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Resumen
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Gegrafo, PUCCH; Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, PUCCH; MS en Planificacin con
mencin en Planificacin Internacional, Universidad de Arizona; Ph.D. (c) y Profesor de Geografa en la Escuela de
Invierno de la Universidad de Arizona, USA. Profesor Invitado, Instituto de Geografa, PUCCH,
Chile.zunino@email.arizona.edu
Revista eure (Vol. XXVIII, N 84), pp. 103-116, Santiago de Chile, septimbre 2002
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Hugo Marcelo Zunino E.
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cin adecuada que dinamice, en el corto pla- De Mattos 1996, 1999 y Portes, 1989), mien-
zo, la acumulacin de capital. Sin embargo, tras que los aspectos relativos a la manipula-
al mismo tiempo que se alcanza un ordena- cin simblica de los lugares han recibido
miento adecuado para la expansin econ- escasa atencin analtica.
mica, el espacio urbano adquiere una cierta
"rigidez" que lo tornar inviable como soporte Siguiendo esta lnea de razonamiento, una
para futuras actividades. Esto hace indispen- aproximacin neo-estructuralista resulta til
sable una constante "creacin destructiva": para situar terica e histricamente la cons-
una permanente destruccin y reconstruccin truccin de enclaves de acumulacin y con-
de espacios urbanos para satisfacer nuevas sumo. Por ejemplo, en Chile, los importantes
necesidades de produccin y consumo recursos fiscales destinados a una variada
(Harvey, 1982 y 1989). Estas son las bases gama de obras pblicas (la construccin de
para sostener que, bajo el capitalismo, es estacionamientos subterrneos en sectores
imposible alcanzar una suerte de "fijacin afectados por un marcado descenso en el
espacial" (spatial fix), pues dadas las contra- consumo; la concesin de carreteras al sec-
dicciones inherentes a dicho sistema social, tor privado) pueden ser interpretados como
los espacios de produccin y consumo estn cambios urbanos promovidos en el marco de
en constante transformacin. Los intentos una economa capitalista "abrindose al mun-
permanentes por abrir nuevas posibilidades do", que intenta crear una nueva estructura
de acumulacin, conllevan una creciente com- espacial para generar otras instancias de ex
petencia entre lugares por atraer el capital pansin capitalista. Asimismo, tambin en
internacional mvil (Sassen, 1991). Chile, el proyecto "Ciudad Empresarial", ubi-
cado en la comuna de Huechuraba, represen-
Un aspecto destacado en investigaciones ta un intento por avanzar en la integracin del
recientes sobre la construccin social de la aparato econmico local con la economa glo-
ciudad, es la manipulacin del sentido y sig- bal. Al igual que otros casos en Norteamrica
nificado del lugar mediante la construccin y y Europa (Short et al., 1993), dicho proyecto
promocin de nuevas representaciones urba- representa una abierta manipulacin del sig-
nas para atraer capital (Dovey, 1998; Goodwin nificado del lugar mediante la creacin de sm-
et al., 1993; Kearns y Philo, 1993; Roberts y bolos destinados a resaltar el espritu empren-
Schein, 1993 y Short et al., 1993). En el con- dedor y atrevido de empresas vidas por in-
texto latinoamericano, tanto en el caso chile- sertarse en los mercados internacionales. En
no como en el argentino se pueden encontrar el caso de la Repblica Argentina, la remode-
evidencias circunstanciales de este fenme- lacin material y simblica del antiguo puerto
no. En la Argentina, antes de la profundiza- de la ciudad de Buenos Aires es un caso
cin de la crisis poltica y social a finales del emblemtico. En una poca de crisis, el go-
2001, estaban en marcha ambiciosos planes bierno nacional crea una institucin pblica-
para hacer de Buenos Aires una "ciudad glo- privada para administrar el abandonado y
bal" y centro de negocios del cono sur Latino- deteriorado antiguo Puerto Madero (Corpo-
americano (Zunino, 2001a). La Intendencia de racin Puerto Madero), mediante una rgida
la Regin Metropolitana de Santiago, en tan- planificacin del uso del suelo y una rpida
to, est impulsando planes para promocionar transferencia de terrenos fiscales al sector
Santiago como centro de inversiones en el privado. El nuevo Puerto Madero no ha sido
mbito internacional. No obstante ello, los slo reconfigurado materialmente, su signifi-
esfuerzos para comprender la dinmica ur- cado social fue tambin transformado y hoy
bana de ciudades latinoamericanas han es- constituye uno de los sectores ms exclusi-
tado fuertemente inclinados a relacionar trans- vos de Buenos Aires, replicando los valores
formaciones urbanas con el desarrollo y imperantes en sociedades desarrolladas
profundizacin del capitalismo (Angotti 1996; (Zunino, 2001a).
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riodo requerido para que una estructura so- pero eliminando la distincin entre reglas y
cial se "convierta" en una "institucin". Por otra recursos, y entendiendo "estructura" tan slo
parte, dado que Giddens relaciona reglas con como un conjunto de reglas reproducidas por
recursos, la capacidad de los actores socia- agentes sociales en la continuidad de la vida
les para ejercer poder aparece atada a la es- social diaria (Ostrom, 1986 y Waterstone,
tructura social imperante. El conocido soci- 1996). Este movimiento conceptual permite
logo britnico parece sugerir, entonces, que conceptualizar poder como algo que es ejer-
el poder es algo que se "posee", descono- cido y que dinamiza y sustenta, a travs del
ciendo que es el despliegue de distintas for- tiempo y el espacio, el proceso de formacin
mas de poder lo que confiere a las institucio- institucional. Ms especficamente, una insti-
nes la capacidad para controlar espacio y tucionalidad urbana determinada queda con-
sociedad. Concebir el poder como algo que figurada y es sostenida por medio de estrate-
es "ejercido" y no "posedo" forma uno de los gias, tcticas y racionalidades utilizadas por
pilares de las ideas de Foucault, quien ase- agentes sociales. Cabe precisar que para
vera que el poder solo puede ser accesible evitar caer en una nocin de institucin
analticamente a travs del estudio de las "localista" y sin conexin con las cualidades
estrategias, tcticas, y racionalidades desple- del sistema social, resulta conveniente hablar
gadas por los actores sociales para controlar de "agentes estructurados", es decir, indivi-
a la sociedad (Foucault, 1991). La integracin duos que actan bajo las posibilidades y res-
de esta dimensin foucaultiana del poder a la tricciones que impone un contexto determi-
nocin de estructura e institucin, avanzada nado (Zunino, 2001b).
por Giddens, y un examen de la manera en la
cual formacin institucional se desenvuelve Se trata, metafricamente, de poner la teo-
a travs de escalas funcionales sern mate- ra de estructuracin y el proceso de forma-
ria del siguiente apartado. cin institucional "en movimiento", mediante
una base conceptual que permita ligar insti-
4. Instituciones y poder tucin, poder, estructura y agencia, evitando
caer en determinismo o voluntarismo. Las
reglas puestas en prctica para definir el fun-
La operacin del andamiaje institucional
cionamiento de instituciones responsables de
pblico-privado comandando la intervencin
intervenir en la ciudad se enmarcan dentro
sobre fragmentos de las ciudades latinoame-
de las restricciones y posibilidades que im-
ricanas, y las relaciones de poder que ellos
pone un determinado sistema socioeconmi-
representan y posibilitan, no han sido objeto
co y poltico que exhibe una cierta estabilidad
de la misma atencin analtica a la otorgada a
en el espacio y tiempo, pero a su vez, son las
las condiciones poltico-econmicas incidien-
prcticas sociales enmarcadas por dichas
do en la transformacin del paisaje urbano. En
reglas las que aseguran la reproduccin del
efecto, aproximaciones "neo-estructurales", en
sistema social (el proceso de estructuracin).
sus versiones ms radicales, conciben al Estado
nacional como reflejo del sistema so-
cioeconmico operando a escala global (el Cualquier aparato institucional que opere
capitalismo internacional). Por otro lado, en el en el mbito urbano, es diseado para alcan-
contexto anglosajn, los investigadores han zar ciertos resultados y encarna ciertas rela-
puesto el acento analtico sobre el libre juego ciones de poder y tambin define los canales
de agentes sociales y en el papel de las repre- abiertos para el ejercicio del poder: ciertos
sentaciones (Dovey, 1999 y Du Gay, 1996). actores adquieren una posicin subordinada
y algunos adquieren la capacidad de decidir
sobre el destino de reas urbanas. En el tra-
Para evitar una polarizacin analtica en-
bajo de Michel Foucault se puede encontrar
tre estructura y agencia sugiero recurrir a la
una aproximacin al poder til para compren-
nocin de estructura desplegada por Giddens,
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der la relacin entre instituciones y poder. independiente al sistema social. Para ello pro-
Foucault entiende poder como una relacin pone utilizar la teora de la estructuracin
social "siempre-presente", cuyo principio de como referente conceptual. No obstante, esta
funcionamiento son normas discursivas que intuicin terica no se desarrolla ms all y
establecen lo permitido y prohibido para la persisten interrogantes acerca de cmo apli-
elaboracin de conceptos, conocimiento y car la teora de la estructuracin en investi-
reglas (estructuras en el sentido de Giddens). gacin urbana aplicada. En este camino, su-
Estas normas, en todo caso, no son creadas giero utilizar la nocin de institucin, en los
en un vaco, ellas responden a condiciones trminos esbozados en el acpite preceden-
histricas determinadas. Por ejemplo, en El te: un conjunto de reglas reproducidas en el
nacimiento de la prisin, Foucault (1995) devenir de la vida diaria por agentes operan-
muestra cmo la creacin de tecnologas de do en distintos niveles funcionales. Estos
control social -tal como el sistema peniten- agentes no son inherentemente libres, enfren-
ciario moderno- responde a disyuntivas so- tan una serie de posibilidades y restricciones
ciales e histricas determinadas. De este provenientes de sistemas sociales ms o
modo, una institucin responsable de gobernar menos permanentes en el espacio y tiempo
la ciudad y las relaciones de poder inherentes (agentes estructurados). Por tanto, "formacin
a ella se pueden leer sobre la base de las nor- institucional" es un proceso continuo, susten-
mas discursivas y reglas desplegadas en con- tado sobre la base de reglas construidas so-
textos sociales e histricos determinados. cialmente en determinados contextos histri-
cos y polticos. Por muy slida y permanente
Esta aproximacin puede ilustrar una di- que aparezca una institucin, su reproduccin
mensin distinta -pero no excluyente- en es slo posible por el comportamiento de
estudios sobre "gobernabilidad urbana". En agentes individuales y colectivos de acuerdo
vez de entender el desarrollo de instancias a las reglas inherentes a dicha institucin (por
de gobernabilidad basadas en la interaccin ejemplo, la universidad). En el campo urba-
pblica-privada como un resultado de "polti- no, es la formacin social de una institucin
cas neoliberales" o del "avance capitalista", determinada (un conjunto de reglas para el
el acento inquisitivo se puede centrar ahora control socio-territorial) la que permite hacer
en las estrategias y racionalidades desplega- de la ciudad algo gobernable: permite a algu-
das para el control social y territorial de la ciu- nos controlar la construccin, reproduccin,
dad, vale decir, en la construccin social de y destruccin de paisajes urbanos. Tal proce-
las reglas que enmarcan el funcionamiento so contiene y reproduce relaciones de poder.
de las instituciones con injerencia en la cons-
truccin social de la ciudad. La siguiente sec- El punto central es, entonces, definir pre-
cin explora la aplicabilidad emprica de es- cisamente qu se entiende por reglas y como
tas ideas en estudios urbanos sobre forma- pueden ser stas ledas en situaciones tangi-
cin institucional. bles. Siguiendo a Ostrom (1986) y Philo y Parr
(2000), los intentos por alcanzar resultados
predecibles y controlar los resultados de pro-
5. Formacin institucional e
cesos sociales pasa necesariamente por la
investigacin aplicada construccin de reglas. Para Ostrom, las re-
glas sociales, a diferencia de las reglas
Cox (1996) sugiere construir un paso deterministas del mundo fsico (por ejemplo,
metodolgico intermedio entre referentes es- la ley de gravedad), son entidades discursi-
tructuralistas, que sitan la atencin analtica vas que no actan mecnicamente; ms bien,
en el contexto socioeconmico, y referentes stas estructuran la situacin fijando las po-
voluntaristas, los cuales confieren al individuo sibilidades y restricciones enfrentadas por
la capacidad de tomar decisiones en forma actores sociales en su afn de intervenir en
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el mundo para alcanzar algn fin predetermi- tos referentes tengan acceso a informacin o
nado. Asimismo, las reglas sociales influyen manejando el tipo, cantidad y calidad de la
sobre la interaccin entre individuos, crean- informacin disponible (reglas de informa-
do relaciones de subordinacin, obediencia y cin). Dado que la construccin de reglas
control. sociales es producto de actores que poseen
una cierta intencionalidad, ellas definen los
Para Ostrom (1986), la predictibilidad en canales que estarn abiertos para el ejerci-
asuntos pblicos puede ser alcanzada me- cio del poder sobre otros individuos, constitu-
diante la definicin de quines participan en yendo, por tanto, una actividad eminentemen-
el proceso de toma de decisiones (reglas de te estratgica (enfocada al largo plazo) y tc-
posicin); estableciendo procedimientos para tica (enfocada a alcanzar resultados muy pre-
que los actores sociales entren o dejen una cisos en el corto plazo), y basada en cierta
posicin (reglas de borde); especificando las racionalidad poltica. En todo caso, tal como
acciones que cada posicin est en condicin Malpas y Wickham (1995) advierten, el con-
o prohibida de ejecutar (reglas de autoridad); trol sobre los resultados de procesos socia-
especificando los resultados del proceso de les nunca es total, razn por la cual el proce-
toma de decisin que cada posicin est per- so de formacin institucional est siempre en
mitida de afectar (reglas de alcance); definien- constante marcha y difcilmente se alcanza
do cmo se toman decisiones colectivas (re- una suerte de "fijacin institucional" (Philo y
glas de agregacin); estableciendo los cana- Parr, 2000).
les de comunicacin que permanecen abier-
tos y qu tipo de informacin es utilizada en Ahora bien, los arreglos institucionales que
el proceso de toma de decisiones (reglas de estn surgiendo en pases capitalistas avan-
informacin); y prescribiendo cmo los cos- zados y perifricos para intervenir en fragmen-
tos y beneficios del proyecto han de ser dis- tos de la ciudad no se limitan a una escala
tribuidos entre los participantes en la toma de funcional determinada, ms bien aglutinan a
decisiones (reglas de distribucin). los actores que actan en distintos niveles.
Los individuos que representan a organismos
Para ilustrar la operacin de estas reglas del Estado (ministros de Estado, asesores,
en el mbito urbano consideremos un caso profesionales), en conjuncin con privados
en que distintos actores sociales (por ejem- defendiendo intereses de alcance nacional
plo, lderes vecinales, inversionistas, repre- (asociaciones empresariales, movimientos
sentantes de distintos estamentos del sector comunitarios, sindicatos) pueden sentar las
pblico) son llamados a participar en un or- bases para la creacin, por ejemplo, de un
ganismo que tiene por objetivo urbanizar un grupo consultivo en materias de desarrollo
segmento de la ciudad bajo administracin del urbano. Dicho comit formular pautas y
Estado (reglas de posicin). Pese a que to- lineamientos generales de accin, los cuales
dos estos actores cuentan con una posicin definirn los lmites y restricciones para las
dentro del aparato institucional en cuestin, instancias de decisin que operan en el nivel
slo unos pocos son los que tienen real inci- regional. El nivel local, finalmente, constituir
dencia sobre las decisiones respecto al pro- la instancia para ejecutar el proyecto y con-
ceso de urbanizacin. La exclusin de algu- trolar su marcha. Resulta importante consi-
nas voces puede ser alcanzada restringien- derar dos aspectos.
do la participacin ciudadana a las fases ini-
ciales del proyecto (reglas de borde, reglas (a) Algunos actores no limitan su accionar
de alcance), consultando "a la gente" pero a un nico nivel funcional, algunos de
restringiendo la toma de decisiones a ciertas ellos pueden participar en la definicin
elites gubernamentales o empresariales (re- de polticas urbanas nacionales y en ins-
glas de agregacin), o prohibiendo que cier- tancias de decisin en el mbito local.
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(a) Definir un punto de entrada operacional (d) Interpretar las reglas actuando en cada
uno de los niveles funcionales
Este puede ser un caso concreto, por
ejemplo, un proyecto urbano o un plan de Estas reglas contemplan reglas escritas
desarrollo urbano en estado de ejecucin. (formales) como constituciones, leyes, regla-
mentos, disposiciones administrativas; y re-
(b) Identificar los niveles funcionales que se glas no escritas (informales), las cuales defi-
relacionan con dicho caso nen lmites y restricciones para el accionar
individual. Identificar reglas informales es, por
cierto, complejo, pero stas son esenciales
En esta fase el analista debe acotar el para evaluar aspectos claves como, por ejem-
estudio de acuerdo a las preguntas especfi- plo, la generacin, traspaso y uso de la infor-
cas de su investigacin. En estudios ms res- macin. Este aspecto no est siempre
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normado por medio de reglamentos escritos, Cules reglas estn posibilitando que cier-
y pueden existir determinados "filtros" que tie- tos actores adquieran una posicin de privi-
nen la funcin de reinterpretar la informacin legio en la toma de decisiones respecto al
proveniente de niveles superiores o inferio- destino de la ciudad? A qu polticas nacio-
res. La complejidad de acceder a estos as- nales responde el arreglo institucional en
pectos de la institucionalidad urbana, hace cuestin? Quines estn siendo excluidos?
recomendable un trabajo etnogrfico que pue- Cules son los mecanismos empleados para
de consistir en investigaciones participativas, excluir ciertas voces? Este tipo de preguntas
entrevistas semi-estructuradas y preguntas est dirigido a reconocer las relaciones de
abiertas respecto al funcionamiento del go- poder inherentes a arreglos institucionales
bierno en cada una de las escalas funciona- diseados para intervenir en la ciudad.
les. La figura 1 ilustra esta fase considerando
tres niveles funcionales:
6. A modo de conclusin
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institucin como un conjunto de reglas ope- las reformas neoliberales recientes con trans-
rando a travs de distintos niveles funciona- formaciones y patologas urbanas. La forma
les, se permite relacionar el nivel local con de entender la construccin social de la ciu-
procesos ms generales, lo que facilita com- dad aqu expuesta facilita examinar la forma
prender la manera en la cual regiones y luga- en que ciudades y lugares se adaptan a cam-
res responden diferenciadamente ante cir- bios contextuales. As, uno de los supuestos
cunstancias generales, como el avance de que enmarcan este trabajo es que las institu-
polticas neoliberales centradas en limitar las ciones para el gobierno de la ciudad no que-
funciones y alcance de los rganos centrales dan enteramente explicadas por procesos
de gobierno y en crear las condiciones para polticos y econmicos que se desenvuelven
el desarrollo empresarial privado. en un mbito global o nacional, y que es pre-
ciso prestar atencin analtica a las prcticas
Los aportes conceptuales de Giddens y sociales mediante las cuales los partcipes en
Foucault, principalmente, pueden ser cohe- instancias para el gobierno de la ciudad in-
rentemente aplicados para llevar a cabo in- tentan dominar el proceso de toma de deci-
vestigaciones empricas que permitan enten- siones y avanzar fines especficos. Es a tra-
der, por una parte, una formacin institucional vs de este proceso que se constituyen y re-
como un producto de la relacin dialctica producen relaciones de dominacin y cola-
entre prcticas sociales y elementos relativa- boracin. En definitiva, son individuos reflexi-
mente permanentes del sistema social y, por vos, que poseen la capacidad de entender las
otra parte, examinar las racionalidades, es- reglas sociales formales e informales que
trategias y tcticas que ponen en marcha el estructuran su accionar, los que crean, repro-
proceso de estructuracin. En este sentido, ducen o destruyen las geografas urbanas que
constituye una posibilidad analtica para avan- nos rodean.
zar en descifrar cmo elites pblicas y priva-
das son capaces de ejercer hegemona en 7. Referencias bibliogrficas
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