LA DESCENTRALIZACION EN EL MARCO CONSTITUCIONAL.

1. CONSTITUCION DE 1823 Y 1826.

Ninguna de estas constituciones tuvo vigencia efectiva, por la guerra y los

desrdenes que hubo en los inicios. Sin embargo, las Constitucin de 1823
previ la existencia de Juntas Departamentales, que no llegaron a
funcionar. Fueron nominales, y ms bien fueron reiteradas en la Constitucin
de 1828, que es en realidad la primera Constitucin operativa que tiene el
Per independiente.

Las caractersticas de estas juntas departamentales eran bsicamente las

siguientes:

Constituan un eslabn entre el Estado y los municipios, y que

coincidan con los departamentos existentes.

Eran elegidas por el voto popular.

Apoyaban a las autoridades locales, y promovan los intereses del

departamento.

Emitan opinin, obligatoria algunas veces y otras no, sobre aspectos

de desarrollo del respectivo departamento.

Fueron, tanto en teora como en la prctica, un experimento

interesante que en cierto sentido, como ha sealado el historiador
Basadre, eran los grmenes de futuros parlamentos regionales.

Estas juntas tuvieron un funcionamiento irregular; esto es, no fue

constante ni lineal; fue efectiva de 1828 a 1834, y se repite en 1856 y
1867, pero en forma recortada.

Ahora bien, el Presidente Pardo propicia en 1873 lo que llam

descentralizacin fiscal, reiterada en 1886, y que tuvo gran xito, y que
 dara nuevo nacimiento a las juntas departamentales, que se mantuvieron
hasta 1919.

2. CONSTITUCION DE 1920.

Al entrar en vigencia esta nueva constitucin, propici un rgimen autoritario

que regira durante once aos. La Constitucin de ese ao, lo que hizo fue
crear congresos regionales, que fueron el Congreso Regional del Norte, del
Centro y del Sur. Tenan capacidad para dictar leyes, y sus miembros eran
designados por eleccin popular; pero el problema es que no tenan rentas y
sus leyes tenan que pasar por el visto bueno del Poder Ejecutivo nacional,
que las poda vetar. Sesionaban treinta das al ao. Por otro lado, el rgimen
se fue afirmando poco a poco en forma autoritaria, y las elecciones
amaadas dieron origen a parlamentos regionales complacientes, que se
reunan con el solo propsito de pronunciar discursos de ocasin.

3. EN LA CONSTITUCION DE 1933.

Se convoca a una constituyente, que dio lugar a la Constitucin de 1933, la

ms larga del siglo. En ella, se hizo un verdadero esfuerzo doctrinario y
poltico para lograr una efectiva descentralizacin, y as se disearon los
consejos departamentales, sobre la base de los departamentos existentes,
con amplias facultades de todo tipo, constituyendo sus representantes, fruto
de eleccin popular, actores de la actividad del departamento en materia
agrcola, minera, industrial, comercial, educativa, etc. Fue un diseo
interesante, pero que curiosamente nunca fue puesto en prctica y a nadie le
interes hacerlo.

Este proyecto qued aprobado en la carta de 1933, y la correspondiente ley

de desarrollo se dio el mismo ao. Pero los sucesivos gobiernos que se
instalaron en 1939, 1945, 1948, 1956, 1962, 1963 y 1968, algunos
democrticos y otros simplemente de facto, jams hicieron nada para hacer
efectivo este esquema descentralizador, que era, sin lugar a dudas, de gran
atraccin.
 Durante todo este periodo funcionaron, en forma limitada, los municipios, si
bien durante un largo periodo (1920-1963 y 1968-1980) sus miembros no
fueron designados por el voto popular, sino por el poder poltico de turno.

La constitucin de 1933 estableca en su Art. 183 que el territorio de la

Repblica se divide en departamentos, provincias y distritos. Precepto
mediante el cual el territorio del pas se fragmentaba en tres grandes
sectores y cada uno con sus respectivas jurisdiccin. As, mismo el art. 188
de dicha Constitucin, con un criterio de descentralizacin, cre los Consejos
Departamentales que nunca funcionaron.

En 1947, el presidente Bustamante y Rivero dispuso que el Instituto

Geogrfico Militar preparara un proyecto de redemarcacin territorial del
pas. Teniendo en cuenta que se le reconoce a dicho presidente la
demarcacin de las 200 millas de mar peruano, delimitacin que se realiz
mediante decreto supremo 781. Durante el gobierno militar de 1968 a 1980
imper el centralismo como en todas las dictaduras, aunque se desconcentr
algunas decisiones del Poder Ejecutivo en las Organizaciones de Desarrollo
Departamentales (ORDES) despus CORDES.

4. EN LA CONSTITUCION DE 1979.

Esta constitucin estipulaba en su Artculo 259 que las regiones se

constituyen sobre la base de reas contiguas integradas histrica,
econmica, administrativa y culturalmente ("unidades geo - econmicas"). En
la parte final, prescribe que la descentralizacin se efecta de acuerdo con el
plan nacional de regionalizacin que se aprueba por ley. Durante el gobierno
de Fernando Belande Terry, en 1984 se aprob el Plan Nacional de
Regionalizacin, que fij sus objetivos y metas en la descentralizacin
administrativa. El 16 marzo de 1987 se promulga la Ley de Bases de la
Regionalizacin 24650. El marco legal de entonces puso como lmite la
existencia de 12 regiones, lo que gener un problema en la integracin de los
departamentos y provincias contiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante
la Resolucin Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias
localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie sobre demarcacin
regional. El 19 julio de 1989: Se aprueba el reglamento de la Ley 25077,
sobre la primera eleccin de los representantes a asambleas regionales. El
12 noviembre del mismo ao: Cinco de las once regiones creadas por ley
eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y
Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige coincidiendo con los
comicios generales a las autoridades de las regiones Nororiental del
Maraon; San Martn-La Libertad; Gran Chavn; Andrs Avelino Cceres; Los
Libertadores Wari.

Con esta Constitucin se dice que se inicia un segundo periodo de nuestra

historia Constitucional, si bien bsicamente en lo formal, sindolo as por
varias razones:

La primera, es que luego de la segunda postguerra, el suceso de cosas que

influyeron decisivamente en la configuracin de nuevos Estados, sobre todo
en Europa, y que conllevan a la sancin de nuevas Constituciones.

La segunda, es que por la misma poca, pero ms bien sobre la dcada de

los sesenta, se inicia un amplio movimiento de respeto de los derechos
humanos, que se mantiene hasta nuestros das.

Y finalmente por que el Per haba madurado mucho polticamente, haba

aumentado su poblacin urbana y empezado un lento movimiento de
industrializacin, con todos sus efectos y consecuencias.

De esta manera el tema de la DESCENTRALIZACIN, se abord desde dos

ngulos: por un lado, se reafirm el municipio democrtico que vena desde
atrs, y al cual dot de gran cantidad de competencias, y en la que haba una
larga experiencia. Y por otro, cre las regiones, como unidades
neoeconmicas, con competencias amplias, pero no muy definidas. An
ms, no seal cules eran ni precis todas sus competencias, y
adicionalmente cre una Asamblea Regional al frente de cada regin, que
tena una composicin parlamentaria (ella elega al presidente de la regin),
a contrapelo del gobierno nacional, que era francamente presidencial.

Por tanto, la Constitucin de 1979 acert al disear el municipio democrtico,

pero no dise un modelo regional, sino que lo dej a la decisin del
legislador futuro, estableciendo plazos para hacer un Plan Nacional de
Regionalizacin y desarrollos posteriores, que hara muy largo el camino de
su instalacin.

En tanto que la razn para estos cambios existentes en la Constitucin de

1979, fueron, la falta de acuerdo entre los constituyentes, porque ningn
grupo parlamentario tena mayora, la falta de tiempo, pues la asamblea
constituyente de ese ao soport demasiadas presiones que nada tenan
que ver con el debate constitucional, y porque quiz los constituyentes no
tenan nada definido sobre las regiones, y prefirieron dilatar el problema
hacia el futuro, sentando slo sus lineamientos generales.

La impresin del modelo fue la causa, precisamente, de su fracaso. Demor

mucho tiempo que el legislador adoptase como criterio cules eran las
verdaderas competencias de las asambleas regionales, cmo se integraban
y, sobre todo, cules eran sus lmites y con qu rentas contaban. Al final, se
pens que el pas no poda tener ms de doce regiones, pero esto tambin
fue problematizado. Y este proceso tom tiempo, durante el cual las
asambleas constituidas propiciaron ms caos que obra efectiva, y en donde
ni siquiera el mapa regional lleg a completarse, pues se instalaron once
regiones, quedando pendientes de resolver el problema del departamento de
Lima; Lima, como ciudad capital, y el puerto del Callao, de gravitante
importancia, pues es el primer puerto del pas. Y esto acab frustrndose con
 el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, que con audacia perpetr Fujimori,
que al poco tiempo las disolvi.

Fujimori haba llegado al poder en 1990, mediante voto popular, empero

decidi convertirse en un gobernante de facto en 1992. Ms tarde con el
consenso general y por presin de la OEA, convoc a un congreso
constituyente, precisamente para legitimar su gestin. A la larga, todo esto no
fue ms que un pretexto, pues Fujimori, pretenda eternizarse en el poder.
As se mantuvo en 1995 y gan las elecciones nuevamente en julio de 2000,
en forma por dems discutida. Y finalmente por la crisis y la crtica, renunci
en noviembre de 2000.

5. EN LA CONSTITUCION DE 1993.

Esta constitucin apoya el centralismo. A Fujimori no le interes la

regionalizacin. El proceso fue desprestigiado ante la poblacin. A ello se
sum el mal ejemplo y la falta de madurez de los representantes regionales.
Confundieron la concertacin con la componenda y las asambleas regionales
se volvieron burocrticas y caticas. La poblacin percibi solo lo negativo
sin tener presente que la regionalizacin era un proceso en marcha. En abril
de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la disolucin de las
Asambleas Regionales.

Alberto Fujimori destruy la descentralizacin formando un Estado

hipercentralista mencionando a Manuel Dammert Ego Aguirre. Segn este
importante socilogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las
12 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazndolas por los
Consejos Transitorios de administracin Regional (CTAR) asumiendo las
mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas
autoridades.

Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992, los

CTAR toman ms poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente
coordinador con las regiones, proporcionndoles ms recursos. Segn la
constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser
elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas
admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES ms de las 12 ya existentes.
Vale decir que todos los departamentos del Per deban ser convertidos en
regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y

esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los
alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional
como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista
instalado en la hiperceflica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes provinciales y municipales), el

rgimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitndoles
responsabilidades y entregndoles programas asistenciales buscando as la
dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son:

El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).
Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)
Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los

Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en
sus funciones a los municipios. Quiero aadir que estas polticas se hicieron
para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos
dependientes para que a raz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten
nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando
a favor de estas provincias. Con ello se mantena la legitimidad del Poder y
las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formndose
as las clientelas y prebendas que tanto dao hacen al pas.

La Constitucin de 1993 deca "La descentralizacin es un proceso

permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas" (Artculo
188 derogado). Consideraba la divisin poltica del pas en regiones,
departamentos, provincias y distritos, bajo un gobierno unitario de manera
descentralizada y desconcentrada.
En la 8 disposicin final del Inciso 1 estipulaba que tenan prioridad
las normas de descentralizacin y, entre ellas, las que permitan tener nuevas
autoridades elegidas a ms tardar en 1995. Sin embargo, en la 13
disposicin final prescriba que mientras no se constituyan las Regiones y
hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con la Constitucin, el Poder
Ejecutivo determina la jurisdiccin de los Consejos Transitorios
de administracin Regional (CTAR), segn el rea de cada uno de los
departamentos. Con respecto a este punto los CTAR perduraron hasta el 31
de diciembre de 2002.

Es cierto que la Constitucin de 1993 consagr las regiones, pero lo hizo en

el papel, sin autoridades, sin competencias, sin rganos de direccin y sin
recursos. Estuvieron pintadas en la pared, pues no sirvieron para nada y
jams se instalaron. Ms bien, a travs del Ministerio de la Presidencia se
inici un lento pero eficaz proceso de centralizacin del pas, a tal extremo
que a los pocos meses todo dependa del Poder Ejecutivo. Se lleg de esta
manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jams antes existieron.
Fue, pues, un retroceso notable.

Posteriormente en el Perodo de Alejandro Toledo, luego de la presidencia

del que en vida fue Valentn Paniagua, mostraba gran respeto a los logros de
Fujimori, ya que su entorno se encontraba integrado por fujimoristas, a pesar
de que su campaa esgrima una efectiva descentralizacin a travs de las
regiones.
En mayo de 2002, mediante Ley N 27680, se modifica el ttulo sobre la
descentralizacin de la Constitucin vigente de 1993, modificndolo
sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional ms definido
(esta modificacin, por ser poco conocida se inserta como anexo). En
sntesis, esta modificacin constitucional ha afinado el modelo municipal,
restaurando algunas de las facultades que la dictadura de Fujimori haba
cercenado, y precisando las regiones, que antes existan slo en el papel.

Esta modalidad adoptada es la siguiente: divisin en 24 departamento y la

provincia del Callao, con lo cual suman 25 regiones en todo el pas.

La inconveniencia radica en que no se ha diseado en forma cientfica, por

afinidades neoeconmicas, como es lo recomendable, sino que se ha partido
de los departamentos, que tienen una configuracin desigual, sin mayor
consistencia, pero que han creado con los aos una especie de espritu
departamentalista que ayuda a su subsistencia. En tal sentido, fue mucho
mejor el intento de la dcada de 1980 de crear doce regiones, pues fueron
hechos tras estudios geogrficos, polticos y econmicos. Pero el problema
es que eso significaba alterar circunscripciones polticas, algunas de las
cuales tenan ms de cien aos de establecidas, y eso poda originar
problemas, y conflictos de intereses, como era natural.

En tal sentido, la idea de la reforma de 2002 ha sido sensata. Crear 25

regiones, que se asientan sobre las unidades polticas existentes (24
departamentos y la provincia del Callao, el primer puerto del pas) con la idea
de que en el futuro puedan fusionarse entre ellas y reducirse en nmero,
pero en el entendido de que ser de manera consensuada y paulatina, a fin
de no violentar tradiciones polticas arraigadas en ciertas poblaciones. Esto
es, una solucin no cientfica, pero prctica y operativa.

Las regiones tienen un rgano, que es el Consejo Regional, que es el

ejecutivo de la regin, que tiene un presidente y consejeros elegidos por lista
en eleccin popular. Tiene amplias competencias, algunas en exclusiva y
otras en coordinacin con los gobiernos locales (esto es, los municipios). Sus
competencias, en sentido genrico, son as: el presidente del Consejo
Regional es el ejecutivo, y el Consejo Regional, es su cuerpo normativo. Su
periodo es de cuatro aos, y se instalaron a fines de 2002.

Aparte de lo anterior, existe el Consejo de Coordinacin Regional, que est

compuesto por los alcaldes y por representantes de la sociedad civil,
elegidos directamente y por un periodo igual de cuatro aos.

Con posterioridad a la normativa constitucional cambiada en el sentido antes

expuesto, se ha aprobado la ley de elecciones regionales (marzo de 2002), y
diversa legislacin complementaria.