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LEGISLAO DE USO E OCUPAO DO SOLO

O objetivo da prefeitura, ao elaborar leis de uso e ocupao do


solo, deve ser democratizar o acesso terra e qualidade de
vida.

A legislao de uso e ocupao do solo fundamental para a


vida urbana. Por normatizar as construes e definir o que pode
ser feito em cada terreno particular, interfere na forma da
cidade e tambm em sua economia.

Mas, em geral, trata-se de um conjunto de dispositivos de difcil


entendimento e aplicao, e as leis no so muito acessveis aos
cidados por seu excesso de detalhes e termos tcnicos. O grande
nvel de detalhe dificulta tambm a fiscalizao, que se torna
praticamente impossvel de ser realizada, deixando a maioria da
cidade em situao irregular.

Alm disso, raramente fica explicitado seu impacto econmico


na distribuio de oportunidades imobilirias. Em muitos
municpios, a legislao de uso e ocupao do solo uma caixa
preta, que poucos conhecem profundamente e que, em no
raros casos, usada para atender interesses particulares.
Por m f, desconhecimento, ou casusmo, vai sendo alterada
sem nenhuma preocupao com a totalidade. O resultado uma
legislao cada vez mais complexa e abstrata, que acentua as
desigualdades existentes na cidade. Um governo com legislao
de uso e ocupao do solo nessas condies, sob pena de ver
crescerem comprometidos com a promoo da cidadania e da
qualidade de vida no pode se permitir conviver com
desigualdades sociais enquanto o capital imobilirio se apropria
dos destinos da cidade.

CONCEPO TRADICIONAL

O instrumento tcnico-jurdico central da gesto do espao


urbano o Plano Diretor, que define as grandes diretrizes
urbansticas. Tradicionalmente, essas diretrizes incluem normas
para adensamento, expanso territorial, definio de zonas de
uso do solo e redes de infra-estrutura.

Para grande parte das cidades, no entanto, o Plano Diretor,


quando existe, fica na gaveta. um documento distante do dia
a dia ou por ser elaborado apenas para cumprir uma
formalidade ou por desrespeito s suas normas por interesses
polticos. Tradicionalmente, a legislao de uso e ocupao do
solo concentra-se em normas tcnicas de edificaes e no
zoneamento da cidade.

As normas de edificaes procuram estabelecer parmetros


detalhados sobre todos os aspectos das construes, incluindo
tanto a relao da edificao com seu entorno (recuos, nmero
de pavimentos, altura mxima) quanto a sua configurao
interior (insolao, ventilao, dimenso de cmodos).

A virtual impossibilidade de dar conta do excessivo nvel de


detalhe, em muitos casos, joga na ilegalidade a maior parte das
edificaes.

O zoneamento uma concepo da gesto do espao urbano


baseada na ideia de eleger os usos possveis para determinadas
reas da cidade. Com isso, o que se pretende evitar
convivncias desagradveis entre os usos.

A cidade dividida em zonas industriais, comerciais,


residenciais, institucionais e em zonas mistas, que combinam
tipologias diferentes de uso. Em alguns casos, esse zoneamento
da cidade inclui vrias categorias para cada um dos tipos de
zona.

Essas categorias diferenciam-se, normalmente, em termos de


adensamento dos lotes (pela regulamentao do percentual
mximo da rea dos terrenos que pode ser edificada, do nmero
de andares das edificaes ou da rea mxima construda).

A determinao dos tipos de uso muitas vezes acontece em


funo de usos j consolidados, ou seja, a legislao apenas
reconhece esses usos. Nesse caso, seu papel de direcionar a
ocupao da cidade fica resumido legitimao do espao
construdo, independentemente da dinmica, ainda que perversa
e excludente, que tenha definido essa construo.

O zoneamento tem impacto direto sobre o mercado imobilirio.


A adoo de um zoneamento rgido leva criao de monoplios
fundirios para os usos: por exemplo, se s h um lugar para a
instalao de estabelecimentos comerciais, essas reas
disponveis sero automaticamente valorizadas.

As restries do zoneamento podem inviabilizar


empreendimentos e impedir a expanso de algumas atividades
econmicas. Com todo esse impacto sobre o mercado imobilirio
e o fato de a legislao ser detalhista e tecnicista, praticamente
incompreensvel para os no-iniciados, muito fcil que a lei de
zoneamento se transforme em moeda de troca.
Empreendedores imobilirios, interessados na mudana de
classificao de uma determinada rea, chegam a pagar muitos
milhares de dlares para que ela seja efetivada.

Alm disso, essa concepo aumenta a segregao social: os ricos


tendem a se concentrar em reas legisladas de forma mais
restritiva (normalmente so reas residenciais, com pouco
trfego, com tamanhos mnimos de lote e padres de
adensamento que inviabilizam moradias de baixo custo).

Aos pobres so reservadas reas cujas caractersticas de


zoneamento, ao mesmo tempo em que viabilizam a ocupao de
baixo custo, no lhe conferem qualidade de vida.

Agravando o quadro, os governos municipais tendem a fiscalizar


mais fortemente a ocupao das reas mais nobres da cidade,
preservando assim suas caractersticas de reas privilegiadas.

As reas mais pobres quase no recebem ateno, e seu padro


de ocupao e de edificaes afasta-se das exigncias mnimas da
legislao, em funo das necessidades e capacidade econmica
de seus moradores. A existncia desses problemas no significa
que seja melhor no dispor de legislao urbanstica. Sem
regulamentao alguma, a competio livre das formas de
ocupao simplesmente estimula a proliferao das mais
lucrativas, com graves prejuzos para a qualidade de vida, e
reduz as oportunidades de acesso terra e cidade.

NOVAS TENDNCIAS

Por conta das limitaes dos instrumentos tradicionais de


regulao do uso e ocupao do solo, tm surgido nos ltimos
anos novas abordagens de regulao da ocupao.

Estas novas vises apresentam trs pontos centrais:

a) Rompimento da viso tradicional da cidade fragmentada em


zonas especializadas: Trata-se de abandonar a concepo da
cidade enquanto mquina de morar e produzir, onde cada
rea tem usos claramente diferenciados, exigindo uma nfase na
infra-estrutura de transporte que suporte o deslocamento dos
cidados das reas residenciais para as reas de trabalho. Esse
conceito substitudo pela valorizao dos aspectos humanos,
dando lugar especial s relaes de vizinhana, entendendo a
cidade enquanto espao de prtica da cidadania e convvio
social. Em termos concretos, significa adotar uma
regulamentao do espao urbano menos rgida, mas que
garanta a qualidade de vida e permita que a legislao
acompanhe o processo de transformao contnuo vivido pela
cidade, que normalmente valoriza a multicentralidade e a
mistura de usos.

b) Desregulamentao e simplificao da legislao: Tem-se


buscado construir instrumentos mais simples de controle do uso
e ocupao do solo. A tnica desses novos instrumentos que a
legislao explicite seus objetivos e que o acesso terra urbano
seja democratizado. Assim, procura-se evitar o excesso de
regulamentao em itens menos relevantes, especialmente
quanto s normas de construo.

c) Mecanismos de apropriao social dos benefcios da


urbanizao: Ao mesmo tempo em que se abandona o
detalhamento excessivo da legislao (por exemplo, o
zoneamento de uma quadra, a altura do batente de uma porta
ou da caixa de correio), procura-se incorporar ferramentas que
assegurem a preservao dos direitos coletivos e o interesse da
cidade. Em termos prticos, isto significa adotar mecanismos
nos quais o empreendedor assuma os nus dos impactos gerados
pelo empreendimento. Exemplos desses mecanismos so a
cobrana pelo direito de construir rea adicional do terreno
(compensando a sobrecarga gerada pelo empreendimento sobre
a infra-estrutura urbana), responsabilizao do empreendedor
pela soluo dos transtornos gerados pelo empreendimento (por
exemplo, construo de vias de acesso ou passarelas, isolamento
acstico) e definio de reas passveis, ou no, de adensamento
(para otimizao do uso da infra-estrutura urbana). evidente
que as construes populares e certas atividades geradoras de
emprego e renda podem ser isentadas deste nus.

A reviso da legislao urbanstica deve ser entendida como um


processo complexo, exigindo planejamento e gerenciamento
especficos. A experincia tem mostrado que importante
envolver todos os setores sociais interessados: um plano diretor
ou outras peas da legislao urbanstica que no so debatidas
com a sociedade dificilmente encontram apoio poltico para sua
aprovao e implementao. Assim, aconselhvel envolver a
sociedade desde a etapa de diagnstico e avaliao da legislao
existente. Nessa etapa, interessante fazer um levantamento do
que incomoda na cidade: prdios, enchentes,
desmoronamentos, contaminao, poluio sonora, etc

Uma vez realizada essa etapa, define-se a abrangncia da


reviso da legislao. Quase sempre ela comea com a
elaborao do Plano Diretor (ou sua reviso), definindo as
diretrizes urbansticas para o desenvolvimento do municpio.
Trata-se, portanto, de um instrumento de poltica urbana geral.
A reviso do Plano Diretor deve, no campo da poltica
imobiliria, incentivar a oferta de residncias de padro m dio
e padro popular.

Deve incorporar uma poltica fundiria, que combata a reteno


de terrenos em reas de adensamento desejvel e desestimule a
ocupao em outras reas (seja por restries ambientais, seja
para evitar demanda por expanso da infra-estrutura). Para
muitas cidades, necessrio promover a regularizao legal de
reas de ocupao de baixa renda. Baseado nos objetivos e
macro-diretrizes urbansticas propostas no Plano Diretor, deve-
se fazer o detalhamento da legislao de uso e ocupao do solo.
Do ponto de vista formal, o Plano Diretor pode conter a prpria
legislao de uso e ocupao do solo. Dessa forma, o plano j fica
autoaplicvel.