mdico -horas/mdico por

hospitalizacin atendidos da/paciente

Enfermera -horas/enfermera
Por da/paciente

Personal de limpieza -personal de lim-

pieza por
Da/paciente

-unidad monetaria
Productos
Farmacuticos por
Da/paciente

Investigacin sobre el investigador -N de investiga-

cncer Dores por 100.000
unidades monetarias
de gastos de
investigacin
 Indicadores entre productos

Los indicadores o relaciones cuantitativas entre productos presentan la tercera forma de

analizar la eficiencia a nivel de las categoras programticas expresadas en el presupuesto.

Este tipo de indicador se utiliza para establecer relaciones entre productos dentro de un
programa, entre productos pertenecientes a distintos programas y entre productos de
programas y de actividades centrales y/o comunes. Es decir, permiten analizar y adoptar
de condicionamiento existente entre ellos. Por tanto, brindan elementos de juicio para
modificar dichas relaciones de condicionamiento, es decir, para alterar las tecnologas de
produccin existentes. Por tanto, estos indicadores de utilizan con xito para evaluar la
eficiencia en la combinacin de productos, no slo dentro de cada programa en particular
sino tambin sobre el conjunto de los procesos productivos de la instituciones.

Las relaciones entre productos ms comnmente utilizadas son las siguientes: a) entre
productos intermedios y productos terminales y b) entre productos terminales

a) Relaciones entre productos intermedios y productos terminales.

b) Relaciones entre productos terminales.

Los indicadores entre productos terminales tambin pueden darse en dos niveles, dentro
de un programa o entre programas de una institucin.

Se establece este tipo de indicadores dentro de un programa cuando el mismo est

produccin terminal de los subprogramas o proyectos, respectivamente, es sumable en
unidades fsicas para obtener la produccin terminal a nivel del programa. Por tanto, el
indicador refleja la participacin relativa de la produccin de cada subprograma o
proyecto dentro de la meta y/o produccin bruta terminal del programa. Por ejemplo, el
indicador alumnos adultos egresados de educacin bsica/alumnos egresados de
educacin bsica, expresa una relacin entre la meta de un subprograma (educacin
bsica para adultos) y la meta del respectivo programa (educacin bsica), es decir, el
porcentaje de los adultos egresados de educacin bsica en relacin con el total de
egresados de educacin bsica. Otro ejemplo, dentro de un programa conformado por
proyectos, un indicador podra ser, cantidad de has, recuperadas en la ciudad (programa
recuperacin de reas urbanas mediante la tcnica del relleno), lo que refleja la parte de
la has, recuperadas en la ciudad que corresponde a una determina localidad, por ejemplo.

La otra forma de expresar la relacin entre productos terminales es cuando se trata de

distintos programas. En ciertas circunstancias, determinadas produccin terminal
condiciona y es condicionada por otra produccin terminal que es llevada a cabo en la
misma u otras instituciones. Cuando ocurren estos casos, el indicador hace factible la
fijacin de educacin media (meta del programa educacin media) condiciona la
cantidad de alumnos a egresar en educacin superior (parte de la produccin bruta
terminal matricula del programa educacin superior; la cantidad de m2, construidos
para ampliacin de hogares de ancianos (proyecto construido por la direccin de obras
pblicas) condiciona la cantidad de programa asistencia social integral ejecutado por la
unidad de accin social. En estos casos, al fijar una determinada produccin terminal se
est determinando la cuanta de otra produccin terminal dentro de la propia institucin
de otros organismos. Cuando esto sucede es necesario disear mecanismos tcnicos
administrativos de coordinacin, entre los programas envueltos, tanto para la
programacin como para la ejecucin.

Tal como se indic anteriormente, se han presentado y examinado algunos de los

indicadores ms comnmente utilizados para analizar la eficiencia de la gestin
presupuestara pblica. De ninguna manera se pretende agotar el universo de los
indicadores que podran ser utilizados, ya que la realidad concreta de los procesos
productivos puede determinar la existencia de otros indicadores de eficiencia ms
especficos. Adems, cabe reiterar que las conclusiones que, sobre la eficiencia de la
gestin presupuestara pblica se pueden extraer de los indicadores deben
complementarse con anlisis de los aspectos cualitativos de dicha produccin.

Por otro lado, es necesario tener en cuenta que, para efectuar anlisis de eficiencia no
basta, normalmente con la utilizacin de un solo indicador, es necesario considerar los
distintos indicadores aplicables a casa caso, teniendo en cuenta a que objetivo concreto
responde cada uno de ellos con la informacin que suministra.

6. Indicador de Eficacia

Se establecen normalmente al interior de cada programa o de las actividades centrales y

comunes con los programas.

Dentro de un programa dichas relaciones se expresan de diversas maneras de acuerdo a

su estructura interna.

En el caso de un programa conformado exclusivamente por actividades las relaciones se

establecen entre los productos intermedios de las actividades con la produccin terminal
del programa. As, por ejemplo, en un programa de evaluacin fiscal de inmuebles, uno
de los indicadores a utilizar podra ser: m2 de superficie cubierta edificada a incorporar al
patrn inmobiliario, (producto-terminal) / nmero de inspecciones aleatorias (producto
intermedio). Esta relacin expresa la cantidad de m2 que se incorpora en promedio por
inspeccin. Otro ejemplo, en un programa de atencin mdica integral en consulta
externa un indicador de este tipo sera: cantidad de consultas mdicas (producto
intermedio) /cantidad de pacientes atendidos (producto-terminal), que indica el promedio
de consultas por paciente.

En el caso de un programa conformado por subprogramas y actividades, este indicador se

utiliza para expresar las relaciones entre la produccin intermedia de las actividades se
utiliza para expresar las relaciones entre la produccin intermedia de las actividades con la
produccin terminal del respectivo subprograma. Por ejemplo, en un programa,
asistencia social-integral, uno de sus subprogramas es el de asistencia a la tercera
edad, en este caso uno de los indicadores es: nmero de actividades recreativas dirigidas
hacia los ancianos (producto intermedio)/ancianos atendidos en forma integral (producto
terminal). Este indicador expresa las actividades recreativas en el que, en promedio,
participa cada anciano.

Para el caso de los programas conformados exclusivamente por proyectos y obras, estos
indicadores se utilizan para establecer las relaciones entre los trabajos de las obras con
los productos de los respectivos proyectos. Por ejemplo, en el programa de recuperacin
de reas urbanas mediante la tcnica de relleno, dentro de un proyecto de un
determinado barrio o localidad, uno de los indicadores a utilizar es: m3. De movimiento de
tierra (producto intermedio de una obra)/ nmero de has. Recuperadas (producto del
proyecto). Este indicador nuestra la cantidad de m3 de movimiento de tierra que se
requiere por cada ha recuperada.

Tal como se indic anteriormente, el otro tipo de indicador que relaciona la produccin
terminal con la intermedia es el que vincula la produccin de las actividades centrales y
comunes con los programas. En este caso, la determinacin del indicador ser posible
cuando la produccin intermedia de la respectiva actividad central o comn sea
desagradable y permita ser relacionada con determinada produccin terminal de un
programa.

Por ejemplo, los servicios de laboratorio dentro de un hospital caracterizan a una

actividad comn, ya que dichos servicios apoyan o condicionan los programas de
atencin materno-infantil, hospitalizacin, atencin mdica integral. Etc. En este
caso es posible determinar la cantidad de exmenes de laboratorio que requiere cada uno
de los programas; por tanto, es posible establecer indicadores tales como cantidad de
exmenes de laboratorio/pacientes hospitalizados, cantidad de exmenes de
laboratorio/pacientes atendidos en consulta externa, etc.
 Pero no es posible establecer en todos los casos una relacin directa entre la produccin
de una actividad central o comn y los respectivos programas, que se exprese en un
indicador de este tipo. La cantidad de informes de ejecucin financiera producidos por el
servicio contable de la direccin de salud, si bien condiciona la presentacin del servicio
de un hospital pues brinda informacin de la ejecucin de ese programa a sus directivos,
no permite conformar un indicador que lo relacione directamente con la cantidad de
egresos de pacientes hospitalizados. En muchos casos, cuando se trate de actividades
centrales, no es posible construir los indicadores producto intermedio-producto terminal;
ello, por supuesto, no indica que no existan relaciones de condicionamiento entre ambas
producciones.

Este tipo de indicadores, tambin conocido como de realizaciones, tiene como objetivo
medir la contribucin que las instituciones realizan para satisfacer necesidades de la
sociedad, expresadas en polticas, planes y demandas. Dicha contribucin se materializa
mediante la programacin y ejecucin de las metas que se originan en los programas
incluidos en el presupuesto.

Estos indicadores expresan, por tanto relaciones cuantitativas de las metas con las
demandas o dficit existentes o previstos de los respectivos bienes y servicios producidos
por las instituciones pblicas. Es decir que los indicadores a diferencia de los de eficiencia
antes indicados, no se refieren directamente a la gestin productiva de los entes pblicos,
sino a los resultados de dicha gestin. Representan el puente que vincula la gestin
presupuestaria pblica con las polticas de desarrollo por tanto, no son propiamente
indicadores de gestin presupuestaria. El desarrollo y aplicacin del indicador sealado,
est muy ligado al nivel de instrumentacin de un sistema de planificacin, que oriente y
dirija el proceso de toma de decisiones sobre la poltica presupuestaria y sobre los
respectivos bienes y servicios terminales a producirse. En la medida que se carezca de un
adecuado desarrollo de dicho sistema, estos indicadores son de ms compleja
construccin, ya que es ms dbil y menos concreta la determinacin del marco de
referencia hacia el cual se debe orientar la produccin terminal.

Estos indicadores se presentan, normalmente en trminos porcentuales o relativos y

reflejan contribuciones a la satisfaccin de demandas de la sociedad.

A titulo de ejemplo se mencionan a continuacin algunos indicadores de eficacia

-%de reduccin del dficit habitacional, que surge de comparar las viviendas
construidas con la demanda de las mismas.

-% de reduccin del analfabetismo, que expresa la relacin del nmero de

personas alfabetizadas con la magnitud de analfabetismo existente.
 -% de los ancianos indigentes atendidos en hogares de ancianos, lo que refleja el
grado de cobertura pblica de la poblacin de la tercera edad en condiciones de
indigencia.

-% del total de cuadras de la ciudad atendidas por el servicio de limpieza, lo que

permite determinar, por diferencia, la cantidad de cuadras que lo reciben dicho servicio.

-%Monto de la recaudacin de ingresos brutos/recaudacin potencial de ingresos

brutos, en base a la actividad econmica en un municipio, lo que determina el nivel de
evasin de dicho impuesto.

-%de la poblacin de la ciudad beneficiada con los espectculo musicales al aire

libre organizados por el organismo competente.

Como se puede apreciar, muchos de estos indicadores expresan tambin niveles de

cobertura de demandas satisfechas por intermedio de la produccin de bienes y
prestacin de servicios de responsabilidad de organismos pblicos.

Como ya se indic cuando se analiz la medicin de la produccin, la produccin bruta

terminal por no tratarse de bienes y servicios acabados no satisfacen necesidades o
demandas en forma directa e inmediata. Por tanto, en los casos que la medicin de la
produccin se exprese tanto a travs de metas, como de produccin bruta terminal, la
meta es la expresin cuantitativa adecuada para realizar anlisis de eficacia. No obstante,
la produccin bruta terminal, en ciertos casos, es tambin utilizada para expresar
relaciones de eficacia.