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Paradiplomacia no Brasil
Mariana de Barros e Silva
1 INTRODUO
Desde as primeiras noes de grupamento social organizado
registra-se as relaes internaciona is. Tal qual a sociedade, elas no
so estanques e transf iguram-se no t empo acompanhando a evoluo
do mundo.
A partir do surgimento da concepo de Estado - seja na t ica d e
Bodin, Hobbes, Rousseau ou Maquiavel - a sociedade internaciona l
evoluiu, mas permaneceu centrada fig ura estatal originria.
Desde ento, o Estado era o nico ator legtimo das relaes
internacionais. Por deter com exclu sividade a personalidade jurdica de
direito internacional era comum a sa da de representantes do plano
nacional para celebrar tratativas de alcance internacional.
Este cenrio de prevalnc ia intergo vernamental das relae s
estendeu-se at o sc. XX quando a sociedade internac ional, frente
aos efeitos da globaliza o, se v compelida a mudanas tericas,
estruturais e legais. Com a derrubada das fronteiras em funo do
desenvolvimento tecnolgico espalha- se no mundo um sentimento de
integrao universal. Pa ses passam a se associar, inicialmente no
mbito regional, para obter melhores condies de desenvolviment o
tanto interno quanto externo.
Este esprito invade a Amrica do Su l que registra historicament e
inmeras tentativas de integrao re gional at culminar na atual, o
Mercado Comum do Sul. O pr imeiro captulo desta dis sertao faz o
recorte espacial sul americano destacando o Brasil como objeto de
estudo. A partir da, levanta-se todos os processos de integrao que
envolveu este pas, tratando, e specificamente, da atuao do mesmo
no Mercosul.
Aps uma observao aprofundada da atuao do Brasil no
Mercosul percebe-se que, apesar de t er adotado a forma federalista de
Estado, o que se subentende uma descentralizao, este desenvolve
tanto as poltica s internas quanto ex t ernas de uma forma concentrada.
No s o sistema jurdico brasileiro contribuiu para isto, mas a apatia
 13

da sociedade civil fo i marcante para que o legado ditatorial estive sse

presente nos tempos atuais. Na linha deste mesmo pensamento
identifica-se nesta pesquisa que a poltica externa brasileira est cada
vez mais afastada dos ideais democr ticos, pois como concentra suas
decises no Executivo Federal nem sempre esse tem condies de
perceber as demandas do povo. O povo vive nos municpio s e assim,
inicia-se um movimento denominado de paradiplomacia 1 no intuito de
legitimar a participao dos governos subnacionais na elaborao de
poltica externa. Aborda-se cientifica e empiricamente neste trabalho
que um Estado federalista pode exercer seu poder de forma
concentrada ou no, trata-se de uma faculdade. Por outro lado, a
combinar esta forma de Estado com o regime de governo democrtico
torna-se um dever encontrar os melhores mecanismos de atendimento
do bem comum, j que a soberania popular. Demonstra-se, ainda
neste captulo, que a forma federalista de estado com polticas
descentralizadas a que mais apresenta condies de consolidar a
democracia. O estudo sobre democracia e federalismo o cerne nesta
pesquisa. Por isso, destaca-se correntes prs e contras
paradiplomacia, pois apesar de aproximar o povo do poder, teme-se a
volta do feudalismo ou a quebra do pa cto federativo.
Na seqncia, percebe-se empiricamente, levantando os casos
dos municpios de Santo Andr (SP) e Ipojuca (PE), que apesar d a
previso legal de um pa s descentralizado, o Brasil (Estado soberano),
no mbito do Mercosu l, pouco tem c ontribudo para esta integrao.
Como conseqncia dessa inrcia, impulsiona a disseminao do
movimento paradiplomtico municipal. Apesar desses governos
subnacionais estarem sendo considerados unidades ativas de efetiva
contribuio para a integrao do Mercosul, principalmente atravs da
Rede Mercocidades, as desigualdade s regionais e o fator geo-poltico
brasileiro concentrou este movimento, nas reas circunvizinhas do

1
O envolvimento de entidades governamentais subnacionais nas relaes internacionais. Isso ocorre
por meio do estabelecimento de contatos formais e informais com entidades pblicas ou privadas
estrangeiras, com o objetivo de promover interesses polticos e socioeconmicos, bem como outros,
dentro dos limites aos quais cada entidade governamental subnacional est constitucionalmente
vinculada. (CORNAGO PRIETO, 2003, p. 559).
 14

mercosul, grandes metrpoles (geralmente capitais) e cidades d e

desenvolvimento econmico consolida do. Isto reflete o afastamento na
prtica do ideal de democracia region al, ou seja, de bem comum a toda
a regio nacional (norte, noroeste, sul, sudoeste, leste, nordeste, oes te
e noroeste). Assim, percebe-se que o movimento paradiplomtico s ir
contribuir efetivamente com a integrao do Mercosul se expandir seu
alcance territorial nas dimense s continentais do pas. Os dois
mecanismos para isso, analisados nessa pesquisa, seria o movimento
paradiplomtico atravs da Rede Mercocidades (que uma vez
expandido envolveria municpios de e xpressivo potencia l internacional,
como Ipojuca-PE) ou a legitimao desta associao de municpios, por
questes democrticas, como rg o componente da estrutura
institucional do Mercosu l.

2 RELAO ENTRE O INTERNO E O INTERNACIONAL P S-

GLOBALIZAO

H muito, compreender as relaes internacionais deixou de se r

uma anlise intergovernamental. O Estado ainda ocupa um status de
principal na sociedade internacional, porm as relaes nesse plano
no se limitam a ele.
Indo muito mais alm, percebe-se que o campo de estudo das
relaes internacionais pode ser considerado o mais vasto de todas as
cincias sociais e humanas. Is so se d por no se limitar apenas aos
fenmenos que ocorrem alm das fronteiras estaduais, mas
obrigatoriamente por fazer um liame entre endgeno e o exgeno, um
vnculo entre a realidade interna e a p oltica externa do pas.
Assim, surge o que passou a ser cha mado de paradiplomacia, j
que para compreender a atuao externa dos Estados e de outros
atores internacionais preciso a devida anlise das condies internas
que a motivam. necessrio ana lisar o estreito vncu lo entre a
percepo ideolgica de um governo e sua atuao internacional.
 15

Mesmo assim, apesar de cons iderada a mais consistente da s

polticas pblicas, as at ividades e xternas governamentais sofrem
alteraes de prioridades com a mudana de governo, regime e
inmeras variveis internas.
Ainda por cima, o avano da tecnologia da comunicao gerou um
questionamento a respeito do f im do territrio como espao estanque
no interior da linha da fronteira e mais do que nunca a conexo entre o
endgeno e o exgeno d vazo ao surgimento de novos atores no
cenrio internacional.
Diante da amplitude do campo de pe squisa do internacionalista,
percebe-se tambm o carter interdisciplinar desta anlise, ou seja,
requer do pesquisador um apanhado no mais meramente poltico, mas
econmico, social, geogrfico, histrico e jurdico.
Esse ltimo, o aspecto formal, at o sculo XX, lim itava-se
apenas aos quarenta mil tratados registrados nas Naes Unidas, ma s
ampliou-se em face competncia normativa das Organizae s
Internacionais (declaraes, reso lu es, decises e etc.) e indo mais
alm incluindo no s os atos unilaterais do Estado Soberano, mas
tambm os parmetros constitucion ais internos que possib ilitam a
atuao externa de cada Estado, ou seja, a outorga legal de
competncia internacional a certos at ores internacionais, exemplo dos
arts.15, 21 e 22 da Constituio Fede ral Brasileira 2:
Apesar dos interesses do s naciona is internos, tanto pblico s
quanto privados, inspirarem a atuao externa do Estado, esse que
por enquanto domina a forma e o contedo de agir no plano externo .
NO caso do Brasil, somente a Unio detm a chamada personalidade
jurdica de Dire ito Internacional, ou seja, a n ica dotada de
competncia normativa para celebrar acordos e tratados.

2
Ar t . 2 1 . C o m p e te U n i o : . .. I X- e l a b o r a r e e x e c u ta r p la n o s n a c i o n a is e r e g io n a is
d e o r d e n a o d o t e r r i t r io e d e d e s e n v o lv i me n t o e c o n mic o e s o c i a l ; c /c Ar t . 2 2 .
C o m p e te p r iv a t iv a me n t e U n i o le g is l a r s o b r e : .. . . .. V I I I- c o m r c io e x t e r i o r e
in t e r e s ta d u a l; c /c Ar t . 1 5 . C o mp e te a o s Es ta d o s e a o D is tr i to F e d e r a l : .. . . .. I I I-
in s t i tu ir i m p o s to s r e l a t iv o s c ir c u la o d e me r c a d o r ia s e p r e s ta o d e s e r v i o s
d e tr a n s p o r te i n t e r e s ta d u a l e in te r m u n ic ip a l e d e c o m u n ic a o , a i n d a q u e a s
o p e r a e s e a s p r e s ta e s s e in ic ie m n o e x te r io r . ( PI N T O ; W IN D T ; C S P ED E S ,
2006).
 16

Com o surgimento de novos atores no cenrio internacional

comea um movimento de presso p erante o Estado Soberano para
que, em nome do desenvolvimento econmico e social, as unidades
ativas, exemplo estados-membros da federao e/ou municpios,
tambm pudessem de alguma form a legislar internacionalmente. O
mecanismo poderia ser atravs de uma competncia concorrente,
complementar ou at mesmo, mediante o aval do governo federal j
que, em face do princpio da tutela da Unio esta deve controlar
permanentemente as atividades internacionais.
Esta mudana facilitaria a execuo do processo de integrao
tanto nacional quanto internacional. Enfim, os governos subnacionais,
principalmente os municpios mem bros da Rede Mercocidades,
pressionam o poder central para a elaborao de um novo pacto
federativo.
Convm atentar que no se trata da q uebra do monoplio federa l
frente s relaes exteriores, imposs veis na ordem estatal unitria ,
mas plausvel quando falamos em Estados Soberanos Federalistas. No
passado essas unidades federadas foram extremamente ativas no
plano externo. Por isso imprescind vel destacar que no se trata de
um retorno ao feudalismo ao se defender a necessidade de um novo
pacto federativo, aparentemente poss vel na tica do New Medieva lism
(explicado no captulo 3.2.1).
A crtica centralizao da monarquia no sc. IX fez surgir a
figura dos senhores feudais onde, fiis a um reinado (supremo frente a
todos), nos limites de seu domnio territorial, usufruam de ampla
autonomia, emitiam moedas, exerciam a tutela jurisdicional e
arrecadavam tributos. A autonomia internacional identificada nes ses
novos atores, especificamente nos municpios, pressiona para uma
mudana legislativa em relao per sonalidade jurdica internaciona l,
mas jamais na amplitude conced ida aos feudos que mesmo
subordinados ao reinado (primeiras noes de Estado) podiam at
declarar guerra, como os antigos fecia is de Roma.
Este pensamento seria inconcebvel diante das conseqncias do
Tratado de Vestiflia que ao atribuir soberania aos Estados, exercidos
 17

atravs de uma poltica centralizado ra, facultava aos mesmos at a

subdiviso geogrfica de sua base t erritorial em unidades de poder,
mas no mais na amplitude anterior. A partir de ento, a competncia
tributria estatal passava a ser exclusiva e indelegvel e a guerra
privada torna-se considerada ilegal com a criao da foras armadas
estatais.
No contexto contemporneo por sua vez, a poltica externa s e
concentra na figura da do Executivo F ederal, apesar de existir ca sos de
pases que adotam uma distribuio desta competncia internacional a
outras unidades polticas da federao 3.
Percebe-se, com a ampliao dos temas da agenda poltica
internacional a partir do sculo XX em detrimento da globalizao, que
a conseqente apario de novos atores, mudou o eixo central ao redor
do qual giravam as iniciativas de competio e cooperao
internacional. O Estado soberano ainda continua como personagem
principal, porm coadju vantes intern acionais, tal qual o s municpio s,
estados-membros e a prpria socieda de civil organizada, muitas vezes
de uma forma institucionalizada, passam a atuar paralelamente neste
cenrio internacional. Mesmo que de uma forma oficiosa (no
autorizada por lei), criam o conceito d e paradiplomacia.
Tomando este movimento paradiplom tico como objeto de estudo ,
a pesquisa ora desenvolvida se d n o prisma do territrio brasileiro .
Compara-se dois municpios, Ipojuca (PE) e Santo Andr (SP), de
localizaes geogrficas distintas e iniciat ivas polt icas diferentes
frente ao processo de integrao do Mercosul.
Busca-se na anlise comparada no se limitar a uma percep o
localista da paradiplomacia, reforando a premissa que e sta pesquis a
no almeja servir a uma causa ideolgica, mas, de uma forma
acadmica, busca-se perceber, entender e explicar a nova dinmic a
das relaes internacionais.

3
Com a modificao do artigo 23 da Constituio alem, os Estados federados (Lnder) ampliaram
sua participao no processo de tomada de deciso em poltica externa, sobretudo nos assuntos de
integrao europia. Eles podem designar um representante em Bruxelas e participam dos debates
prvios na Cmara baixa do Congresso (Bundestag) sobre todos os temas que lhes interessam, no
estudo de Seitenfus ( 2003, p. 77).
 18

A percepo formalista (legal) da ao externa paradiplomtica

ainda esta muito incipiente e por isso o tema apresenta uma escassa
matria-prima aos pesquisadores interessados. Neste contexto,
apoiando-se na viso do mundo mor alista/otimista que defende uma
sociedade universal, analisa-se a conjuntura da sociedade interna, que
almejando alcanar estrategicamente uma nova dinmica internacional
requer estudos crticos sobre sua estrutura de dependncia e sujeio
internacional a ser formada como facilitadora do processo de
integrao.
O internacionalista Ricardo Seitenfus 4, no concebe a utilizao
do termo paradiplomacia, pois defe nde ser a atuao externa de
iniciativa privat iva da Unio Federal, nico ente soberano. O mesmo
reconhece que a impropriedade meramente terminolgica j que nem
sempre a ao subnac ional cam inha paralela naciona l, exemplo da
paradiplomacia canadense da provncia de Quebec que caminha
contrria diplomacia federal. Assim estaramos diante de uma
diplomacia de vrios nve is, ou at, de uma ps-diplomacia.
Por outro lado, revela-se como luga r comum nas lt imas dua s
dcadas, a tentativa de solidif icao de uma teoria paradiplomtica.
Logo, a corrente contrria deste pensamento no o desmerece j que
na percepo formalista/legal esta a ssertiva verdadeira, porm a
sensibilidade do observador intern acional deve estar atenta que
compreender as relaes internaciona is hodiernas inic iar a pesquisa
na ponta do iceberg (ao externa do Estado soberano) e cont inuar a
pesquisa analisando o que muita s vezes est submerso (no
legitimado, no oficia lizado), no vis vel a todos, ou seja, ir a fund o
nas iniciativas que motivaram e su stentaram determinada atividade
supranacional (muitas delas oriundas de iniciativas de unidades at ivas
internacionais desprovidas de persona lidade jurdica para tanto).
Implica que a construo da atuao internacional requer a
identificao do verdadeiro interesse nacional, oriunda da ligao entre
a poltica interna e externa. Desta forma, a questo externa hoje

4
SEITENFUS, Ricardo. Conferncia ministrada na Faculdade Integrada do Recife por motivo de
inaugurao do Instituto Ricardo Seitenfus IRS em maio de 2006.
 19

implica na considerao das varive is intervenientes durante todo o

processo de definio que vai da percepo, avaliao, deciso, a o
at a prospeco, e que muitas ve ze s inclu i a participao de setores
pblicos, privados, opin io pblica e o rganizaes no governamentais.
Isso se d em fun o da democracia representativa (varive l
analisada no captulo 3.1) que per mite a manifestao de dist intas
percepes. O fato de muitas iniciativas tomadas no mbito interno ter
incidncia alm da fronteira e essas ltimas para terem eficcia
dependerem de uma internalizao condiciona compreenso das
aes externas s iniciat ivas internas. Podem-se exemplificar dua s
situaes: primeira, do chamado retorno da deciso, ou seja, a
deciso externa no se exaure quan do tomada, mas sua eficcia
interna est diretamente relacionada organizao jurdica do Estado,
internalizao do s termos do tra tado e principalmente, de ve-se
interpretar que o exgeno muitas vezes utilizado como instrumento de
presso interna quando o consenso se mostra difcil; segunda: quando
um Estado no concorda com um disp ositivo de um Tratado por motivo
de incompatibilidade jurdico/po ltico interna pode emitir reserva ou
deixar de firm-lo.
A partir deste pensamento foi que esta pesquisa (problema e
hipteses) foi construda. Elaborad a por sua vez ciente de que,
principalmente no hemisfrio sul, o Estado monopoliza a criao d o
conhecimento em Rela es Internacionais fornecendo ou no matria
prima para as pesquisas. Para no correr o risco de transformar esse
trabalho em mero ensaio que se de cidiu comparar a paradip lomacia
em dois municpios do Brasil. O primeiro Santo Andr (SP), de
paradiplomacia instituciona lmente consolidada, facilitou o acesso s
informaes e dados representativos desta unidade ativa; o segundo,
Ipojuca (PE), apesar do grande pote ncial para o desenvo lvimento de
poltica externa, ou melhor, apesar de ser uma unidade ativa em
potencial no que tange a integrao do Mercosul, ainda apresenta uma
incipiente estrutura institucional na r ea das relaes internacionais, o
que dificultou o acesso s informaes necessrias pesquisa. Ao
confrontar duas fontes diversas (dois governos subnacionais de
 20

realidades diferentes) foge-se do supe rficialismo emprico muita s vezes

oriundos da falta de boa vontade do Estado em fornecer subsdios
anlise do pesquisador.
Neste contexto, para dar consistncia acadmica pesquisa, j
que as relaes internacionais cont emporneas so analisadas por
juristas, cientistas polticos, socilo gos, economistas, historiadores,
jornalistas e etc., vincu lam-se a realidade observada teoria do novo
institucionalismo, no intuito de ordenar, sistematizar e externar a
realidade percebida. Busca-se provar com esse embasamento terico
que na sociedade internacional, apesar dos Estados serem os atores
principais, ele s dependem dos atores internos, ex. unidades autnomas
de poder governamental, grupos de presso, eleitorado, pois as
variaes da poltica externa sofre m alteraes em detrimento dos
constraints do sistema naciona l intern o de poder.
Em outras palavras, a poltica ext erna pode ser vista com o
conseqncia resultante da fuso dos constraints oriundos das
necessidades internas e dos constrang imentos externos.
Esta dis sertao mostra que as atividades internacionais
desenvolvidas por um Estado Federalista concentrada no plano
executivo federal considerada ultr apassada (varivel analisada no
captulo 3.2.1.), j que pode ser int erpretada como um resqucio do
antigo poder autocrtico do regime monrquico e/ou ditatorial.
Com o alastramento do modelo republicano, do Estado de Direito
e com a conso lidao emergente da democracia, as relaes
internacionais sentem-se compelida s a uma descentralizao. A
conduo da poltica externa contempornea pela Unio encontra-se
precria devido ausncia de um planejamento de alcance nacional e
prtica da diplomacia presidenc ial (sndrome do Prncipe), ou seja, da
personalizao do sistema poltico int ernacional na pessoa do Chefe de
Estado. Em conseqncia, por essa f resta permite-se enxergar novas
unidades ativas de sign ificativa press o internacional.
Esses entes infra-estatais passam a mostrar que atravs de uma
poltica de atrao de in vestiment os baseadas, por exemplo, na
concesso de incentivos fiscais, tem f orca suficiente para remodelar o
 21

mercado industrial nacional (guerra fiscal). Como a constituio federal

(ex. Constituio Federal do Brasil - 1988, marcada pela
superficialidade no trato das questes externas) permanece aptica a
esta demanda, permite-se, mesmo de uma forma velada, que outros
entes federados exeram a chamada paradiplomacia.
Diante da ausncia de uma previso legal, pois os artigo s
constitucionais desmotivam a participao subnacional frente ao
excesso de etapas (autoriza o do executivo e aprovao do senado
art.42, IV), estado s e municpios comeam a se institucionalizar
especificamente no campo da poltica externa criando secretarias,
ncleos, setores, gabinetes, departa mentos e assessoria s capazes de
desenvolver uma poltica estadual e /ou municipal de efeito externo.
Trata-se de uma conexo in stitucional entre os interesse s
domsticos e externos que deve ser criteriosamente previsto em lei sob
o risco desses entes ao invs de integrarem a poltica nacional, as
dispersarem, contraditarem ou enfraquecerem, culminando com uma
secesso (ex. as aspiraes de indep endncia da Provn cia de Quebec
no Canad).
Frente a este temor, o Brasil ( Esta do-membro do Mercosul e
objeto de estudo desta pesquisa) legitimou, em 1988, o exerccio da
paradiplomacia atravs do Protocolo de Cooperao Reg ional e
Fronteiria 5 onde passa a reconhecer n o cenrio internacional tanto no s
governos estaduais quanto nos municipais.
No se trata de uma competncia concorrente nem complementar
da Unio, mas atribuir condies legais de cooperao local ao s
municpios, intendncias, provncias e estados, para no exerccio de
uma autonomia limitada contriburem harmonicamente e em conjunt o
com as questes regionais de alcance internacional.
quando nasce a rede Mercocidades marco instituciona l de uma
nova fase das aes externas na regio. Especif icamente no Brasil, o
prprio Ministrio das Relaes Exte riores, diante da inquestionve l

5
Programa de integrao e cooperao econmica entre a Repblica Federativa do Brasil e a
Repblica Argentina, Protocolo Regional Fronteirio no. 23. Dirio Oficial da Unio, n. 247 de 29 de
dezembro de 1988.
 22

perda de exclusividade na conduo das relaes externas, cria

escritrios de representao espalha dos por todo o pas 6. Esta a
comprovao de que o interesse nacional elemento constitutivo da
poltica externa e, por conseg uinte, essencial s relaes
internacionais.
Esse interesse nacional pode advir dir etamente da sociedade civil
atravs de sua representao municipal ou estadual. ele que orienta
a tomada de decises de Chefe de Estado, tais como: a insero ou
no em Blocos Econmicos, a asso ciao ou no a Organiza es
Internacionais (como tambm o direcio namento no momento da votao
multilateral), dentre outras situaes.
Assim, percebemos que a poltica externa reflete os anseios
internos, o complexo conseguir com preciso e nitidez identificar o
verdadeiro contedo e limites dessas necessidades nacionais at
transformarem-se no leimotiv da ao externa do Estado (percepo,
avaliao, deciso, ao e prospeco ) j que o interesse nacional no
existe de per se.
No caso democrtico estudado, a percepo majoritria do s
responsveis pela poltica externa do Estado que determina o
interesse nacional. Logo, a imparcialid ade do julgamento do que seria o
interesse nacional genuno se v comprometida quando a cultura,
moral, ideologia, interesse poltico/p artidrio dessa maioria tende a
interferir na sua viso e o interesse nacional passa a ser visto como
interesse governamental (vontade do governo em exerccio).
A vontade poltica para um processo de integrao condi o
sine qua non (princpio do voluntarismo), porm esta no deve ser
interpretada como a vontade govern amental, mas uma estratgia de

6
Er e n e , Es c r it r i o d e R e la e s Ex te r io r e s d o N o r d e s te , s i tu a d o e m R e c i fe - P E ,
r e f le te q u e a p r p r ia i n s t it u c i o n a liz a o d o Mi n is t r io d a s R e l a e s Ex te r i o r e s d o
Br a s il n e c e s s it o u d e u ma r e e s tr u tu r a o fr e n t e o n o v o c e n r io i n te r n a c io n a l .
As s i m , f o r a m c r ia d o s d e p a r ta me n t o s te m t ic o s p a r a tr a t a r d e a s s u n t o s tr a n s v e r s a is
c o m o d ir e i to s h u ma n o s , m e i o a m b ie n te , in te g r a o e c o n m ic a , c o n ta n d o a in d a c o m
o u tr o s r g o s a e l e v in c u l a d o s e t a mb m r e l a c io n a d o s a o s te ma s e m q u e s t o , e x . :
As s e s s o r ia d e R e la e s Fe d e r a tiv a s , S u b s e c r e ta r ia - G e r a l d a A m r ic a d o S u l .
 23

Estado. A soberania popu lar contemp ornea representa outra varivel

analisada nesta pesquisa (captu lo 3.2 ).
Alm desse aspecto, o fato do surgimento de novos atores no
cenrio internacional e o surgimento de temas transversais trouxeram
uma nova dinmica realidade internacional contempornea onde o
interesse nacional no mais se restringe ao da parcela do ele itorado
que sustenta certo go verno no e xerccio do poder, mas uma
consolidao de interesse s das mais variadas unidades ativas de
alcance transnacional, qua is sejam, Ongs, governos subnacionais,
igreja, empresas multinacionais e transnacionais e o prprio indiv duo.
O surgimento desses, em face da globalizao, acalenta a
esperana de mudana do sistema internacional, pois a maioria dos
Estados desenvo lve uma polt ica exter na reativa com o intuito nico de
manter ou melhorar seu status quo. E ainda, apresenta como motivao
uma vontade poltica estritamente singular/personalizada, ou seja,
trata-se de um vnculo entre as razes nacionais, representadas pelo
aspecto volitivo do grupo situao de poder, e a medida internacional,
mais uma indicao da importncia das condies endgenas na
justificao da po ltica externa.
Tendo em vista o exposto, como con seqncia das vicissitude s
internacionais contemporneas surge o tema paradiplomacia frente
valorizao do endgeno. Por co nseguinte, demonstra-se nesta
pesquisa que no basta a indicao de uma simples causa para
justificar uma determinada poltica externa. A nica forma de
compreend-la atravs da combinao do externo com o interno,
considerando tanto o estrutural (variv eis estticas e perenes) quanto o
conjuntural (variveis provisrias e dinmicas) como modelo causal
explicativo.
A inteno de um estudo comparado de dois municpios refora o
destaque dado ao endgeno, pois se existisse uma espcie de
blueprint, frmula precisa, bastaria a plic-la em qualquer grupamento
de Estados, independente da singularidade de cada um. Logo, com
fatores nacionais fa z nascer o mo vimento subnacional de poltica
 24

externa peculiar e especfica em cada Estado e varive l em se u

interior.
Dentro do Mercosul a paradiplomacia passa a ser desenvolvid a
por uma srie de fatores. Como no h hierarquia entre eles, analisar-
se- de uma forma no taxativa /exau stiva os que, por serem de maior
destaque, condicionaram e ainda condicionam a po ltica externa
mercosulina.
H o regime de governo, ou seja, a democracia com o
condicionante do processo de integrao regional via governos
subnacionais.
As condies fsicas do Brasil, assim tambm como a da maioria
dos pases sul-americanos desde a poca de Smon Bolvar, motivaram
a busca de uma integrao reg ional p or terem a conscincia de serem
espaos menos interessantes do ponto de vista estratgico e
econmico.
No caso especfico ora analisado, at por uma tendncia das
relaes internacionais hodiernas, a contigidade geogrfica agiu como
um plo de aproximao de perspectivas de cooperao e
intensificao de trocas. Algo conven cional nesses tempos, j que o
convvio fronteirio desde das pocas remotas apresentou-se
conflituoso (ex: contrabando, migrao clandestina) por isso a maioria
das polticas externas eram lim itadas ao espao regional da vizinhana.
Ao longo de toda a histria da humanidade a posse da terra
sempre simbolizou d imenso de poder , da a valorizao da geopoltica
que vincula a dimenso territorial ao r eal poder estatal. Por outro lado,
com o fim do modelo sino-sovitico as relaes internacionais
modificaram-se e passaram a demonstrar que as guerras por
conquistas territoriais foram subst itu das por batalhas de conquis ta de
mercado. Trata-se da mercantiliza o das relaes internacionais
norteadas por princpios que regem o comrcio, investimentos, moeda
internacional e a integrao econmica.
Apesar desta nova formatao das relaes internacionais d e
valorizao da potencia lidade econm ica, a configurao territoria l do
Estado ainda mensura o seu maior ou menor grau de autonomia
 25

externa, ex: Estados muito pequenos tendem a ser dependentes dos

que desfrutam de amplo territrio.
No caso do Brasil, por ter dimenses continentais, apresenta
desequilbrios regionais tambm nas mesmas propores. Isso exig e
uma administrao pblica atenta s especificidades locais (varivel
analisada atravs da comparao emprica entre dois municpios
brasileiros, Ipojuca (PE) e Santo Andr (SP)). Por isso, selecionam-se
as variveis condies fsica s do Est ado como de maior destaque, no
caso do Brasil frente a integrao do Mercosul.
Esta revelar toda a dificu ldade e os motivos do pas ter
procrastinado a enxergar e reconhece r a existncia at iva/viva de novos
atores internacionais, como os munic pios. A partir do momento em que
percebeu, por presso (constraint ) que ao escut-los estaria
contribuindo para o processo de integrao, o pas passa a cogitar uma
paradiplomacia.
Toma-se o regime de governo brasile iro democrtico, como um a
varivel de forte expresso no in ventrio causal do movimento
paradiplomtico. Percebe-se que nu ma democracia abre-se espao
para que a poltica externa seja definida pelos mais variados fatores e
no simplesmente pela vontade de uma nica pessoa ou partid o
poltico como nos regimes ditatoria is.
A organizao formal do Estado, ou seja, o modelo institucional
adotado (independncia entre os poderes 7) funciona como norteador do
tipo e da forma de poltica internac ion al a ser desenvolvida, ou seja, se
centralizada na figura nica do Esta do soberano (pases Unitrios e
Federados) ou no (movimento paradiplomtico identificado em alguns
pases federalistas). Apesar de se afastar cada vez mais do carter
ideolgico aproximando-se paulatinam ente da poltica de conveninc ia
e por isso se pressiona por mudanas.

7
O judicirio poder declarar inconstitucional uma parte ou a totalidade de um tratado internacional
firmado pelo Executivo. O Legislativo ter oportunidade de refut-lo. H, ainda, Estados que permitem
que o Legislativo aprove parcialmente o teor de um tratado e indique ao Executivo pontos que
devero sofrer modificaes. O embate que ocorre nos EUA em torno do fast track um exemplo
dessa situao. Aspectos abordados no estudo de Seintfus (2003).
 26

O tema analisado aponta a filosof ia econmica liberal como

responsvel pela permisso da atua o de novos atores, tais como, os
municpios e intendnc ias, princ ipalm ente no que tange a elaborao
da pauta e opes de poltica externa.
Por tradio os partidos polticos tendem a se dedicar a poltica
interna, j que seus eleitores so movidos ao atendimento de suas
necessidades pblicas imed iatas. Assim, se configurava at a op inio
pblica passar a atuar como um ator singularmente representado tanto
nacional quanto internacionalmente.
Logo, os partidos polticos, por uma questo de estratgia
poltica, passaram a inserir no seu plano de governo questes
decisivas para o cenrio internacional, tais como: o ingresso ou no
rea de Livre Comrcio da s Amrica s ALCA, sua postura frente
hegemonia norte-ameriacana ou a indicao de um Estado para a
disputa de uma possvel vaga de membro permanente sul-americano no
Conselho de Segurana da ONU.
Reporta-se ao condicionante cultura l relativo a qualidade d o
Chefe de Estado que enxergou nos municpios e intendncias a
capacidade de ut ilizar sua voz ativa nas questes mundia is,
principalmente no que tange o process o de integrao regional.
Logo, a partir das consideraes feitas at ento, pode-s e
observar uma extrema confluncia entre o endgeno e o exgeno .
Mesmo assim, pela complexidade da s relaes internacionais e pe la
alta diversidade dos condicionantes do interesse nacional, convm
buscar modelos tericos de comprova o de hipteses como o do novo
institucionalismo, ora utilizado, para explicar todo o itinerrio d a
deciso que legitimou a participao de entes subnacionais no cenrio
internacional mercosulino.
Em face do carter recente, rdua a identificao de toda a
cadeia causal que suscitou no movim ento paradiplomtico. Reitera-se
que no se defende a perda da titu laridade da Execut iva Federal, pois
a diplomacia continua frente o processo de integrao regional, mas,
mostra-se inevitvel cons iderar as aes subnacionais como
 27

instrumento de consecuo da integrao to almejada entre os pases

da Amrica do Sul.

O p r i n c p i o f e d e r a t iv o r e a l iz a a a s p ir a o d a p a r t ic ip a o ,
c o n c i lia n d o - s e , e n t o , c o m a s id ia s d e m o c r tic a s q u e
p r e d o m in a m a t u a l m e n te . Q u a n to ma is p r x i mo d o c e n tr o d a s
d e c is e s p o l tic a s e s tiv e r o c id a d o , ma i s a c o mu n id a d e
p a r t ic i p a d o e x e r c c i o . L o g o , o p r i n c p i o d a p a r t i o p o l tic a
p lu r a l a p e r fe i o a m a is fa c il me n t e c o m a d e s c e n tr a liz a o
p o l tic a , p e lo q u e s e fo r t a le c e o p r in c p i o fe d e r a tiv o q u e a
c o n t e mp l a , i n f o r ma n d o u m mo d e lo d e in s t it u c io n a l iz a o d o
p o d e r s e g u n d o ta l p a r a d ig ma ( R O C H A, 1 9 9 6 , p .7 7 ) .

Em outras palavras, a paradiplomacia no momento em que

pressiona para um reconhecimento da descentralizao do poder
poltico internacional contr ibui para a democracia, pois aproxima o
cidado do centro das decises extern as.

2.1 Fundamentos histricos do processo de integrao regional

na Amrica do Sul

O sc. XX marcou as relaes internacionais por ter criado o

conceito de multilatera lismo inst itucio nalizado, ou seja, atrav s de um
tratado, constitua-se uma organizao internacional autnoma dotada
de vontade coletiva prpria, onde os Estados associados se uniam com
o nimus da cooperao militar, poltica ou econmica.
Essa onda convergente de cooper ao coletiva tambm se
manifestou no Continente Americano nessas mesmas trs vertentes,
ex: OEA Organizao dos Estados Americanos (cooperao poltica),
TIAR Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (cooperao
militar) e MERCOSUL Mercado Comum do Sul (cooperao
econmica). No entanto, a so cie dade internacional americana,
historicamente, foi marcada por uma grande desarmonia geo-poltica,
onde, nem sempre, a boa vontade, boa f, coordenao e a
cooperao, princpios fundamentais n o contexto externo, nortearam as
relaes intergovernamentais nas Am ricas do Norte, Central e Sul.
 28

Mesmo tendo iniciado este processo de cooperao econmica

juntamente com a maioria dos pa ses do mundo globalizado no
podemos comemorar os resultados da vertente econmica de
integrao nas Amricas.
A hegemonia e onipresena norte-americana, oposies h istrica s
entre pases da Amrica Latina (ex. Brasil e Argentina), dificu ldades
estruturais e uma precria cultura poltica dos povos e das prprias
instituies em certos pases americanos, funcionam como inibidoras
dessa integrao econmica entre os Estados Americanos.
No que tange integrao das Amricas este movimento no
recente e parte no s dos Estados e Organizaes Internacionais,
nicos sujeito s legit imamente detentores de personalidade jurdica d e
direito internacional, mas tambm de empresas multinacionais,
transnacionais, Ongs, opinio pblica e igreja. Dentre esses atores
temos a opinio publica internacional que tem se mostrado como uma
das mais fortes unidades de presso.
Um outro grupo de ator internacional ora chamado de igreja, ma s
que pode ser qualquer manifestao transnacional organizada de f,
incute hodiernamente uma imagem m ais conflituo sa do que o aspecto
solidrio e integracional de tanta s misses humanitrias.
Isso se d em face de seitas consider adas movimentos paralelo s
de atuao internacional que nem sempre agem de forma vinculada aos
princpios norteadores responsveis pela harmonia internacional.
Mesmo assim, ao longo da histria encontramos movimentos de
solidariedade, cooperao e integrao advinda da igreja, e no caso
nas Amricas.
Um dos mais antigos exemplos de manifestao em prol da
integrao dos Povos e Estados amer icanos se deu atravs da igreja,
mais precisamente da religio crist. H muito, a defesa desta
integrao continental foi registrada historicamente no apenas no
cunho poltico, econmico e militar, mas o prprio cristianismo se
revelou como um dos mais ant igos ato res internacionais neste processo
(desde 1531).
 29

Considerando a tradio catlica, ainda muito ativa ,

principalmente a Amrica Central e do Sul, destacamos a ingerncia
religiosa do cristianismo ne ste proc esso de integrao cont inental
atravs devoo da Virgem de Guadalupe, padroeira das Amricas e
que prega a unio dos povos americanos. A fora dos devotos de
Nossa Senhora de Guadalupe, padroeira/Me das Amricas, incutiu um
pensamento de cooperao para uma unio americana e tornou o seu
santurio o mais visitado depois do Vaticano. Como as normas
religiosas tambm modelam as relaes sociais (principalmente na
ausncia de normas coercitivas), percebemos a intensidade da presso
internacional da igreja cat lica neste p rocesso de integrao no s em
assuntos econmicos, mas humanitrios de harmonizao e integrao
social.
Apesar da iniciativa dos sujeitos de dir eito (Estados Americanos e
Organizaes Internacionais) e atores internacionais (Igreja, Empresas
Multinacionais, Ongs e outros) pou cos exemplos de integrao e
cooperao econmica na totalidade d o continente americano pode ser
registrado. A ALCA - rea de Livre Comrcio das Amricas, ainda no
preenche os requisitos mnimos para ser considerada uma organizao
internacional de alcance continent al, por falta de aderncia e
principalmente em funo da resistncia dos pases sul-americanos, ex :
Venezuela; o NAFTA rea Norte Americana de Livre Comrcio,
envolve apenas Canad, EUA e Mxico, somente o BI D- Banco
Interamericano de Desenvolvimento, pode ser considerado um a
organizao internacional de alcance continental por atuar em todo o
territrio americano.
Em suma, h quem questione se as experincias de cooperao e
integrao apenas comearam na Amrica Latina e que se trata de um
processo de amplo alcance que iniciado por essa regio vislumbrando
uma evoluo paulatina de integrao que no futuro ir integrar todas
as Amricas.
Ser que os observadores internacion ais confirmaro no futuro a
hiptese que s tivemos condies de integrar do Alaska Terra do
Fogo, por que, de uma forma estratgica, lenta e gradual, iniciamos por
 30

uma unio regional dos Estados da Amrica do Sul, Central e por

ltimo do Norte, para s depois desses organismos devidamente
institucionalizados e cumprindo suas finalidades de integrao regional
conquistarmos o alcance harmnico de uma organizao internaciona l
de alcance continental no Novo Mun do. Um exemplo desta hiptese
seria a institucionalizao da ALCA atravs do aproveitamento da
estrutura da OEA, Mercosul, Pacto Andino, NAFTA, formatando num
tratado nico a primeira organizao internacional de alcance
continental das Amrica s.
A idia de integrao se disseminou por todo o mundo inserindo-
se na agenda poltica contempornea como condio essencial para a
sobrevivncia econmica na sociedade internacional. Ass im, de uma
vez por todas, o carter mercantil assumi o papel de norteador dessas
iniciativa s.
A relevncia de sta matria foi tamanh a que resultou na criao d e
uma nova Teoria - a da Integrao 8 e no surgimento de um novo ramo
do Direito especializado neste processo - o do Direito da Integrao.
Apesar deste arcabouo terico/legal o processo de integrao requer
uma anlise bastante acurada, pois no existe um projeto pronto e
acabado capaz de oferecer garantias de um resultado integrativo
eficaz.
Assim, o proce sso de integrao de u m determinado grupamento
de Estados s pode ser compreendido nas suas caractersticas e modo
de funcionamento se analisar profundamente primeiro as sociedades
que o idealizaram e, sem seguida, as razes que impulsionaram esta
associao.
O processo de regionalizao na Am rica do Sul no comeou
com o Mercosul. Na verdade a integrao econmica da Amrica Latin a
precedeu a prpria integrao da Co munidade Europia com os ideais
revolucionrios bolivariano que contribuiu com o processo de

8
Although functionalism and neofunctionalism have provided dominant theories that have shaped
integrations studies, more recent work, as noted in this chapter, hs emphasized the interplay
between supranational institutionalism and intergovernmental institutionalism. (DOUGHERTY;
PFALZGRAFF JR, 2001).
 31

independncia de vrios pa ses promovendo a integrao econmica e

cultural latino-americana.
Como o nosso recorte espac ial de e studo para esta pesquisa se
deu na Amrica do Sul, exclusivam ente no que tange Brasil, no
convm nesta fase analisar a Liga e Confederao Perptua entre as
Repblicas da Colmbia, Peru, Amrica Central e o Mxico, nem a Gr-
Colmbia unindo Colmb ia, Peru, Ve nezuela e Equador, instrumento
decisivo ao alastramento do esprito in tegracionista.
Tendo em vista o exposto, vrias iniciativas envolveram o Brasil
nas mais bem intencionadas propostas de integrao. Em 1948, a
Organizao das Naes Unidas, atravs da Comisso Econmica para
a Amrica Latina, passa a vislumbra r uma possvel unio aduaneira
latino-americana.
Em seguida, surge a ALAL C (Associao Latino Americana d e
Livre Comrcio Tratado de Montevidu, 15 de fevereiro de 1960)
entre Argentina, Bol via, Brasil, Ch ile, Colmbia, Equador, Mxico,
Paraguai, Uruguai e Venezuela, com o objetivo de criao de uma zona
de livre comrcio entre seus membros num prazo mximo de um an o
(prazo alterado para 15 anos aps a assinatura da Declarao dos
Presidentes da Amrica, pois a meta s eria com este tempo alcanar um
Mercado Comum).
No alcanando seu objetivo, surge a ALADI Associao Latino-
Americana de Integrao com o intuit o de promover o desenvolv imento
econmico e social na regio.
Diante dos consecutivos insucessos de integrao na Amrica
Latina temos que, na dcada de 90, os presidentes da Argentina e
Brasil, assinam a Ata de Buenos Air es institucionalizando o Mercado
Comum Bilateral at 31 de dezembro de 1994 (reduzindo a metade os
prazos acordados no Tratado de 1988). Com isso, em 26 de maro de
1991 celebrado o Tratado de Assuno, entrando em vigor em 29 de
novembro do mesmo ano e envolvendo a Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai.
Posteriormente, 25 de junho de 1996, ingressam a Bolvia, o Chile
e o Peru como membros assoc iados (sem direito a voto) e, com o
 32

objetivo nico de integrar-se a esses pases no que tange uma zona de

livre comrcio. Em seguida, precisame nte em julho de 2006, ingressa a
Venezuela como membro pleno e ou tros como associados, a legando
interesses meramente comercias, mas que na pessoa do seu
presidente, Hugo Chvez, nota-se ta mbm a natureza poltica neste
ingresso.
Nasce o Mercosul com a fina lidade estampada no art. 1. do
Tratado de Assuno de estabelecer a livre circulao de bens,
servios e fatores produtivos; est abelecimento de tarifa externa
comum; a adoo de poltica comercial comum em relao a terceiros
Estados; a coordenao de posies em foros econmico-comerciais
regionais e internacionais; a coordenao de polticas
macroeconmicas e setoriais visando assegurar condies adequadas
de concorrncia entre os Estados part es; o compromisso de harmonizar
as legislaes nas reas pertinentes , com o intuito de fortalecer o
processo de integrao.
Trata-se de um processo de integrao que envolve o comrcio
exterior, agricultura, indstria, moeda, troca de capitais, servios,
transporte e comunicaes, por isso in ternacionalistas, tais como Paulo
Roberto Almeida (1999), acredita que este bloco caminha em d ireo
de um modelo comunitrio, porm nas condies atuais, no v islumbra-
se tanto.
Inicialmente a proposta era criar um M ercado Comum do Sul a ser
construdo em longo prazo, atravs de uma realizao progressiva, e
por isso percorreria paulat inamente as etapas do processo de
integrao convencional (zona de livre comrcio, unio aduaneira,
unio comercial, mercado comum, unio econmica e monetria, unio
militar e unio poltica) podendo alcanar o expoente mximo almejado,
qual seja, o de mercado comum entre inicialmente Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e posteriorme nte a Vene zuela. Este tipo
integracional prev a livre circulao de bens, capital, trabalho,
servios e tecnologia (sem gravame alfandegrio) e uma Tarifa Externa
Comum (TEC), ex: art. 1. do Tratado de Assuno.
 33

Em 1986, os presidentes Jos Sarn ey (Brasil) e Raul Alfonsin

(Argentina) passaram a firmar dezenas de acordos de cooperao
econmica no intuito de crescerem juntos e por isso foram
considerados os impulsionadores da in tegrao platina.
Apesar de serem con sideradas as polticas pblica s mais
estveis, as inic iativas governament ais externas esto diretamente
vinculadas situa o interna.
Ento a mudana de um governo representa uma varivel
extremamente significativa para a configurao de sucesso de uma
poltica supranaciona l. Os president es Fernando Collor de Mello e
Carlos Menem inic ialmente puseram em cheque a cont inuidade da
cooperao sul-americana, mas geriram as questes internacionais de
forma muito ousadas. Alargaram o blo co de cooperao, incorporando o
Paraguai e o Uruguai, decidiram transform-lo num Mercado Comum e
para isso fixaram a data de 31 de de zembro de 1994 para alcanar os
objetivos do Tratado de Assuno (de 26 de marco de 1991).
Posteriormente, perceberam que apesar de terem pulado algumas
etapas seria muito difcil cumprir os objetivos do Tratado constitutivo
do Mercosul na data aprazada, as s im com o Cronograma de Las
Lenhas, renova-se o contedo determinando que em 31 de dezembro
de 1994, em vez de Mercado Comum o Mercosul se atingiria o patamar
de uma perfeita Zona de Livre Comrcio.
Apesar de idealizado desde 1985 com as iniciativas de
cooperao entre Jos Sarney e Raul Alfonsin, o Mercosul s passa a
existir jurid icamente com o Protocolo de Ouro Preto (dezembro de
1994). Esta conveno jurdica pode ser considerada o primeiro
instrumento legal impulsionador da paradiplomacia (em especial com a
criao do Foro Consultivo), pois cria o modelo instituciona l do
Mercosul.
Inicialmente o Tratado de Assun o (26 de marco de 1991 )
vislumbrava um aparelhamento institucional prprio, com a
possibilidade at de criao de um judicirio mercosulino (com juzes
independentes), porm esta modelagem supranacional fora descartada.
 34

Cria-se uma estrutura intergoverna mental para dar o suporte

institucional responsvel pela con secu o das fina lidades do Mercosul.
Inicialmente formada apenas por quatro rgos, quais sejam, Conselho
Mercado Comum, Grupo Mercado Comum, Comisso Parlamentar
Conjunta e a Secretaria Administrativa. Posteriormente, o Protocolo de
Ouro Preto (17 de dezembro de 1994) criou a estrutura considerada
como definitiva do Mercosu l inserind o no aparelhamento instituciona l
dois novos rgos: a Comisso de Comrcio (1994) e o Foro Consultivo
Econmico.
Assim, deposita-se inicia lmente na figura do executivo federal o
arcabouo tcnico/administrativo encarregado de refletir, estruturar e
executar todas as questes relacionadas polt ica externa
mercosulina.
Esta estrutura se revela precria e e ssa deficinc ia ins tituciona l
abre espao para atores, como munic pios e intendncias, aturarem no
cenrio internacional do Mercosul, atr avs de uma espcie de sind icato
de municpios, chamado Rede Mercocidades.
Uma outra razo da apario dos municpios e intendncias na s
polticas externas do Mercosul se deve ao Protocolo de Ushuaia
(BRASIL, 2001). Este instrumento jurdico transformou o bloco em
anlise num guardio da democracia, pois passou a prev a suspenso
do scio em caso de ruptura institucional do Estado de Direito. Ora
numa demos=povo, cratos=poder tem-se a obrigao de se empenhar
em ouvir, com mais nitide z, a presso popular quanto s necessidade s
pblicas. Pelo fato das polticas extern as se concentrarem na parte alta
da federao, nem sempre elas atendem as necessidades do povo.
Logo, com o Protocolo de Ushuia, o Mercosul deixa de ser uma
organizao internacional meramente econmico/comercial e passa a
agregar tambm o valor poltico de defesa da democracia. Ass im,
torna-se mais flexvel na recepta o d e iniciativas de polt icas externas
no oriundas do executivo federal, tais como as paradiplomticas.
A lealdade democrtica facilita a atuao do Estado no cenrio
internacional e os que a repudiam sofrem sanes de natureza
econmica, poltica, podendo, em casos de no se curvarem a esta
 35

principal corrente do cenrio exter no, serem estigmatizados como

Estados-prias, ou seja, situado s na contramo da poltica
internacional universal.
Apesar das deficincias inst itucionais, da mudana de t ipologia
(de bloco econmico para poltico/ec onmico) o Mercosul demonstra
um crescimento durante quase toda a dcada de 90. Com a crise da
Argentina em 1999 o Mercosul enfrenta uma desestruturao
gravssima tanto na rea social quanto institucional. O que acarreta em
muitos observadores o sentimento de fenecimento de mais uma
tentativa de integrao sul-americana.
quando surgem as mais variadas propostas de reforma do
cenrio externo. A partir da passa a ser pregada a democratizao
internacional forando uma reestruturao do maquinrio institucional
que integrou os mais variados Estados Soberanos como mecanismo
capaz de acarretar maior legitimidade s aes de blocos econmicos
e/ou organizaes internacionais. E dentre as propostas de mudana
encontramos a descentraliza o do exerccio tambm da polt ica
externa atravs da paradiplomacia.
A assertiva de que um pas federalista pode ter uma poltica mais
centralizada do que um unitrio se mostra verdica quando tomamos a
questo da poltica externa no Brasil. Estados Federados, apesar do
impulso dado pela globalizao na ltima dcada do sc. XX ainda
padece da ausncia de vontade p oltica capaz de reconhecer as
cidades como atores de deciso pa rtcipes de um novo modelo de
elaborao de poltica externa.
No se trata de ausncia total de reconhecimento, pois o sistema
legal tanto interno quanto ex terno, ainda que de uma forma no ideal,
comea a incent ivar, a participa o deste ente nas relae s
internacionais, ex: Rede Mercocidades .
As condies fsicas do Brasil representavam um condicionante
impeditivo da integrao mercosulina. Simp lesmente por que
movimento paradiplomtico, ao longo de todas as cidades brasileiras,
se desenvolverem de uma forma assimtrica, ex: se compararmos
 36

municpios do Nordeste (Ipojuca-PE) com outros do sudeste (Santo

Andr).
Em geral, somente as megacidades, tendem a desenvolver a
paradiplomacia. Apesar de muitas j terem despertado para este novo
filo, priorizam a poltica interna, pois est mais prxima das
necessidades imediatas da popula o.
A circunscrio federativa permite que, em nome da unio
indissolvel do Estado, seja criado liv remente um determinado tipo de
sistema jurdico desde que respalde esta iniciativa. Podendo atribuir
poderes s unidades federadas da maneira que melhor lhe aprouver.
Defende-se que quanto mais descentr alizado, mais se aproxima a
poltica do povo. Assim, a federao brasileira concedeu a s mesmas
autonomias (poltica, administrativa e financeira) a todas as unidades
da federao, porm como somente a Unio federal dotada de
soberania resguardasse a competncia internacional ex clusivamente a
ela.
A federao americana no concede autonomias as suas cidades,
assim questionam se o federalismo no Brasil no deveria dar-se por
satisfeito com seus poderes e parar de pressionar por sua ampliao
de poder.
A resposta negativa, pois a onda convergente de democracia
nas relaes internacionais corrobora com a disseminao da forma
federalista de Estado cons iderada a mais democrtica por ser a que
mais se aproxima do povo atravs da descentralizao.
Trata-se de uma questo de estrat gia poltica integrada d a
federao em prol de uma polt ica inte rnacional sustentada que de uma
forma integrada tentaria alastrar-se envolvendo outras cidades e no
apenas as megas.
Assim, com o reconhecimento lega l destes novos atores as
cidades passam a construir no se io de sua administrao pblica
instituies, rgos capazes de definir seu interesse regional. Por
conseguinte fica, mais fcil articul-lo e alcan-lo. Trata-se do
desenvolvimento de uma nova poltica sintonizada com as relae s
globalizadas.
 37

A diplomacia das cidades (no caso do Brasil, com autorizao ou

no da Asses soria de Re laes F ederativas) existe e tendem a
aumentar via o movimento organizado desses atores atravs de
consrcios de municp ios, frente de pr efeitos, confederao nacional de
municpios ou de redes internacionais regionais como as Mercocidades
no Mercosul.
Fechar os olhos para essa realidade seria o mesmo que andar n a
contramo dos seus prprios projetos de desenvolvimento econmico
do pas, pois a paradiplomacia oriu nda das cidades e intendncias
representa uma forma regionalizada de defesa do interesse nacional.
necessrio entender que o interesse nacional o somatrio de
todos os interesses especficos de cada regio que pela prpria
filosofia federalista varia de estado a estado, de provncia a provncia,
de municpio a municpio, de intendn cia a intendncia.
So as peculiaridades regionais, fruto da originalidade singu lar de
cada regio, que deve ser preservada. Para isso percebe-se a forte
atuao da poltica interna para ma nuteno dessa heterogeneidade
econmica, cultural, social de cada localidade combinada com parcas
iniciativa s internacionais.
A frmula para uma maior percepo das necessidades pblica s
regionais no se deve pura e simplesmente forma de Estad o
federalista. Esta, apesar da sua organizao e distribuio de poder,
no garante a eficcia econmico-administrativa, mas funciona como
instrumento capaz de me lhor aco modar as tenses j que tem
mecanismos (via as autonomias concedidas constitucionalmente) de
proteo das diferenas regionais.
Por isso conc lui-se que a forma de Es tado realmente democrtica
busca dar expresso pluralidade de interesses presentes na
sociedade atravs da participao poltica. Com isso, a atuao
municipal estaria legitimada.
 38

3 O PROCESSO DE I NTEGRAO NO MERCO SUL VI A

GOVERNOS SUBNACIO NAIS

O Mercosul um projeto muit o mais que econmico,

principalmente agora com a entrada da Venezuela. Compreend-lo
requer uma anlise do contexto multifacetado (poltico, econmico,
social, jurdico e geogrfico) das rela es internacionais que precedeu
o processo de integrao econmico e poltico regional em todo o
mundo.
Todo fenmeno internacional requer uma interpretao
multidisciplinar. Identificar a natureza e o vnculo entre a realidade
endgena e exgena do objeto pesquisado se faz essencial em face da
complexidade e extrema vitalidade d as relaes internacionais ps-
guerra fria e ps-11 de setembro.
O cenrio internacional hodierno no de compreenso simples.
Com o trmino do enfretamento Leste e Oeste, equilibrado pelo terror
bipolar da Guerra Fria, houve uma multiplicao de Estados, um
aumento de conflitos locais e a reviravolta dada na sociedade
internacional resultaram numa poca de imprevisibilidade e incertezas.
A partir desse perodo o mundo passa a pensar em mecanismos de
cooperao coletiva para buscar uma sociedade internacional mais
justa, estvel e pacf ica.
Dos aproximados dez anos que separaram a queda do muro de
Berlim das Torres Gmeas esse o bjetivo no foi a lcanado o que
tornou as relaes internacionais m uito mais complexas. Torna-se
quase impossvel no se inspirar nas escolas tericas realista e
pessimista baseada nas observaes de Hobbes e Maquiavel
(STEINFUS, 2003) de que o homem um animal selvagem, de instinto
belicoso e que necessita de um poderoso freio representado pela fora
da ordem para det-lo. neste context o que volta-se a repensar Kelsen
(1944) e sua teoria de garantir a paz atravs do Direito (para ele
somente a fora da lei seria capaz de inibir a focar instintiva de
destruio da natureza humana).
 39

A Segurana Colet iva o meio atual de se buscar a paz e esta

no s a ausncia de guerra, mas a garantia de condies dignas de
vivncia e convivncia atravs de reg ras internacionais de cooperao
e manuteno de justia trabalhista (OIT), comercial (OMC), sade
(OMS), monetria (FMI) e etc, pois no se admite a busca da paz for a
do mbito do multilateralismo, ou seja, seria um retrocesso ordem
internacional a defesa supremacia d e um interesse nacional a servio
da segurana de um s pas.
Assim, observa-se uma cu ltura su pranacional de superao
poltica de potncia atravs de um consenso normativo elaborado a
aproximados cinqenta anos, porm ainda no adaptado aos novos
fenmenos multilaterais internacio nais. Esses cada vez ma is
demonstram a necessidade de uma jurisdio internacional obrigatria
capaz de harmonizar as relaes inter nacionais atravs da fora.
O Estado, desde a Paz de Vesteflia, vinha ocupando o papel de
protagonista e ator exclusivo na sociedade internacional, onde, em
certos casos, ex. guerra e paz, a igreja, os senhores feudais e o
sistema colonial, s atingiriam seu fim por intermdio do poder
governamental, pois as relaes internacionais lim itavam-se s
relaes interestatais (1648-1945).
Neste contexto, o sistema internacio nal regeu-se de 1648 (final
da Guerra dos Trinta Anos onde surge o Estado como ator inconteste
nas relaes internacionais) a 1945 (da paz de Vestflia onde se
reconhece a soberania dos Estados e o princpio da igualdade jurdica
entre eles) condic ionado ao desiderat o dos Estados lderes, detentores
dos maiores recursos mundiais qu e atravs de sua hegemonia
econmica dominaram e colonizaram v rias regies do mundo.
Com o surgimento do Estado nasce o capitalismo burgus atrav s
do deslocamento do e ixo de produ o econmica do campo para as
cidades. Esse passa a ser desenvolvido de forma varivel entre as
unidades de poder, mas sem prejudicar a noo de unidade territorial
(espao fsico onde o Estado e xerce s ua soberania).
At esta poca, as relae s interna cionais eram consideradas
interestatais. Dominadas pela atuao exclusiva dos Estados,
 40

funcionou dessa forma at tornar-se a partir do sc. XX. A partir da

passa a considerar novos atores, muitas vezes contraditos vontade
estatal, ex: Organizaes No Governamentais de alcance
transnacional, que pela no participao de Estados desprovida de
autonomia/personalidade jurdica internacional e atua competindo com
ele tanto no plano nacional quanto inte rnacional.
O reconhecimento desses novos atores, assim como do processo
de integrao mundial nada mais so do que conseqncias da
globalizao mundial que rompe as barreiras estticas das fronteiras
estatais e tenta agrupar o mundo como um todo.
Assim como os demais blocos econmicos, a estrutura do
Mercosul se ope, por ser de alcance regional, presso de um mundo
globalizado.
Com o fim da Unio Sovitica as relaes internacionais
passaram a ser conduzidas pela Lex Mercatria e a partir dessa se d
duas interpretaes distintas do cenrio internacional. Os defensores
argumentam ser este movimento positivo por internacionalizar a
produo, liberalizar trocas, elimina r as distncias, dentre outros
motivos. Por outro lado, os opositore s temem que os Estados tenham
sua soberania ameaada, principalmente por que a globaliza o
acarreta a perda da singularidade nacional pela massificao.
Apesar de ter t ido seu expoente no final do sc. XX, a
globalizao ainda uma realidade q ue justifica a s interdependncias
financeiras, comerciais, culturais e d e comunicao entre os Estados.
Dentre essas realidades tomamos como objeto de anlise o sistema do
comrcio internacional a partir de 1980 para registr-lo como o ano que
consolida de ve z o regionalismo come rcial (hoje marcado pela crise da
multiplicao de acordos e b locos).
O Mercosul foi idealizado como um instrumento de melhor
insero nas relae s internacionais por enaltecer o mecanismo
multilateral frente o individua lismo. Este, como a maioria dos atores de
um processo de integrao, foi constitudo como um bloco de natureza
econmica, porm com o tempo passa a se redimensionar atravs de
uma nova estrutura organizacional que vise uma maior integrao.
 41

Como vantagem de alcance regional temos que quanto mais

prximo os parceiros mais intensos sero a integrao e a cooperao
( a geografia a servio deste process o contrariando o legado histric o
de que zona de fronteira local conflit uoso).
A teoria da integrao busca explicar o fenmeno planetrio que
tem por objetivo a adoo de uma poltica comum que diminua os
obstculos entre as relaes (geralmente comerciais) dentro da zona
convencionada e uniformize as cond ies entre eles e terceiros que
no fazem parte do b loco. Em suma, e les almejam a construo de uma
nova realidade entre si e a diferenciam da vivenciada com terceiros.
Continuam com a personalidade jurdica individual distinta da vontade
coletiva dos Estado s associados, plen amente aptos a celebrar acordos
bi ou multilaterais fora do bloco.
Ainda de acordo com esta inferncia, a aproximao entre
Estados pos itiva, po is demonstra uma empatia poltica conjugada,
incrementa a produo, tornando os recursos mais disponveis,
diminuindo o custo e melhorando tanto a qualidade dos bens
produzidos quanto a capacidade de in sero internacional.
O incremento do intercmbio intern acional em face de novo s
atores transformou a antiga sociedade nacional numa economia
transnacional. Este cenrio abriu espa o para a atuao expressiva de
atores tais como as empresas transna cionais 9.
Como essas no se limitam ao e spao de suas fronteiras estatais
passam a ser objeto de cobia entre os Estados Soberanos de todo o
mundo, pois as mesmas propiciam desenvolvimento econmico na
regio anfitri.
Esse tipo de empresa tende a se implantar em Estados que lhe
oferecem mo-de-obra abundante, um bom nmero de consumidores,
garantias de no-desapropriao e incentivos fiscais (ausnc ia de
barreiras para transferncia de lucros a outros pases).

9
O termo transnacional se contrape ao multinacional, pois a nacionalidade de uma empresa esta
diretamente relacionada ao local onde se estabelece sua matriz, mesmo possuindo inmeras filiais
espalhadas por todo o mundo ou controlando aes em empresas que desenvolvem sua atividade
em mais de um pas.
 42

Assim, o Executivo Federal firma acordos bilaterais visando

promoo desses investimentos. Por precisarem da ratificao temos
um congestionamento de pauta e por isso muitos empreendimentos so
extraviados do solo naciona l pela mora institucional.
O movimento paradiplomtico prev o exerccio de uma poltic a
externa descentralizada. No caso especfico ora pesquisado, os
municpios, teriam legitimidade para tomarem a iniciativa poltica de
negociao desse tipo de acordo e pressionariam o Congresso para
uma imediata ratificao.
Por estarem mais perto da sociedade civil, visualizam melhor a
necessidade pblica e atuam como objeto de presso mais eficiente,
pois so dotadas de maior condio para invocar a sociedade civil
organizada a participar deste movimento; podendo ainda funcionar
como mediador entre a empresa transnacional e o Estado hospedeiro.
Atravs deste contato direto do g overno subnacional teria ma ior
condio de apontar os pontos fracos do pas e pressionar o governo
central a tomar iniciativa s de maior eficcia.

3.1 Democratizando o Mercosul

Faz-se lugar comum reconhecer o Mercosul no mais apenas

como um acordo comercial. Alm do que foi realizado na rea
econmica visvel tambm o processo de integrao poltica e
cultural 10, to almejado historicamente.
A inovao recai no reconhecimento de novos partcipes desta
vontade poltica de cooperao ante s centralizada apenas na figura
estatal central.
A partir do sc. XX as aspiraes h istricas de cooperar para
integrar a Amrica do Sul devem ser somadas participao at iva de
atores oriundos da: sociedade civil organizada, outras unidades de

10
Municpios nomeados como Unidades Temticas do Mercosul (2005).
 43

poder, empresas multinacionais/transnacionais, igreja, opinio pb lica

nacional (ouvida internacionalmente), ou seja, a presso internacional
por uma integrao passa a ser mult ilateral 11 nos mbitos nac ional e
internacional.
Esses espao s de visibilidade internacional s foram poss veis d e
serem concebidos aos novos atores e m funo do caminho democrtico
que a Amrica do Sul passou a percorrer, no caso do Brasil a partir de
maro de 1985.
H mais de vinte anos os civis reassumiram o poder brasileir o
sucedendo um longo perodo ditatorial. Trata-se, juntamente com a
Carta Cidad de 1988 e a eleio direta de 1989, dos marcos mais
significativos da redemocratizao. O Estado Democrtico Brasileiro
est positivado no art. 1. do texto con stitucional de 1988.
Democracia, nos sculos V e I V a.C. era um regime de governo
onde as decises polticas eram toma dos pelo conjunto dos cidados,
reunidos em assemblia. Neste o go verno do povo correspondia ao
sentido literal (cada cidado participa va diretamente das decises de
governo e os cargos pblicos era m preenchidos por sorteio). Os
brasileiros herdaram no s a palav ra, mas sentido de democracia
como a alma do povo. O povo brasileiro comungava do mesmo
desejo, qual seja, que o pas cuida sse de seus prprios problemas,
que seria a nica maneira dele poder servir a humanidade
(SCHUMPETER, 1984, p.34).
Frente problemtica brasileira atual (tamanho do Estado
Nacional, grande quantidade de estad os federados, ndice elevado d e
populao inviabilizando reunir tod o o povo numa s assemblia-,
complexidade das questes governa mentais) este conceito grego de
democracia mostra-se inaplic vel. Um dos motivos de maior destaqu e
que resultou na impossibilidade de uso desta definio, alm da
impossibilidade de reunir todo o povo em praa pblica, se deve ao fato

11
Diferente da acepo do termo multilateral utilizado nas relaes internacionais, a conotao usada
neste trecho da pesquisa refere-se presso interna, ou seja, elementos endgenos de presso
justificando uma determinada poltica externa.
 44

da democracia grega excluir a cida dania da maioria dos habitantes

(mulheres, escravos, estrangeiros e cr ianas).
Logo, se a experincia democr tica atual apresenta a
incorporao crescente dos vrios grupos sociais cidadania como
uma de suas principais caractersticas, a concepo antiga desse
regime foi compelida a ser modificada.
Nossas democracias d itas representativas so criticadas ao pont o
de receberem a adjetivao de delegativas que segundo ODonnell
(1992), representa para o presidente a vantagem de no ter praticamente nenhuma
obrigatoriedade de prestar contas (accountabillity) horizontalmente. Ela tambm tem
a aparente vantagem de permitir uma elaborao rpida de polticas, mas custa de
uma alta probabilidade de erros grosseiros, de implementao incerta, e de uma
altssima concentrao da responsabilidade pelos resultados no presidente.
No de surpreender que esses presidentes sofram vertiginosas variaes
em sua popularidade: hoje so aclamados como salvadores providenciais, manha
so almadioados como s acontece aos deuses cados.

Is s o a c o n te c e p o r q u e e s t c a d a v e z ma is d if c il g e r a r u ma
v o n t a d e c o le tiv a p a r tin d o d e g r u p o d e p e s s o a s c o m
p r e f e r n c ia s d i fe r e n c ia d a s . A d iv e r s id a d e d e in te r e s s e s
im e n s a , p o r ta n to , mo s tr a m - s e s i n e q u a n o n me c a n is m o s d e
me d ia o p a r a e v i ta r c o n fli to s s o c ia is e s e a lc a n a r e /o u
ma n t e r u ma u n id a d e m n i m a o n d e in d iv d u o s d e s ig u a is
p a r t il h e m pelo me n o s de u ma ig u a ld a d e p o l tic a .
( O D O N N E L L , 1 9 9 2 ) .

Neste contexto, na metade do sc. XX, a teoria do economista

austraco, Joseph Schumpeter (1984), vincula a existncia da
democracia a eleies competitivas, ou seja, se o governo fo i eleit o
pelo mtodo eleitoral, democrtico, porm a qualidade da democracia
representativa (que nem sempre expre ssa a vontade e os interesses do
povo que o elegeu) pode ser varivel.
Em outras palavras, ODonnell (1992), afirma veementemente que
h de se considerar uma tipo logia de democracias, varivel em funo
de fatores histricos de longo prazo e do grau de profundidade da crise
scio-econmica que certos governos recentemente democrticos
carregam como legado, conclui o autor citado.
 45

Assim, por ser considerada uma democracia recente (ou

poliarquia na linguagem de Dahl (1 997), o Brasil, a inda padece de
variaes de representatividade intern a, de fragilidades institucionais e
de um legado autoritrio que o to rna um Estado de Democracia
delegativa e no representativa.

Gostaria de reservar o termo democracia para um sistema poltico que

tenha ,como uma de suas caractersticas, a qualidade de ser inteiramente, ou
quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidados. A esta altura no
devemos nos preocupar em saber se este sistema realmente existe, existiu
ou pode existir. Pode-se, seguramente, conceber um sistema hipottico
desse gnero; tal concepo serviu como um ideal, ou parte de um ideal,
para muita gente. Como sistema hipottico, ponto extremo de uma escala, u
estado de coisas delimitador, ele pode (como um vcuo perfeito) servir de
base para se avaliar o grau com que vrios sistemas se aproximam deste
limite terico (DAHL, 1997).

Apesar deste rtulo, os constraint internos dos representados

passam ser ouvido por seus represent antes atravs tanto da soc iedade
civil (ex. Ong s.) quanto do prprio governo (ex. Oramento Participativ o
de certas prefeituras, ex: Prefeitura Central de Recife em 2006)
envolvendo tambm tanto polticas p blicas internas quanto externas.
A partir do fato acima, pelo menos no ponto de vista formal,
percebesse que a democracia brasileira est avanando, pois alm d a
participao da sociedade civil nas polticas pblicas (nacionais e
internacionais) temos que os poder es executivo e legislativo so
preenchidos atravs de eleies de competio ampla (onde o sistema
eleitoral de to efica z tratado como referencial internacionalmente), o
direito de voto foi ampliado ao seu limite (concedendo esse direito a
analfabetos e jovens entre 16 e 18 an os) e, ainda, existe a alternncia
de poder (apesar da possibilidade de r eeleio).
Outra confirmao da evoluo formal da democrtica no Brasil
se d atravs da alternncia de poder acontecer de forma pacfica
 46

entre governante da situao e seu op ositor 12. Isso positivo, mas n o

garante a continuidade das polticas in ternas e externas.
Nacionalmente, pelo fato da esquerda atual brasileira ter
concentrado seus esforos em justia social e aceitado o modelo
econmico vigente, no foi sentido muita diferena da poltica anterior.
O que se mostra at pico, fora do ordin rio, pois a tendncia de um novo
governante opositor ao antecessor utilizar seu mandato para
personalizar sua poltica, geralmente mudando profundamente o
cenrio interno.
J no aspecto da polt ica internacio nal a tendncia se d ao
continusmo, pois a prpria sociedade internacional, independente do
chefe de Estado, regime de governo, partido poltico cria espcies de
requisitos de admissibilidade, onde ou o Estado se esfora para
possu-los ou est condenado frieza perifrica.
A onda convergente que cobre as relaes internacionais atuais
ditam regras, tais como: multilateralismo, voluntarismo, respeito s
normas de direito internacional, inte grao econmica/poltica/social,
soluo pacficas de controvrsias, segurana coletiva, respeito
opinio pblica internac ional e repdio ao individualismo.
Tais tendncias foram tanto esquerda quanto direita a moderar
em seus programas de governo, abandonando seus diferenciais.
Apesar da redemocratizao no Brasil, certos direitos, tais como os
tributrios, trabalhistas e previdencir ios, tiveram que recuar para no
prejudicar a competitividade (moment o em que a globalizao engessa
as polticas governamentais). Assim, at o poder de voto do cidad o
passa no mais a representar a vontade coletiva do interesse naciona l,
pois no teria como aplic-la.
Neste contexto, ao mesmo tempo em que parte da sociedade civil
e do prprio Estado mostram-se inertes frente a um conformismo
generalizado, outra parte revolta-se e passa a sugerir inmeras
propostas de transformao desta realidade.

12
O primeiro presidente eleito, Fernando Collor, era opositor do governo Sarney. Fernando Henrique,
ministro de Itamar Franco, sucedeu Collor aps seu impeachement e aps dois mandatos foi
substitudo pelo seu opositor Luiz Incio Lula da Silva. Todas as transies foram pacficas.
 47

Essa vontade de mudana in stituciona l, em especial nos casos d e

poltica externa, passa, ap s o sc. XX, a ser ou vida com mais fora
em funo do somatrio de vozes dos novos atores internacionais
(unidades de poder estatal desprovida de personalidade jurdica de
direito internacional (estados-federados, distritos e municpio s),
organismos internacionais, empresas multinacionais/transnacionais,
Ongs, indivduo, igreja).
Dentre esses atores, destacamos nesta pesquisa as chamadas
unidades subnacionais de poder municipal. Desprov idas de
personalidade jurdica internacional comeam a ter visibilidade no
plano internacional como um mecanismo de resposta s demanda s
populares.
No se trata de negar as conquistas democrticas brasileiras,
mas o regime, embora nascido de e le ies competit ivas ( Schumpeter),
parece incapaz de responder s demandas do povo. Por conseguinte, a
natureza do mesmo compele a mudanas institucionais em prol da
soberania popular (ex. Rede Mercocid ades).
Por este motivo, nasceu a paradiplomacia, permitindo a
participao subnacional no cenrio in ternacional atravs desses novos
atores, em especial dos municpios, objeto desta pesquisa. A
permisso insero d ireta 13 desses n a elaborao da polt ica externa
no se deu como mecanismo genuno e altrusta de melhor e xercer o
demos(povo) crato (poder), ou seja, o poder do povo. Ao contrrio,
essa abertura se deve apatia frente a volont gnrale (SCHUMPETER,
1984). Como conseqncia, encaram-se, nos tempos atuais, a filosof ia
da democracia adotada no sc. XVIII como mera fico. Os paises
utilitaristas da doutrina democrtica deixaram de ver a importncia disso
simplesmente porque nenhum deles considerou com seriedade qualquer mudana
substancial na estrutura econmica e nos hbitos da sociedade burguesa.
Enxergavam pouca coisa alm do mundo do comerciante de ferro do sculo XVIII.
Apesar do reconhecimento da participao desses novos atores
ter acontecido no sc. XX, a quebra do paradigma democrtico

13
Frum Consultivo Econmico e Social do Mercosul.
 48

romntico de alma do povo fora de scartado pelo novo con ceito de

volont gnrale criado pelos utilitaristas ainda no sc XVIII
(SHCUMPETER, 1984).
A partir desses, a vontade do povo deriva-se da vontade dos
indivduos e essas devem ser unifica das e soldadas atravs de uma
discusso racional.
Inspirada neste novo conceito de democracia que organizaes
internacionais, como o Mercosul, criam mecanismos institucionais 14
para ouvir os dese jos ind ividuais des ses novos atores e sanc ion-los
atravs de razes utilitrias.
Com este pensamento, Katzenstein (1996) afirma sobre new
regionalism:
Th e n e w r e g io n a l is m c r e a te s l o c a l p r o c e s s e s o f p o l it ic a l
mo b il iz a ti o n a n d d e mo b i liz a t io n a r o u n d in t e r n a ti o n a lly a n d
r e g io n a lly , in d u c e d p o li tic a l s tr u g g le s o v e r p o w e r , ma r k e ts ,
a n d id e n t i tie s . Th e in te r s e c ti o n s o f g lo b a l a n d lo c a l p r o c e s s e s
a n d th e c o n n e c t io n s b e tw e e n r e g io n a l c o n t e x ts a n d n a t io n a l
s ta te s ma y g iv e u s a s e n s e o f s o me o f t h e n e w ly e me r g in g
p r o c e s s e s a n d s tr u c t u r e s a s w e w it n e s s t h e c o ll a p s e o f s o me
o f th e o ld .

Assim, a fragilidade poltica ins titucio nal democrtica e o repdio

centralizao, herdada do regime autoritrio brasileiro, conferem
varivel regime de governo democrtico condio essencial para a
prtica e desenvolvimento da paradiplomacia.

14
Frum Econmico e Social do Mercosul.
 49

3.2 Relativizao do conceito hobbesiano de soberania a parti r

do exerccio da paradiplomacia

D e o u tr a ma n e ir a n o h q u a lq u e r o u t r o Es ta d o c u j a
s o b e r a n ia r e s id a n u ma g r a n d e a s s e mb l ia q u e n o s e
e n c o n tr e , q u a n to s c o n s u l ta s d a p a z e d a g u e r r a e q u a n to
fe i t u r a d a s l e is , n a me s ma s it u a o d e u m g o v e r n o
p e r t e n c e n te a u ma c r i a n a ( H O B B E S, 2 0 0 6 ) .

Thomas Hobbes em sua obra Leviat (1651) fundou uma filosofia

poltica construda atravs da viso racional da sociedade. Nessa
explicou o poder absoluto dos soberan os e sobre isso defendia:

O n ic o le g is l a d o r o s o b e r a n o e m to d o s o s Es t a d o s , s e ja o
Mo n a r c a o u o Pa r l a me n to . O s o b e r a n o d e u m Es ta d o n o s e
e n c o n tr a s u je i to s s u a s p r p r i a s le is c iv is , p o is te m o p o d e r
d e fa z - la s e r e v o g - l a s q u a n d o c o n v m . Al m d is s o , a
p r t ic a e o c o s t u me , s t m v a l id a d e e n q u a n t o o s o b e r a n o
n o s e ma n i fe s ta ( H O BB E S , 2 0 0 6 ) .

Um soberano poderia ser uma pesso a ou um grupo de pessoas,

eleitos ou no, mas o pensamento hobbesiano defende a monarquia,
sem a presena concomitante de um Parlamento, como a melhor forma
de governo, pois esse existindo dividiria o poder com o Leviat,
levando a sociedade ao caos civil.

D o s p o d e r e s h u ma n o s o m a i o r a q u e l e c o mp o s t o p e lo s
p o d e r e s d e v r i o s h o m e n s , u n id o s p o r c o n s e n t i me n to n u ma
s p e s s o a , n a tu r a l o u c iv i l , q u e t e m o u s o d e t o d o s o s s e u s
poderes na dependncia de s ua vontade. o caso do poder
d e u m Es ta d o ( H O B B ES , 2 0 0 6 ) .

A justificao de Hobbes para o poder absoluto estritamente

racional e utilitarista. Em todos os seus dizeres ele se afasta da
religiosidade, do sentimentalismo, da origem divina do poder quebrando
assim com todo o modelo poltico e m oral da Idade Mdia (por isso que
seus escritos demoraram tanto a serem aceitos).
Este pensador aproximava-se de Nicolau Maquiavel (2006)
quando, na viso pessimis ta, alegava ser os seres humanos egostas
 50

por natureza e por isso necessitaria m de um soberano (Leviat) que

punisse aqueles que no obedecesse m ao contrato social 15.
A existn cia de um pacto socia l entr e o indivduo (egosta) e o
Leviata (Estado soberano) foi a grand e inovao trazida por Hobbes
estrutura de uma sociedade organizada.
Hobbes enxergava a soberania com o uma forma de projeo
legtima do plano poltico baseado, exclusivamente, no individualismo
filosfico 16. Neste o Leviat dominava, sem concorrncia, a infinidade
de indivduos, que substituem sua von tade individual em detrimento da
vontade do soberano que devendo este em contrapartida garantir uma
proteo eficaz.
A n ic a fo r m a d e c o n s ti tu ir u m p o d e r c o m u m , c a p a z d e
d e f e n d e r a c o mu n id a d e d a s in o v a e s d o s e s tr a n g e ir o s e d a s
in j r ia s d o s p r p r io s c o mu n ie r o s , g a r a n tin d o - lh e s a s s i m u ma
s e g u r a n a s u f ic ie n te p a r a q u e , me d i a n te s e u p r p r io tr a b a l h o
e g r a a s a o s fr u to s d a te r r a , p o s s a m a l im e n t a r - s e e v iv e r
s a tis f e i to s , c o n fe r ir to d a a f o r c a e p o d e r a u m h o me m , o u a
u m a a s s e mb l i a d e h o me n s , q u e p o s s a r e d u z ir s u a s d iv e r s a s
v o n t a d e s , p o r p l u r a l id a d e d e v o t o s , a u ma s v o n t a d e ( . . .)
Es ta a g e r a o d a q u e le e n o r me L e v i a t a , o u a n te s c o m
to d a r e v e r e n c ia d a q u e le d e u s mo r ta l, a o q u a l d e v e mo s ,
a b a ix o d o D e u s I mo r ta l , n o s s a p a z e d e fe s a . ( H O B B E S,
2006).

Apesar de contrapor-se a filosofia poltica da Idade Mdia,

Thomas Hobbes, tinha uma viso bipolar da sociedade. Concentrava
num plo a figura do indivduo (ou da infinidade generalizada do s
mesmos) e no outro, a do Leviat (Estado). Nem a famlia nem
geraes e geraes marcadas por uma potncia hereditria, enf im
nada, era considerado relevante na estrutura de uma organizao
social que no as duas partes do contr ato social.
Em sua obra O Leviat ou matria, f orma e poder de um Estado
eclesistico e civil (ttulo original), e le chega at a expr sua crtica a
qualquer mecanismo de densidade social, de sociabilidade natural do
homem, ao seu inst into comunitrio e solidrio e, principa lmente,
necessidade de participao do ind iv duo combinada com as ae s do
Leviat.
15
A idia de contrato social iniciada por Thomas Hobbes, mas Jean Jaques Rousseau quem
escreve a obra O Contrato Social.
16
No individualismo filosfico o valor absoluto conferido vontade individual.
 51

Assim, so totalmente estranhas ao pensamento hobbesiano as

iniciativa s de atores no soberanos participarem da elaborao de
polticas pblicas sejam nacionais ou internacionais. Em suas palavras
ele argumenta: so pequenas repblicas nos intestinos de uma maior,
como vermes nas entranhas de um homem natural. (HOBBES, 2006).
A teoria hobbesiana enxerga o poder no simplesmente como um
fenmeno de fora, mas de uma potncia institucionalizada atravs de
um direito positivo que legit ima o cont rato social centralizado na figura
do soberano.
Trata-se da primeira teoria moderna de Estado, mas que passa a
ser relativizada pela inconformao dos novos atores (ps-
globalizao) por no terem suas nece ssidades pblicas a tendidas.
Pe-se em choque o abso lutismo po ltico de Hobbe s versos a
onda convergente da dissipao universal da democracia, ou seja, h
muito mais atores entre o indivduo e o Leviat que a v filosofia
hobbesiana desconfiava.
Deste choque percebesse que a considerao da densidade
social, assim como sua necessidad e de participao nas polticas
pblicas desses novo s atores, no pode mais ser comparada a
iniciativa s de pequenos vermes nas en tranhas de um homem natural.
quando o conceito hobbesiano de soberania passa a perder
visibilidade por ser incompatve l com ao processo democrtico
atualmente considerado como o pior r egime de governo, com e xceo
de todos os outros 17.
A partir deste pensamento e diante d o mundo globalizado chega-
se a vislumbrar, como Bobbio: Matteucci e Pasquino (1995), o fim da
prpria soberania dos estados nacion ais. Hiptese remotssima frente
ao sistema mundial de direitos que reconhece a soberania como
elemento essencial do Estado 18 para exerccio de um governo,
somando-se a esse o elemento pessoal (povo) e o espacial (territrio).

17
Frase do ex-estadista ingls Wiston Churchill (1874-1965).
18
A Conveno Panamericana de Montevidu de 1933 sobre Direitos e Deveres dos Estados,
promulgada pelo Brasil (decreto no. 1.570 de 13.04.1937) reza que: O Estado, como pessoa de
Direito Internacional, deve reunir os seguintes requisitos: a) populao permanente; b) territrio
 52

A processo de relativ izao do conceito de soberania no inicio u

a partir do sculo XX. Tivemos em 1762 a concepo de soberania
Rousseauniana que em sua obra O Contrato So cial transfere a
titularidade da soberania do governant e para o povo.
Com isso, ainda que de uma forma incipiente, d margem a o
nascimento do movimento paradiplo mtico. Jean-Jaques Rossueau
viveu o fenmeno da democracia direta e por isso vinculou o conceito
de soberania expresso da vontade geral, interesse comum ou bem
comum (ROUSSEAU, 1996).
Por julgar a soberania inalienvel e indivisvel, a teoria de
Rousseau mostra-se tambm ultrapassada frente globalizao. No
do ponto de vista do formal, do dever ser, mas na tica do ser.
Este fenmeno do sculo XX veio para redefinir uma srie de
conceitos dentre eles o de soberania , j que a ingerncia de certo s
organismos internacionais, na prtica, tamanha que passa a tornar a
soberania vendvel.
Assim tambm, com a mundializao, a soberania centralizada
esta cada vez mais afastada do iderio democrtico genebrin o
(Rousseau) de indiv isibilidade. Este d efende que a vontade soberana
representada pela participao de tod os, no sendo necessrio, porm,
a unanimidade, mas todos os indivduo s.
Como Rousseau defende que a soberania ideal deve ser
indivisve l e inalienvel percebemos que frente globalizao este
conceito est cada vez mais impraticvel, apesar de ser tratada como
um princpio norteador do sistema regulador internacional.
Diante disso, a sociedade g lobaliza da comea a construir u m
novo conceito de soberania preve ndo: os limites de ingerncia
internacional em assuntos domsticos para evitar a alienao emprica
da soberania (ex. Recomendaes das Organizaes Internacionais) e
a descentralizao da competnc ia int ernacional, antes exclu sivamente
focada no governo central, permitindo a real participao de todos os

determinado; c) governo; e d) a capacidade de entrar em relao com os demais Estados (que seria
atravs do poder soberano).
 53

atores (antigos e novos) como legtimos representantes da vontade do

corpo inteiro do povo.
Assim, os tericos contemporneo s passam a repensar a
soberania e/ou centralizao de poder nos regimes democrticos,
chegando a concluses tais como a de Diniz:

E m c o n tr a p o s i o s in te r p r e ta e s d ic o t mic a s , p a r e c e - me
ma is a d e q u a d a u ma p e r s p e c tiv a q u e in te g r e o s d o is p l a n o s
da a n lis e , a s s o c ia d o d i me n s o e x te r n a os
c o n d ic io n a me n to s in t e r n o s r e l a c io n a d o s a c o r r o s o d a o r d e m
p r e g r e s s a . Po r e s t a r a z o , o d e s c o mp a s s o e n tr e o Es ta d o e a
s o c ie d a d e s it u a - s e n o c e r n e d a p r e s e n te c r i s e . O h ia to e n tr e
u m a i n s t i tu c i o n a li d a d e e s ta ta l r g id a , d o ta d a d e fr a c o
p o t e n c i a l d e i n c o r p o r a o p o l t ic a , e u m a e s tr u tu r a s o c ia l
c a d a v e z ma is c o mp le x a e d if e r e n c ia d a e x a c e r b o u a s te n s e s
lig a d a s a o p r o c e s s o d e mo d e r n iz a o . In s ta u r o u - s e u m
s is te m a mu l t if a c e ta d o e m u l ti p o l a r d e r e p r e s e n ta e s d e
in t e r e s s e s , a tr a v s d o q u a l a s o c ie d a d e e x tr a v a s o u d o
a r c a b o u o i n s t i tu c i o n a l v ig e n te , i mp lo d in d o o a n t ig o p a d r o
c o r p o r a t iv o d o Es ta d o s o b r e a s o c ie d a d e ( SA N TO S , 1 9 9 7 ) .

Neste contexto, para a lcanar o b em comum ou a volont

gnrale aps o surgimento da globalizao, ou at mesmo para tentar
fazer valer a acepo clssica de sob erania popular de Rousseau aps
o sc. XX, somente reconhecendo os mecanismos de part icipao d o
indivduo na consecuo das polticas pblicas tanto nacionais quanto
internacionais.
Diante disto, torna-se inevitvel o reconhecimento do movimento
paradiplomtico tanto do ponto de v ista prtico quanto legal (formal).
No se vis lumbra a hiptese da perd a da soberania estatal, mas, em
nome desta, j que a partir de Rousseau ela se transfere do Leviat
para o povo, pressiona-se por uma permisso formal para a atuao
combinada de todas as un idades de poder estatal no cenrio e xterno,
especificamente, dos governos munic ipais.
 54

3.2.1 Neocolonialismo X Neofederalismo X Neofeudalismo como

conseqncia da paradiplomacia

A dimenso bicontinenta l das re laes internacionais fo i

estabelecida com o processo de inde pendncia das treze colnias d a
Amrica do Norte (4 de julho de 1776) que criou os Estados Unidos da
Amrica rompendo o vncu lo ing ls e compelindo o mundo,
particularmente a Europa, a um novo modelo poltico e administrativo
estatal, qual seja, federalista, republicano e anticolonialista.
Neste contexto, aps a Segunda Gu erra Mundial, Washington e
Moscou dominaram o cenrio internacional impondo modelos opostos
de organizao estata l e equ ilibrando este dis senso atravs do temor,
pois receavam declarar uma guerra direta em funo do
desencadeamento de um conflito nuclear, assim Ramond Aron dizia ser
na poca a paz impossvel e a guerra improvvel.
A partir do processo de de scoloniza o percebe-se a ascenso n a
agenda poltica do tema desenvolvimento econmico em detrimento das
questes securitrias. O novo modelo institucional do Estado Norte
Americano impeliu a independncia d a maioria das colnias Europias
a partir do sc. XIX, porm chegando ao sc. XX, com a adoo do
multilateralismo percebe-se uma nova dinmica associativa de Estado s
independentes atravs das organiza es internacionais.
J no bastava a legitimao individualista frente ao coletivo
internacional na figura do Estado sob erano autnomo e independente,
eles queriam contemplar suas asp iraes econmicas atrav s do
quantitativo numrico de Estados soberanos reunidos de uma forma
cooperada por uma mesma finalidade.
Isso se deu j que a independncia n o plano jurdico atravs de
normas como igualdade entre os Estados e a no interveno em
assuntos domsticos eram manifestas, porm no escondiam a
dependncia poltica e econmica do continente Sul para com o Norte.
Estabeleciam-se entre eles rela es clientelistas onde os novo s
Estados eram constitudos como patrimnio reservado das ex-
metrpoles (recolonizaro) que canalizavam recursos pblicos e
 55

privados para ajuda internacional (esmola), da a denominao de

Estados dbeis ou quase- Estados.
quando em 1960 a ONU atravs da sua Assemblia Geral,
adota a resoluo no. 1.515 (Ses so XV), no intuito de, in verbis:
acelerar o progresso econmico e social dos pases pouco
desenvolvidos e elegendo est como a Dcada do Desenvo lvimento,
cria rgos vinculados a sua Assemblia Geral, tais como a
Conferencia das Naes Unidas par a o Desenvolvimento (Unctad) e
Programa das Naes Unida s para o Desenvolvimento ( Pnud) no intuito
de pensar o desenvolvimento baseado nos princpios da soberania,
igualdade e solidariedade proporcionando o acesso ao mercado e
recursos financeiros/tecnolgico s.
Mesmo reunidos em blocos contine ntais sempre foi notrio o
fosso e a dependncia entre os pases abastados e os desprovidos
(pobres). Mesmo assim, no se con ce be a volta dos ideais norteadores
do Movimento dos No Aliados (espcie de sindicato de pases pobres)
que eram anticolonialistas e defendiam, no plano moral e ideolgico, o
afastamento da poltica de bloco s, pois as naes dever iam
desempenhar seu papel de forma in dependente j que eram contra
todas as formas de hegemonia seja po ltica ou econmica.
Este movimento fora extinto frente s dissenses internas, mas
principalmente com o trmino da bipolaridade, uma nova realidade abre
possibilidades de uma cooperao, integrao e globalizao
econmica entre naes de todo mundo e no mais entre dois eixos.
A universalizao das relaes int ernacionais se concretizo u
efetivamente na segunda metade o sc. XX. A partir do processo de
descolonizao, o fim da Unio So vitica e a crise dos B lcs o nmero
de Estados prat icamente triplicou (de cinqenta para quase duzentos) e
quando surgem as Organizaes Internacionais como mecanismo
institucional de integrao universal, seja econmica, securitria,
poltica e etc. Percebe-se que com o advento da Guerra Fria os
conflitos internaciona is deixaram de s er ideolgicos (j que os lderes
mundiais so os EUA (unipolar) impondo seu modelo capitalista e de
democracia formal, j que o marxismo s subsiste na Coria do Norte e
 56

Cuba, pois China e Vietn pratica m o capitalismo) e nucleares,

caractersticas da segunda metade do sc. XX, para retornarem
origem clssica em que a his tria, economia e geografia
desempenharam um papel preponderante. neste contexto que surgem
as Organizaes Internacionais de concertao buscando uma
harmonizao universal.
Apesar da proposta formal das Organizaes Internacionais se
basearem em princpios da igualdade entre Estados, no interveno
em assuntos domsticos, coordenao e cooperao, o mundo se v
diante de um movimento que pode ser considerado um Neocolon ialismo
voluntrio, ou seja, Estados Soberano s, alguns dotados de c ivilizaes
avanadas so dominados pelo colonialismo das organizaes
internacionais e/ou Estados poderosos que lhe impem valore s
econmicos, culturais, sociais e ide olgicos no intuito de moldar o
mundo a uma s imagem.
Parece contraditrio defender este pensamento, j que se
inserindo voluntariamente numa organizao internacional onde todo s
os Estados-membros devem cooperar para a consecuo da finalidade
comum ainda assim, em ca so de discordncia, facultado ao Estad o
emitir reserva sobre certas clusulas.
O termo, neocolonialismo voluntrio, se mostra coerente quando
se observa o plano do ser e no do de ver ser. Nesta tica quest iona-se
at que ponto esse voluntarismo associativo foi genuno j que o
multilateralismo lugar comum na sociedade internacional quando
repudia o individualismo/isolacionismo e os Estados se sentem jungidos
a participar de organizaes internacionais e blocos econmicos para
no ficar para traz na poltica internacional; e ainda, at onde a
ingerncia poltica dos demais Est ados-membros e/ou da prpria
vontade coletiva da Organizao, feita atravs de presso internacional
(que busca consenso), compele aceitao/ratificaes de tratados,
resolues, convenes, regulamentos , recomendaes e etc.
Isso acontece por que a vontade coletiva de uma Organiza o
Internacional independe da vontade isolada do Estado-membro e por
isso a relao entre a criatura e os criadores so deveras conflituosos.
 57

Ainda mais por que o modelo antigo de realidade internacional ainda

no desapareceu completamente e o novo, ps-guerra fria desafia, j
que ainda no conseguiu se firmar. Apesar disso, demonstra guiar-se
por parmetros como manuteno da paz e segurana internacional,
defesa do meio ambiente, respeito aos direitos humanos, nac ionalidade
e integrao econmica regional.
O processo de dominao de um grupo sobre outro no um
fenmeno internacional recente, porm o tipo mercadolgico de
subjugar inusitado e desenvolvido atravs no mais apenas da
persuaso e fora armamentista, mas pela demonstrao de um outro
tipo de fora e convencimento, qu al seja, a econmica (presso
econmica). A extraordinria superioridade quanto capacidade
econmica e blica dos Estados Unidos demonstra a assimetria nas
relaes internacionais. Apesar da transnacionalizao de interesses e
dos inmeros atores ora reconhecidos a sociedade internacional ainda
gravita ao redor da estrutura hegemnica unipolar norte americana.
notrio que tanto o surgimento quanto a eficcia de uma
Organizao Internacional decorre de iniciativa s de fora dos Estados.
Do momento da constituio, passando por todos os atos legais
adotados posteriormente, a vontade c oletiva deveria ser da to talidade
(maioria quantitativa (simples, qualificada), qualitativa ou mista), mas
nem sempre o .
Assim, tanto o hemisfrio Norte como o Sul, defendem uma
profunda transformao institucional deste novo ator, pois argumenta
que Organizaes Internaciona is atualmente funciona como uma forma
de institucionalizar e conceder le gitimidade a uma hegemonia
consensual (neocolonialismo voluntr io). No seria um problema se
esta liderana pelo consenso representasse a ideologia da organizao
internacional agindo, de uma forma autnoma, como sujeito de deciso.
O imbrglio se d, po is muitas veze s a ideologia de certos atores,
determinados Estados-membros que prepondera.
As relaes internacionais, apesar de no possurem um
legislativo supranacional comum a tod os os Estado s, regulam-se pelos
mesmos princpios jurdicos, tais como o da coordenao. Est e
 58

norteador refora que no existe , na tica jurdica, um Estado mais

soberano que outro pelo fato dessa sociedade ser descentralizada.
Assim, exige-se primeiramente para a adeso a uma Organizao
Internacional o exerccio da soberania primria. A partir da const ituio
deste Organismo Internacional este passa a representar a vontade
singular da prpria criatura e no mais dos criadores isoladamente.
Por outro lado, quando se analisa alm do carter institucional e
por traz do processo decisrio no mbito de uma Organizao
Internacional percebesse os embates que se travam entre os Estados-
membros praticando uma espcie de lobby chegam a criar instncias d e
convencimento, ex: instancia P3 e P5 do Conselho de Segurana da
ONU, onde na primeira EUA, Inglaterra e Frana se renem buscando
uma deciso comum, depois na segunda, parte para convencer China e
Rssia, para somente depois levar a questo para os demais membros
no-permanentes do Conselho.
Este paralelo exemplificativo com a forma de negociao do
Conselho de Segurana da ONU se faz necessrio, pois ao longo de
toda sua histria o Mercosul aparent ou estar nos seus estertores por
no existir uma relao coordenada entre seus membros.
Essa Organizao Internacional fun cionou sob os auspcio s
norteadores do Brasil (que se auto-intitulou liderana regional Sul-
Americana) ou da Argentina (que no reconhece a liderana brasileira),
quando no acfala, em face dos em bates histricos entre esses do is
pases.
O Mercosul como um todo raras s vezes se apresentou de um a
forma unssona e das poucas vezes que isso aconteceu s questes
diplomticas eram de pouca relevncia para os Estados-membros.
Isso se deve simplesmente pelo fato de no existir uma economia
nacional de supremacia mundial. Por isso as potencias hegemnicas
tentam afirmar sua zona de influencia, o caso do Brasil na Amrica
do Sul.
Argumenta-se existir um neocolonialis mo, embora frgil, tambm
no mbito mercosulino quando a lide rana consensual polar izada nos
dois paises (Brasil e Argentina) no considera a vontade genuna da
 59

totalidade dos seus Estados-membros. Ficando impossvel, devido a

este pensamento, uma coeso sistmica por conta do perfil hierrquic o
de certos Estados.
Repudiar o neocolon ialismo no merco sul no significa levantar a
bandeira do formalismo conceitual do princpio da soberania estatal.
At por que o princpio da equidade tratar os iguais de uma forma
igual e os desiguais de uma forma desigual.
Assim, se ex istem profundas desigualdades entre os parceiros (e
este o motivo que o fazem buscar uma associao) o processo de
tomada de deciso coletiva atrav s d o consenso deveria expor essas
desigualdades, representando um peso diferenciado entre os pase s
envolvidos neste processo atentos a cotejar os interesses individuais
no intuito de harmoniz-los.

O e x e m p lo d o V a tic a n o v e m a r e f o r a r a te s e d e q u e o s
Es ta d o s p o s s u e m c o mp e t n c i a s v a r i v e is . N o e n t a n to , e s t a
c o n s t a t a o n o p r e ju d ic a o p r in c p io d a i g u a l d a d e ju r d ic a
e n tr e o s Es ta d o s . P o s t o q u e , ta n t o d e fa to c o mo d e d i r e i to , o s
Es ta d o s n o s o ig u a is , d i to p r in c p i o s c o n s a g r a a ig u a l d a d e
fo r ma l e n tr e a s N a e s . Is t o s ig n if ic a q u e t o d o s o s Es ta d o s
te m a c e s s o , e m id n tic a s c o n d i e s , a o s p r o c e d i m e n to s
ju r d ic o s in te r n a c io n a is . Q u a n d o d a c o n c lu s o d e u m tr a ta d o ,
p o r e x e mp l o , a v o n ta d e m a n if e s t a d a p o r c o n ta d a p a r te
me r e c e ig u a l estatuto j u r d ic o . M u i ta s vezes , nas
o r g a n iz a e s i n t e r n a c io n a is , a d o ta - s e o p r in c p io d e u m
Es ta d o , u m v o to . N e s t e c a s o , o d e s e q u il b r i o d o p o d e r
p o l tic o e e c o n m ic o e n tr e o s me mb r o s p o d e m c a u s a r a
in e fic c ia d a o r g a n iz a o , p o is a s m a io r e s p o t n c ia s
d if ic i l me n te p e r ma n e c e r ia m n u m o r g a n is mo o n d e fo s s e m
o b r ig a d a s a a c a t a r d e c is e s to m a d a s ma j o r i ta r i a me n te p o r
Es ta d o s q u e n o p o s s u e m c o n d i e s d e i m p le me n t - l a s . Po r
o u tr o la d o , o p r in c p io d a i g u a ld a d e fo r ma l n o r a r o s e r v e a
p r o t e g e r Es ta d o s e m p o s i o d e fr a q u e z a , q u e p o d e m
r e c o r r e r a o s p r o c e d i me n to s in te r n a c io n a is me s m o e m
o p o s i o s N a e s Po d e r o s a s . ( SEITENFUS, 2003).

Este tipo de movimento acontece por que aps a Segunda Guerra

Mundial aumentou a quantidade de Organizaes Internacionais
(aproximadamente trezentos e cinqenta) e com a insero de novo s
temas no cenrio internacional, assuntos que antes eram tratados no
cerne do Estado passam a ser objeto de discusso desse tipo de
instituio internacional. No seria ne nhum constraint se a ingerncia
entre as Organizaes Internacionais e os Estados respeitassem tanto
 60

no plano do ser quanto no dever ser os assuntos domsticos, pois a

proposta deste ator atuar como um instrumento complementar ao
estatal.
Por outro lado, o que se enxerga u ma ingerncia varivel, pois
se o pas poderoso ela serve como mais um instrumento de ao
externa; se intermedirio, mais um r ecurso de administrao pblica
(ex: ingerncia do FMI nas questes da Amrica Latina); e por ltimo,
se debilitado financeiramente, as Organizaes In ternacionais
funcionam como fator de sobrevivncia. Este se revela o centro
nevrlgico entre os Estados-membros, pois essas instituie s
internacionais esto numa constant e busca do aumento de sua
autonomia e por isso pem em prova na mesma freqncia os
princpios que sustentam a sobera nia dos Estados. quando os
Estados sentem-se ameaados por um movimento de dominao similar
ao colonialismo.
No que tange o neofederalismo temos que a nova atuao dos
governos subnacionais rompe o modelo estatal ps-vestifaliano de
soberania absoluta e individualism o internacional e compele a
sociedade internacional a repensar o papel perene do Estado qu e
muitas vezes so reduzido s a me ros responsveis em caso de
conflitos, ex: a questo da cr ise entre Petrobrs e o governo boliviano
em 2006. Outro ameaador soberania estatal se d com o avano da
sociedade da comunicao que no r espeita nem as fronteiras nem a
aduana estatal.

A o r d e m b r a s i le ir a r e s tr i n g e U n i o a q u a s e to t a li d a d e d o
tr a ta me n t o d a s q u e s t e s e x te r n a s . D e n a t u r a l c o mp r e e n s o
n o p a s s a d o , d e s e p e r g u n ta r a t q u e p o n t o e s ta a ti t u d e s e
ju s t i fic a n a a t u a l id a d e . R a r a s s o a s C o n s ti tu i e s q u e , a o
a tr ib u ir a c o n d u o d a s r e l a e s e x te r io r e s U n i o ,
me n c io n a m c o m o e e m q u e me d id a o s c o m p o n e n te s d a
Fe d e r a o p o d e m p a r tic i p a r d a s e s c o lh a s d e p o l t ic a e x te r n a ,
q u e o b v i a m e n te a f e t a m o s s e u s i n t e r e s s e s . A u s tr ia , a
B lg ic a e a A le ma n h a c o n s ti tu e m u ma e x c e o , m a s s o me n t e
n o e u a tin e a p r o v a o d e tr a ta d o s i n t e r n a c io n a is . A L e i
Ma io r d o Br a s i l n o c o n s a g r a s e q u e r e s t a h ip t e s e . Pa r a
R e n a u d D e h o u s s e , a p e s a r d a s r e c o me n d a e s d e n u m e r o s o s
e s p e c i a l is t a s e a r e iv i n d ic a o d e m u i ta s a u to r id a d e s
r e g io n a is , a c o o p e r a o d o s Es ta d o s fe d e r a d o s p a r a a
fo r mu la o d a p o l t ic a e x te r n a la r g a me n t e in fo r ma l ,
in c o n s ta n te e p r a g m tic a . D e h o u s s e s u g e r e , e n t o , n e s te
 61

c a s o , a a d o o d o p r i n c p io d a s u b s id ia r ie d a d e . C o m a
p r e o c u p a o d e g a r a n tir q u e o s Es t a d o s f e d e r a d o s .
d is p o n h a m d e u m c o n tr o le d e f u n d o d e d iv e r s o s p r o b le ma s
que so p r o l o n g a me n to s i n te r n a c io n a is de suas
c o m p e t n c ia s , a U n i o d e v e a g ir a p e n a s n o s d o m n io s e m
q u e e l a e s tiv e r m a is b e m c o lo c a d a e u a s a u to r i d a d e s
r e g io n a is , o u n o s c a s o s e m q u e a s l ti m a s n o d is p e m d e
c o n d i e s d e b e m c o n d u z i- lo s . ( SEITENFUS, 2003).

A acepo orig inal do termo sober ania deriva-se das teorias

absolutistas marcadas pela concentrao de poder. Num primeiro
momento pode-se vincular o conceito de Soberania prpria defini o
de Estado (povo, territrio e governo) , porm a classifica o moderna
deste conceito requer a subdiviso em dois tipos uno e indivisveis de
soberania, quais seja, interna e extern a.
A soberania interna a exercida no interior do territrio do
Estado (solo, subsolo, espa o ar eo, mar territorial, embaixadas,
consulados, aeronaves e embarcaes) e restringe-se s fronteiras
estatais criadas como limite material ao exerccio e ordenao de
poder. Por outro lado, a soberania externa reside no aspecto da
atuao supranacional, ou se ja, dota o Estado de competncia para
manter relaes internacionais de uma forma autnoma e
independente. Nos moldes do Estado moderno, defende-se a
personificao do poder atravs de en tes estatais como um mecanismo
de direito neutro a ser adotado no intuito de evitar a centralizao e/ou
concentrao do poder executivo feder al.
Assim, teramos uma institu cionalizao descentralizada e
paulatina dos proced imentos intern acionais a serem seguidos por
vrias unidades de poder. Com isso se evitaria estar na contramo do
prprio movimento de democratizao das relaes internacionais.
No se trata da retirada abrupta da so berania das mos da Uni o
para a distribuio entre os demais entes da federao, mas a
legitimao da paradip lomacia. Isso r equer apenas o reconhecimento
pelo sistema jurdico internacional d e algumas prerrogativas j que
neste cenrio internacional, alm dos Estados e das Organizaes
Internacionais, so peculiares part icipao de outros atores.
 62

Esses se vem igualmente inserido s na formatao de uma

poltica externa e por isso so denominados de sujeitos fragmentrios
(DALLAS, 2005), pois possuem fragmentos de prerrogativas que o
impulsionam a agirem na sociedade internacional. No se trata de uma
proposta aliengena, muitos Estados Federados j apresentam essa
configurao. Dentro de uma perspectiva integracionista a diminui o
da soberania se dar inevitavelmente, ou seja, quanto maior o processo
de integrao regional, menor o grau de soberania dos Estados, em
outras palavras, a cada aumento do nvel de integrao que se tem,
maior as renncias de competncia s inerentes soberania do Estado ,
seja ela no conceito moderno, interna ou externa.
Assim, dir imir a soberania interna de scentralizando-a atravs d a
distribuio entre os demais entes fed erados pode tornar mais dinmica
a poltica internacional. Segue abaixo o pensamento direcionado ao s
estados-federados que poderia, muito consistentemente, ser elastecido
englobando tambm a figura dos municpios:
O s Es ta d o s fe d e r a d o s e o s Es ta d o - me m b r o s e d e u m a U n i o
r e a l , d e a c o r d o c o m a s d is p o s i e s d o in s tr u me n to
( C o n s ti tu i o ) q u e e s tr u tu r a a U n i o , p o d e m te r o u n o a
p e r s o n a l id a d e in te r n a c io n a l . To d a v ia , q u a n d o a p o s s u e m, a
s u a c a p a c id a d e d e a g ir n a o r d e m e x t e r n a v e m s u je i ta a ta is
li mi ta e s q u e , n a v e r d a d e , a r e d u z e m a u m m n i mo ,
in s i g n i fic n c ia ju r d ic a q u e le v o u D e l b e z e An z il o t ti a
c o n t e s t a r e m a a f ir ma o d e S tr u p e L e Fu r , d e q u e o Es ta d o
fe d e r a d o fo s s e Es t a d o f o r a d o c o n c e it o c o n s ti tu c io n a l .
Fic a m o s , p o r m, c o m a o p i n i o d o s l ti m o s , d e v e z q u e , s e
n o ti p o a me r ic a n o d e Fe d e r a o o s Es ta d o s f e d e r a d o s n o
te m n e n h u m a c a p a c id a d e d e a g ir in te r n a c io n a l, p e r te n c e n d o
p e r s o n a l id a d e e x tr e ma e x c lu s iv a me n t e U n i o , o c e r t o q u e
a F e d e r a o d o ti p o d o mi n a n t e n a E u r o p a a d mi t e a o s
Es ta d o s - me mb r o s a a tiv i d a d e i n te r n a c io n a l , d e n tr o d e c e r t o s
li mi te s , c o mo o c a s o d a S u a , c u jo s c a n t e s p o d e m
c o n c lu ir c o m Es ta d o s e s tr a n g e ir o s a c o r d o s r e la tiv o s p o l c i a ,
a o c o m r c i o e s f in a n a s . J o I m p r i o a le m o ta mb m
c o n c e d ia a o s Es ta d o s - me m b r o s a fa c u ld a d e d e c r ia r e
e x e c u ta r r e g r a s d e D ir e i to I n te r n a c io n a l , s i tu a o q u e n o s e
mo d i fic o u p e la C o n s ti tu i o d e W e i ma r e a a tu a l C o n s t i tu i o
d e Bo n n . N a U n i o So v i tic a , t iv e mo s a U c r n ia e a Bie lo -
R u s s ia , c o mo me mb r o s d a O N U , a o la d o d a U n i o . , p o r
c o n s e g u in t e , i n a d m is s v e l negar a p e r s o n a lid a d e
in t e r n a c io n a l a o Es ta d o fe d e r a d o , q u e a p o d e t e , a i n d a
q u a n d o n o s e s tr e i to s l i mi te s d a c o n c e s s o c o n s t i tu c i o n a l. O
q u e , p o r mo t iv o s b v io s , s e n e g a r a o Es t a d o fe d e r a d o a
c o m p e t n c ia d o J u s b e l li e t a mb m d o d i r e i to d e c o n c lu ir
tr a ta d o s p o l tic o s c o m c o mp e t n c ia e s tr a n g e ir a , d e v e z q u e ,
e m lt i ma a n l is e , a r e s p o n s a b i lid a d e a s s u mi d a p e lo Es ta d o
Fe d e r a d o , e m q u a l q u e r ma t r ia , r e c a ir s o b r e a U n i o . Po r
e s ta r a z o , e s t ip u la o a r t ig o 5 2 , V e V I , d a c o n s ti t u i o
 63

b r a s i le ir a d e 1 9 8 8 s e r d e f e s o a o s Es ta d o s e a o s m u n ic p io s
c o n tr a ir e mp r s t i mo s e x te r n o s s e m p r v ia a u to r iz a o d o
Se n a d o Fe d e r a l, n a p r e s u n o , a o q u e p a r e c e , d e q u e ta is
e m p r s ti mo s p o s s a m s e r p e d i d o s a e n ti d a d e s e s tr a n g e ir a s
n o Es ta d o s . C o m e f e i to , o e mp r s t i mo s p o d e r i a s e r p e d id o
a Es t a d o e s tr a n g e ir o e r e a l iz a d o me d ia n t e c o n v e n o o u
tr a ta d o , c u j a c o n c lu s o d a c o m p e t n c ia e x c lu s iv a d a U n i o ,
s e g u n d o d is p e o a r t . 2 1 , I , d a m e s m a C o n s ti tu i o .( B O SO N ,
2000).

Um Estado por ser soberano tem total poder para vestir as suas
unidades federadas de competncia para, atravs de sua ordem
jurdica interna, legitimar a atua o desses atores no plano
internacional, at por que em ltima in stancia quem responde a unio
federal.
Ciente de que no se admite aps os inventores do federalismo, a
confuso entre autonomia com soberania, esclarece-se que no se
trata de conceder um duplo grau de soberania ao complexo federativo.
Como no interior da federao brasileira (desde 1891), diferente
dos estados-federados norte-americanos que criam suas prprias
normas de direito penal e processo, a poltica externa feit a
exclusivamente a partir da voz da Unio Federal. Por isso, reflete-se
para uma melhoria da integrao mercosulina um mecanismo de
ouvidora estadual e/ou municipal.
Estas devem permanecer com seu grau de dependncia Unio,
mas em prol da melhoria das relaes internacionais a constitu io
federal alteraria seu texto facultando s outras unidades da federao,
dentro de sua autonomia, a utiliza o de uma capacidade maior de
expresso e demonstrao de suas vo ntade no cenrio internacional.
Maior, sim, pois na prtica a personalidade internacional desse s
entes no est de toda desaparec ida frente previso mdica ,
existente no art. 42, I V da Constituio Federal Brasileira que permit e
com autorizao do Senado que os Estados, Distrito Federais e
Municpios concluam acordos externos, desde que ouvido o Poder
Executivo Federal.
A proposta seria de ampliao desta autonomia interna com u m
aval da Unio ao final da negoc iao , j que se revela extremamente
 64

burocratizado os tramites atuais de olvidar o Executivo Federal e a

passar pelo Senado previamente.
A atuao dos estados-federados, provncias, intendncias e
municpios deveriam a contecer inde pendente de prvia autoriza o,
mas, como toda tratativa interna cional, se submeteria ao rito
processual de internacionalizao via o Poder Legislativo Federal.
Teme-se que adotando esta sistemtica estaria tentando elim inar
a soberania estatal, ou seja, mais u ma vez a soberania utilizada
como pano de fundo para os centralizadores de poder. De que vale a
defesa de um Estado Soberano e impe netrvel?

A p r e s e n a p e r s is te n te d a s o b e r a n ia l e v a a lg u n s a u to r e s a
d e f e n d e r s u a i m u t a b i li d a d e c o mo c o n c e i t o e mi n e n te m e n te
ju r d ic o , ma s is s o n o i mp l ic a a s u a a p lic a b il id a d e il i mi ta d a .
O c o n c e i t o d e s o b e r a n i a te m u m c a r te r f i c c io n a l h m u i to
r e c o n h e c id o . T e m t a mb m u ma fu n o e s p e c f ic a : s im p l if ic a a
r e a l id a d e d e m o d o a fa v o r e c e r a a o d o s a t o r e s
e s ta ta is .( C O U T O , 2 0 0 3 ) .

A concepo de soberania est diretamente relacionada ao

princpio norteador das relaes internacionais denominado
voluntarismo. Este tem seus efeitos tanto internamente, quando o torna
senhor absoluto do direito interno, e externamente, quando se revela
independente e no mesmo patamar em relao aos demais Estados.
Seria o caso de transformar a sobe rania material (modificar o
poder delegado pelas normas de d ireito internacional) e no elim in-
las. Todo Estado dito soberano tem poderes para sistematizar seu
ordenamento jurdico interno e seg undo, o conceito de soberania
inspirado no centralismo da autocracia mostra-se ultrapassado frente
onda avassaladora da democratizao.

So v e r e i g n ty h s a le g a l me a n i n g , a n d o n ly a le g a l m e a n in g . I t
d e n o te s c o n s t it u tio n a l o r j u r is d ic t io n a l i n d e p e n d e n c e a n d h a s
n o t h i n g to d o w i th a s ta te s a c tu a l p o w e r t o p e r fo r m s p e c i fic
fu n c t io n s o r th e w a y s in w h ic h i ts f r e e d o m to a c t m a y b e
c o n s tr a i n e d b y n o n - l e g a l fo r c e s o u ts i d e i ts c o n tr o l . As s u c h i t
is a te r m w it h o n ly l i mi te d w o r th , b u t i t is n o t v a l u e l e s s : in
p a r t ic u la r i t is o f c e n tr a l i mp o r ta n c e i n c o mp r e h e n d i n g th e
n a t u r e a n d r o l e o f fo r m a l r u le s in in te r n a tio n a l s o c ie ty . A
s o v e r e i g n s ta te c a n n o t fo r m a lly b e s u b je c t to a n y e x te r n a l
ju r is d ic tio n e x c e p t b y its o w n c o n s e n t. O n e i mp lic a t io n o f t h is
is t h a t th e s o le s o u r c e o f l e g i t im a t e a u t h o r i ty in s i d e o r o u ts i d e
 65

th e s ta te is t h e s t a t e its e l f . H o w e v e r p r o fo u n d th e c h a n g e s i n
in t e r n a t io n a l r e la ti o n s i n th e p a s t 5 0 y e a r s h a v e b e e n , t h e y
h a v e n o t a lt e r e d th is c e n tr a l fa c t . ( A M STR O N G , 1 9 9 5 ) .

Assim, reitera-se que a soberania ho bbesiana uma concepo

ficcional que deve ser convertida n uma acepo real, revelando a s
desigualdades tanto polticas quanto econmicas. Este conceito se
mostra atrelado definio de poder . Logo, h muito, no pode ser
considerado exclusivamente jurdico. E mesmo que fosse, com o
alastramento do regime democrtico refora-se a descentralizao e
nos casos federalistas impem-se idia de distribuio interna de
poder internacional entre as unida des federadas (contrariando o
modelo esttico de soberania ligada s noes territoriais).

E me r g in g f o r ms o f c o mp le x s o v e r e ig n ty b r e a k d o w n th e
in t e r n a l s tr u c t u r a l c o h e r e n c e o f t h e St a t e , r e p la c in g it w it h
o f te n a u to n o mo u s r e g u la to r y a g e n c ie s w h o s e p u r p o s e is to
me d ia te b e tw e e n t h e in te r n a ti o n a l a n d th e lo c a l o r n a ti o n a l
( J A Y A SU R I T A, 1 9 9 9 ) .

Reflete-se ainda sobre a questo:

Th e p o li tic s o f ma n y i n t e r n a ti o n a l n e g o tia ti o n s c a n u s e fu llly

b e c o n c e iv e d a s a tw o - le v e l g a me . A t t h e n a t io n a l l e v e l ,
d o me s tic g r o u p s p u r s u e th e ir in te r e s ts b y p r e s s u r in g th e
g o v e r n m e n t t o a d o p t fa v o r a b le p o l ic ie s , a n d p o li tic ia n s s e e k
p o w e r b y c o n s tr u c t in g c o a l i tio n s a mo n g th o s e g r o u p s . A t th e
in t e r n a t io n a l le v e l , n a t io n a l g o v e r n me n ts s e e k to ma x i miz e
th e ir w o n a b il i ty to s a tis fy d o m e s t ic p r e s s u r e s , w h ile
mi n i miz in g th e adv erse cons equences of fo r e ig n
d e v e l o p me n ts . N e i th e r o f t h e t w o g a m e s c a n b e ig n o r e d b y
c e n tr a l d e c is io n - ma k e r s , s o l o n g a s t h e ir c o u n tr i e s r e ma in
in t e r d e p e n d e n t , y e t s o v e r e ig n ( PUTNAM; EVANS, 1993).

Em toda democracia o governo geralmente d ividido entre os

nveis centrais e de outras unidade s de poder. No caso brasileiro
adota-se o modelo consensual, temos, por conseguinte, como
caracterstica da poltica no Brasil a adoo legal da forma federalista
de Estado e do mtodo de descentralizao de poder.
Provncias, estados, cantes, lnder , intendncias, municpios,
distritos podem ser constitucionalmente considerados unidades
constitutivas de uma federao. No ar t. 1. de sua constituio federal
 66

o Brasil concede esse s tatus aos estados, municpios e distrit o

federal 19. A todos esse s, acompanha-se a descentralizao do poder,
atribuindo aos quatro autonomia poltica, administrativa e finance ira.
Arend Lipjhart (1989) defende que o f ederalismo no condi o
suficiente para uma descentralizao e em sua t ica ele exclu i o Brasil
como modelo referencial Somente seis dos nossos vinte e dois
regimes democrticos os Estados Unidos, o Canad, a Repblica
Federal da Alemanha, a Sua, a ustr ia e a Austrlia so federais
O caso brasileiro justifica-se pelas marcas da centra liza o
deixadas pelo regime ditatorial. Apesar de formalmente democrtico o
Brasil vem enfrentando, principalment e aps o sc. XX, uma presso
interna imensa para mudanas institucionais capazes de consolidar o
seu regime tanto nas polticas in ternas quanto externas.
O termo neofeudalismo ou NEW MEDIEVALISM se deve a um a
interpretao derivada do prprio conceito de federao. Segundo .
Riker (1975) pode-se defini-la da segu inte forma:

O f e d e r a l is m o u ma o r g a n iz a o p o l t i c a e m q u e a s
a ti v id a d e s g o v e r n a m e n ta is e s t o d ir ig id a s e n tr e o s g o v e r n o s
r e g io n a is e o c e n tr a l d e ta l m o d o q u e c a d a e s p c i e d e
g o v e r n o t e m a l g u ma a t iv i d a d e s o b r e a s q u a is te m p le n a
c o m p e t n c ia .

No momento em que Riker atribu i aos componentes da federa o

a adjetivao de governos regionais possibilita a interpretao do
federalismo como uma diviso do prprio territrio nacional onde as
unidades componentes de uma forma autnoma so geograficamente
definidas.
Soma-se caracterstica da diviso d o poder (central e regional),
segundo Lipjhart (1989), cinco outras tambm de identificao do
federalismo, so e las: const ituio esc rita, existncia de duas cmaras,
direito dos membros participarem no processo de emenda da
constituio federal (podendo, porm alterar unilateralmente as suas

19
Constituio Federal da Republica Federativa do Brasil, art. 1. : A Republica Federativa do Brasil
formada pela unio indissolvel do Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
 67

prprias) representao (igual ou desproporcionalmente forte dos

membros menores na cmara federal) e governo descentralizado.
importante destacar que dentre as autonomias atribudas s
unidades federadas encontra-se a pol tica que envolve os trs poderes .
De acordo com as palavras de Lipjhart supracitadas no pargrafo
anterior essas podem alterar unilateralmente suas constituies
regionais (desde que na hierarquia Kelseniana respeite os ditames da
constituio federal) e assim tamb m legislar no mbito de sua
jurisdio.
Na maioria dos pases federalistas a poltica externa
desenvolvida exclusivamente pelo po der central devendo a iniciat iva
ser do Executivo, mas sob a apreciao posterior do Legislativo
Federal. Nada impede que e xista m federaes centralizadas e
descentralizadas. No teria problem a algum, pois nas palavras de
Elazar (1976) a descentralizao um a faculdade:

O termo descentralizao implica a existncia de um governo central que

tem o poder de descentralizar e o governo que pode descentralizar pode
recentralizar se assim entender. Portanto, nos sistemas descentralizadora
difuso do poder realmente uma questo de favor, e no de direito <...> o
poder to difuso que no pode ser legitimamente centralizado ou
concentrado sem quebrar a estrutura e o esprito da constituio.

O autor citado refere a inda que o incmodo est quand o

formalmente, atravs de um texto con stitucional, a federao revela-se
descentralizada e na prtica comporta- se diferente 20.
quando esse mesmo autor su gere a troca do term o
descentralizao por no centraliza o, pois a partir da se mediria o
grau de centralizao de uma democracia. Segundo Lipjhart (1989),
mensura-se este ndice observando as receitas e despe sas das
atividades governamentais. Comparan do a tributao central com a no
central e a distribuio das receitas da Unio para os governos no
centrais.

20
O termo descentralizao implica a existncia de um governo central que tem o poder de descentralizar e o
governo que pode descentralizar pode recentralizar se assim entender. Portanto, nos sistemas descentralizadora
difuso do poder realmente uma questo de favor, e no de direito
 68

No caso do Brasil, pode-se d izer qu e a maioria dos municpio s

sobrevive do chamado Fundo de Participao, receita oriunda do
repasse da repartio dos tributos federais e estaduais. Pouco s
possuem uma arrecadao tributria capaz de suprir as necessidade s
pblicas municipais. O s estados-federados brasileiros, sobrevivem de
seus prprios tributos (principalmente do ICMS Imposto sob
Circulao de Mercadoria e Servios, tributo por enquanto estadual,
mas que com a reforma tributria cogita-se a volta competncia
federal), mas contam tambm com verbas federais (em especial para
grandes obras). Isso demonstra o q uanto, apesar de federalista, o
Brasil centralizador, j que todas a s unidades demonstram profunda
dependncia econmica em relao ao governo central.
No haveria problema se a federa o brasileira adotasse a
centralizao e respeitasse as d iretivas democrticas. No Brasil, as
polticas pblicas esto cada vez mais prximas da polt ica de
convenincia carente da representatividade do verdadeiro interesse
nacional. Nas palavras de Soares (1989) corrobora-se este
pensamento:
A r e la o e n tr e f e d e r a lis m o e d e mo c r a c ia c r u c ia l , n o s
p o r q u e a d e mo c r a c ia c o n d i o p a r a a v ig n c ia d o s is t e ma
fe d e r a l, c o mo t a mb m p o r q u e a d e mo c r a c i a , e m c o n t e x to s
ma r c a d o s p o r h e t e r o g e n e id a d e s d e b a s e te r r i to r ia l ( q u e
podem s er tr a d u o de h e te r o g e n e i d a d e lin g s tic a ,
r e li g io s a s o u tn ic a s ) s p o d e s u b s is tir s o b a f o r ma fe d e r a d a .

A forma bicameralista de poder no Brasil sub-representa sua s

unidades componentes. No s por que sua cota de lugares legislativos
no corresponde, em termos geo-proporcionais, cota populacional
(mesmo havendo vontade polt ica pa ra tanto, ex: propostas reforma
eleitoral, mudana para o sistema de votao distrital), mas tambm,
mesmo com uma representao mnima, as coligaes, conchavos,
lobbys e preferncias individuais, f azem com que esta casa no
represente o verdadeiro interesse nacional.
Esta precria dinmica favoreceu a ascenso, em virtude da
democracia, de novos atores tanto no cenrio nacional (ex. Ongs-
Organizaes No Governamentais, OCIP Organizao da Sociedad e
 69

Civil de Interesse Pblico) quanto internacional (ex. Organizaes

Internacionais). Isso se deve nas pala vras de Tocqueville (FREY, 2000)
ao fato de que:
Q u a n d o o p o d e r r e p a r t id o , a c a p a c i d a d e d e a o
p e r c e p t iv e l m e n te d i f ic u l ta d a , p o r m , e m c o mp e n s a o ,
g a n h a - s e u ma s o c ie d a d e c iv il c a p a z d e c o n tr o la r o s
g o v e r n a n te s , o u s e ja , a r e s is t n c ia s e e n c o n tr a e m to d o
lu g a r .

o caso dos municp ios que emerge m no cenrio internacional.

Na maioria das vezes, esses so pre ssionados pela prpria soc iedade
civil, no intuito de participarem da e laborao da poltica externa por
no sentirem da representatividade federal condies (ou vontade
poltica) para atender aos seus anseio s.
Assim, como fruto da desarmonia entr e a descentralizao estata l
brasileira (que na prtica revelou-se extremamente centralizada) e a
finalidade democrtica (governar para se chegar ao bem comum) nasce
a paradiplomacia. A frceps, inicia a presso por uma legitimao da
atuao dos novos atores, espec ifica mente para esta pesquisa, no que
tange a participao municipal na po lt ica internacional.
Prope-se uma nova concepo de federalismo e tambm uma
real e maior descentralizao na poltica externa. No confundir,
portanto, com o neofeudalismo ou new medievalism, pois a prpria
legislao ptria combinada com a normativa internacional limitaria
esta equiparao (j que a Unio continuaria respondendo como uma
espcie de avalista).
Este termo neofederalismo, neofeud alismo foi empregado at
ento, ao pleito municipal por uma participao legitima na elaborao
da poltica externa, pois segundo Mario Tel ( 2001):

N e w s y s te ms o f la w a n d fo r ms o f g o v e r n a n c e , w h ic h
g lo b a l iz a tio n i ts e l f d o e s n o t p r o v i d e , a r e d e ma n d e d . R e g i o n a l
g o v e r n a n c e is o ft e n p o l it ic a l ly s tr e n g t h e n e d a n d l e g i ti m a t e d ,
a s a c o m p le m e n ta r y o r s u b s id ia r y le v e l o f n a ti o n a l a n d lo c a l
governance.
 70

Acontece que o cenrio externo enfrenta uma realidade parecida

a das federaes democrticas, ond e novos atores demonstram uma
maior potncia que os originais.
A literatura cientfica nomeou este fenmeno de paradigma do
novo regionalismo, surgindo vria s correntes, dentre ela s convm
destacar: a globalizante e a do novo m edievalismo.
A primeira desfruta de uma viso n eoliberal e cosmopolita da
economia global e por isso mostra-se receptiva participa o de
qualquer unidade ativa no cenrio in ternacional conforme segue nas
palavras de Mario Tel (2001)
:
Tr a n s n a tio n a l c o mp a n ie s , g lo b a l f in a n c ia l ma r k e ts , p r iv a t e
a n d p u b lic c o s mo p o li t a n n e tw o r k s a r e in c r e a s in g ly t a k in g
fu n d a me n t a l d e c is io n s a n d c r e a t in g n e w a u t h o r it ie s . As a
c o n s e q u e n c e , m a n y n a tio n a l g o v e r n me n t s o n ly h a v e t o
c h o o s e w h e t h e r t o a d j u s t , o r n o t, to th e c o n s tr a i n ts o f th e
g lo b a l iz e d e c o n o my .

Nesta, a rede transnacional guiada por decises dos nveis de

poder mais alto sem muita preocupao com a fonte dessa autoridade
(se formal, informal, institu cional, n o institucional, estatal ou no
estatal).
Este pensamento confronta-se com a acepo clssica de
soberania (como j analisado no tpico 2 desta pesquisa). A dimenso
dos arranjos regionais aps a globa lizao tornaram-se maiores, mais
fortes e extremamente flexveis. Isso se deu, para no tornar a
globalizao uma retrica ideolgica. Portanto esta corrente admite a
contribuio das polt icas globais, nacionais e regionais, ou seja,
novamente nas palavras de Tel (2001):

W h e n n a t io n a l a u th o r i ti e s a r e o v e r c o m mi t e d , n e w r e g i o n a l
o n e s in te r v e n e a s ma n a g e r s o f t h e g lo b a liz a ti o n p r o c e s s .
Ev e r y w h e r e i n t h e w o r l d , r e g io n a l a g r e e m e n t s a r e a b o u t to b e
fo u n d e d a n d r e in fo r c e d b y s ta te d e c is io n s . T h e e m e r g in g
e c o n o m ic a n d p o li t ic a l g e o g r a p h y is r e g i o n a l r a th e r t h a n
g lo b a l .

A participao desses novos atores passa a ser reconhecida,

porm o debate atual se faz quanto forma de consolidao e
 71

profundidade desses projetos regionais. neste contexto que se teme

o retorno do feudalismo, pois somente com um sistema jurdico rigoroso
que controle e limite a potncia desses novos atores internacionais
que eles seriam impedidos de tolh er a soberania estatal. Assim,
defende Marcelo de Almeida Medeiros (VIGEVANI, 2004 apud)

N a v e r d a d e , a tr a n s mu ta o d a c o n c e p o d e fr o n t e ir a te m
in s t a u r a d o n o v o s p a r a d ig ma s d e a n l is e , q u e p r o c u r a m
d e s lo c a r o e p ic e n tr o p o l tic o p a r a a l m e a q u m d o
Es ta d o - N a o . A is b a r a p o l t ic a d e o u tr o r a a s s u me u m a
fe i o q u e m a r c a d a p o r u m a a l ta p o r o s id a d e e q u e e s ti m u la
o s ma is d iv e r s o s flu x o s , p r ic ip a l me n t e o s d e c a r te r
me r c a n ti l. D e s p o n t a , a s s i m , o q u e a l g u n s a u to r e s te m
c h a ma d o d e N e w Me d ie v a lis m , n u ma r e fe r e n c ia a o t e c i d o
c o m p le x o d e l e a l d a d e s e x is te n t e s d u r a n te o p e r o d o fe u d a l.

Neste mesmo contexto, surge o paradigma medievalist a

questionador de onde a soberania deve ser alocada (fator no to
relevante para o paradigma da globalizao). Esta corrente surge como
conseqncia do multilevel global syst em of authority em que os atores
originais de poltica externa, quais sejam, os Estados soberanos
passam a se relacionar com outras ent idades, tal como, municpios .
O novo medievalismo entende o no vo transnacionalismo com o
embate entre a soberania territorial (poder poltico) e a funcional, mas
no territorial.
Como este cenrio transnacional globalizado ainda no se
consolidou estamos diante do chamado O.P.N.I. (Objeto Polt ico N o
Identificado), pois atravs de teorias (ex. paradigma do novo
regionalismo e suas duas vertentes globalizante e neomedieval)
busca-se redefinir conceitos como soberania (captulo 2 desta
dissertao) e federalismo (neste cap tulo), principalmente a partir d a
presso dos governos subnacionais po r uma maior visibilidade.

3.2.2 Paradiplomacia municipal: a Rede Mercocidades

Apesar do tema desta d issertao ser: a federalizao d a

poltica externa desenvolvida atrav s da atribuio de competncia
internacional aos governos subnacionais municipais, poder-se-ia
 72

modific-lo para um outro mais facilm ente realizvel e de terminologia

mais coloquial: o pleito municipal pa ra a sua incluso na elaborao
censitria da poltica e xterna.
O secretrio das re laes internac io nais do municp io de So
Paulo, Jakobsen (2004), argumenta que:

O d e b a t e in te r n o s o b r e a p o l tic a e x t e r n a d e u m p a s , n o
p o d e s e r d e r e s p o n s a b il id a d e a p e n a s d o p o d e r e x e c u t iv o d o s
e s ta d o s n a c io n a is < . .. > Vis o p a r e c i d a c o m a ju s ti fic a t iv a d o
v o to c e n s i t r i o n o Br a s il d o s c . XI X , o n d e a p e n a s o s h o me n s
b r a n c o s in s tr u d o s e c o m r e c u r s o s t in h a m d i r e i to a e x e r c - l o ,
p o is s o me n t e e s te s a d je tiv o s r e u n ia m a s fa c u ld a d e s
n e c e s s r ia s p a r a o e x e r c c io d a p o l tic a .

Os municpios no intentam substituir o papel do Estado Nacional

no plano externo. Por sua vez, clama m, em nome do devido exerccio
da democracia, por participar da discusso material dessa s decise s
internacionais. No se trata de um pensamento de rebeldia, muito
menos revolucionrio, mas frente os efeitos excludentes da
globalizao (liberalizao do comrcio, investimentos, avano da
tecnologia, maior fa cilidade de co municao) os paise s se vem
jungidos a adaptar sua leg islao n acional (mesmo que debilitand o
seus instrumentos de polticas macroeconmicas).
Diante disso, as cidades assumem um papel de protagonistas nas
relaes internacionais. No significa dizer que um poder municipal
poder falar em nome do povo de um pas, mas que ele tem condies
de fazer bem mais pela nao (isso inclui os habitantes de seu
municpio) do que simplesmente estabelecer Acordos de Irmanamento.
So exemplos de aes municipais de alcance internacional:

Ar tic u la o p o l tic a d e in c lu s o s o c i a l in te r n a c io n a l , ta n t o s o b a
tic a d o in te r c a m b io t c n ic o q u a n t o d a b u s c a d e r e c u r s o s e
p r o g r a m a s p a r a c o mb a t - la a n v e l l o c a l . A e la b o r a o d e v is e s
c o m u n s d o s a d min is tr a d o r e s mu n ic ip a is e lo c a is , a s fo r ma s
id e a is d e d e s e n v o lv im e n to e c o n m ic o e s o c ia l a d q u ir e m u m a
im p o r t n c ia f u n d a me n ta l para in fl u e n c i a r as in s ti tu i e s
in t e r n a c io n a is q u e o p e r a m a s p o l tic a s d e a ju s te e s tr u tu r a l e a
busca de rec urso para i mp l e me n ta r aes c o n c r e ta s ,
c o m p le m e n ta a e s tr a t g ia . ( J A KO B S EN , 2 0 0 4 ) .
 73

A integrao regional no mundo no um fenmeno recente, mas

a forma e a intensidade da integrao via globalizao que torna esta
fenmeno peculiar. Da mesma mane ira, os grupamentos de cidades
foram registrados nos pases industrializados desde o incio do sculo
XX.
A inovao se d quanto forma de gesto pblica que passa a
contar com os governos subnacionais como mecanismo estratgico de
insero internacional. Assim, nas palavras de Karina L. P. Mariano e
Marcelo P. Mariano 21: medida que os Estados-Nao tornam-se mais
permeveis s interaes transnacionais, outras instancias
governamentais acabam assumindo novas posturas e papis.
Apesar de estratgicos precisam da soberania do poder central,
j que as relaes entre os governos subnacionais nem sempre s o
harmoniosas (geralmente especulativa s e predatrias, pois, au sente o
pensamento de unio ind issolve l est atal, buscam suas necessidades
de forma individual). E por isso, o movimento paradiplomtico pode
classificado nas pa lavras de Eduar do Kugelmas e Marcello Simo
Branco 22 de: centrpeto ou centrfugo.
A reteno do poder no governo central atribuindo de uma forma
regulada e controlada autonomias s unidades nacionais, aproxima os
municpios do poder central. Trata-se do movimento paradiplomtico
centrpeto.
J o movimento que se afasta do centro, onde as unidades
subnacionais buscam maior autonomia para seus prprios interesses
(tambm parte do interesse nacion al) chamada de movimento
paradiplomtico centrfugo.
Na seara interna do Mercosul os municpios no participam da
negociaes diretamente, mas busca ndo fortalecer a democracia e a
descentralizao foi const ituda a REMI (Reunio Especializada de
Municpios e Intendncias) e o Frum Consultivo Econmico e Soc ial
(FCES). O primeiro se trata de um espao de expresso dos governos

21
WANDERLEY, Luiz Eduardo e Tullo Vigevani. Governos subnacionais e sociedade civil: integrao
regional e Mercosul. So Paulo: EDUC; Fundao Editora da Unesp, 2005.
22
________Op. Cit.
 74

locais, mas que por no terem ef eitos vin culantes ao Trado de

Assuno tem sua ef iccia ba stante questionada, e o segundo, at
ento se apresenta como um mero espao de discusses.
Apesar do aparelhamento institu cional (REMI e FCES) os
municpios brasileiros passam a se reunir e lutar por uma
paradiplomacia centrfuga, de maior participao e visibilidade no
Mercosul. J que, segundo Marcelo Passini Mariano e Maria Ins
Barreto 23:
p o s s v e l a fir ma r q u e a c r is e d o Me r c o s u l p o d e s e r
e x p l ic a d a , e m a lg u m a m e d id a , p e la i n c a p a c id a d e d o b lo c o
a d min is t r a r a q u e s t o s u b n a c i o n a l e d e , p e lo m e n o s e m
c e r to s a s p e c t o s , a b d ic a r d e s e u fo r m a t o in te r g o v e r n a me n ta l
e m p r o l d e a lg u ma p e r s p e c tiv a d e a tu a o s u p r a n a c io n a l. Se
o o b je t iv o f o r a lc a n a r u ma i n t e g r a o d e fa t o , h a v e r ia a
p o s s ib il id a d e d e a v a n a r p a r a a l m d e u ma u n i o a d u a n e ir a
im p e r fe it a . A d e ma is , a a u s n c ia d e a tu a o in t e r n a c io n a l p o r
p a r t e d e m u i to s e s ta d o s s u b n a c io n a is in te g r a n te s d o
Me r c o s u l t a mb m u m fa t o r e x p l ic a tiv o d a e s ta g n a o d o
mo d e l o d e n e g o c ia o a d o ta d o a t o mo me n t o .
quando Stuart (2004) ressalta o co nceito moderno do princpio
da subsidiariedade como uma forma de repartio de atribuies ou
competncias entre diversos mbitos, inclusive o munic ipal.
Enquanto a previso legal da const ituio de cada pas em relao
ampliao da autonomia dos municpios em matria internacional
no acontece, institucionalizou-se a Rede Mercocidade que segundo
Maria Del Huerto Romero 24 trata-se de:
E m e s t e s e n t id o , e l h i to fu n d a c io n a l l o c o n s ti tu y e l
Se m in r io Mercos ur: O p ic io n e s y D e s a fi o s para ls
C iu d a d e s , r e a liz a n d o e l 7 d e m a r z o d 1 9 9 5 , e n As u n c i n ,
Pa r a g u a y , y p r o m o v id o p o r e s ta c iu d a d . El r e s u l ta d o d e e s ta
r e u n i n f u e e x p r e s a d o e m l a D e c la r a c i n d e As u n c i n ,
fir ma d a p o r l o s Alc a ld e s d e As u n c i n y Mo n t iv i d e o , y
r e p r e s e n t a n te s d e Br a s li a , R io d e J a n e ir o , Bu e n o s Air e s Y
Sa n t ia g o d e C h il e . E n d ic h a D e c la r a c i n s e p la n t e l a
n e c e s i d a d d e c e r a c i n d e u ma R e d d e C iu d a d e s d e lo s p a s e s
q u e c o m p o n e n e l M e r c o s u r ( in c lu y e n d o n o s o lo a lo s p le n o s
Ar g e n tin a , Br a s i l, U r u g u a y y P a r a g u a y s in o ta mb i n lo s
e n t o n c e s p o te n c ia le s a s s o c i a d o s C h ile y Bo l v ia ) p a r a
o to r g a r a l s autoridades m u n ic i p a le s e le g i d a s
d e mo c r tic a me n te l a p o s i b il id a d d e p a r tic ip a r d e l a s
d e c is io n e s p a r a la in te g r a c i n r e g i o n a l e m te m a s d e s u s
c o m p e t n c ia s . Se o t o r g a a l a c iu d a d d e As u n c i n la
r e s p o n s a b i li d a d d e o r g a n iz a r l a Pr i me ir a C u mb r e d e l a R e d y
c o n s t i tu ir s e e m s u p r i me r a Se c r e ta r a E je c u ti v a .

23
Vigevani, Tullo. A dimenso subnacional e as relacoes internacionais. So Paulo: EDUC; Fundao
Editora da UNESP, 2004.
24
_______Op. Cit.
 75

Inicialmente a estrutura organizacional do Mercosul no reconhecia

oficialmente o papel dos municpios, estados, provncias e
departamentos dos pases-membros. Somente a partir da
implementao da REMI Reunio Es pecializada de Municpios (2000)
e do Foro consultivo de Municpios, Estados Federados, Provn cias e
Departamentos (deciso 41/04 do Conselho Mercado Comum) que
institucionalmente o Mercosul comeou a desferir ateno aos
governos subnacionais.
Por no atender s demandas polt icas e de partic ipao dos
governos locais e principalmente por no ter dado s cidades
tratamento temtico, surge a Rede Mercocidades. Embora no faa
parte da estrutura mercosulina funcio na como um frum de articulao
poltica e troca de experincia s de temas urbanos.
As diferenas entre os Estados-membros do Mercosul so muitas.
A concentrao das iniciativas poltic as internacional bipolarizadas
entre o Brasil e a Argent ina. Alm dis so, apesar de federalistas e dito
descentralizados, ambos centralizam o processo de elaborao da
poltica externa no Execut ivo Feder al, no permitindo atender com
eficincia as demandas populares (o povo vive nos municpios que
onde as necessidade s internas e ext ernas esto). As sim, pelo menos
no que tange a poltica internacion al do Mercosul, permite-se uma
viso otimista frente a uma maior participao desses atores
subnacionais.
Um otimismo relativo, pois, e specificamente o Brasil objeto de
estudo desta pesquisa, apresenta elevadas assimetrias scio-
economicas, fsica-estruturais, de pr oduo, divergncia de objetivos
entre as unidades federadas e principalmente desateno aos
compromissos assumidos, dentro do seu prprio territrio nacional.
Isto acontece no apenas pelas dimenses continentais brasileiras,
mas pela ausncia de uma poltica macroeconmica de
desenvolvimento envolvendo todas a s circunstancias heterogneas dos
seus estados-federados, municpios e distrito federal.
 76

Destacam-se abaixo, dois casos que comprovam ser o Brasil uma

federao dita descentralizada, mas ainda maculada por resqucios da
centralizao do perodo autoritrio.
No que tange o Mercosul, esta federao busca, atravs da
paradiplomacia municipal (em especial da rede mercocidades), uma
melhor integrao. Para demonstrar a conquista da atuao de
governos subnacionais no cenrio int ernacional mercosulino, toma-se
como exemplo a prefeitura de Santo Andr (SP), municpio
extremamente ativo internacionalment e.
O outro exemplo, mostra que este esprito de integrao regional
no Brasil a inda no alcanou, de for ma homognea, todo o territrio
nacional. Por isso municpios afastados das reas contguas do
Mercosul, apesar de terem potencialidades s vezes maiores que
certos governos subnacionais do sul e sudeste, enfrentam ainda o
obstculo geo-poltico interno, como exemplo se traz a prefeitura de
Ipojuca (PE).

4 A FEDERALIZAO DA POLTICA EXTERNA ATRAVS DA

ATRIBUIO DE COMPET NCI A INT ERNACIONAL AO S GOVERNOS
SUBNACIONAIS MUNICIPAIS

It is r e a l ly fr u i tl e s s to d e b a te w h e th e r d o me s tic p o li t ic s r e a l ly
d e t e r min e in te r n a tio n a l r e la ti o n s , o r th e r e v e r s e . Th e a n s w e r
is c le a r ly B o t h , s o me ti m e s . T h e mo r e i n t e r e s t in g q u e s t io n s
25
are When? and How?.

Tendo em vista o supracitado, aps a comprovao terica de que

tanto o conceito de soberania quanto de federao precisam ser
reestruturados em virtude da integrao explcita da poltica interna
com a externa em prol da consolid ao da democracia brasile ira.
Mostra-se inquestionvel nas palavras de Putnam, o e lo existente entre
as polticas domsticas e as relaes internacionais, porm o
inquietante demonstrar como e quando elas se interligam.

25
_______Op. Cit.
 77

Nesses moldes, segue a apreciao e mprica de dois casos reais

que demonstram o movimento paradiplomtico no Brasil. O prime iro
total e instituc ionalmente materializa do como municpio plenamente
integrado poltica internacional; j o segundo, pelas razes
oportunamente apresentadas, encontra-se precisamente na fase de
elaborao deste How?, destacado p or Putnam em sua obra.
Busca-se atravs desta comparao emprica destacar todas as
variveis (independentes, dependentes e interveniente s) responsveis
pela ascenso ou no do moviment o paradiplomtico municipal no
Brasil. Utilizando a teoria do No vo Institucionalimo convm destacar a s
variveis a serem analisadas:

Variveis Geogrficas Formais

Es tt ic as St ru c tur a l D i m ens o te rr ito ri al d o Or g an iza o do

Ap pr o ac h 26 c ont in e nte br as i le ir o; Es ta d o F e de ra o;

Pos i o i nt er n a
(n ac i on al ) estr at g ic a R e pa rti o d e p o de r
do m u nic pi o p ar a o ent re as d ife re nt es
pr oc e s so i nte gr a o es fe ras d e g ove rn o
do M e rcos ul. So b er an ia
Aut o no m i as;

R e gi m e P olti c o
D e m oc r ac ia.

D in m ic a V ol unt ar is t D es env olv i m e nto Ins e r o I nte rn ac i o na l;

Ap pr o ac h 27 re gi on al. Es tr utu ra ec on m ica.

26
MAHONEY, James; SNYDER, Richard. Rethinking agency and structure in the study of regime
change. Studies in Comparative International Development, vol. 34, no. 2, pp. 3-32. 168, 1999.
27
Idem.
 78

4.1 A competncia internacional do municpio de Santo Andr (SP)

no mbito do Mercosul

E m a l g u n s p a s e s e m q u e o g o v e r n o n a c i o n a l n o c o n s e g u e
e q u a c io n a r o s i n t e r e s s e s d a s c o mu n id a d e s s u b n a c io n a is , e
p a r t ic u la r me n t e quando ess as c o m u n id a d e s e s t o
c o n c e n tr a d a s e m d e t e r min a d a s p r o v n c i a s o u lo c a lid a d e s , o s
g o v e r n o s p r o v in c ia is o u lo c a is n o s a tu a m c o m o e n t id a d e s
d e d e fe s a d o s d ir e it o s h u ma n o s e c u l tu r a is d a s c o m u n id a d e s
p r e ju d ic a d a s , ma s t a mb m , e c a d a v e z m a is , a g e m c o mo s e u s
a g e n te s n o me r c a d o mu n d ia l , n e g o c i a n d o a c o r d o s d e
c o m r c io e de i n v e s ti m e n to s com as s u b u n id a d e s
g o v e r n a me n ta is correspondentes em o u tr o s p a s e s .
( M AH O N E Y , 1 9 9 9 )

A rede Mercocidades conta hoje com 161 Cidades-membro no

total e engloba os pases do Mercosul: Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai, certamente em breve a Vene zuela (membro de ingresso mais
recente) e pases associados Bolvia , Chile e Peru.
O municpio de Santo Andr foi aceito como membro pleno em
setembro de 1997. Em seu ingresso defendia ampliar parcerias com os
municpios da regio, proporcion ar intercmbios e acumular
experincias onde o objetivo maior o desenvolvimento coordenado de
aes integradas na formulao de polticas municipais no mbito do
Mercosul.
Em 2005 (com gesto at o final de 2006) a Prefeitura de Santo
Andr assume a Secretaria Executiva da Rede Mercocidades e esta
definiu como tema central para seus trabalhos o DESENVOL VIMENT O
LOCAL (cultural, econmica, social, a mbiental e poltica).
Ela continua defendendo o s ideais da rede de democratizao da s
relaes internacionais, bem como da incluso dos municp ios na
integrao regional mercosulina e para isso estabeleceu quatro
mecanismos de fortalecer polit icam ente a rede mercocidade. So
eles 28:
I. Uma poltica de integrao da rede mercosul: Sugere medidas
de estreitamento entre governos nacio nais e a insero da Rede
no Mercosul (construindo assim um novo pacto de integrao do

28
Plano de Trabalho da Secretaria Executiva da Rede Mercocidades . Anexo II.
 79

organismo). Para isso props prosse guir com as articulaes

junto aos governos nacionais e demais rgos do Mercosul,
assumir papel de protagonista no Comit de Municpios e criar
uma agenda de insero das cidades e incluso social e
econmica no processo de integrao;
II. Uma poltica ativa de comunicao e divulgao da Rede entre
as cidades para que de uma forma organizada mobilizem aes
e parcerias com os demais atores. Assim objetiva em parceria
com a Secretaria Tcnica Permanente ampliar o d ilogo
institucional e socia l atravs do port al da Rede Mercocidades
(http://www.mercociudades.org), publicar duas edies da
revista DI LOGO, apresentar a rede mercocidades em eventos
de relaes internacionais, produzir um banco de dados da
Rede, visando uma maior integrao e ntre as cidades membros;
III. Promoo da integrao regional do mercosul: Principalmente
em relao aos go vernos loca is. Co m isso visa desen volver
convnio com a Rede de Autoridades para a Gesto Ambiental
nas Cidades da Amrica Lat ina e Caribe, do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), elaborar
estratgias de trabalho com a rede Andina de Cidades, dar
continuidade aos convnios firmados pela Rede Mercocidades
(ex. Associao de Universidades do Grupo Montevidu
AUGM), estudar novos acordos e con vnios internacionais que
colaborem para o desenvolvimento das cidades (participao no
seminrio do banco interamerican o de desenvolvimento),
promover a integrao entre pblico-privado com abertura
sociedade civil (finalizar e apresentar a primeira etapa da
pesquisa da cadeia produtiva do setor plstico, em parceria com
a Fundao Friedrich Ebert e Unicamp), estimular projetos de
desenvolvimento lo cal (partic ipao d o World Urban Frum em
Vancuouver, Canad e construir u m banco de dados com
informaes scio-econmicas das Mercosciades em parceria
com o IMA - Instituto Mercadolgico d as Amricas;
 80

IV. Garantia do bom funcionamento da rede mercocidades

resguardando a participao ativa das Unidades Temticas
(UTs), encorajando o ingresso de membros e incentivando a
integrao de novas cidades, visando uma representao cada
vez mais ampla (organizao de reunies com as cidades
coordenadoras das UTs, com o Conselho da Rede), manter a
contribuio anual das cidades membros e procurar novas
fontes de financiamentos (apoiar a Secretaria Tcnica
Permanente de mercocidades (STPM) na cobrana de
contribuio.

O municpio de Santo Andr situado no estado de So Paulo,

sudeste do Brasil, rea de grande fluxo econmico. tambm local de
maior concentrao no s das polticas internas federais, mas tambm
de execuo de polticas externas, j que ne sta concentra-se o s
estados mais ricos e de melhor infra-e strutura, conforme segue a figura
e indicadores abaixo:

INFRA-ESTRUTURA DO MERCOSUL ESTADO S MAI S RICO S

 81

FONTE: GuiaNet - Guia Internet Brazil (2000) Info: guianet@guianet.com.br

INFRA-ESTRUTURA DO MERCOSUL INDICADORES ECONMICOS

 82

Produto Interno Bruto (PIB)

Periodicidade:Anual - Unidade: R$ de 2000(Mil)

Regies 1999 2000 2001 2002 2003

CO - Regio Centro-
68.025.564,35 76.541.951,47 80.311.877,96 84.656.871,94 85.358.172,87
oeste

N - Regio Norte 46.936.978,06 50.649.598,28 53.076.456,65 57.271.511,90 56.896.570,41

NE - Regio Nordeste 138.343.411,55 144.134.602,57 146.406.997,01 153.708.296,08 157.676.689,18

S - Regio Sul 187.303.519,45 193.534.259,51 198.609.708,39 200.847.376,83 212.529.802,03

SE - Regio Sudeste 614.629.574,81 636.394.495,36 637.304.928,81 640.721.448,71 630.950.064,95

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

Apesar da estatstica do IBGE mais atualizada se reportar ao ano de 2003, a

economia brasileira pouco oscilou at ento, ou seja, por maiores variaes que
estes ndices tenham tido nesses ltimos trs anos, as regies de concentrao dos
maiores e piores produtos interno bruto continuam as mesmas. O que implica, de
acordo com a tabela acima, uma desproporcional concentrao econmica nos
eixos sul e sudeste. Preterindo as demais regies, demonstra-se o choque dos
ideais democrticos com a forma federalista de estado brasileiro.
No que tange as polticas internacionais h um coeficiente de mesmo efeito:

Exportaes Brasileiras por municpio

Periodicidade: Anual - Unidade: US$ FOB(Mil)

Regies 2003 2004

CO - Regio Centro-oeste 2.029.206.080 3.210.817.127

N - Regio Norte 4.065.212.911 5.138.977.174

NE - Regio Nordeste 5.958.879.794 7.857.306.190

S - Regio Sul 18.538.610.616 24.489.420.185

SE - Regio Sudeste 42.336.448.592 55.484.057.613

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior MDIC/Secex.

 83

Assim, percebe-se que inicialmente por questes geogrficas

Santo Andr pode se considera r um municpio propc io ao
desenvolvimento de uma atividade paradiplomtica. Muito embora esta
s se confirme se aliada vontade po ltica de realiz-la.
Inicialmente, pelo fato do municpio possuir uma Secretaria de
Desenvolvimento e Ao Regional com um departamento especfico
para Relaes Internac ionais j se percebe sua predispo sio
insero no plano internacional e culmina pela materializao da
vontade municipal de fazer tambm poltica externa no momento em
que aceita capitanear a Secretaria Exe cutiva da Rede Mercocidades.
Este caso fora selecionado como um dos municpios brasileiro s
de real e institucional a o paradiplomtica, pois todas as varive is
conspiraram para que o mesmo fosse considerado unidade ativa deste
processo.
Stephen Van Evera (1999), criou um diagrama de setas visando
descrever e explicar as causas e efeit os de um certo fenmeno social.
Assim, de acordo com o arrow-diagram de Evera, pode-se conectar as
causas e hipteses da paradiplomacia ter ascendido em Santo Andr
(SP), da seguinte forma:

DIAGRAMA
I- Numa perspectiva formal te mos:

Democracia = A
Federao = B
Descentralizao = C
Paradiplomacia = D

A B C D
X X
A A
X
B

Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w - d ia g r a m fo r ma l d e Sa n to An d r :
D e m o c r a c ia i mp lic a F e d e r a o ; F e d e r a o D e m o c r tic a i mp lic a D e s c e n tr a l iz a o ;
D e m o c r a c ia F e d e r a d a e D e s c e n tr a liz a d a im p l ic a p a r a d i p lo m a c ia .
 84

Como j foi dis cutido nos cap tulos an teriores, no existe um blu e
print, ou seja, uma frma para o processo de integrao regional. Logo,
o diagrama acima se mostra aplicvel apenas no ponto de vista
normativo. Nada garante que uma democracia federada e dita
descentralizada permita a atuao de outros atores no cenrio
internacional que no o govern o central. Existem variveis
independentes, dependentes e intervenientes que podem alterar toda a
sistemtica de um mesmo fenmeno.
exatamente isso que se quer demon strar com esta pesquisa, ou
seja, por que o Brasil, um pas democrtico, federalista e dit o
descentralizado, no favorece a paradiplomacia municipal em toda a
sua amplitude poltica e regiona l (continental).
No caso de Santo Andr (SP) ap resentam-se as seguintes
variveis:
Dimenso territorial do continente bras ileiro (DV) = a
Posio interna (nacional) estratgica do municpio para o
processo de integrao do Mercosul (DV)= b
Desenvolvimento regional (Int. V) = c
Organizao do Estado Federao (CV) = d
Repartio de poder entre as diferentes esferas de governo:
Soberania e Autonomias (CV) ou (IV) = e
Regime Poltico Democracia (I V)= F
Insero Internacional (DV) = g
Estrutura econmica (DV)= h

Estas podem ser dispostas no seguint e arrow diagram:

F abdghE
X
C

Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w d ia g r a m d a p a r a d i p lo ma c ia d e S a n to An d r ( S P) :
a) Ap e s a r da d i me n s o c o n t in e n t a l do t e r r i t r io b r a s ile ir o , esta pode ser
c o n s id e r a d a u ma v a r i v e l d e p e n d e n t e ( D V ) . Pa r a e s t e c a s o fa v o r e c e u a a t u a o d e
Sa n t o An d r n o p r o c e s s o in te g r a tiv o d o Me r c o s u l e m fu n o d a s r e a s d e m a io r
c o la b o r a o a o p r o c e s s o d e i n te g r a o m e r c o s u l in a c o n c e n tr a r e m- s e n o s u l e
 85

s u d e s te ( ma is r ic a s e ma is p r x i ma s d a z o n a d e c o n t g u a d e e s t a d o s - fe d e r a d o s d o
Me r c o s u l) ;
b ) A l m d a p o s i o g e o g r f ic a p r iv i le g ia d a d e s te mu n ic p io p a r a a s a e s d o
me r c o s u l , s u a l o c a liz a o p o d e s e r c o n s id e r a d a e s tr a t g ic a ( v a r i v e l d e p e n d e n t e -
D V) p o r s e r u ma d a s p r in c ip a is c id a d e s d e u m d o s e s ta d o s - fe d e r a d o s ma is
d e s e n v o lv id o s e c o n o m ic a me n t e n o Br a s i l ;
c ) O d e s e n v o lv i me n t o r e g io n a l p o d e s e r c o n s id e r a d o u m a v a r i v e l in te r v e n i e n te
( In t V) , p o is c o mo e le v e m c r e s c e n d o n o mu n ic p i o ( o b s e r v a r c o m p a r a o f e i ta n a
ta b e l a a b a ix o ) te mo s a in g e r n c i a d e u m fa t o r q u e in e v i ta v e l me n te d e m a n d a r d a s
u n id a d e s p a r a d ip lo m tic a s m u n ic ip a is a lg u m a ma n i fe s ta o .

Santo Andr SP
Produto Interno Bruto 2000-2001
Valor adicionado na agropecuria 2001 158 Mil
Reais
Valor adicionado na Industria 2001 3.358.513 Mil
Reais
Valor adicionado no Servio 2001 3.190.743 Mil
Reais
Dummy 2001 184.992 Mil
Reais
Impostos 2001 1.013.977 Mil
Reais
PIB a Preo de mercado corrente 2001 7.378.398 Mil
Reais
Valor adicionado na agropecuria 2002 163 Mil
Reais
Valor adicionado na Industria 2002 3.491.963 Mil
Reais
Valor adicionado no Servio 2002 3.312.589 Mil
Reais
Dummy 2002 288.076 Mil
Reais
Impostos 2002 1.194.138 Mil
Reais
PIB a Preo de mercado corrente 2002 7.710.778 Mil
Reais
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais

d ) A o r g a n iz a o d o Es t a d o n a fo r ma fe d e r a l is t a d e v e r ia s e r c o n s id e r a d a u ma
v a r i v e l in d e p e n d e n te n o q u e ta n g e a p a r a d ip lo ma c ia , p o r m c o m o n e m to d o
Es ta d o F e d e r a d o d e s c e n tr a l iz a d o e x is te a p o s s i b il id a d e d e c o n c e n tr a o d a s
p o l tic a s p b lic a s n a s m o s d o e n te c e n tr a l , i mp e d in d o a ma n i fe s ta o d e o u tr o s
a to r e s . L o g o , t e m- s e q u e tr a t a r a fo r ma fe d e r a l is t a d e Es ta d o c o m o u m a c o n d it io n
v a r ia b le ( C V) , o u s e j a , v a r i v e l c o n d ic i o n a l . Ex is t ir e s p a o p a r a a p a r d ip lo ma c ia
 86

se fo r d e s e n v o lv i d o um fe d e r a lis mo d e s c o n c e n tr a d o . No caso do Br a s il ,
e s p e c i f ic a me n t e Sa n t o Andr, e s ta c o n d i o passa a ser p a u la ti n a me n t e
c o n q u is t a d a ( le g is l a o mu n ic ip a l e p r e s s o , a tr a v s d a r e d e R e d e Me r c o c id a d e s ,
p o r u ma a lt e r a o c o n s ti tu c io n a l) ;
e ) A r e p a r ti o d e p o d e r e n tr e a s d i fe r e n te s e s fe r a s d e g o v e r n o : S o b e r a n i a e
Au to n o mi a s podem ser c o n s id e r a d a s n e s te d ia g r a ma ta n to u ma v arivel
c o n d ic io n a l ( C V) , o u s e ja , s e o s is te m a ju r d ic o a tr ib u ir a u t o n o m ia a o s mu n ic p i o s
p a r a p a r tic ip a r e m d a p o l tic a e x te r n a h a v e r e s p a o p a r a a p a r a d i p lo ma c ia ; q u a n t o
u m a v a r i v e l in d e p e n d e n te ( I V) , p o is a ma n ife s t a o d e o u tr o s a to r e s s e mo s tr o u
t o n e c e s s r i a a p s a g l o b a liz a o , q u e e le s a t u a m fo r ma l o u in f o r m a l me n t e . No
c a s o d e S a n to An d r , c o mo a c o n s ti tu i o fe d e r a l a in d a n o a m p li o u a c o mp e t n c ia
in t e r n a c io n a l dos mu n ic p io s , e le s exercem p a r a le la me n t e (ex . Rede
Me r c o c id a d e s ) ;
f) A D e m o c r a c i a b r a s il e ir a a p e s a r d e m u i to f r a g i liz a d a i n s t i tu c i o n a l me n te p e r mi t e a
p a r t ic i p a o d o s n o v o s a to r e s n a c io n a l e i n te r n a c i o n a l me n te , e x . o n g s , o c ip s e o
p r p r io mu n ic p i o n a e s f e r a i n t e r n a c io n a l . T r a ta - s e d e u ma v a r i v e l in d e p e n d e n te
( I V) ;
g ) A in s e r o in te r n a c i o n a l n e s te c a s o d e Sa n t o An d r a tu a c o mo u m a v a r i v e l
d e p e n d e n t e ( D V) , p o is e s t c o n d ic io n a d a a v o n ta d e p o l t ic a d o mu n ic p io . C o m o
h o u v e , a tr a v s d a c r ia o d e r g o s n a p r p r ia p r e f e i tu r a e s p e c ia liz a d o s e m
r e la e s in t e r n a c io n a is e c o m o in g r e s s o n a R e d e Me r c o c id a d e s , e s ta fa v o r e c e u a
p a r a d ip lo ma c ia ;
h ) A e s tr u tu r a e c o n m ic a p o d e s e r c l a s s i f ic a d a c o mo u ma v a r i v e l c o n d ic io n a l
( C V) , p o is a t e n d n c i a d e u m g o v e r n o c r ia r u m a l in h a g e m p r p r i a d e p o l tic a s
in t e r n a s e e x te r n a s , ma s o Br a s i l t e m r e g is tr a d o u m c o n t in u s mo p o l tic o , me s mo
quando o governo pass ado para o o p o s i to r . As s i m , essa varivel vem
fa v o r e c e n d o a p a r t ic i p a o d a s u n id a d e s s u b n a c io n a is n o c e n r io in te r n a c io n a l.

Sintetizando o diagrama seria como p ercorrer as causas e efeito s

que levaram a democracia brasileira a abrir espao para o movimento
paradiplomtico:
F E
=
Democracia Paradiplomacia

Tendo em vista o exposto, percebe-se que o municpio de Santo

Andr (SP) um ator paradiplomtico ativo e contribui intensamente
para o processo de integrao do Mercosul.
 87

4.2 As perspectivas internacionais do municpio do Ipojuca (PE)

no que tange sua participao no processo de integrao do
Mercosul

Inicialmente se faz oportuno relembr ar que apesar de ex istir a

Rede Especializada de Municpios e Intendncias do Mercosul - REMI e
o Foro Consultivo de Municp ios, Estados Federados, Provncias e
Departamentos, na Rede Mercocidades que os governos subnacionais
so reconhecidos como atores na construo do Mercosul e no como
meras cidades temticas como prescreve o regimento legal
mercosulino.
Assim, todo municp io dos Estados- membros e associados do
Mercosul que quiser participar do p rocesso de integrao regiona l
estudado nesta dissertao, deve pleitear uma vaga de membro pleno
na Rede Mercocidades. Destaca-se ab aixo a relao des ses municp ios
no que se refere ao Brasil.
Alvorada Fortaleza Paranhos So Caetano do Sul

Araraquara Foz do Iguau Penpolis So Carlos

Bela Vista Goinia Piracicaba So Jos do Rio Preto

Belm Gravata Porto Alegre So Leopoldo

Belo Horizonte Guair Praia Grande So Paulo

Braslia Guarulhos Recife So Vicente

Camaari Jacare Ribeiro Preto Sumar

Campinas Joinville Rio Claro Suzano

Caxias do Sul Juiz de Fora Rio Grande Taboo da Serra

Coronel Sapucaia Londrina Rio de Janeiro Uberlndia

Cuiab Maca Salvador Varza Paulista

Curitiba Mau Santa Mara Viamo

Diadema Maring Santo Andr Vitria

Esteio Mossor Santos Vitria da Conquista

So Bernardo do
Florianpolis Niteri
Campo

FONTE: http://www.mercociudades.org
 88

Existem hoje no Brasil vinte e sete unidades federadas e 5.507

municpios de acordo com o censo de 2000 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica 29.
Convm ser redundante para ser enft ico - cinco mil quinhentos e
sete municpios brasileiros - de onde apenas quatro nordestinos,
Fortaleza, Mossor, Recife e Salvador, fazem parte da rede
mercocidades.
Ora, vive-se no Brasil sob os auspcios de um regime democrtico
e, apesar de no se ter mais a idia romntica de Democracia, ela tem
por compromisso poltico que refletir a soberania popular atravs da
fiel representao do interesse nacio nal. Convm comparar o grfico
abaixo com o do Produto Interno Bruto (pgina 101) e concluir que
enquanto o PIB se concentra no sul e sudeste, a maior parte da
populao est nas regies norte e nordeste. Por conseguinte ,
integrao poltica e econmica, se faz imprescind vel, assim como
todos os mecanismos favorveis a esta dinmica, tal qual a
paradiplomacia.

rea Geogrfica publicada nos Censos30

Periodicidade: Decenal
Unidade: Km2

Regies 1985 1991 1995 1998 2000

CO - Regio Centro-
1.592.071,00 1.612.077,20 1.593.172,00 1.612.077,20 1.606.445,80
oeste

N - Regio Norte 3.838.607,00 3.869.637,90 3.757.485,00 3.869.637,90 3.852.968,00

NE - Regio Nordeste 1.539.657,00 1.558.200,40 1.552.552,00 1.558.200,40 1.550.939,70

S - Regio Sul 562.071,00 564.305,90 562.459,00 564.305,90 563.404,20

SE - Regio Sudeste 918.808,00 927.286,20 923.394,00 927.286,20 924.573,90

Fonte: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA Censo Demogrfico

Comentrio: As reas geogrficas podem mudar por rediviso de municpios ou por mudana nos
mtodos de mensuraes. O universo de municpios da tabela definido pelo IBGE no levantamento
censitrio e no necessariamente coincide com o oficialmente existente ou instalado na data de
referncia.

29
www.ibge.gov.br
30
www.ipeadata.gov.br
 89

Antes bastava a sada do territrio fsico ptrio para se iniciar

uma relao internacional. A partir d a Rede Mercocidades ela pode ir
diretamente a qualquer municpio e l se estabelecer. Esta inic iativa
pode ser considerada os primeiros pas sos de uma cooperao poltica.
A maioria das cidades brasile iras desenvolve, principalmente n o
que tange a capta o de recursos no exterior para suprir as carncia s
nacionais, um t ipo de rela o internac ional, mas nem sempre de forma
integrada com demais governos subnacionais e o nacional.
O Estado Bras ileiro prev o acesso ao Ministrio das Rela es
Exteriores, muito embora exija tramite s formais e burocrticos para que
um municpio se ja ouvido nacional e internacionalmente em matria de
poltica externa.
O canal de interlo cuo entre o Ministrio das Relae s
Exteriores e os municpios pode se iniciar pela Assessoria de Relae s
Corporativas (instncia de encaminha mento de questes internaciona is,
mas sem poder de deciso). Alm desta, o MRE regionalizou, frente as
vicissitudes trazida pela globaliza o, o acesso criando escritrios
regionais de representao do ministrio da relaes exteriores,
chefiado no nordeste pela diplomata Mariane Bravo Leite. Assim, o
municpio diretamente ou atravs da Frente Nacional de Prefeitos,
Confederao Nacional de Municpios e Associao Brasileira de
Municpios podem ple itear a implem entao de determinada poltica
pblica.
Apesar da possibilidade estatal (atravs desses dos escritrio s
regionais do MRE) e da existncia da Rede Mercocidades desde 1995,
muito baixo o ndice de municpios nordestinos reconhecidos como
membros plenos da Rede e/ou atuantes no cenrio internacional.
Ora, se a paradiplomacia visa contrib uir com a maior integrao
do Mercosul porque no d isponib ilizar mecanismos estatais de
divulgao da Rede Mercocidades e/ ou instituciona liz-la de um vez
por todas como um rgo integrante do aparelho mercosulino.
Assim, municpios como o de Ipojuca em Pernambuco, cujo
potencial econmico est em ascenso sentiria mais interesse em
participar do processo de integra o regional do Mercosul, via as
 90

Mercocidades (particularmente em f ace instalao do Estaleiro

Atlntico Sul e da Ref inaria (Petrobrs e PDVSA).
Atualmente convm asso ciar Ipojuca a um municpio porturio e
turstico de visibilidade internacional. Situado no extremo sul da Regio
Metropolitana do Rec ife (50 km da capital do estado e
aproximadamente 40 km do aeroporto internacional) tem interligao de
rodovias estaduais com as principais rodovias federais 31 e, em projeto,
uma ligao da malha ferroviria EF-101 com a transnordestina,
importante para o escoamento da produo e recebimento de matria
prima. Assim, essa conexo terrestre atua tambm como um
instrumento facilitador para a in tegrao regional nacional e
internacional.
Percebe uma mdia g lobal de R$ 14. 000.000,00/ms (incluindo a
sua prpria e repasses) sendo por isso considerado a segunda maior
receita pblica do Estado de Pernamb uco 32. Principalmente por que sua
rea geogrfica concentra alm do distrito sede, os povoados de
Camela, Nossa Senhora do , Porto d e Galinhas, Praia de Touquinho e
Suape. Dentre essas convm destacar pela grande visibilidade
internacional a praia de Porto de Galin has e Suape.
A primeira reconhecida mundia lmente como uma das praia s
mais belas do Brasil (carto postal do pas). Alm disso, conta com
uma infra-estrutura hoteleira que supera a capital em nmeros de
leitos 33, desenvolvendo relaes interna cionais voltadas ao tur ismo.
J a segunda, Suape, em virtude do Porto Martimo, concentrou
um dos maiores plos industriais de Pernambuco. Caminha para ser o
maior do Estado a partir da implementao de dois projetos: O
Estaleiro At lntico Sul e a Refinaria de Petrleo (parceria Petrobrs -
Brasil e PDVSA Venezuela).
Apesar de todo este desenvolvimento industrial e turstico ,
Ipojuca historicamente permanece tambm como uma regio de

31
Sentido norte/sul: atravs da Rod. PE 60 e 42 com a BR 101 (via municpio do Cabo de Santo
Agostinho) e sentido leste/oeste: interligao com a BR 232 atravs da PE 42 e 45 (via municpio de
Escada e Vitria de Santo Anto).
32
Dados divulgados pela Secretaria de Governo do Municpio de Ipojuca.
33
Dados da Secretaria de Governo de Ipojuca-PE, IBGE e site do governo do Estado de
Pernambuco.
 91

explorao da cana de acar (antiga atividade princ ipal). So no total

duas usinas e setenta e dois engenhos de cana.
Numa seqncia gradual pode-se afirmar que da poca d o
convento de Santo Cristo de Ipojuca at ento, as atividades
econmicas do municpio foram se acumulando da seguinte forma:
cana, turismo e indstria.
A escolha deste municpio para aferir o grau de paradiplomacia s e
deu por razes avessas as elencadas no captulo anterior sobre Santo
Andr. Enquanto Santo Andr apresentou inmeras variveis que lhe
confirmou como unidade e xtremamente ativa dentro do processo de
integrao do Mercosul, Ipojuca, apresenta as mesmas como
obstculos ao exerccio da paradip lomacia.
Inicialmente, sele cionou-se em f uno do seu potencia l
econmico concentrar-se numa z ona porturia consolidada e
extremamente ativa, o que facilitaria a integrao mercosulina.
Em seguida, pelo fato da Venezuela, desde de julho de 2006, ter
ingressado no Mercosul e concomitantemente estar desde 2005 em
negociao com o Brasil, Pernambuco e especificamente com o
municpio de Ipojuca, para a instalao de uma refinaria de petrleo no
porto de Suape.
A partir desta tratativa comercial com ea uma preparao interna
do municpio para receber obras to vultuosas. Con seqentemente, a
prefeitura de Ipojuca passa a se institucionalizar no que tange as
relaes internacionais; criando rgos e departamentos internos
(departamento de relaes internacionais vinculados secretaria de
projetos especiais ainda na fa se de discusso do projeto de lei).
O municpio desde o ano passado j iniciou a implementao da
infra-estrutura para receber um quantitativo de 230 mil pessoas a mais
s disposio da refinaria, preparan do-se tambm para os empregos
diretos e indiretos. Para isso e st instalando uma Escola Tcnica
Federal CEFET na regio; em parceria com o Senac busca maiores
qualificaes para sua popula o; inicia obras de me lhoria da malh a
viria no intuito de escoar por outros municpios no concentrando a
movimentao em Ipojuca e favorec endo o crescimento de toda a
 92

regio; a demanda de energia eltrica passa a ser atendida pela

CHESF (com auxlio da TEMO PE); e ainda, atravs da 141/2005 prev
benefcios fisca is, no que tan ge tributos municipais, para
empreendimentos de natureza econmica que vierem a se implantar em
Ipojuca.
Especificamente a partir deste acordo 34 entre Brasil e Venezuela
(e por que no cham-lo, entre Ipojuca e Venezuela, po is como no
Brasil os municpio s possuem autonomia poltica, administrativa e
financeira, esta obra s est sendo implementada em face da
aquiescncia munic ipal) levantou-se uma ponta de esperana e um
forte indcio que este processo de integrao do Mercosul, no que
tange o Brasil, comea a se desce ntralizar. Saindo das reas de
concentrao j analisadas, sul e su deste, e envolvendo a partir do
municpio de Ipojuca, outros municpio s e estados nordestinos.
A partir deste pensamento, poderia, mesmo que de uma forma
arriscada, apostar num incremento da atuao municipal nas relaes
internacionais que envolvam o Brasil e, principalmente, um aumento do
nmero de municpios na Rede Mercocidades.
Assim, percebe-se que este municpio a partir da instalao da Refinaria e do
Estaleiro Atlntico Sul ter maior visibilidade internacional, principalmente em funo
das estimativas de investimentos e criao de empregos diretos e indiretos em
funo do mesmo.
Ainda ass im, apesar de todas as pote ncialidades des te municpio,
no mbito do Mercosul pouco se tem feito como unidade ativa em prol
da integrao. Isso se deve as variv eis analisadas no arrow diagram
abaixo:

34
Os presidentes Luiz Incio Lula da Silva, e da Venezuela, Hugo Chvez, firmaram acordo para a
cosntrucao de uma refinaria de petrleo em Ipojuca-PE, resultado de um parceria entre a Petrobrs e
a PDVSA, estatal petrolfera venezuelana. O investimento estimado de U$ 2,5 bilhes e cada
empresa ter 50% da refinaria, que ter capacidade para processar 200 mil barris de petrleo pesado
por dia. Cerca de 230 mil postos de trabalho devem ser gerados em quatro anos, de acordo com nota
divulgada pela Petrobrs. A unidade de processamento de leo deve ficar na regio de Suape.
 93

ARROW DIAGRAM

Dimenso territorial do continente bras ileiro (DV) = a

Posio interna (nacional) estratgica do municpio para o
processo de integrao do Mercosul (DV)= b
Desenvolvimento regional (Int. V) = c
Organizao do Estado Federao (CV) = d
Repartio de poder entre as diferentes esferas de governo:
Soberania e Autonomias (CV) ou (IV) = e
Regime Poltico Democracia (I V)= F
Insero Internacional (DV) = g
Estrutura econmica (DV)= h

Dispostas da seguinte forma:

F abdghE
X
C
* Me s m o d ia g r a ma , ma s c o m u m mo d e lo c a u s a l ( ju s ti f ic a tiv a ) d is tin t a .

Te x to e x p lic a t iv o d o a r r o w d ia g r a m d a p a r a d i p lo ma c ia d e Ip o ju c a ( P E) :

a) Ap e s a r da d i me n s o c o n ti n e n t a l do te r r i t r io b r a s il e ir o e s ta pode ser
c o n s id e r a d a u ma v a r i v e l d e p e n d e n te ( D V ) . P a r a e s te c a s o , n o f a v o r e c e u a
a tu a o d e I p o j u c a n o p r o c e s s o in te g r a tiv o d o Me r c o s u l e m fu n o d a s r e a s d e
ma io r c o la b o r a o a o p r o c e s s o d e in te g r a o me r c o s u l in a c o n c e n tr a r e m- s e n o s u l
e s u d e s t e ( ma is r ic a s e ma is p r x i ma s d a z o n a d e c o n t g u a d e e s ta d o s - fe d e r a d o s
d o M e r c o s u l) e e s te mu n ic p i o n o n o r d e s te ;
b ) Su a l o c a l iz a o p o d e s e r c o n s id e r a d a e s tr a t g ic a ( v a r i v e l d e p e n d e n te - D V)
p o r s e r u ma d a s p r i n c ip a is c i d a d e s d o e s t a d o p e r n a mb u c a n o e a i n d a p o s s u ir o
Po r to d e Su a p e a t iv o e c o n s o lid a d o , p o r m p o r e s ta r a f a s t a d o d o s e s ta d o s -
fe d e r a d o s m a is d e s e n v o lv id o s e c o n o m ic a me n te n o Br a s i l p r e te r id o p o r a lg u m a s
empresas ;

c ) O d e s e n v o lv i me n t o r e g io n a l p o d e s e r c o n s id e r a d o u m a v a r i v e l in te r v e n i e n te
( In t V) , p o is c o m o e le v e m c r e s c e n d o n o m u n ic p i o te m o s a in g e r n c ia d e u m fa to r
 94

q u e in e v i ta v e l me n t e d e ma n d a r d a s u n id a d e s p a r a d i p lo m t ic a s mu n ic ip a is a l g u ma
ma n i fe s ta o ;
d ) A o r g a n iz a o d o Es t a d o n a fo r ma fe d e r a l is t a d e v e r ia s e r c o n s id e r a d a u ma
v a r i v e l in d e p e n d e n te n o q u e ta n g e a p a r a d ip lo ma c ia , p o r m c o m o n e m to d o
Es ta d o F e d e r a d o d e s c e n tr a l iz a d o e x is te a p o s s i b il id a d e d e c o n c e n tr a o d a s
p o l tic a s p b lic a s n a s m o s d o e n te c e n tr a l , i mp e d in d o a ma n i fe s ta o d e o u tr o s
a to r e s . L o g o , t e m- s e q u e tr a t a r a fo r ma fe d e r a l is t a d e Es ta d o c o m o u m a c o n d it io n
v a r ia b le ( C V) , o u s e j a , v a r i v e l c o n d ic i o n a l . Ex is t ir e s p a o p a r a a p a r d ip lo ma c ia
se fo r d e s e n v o lv i d o um fe d e r a lis mo d e s c o n c e n tr a d o . No caso do Br a s il ,
e s p e c i f ic a me n t e I p o j u c a , e s ta c o n d i o p a s s a a s e r p a u l a tin a me n te c o n q u is ta d a
( le g is la o m u n ic ip a l e p r e s s o p o l t ic a d e me mb r o s d o g o v e r n o e s o c ie d a d e c iv il
p o r u ma a lt e r a o c o n s ti tu c io n a l) ;
e ) A r e p a r ti o d e p o d e r e n tr e a s d i fe r e n te s e s fe r a s d e g o v e r n o : S o b e r a n i a e
Au to n o mi a s podem ser c o n s id e r a d a s n e s te d ia g r a ma ta n to u ma v arivel
c o n d ic io n a l ( C V) , o u s e ja , s e o s is te m a ju r d ic o a tr ib u ir a u t o n o m ia a o s mu n ic p i o s
p a r a p a r tic ip a r e m d a p o l tic a e x te r n a h a v e r e s p a o p a r a a p a r a d i p lo ma c ia ; q u a n t o
u m a v a r i v e l in d e p e n d e n te ( I V) , p o is a ma n ife s t a o d e o u tr o s a to r e s s e mo s tr o u
t o n e c e s s r i a a p s a g l o b a liz a o , q u e e le s a t u a m fo r ma l o u in f o r m a l me n t e . No
c a s o d e Ip o ju c a , c o mo a c o n s t i tu i o fe d e r a l a in d a n o a mp l io u a c o mp e t n c i a
in t e r n a c io n a l d o s m u n ic p io s , e le s c o me a m , a i n d a d e u ma fo r ma i n c i p ie n t e ,
e x e r c e - la p a r a le la me n t e ;
f) A D e m o c r a c i a b r a s il e ir a a p e s a r d e m u i to f r a g i liz a d a i n s t i tu c i o n a l me n te p e r mi t e a
p a r t ic i p a o d o s n o v o s a to r e s n a c io n a l e i n te r n a c i o n a l me n te , e x . o n g s , o c ip s e o
p r p r io mu n ic p i o n a e s f e r a i n t e r n a c io n a l . T r a ta - s e d e u ma v a r i v e l in d e p e n d e n te
( I V) ;
g) A i n s e r o i n t e r n a c io n a l n e s te caso de Ip o ju c a a tu a c o mo u ma v a r i v e l
d e p e n d e n t e ( D V) , p o is e s t c o n d ic io n a d a a v o n ta d e p o l t ic a d o mu n ic p io . C o m o
h o u v e , a tr a v s d a c r ia o d e r g o s n a p r p r ia p r e f e i tu r a e s p e c ia liz a d o s e m
r e la e s in te r n a c io n a is e com o ac ordo Br a s i l ( Ip o ju c a ) e V e n e z u e la , e s ta
fa v o r e c e u a p a r a d ip lo ma c ia ;
h ) A e s tr u tu r a e c o n m ic a p o d e s e r c l a s s i f ic a d a c o mo u ma v a r i v e l c o n d ic io n a l
( C V) , p o is a t e n d n c i a d e u m g o v e r n o c r ia r u m a l in h a g e m p r p r i a d e p o l tic a s
in t e r n a s e e x te r n a s , ma s o Br a s i l t e m r e g is tr a d o u m c o n t in u s mo p o l tic o , me s mo
quando o governo pass ado para o o p o s i to r . As s i m , essa varivel vem
fa v o r e c e n d o a p a r t ic i p a o d a s u n id a d e s s u b n a c io n a is n o c e n r io in te r n a c io n a l.
 95

Verifica-se por fim, que a gesto mu nicipal de Ipojuca dispe de

diferentes variveis endgenas, que p ossibilitam estabelecer condies
favorveis para as diversas relaes mercadolgicas de mbito
nacional e internacional, norteadas pelas caractersticas sociais,
econmicas e culturais do municpio. Podendo perfeitamente encaixar-
se no perfil de unidade at iva capaz d e contribuir para a integrao do
Mercosul e que ainda no houve por questes geo-polticas.
 96

CONSIDERAES FINAI S

Em se tratando de uma anlise poltica pode-se considerar

extremamente recente um fenmeno acontecido h aproximado um
sculo. Assim, oportuno dizer que aps os efeitos avassaladores do
fim da guerra fria e da globalizao as relaes internacionais a inda
encontram-se em ebulio.
Isso se deve ao fato de que com a integrao regional entre
Estados, conceito s aparentemente (e formalmente) inabalveis, como o
de soberania (Thomas Hobbes), com eam a ser relativizados. Isto s e
deve apario de novos atores no ce nrio internacional antes limitado
a relaes intergovernamentais.
A partir do sc. XX temos o surgimento do multilateralismo, onde
os Estados no mais se reuniam para celebrar tratados e acordos
internacionais; eles passavam a constituir um organismo vivo,
institucionalizado, dotado de vontade coletiva prpria e, prin cipalmente,
detentor de personalidade jurdica de direito internaciona l. Este ltim o
atributo torna as Organizaes Internacionais capazes de celebrar
tratados internacionais nivelando-as a os Estados Soberanos no cenrio
internacional. Apesar do ingresso do s Estados a essas organizaes
ser regido pelo princpio do voluntarismo, tem-se que a ingerncia
deste grupamento possa vir a ferir princpios como da no interveno
em assuntos domsticos e o prprio da soberania. Apesar do
argumentar-se que existe uma a utonomia coletiva limitada s
normativas do tratado, sabe-se que no distanciamento do
distanciamento do ser com o dever ser, o primeiro sempre sa
prejudicado. por isso que teme-se a volta do colonialismo, s qu e
desta vez encabeada por organismos internacionais.
Este scu lo tambm foi marcado pela abolio das fronteiras e
nesta integrao multilateral surge u ma infinidade de atores (muitos
antes sucumbidos ao seu limite territorial) que de uma forma
extremamente ativa comeam a ter vis ibilidade internaciona l.
Dentre eles, de stacamos nesta pesquisa os governo s
subnacionais na figura da unidade poltica municipal. E para legitimar
 97

esta atuao a cincia poltica cria a denominao paradiplomacia -

para representar qualquer participao supranacional de sujeitos
desprovidos de personalidade jurdica internacional.
quando, novamente teme-se a perda da soberania estatal, mas
no mais como dito anter iormente por motivos de ingerncia
internacional (de cima para baixo), mas pelo movimento contrrio (de
baixo para cima), pela presso centrfuga dos municpios de afastar-se
do centro pleiteando maiores poderes.
Um pas federalista pode de senvolver-se de form a
descentralizada ou no, mas, faz-se lugar comum reconhecer que
desconcentrando aproximasse mais a poltica do povo. Assim, conclui-
se, principalmente baseado nos autores citados no captulo 2.1., deste
trabalho que a melhor forma de estado para consolidar um democracia
o federalismo descentralizado. Por isso, em nome do bem comum
percebe-se a inquietao municipa l e m ser tolhida na elaborao de
uma poltica externa. O po vo vive nos municpios, lo cal onde a po ltica
externa encontrar sua eficcia.
Assim, por viver numa democracia, mesmo que de uma forma
representada, a soberania popular. Ento, mais uma vez relativiza-se
o conceito hobbesiano, podendo atr ibuir a Rousseau o ttu lo de pai d a
paradiplomacia.
Ora, se a soberania est concentrad a no povo e, no que tang e
governos, a esfera municipal a que mais tem condies de
representar esta volont gnral, logo o municpio tem as melhores
condies de todas as unidades de poder do Estado de implementar o
bem comum.
Trata-se de relativizar o conceito de soberania e no de destru-
lo. O que a paradiplomacia defende um neo-federalismo e no um
neo-feudalismo. Luta-se, antes isoladamente, mas na seara do
Mercosul, atravs da Rede Mercocid ades, por uma maior autonomia
poltica, uma espcie de compet ncia internacional subnacional,
limitada e controlada pelo governo cen tral.
Ao longo do texto revelou-se que no se trata de um ple ito
aliengena, muitas federaes j concedem este tipo de poder aos seus
 98

governos subnacionais, principalment e como uma forma de contribu ir

com o desenvolvimento econmico do pas.
Assim, comprova-se que no Brasil, no que tange todo o seu
territrio nacional, em matria de po ltica mercosulina, o movimento
paradiplomtico est muito in cipient e, como se analisa o caso do
municpio de Ipojuca, mas que bem utilizado o movimento
paradiplomtico pode contribu ir para o progresso econmico de todo o
pas, como no caso da prefeitura de Santo Andr.
 99

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 106

ANEXOI
 107

QUESTIONRIO DE AVALIAO DO CASO:

IPOJUCA EXEMPLO DE PARADIPLOMACIA MUNICIPAL NO PROCESSO DE

INTEGRAO DO MERCOSUL

Entrevista realizada em: Ipojuca, _______ de agosto de 2006.

Nome do entrevistado:_________________________________________________
Funo: ____________________________________________________________

Populao:
Mudanas na infra-estrutura (projetos):
Partido Poltico do Prefeito:
IDH do municpio:
ndice de desenvolvimento econmico do municpio:
ndice que mensure a insero internacional do municpio:

- Variveis que tornam Ipojuca um municpio atrativo para a REDE MERCOCIDADE:

1.) Pedir dados que fizeram com que a prefeitura de Ipojuca fosse escolhida para
receber/instalar a Refinaria?
1.1. O que objetivamente a prefeitura fez para trazer a refinaria Suape:
a) Quantas viagens?
b) Se foi Venezuela?
c) Quantas vezes e como foi o contato direto do prefeito com Hugo Chvez?
d) Quantas vezes falou/reuniu-se com representantes da PDVSA?
e) Qual ser o prximo passo neste processo da Refinaria?

1.2. Apesar de ser uma obra de iniciativa do Poder Executivo Federal, em que
momento o prefeito mostrou-se ativo neste processo? Exemplificar.
1.3. O que a esfera municipal tem feito para contribuir com este processo? E o que
planeja fazer ? E as demais unidades da federao (governo estadual e federal)?
 108

2.) Proposta/Posio poltica da prefeitura sobre o Mercosul?

3.) Quais os acorodos/contatos/convnios, comerciais (ou no), fechados com os

pases do Mercosul (Argentina, Uruguai, Paraguai e Venezuela)?

4.) Conhece a REDE MERCOCIDADES?

4.1. Se participa de alguma associao de municpios (ou qualquer outro

grupamento, consrcio) de alcance nacional e internacional? Quais?

5.) Quantas indstrias existem em Suape? Quantas e quais de nacionalidade

argentina, uruguaia, paraguaia e venezuelana?

6.) Qual o partido do prefeito? Como sua relao com o governo do estado (PE),
Jarbas Vasconcelos / Jos Mendona Filho e federal, Luis Incio Lula da Silva?

6.1. Como a personalidade do representante poltico de Ipojuca (empreendedor,

voltado mais poltica interna que externa)?

7.) O prefeito pretende se reeleger? Quais as chances dele conseguir?

8.) Falar sobre a posio estratgica do municpio (Litoral PE, Porto Ativo)?

9.) O que j tem como tecnologia e infra-estrutura para facilitar este acordo e o que
precisar ser construdo?

10.) Qual a estrutura econmica do municpio (ideologia do partido poltico)?

11.) Se tem algum ndice que mensure o nvel de desenvolvimento municipal

atualizado evolutivamente de cinco anos para c (perodo de maior crescimento
econmico de Ipojuca em funo da consolidao do Porto de Suape)?

12.) Como est a avaliao da insero internacional do municpio? Quais as

ltimas aes concretas nessa rea?
 109

13.) Quais os rgos da prefeitura que tratam das questes internacionais (se tem
alguma secretaria, departamento ou setor especfico para relaes internacionais)?

14.) Quais os projetos de alcance/visibilidade/efeito internacional da prefeitura?

15.) Informaes/Dados adicionais da prefeitura.