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Concours externe
5me preuve dadmissibilit : Finances publiques

Meilleure copie Note : 18/20

1) Lencadrement europen du dficit et de la dette publics.

Lencadrement europen du dficit et de la dette publics sest considrablement renforc depuis


que la crise financire dbute en 2008 ait mis en vidence linsuffisance du Pacte de stabilit et de
croissance (PSC) garantir la soutenabilit des finances publiques des Etats membres de lUnion
europenne. Un objectif de rduction de la dette publique annuel a t adopt, et le critre de dficit est
devenu plus contraignant. En effet, un nouvel objectif dquilibre a t consacr en termes de solde
structurel, qui correspond au solde nominal corrig des mesures nouvelles et temporaires, ainsi que des
variations conjoncturelles. Lencadrement europen est pluriannuel, et sapplique lensemble des
administrations publiques (APU) ; il considre ainsi la dette au sens du trait de Maastricht.

La question porte alors sur lefficacit de ce cadre europen renouvel, et sur sa capacit
permettre le retour lquilibre budgtaire, et la rduction de la dette.

Prenant acte des limites du PSC, le nouveau cadre europen du dficit et de la dette publique accroit
les exigences, anticipe les contrles et automatise les sanctions (I). Si son respect est garanti par une
conscration dans le droit interne des Etats, il prsente des limites, mais sest traduit par des efforts rels
- notamment de la France (II).

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Lencadrement europen du dficit et de la dette publics a t rnov. La PSC a dfini deux critres
dficit nominal de 3% de PIB et dette de 60% de PIB dont le dpassement entranait le dclenchement
de la procdure pour dficit excessif (PDE), sur recommandation de la Commission, et adoption du Conseil
la majorit qualifie. La crise de 2003, lissue de laquelle lAllemagne et la France ont obtenu le non-
dclenchement de la PDE malgr le dpassement des seuils, a contribu dcrdibiliser la capacit de
contrainte de la procdure. Par ailleurs, elle ne prenait pas suffisamment en compte les caractristiques
conomiques des Etats membres, et ne dfinissait aucune trajectoire de retour lquilibre, dans un
contexte daccroissement continu des dettes publiques. Celle de la France a ainsi doubl en 15 ans. La
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rforme du PSC en 2005, si elle prenait en compte les difficults conomiques et tendait le champ des
circonstances exceptionnelles, ntait pas plus contraignantes.

De nouveaux textes ont donc renforc lencadrement du dficit et de la dette publics. A la suite du
pacte europlus, le 6 packs (deux rglements et quatre directives) a t adopt le 23 novembre 2010, et le
2 packs (deux directives) le 21 mai 2011. Le Pacte budgtaire europen ou trait sur la soutenabilit, la
coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012, constitue un accord pris dans le cadre juridique
de lUnion europenne ; la Cour de justice contrle son application lgard des Etats qui en sont parties.
Le Royaume-Uni et la Rpublique Tchque nen sont pas signataires.

Ce nouveau cadre prvoit un accroissement des exigences en matire de dficit et de dette publics,
une anticipation des contrles et un accroissement des sanctions.

Les exigences en termes de dficit et de dettes publics sont renforcs. Dabord, les Etats doivent
dfinir une trajectoire moyen terme en matire de solde structurel. Ce solde structurel doit respecter
une rgle dquilibre et se limiter -0,5% si la dette est suprieure 60% du PIB, ou 1% si la dette est
infrieure 60% du PIB. Le critre de dette est renforc par la ncessit dune rduction de un vingtime
par an de lcart entre le niveau de la dette publique et celui des 60% du PIB.

Afin de contrler le respect des engagements par les Etats, les contrles sont anticips dans le cadre
du semestre europen. Les Etats remettent leur programme de stabilit la Commission le 15 avril ; ils y
dfinissent la trajectoire relative leur objectif de moyen terme exprime au solde structurel, ainsi que
les mesures nouvelles ncessaires. La Commission peut mettre des recommandations, dont les Etats
tiennent compte dans llaboration de leur projet de loi de finance.

Des mesures sont prises en termes dautomatisation des sanctions et des mesures de correction. Le
Conseil de lUE adopte la mise en uvre de la PDE la majorit qualifie inverse. Le TSCG contraint les
Etats ltablissement dune expertise indpendante interne, charge dalerter en cas de risque de
dviation par rapport la trajectoire de moyen terme.

Lencadrement europen du dficit trouve sa conscration dans le droit interne des Etats, mais
demeure plus rigoureux que celui de la dette. La loi organique du 13 dcembre 2012 relative aux lois de
programmation des finances publiques a transcrit en droit franais les exigences du TSCG. LAllemagne a
par opposition choisi une conscration constitutionnelle. Si la loi organique institue le Haut conseil des
finances publiques (HCFP), charg du dclenchement du mcanisme dalerte au gouvernement et au
Parlement, elle tablit la rgle dquilibre ou de dficit structurel maximal mais ne mentionne pas les
critres de limitation de la dette publique 60% du PIB, ni du dficit 3% - alors que cest lunique critre
dengagement de la PDE.

Les exigences de la Commission exprimes dans le cadre du semestre europen constituent un gage
supplmentaire de garantie de retour lquilibre. A loccasion de lexamen du programme de stabilit
franais de 2015, la Commission, identifiant des risques srieux de dviation par rapport la trajectoire,
a demand un programme remis le 10 juin 2015 prcisant les normes nouvelles ncessaires latteinte
des objectifs affichs. Elle a galement recommand ladoption dune nouvelle LPFP.

Lencadrement europen prsente toutefois des limites juridiques et techniques, notamment lies
au respect de la souverainet des Etats membres. Les Etats tant libre de linstrument juridique codifiant
la trajectoire, la France a fait des LPFP le support de la dfinition de lobjectif de moyen terme (OMT) et

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de trajectoire de solde structurel. Or les LPFP ne simposent pas aux lois de finances, ce qui tait une
condition pose par le Conseil constitutionnel dans son avis du 5 aot 2012 relatif la loi organique du 13
dcembre. Une loi de finances peut donc scarter de la trajectoire dfinie en LPFP. Dans la pratique, la
France a repouss 3 fois, en 2012, 2013 et 2015, le retour lquilibre, sans entrer en PDE ; la Commission
lui demande de prsenter des mesures nouvelles, mais ne la pas mis en demeure. La dette publique a
augment de 3 points entre 2013 et 2014 (95,7% du PIB au T4 2015), et le dficit nominal na t rduit
que de 0,1 point ; la trajectoire dfinie dans le programme de stabilit de la France est par ailleurs moins
contraignante : (-0,5 point de dficit structurel en 2016 et -0,5 en 2017) que celle de la Commission (-0,8
et 0,9). Le primtre toutes APU ne rend pas compte des marges de manuvre relles des Etats ; ainsi
en France, lUnedic et les rgimes de retraite complmentaires ne sont pas pilots par lEtat. Enfin, le
HCFP a dclench la procdure dalerte, 2014, mais la trajectoire a t revue par la nouvelle LPFP 2014
2019.

Mme si lencadrement europen du dficit et de la dette publics reposent sur les initiatives des
Etats, ils ont donn lieu des efforts importants. La France a ainsi prsente un plan dconomie de 50 Md,
auquel sajoutent 9 Md en 2014 et en 2015. On peut noter ce titre que la France na pas procder des
coupes de dpenses, comme la fait lAllemagne dont lendettement a atteint 70% du PIB en 2014, alors
quil tait semblable celui de la France en 2010. Par ailleurs, la France a institu un comit stratgique
de la dpense publique, qui permet de coordonner la stratgie de dpenses, ministrielles en lien avec
les confrences budgtaires.

Lencadrement europen de la dette et du dficit publics a t profondment rnov. Sil comporte


des limites et ncessite la mise en place de politiques publiques nationales ambitieuses pour oprer un
retour rapide lquilibre, il sest nanmoins traduit par des conomies importantes lchelle de la
France, qui envisage pour la premire fois un retour du dficit nominal en dessous des 3% de PIB de faon
crdible, en 2017.

1) Les dpenses fiscales.

Rpertories dans le tome II de lvaluation des voies et moyens, annexe au projet de loi de finances
(PLF), les dpenses fiscales constituent des mesures drogatoires. Elles sont des dispositions lgislatives
ou rglementaires, entranant une diminution des recettes pour lEtat, ainsi quune diminution des
charges pour le contribuable au regard de la situation qui aurait rsult de lapplication de la norme. Si
linflation de ces mesures, et linsuffisance de leur valuation ont attir lattention sur la ncessit de
mieux les encadrer, certaines dentre elles constituent des mesures efficaces de politique publique a
linstar du Crdit impt recherche (CIR).

La question porte alors sur lefficacit et la ncessit de renforcement de lencadrement et de


lvaluation des dpenses fiscales.
La diversit et le nombre des dpenses fiscales rendent ncessaires lvaluation de leur pertinence
(I). Lencadrement des dpenses fiscales a t renforc, et devrait rendre leur valuation plus
systmatique (II).

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Il existe un nombre important de dpenses fiscales, concourant une grande varit dobjectifs. Le
rapport de la Commission dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales en rpertoriait prs de
270 en 2011 pour un montant suprieur 70 Md deuros. Elles concourent diffrentes politiques
publiques : galit des territoires, logement et ville (crdit dimpt pour la rnovation des logements
anciens ou taux rduit de TVA de 10% pour les travaux sur les logements pour 2,9 Md). Elles sont trs
concentres ; 15 dpenses fiscales reprsentent la moiti du montant de 71 Md avanc par le PLF 2015
(hors CICE, Crdit dimpt pour la comptitivit de lemploi). Par ailleurs elles peuvent rduire fortement
le rendement des impts du fait de leur concentration : le rendement de limpt sur le revenu sen trouve
rduit de 40%, pour 34 Md ; y participe par exemple le prime pour lemploi (2,1Md).

Elles se dclinent en plusieurs catgories : les crdits dimpts, qui viennent diminuer limpt avec
possibilit de report, et les rductions dimpt sans report. Elles peuvent affecter lassiette, par des
exonration ou des abattements. Elles peuvent affecter le taux ; le taux moyen de TVA franais est de
15,6 %, infrieur la moyenne europenne, en raison des taux rduits dont les assiettes peuvent tre
larges. Par ailleurs, certaines dispositions rduisent limpt d, qui ne sont pas considres comme des
dpenses fiscales, comme le quotient familial.

Le rapport prcdemment voqu de 2011 questionnait la pertinence de plusieurs dpenses


fiscales, et a mis en vidence linsuffisance de leur valuation. Prs de 80 taient ainsi juges peu ou pas
efficientes, quand certaines taient impossibles valuer. Cette multiplicit nuit la cohrence de laction
publique, ainsi qu la scurit juridique. Dune part, les dispositifs peuvent tre complexes articuler
entre eux ; il en va ainsi des taux de TVA (taux sur la valeur ajoute) diffrencie en fonction quils se
rapportent des travaux damnagement nergtique ou de rnovation de logement ancien. Les
dpenses fiscales sont sources dincomprhension dans certains cas. Cette situation sexplique
notamment par labsence de monopole fiscal des lois de finances.

Des mesures dencadrement et dvaluation ont dont t prises. Une circulaire de 2010 a insist sur
la ncessit dune discipline fiscale, afin de limiter les mesures de dpenses fiscales aux lois de finances.
La loi de de programmation des finances publiques 2012-2017 a tabli un plafond de dpenses fiscales de
71 Md hors CICE. Elle a par ailleurs rendu obligatoire lvaluation de nouvelles mesures fiscales, ainsi
que celles des mesures arrives chance. Par ailleurs, des plafonds cibls davantages fiscaux ont t
mis en place, comme celui de 10 000 euros en matire dimpt sur le revenu. Des confrences budgtaires
visent par ailleurs dfinir la stratgie des ministres dpensiers en matire de dpenses fiscales, avec la
direction du budget.

Si cette volution est largement positive 21 dpenses fiscales ont t supprimes par la loi de
finances initiale pour 2014 les exigences en matires dvaluation pourraient tre renforces. Par
ailleurs, la question de la simplification du CICE en allgement de charge avait t pose en novembre
2014, du fait de sa complexit. Enfin, la Cour des comptes dans son rapport sur lexcution de la loi de
finances 2013 attire lattention sur limprcision et la non-exhaustivit du tome II des voies et moyens qui
ne dfinit pas toujours prcisment la norme de rfrence applicable, et pourtant nexplicite pas toujours
les dpenses fiscales.

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Les efforts en matire dencadrement des dpenses fiscales doivent donc tre poursuivis et les
valuations gnralises, afin de dterminer la pertinences des mesures et de les adapter ou de les
supprimer le cas chant.

2) Lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM).

LONDAM est une norme de dpenses dassurance maladie caractre indicatif ou non
contraignant, toutefois respecte depuis 2010. Nanmoins, il ne garantit pas lui seul lamlioration de
la rgulation de la dpense et savre particulirement contraint pour 2015. On peut donc se demander
si lONDAM est un outil de pilotage pertinent des dpenses de sant.

LONDAM est une norme de dpenses. Il fixe ainsi un objectif dvolution et un objectif de dpenses
pour 6 sous objectifs, notamment, les soins de ville, les soins en tablissements hospitaliers, les services
mdico-sociaux, ainsi que les tablissements et services destination des personnes ges ou
handicapes. Son caractre indicatif est li au fait quil se rfre essentiellement des dpenses de
guichet, mais galement un pilotage insuffisant des dpenses de sant. Aussi a-t-il t
systmatiquement dpass de 1997 2010, avec des taux dvolution de prs de 7% en 2002, ou de 4%
en 2007 soit un dpassement de 2,8 Md.

LONDAM est toutefois respect depuis 2010 et annuellement sous-excut. Lanticipation dune
nouvelle sous-excution en 2014 a pu donner lieu un abaissement de lobjectif, jug crdible par le
comit dalerte. Celui ci a t instaur en 2004 et est charg dalerter le gouvernement le Parlement en
cas de risque de dpassements ; ils doivent alors prendre les mesures ncessaires. Malgr son caractre
valuatif, lONDAM sest ainsi impos comme une norme efficace des dpenses de sant, dans un
contexte dassociation croissant des administrations publiques la matrise des dpenses publiques

LONDAM prsente toutefois des imperfections de construction, et ne rend pas ncessairement


compte damliorations dans la rgulation de la dpense. Ainsi, la Cour des comptes dans son rapport sur
la scurit sociale explique la sous excution de lONDAM en 2013 par des biais de construction relatifs
leffet de base cumul dune part, et la surestimation des tendanciels dautre part. Cela pourrait signifier
que lONDAM serait insuffisamment contraignant pour gnrer des conomies supplmentaires.

La Cour recommande ainsi de dterminer une base de rfrence plus complte, aprs dnouement
des provisions, ainsi que dexpliciter la mthode de construction de lONDAM, ainsi que celle dvaluation
des conomie dans une annexe au projet de loi de finances. Ce renforcement de la contrainte par
lONDAM doit toutefois tre accompagn. Dune part, labaissement du niveau du seuil dalerte
permettrait de garantir son efficacit dans le cadre dun resserrement de la contrainte. Dautre part,
lONDAM pourrait diffrencier davantage les taux dvolution des sous-objectifs ONDAM ville et ONDAM
hospitalier. Le dernier avis du comit dalerte en 2014 se montrait vigilant sur les volutions des dpenses
de ville, particulirement contraintes en 2014. Or, dans la perspective de labaissement de lONDAM en
2015 de 1,75% 0,5% - afin de respecter les engagements dconomies de 4 Md prsents le 10 juin la
Commission europenne un resserrement supplmentaire de la contrainte de lONDAM pouvait gnrer
un risque de dpassement important de lONDAM ville. Afin que lONDAM permette de rguler les

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dpenses de sant, lassociation des acteurs impliquant lassurance maladie et les professionnels de
sant doit tre associe la modification de la construction de lONDAM.

LONDAM constitue une norme de dpense respecte, mais sa capacit de matrise de rgulation
des dpenses peut tre affirme.