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A sociedade brasileira nos fez pobres 303

A SOCIEDADE BRASILEIRA NOS FEZ POBRES: ASSISTNCIA


SOCIAL E AUTONOMIA TNICA DOS POVOS INDGENAS.
O CASO DE DOURADOS, MATO GROSSO DO SUL

Jlio Csar Borges*


Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Brasil

Resumo: O artigo pretende analisar a relao dos povos indgenas com a poltica
pblica de assistncia social (AS) no Brasil. Com base em dados coletados durante
trabalho de campo realizado, no ano de 2014, ser analisado o caso da Reserva
Indgena de Dourados, Mato Grosso do Sul. Na primeira parte, caracterizo a relao
desigual da sociedade e Estado nacionais com os povos indgenas para, em seguida,
abordar a poltica de assistncia social como oportunidade estatal de enfrentamento
da violao de direitos decorrente do cerco colonial. Em seguida, veremos o caso
de Dourados como ilustrao dos dilemas e possibilidades da autonomia e protago-
nismo indgena frente a essa poltica pblica. Espera-se contribuir com a discusso
em torno da estatalidade apontando casos concretos em que a implementao local
da poltica de AS permevel, em maior ou menor medida, s demandas dos povos
indgenas por adequao s suas organizaes sociais e vises de mundo.

Palavras-chave: assistncia social, autonomia tnica, polticas pblicas, povos


indgenas.

Abstract: The article analyzes the relationship of Indigenous Peoples with the public
policy of Social Assistance (AS) in Brazil. Based on data collected during field work
carried out in 2014, will analyze the case of the Indigenous Reserve of Dourados,
Mato Grosso do Sul. In the first part, I characterize the unequal relationship between
society and national state with Indigenous Peoples to, then approach the Welfare State
politics as an opportunity to face the violation of rights resulting from the colonial
siege. Then we will see if Dourados to illustrate the dilemmas and possibilities of au-
tonomy and indigenous role faced with this public policy. It is expected to contribute

*
Consultor. Contato: jcborges1977@gmail.com

Horizontes Antropolgicos, Porto Alegre, ano 22, n. 46, p. 303-328, jul./dez. 2016
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-71832016000200011
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to the discussion of statehood pointing concrete cases where the local implementation
of AS policy is permeable to a greater or lesser extent, the demands of Indigenous
Peoples by adaptation to their social organizations and worldviews.

Keywords: ethnic autonomy, indigenous peoples, public policy, Social Assistance.

Introduo
O presente artigo apresenta e discute um caso concreto de poltica p-
blica direcionada a indgenas.1 Trata-se da Proteo Social Bsica (PSB), que
ganha concretude atravs da oferta de servios e programas pelos Centros de
Referncia em Assistncia Social (CRAS). Os CRAS so unidades pblicas
estatais descentralizadas da poltica de assistncia social (AS), cujo objetivo
prevenir a ocorrncia de situaes de vulnerabilidades e riscos sociais nos ter-
ritrios, por meio do desenvolvimento de potencialidades, do fortalecimento
de vnculos familiares e comunitrios e da ampliao do acesso a direitos de
cidadania. O principal servio o Servio de Proteo e Atendimento Integral
Famlia (PAIF).
O caso etnogrfico aqui analisado o dos indgenas (na maioria, Guarani
Kaiow e Terena) da cidade de Dourados, Mato Grosso do Sul, visitados du-
rante trabalho de campo realizado, entre julho e agosto de 2014, em mais sete
municpios brasileiros, das cinco grandes regies do Pas.2 Dourados foi esco-
lhida porque ilustra bem como os conceitos de vulnerabilidade e risco so-
cial esto relacionados a situaes concretas decorrentes de fatores histricos
e sociopolticos: a violncia dos conflitos fundirios, vivncia de discriminao

1
Ele baseado num dos relatrios, por mim elaborados, no mbito do contrato de consultoria firmado
com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), por intermdio do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e cujo produto final uma proposta de publicao
com orientaes tcnicas para os profissionais que atuam, nos CRAS, junto a essa parcela da populao
brasileira.
2
As cidades selecionadas foram So Paulo, Porto Alegre, Dourados (MS), Caarap (MS), Manaus, So
Gabriel da Cachoeira (AM), Porto Seguro (BA) e Prado (BA). Dentre os critrios que pautaram essa es-
colha, destacam-se: diferenas de portes populacionais e de amadurecimento do dilogo poltico entre
o poder pblico local e os coletivos indgenas; oportunidade de coleta primria de dados sobre a oferta
de servios socioassistenciais para indgenas que vivem em contexto urbano de metrpoles situadas
nas regies Norte, Sul e Sudeste; a produo de conhecimento sobre o trabalho social de dois CRAS
voltados exclusivamente para indgenas, um deles justamente o de Dourados. Para mais informaes,
ver Borges (2015).

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tnica, ausncia de servios e polticas pblicas em seus territrios, fraca ou


nula capacidade de produo da vida material de forma autnoma e de acordo
com seus modos de vida, dentre outras. Mostra a pertinncia de um olhar espe-
cfico que reconhea a histria de excluso e violncia a que foram submetidos
os povos indgenas, sem deixar de considerar sua condio de sujeitos na defi-
nio dos eixos de atuao dos servios socioassistenciais nosso foco aqui.3
Seu ponto de partida terico o seguinte. Muitas das vulnerabilidades
que afetam famlias e coletivos indgenas advm do relacionamento desigual,
por vezes violento, que as frentes de expanso econmica primeiramente
europeia e depois brasileiras lhes impuseram desde o sculo XVI at os dias
atuais. Os dados coletados in loco ilustram criticamente as circunstncias his-
tricas atuais que fazem com que, hoje em dia, os povos indgenas demandem
servios, programas, projetos e benefcios da assistncia social. O que sobres-
sai e deve ser enfrentado, como veremos, a persistncia de padres coloniais
de poder, que perpassam o aparato estatal e insistem em excluir os grupos
sociais nativos a partir da definio preconceituosa do que so os ndios.
O objetivo final do artigo demonstrar limites e possibilidades concer-
nentes ao protagonismo indgena na estatalidade da assistncia social. Sua
nfase na dimenso operativa da poltica pblica, ou seja, o processo de
implementao j em curso, em que se pem em marcha servios, programas
e projetos governamentais. Veremos, pois, a agencialidade indgena na resis-
tncia tnico-cultural frente ao cerco colonial e a autonomia tnica em curso
na construo prtica dessa poltica pblica.

Estado nacional e o cerco colonial dos povos indgenas no Brasil


A expresso povos indgenas utilizada para se referir a uma mul-
tiplicidade de grupos sociais nativos. Trata-se de populaes remanescentes

3
Em campo, foram realizadas entrevistas com gestores/as e equipes tcnicas dos CRAS (psiclogas e
assistentes sociais), famlias e lideranas indgenas, alm da observao do espao fsico das unidades e
atividades desenvolvidas com usurios/as e registros fotogrficos. As entrevistas foram gravadas me-
diante autorizao prvia formal dos sujeitos seguindo roteiros semiestruturados para cada categoria
de sujeito, alm de caderno de campo e mquina fotogrfica para o registro de dados diretos oriundos de
conversas informais e da observao direta de cenas presenciadas nos CRAS. Tambm reuni documentos
(relatrios administrativos, estudos tcnicos, memrias de reunio, etc.) sobre a poltica de assistncia
social e a atuao dos CRAS selecionados em todos os municpios, a exemplo de Dourados.

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daquelas que aqui viviam quando da chegada dos europeus, no final do sculo
XV.4 A histria do relacionamento dessas sociedades originrias com o Estado
nacional construdo, aps a invaso europeia, sobre seus territrios outro-
ra autctones indissocivel da expanso do sistema capitalista, sendo
marcada por captulos de apresamento, expulso, deslocamentos forados, as-
similao cultural e extermnio fsico. As atividades econmicas ligadas aos
movimentos de expanso da fronteira nacional corresponderam, necessaria-
mente, diminuio da populao e de territrios indgenas. Grosso modo,
o contato dos colonos com os indgenas teve trs grandes interesses ao longo
dos sculos, concomitantes em alguns perodos. Entre a invaso ibrica e o
final do sculo XVII, interessava principalmente a mo de obra indgena; en-
tre os sculos XVIII e XIX, a ocupao das suas terras para instalao de
fazendas e extrao de minrios passou a ser o foco das aes indigenistas; no
sculo XX e princpio do XXI, se intensificou o esbulho dos solos e subsolos
dos territrios indgenas, cuja biodiversidade e conhecimentos tradicionais as-
sociados tambm passaram a interessar ao capital (Carneiro da Cunha, 2012;
Gomes, 1991; Ribeiro, 1996; Viveiros de Castro, 1993).
As polticas de Estado produzidas e negociadas no complexo cultural
(e normativo) do capitalismo contemporneo demoraram para reconhecer a
cidadania indgena. Antes o contrrio: vm refletindo noes e crenas hege-
mnicas que sustentam formas de etnocentrismo, que atravessam as instncias
federativas formais e conformam prticas capilares de governabilidade, que
sistematicamente vm excluindo os ndios dos processos de estatizao no
Brasil, conforme assinala Lima (1995; ver tambm Foucault, 2002, cap. 2-3;
Marston, 2004). Nas ltimas dcadas, os ndios tiveram razovel sucesso na
resistncia ao status de ser transitrio e, logo, no reconhecimento de que a
eles poderiam (deveriam) ser direcionados os mesmos programas, projetos

4
A utilizao da expresso povos indgenas tambm tem justificativa poltica. Ela est presente em v-
rios tratados jurdicos internacionais dos quais o Brasil faz parte a exemplo da Declarao dos Direitos
Humanos de Viena, a Conveno sobre Proteo e Promoo da Diversidade das Expresses Culturais,
a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, 1989) e a Declarao das Naes
Unidas sobre Direitos dos Povos Indgenas (Naes Unidas, 2008). Ressalta-se que, ao contrrio do que
alguns consideram, a palavra povo no se presta a pretenses separatistas de indgenas dispostos a
constituir novos pases pela apartao de parte do territrio nacional. Ademais, o presente artigo acompa-
nha a subprocuradora-geral da Repblica, Dra. Ela Wiecko Castilho (2009, p. 22), segundo a qual dizer
que uma determinada populao constitui um povo indgena ressalta a especificidade cultural e assegura
o olhar diferenciado das polticas pblicas para aquele grupo.

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e aes concebidos para a populao em geral. Somente no final da dcada


de 1980, que os ndios foram plenamente reconhecidos como sujeitos de
direitos territoriais, civis e polticos, no sem uma tenaz resistncia frente ao
padro colonial de poder vigente (Ramos, 1998; Quijano, 2014).
O movimento indgena organizado foi o responsvel pelo reconhecimen-
to dessa alteridade radical pelo Estado nacional brasileiro. Sua presena na
cena poltica das ltimas dcadas a expresso contestatria de sociedades
etnicamente diversificadas que no mais aceitam a homogeneizao imposta
por programas governamentais que, inspirados no liberalismo ocidental, insis-
tem em negar o pluralismo cultural. A consequncia inevitvel do pensamento
liberal no pluralista a negao da autodeterminao como atributo poltico
dos povos indgenas. Ao recusar a pluralidade como fundamento do regime
democrtico, os agentes estatais do fora a iniciativas integracionistas que se
expressam numa linguagem legalista e essencializadora, enquanto fazem bri-
lhar os direitos individuais na condio de faris universais da razo humana
(Daz Polanco, 2005; Ramos, 2001). Para introduzir mudanas no quadro ju-
rdico dessa organizao sociopoltica se assume como racional e moralmente
legtima (o Estado), os indgenas se insurgiram como sujeitos coletivos cuja
ao poltica, nos anos de 1970 e 1980, foi bem-sucedida na sua afirmao
existencial pela politizao da identidade tnica.

Uma nova noo de cidadania que ressalta a autodeterminao por coletivida-


des, diversidade cultural e pluralismo tem ser reconciliada com a noo antiga
de cidadania que se baseia em direitos iguais partilhados por portadores de uma
identidade cultural homognea que era equivalente ao Estado. (Baines, 2001,
p. 13-14).

A Constituio Federal de 1988 (CF 1988) imps uma nova postura do


Estado frente aos povos indgenas. Ela inaugurou uma nova era de cidada-
nia porque firmou na legislao nacional o respeito s coletividades indge-
nas como sujeitos culturalmente diferenciados sujeitos com direito a terra,
educao e seguridade social que respeitem suas diferenas.5 Isso no plano
jurdico-formal.

5
A aprovao dos direitos indgenas na Constituio Federal foi resultado da mobilizao do movimento
indgena brasileiro, que ganhou fora e respaldo no pas devido s suas articulaes, no final da dcada

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Na prtica, a defesa dos territrios , ainda hoje, o principal tpico da luta


pelos direitos indgenas em todos os quadrantes do pas, sendo mais crtica a
situao dos povos indgenas das regies Sul e Sudeste, provocando mortes
(assassinatos e suicdios) especialmente no Mato Grosso do Sul. A garantia da
terra se associa ao pleito por desenvolvimento que respeite suas especificida-
des culturais e territoriais, com polticas diferenciadas de sade, educao e
assistncia social. Desde meados da dcada de 1990, a poltica de sade est
estruturada num subsistema prprio de atendimento s aldeias indgenas e,
com a proteo territorial, conseguiu reverter o quadro de decrscimo popu-
lacional do incio do sculo XX. No incio dos anos 2000, os povos indgenas
passaram a contar com a Conveno n 169, da Organizao Internacional
do Trabalho (OIT, 1989), e, desde 2007, com Declarao das Naes Unidas
sobre Direitos dos Povos Indgenas (Naes Unidas, 2008), na defesa dos seus
direitos, em particular o de serem consultados antes da implementao de po-
lticas e obras que lhes afetem direta ou indiretamente.6
Apesar do avano na legislao, os indgenas ainda enfrentam ameaas
e violaes de direitos. Obras e mais obras de infraestrutura ainda vm im-
pactando seus territrios, projetos de lei federal buscaram lhes subtrair as ga-
rantias constitucionais e as armas de fazendeiros, madeireiros e mineradores
seguem ceifando vidas indgenas.
A colonizao poderia ter resultado numa catstrofe demogrfica incon-
tornvel para os indgenas. De fato, o resultado das guerras se somou s doen-
as na sua depopulao: de aproximadamente 5 milhes de pessoas, vivendo
em mais de 1500 sociedades, restaram cerca de 900 mil indivduos indge-
nas distribudos em 305 etnias no Brasil de hoje (IBGE, 2012). Apesar da

de 1970, com o movimento indgena internacional, com a sociedade civil organizada e com a opinio
pblica. Sua importncia reside em dois aspectos: a) os art. 231 e 232 que tratam Dos ndios , asse-
guram o direito diferena, voz prpria e usufruto exclusivo das riquezas do solo, rios e lagos existentes
nas terras tradicionalmente ocupadas; b) o art. 232 garante relativa autonomia poltica ao afirmar que
os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de
seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do processo.
6
Acompanhando as mudanas nas perspectivas sobre povos indgenas impulsionadas pelo movimento da
sociedade civil organizada, a Conveno n 169 substituiu o preceito legal da integrao, que constava
na Conveno OIT n 107, em vigor desde 1957, pelo princpio da autodeterminao, com a prerrogativa
da participao livre na adoo de decises em instituies efetivas ou organismos administrativos e de
outra natureza responsveis pelas polticas e programas que lhes sejam concernentes (OIT, 1989, art.
6). Para o campo da seguridade social e, em especial, da assistncia social, so particularmente relevan-
tes os art. 7 e 24.

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dizimao colonial, ainda hoje permanecem operantes modos de vida, formas


de organizao poltica, saberes e vises de mundo diversos; resistem povos
que souberam defender seus interesses ante a violenta expanso capitalista em
nosso pas e, hoje, afirmam suas identidades tnicas num contexto jurdico
favorvel ao reconhecimento dos seus direitos coletivos e elaborao de
polticas pblicas diferenciadas.
O propsito deste artigo justamente compreender como a assistncia
social vem sendo apropriada pelos indgenas. Frente ao quadro de inmeros
riscos gerados pelo cerco colonial , como se comportam ndios e gestores
pblicos frente construo da estatalidade nesse mbito da poltica social
brasileira? A estatalidade , em certas conjunturas, aberta participao de
classes ou grupos subalternos ante o predomnio das elites hegemnicas, mas
pressupe pactos sucessivos e necessrios organizao sociopoltica. Como
assinala Roca (2005, p. 17, traduo minha), so acordos de durao varivel
cujas clusulas se vo reformulando por vias que, em geral, no so pacficas.
Se produzem conflitos e enfrentamentos em meio a etapas onde alternam a
bonana e a escassez, o triunfo e a derrota, o sofrimento e o bem-estar. Tal
institucionalidade no se resume a certos aspectos formais, mas antes depende
de sentimentos de pertencimento, identificao e compromisso dos sujeitos
com seu Estado. Como os indgenas brasileiros participam da produo da
matria estatal (Zavaleta Mercado, 2009, p. 327), ou seja, em que medida
so parte de sua substncia social fazendo nela incidir suas vises de mundo,
valores e formas de autoridade e sociabilidade?
Dourados, Mato Grosso do Sul, o caso etnogrfico que nos permitir
visualizar as disputas, alianas, acordos, consensos e desacordos entre distin-
tos atores, cuja interao, ora simtrica, ora desigual, resulta em aes e pro-
gramas pblicos de proteo social de pessoas e coletivos indgenas. Antes,
vejamos os principais marcos legais da assistncia social.

A poltica pblica de assistncia social para povos indgenas


Como vimos, a Constituio Federal de 1988 um divisor de guas na
legislao indigenista brasileira porque eliminou o preceito da tutela e da inte-
grao. Ela deu fundamento legal ao combate ao racismo e s diversas formas
de preconceito, ao prever que a diversidade tnica do pas assume contornos
especficos a partir de critrios de autoidentificao de cada grupo. tambm

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a base jurdica mxima para afirmao do direito autodeterminao aciona-


do pelos povos indgenas nas suas iniciativas de autonomia tnica.
A Constituio Federal tambm inaugurou uma nova etapa histrica para
a assistncia social, estabelecida como direito de cidadania sob responsabili-
dade do Estado. Desde ento, foi editado um conjunto de normas federais que
consolidaram a AS como poltica pblica gerida pelos trs entes federativos
com fundos pblicos e instncias de participao e controle social que, as-
sim, comeou a superar um quadro histrico de quase ausncia da ao p-
blica, marcada pelo clientelismo e patrimonialismo, pelos auxlios e doaes,
pelas iniciativas fragmentadas, voluntaristas e mesmo improvisadas do assis-
tencialismo (Colin; Jaccoud, 2013, p. 43). Atualmente, a assistncia social
uma poltica pblica que busca prover seguranas socioassistenciais popu-
lao brasileira e, para tanto, tem como suporte de aes a vigilncia socioas-
sistencial: anlise territorial da capacidade protetiva das famlias e produo
de informaes sobre ocorrncias de vulnerabilidades, ameaas, vitimizaes
e danos. As seguranas de sobrevivncia (renda e autonomia), acolhida, con-
vvio familiar e comunitrio devem ser garantidas mediante a oferta integrada
de servios e benefcios socioassistenciais, com uma viso tcnico-profissio-
nal que alcance os diferentes fatores geradores de vulnerabilidade. Para tanto,
indispensvel uma atuao intersetorial com outras polticas pblicas sa-
de, educao, segurana alimentar, previdncia social, emprego, habitao e
o sistema de Justia (Colin; Jaccoud, 2013). Se, historicamente, ela tem sido
sinnimo de favores polticos e caridade, desde 1988 passou a formar um dos
trs pilares da seguridade social, ao lado da sade e da previdncia.7

7
No mbito da previdncia social, os indgenas acessam a aposentadoria na forma de segurados es-
peciais, desde que devidamente enquadrados na forma estabelecida pela lei previdenciria (Brasil,
2010b). Para os efeitos prticos da aposentadoria na vida dos indgenas (que tambm tm direito ao
Benefcio de Prestao Continuada BPC), ver os casos etnogrficos descritos por Alvarez (2009).
Quanto sade, o Subsistema de Ateno Sade Indgena (SASISUS), gerido pela Secretaria Especial
de Ateno Sade Indgena do Ministrio da Sade (SESAI/MS), normatizado segundo os pressu-
postos constitucionais de acesso universal e integral sade. composto por 34 Distritos Sanitrios
Especiais Indgenas (DSEI), que so unidades supramunicipais descentralizadas, com autonomia admi-
nistrativa e responsabilidade sanitria. A normatizao da sade indgena decorre da lei n 8.080/1990
(Brasil, 1990), dos decretos n 3.156/1999 e n 7.336/2010 (Brasil, 1999a, 2010a), da lei n 9836/1999
(Brasil, 1999b), da Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas portaria do Ministrio da
Sade n 254/2002 (Brasil, 2002) e das portarias do Ministrio da Sade n 2.656/2007 (Brasil, 2007b)
alterada pela portaria n 2.760/2008 (Brasil, 2008) e n 116/2009 (Brasil, 2009). Ver: Silva (2010),
Santos e Coimbra Jr. (2003), Novo (2010), Diehl, Langdon e Dias-Scopel (2012).

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Do ponto de vista normativo, so slidas as bases da assistncia so-


cial como poltica pblica de proteo social. Os marcos legais que acom-
panham a CF 1988 so a lei n 8.742/1993 (Brasil, 1993) que, ao instituir a
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), regulamentou a AS como polti-
ca pblica; a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada pela
Resoluo CNAS (Conselho Nacional de Assistncia Social) n 145 (Brasil,
2004), de 2004, que estabeleceu os eixos estruturantes para implantao do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS); a Norma Operacional Bsica
do SUAS (Brasil, 2005), de 2005, que definiu parmetros para implantao
e operacionalizao do sistema em todo o pas; a lei n 12.435/2011 (Brasil,
2011), que representou o acolhimento do SUAS no corpo da LOAS; e a nova
Norma Operacional Bsica que, aprovada pela Resoluo CNAS n 33 (Brasil,
2012a), em 12 de dezembro de 2012, substituiu aquela de 2005. Ao lado da
identificao das situaes sociais objeto de garantias de direito e da defini-
o dos servios e benefcios ofertados sem prvia contribuio, a poltica de
AS tambm avanou ao identificar seus usurios. Dentre eles, os cidados e
grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e risco, tais como
famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de pertencimento
e sociabilidade, identidades estigmatizadas em termos tnicos e culturais, ex-
cluso pela pobreza e pelo precrio ou nulo acesso a polticas pblicas (PNAS,
item 2.4).8
Para enfrentar desigualdades socioterritoriais e universalizar direitos, a
AS oferece proteo social bsica e especial. Esses so os dois nveis em
que esto organizados em rede e de forma integrada servios, projetos,
programas e benefcios com vistas a garantir convivncia familiar e comu-
nitria, com incluso e equidade dos usurios e grupos especficos (PNAS,
item 2.3).9 No que concerne proteo social bsica, foco do presente artigo,
nos CRAS que seus servios so organizados e ofertados, com destaque para
o PAIF, considerado a porta de entrada para o SUAS.10
Em se considerando os povos indgenas, o desafio dar concretude ao que
est previsto em lei. Na esteira dos princpios basilares da PNAS e da NOB-
SUAS 2005, foi constitudo um Grupo de Trabalho (GT) pelo CNAS, mediante

8
Cf. Brasil (2004).
9
Cf. Brasil (2004).
10
Estima-se a presena dos CRAS em 98% dos municpios brasileiros.

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a resoluo n 47, de 22 de maro de 2006 (Brasil, 2006), com objetivo de


acompanhar e avaliar a gesto dos recursos, os impactos sociais e o desempe-
nho das aes da Rede de Servios de Proteo Social Bsica nas comunidades
indgenas. No relatrio conclusivo de suas atividades, o GT considerou que o
adequado atendimento nos servios operados nestes CRAS [Indgenas], depen-
de de uma melhor qualificao tcnica do trabalho e das equipes responsveis
e asseverou que a questo da instalao e operao de CRAS assim como
de implementao PAIF e de demais servios de proteo social bsica junto
populao indgena deve ser objeto de debates, com esforos dirigidos, em
especial, a uma melhor definio dos servios que devam ser ofertados a esta
populao (Brasil, 2007a, p. 31). Ocorre que, em 2014, sequer havia uma ni-
ca cartilha com instrues para as equipes dos CRAS que atuam com famlias
indgenas.11 Ademais, vale aqui a observao de Sposati (2013, p. 30), de que
existe uma fora negativa e de resistncia conquista de igualdade como con-
dio de direito proteo social pblica. [] Essa resistncia mais presente
na instncia dos municpios, justamente os entes responsveis pela adminis-
trao dos CRAS e pela oferta da proteo social bsica.
Alm disso, a poltica ainda carece de maior amadurecimento para o
atendimento de grupos populacionais especficos, por exemplo, quando se
consideram as formas diferenciadas de organizao social e viso de mundo
das sociedades indgenas. Isso requer a relativizao dos conceitos operacio-
nais da poltica de AS em face da diversidade de arranjos familiares, sistemas
produtivos, diviso sexual do trabalho, valores morais e, de outro lado, a su-
perao da discriminao por vezes violenta que os indgenas sofrem nos
municpios em que vivem. Vulnerabilidade, risco social, autonomia,
protagonismo, pobreza, dentre outros conceitos operacionais, tm cono-
tao distinta nas comunidades indgenas em funo dos seus modos de vida,
dos contextos socioculturais e das situaes econmicas (em geral, de carter
colonial) em que esto inseridas, o que ademais impe limitaes partici-
pao indgena na formulao e execuo dos servios. Vejamos o caso de
Dourados.

11
Em 2014, 2117 CRAS tinham comunidades tradicionais no seu territrio de abrangncia, sendo que 545
atendiam indgenas e 19 CRAS funcionavam dentro de uma comunidade indgena, de acordo com os
microdados do Censo SUAS 2014, cuja base Dados Gerais dos CRAS conta com 8088 unidades (cf.
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/snas/vigilancia/index2.php).

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O caso do CRAS Indgena de Dourados


O municpio de Dourados, estado de Mato Grosso do Sul, tem uma po-
pulao total de cerca de 200 mil pessoas. A implantao dos CRAS come-
ou em 2007 e, hoje em dia, so oito unidades: CRAS Central, gua Boa,
Cachoeirinha, Cana I, Jquei Clube, Parque do Lago II, Vila Vargas e o CRAS
Indgena Boror.12 O CRAS Indgena responsvel pela oferta de benefcios
e servios socioassistenciais da PSB a toda populao da Terra Indgena (TI)
de Dourados. Com 3475 hectares, localizada a cerca de 220 km de Campo
Grande, capital do estado, a TI Dourados somava, em 2010, 11.138 habitantes,
sendo a sexta TI mais populosa do pas e a primeira dentre aquelas do sul de
MS, apesar do seu tamanho diminuto (IBGE, 2012).
O estado do Mato Grosso do Sul, que, at os anos de 1970, fez parte do
grande estado do Mato Grosso, deve sua atual expanso econmica proximi-
dade com os estados do Sul e Sudeste e fertilidade dos seus solos. Fazendas
vm avanando sobre os territrios indgenas desde o incio do sculo XX,
cujo marco histrico a Colnia Agrcola Nacional de Dourados, que resultou
na doao de terras, em mdulos de 30 hectares, a famlias nordestinas que
se dirigiam a So Paulo e Rio de Janeiro no final dos anos de 1930 devido a
uma grande seca. Esse projeto foi implantado no corao do territrio dos
ndios guarani, que, sem consulta, j vinham sendo paulatinamente transferi-
dos para pequenas reservas criadas pelo Servio de Proteo ao ndio (SPI),
desde meados da dcada de 1910. A Terra Indgena de Dourados uma dessas
reas, de um total de oito, que liberaram o sul do estado para o avano das
empresas agropecurias. Hoje em dia, nessas oito reservas vivem perto de
2/3 da populao guarani, alm de outras etnias do MS. Violncia, pobreza
e doena persistem at os dias de hoje, agravadas pela venda das pequenas
propriedades para fazendeiros que impem fora latifndios de gros desti-
nados exportao.13

12
O SUAS foi regulamentado pelo poder pblico local atravs da lei municipal n 3.783, de 23 de abril de
2014 (Dourados, 2014). O CRAS Indgena foi inaugurado em 8 de dezembro de 2007, sendo o primeiro
do gnero no pas. Ver: http://www.dourados.ms.gov.br/index.php/semas-historico/.
13
No caso da TI Dourados, o Ministrio Pblico Federal em Dourados investiga a ocupao de pedaos de
terra por fazendeiros, que a reduziram de 3,6 mil hectares originalmente demarcados para 3475 hectares.
Ver Pimentel (2014); ver tambm http://ti.socioambiental.org/pt-br/#!/pt-br/terras-indigenas/3656.

Horizontes Antropolgicos, Porto Alegre, ano 22, n. 46, p. 303-328, jul./dez. 2016
314 Jlio Csar Borges

Criada em 1917, a TI Dourados abriga atualmente trs grupos. So os


Guarani Kaiow, com 7730 pessoas; Guarani andeva (que se autodenomi-
nam apenas Guarani no MS), com 563, e Terena, que contabilizam 2726 in-
divduos (IBGE, 2012). H ainda cinco que declararam outras etnias (Guat e
Kadiwu) e mais 114 pessoas que no especificaram pertencimento tnico. Os
Terena foram levados para Dourados pelo SPI, que supunha serem eles mais
aptos para a agricultura. Muitos dos grupos kaiow e guarani que l vivem
hoje foram trazidos de lugares muito distintos, e no tinham um histrico de
convivncia e relao entre eles. Nesse contexto, o trabalho social no pode
fazer abstrao das reivindicaes territoriais baseadas na noo de tekoha.
Ou seja, elas apontam para a existncia de vnculos precisos entre famlias ex-
tensas e lugares especficos nos quais se do as relaes comunitrias e a partir
dos quais se estabelecem laos intercomunitrios. Em torno da TI Dourados,
num raio de 35 km, existem seis acampamentos indgenas: Pakurity, Apykai,
Mudas MS/Nhu Por, Nhu Ver, Boquern e Paso Piraju. A partir da mobiliza-
o de antigos residentes em Dourados, no fim dos anos 1990, foi demarcada
a TI Jatayvary, no municpio de Lima Campo, a cerca de 60 km dali. H mais
de dez outros grupos hoje residentes dentro da TI Dourados que reivindicam
o retorno aos seus tekoha, alguns dos quais j adensando os mais de 30 acam-
pamentos da regio alguns em beira de estrada, outros dentro de fazendas,
aguardando identificao de terras14 (Pimentel, 2014, p. 5).
A disposio poltica desses grupos guarani em garantir o direito s terras
onde esto e onde outrora estiveram o pano de fundo em que se movimenta a
equipe do CRAS Indgena Boror. Os relativos avanos na recuperao de an-
tigos espaos territoriais por parte dos ndios provocaram reaes de empresas
agropecurias e a intensificao de conflitos na disputa por terras. Nos ltimos
anos, verifica-se a exacerbao da violncia contra os ndios, com toda sorte
de procedimentos que vo de assassinatos, raptos de pessoas indgenas a pri-
ses sem qualquer motivao ou prova de crime, sugerindo que o delito estaria
no fato de ser ndio. No interior da reserva, se avolumam os casos de alcoo-
lismo, uso de drogas, explorao sexual, violncia domstica e interfamiliar,

14
Os Kaiow e Guarani esto distribudos em 30 terras indgenas espalhadas pelo sul de MS, que somam
aproximadamente 43 mil hectares. Diante do passivo a ser demarcado, estimado em cerca de 600 mil
hectares, existem 90 mil hectares j reconhecidos como terra indgena, porm com processos de demar-
cao paralisados nas esferas judicial e/ou administrativa. Ver: Pimentel (2014).

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A sociedade brasileira nos fez pobres 315

negligncia com pessoas idosas e deficientes, privao material e insegurana


alimentar. As situaes de risco, vulnerabilidade social e, mais grave, violao
cotidiana de direitos decorrem, em grande parte, do confinamento a que foram
forados os indgenas e dos conflitos fundirios e intertnicos associados.
O CRAS Indgena responsvel pela oferta da PSB s famlias indge-
nas da TI Dourados. Em sua rea de cobertura, esto duas aldeias (Boror
e Jaguapiru) que, juntas, somam cerca de 11 mil pessoas segundo o Censo
Indgena 2010, ou mais de 14 mil conforme as estimativas da sua equipe tc-
nica. Diante disso, o primeiro aspecto a ser destacado a enorme demanda por
informaes, documentao civil, transferncia de renda e benefcios even-
tuais (como cestas de alimentos e lonas) que no pode ser suprida devido ao
reduzido nmero de funcionrios. Isso afeta tambm os servios, pois alm
dos usurios da reserva de Dourados tambm recorrem ao CRAS famlias
dos acampamentos e da TI Panambizinho. Como a demanda muito grande
de famlias com violao de direitos e h dficit de funcionrios tcnicos em
face da procura, a busca ativa limitada. O CRAS responde, principalmente,
demanda espontnea de famlias residentes ali prximas, no seu entorno; as
que moram longe no esto cobertas ou so convidadas (quando ocorre busca
ativa) para participar das atividades e no conseguem ir. A oferta dos servios
da proteo bsica concorre no s com a procura por benefcios eventu-
ais tambm com atendimento a situaes de violao de direitos e rupturas
de vnculos sociais. Como estratgia para aliviar a sobrecarrega, a equipe de
referncia trabalha junto com as lideranas (capito e sua equipe15) no aconse-
lhamento das famlias. Esta uma caracterstica importante do trabalho deste
CRAS a parceria com os atores locais (Borges, 2015).
As lideranas tradicionais so chamadas para acompanhar as visitas do-
miciliares porque estariam mais prximas das famlias. Como conhecem as
famlias melhor que o CRAS, quando as equipes tcnicas se deslocam na com-
panhia das lideranas so vistas com mais respeito. As lideranas so ouvidas
e respeitadas dentro da comunidade, de modo que muitas famlias s procu-
ram o CRAS depois de interpeladas por essas autoridades polticas, tidas como
bons conselheiros (conforme tipologia clssica de Clastres, 1990). Essa relao

15
O cargo de capito foi criado pelo SPI nos moldes das organizaes militares. Ele veio a representar o
lder da comunidade (ou cacique), sendo assessorado pelo vice-capito e pelos conselheiros.

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316 Jlio Csar Borges

comeou no incio de 2014, com a eleio de Gaudncio Benitez para a funo


de capito (cacique) da Boror; mas ouvi que o capito da Jaguapiru tambm
est disposio para dar apoio para alcanar as famlias mais vulnerveis.
Gaudncio, como dito, tambm tem conhecimento do CRAS porque seu mo-
torista, o que facilita a logstica de deslocamento das equipes at as famlias e
a sugesto de encaminhamento para tal ou qual servio ou benefcio. Ou seja,
no h qualquer institucionalidade nessa estratgia de ao (Borges, 2015).
A linha do dilogo intercultural tnue entre o respeito e a interferncia
indevida. Os profissionais reconhecem a necessidade de capacitao antropo-
lgica para lidar com as diferenas tnico-culturais sem imposies arbitr-
rias. Embora indgenas, os tcnicos de referncia do CRAS (duas assistentes
sociais e uma psicloga) se queixam de no ter recebido qualquer treinamento,
ou assessoria antropolgica, para o trabalho social com as famlias da reserva.
Com o agravante do limitado quadro de pessoal, isso faz com que o PAIF a
ofertado no tenha recebido qualquer adequao:

Eu acredito que aqui na nossa comunidade deveria ser diferenciado, mas no .


O PAIF que vem da nossa SEMAS [Secretaria Municipal de Assistncia Social]
tudo igual; deveria ser diferente a comear pelos funcionrios. Tinha de ter
capacitao porque so costumes de culturas diferentes. No igual l; aqui
diferente. (E. M, psicloga, durante entrevista em grupo concedida no dia 23 de
julho de 2014).

Eles colocam a limitao, que a Tipificao impe aos CRAS. Mas nossa de-
manda como CRAS Indgena tanta, que no tem como obedecer; se chegar
uma famlia aqui com direitos violados, em situao de extrema pobreza, como
vamos deixar de atender? A violao de direitos tanta, tanta, que no tem
como obedecer. E a cada dia que passa, a procura aumenta porque as outras
famlias comeam a saber [do trabalho social realizado no CRAS]. (I. M., assis-
tente social, durante a mesma entrevista).

bastante complexa a realidade social, poltica e cultural em que o CRAS


Indgena Boror se insere. lcool e drogas tm fragilizado os indgenas por-
que a reserva est situada entre duas cidades (Dourados e Itapor) e as famlias
indgenas so facilmente alcanadas por pessoas estranhas comunidade, que
aliciam os menores. A pobreza e extrema pobreza se associam aos ilcitos para
gerao de casos de violncia, que se agravam na regio em virtude do confi-
namento a que os ndios foram submetidos nos ltimos anos. Famlias de fora

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A sociedade brasileira nos fez pobres 317

da reserva tambm buscam o CRAS, principalmente dos acampamentos onde


a situao vivida de extrema vulnerabilidade social: violncias, abuso sexu-
al, falta de documentao civil, insegurana alimentar grave, famlias dormem
ao leu, falta de escolas e servios de sade, crianas so retiradas das famlias
indgenas por instituies exgenas sem consulta prvia (Borges, 2015).
As conversas que tive com as mulheres indgenas da TI Dourados pas-
saram invariavelmente pelo Conselho Tutelar. A referncia se justifica pelo
temor de verem seus pequenos levados para fora da reserva. Esse tema tam-
bm preocupa as lideranas e profissionais indgenas. A fala de um desses
profissionais indgenas aponta a necessidade de um olhar mais sensvel para
as instituies e comportamentos indgenas. Segundo ele, o dilogo com o
Conselho Tutelar s comeou a melhorar depois que os indgenas passaram a
assumir postos tcnicos no CRAS.16

Ento, o dilogo e a viso sobre a atuao dessas instituies comearam a mu-


dar um pouco com a formao dos profissionais indgenas, que passaram a atuar
nessa poltica de assistncia social. Passaram a atuar como assistente social,
como psiclogo, nos Centros de Referncia de Assistncia Social que existem
em Dourados, que tem um CRAS Indgena. Um desafio que ns enfrentamos
como indgenas, enquanto profissionais, atuantes na nossa comunidade, a for-
ma com que o Conselho Tutelar, que um conselho no indgena (no existe
um conselho tutelar indgena), aborda determinadas situaes na comunidade.

A relao do CRAS com o Conselho Tutelar, a propsito, tem gerado


dificuldades para muitas famlias indgenas. Para lidar com supostas situa-
es de negligncia com relao a incapazes (crianas) decorrentes do uso
de lcool e drogas, os tcnicos do CRAS comumente acionam o Conselho
Tutelar, que vai at a reserva, retiram as crianas e levam para o Lar Santa
Rita, na cidade de Dourados. Outras vezes, o Conselho recebe denncias an-
nimas que tm o mesmo resultado: crianas extradas arbitrariamente do seu
contexto familiar e comunitrio e levadas para fora da reserva (Nascimento,

16
Kennedy Souza Moraes, formado em Servio Social pela Universidade da Grande Dourados (Unigran),
com mestrado em desenvolvimento sustentvel (Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB), foi
assistente social no CRAS Indgena Boror. O trecho aqui apresentado da entrevista registrada pelo
antroplogo Spency Pimentel, em outubro de 2013, a quem agradeo a gentileza da concesso, com a
devida autorizao do entrevistado. Para a ntegra, consultar Borges (2015).

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318 Jlio Csar Borges

2013). Como salienta Pimentel (2014, p. 26), diversas pessoas suspeitam de


que denncias mal-intencionadas sejam realizadas por evanglicos [indge-
nas, que so maioria na reserva], por conta do preconceito desse grupo contra
as pessoas que consomem lcool ainda que estas no tenham histrico de
violncia contra as crianas. Os agentes tutelares vm retirando as crianas
sem dilogo com a comunidade, o que frequentemente resulta em injusti-
as por vezes dificilmente sanveis como a adoo de crianas por famlias
no indgenas (Pimentel, 2014, p. 26). Sem desconsiderar que pode haver
correlao entre alcoolismo dos pais e desnutrio infantil, as arbitrariedades
do Conselho Tutelar, por certo, representam flagrante violao do direito
consulta prvia, estabelecido na Conveno n 169 (OIT, 1989), e desconheci-
mento das formas locais de organizao social.
inegvel que o CRAS Indgena de Dourados resulta do protagonismo
indgena. A comear pela sua instalao, a primeira do gnero no pas, tudo foi
conquistado pela mobilizao da comunidade atravs das lideranas. Tambm
decorre da sua participao nas instncias de deliberao local a ampliao
do CRAS, que antes funcionava num pequeno prdio em formato de oca. Sua
presena no territrio fez possvel o acompanhamento das famlias indgenas
de perto pelo Estado. Trouxe avanos no trabalho social: as famlias tm onde
buscar informaes, fazer documentos, participar de cursos e palestras, rece-
ber benefcios; onde j acessam alguns direitos socioassistenciais hoje em
dia. A demanda aumenta a cada dia pelos servios e, diante disso, os ndios
j tm apresentado, nas ltimas conferncias municipais de assistncia social,
a reivindicao pela ampliao do nmero de funcionrios, criao de outro
CRAS (na aldeia Jaguapiru) e um CREAS (Centro de Referncia Especial
de Assistncia Social) dentro da reserva. Quanto ao dilogo com o Conselho
Tutelar, eu soube, atravs de Gaudncio Benitez, que h cerca de um ano foi
feito acordo entre o Conselho Tutelar e os caciques para que as crianas
no sejam mais retiradas das famlias antes que as lideranas sejam comuni-
cadas e tentem uma soluo interna (Borges, 2015).

Discusso terica
O caso de Dourados revela o quanto a assistncia social ainda precisa
avanar para se tornar uma poltica pblica diferenciada. Sem dvida, essa
construo deve levar em conta as crenas, organizao social e tradies

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A sociedade brasileira nos fez pobres 319

indgenas, em estreita observncia aos marcos legais constitudos. Para tanto,


imprescindvel aprimorar os canais e as formas de comunicao intercultu-
ral entre o CRAS e indgenas. Estes esperam que as aes socioassistencias
consigam enxergar as famlias extensas (e no apenas as famlias elementares,
alvo dos programas de transferncia de renda) e, como consequncia, que seja
estabelecido um Conselho Tutelar Indgena, baseado nas noes indgenas de
poltica e justia que se espraiam em sua organizao social. A estatalidade da
assistncia deve, pois, traduzir as categorias operacionais dos servios socio-
assistenciais de acordo com o universo sociocultural indgena.
Para os povos indgenas, os temas da autonomia e do protagonismo so
particularmente caros. Trata-se de conceitos que devem ultrapassar os limites
da famlia para alcanar a coletividade: a redao do objetivo central do PAIF
anuncia que autonomia e protagonismo se referem a famlias e comunida-
des. O sentido poltico aqui se amplia quando relembramos que eles tm
resguardado o direito coletivo autodeterminao, tanto pela Constituio
Federal quanto pela Conveno n 169 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT, 1989) e pela Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos
dos Povos Indgenas (Naes Unidas, 2008). Como observa Snchez (2009,
p. 66), os povos indgenas da Amrica Latina tm optado por exercer a auto-
determinao dentro dos pases em que esto inseridos, o que desqualifica o
temor ideolgico de setores conservadores de que esse direito uma ameaa
soberania nacional. A manuteno de suas formas prprias de vida socio-
cultural, no interior dos Estados nacionais, requer o exerccio da autonomia,
que implica

um sistema pelo qual os povos indgenas podem exercer seu direito livre de-
terminao sob o marco de seus respectivos Estados. Para ela [autonomia], so
imprescindveis o reconhecimento jurdico e poltico da existncia dos povos
indgenas e sua configurao em coletividades polticas, em um marco estatal
baseado na diversidade sociocultural. (Snchez, 2009, p. 69).

Sob regimes de autonomia, os povos indgenas teriam capacidades espe-


ciais de conduzir livremente seus modos de vida, exercer o controle de seus
assuntos internos, gerenciar certas questes por si mesmos e gozar de um con-
junto de direitos. Sendo assim, a autonomia dos povos indgenas significa: ter
autoridades prprias para tomar decises em determinadas esferas e exercer

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320 Jlio Csar Borges

poderes para regrar a vida interna e administrar seus assuntos polticos, eco-
nmicos, administrativos, culturais, educacionais, ambientais e de sade, so-
bre uma base territorial com limites reconhecidos, com total liberdade para
participar da vida poltica regional e nacional. Do ponto de vista indgena,
autonomia o guia a seguir rumo construo de sociedades mais justas e
democrticas, uma vez que assegura o exerccio concreto do direito livre
determinao.

A autonomia uma poltica de identidade que busca articular as mudanas estru-


turais para perseguir a igualdade e a justia com mudanas socioculturais para
estabelecer o reconhecimento das diferenas e cancelar todo tipo de subordina-
o, excluso ou discriminao dos grupos identitrios. [] O que se requer
definir uma poltica progressista de identidade que garanta a articulao das
mudanas estruturais para alcanar a igualdade e a justia com mudanas socio-
culturais para estabelecer o reconhecimento das diferenas e desterrar as desi-
gualdades que minoram e desrespeitam os grupos identitrios. (Daz Polanco,
2005, p. 53, 61, traduo minha).

Igualdade e diferena so metas estratgias da autonomia e devem pe-


netrar a formulao, execuo e avaliao das polticas pblicas para povos
indgenas, a exemplo da assistncia social. Poltica pblica consiste em um
conjunto de decises sancionadas pelos agentes governamentais para soluo
de questes reconhecidas como problemticas pela sociedade. No processo,
so concebidas e executadas aes que tm carter jurdico imperativo, es-
tando sujeitas influncia de atores no estatais (Rua, 2009; Secchi, 2010).
A superao do colonialismo interno (ver Cardoso de Oliveira, 1978) ema-
nado das polticas pblicas indigenistas requer a assuno dos indgenas como
sujeitos plenamente capazes de conceber e executar polticas pblicas de seu
interesse, em contraposio postura estatal de guardio dos ndios, tidos
como infantis, puros demais ou relativamente incapazes (Ramos, 1998;
Verdum, 2006).
A noo de poltica pblica aponta para trs dimenses mutuamente re-
lacionadas. A primeira dimenso simblica, conceitual, em que so social-
mente construdos problemas, se explicitam demandas, se elaboram discursos
pblicos com base em valores, marcos de sentido e sistemas de crenas. A se-
gunda dimenso substantiva, ou seja, o processo onde se tomam decises
e se formulam as polticas na forma de leis, programas e/ou aes; depende de

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A sociedade brasileira nos fez pobres 321

negociaes, acordos e decises juridicamente embasadas. A ltima das trs


dimenses operativa: o processo de implementao da poltica j decidida,
em que se pem em marcha os mecanismos de produo de servios, progra-
mas e projetos governamentais.17
Na Amrica Latina, conforme aponta Llancaqueo (2005, p. 77-78), os
indgenas e suas organizaes representativas tm conseguido influenciar a
primeira das trs dimenses: direitos indgenas, territrios, autonomia,
diferenas, diversidade cultural, dentre outros, so novos conceitos intro-
duzidos na arena poltica para forar Estados e sociedades nacionais a reco-
nhecer problemticas colocadas por esses novos sujeitos de direitos. esse o
momento da definio das agendas polticas em que ocorrem disputas com ou-
tros atores sociais estruturalmente mais fortes: vai sendo formada por meio
de diferentes mecanismos de presso externa de grupos organizados em parti-
dos polticos, sindicatos, associaes patronais, na imprensa [], por iniciati-
va interna do governo, pela burocracia pblica, etc. (Jannuzzi, 2011, p. 261).
Assim, embora nos ltimos anos tenhamos testemunhado xito na visibilidade
de certos temas de interesse tnicos, o desempenho indgena nas outras di-
menses (substantiva e operativa) insuficiente, deixando espao para que
outros atores sociais, entranhados na mquina do Estado, desvirtuem, blo-
queiem, posterguem ou anulem as polticas de direitos indgenas, seja na fase
de definies ou na implementao.
onde justamente o protagonismo indgena pode incidir. Espera-se que
o trabalho social do PAIF, ao promover aquisies sociais e materiais, possi-
bilite s comunidades, famlias e seus membros o exerccio da autonomia e
do protagonismo atributos inter-relacionados e essenciais na conquista de
direitos e alcance da cidadania (Brasil, 2012b, p. 54). Ou seja, o Servio tem
potencial para promover maior equidade nas relaes intertnicas entre ndios
e brancos.

17
Nos manuais clssicos da cincia poltica, essas dimenses correspondem s etapas sucessivas do pro-
cesso de formulao das polticas pblicas: 1) definio da agenda poltica, em que se reconhece uma
questo social como problema pblico e a consequente necessidade de ao governamental; 2) formula-
o de polticas e programas, quando ento so concebidas solues, encaminhamentos e programas de
aes para lidar com o problema recm-legitimado; 3) tomada de decises, em que se define, dentre as
vrias alternativas elencadas na fase anterior, a ao efetiva a seguir; 4) a implementao de programas
e polticas corresponde aos esforos de efetivao da ao governamental na alocao de recursos e
desenvolvimentos dos processos previstos; 5) por fim, a avaliao das polticas e programas permite a
deteco de falhas e a correo de rumos visando aos objetivos propostos (ver Jannuzzi, 2011).

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322 Jlio Csar Borges

Concluso
A condio de indgena em si no pode ser, e no , sinnimo de
vulnerabilidade. Como vimos no caso de Dourados, as situaes que tornam
famlias e coletivos indgenas vulnerveis e elegveis a servios, programas,
projetos e benefcios da assistncia social so produto do cerco colonial que
perpassa o aparato estatal visando reproduo do sistema capitalista, que
cada vez mais cerca e penetra os territrios indgenas na sanha incessante de
gerao de mercadorias. Diante disso, preciso superar a viso essencialista
que, por um lado, cega ao dinamismo das identidades tnicas e, por ou-
tro, ignora as bases socioeconmicas e polticas dos regimes de dominao
cultural.
nessa conjuntura histrica marcada por contradies que a assistn-
cia social se apresenta para esses sujeitos. Um contexto de ameaa aos direitos
indgenas, que faz dos servios socioassistenciais uma grande oportunidade
vinda justamente do Estado.

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na Austrlia e no Canad. Braslia: DAN, 2001. (Srie Antropologia, n. 295).

BORGES, J. C. Produto 4: documento tcnico descritivo-analtico contendo a


sistematizao e anlise das informaes obtidas em campo: dados obtidos com
as entrevistas dos tcnicos das equipes, com as lideranas e famlias indgenas;
relato sistemtico da observao de campo, informaes sobre os CRAS/
experincias de atuao das equipes visitadas e percepes, significados,
crticas e sugestes dos indgenas a respeito dos servios ofertados. Braslia:
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2015.

Horizontes Antropolgicos, Porto Alegre, ano 22, n. 46, p. 303-328, jul./dez. 2016
A sociedade brasileira nos fez pobres 323

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