Alvarez Ugarte C/ Estado Nacional.

Poder Judicial de la Nacin
CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL- SALA IV
21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

Comisin Bicameral de Fiscalizacin de Organismos y Acts de Inteligencia s/
amparo ley 16.986.
Buenos Aires, 25 de agosto de 2015.
VISTOS:
El recurso de apelacin deducido por la parte actora a fs.
139/147 contra la sentencia de fs. 134/137; y
CONSIDERANDO:
1) Que, Ramiro lvarez Ugarte y Alberto Binder

promovieron accin de amparo, en los trminos del art. 43 de la Constitucin
Nacional y concordantes de la ley 16.986, a fin de que se le ordenara a la
Comisin Bicameral de Fiscalizacin de Organismos y Actividades de
Inteligencia del H. Congreso de la Nacin que les suministrara la informacin
que dijeron haber solicitado en dos oportunidades sin obtener respuesta (fs.
2/21vta.).
Relataron que, en ejercicio del derecho de acceso a la
informacin pblica reconocido tanto en la Constitucin Nacional como en la
Convencin Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos y en la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, el 27 de diciembre de 2012 haban solicitado cierta informacin,
pedido que reiteraron el 26 de febrero y 13 de junio de 2013, pero que aquella
comisin nunca contest sus requerimientos.
Despus de exponer las razones que en su criterio justificaban
la admisibilidad de la accin, researon los fundamentos del derecho de acceso
a la informacin (fs. 7vta./9vta.) y se explayaron en refutar lo que consideraron
posibles argumentos de seguridad nacional que impediran entregar los
datos que reclamaban por hallarse vinculados con cuestiones de inteligencia
(fs. 9vta./10).
Tambin explicaron el carcter pblico de la informacin que
solicitaban y formularon consideraciones sobre el art. 36 de la ley 25.520, cuya
inconstitucionalidad plantearon en subsidio (fs. 10/19).
En concreto, solicitaron que se ordenara a la citada comisin
bicameral que suministrara la informacin que indicaron a fs. 5/7.
Fecha de firma: 25/08/2015

Firmado por: MARCELO DANIEL DUFFY, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: JORGE EDUARDO MORAN, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: ROGELIO W. VINCENTI, JUEZ DE CAMARA 1

amparo ley 16.986.
A fs. 35, en respuesta al pedido del juzgado de fs. 34, los actores
aclararon que el pedido de informacin lo haban presentado a ttulo personal
(por derecho propio), sin invocar representacin alguna, aun cuando
manifestaron ser integrantes de dos entidades no gubernamentales.
2) Que, tras sustanciar la causa (fs. 108/113vta. y 115/126vta.) y

emitir opinin la fiscal (fs. 128/132), la seora jueza de primera instancia
rechaz el amparo, con costas (fs. 134/137vta.).
Para as resolver, seal que, de acuerdo con el anlisis de las
actuaciones administrativas que haba efectuado la magistrada del Ministerio
Pblico Fiscal y las conclusiones de su dictamen que comparti y dio por
reproducido, la accin era inadmisible.
Apoy su decisin en particular en el ac. IV del dictamen fiscal,
en el que se destac que las presentaciones ante la Comisin Bicameral del 27
de diciembre de 2012 y 13 de junio de 2013 carecen de firma, circunstancia
que configura la omisin de un requisito esencial (art. 15 del decreto 1759/72)
no excusable a la luz del principio informalismo en favor del administrado.
3) Que, disconformes, a fs. 139/147, los actores apelaron el

pronunciamiento, recurso que fue concedido a fs. 148. Su contraparte no
contest en tiempo el memorial (v. fs. 160).
Los agravios concretos que presentan ante esta instancia pueden
resumirse del siguiente modo: (i) la sentencia carece de fundamentacin
suficiente, porque remite enteramente al dictamen fiscal sin el menor anlisis
de las circunstancias del sub lite; (ii) la accin de amparo es admisible en
virtud del derecho en juego y de la jurisprudencia que citan en apoyo de su
posicin (fs. 141/144). Concluyen, en definitiva, en que no existe obstculo
alguno para reclamar por la va del amparo constitucional el acceso a la
informacin, mxime cuando en el caso la jueza no ha considerado que la que
solicitan es pblica y no reservada; (iii) los pedidos que formularon a la
comisin bicameral son claros en cuanto a los datos indentificatorios y de
contacto de los solicitantes, as como en lo que respecta a su contenido (fs.
144vta., ltimo prrafo/145). Dicen tambin que si la demandada consideraba
que la falta de firma era un requisito formal inexcusable, entonces debi

amparo ley 16.986.
comunicarle esa circunstancia para que pudieran subsanar el defecto. Esta

omisin que avalaron el dictamen fiscal y la sentencia, viola
deliberadamente el principio del informalismo que rige en el procedimiento
administrativo; (iv) Abundando en esta lnea de razonamiento, sealan que
hasta el momento la nica norma federal en el nivel infraconstitucional que
reglamenta el derecho de acceso a la informacin es el decreto 1172/03, que
prev, como nica exigencia formal, la identificacin del solicitante (conf. art.
11, del anexo VII, del decreto cit.), recaudo que en el caso fue cumplido.
Tambin dicen que, al elaborar un modelo estndar de solicitud de acceso a la
informacin, la Jefatura de Gabinete de Ministros dise un formulario que no
requiere ser firmado (disposicin 2/08 SSRIyFD). Por ello, sostienen que son
errados los argumentos de la sentencia en cuanto a que la falta de firma es un
requisito esencial y un obstculo insalvable para la procedencia del pedido de
acceso a la informacin (fs. 146 y vta.).
4) Que el Fiscal General subrogante que acta ante esta Cmara

destac que el decreto 1172/03 y sus normas complementarias, cuyo mbito de
aplicacin se limita a los organismos que se encuentran bajo la rbita del Poder
Ejecutivo Nacional, resulta inoponible al Congreso de la Nacin.
Por tal razn, entendi que corresponde ajustarse a las
previsiones que sobre el punto establece el art. 15 del reglamento de la Ley de
Procedimientos Administrativos, aprobado por el decreto 1759/72, del que hizo
mrito la jueza a quo (fs. 161/163).
Por otro lado, tambin consider que no mediaban argumentos
suficientes para sostener que la informacin sea de carcter pblico,
circunstancia que, a tenor de la ley 27.126, impone un valladar al acceso
irrestricto a aquel requerimiento.
5) Que, de los planteos que los apelantes traen a conocimiento

del Tribunal, en primer trmino, cabe descartar el agravio vinculado con la
falta de fundamentacin de la sentencia apelada.
Al respecto, no se advierte que las crticas tengan entidad
suficiente para descalificar el pronunciamiento porque son meras discrepancias
con el modo en que la primera juzgadora estructur su decisin, pero sin

amparo ley 16.986.
demostrar con el rigor que en estos casos se requiere que aqul carezca de
las formas o de los fundamentos mnimos que exige una decisin judicial y, en
tales condiciones, queda a salvo de la tacha que se le endilga.
La magistrada fue clara y precisa en sealar que comparta los
argumentos y conclusiones de la fiscal, incluso con individualizacin del
acpite especfico en el que la magistrada del Ministerio Pblico Fiscal haba
examinado las actuaciones administrativas y la conducta de la comisin
bicameral y, por tales motivos, se remiti al dictamen de fs. 128/132, cuya
copia orden que se integre a la sentencia.
No hay nada reprochable en este proceder, porque lo importante
es que la decisin judicial sea completa y permita a las partes conocer los
fundamentos en los cuales el juez apoya su pronunciamiento para que, de tal
modo y en caso que as lo consideren, puedan ejercer su derecho de defensa.
Esto es lo que sucedi en la causa, como se comprueba por el
recurso que plante la parte afectada por la sentencia, en el que, adems, pudo
exponer con toda amplitud las razones por las que entiende que aqulla es
errada. Es decir, la forma que us el a quo para resolver el litigio no provoc
un agravio sustancial al derecho de defensa de los apelantes.
Cabe recordar, asimismo, que la cuestin dista de ser novedosa
porque el Tribunal ya desestim un planteo similar que haba formulado el
Estado Nacional cuando fue condenado a suministrar informacin pblica en
un amparo relativo a un pedido de acceso a la informacin, en el que la jueza
interviniente haba compartido los fundamentos del dictamen fiscal (conf.
causa 1409/2013. Fitz Patrick, Mariel c/ EN JGM s/ amparo ley 16.986,
sent. del 31/10/2013).
Para finalizar este punto, tambin es necesario sealar que, a
diferencia de lo que sostienen los recurrentes, la lectura de la sentencia permite
apreciar que, al momento de resolver, la jueza tuvo en cuenta las particulares
circunstancias de la causa tanto en los aspectos fcticos como jurdicos de los
temas involucrados en la litis.
6) Que, por las razones que se expondrn seguidamente, se

adelanta que los dems agravios del recurso tampoco pueden prosperar y que
la sentencia apelada, en cuanto desestim el amparo, se ajusta a derecho.

amparo ley 16.986.
Ante todo, corresponde sealar que est fuera de controversia que

las notas que los actores dijeron haber presentado a la comisin bicameral
solicitando cierta informacin carecen de firmas. Si bien aqullos alegaron
haber realizado tres pedidos (de 27 de diciembre de 2012, 26 de febrero, y 13
de junio de 2013 [v. fs. 2]), slo acreditaron uno (el ltimo) con su copia (v. fs.
29/32), aunque surge de las copias certificadas que la demandada incorpor a
la causa que existieron dos escritos (el primero y el ltimo de los recin
mencionados), ambos sin firmas (v. fs. 64/67 y 69/72).
Con respecto a la presentacin inicial, el secretario de la
comisin provey que, ante la falta de acreditacin de la personera invocada,
de firmas de los presentantes y debido al tenor reservado de la informacin,
corresponda el archivo de las actuaciones hasta que se suplieran en debida
forma los defectos (fs. 63) e igual decisin se adopt ante la segunda nota
porque tambin careca del requisito sustancial de la rbrica (fs. 68).
Como se relat, tanto la fiscal como la jueza de primera instancia
consideraron que esta conducta de la demandada no era reprochable,
circunstancia que obstaba al progreso de la accin. As tambin lo entendi el
Fiscal General subrogante y ello constituye la mayor discrepancia que los
actores formulan contra la sentencia de grado.
7) Que para determinar si la conducta de la demandada de

archivar sin ms los escritos de fs. 64/67 y 69/72 (conf. providencias de fs. 63
y 68) es manifiestamente arbitraria e ilegtima, de modo tal que haga
procedente el amparo, es necesario recurrir, en primer trmino, al reglamento
interno de la Comisin Bicameral de Fiscalizacin de Organismos y
Actividades de Inteligencia (v. copia fiel del original agregada a fs. 52/61).
Este reglamento no contempla ni el pedido de informacin
pblica ni las formalidades que debe reunir una peticin de ese tipo, pues
nicamente regula las denuncias contra organismos de inteligencia y las
formas con las que se deben recibir (art. 11 y 12, segundo prrafo).
Asimismo, prev la aplicacin supletoria del reglamento del H.
Senado de la Nacin (art. 31, segundo prrafo). Este ltimo ordenamiento
normativo (aprobado por resolucin DR 1388/02 y sus modificatorias,
publicado en http://www.senado.gov.ar/reglamento) tampoco regula el acceso

amparo ley 16.986.
a la informacin pblica ni las formalidades que deben cumplir esos

requerimientos o cualquier presentacin de los particulares en su sede.
Si bien el Congreso Nacional no est incluido en el mbito de la
ley 19.549 y su decreto reglamentario (confr. art. 1 de la ley cit.), a fin de
cubrir el vaco derivado de la falta de normas procedimentales no es
irrazonable aplicar analgicamente las disposiciones pertinentes que se
dictaron para el Poder Ejecutivo (esta sala, Gonzlez, Claudio Luis c/ Estado
Nacional - H. Senado de la Nacin, sent. del 2/6/92).
8) Que, a partir de ello y de las constancias de la causa, fue

correcta la decisin de primera instancia de acudir a las normas de este
ordenamiento para resolver la controversia.
En tal sentido, corresponde recordar que la firma configura un
requisito esencial de toda peticin o presentacin en cualquier actuacin
administrativa (arg. art. 288 CCC [ex art. 1012 CC] y arts. 15 y 16 del
reglamento aprobado por el decreto 1759/72); as como que la ratificacin de
la firma y del contenido del escrito se encuentra prevista para casos de duda
sobre la autenticidad de aqulla (art. 18 del reglamento citado), temperamento
que no corresponde extender para supuestos de ausencia de rbrica lisa y llana.
La importancia de la firma es bien conocida y se comprende
fcilmente la razn de su exigencia, porque involucra nada ms ni nada menos
que la expresin de la voluntad del sujeto que formula la peticin. De ah que
en forma coincidente se ha sealado que su ausencia no es un defecto
subsanable.
Al respecto, al examinar los requisitos que deben cumplir los
escritos que los particulares pueden presentar ante la administracin, en
doctrina se ha dicho: la firma del interesado, representante legal o
apoderado, es un requisito sustancial e imprescindible de toda presentacin
que se efecte. La firma constituye un requisito de validez de la presentacin,
sin el cual el escrito carece de virtualidad jurdica para ser tenido como una
presentacin vlida. Es decir, la falta de firma en la presentacin impide que
pueda ser proveda. Es decir, la firma del particular es un requisito legal
ineludible en todo tipo de presentacin, el cual nicamente podr ser suplido
cuando se d el caso de firma a ruego, conforme las formalidades impuestas

amparo ley 16.986.
en el ordenamiento normativo (Pozo Gowland, Hctor, Halpern, David,

Aguilar Valdz, Oscar, Juan Lima, Fernando E. y Canosa, Armando (dir.),
Procedimiento Administrativo (ley 19.549, decreto 1759/72. Contenido de la
norma, problemtica en torno a su aplicacin. Jurisprudencia relevante
bibliografa), Buenos Aires, La Ley, 2012, tomo III, p. 881).
En igual sentido se ha sealado que la inobservancia a los
requisitos formales que deben respetarse en la presentacin de los escritos,
con excepcin de la firma, son susceptibles de ser saneados con posterioridad
en virtud del principio del informalismo en favor del administrado
(Aberastury (h), Pedro y Cilurzo, Mara Rosa, Curso de Procedimiento
Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, p. 47).
9) Que tambin en sede judicial se ha puesto de relieve la

importancia de la firma en los documentos, al punto de ser calificada como
requisito esencial.
As, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en forma reiterada
ha dicho que la presentacin de un escrito sin firma constituye un acto jurdico
inexistente e insusceptible de convalidacin posterior (Fallos: 303:1099;
311:1632; 317:767; 328:790 y ms recientemente, "Recurso de hecho deducido
por el Estado Nacional - Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la
Nacin en la causa Yantra Import SA cl EN - M Economa - SCI - AFIP -
medida cautelar (autnoma)", sent. del 19/5/15).
10) Que, en tales condiciones, por aplicacin de los criterios que

en forma pacfica exponen tanto la doctrina como la jurisprudencia, en el caso
bajo examen, la decisin de la jueza de primera instancia de rechazar el
amparo por entender que no se haban configurado los requisitos para su
procedencia se ajusta a derecho, sin que las crticas de los apelantes logren
demostrar los errores que justificaran su descalificacin como acto judicial
vlido.
11) Que, sin perjuicio de lo anterior, en orden a dar completa

respuesta a los agravios de los recurrentes, tambin es preciso sealar que no
obsta a la solucin asignada al pleito en la sentencia de fs. 134/137, la

amparo ley 16.986.
invocacin del principio del informalismo en el procedimiento administrativo o

la existencia de formularios de pedidos de informacin sin firma (v. supra,
Cons. 3, num. iii y iv).
Para desestimar el primer planteo es suficiente con reiterar que el
principio del informalismo que rige en el procedimiento administrativo,
tambin llamado formalismo atenuado, excusa al particular del
cumplimiento de formas no esenciales que pueden ser posteriormente
subsanadas (conf. art. 1, inc. c, de la ley 19.549), pero no alcanza para obviar
los requisitos de forma esenciales, tal como sucede en el sub lite.
Las citas doctrinarias realizadas supra (cons. 8) explican de
modo completo el funcionamiento de este principio y eximen al Tribunal de
seguir abundando en conceptos bien conocidos para evitar repeticiones
innecesarias.
El segundo planteo (la existencia de formularios que no
contemplan la firma para pedir informacin), tampoco puede ser admitido por
mltiples razones.
Por un lado, porque se trata de una proposicin que los actores no
realizaron en la instancia anterior, sino que recin la introdujeron en su
memorial de agravios. En tales condiciones, esa defensa que no fue sometida a
decisin de la jueza a quo y es fruto de una reflexin tarda, no puede ser
objeto de revisin ante esta alzada (arg. art. 271 CPCCN).
En efecto, dado que esa cuestin debi introducirse en la primera
oportunidad posible en el curso del proceso para que el juzgador pudiera
evaluarla, su planteo en esta instancia es extemporneo.
Por el otro, aun obviando esta circunstancia, la existencia de un
formulario para solicitar informacin pblica que podra enviarse en forma
digital a travs de un sitio oficial sin firma del requirente (aprobado por
disposicin 2/08 SSRIyFD), tampoco justifica en el caso adoptar una solucin
distinta.
Ello es as, porque el sitio oficial que menciona el art. 4 de la
citada disposicin y su eventual programacin se limitara en caso de
encontrarse activo a los organismos que integran la administracin pblica
centralizada y descentralizada, tal como surge expresamente de sus trminos, y
no alcanza al procedimiento realizado en la sede del Poder Legislativo.

amparo ley 16.986.
Por ltimo, pero no menos determinante para concluir en su falta

de relacin directa para resolver el sub lite, represe en que los actores no
presentaron su requerimiento mediante formulario web, sino que dicen haberlo
realizado por sendos escritos sin firma.
12) Que, finalmente, cabe destacar que el Tribunal est

plenamente consustanciado con la trascendecia que el derecho de acceso a la
informacin tiene para el desarrollo de la vida democrtica de un pas, as
como con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la materia, tal como se
comprueba con los precedentes en los que tuvo que resolver acerca de esa
cuestin (v.gr. causas 5111/10. Asociacin Derechos Civiles, sent. del
02/11/2010 [JA 2011-II, 39]; Fitz Patrick, cit. y muchos otros).
Mas, as como ello es importante tambin lo es respetar el
principio constitucional que exige a los jueces decidir los litigios con apego a
las concretas circunstancias de cada causa y esto ltimo es lo que determina la
solucin que se adopta en el sub lite y justifica que, por la conducta desplegada
por los actores, no corresponda emitir un pronunciamiento sobre otros temas.
Por ello, de conformidad en lo pertinente con el dictamen de fs.
161/163, el Tribunal RESUELVE: confirmar la sentencia apelada en todo
cuanto fue materia de agravios. Sin costas en esta instancia por ausencia de
actividad de la contraparte.
Regstrese, notifquese a las partes y en su despacho al seor
Fiscal General subrogante y oportunamente devulvase.
JORGE EDUARDO MORN
MARCELO DANIEL DUFFY


amparo ley 16.986.
ROGELIO W. VINCENTI


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CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL- SALA IV

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

Buenos Aires, 25 de agosto de 2015.

1) Que, Ramiro lvarez Ugarte y Alberto Binder

Fecha de firma: 25/08/2015

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

2) Que, tras sustanciar la causa (fs. 108/113vta. y 115/126vta.) y

3) Que, disconformes, a fs. 139/147, los actores apelaron el

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

comunicarle esa circunstancia para que pudieran subsanar el defecto. Esta

4) Que el Fiscal General subrogante que acta ante esta Cmara

5) Que, de los planteos que los apelantes traen a conocimiento

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

6) Que, por las razones que se expondrn seguidamente, se

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

Ante todo, corresponde sealar que est fuera de controversia que

7) Que para determinar si la conducta de la demandada de

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

a la informacin pblica ni las formalidades que deben cumplir esos

8) Que, a partir de ello y de las constancias de la causa, fue

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

en el ordenamiento normativo (Pozo Gowland, Hctor, Halpern, David,

9) Que tambin en sede judicial se ha puesto de relieve la

10) Que, en tales condiciones, por aplicacin de los criterios que

11) Que, sin perjuicio de lo anterior, en orden a dar completa

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

invocacin del principio del informalismo en el procedimiento administrativo o

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

Por ltimo, pero no menos determinante para concluir en su falta

12) Que, finalmente, cabe destacar que el Tribunal est

JORGE EDUARDO MORN

MARCELO DANIEL DUFFY

Fecha de firma: 25/08/2015

21638/2014/CA1 lvarez Ugarte, Ramiro y otro c/ EN Congreso de la Nacin

Fecha de firma: 25/08/2015

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