Cheibub-Presidencialismo e Parlamentarismo PDF

Governos de Coalizo nas Democracias
Presidencialistas e Parlamentaristas*
Jos Antonio Cheibub, Adam Przeworski e Sebastian Saiegh
INTRODUO
mantra que se repete em unssono a respeito do presidencialis-

O mo e do parlamentarismo diz que: (1) parlamentarismo e presi-
dencialismo so regimes diferentes: o primeiro um sistema de de-
pendncia mtua, o segundo, um sistema de independncia m-
tua entre o Executivo e o Legislativo (Stepan e Skach, 1993:17-18;
Linz, 1994:64; Linz e Stepan, 1996:181); (2) as instituies criam incen-
tivos: no presidencialismo os incentivos para formar coalizes so
mais escassos e mais fracos do que no parlamentarismo (Mainwaring,
1990; Stepan e Skach, 1993:20; Mainwaring e Scully, 1995:33; Linz e
Stepan, 1996:181; Huang, 1997:138); (3) coalizes so difceis e muito
raramente, apenas excepcionalmente (Linz, 1994:19), se formam no
presidencialismo; (4) quando nenhuma coalizo formada em um
sistema presidencialista, a conseqncia um impasse parlamentar
de longa durao (Linz e Stepan, 1996:181), no existe alternativa a
* Agradecemos os comentrios de John Ferejohn, Fernando Limongi, John Londregan e

Iain McLean. Nathan Jensen colaborou na coleta de dados. [A traduo do original em
ingls Government Coalitions under Presidentialism and Parliamentarism de Vera
Pereira e a reviso tcnica de Jos Antonio Cheibub.]
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, n 2, 2002, pp. 187 a 218.
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no ser o impasse (Mainwaring e Scully, 1995:33), um governo con-

flituoso a norma (Jones, 1995:38). Como conseqncia, a prpria
noo de governo majoritrio problemtica nos sistemas presiden-
cialistas que no tm um partido majoritrio (Huang, 1997:138);
uma democracia presidencialista multipartidria estvel [...] dif-
cil (Mainwaring, 1990:168); os sistemas presidencialistas que siste-
maticamente negam ao presidente suficiente base de apoio parla-
mentar tendem a no prosperar (Jones, 1995:38).
Presidencialismo e parlamentarismo so, de fato, diferentes e as insti-

tuies claramente criam incentivos. Mas que caractersticas institu-
cionais dos dois sistemas forjam os incentivos relevantes para a for-
mao de coalizes? Quais so esses incentivos? esta diferena sufi-
ciente para impedir a formao de coalizes em sistemas presidencia-
listas multipartidrios? o impasse parlamentar, o governo conflitu-
oso, a crise da democracia, ou outro tipo de desastres, o que se obser-
va quando o presidente no consegue formar uma coalizo?
E so as coalizes realmente excepcionais nos sistemas presidencia-

listas multipartidrios? verdade que quando as coalizes no se for-
mam os presidentes so ineficazes em termos legislativos? A demo-
cracia fica verdadeiramente ameaada? Note-se que estas afirmaes
so oferecidas como generalizaes indutivas, ao mesmo tempo que
so acompanhadas por exortaes coleta de dados (ver, p. ex., Main-
waring e Shugart, 1997:336n). So generalizaes feitas a partir de ob-
servaes ainda por fazer.
Nosso objetivo pouco mais do que fazer uma lista das diferenas en-
tre os dois sistemas que possa explicar os padres de formao de coa-
lizes neles observados. Tudo o que fazemos tomar um mode-
lo-padro de formao de coalizes no parlamentarismo, introduzir
as modificaes necessrias e aplic-lo ao presidencialismo.
Mostrar o bvio isto , que no parlamentarismo todos os governos

precisam de maioria no Legislativo, posto que, caso contrrio, novas
eleies so convocadas, enquanto no presidencialismo o presidente
pode sofrer oposio de uma maioria parlamentar constrangedo-
ramente tedioso. Mas tambm surpreendentemente fecundo, pois
nos leva a concluir que, nos dois sistemas, governos minoritrios s
ocorrem quando a poltica se aproxima do ponto ideal do governo.
Portanto, governos minoritrios de um nico partido no so neces-
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Governos de Coalizo nas Democracias Presidencialistas e Parlamentaristas
sariamente menos eficientes do ponto de vista legislativo do que go-

vernos de coalizo majoritria. Como isso tambm verdade nos sis-
temas presidencialistas, nenhuma das proposies sobre o impasse
legislativo, os governos conflituosos e a instabilidade democrtica se
seguem da inabilidade de se formar coalizes nesses sistemas.
Comeamos com uma anlise do processo de formao de coalizes

no parlamentarismo e no presidencialismo. Procurando descobrir as
diferenas institucionais entre os dois sistemas que poderiam afetar
os incentivos para a formao de alianas, conclumos que a distino
bsica est no que resultaria da no-formao de uma aliana, isto ,
no ponto de reverso. No parlamentarismo, o ponto de reverso
uma eleio antecipada; no presidencialismo, uma situao em que
o partido do presidente controla todas as pastas ministeriais e as pol-
ticas so estabelecidas no ponto ideal do presidente. Uma das conse-
qncias desse fato que no parlamentarismo todos os governos tm
o respaldo de uma maioria parlamentar; quando isto no acontece, ou
bem se reforma a coalizo ou novas eleies devem ser convocadas.
No presidencialismo, porm, um governo minoritrio pode sofrer
oposio de uma maioria parlamentar. Portanto, dependendo da dis-
tribuio de preferncias sobre polticas e das perspectivas eleitorais
dos diferentes partidos, h trs resultados possveis em sistemas par-
lamentaristas multipartidrios: formao de uma coalizo ministeri-
al majoritria; formao de um governo de minoria apoiado por uma
maioria parlamentar; convocao de novas eleies. No presidencia-
lismo, enquanto o terceiro resultado no possvel, uma coalizo mi-
nisterial minoritria pode se confrontar com uma maioria parlamen-
tar.
Isto simplesmente reafirma o bvio. Mas tambm nos permite conclu-

ir que as circunstncias sob as quais coalizes ministeriais se formam
ou no so as mesmas nos dois sistemas. Alm disso, contrariando
uma interpretao muito difundida (Mainwaring, 1993; Mainwaring
e Scully, 1995:33; Mainwaring e Shugart, 1998; Valenzuela, 1998:124),
somos levados a concluir que o efeito de um aumento da fragmenta-
o indeterminado nos dois sistemas. Em ambos, as coalizes minis-
teriais se constituem quando o partido formador (o maior no parla-
mentarismo; o do presidente no presidencialismo) opta por polticas
que se situam longe da preferncia do partido que lhe est mais prxi-
mo no espectro poltico. Quando as preferncias do partido formador
e de algum outro (ou outros) com o qual ele constitui uma maioria es-
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to prximas, o partido formador no tem nenhum incentivo para

oferecer pastas ministeriais a outros partidos. Se isto verdade, ento
os governos minoritrios no devem ser a causa de desastre, seja qual
for o sistema.
O que se deve observar a partir desta anlise? Dado que a distribuio

de cadeiras legislativas praticamente idntica nos dois sistemas, e
assumindo-se uma mesma distribuio de preferncias polticas em
ambos, a freqncia de governos minoritrios seria idntica nos dois
sistemas se eleies antecipadas no fossem possveis em regimes
parlamentaristas. Segue-se, portanto, que a nica diferena entre a
freqncia de coalizes no parlamentarismo e no presidencialismo
advm da freqncia de eleies antecipadas. Enquanto verdade
que nos sistemas parlamentaristas as crises de coalizo podem ser re-
solvidas atravs de eleies, o que no possvel nos sistemas presi-
dencialistas, no h razo para que se suponha que as coalizes sejam
excepcionais nos sistemas presidencialistas. Ademais, a nossa anlise
sugere que, em ambos os sistemas, no se deve esperar a ocorrncia
de desastres quando as coalizes no se formam.
Com base em um conjunto de dados que abrangem todas as democra-

cias1 entre 1946 e 1999, conclumos que as previses trgicas mencio-
nadas no incio deste trabalho so no s desprovidas de fundamento
quanto amplamente falsas. Governos de coalizo so mais freqentes
no parlamentarismo, mas esta uma diferena de grau, no de esp-
cie. Legislativos altamente fragmentados favorecem coalizes em
ambos os sistemas. Governos minoritrios de partido nico no so
menos eficientes no Legislativo do que governos de coalizo, minori-
trios ou majoritrios. Mesmo quando ocorre paralisia legislativa no
presidencialismo, ela se deve simplesmente ao fato de que no existe
coalizo que prefira uma poltica alternativa ao status quo. Estas con-
cluses no exoneram o presidencialismo. Przeworski et alii (2000)
mostram que, mesmo se se considera suas condies de origem e fun-
cionamento, as democracias presidenciais tm vida mais curta do que
as parlamentares. A seqncia que quase todo mundo parece ter ado-
tado como explicao deste fato a seguinte: (1) a formao de coali-
zes mais difcil no presidencialismo; (2) quando uma coalizo no
se forma, a conseqncia um impasse legislativo; (3) tendo em vista
a paralisia legislativa, mecanismos extraconstitucionais so aciona-
dos para romper o impasse poltico. Contudo, ns mostraremos adi-
ante que a diferena na freqncia de coalizes pequena e que a as-
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sociao entre coalizes e eficcia legislativa , na melhor das hipte-

ses, duvidosa. Cheibub (2002) demonstrou que as democracias presi-
dencialistas no so mais passveis de queda sob condies de impas-
se legislativo. Ademais, nos nossos dados, democracias presidenciais
so igualmente vulnerveis, sejam os governos de coalizo ou no.
Portanto, ainda que seja verdade que as democracias presidencialis-
tas tendem a durar menos que as democracias parlamentaristas, cada
passo na explicao deste fato falho. Linz (1994) deve estar certo
quando diz que h algo errado com os regimes presidencialistas, ain-
da que no tenhamos conseguido estabelecer qual das centenas de ra-
zes que ele prope a que realmente importa.
COALIZES NO PARLAMENTARISMO E NO PRESIDENCIALISMO
Consideremos o processo de formao de coalizes no parlamentaris-

mo e no presidencialismo. Nossa estratgia tomar uma classe espe-
cial de modelos, desenvolvida para o parlamentarismo por Aus-
ten-Smith e Banks (1988)2, incorporar as caractersticas institucionais
que distinguem o presidencialismo, e estudar as diferenas entre os
dois sistemas.
Para que possamos introduzir o esquema geral, levemos em conta

uma assemblia composta de j J partidos3, com pontos ideais de pol-
ticas xj situados em uma linha real. Os partidos derivam utilidades
transferveis das pastas ministeriais (e vantagens associadas) e utili-
dades no transferveis da poltica:
Uj(g, x) = gj - (x - xj)2
onde g representa a proporo de pastas ministeriais, Sj gj = G o valor

para qualquer partido associado com o controle de todas as pastas mi-
nisteriais, e x a poltica adotada. Note-se que esta hiptese sobre a
funo de utilidade, apesar de usual, no incua, pois ela implica
que, quando a poltica se encontra distante do ponto ideal de um par-
tido, este tem interesse em trocar ministrios por uma poltica mais
prxima de seu ponto ideal. Uma justificativa para esta formulao
a seguinte: embora no haja incerteza quanto distribuio de pastas,
os resultados de polticas especficas so incertos e os partidos so
avessos aos riscos. Se at aqui temos nos referido de maneira mais ou
menos vaga s coalizes de governo, importante que faamos al-
gumas distines. Coalizes podem ser de dois tipos:
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Definio 1. Uma coalizo ministerial um grupo de legisladores perten-

centes a partidos que ocupam cargos de gabinete. O governo uma coalizo
ministerial se 0 < gj < G para alguns j J.
Definio 2. Uma coalizo parlamentar um grupo de legisladores perten-

centes a diferentes partidos que votam da mesma maneira.
As duas coalizes no so necessariamente coextensivas. Um partido

pode no ser membro de uma coalizo ministerial e, no entanto, votar
com o governo (ou, pelo menos, no votar contra ele) em algumas ou
todas as matrias. Este foi, por exemplo, o caso do Partido Comunista
Francs depois de abandonar o governo socialista em 1983: aprisiona-
do esquerda dos socialistas, restava ao PCF apoiar as propostas so-
cialistas ou abster-se, dando ao governo maioria legislativa. Ainda
mais importante, do nosso ponto de vista, no presidencialismo, uma
coalizo parlamentar majoritria pode fazer oposio coalizo mi-
nisterial. O caso de Salvador Allende, no Chile, um bom exemplo.
As coalizes parlamentares podem variar de uma questo para outra.

Essas variaes podem ter como origem o fato de que os partidos vo-
tam juntos em algumas matrias mas no em outras, ou a falta de dis-
ciplina entre os membros de um partido4. Embora estas variaes no
sejam aqui explicitamente modeladas, uma soluo razovel conce-
ber a poltica x como de valor mdio de um conjunto de questes.
Com base nessas distines, podemos afirmar o bvio.
Proposio 1. No parlamentarismo, cada coalizo ministerial conta com o

apoio de uma maioria parlamentar. Caso contrrio, ocorre uma eleio.
A primeira parte da proposio foi comprovada por Austen-Smith e

Banks (1988, Proposio 1) sob a suposio de que o ponto de reverso
um governo interino. A definio do ponto de reverso como uma
eleio antecipada torna a demonstrao ainda mais tediosa, visto
que isto multiplica o nmero de casos que preciso examinar. Como a
lgica da prova permanece a mesma, reportamos o leitor fonte origi-
nal5.
A intuio a seguinte: consideremos uma assemblia composta de

trs partidos, j {A, B, C}, onde estas letras tambm denotam a cardi-
nalidade das cadeiras legislativas que cada partido controla. Supo-
nhamos que nenhum partido detm a maioria. Definamos o protoco-
lo de barganha fixo6 como A > B > C; portanto, A o primeiro partido
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formador; se A no conseguir formar a coalizo, B torna-se o forma-

dor; se B fracassar, C faz uma tentativa; se C tambm fracassar, se-
gue-se ponto de reverso qualquer.
O partido A considera se deve fazer uma oferta que induza um dos

partidos a entrar em uma coalizo ministerial. A, o primeiro a agir, an-
tecipa todo o processo. A sabe que o ponto de reverso no ocorrer
na ltima fase se B e C puderem formar uma coalizo que os deixe em
uma situao no mnimo to boa quanto a do ponto de reverso. A
tambm sabe que, se no formar uma coalizo com C, este vai querer,
em uma segunda fase, aceitar a oferta de B, que no aceitar a oferta
de A na primeira fase. Portanto, se A e B ocupam posies parte no
espao poltico, de modo que uma coalizo {CB}7 seja custosa para A
em termos de polticas, A oferece ministrios a C em troca de apoio a
polticas que estejam mais prximas do ponto ideal de A. Se B estiver
prximo de A em termos de preferncias polticas (ou se A for o parti-
do de centro), A forma um governo de minoria e obtm uma maioria
parlamentar ao estabelecer polticas localizadas no ponto ideal de B
(ou no seu prprio). Suponhamos agora que A saiba que a coalizo
{CB} no se formar e tambm que A aceitaria a oferta de B se ele no
conseguir formar uma coalizo com C. Se, em vez do ponto de rever-
so, ambos, A e C, preferem uma poltica situada no ponto mdio en-
tre os dois, A forma um governo de minoria, estabelece polticas pr-
ximas de C e obtm uma maioria parlamentar. Finalmente, suponha-
mos que os valores do ponto de reverso sejam tais que nem a coali-
zo {CB} nem a {BA} se formem. Neste caso, se uma coalizo {AC} pu-
der constituir-se, ela ser ao mesmo tempo uma coalizo parlamentar
e ministerial. Do contrrio, ocorre o ponto de reverso.
Em um certo sentido, esta concluso bvia: com quem poder um

partido se aliar se ningum quer entrar em uma coalizo? Por isso, a
questo principal como pensar o ponto de reverso. No modelo de
Austen-Smith e Banks (1988:407), o ponto de reverso artificial e in-
satisfatoriamente justificado. Tudo o que eles dizem que Caso um
governo no possa ser formado, constitui-se um governo interino
que, por suposio, define resultados legislativos de forma eqitati-
va, palavra que interpretam como se referindo a uma situao onde
ministrios e polticas so alocados de forma que cada partido receba
uma utilidade igual a zero. Porm, o valor que associam ao ponto de
reverso que os leva a concluir que coalizes parlamentares ou minis-
teriais sempre se formam. Mais sensatamente, Kalandrakis (2000)
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define o ponto de reverso como sendo um governo tcnico, no

qual nenhum dos partidos controla pastas ministeriais (gj = 0 para
todos j J) e a poltica um meio-termo entre posies extremas. Mas
esta definio do ponto de reverso tambm torna a formao de uma
coalizo inevitvel, posto que agora o ponto de reverso simplesmen-
te estipula que no h pastas a serem distribudas.
Tal como demonstrado por Diermeier e Merlo (2000), este no neces-

sariamente o caso quando o ponto de reverso definido como sendo
uma nova eleio. Conceba o ponto de reverso como uma eleio an-
tecipada quase que instantnea. O valor do ponto de reverso, neste
caso, depende das expectativas dos partidos quanto aos resultados
dessa eleio. Se pelo menos dois partidos acreditam que tero um
bom desempenho eleitoral, nenhuma coalizo ser formada. Um
exemplo possvel seria, no caso da Espanha, se a Izquierda Unida (IU)
e o Partido Socialista (PSOE) achassem que poderiam derrotar o Par-
tido Popular (PP), ou se a IU e o PP acreditassem ter condies de ga-
nhar do PSOE. Portanto, se o ponto de reverso for definido como
uma eleio antecipada, ele pode ocorrer quando pelo menos dois
partidos esperam melhorar sua situao em conseqncia dessa elei-
o.
Como concluso, no parlamentarismo, governos minoritrios so-

mente sobrevivem se contam com uma maioria parlamentar. Supo-
nha um governo que no tenha essa maioria. Isto significa, necessa-
riamente, que existe uma combinao de ministrios e de polticas
que seja melhor para alguma maioria. Um dos atributos definicionais
do parlamentarismo precisamente o fato de que uma maioria pode
rejeitar o governo a qualquer momento. possvel que o governo seja
minoritrio e que a oposio derrote o governo em questes especfi-
cas. Mas o fato que, se existe um governo, no existe uma maioria
que queira substitu-lo. Assim, os dois resultados possveis no parla-
mentarismo so um governo com maioria parlamentar, seja qual for a
composio e o tamanho deste governo, ou a ocorrncia imediata de
novas eleies.
Proposio 2. No presidencialismo possvel que uma coalizo parlamen-

tar majoritria no controle nenhum ministrio (ver demonstrao na l-
tima seo).
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Existem trs diferenas institucionais entre parlamentarismo e presi-

dencialismo relevantes para os nossos propsitos. A primeira que,
no presidencialismo, todo e qualquer governo deve incluir o presi-
dente, portanto, a no ser que o presidente seja um poltico indepen-
dente8, o partido do presidente deve fazer parte de todo e qualquer
governo. Assim, o espao das coalizes ministeriais possveis me-
nor em regimes presidencialistas do que em regimes parlamentaris-
tas. Em segundo lugar, no presidencialismo, o partido do presidente
sempre o partido formador. Por fim, no presidencialismo, o governo
permanece no poder mesmo que uma maioria deseje substitu-lo.
Visto que no parlamentarismo todas as coalizes ministeriais consti-

tuem coalizes parlamentares majoritrias, a questo central deste
trabalho se reduz a saber por que os presidentes tambm no formam
coalizes parlamentares majoritrias. A resposta est longe de ser
evidente. Se as coalizes possveis, o protocolo de barganha e os pon-
tos de reverso fossem os mesmos nos dois sistemas, evidentemente,
as mesmas coalizes se formariam. Mesmo que se reconhea que o
partido do presidente, o qual chamaremos de P, deve fazer parte do
governo, e ainda que se conceda um protocolo de barganha diferente,
se os pontos de reverso fossem os mesmos, presidentes poderiam
negociar ministrios em troca do apoio legislativo de um partido e
construir uma maioria parlamentar em condies idnticas s do par-
lamentarismo. Portanto, a diferena deve estar no ponto de reverso.
Sob um ponto de reverso tal como definido por Austen-Smith e

Banks, coalizes ministeriais seriam sempre formadas no presidenci-
alismo. Nestas condies, a poltica definida como x* e cada partido
detm uma quota gj = (x* - xj)2 de ministrios. Considerando que qual-
quer desvio da poltica em relao ao ponto ideal de um partido lhe
confere uma utilidade negativa, e como o partido C no pode oferecer
nenhum ministrio ao partido B somente P pode faz-lo , uma coa-
lizo entre B e C no poderia ter para estes partidos um valor maior do
que o do ponto de reverso. O presidente, por sua vez, poderia ofere-
cer mais a um destes partidos, e assim conquistar sua cooperao,
simplesmente tirando ministrios de um e dando-os ao outro. O pon-
to de reverso de Kalandrakis somente aplicvel ao presidencialis-
mo se o presidente for um independente cercado de especialistas sem
ligao com partidos. Mas como neste caso todos os partidos recebem
utilidades negativas, coalizes tambm sempre se formariam no pre-
sidencialismo.
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A nica razo que podemos sugerir para explicar por que os presi-
dentes nem sempre formam coalizes a seguinte: em regimes parla-
mentaristas, sempre que uma maioria espera beneficiar-se da ocor-
rncia de eleies antecipadas, eleies ocorrem quase que imediata-
mente; em regimes presidencialistas, no entanto, no existe alternati-
va, a no ser esperar a chegada da prxima eleio prevista no calen-
drio eleitoral. O perodo de espera desagradvel para os partidos
de oposio: enquanto aguardam, no usufruem nenhum ministrio.
Mas se outros partidos que no o do presidente acreditam que fazen-
do oposio podem ganhar vantagens eleitorais, ento, estaro dis-
postos a esperar. Portanto, em regimes presidencialistas possvel
ocorrer uma situao em que uma maioria de parlamentares se une
contra o presidente enquanto o governo se mantm no poder.
Mas se a oposio tem motivos para se opor ao presidente, este pode

ter o incentivo e os meios para induzi-la a cooperar. Para que possa-
mos entender o que pode acontecer, preciso, em primeiro lugar,
identificar o ponto de reverso: se uma coalizo presidencial no se
formar e a oposio no se unir contra o presidente, o partido do pre-
sidente ficar com todos os ministrios e fixar a poltica em seu pon-
to ideal atravs de negociaes individuais com legisladores ou parti-
dos.
Os resultados possveis dependem da alocao de poderes legislati-

vos9. Se a oposio pode legislar isto , se ela pode apresentar pro-
postas de lei e/ou derrubar vetos presidenciais , o ponto de reverso
jamais ocorrer: os partidos que no o do presidente podem aceitar
uma poltica x*BC, que melhor para eles do que o ponto ideal do pre-
sidente, xP. Assim, os resultados possveis so ou uma oposio unida
contra o presidente ou uma coalizo ministerial do presidente com o
partido mais prximo no espao poltico. Se existe a possibilidade de
uma coalizo parlamentar de oposio estabelecer a poltica em um
ponto distante do ponto ideal do presidente, x*BC est longe de xP, o
presidente oferece ministrios para mover a poltica para um ponto
mais prximo. Se uma coalizo majoritria oposicionista s puder se
formar quando incluir um ou mais partidos prximos do presidente
no espao de polticas, este no ter incentivos para oferecer minist-
rios oposio, preferindo deix-la legislar.
Se a assemblia no pode tomar a iniciativa de apresentar projetos de

lei, ou se o presidente pode vetar leis sem que seu veto seja derruba-
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do, o resultado pode ser a paralisia legislativa. Isto porque, neste

caso, o presidente prope leis e a oposio as rejeita, sem ser capaz de,
ao mesmo tempo, fazer passar as suas prprias polticas. O resultado
ento o status quo, o qual podemos denominar como x*SQ. Note-se,
alis, que, contrariando outra afirmao muito difundida (Linz, 1978;
1994; Ackerman, 2000:645; Nino, 1996:168-169; Hartlyn, 1994:221;
Gonzlez e Gillespie, 1994:172), segundo a qual o fracasso na aprova-
o de leis exige mecanismos extraconstitucionais para romper o im-
passe, quase todas as Constituies presidencialistas estipulam o que
deve acontecer nessa eventualidade10. E tal situao s ocorre em cir-
cunstncias muito especiais: o presidente deve ter o controle efetivo
da agenda, o status quo deve ser melhor para os partidos de oposio
do que o ponto ideal do presidente e deve estar suficientemente pr-
ximo ao ponto ideal do presidente para que este prefira no imple-
mentar uma soluo de compromisso. Em outras palavras, a paralisia
legislativa s ocorre se nenhum partido de oposio preferir o ponto
ideal do presidente ao status quo e se o presidente preferir o status quo
a uma coalizo. Assim, por mais veementes que sejam os discursos,
no passam de uma nuvem de fumaa que encobre um consenso sub-
jacente. E quando o status quo for menos desejvel, novamente, ou
bem se constitui uma coalizo ministerial (nos casos em que a distn-
cia poltica grande), ou bem um governo de minoria se depara com
uma coalizo parlamentar majoritria prxima do presidente.
A diferena entre os dois sistemas, portanto, que, enquanto no par-

lamentarismo o governo dissolvido sempre que sua coalizo parla-
mentar perde a maioria, no presidencialismo, o governo sobrevive a
despeito de seu tamanho parlamentar. No parlamentarismo, se existe
uma maioria que acredita que possa se beneficiar com a antecipao
das eleies, seus membros podem escolher entre extrair mais vanta-
gens do governo e permanecer na coalizo, ou apostar em novas elei-
es. Assim, um governo de gabinete dura tanto quanto sua coalizo
parlamentar. J no presidencialismo, o Congresso no controla a
ocorrncia das eleies. Dessa forma, se os partidos no presidenciais
acreditam ter boas chances nas prximas eleies, eles tm que aguar-
dar at o momento de sua ocorrncia. Enquanto isso, o governo sobre-
vive, ainda que, em situao semelhante no parlamentarismo, ele te-
ria sido derrubado.
A anlise at aqui desenvolvida se baseia na suposio de que s exis-

tem trs partidos no Legislativo. Como fica, ento, a afirmao de que
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coalizes presidenciais so particularmente difceis de ser formar

quando o Legislativo mais fragmentado? O que se pode dizer que
o efeito de um aumento no nmero de partidos indeterminado, a
no ser que se conhea a distribuio de suas preferncias polticas.
Proposio 3. Se uma maior fragmentao partidria torna mais (menos)

provvel a emergncia de Assemblias com pontos ideais de poltica distantes
do ponto do partido formador, coalizes ministeriais sero mais (menos) pro-
vveis quando o nmero de partidos for grande (ver demonstrao na lti-
ma seo).
Para se saber o que est por trs desta proposio, considere o seguin-
te exemplo. Suponha-se que em uma Assemblia de trs partidos, um
deles esteja mais perto do ponto ideal de polticas do presidente, de
modo que no se forme uma coalizo ministerial. Suponha-se, agora,
que o partido mais prximo do presidente se divida em duas alas,
uma a favor e outra contra o presidente, de forma que uma coalizo
parlamentar contra o presidente seja majoritria. Nessas condies,
para que possa trazer a poltica para um ponto mais prximo ao seu
ideal, o presidente tem incentivos para oferecer ministrios aos parti-
dos antigovernistas.
CONSEQNCIAS PARA A EFICCIA LEGISLATIVA
Nossa anlise gera conseqncias empricas surpreendentes em rela-

o eficcia legislativa do Executivo.
Proposio 4. Coalizes ministeriais formam-se quando a distncia poltica

entre o partido formador e o partido dele mais prximo relativamente gran-
de. Quando um governo minoritrio, a poltica est relativamente mais
prxima de seu ponto ideal.
A perda de utilidade marginal associada perda de pastas ministe-

riais constante, enquanto a perda de utilidade marginal decorrente
do aumento da distncia entre o ponto ideal do partido e a poltica
adotada aumenta nessa mesma distncia. Considere o Grfico 1.
A perda marginal decorrente da privao de ministrios -1, en-
quanto a perda marginal relativa ao aumento da distncia da poltica
-2 (xj - x*). Portanto, se o partido formador estiver relativamente per-
to, em termos de poltica, do partido a ele mais prximo, o partido for-
mador vai preferir manter os ministrios e abrir mo de uma parte da
poltica. Mas quando grande a distncia poltica em relao ao parti-
198
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002 2 Reviso: 16.07.2002
do mais prximo, o partido formador prefere desistir dos ministrios

a abrir mo da poltica. Visto que as coalizes ministeriais s se for-
mam se o formador e o partido mais prximo estiverem longe um do
outro em termos de poltica, a concluso principal a que se chega
que a distncia entre a poltica escolhida por governos de coalizo e o
ponto ideal do formador maior do que a distncia entre o ponto ide-
al do governo de partido nico e do partido a ele mais prximo. Por
essa razo, paradoxalmente, as coalizes ministeriais esto quase ex-
plodindo nas fronteiras do espao poltico, enquanto os governos mi-
noritrios experimentam uma tranqila navegao legislativa. Isto
verdade tanto para regimes parlamentaristas quanto para regimes
presidencialistas.
Grfico 1
Custos Marginais das Coalizes
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

0
-0,2
-0,4
-0,6
-0,8
-1
-1,2
-1,4
-1,6
-1,8
-2
O que nos parece surpreendente a implicao de que governos de

minoria no so menos eficazes do ponto de vista legislativo do que
coalizes majoritrias. Note-se que desde o livro seminal de Strom
(1990), esta a viso consensual sobre o parlamentarismo. No entan-
to, essa concluso se choca contra o discurso acerca do governo divi-
dido. O nosso modelo, a favor de Mayhew (1991) e contra Sundquist
(1989), implica (1) pouca diferena em termos de polticas entre go-
vernos unidos e governos divididos, e (2) nveis similares de eficcia
legislativa entre governos minoritrios e de coalizo. Por conseguin-
te, mesmo partindo de hipteses diferentes, chegamos mesma con-
cluso de Laver e Shepsle (1991), segundo os quais governos dividi-
199
Revista Dados
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dos, no sentido norte-americano, so anlogos aos governos minori-

trios no parlamentarismo.
TESTES EMPRICOS
Para que possamos interpretar os padres observados, considere-

mos, em primeiro lugar, as diferentes situaes possveis. Um nico
partido pode conquistar uma maioria de cadeiras no Legislativo.
Quando isto acontece, esse partido pode formar o governo sozinho
(UNIMAJ) ou compor uma coalizo supermajoritria (SUPERMAJ). Mas
tambm possvel que o partido majoritrio no participe do gover-
no (DIVIDIDO). Quando nenhum partido obtm maioria, pode-se
constituir uma coalizo ministerial e essa coalizo pode (COALMAJ)
ou no (COALMIN) controlar em conjunto uma maioria de cadeiras do
Parlamento. Finalmente, quando nenhum partido sozinho obtm a
maioria das cadeiras e nenhuma coalizo ministerial formada, o go-
verno uma minoria de um nico partido (UNIMIN). Com esta classi-
ficao, podemos, assim como o leitor, calcular as probabilidades
condicionais que nos interessam, especificamente a probabilidade de
que se constitua uma coalizo quando nenhum partido detm a maio-
ria, a probabilidade de que uma coalizo formada nessas condies
seja majoritria e a probabilidade de que um governo seja uma mino-
ria. Observe-se que o governo ter o controle de uma maioria de ca-
deiras se for UNIMAJ, SUPERMAJ ou COALMAJ. Por outro lado, o gover-
no de minoria se for DIVIDIDO, COALMIN ou UNIMIN.
Diferentes maneiras de condicionar esses padres fornecem informa-

es distintas. O nmero total de partidos no Parlamento (NTOTP) de-
termina as possibilidades lgicas. Se h somente dois partidos, salvo
no caso de empate, um deles deve ter maioria. Neste caso, ou bem o
partido majoritrio governa sozinho ou bem ele forma uma grande
coalizo. No presidencialismo, porm, tambm possvel que o parti-
do majoritrio faa oposio ao presidente, fenmeno que, em siste-
mas de dois partidos, s ocorre nos Estados Unidos. Se existem trs
partidos, todas as coalizes sero majoritrias. Se for quatro ou mais o
nmero de partidos, todas as possibilidades descritas acima se tor-
nam possveis. A Tabela 1 apresenta as freqncias com que observa-
mos essas diferentes alternativas11. Nesta tabela, assim como no res-
tante deste trabalho, distinguimos sistemas mistos ou semipresi-
dencialistas apenas para destacar os casos de parlamentarismo puro
200
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002 2 Reviso: 16.07.2002
e de presidencialismo puro. Os sistemas mistos so em si mesmos um

tema de estudo, e no nos referiremos a eles aqui.
Tabela 1
Tipos de Governo como Funo do Nmero de Partidos
NTOTP Governos Parlamentarismo Misto Presidencialismo

TODOS SUPERMAJ 0,0439 0,1039 0,0754
UNIMAJ 0,4380 0,1792 0,4031
DIVIDIDO 0,0000 0,0000 0,0723
COALMAJ 0,0384 0,5806 0,1338
COALMIN 0,0802 0,0645 0,1031
UNIMIN 0,1295 0,0717 0,2123
NTOTP 5,48 7,28 6,09
N 1459 279 650
2 SUPERMAJ 0,0272 - 0,0000

UNIMAJ 0,9728 - 0,6981
DIVIDIDO 0,0000 - 0,3019
N 257 0 106
3 SUPERMAJ 0,0528 0,0000 0,0824

UNIMAJ 0,5691 1,0000 0,5176
DIVIDIDO 0,0000 0,0000 0,1882
COALMAJ 0,2846 0,0000 0,0235
UNIMIN 0,0636 0,0000 0,1883
N 246 6 85
4 SUPERMAJ 0,0460 0,1062 0,0915

UNIMAJ 0,2605 0,1612 0,3137
DIVIDIDO 0,0000 0,0000 0,0000
COALMAJ 0,3975 0,5934 0,1852
COALMIN 0,1224 0,0659 0,1460
UNIMIN 0,1736 0,0733 0,2636
N 956 273 459
Note-se, em primeiro lugar, que embora o nmero total de partidos

seja um pouco maior sob o presidencialismo, maiorias de partido ni-
co existem nos regimes presidencialistas em 55,1% dos casos contra
48,2% nos regimes parlamentaristas.
Quando nenhum partido obtm maioria (C OALMAJ + C OALMIN +

UNIMIN), as coalizes (COALMAJ + COALMIN) emergem em 75% dos ca-
201
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002 2 Reviso: 16.07.2002
sos no parlamentarismo, 79% delas (COALMAJ) so majoritrias. No

presidencialismo, elas emergem em 53% dos casos, com 57% delas
majoritrias. Nesse sentido, quando no existe um partido majorit-
rio, os sistemas parlamentaristas so regidos por um governo de mi-
noria em 40% dos casos, e 70% nos regimes presidencialistas.
A diferena mais marcante entre os dois sistemas ocorre quando ne-

nhum partido obtm maioria em um parlamento de trs partidos.
Nestes casos, as coalizes emergem em 82% dos casos no parlamenta-
rismo e em apenas 11% no presidencialismo. Como essas coalizes
so majoritrias, sistemas parlamentaristas com um Legislativo com
trs partidos so regidos por governos majoritrios em 94% dos casos
e sistemas presidencialistas na mesma situao em 62%. Observe-se,
porm, que parlamentos de trs partidos so raros: s ocorrem em
13% dos casos.
Quando o nmero de partidos de quatro ou mais, e nenhum deles

detm a maioria, as coalizes emergem em 75% dos casos no parla-
mentarismo, e 76% delas so majoritrias. No presidencialismo, as
coalizes ocorrem em 56%dos casos, com 56% destas sendo majorit-
rias. Portanto, nestas circunstncias, formam-se coalizes majorit-
rias em 57% dos casos sob parlamentarismo e em 31% sob presidenci-
alismo. Ademais, ainda que no apresentado na tabela, deve-se dizer
que as coalizes, mesmo as majoritrias, so mais freqentes nos par-
lamentos que possuem oito ou mais partidos do que nos que possuem
de quatro a sete partidos.
Outra forma de observar esses padres condicionar os resultados

proporo de cadeiras controladas pelo maior partido (MAIORPART).
Cabe notar, antes de examinarmos a Tabela 2, que, no parlamentaris-
mo, o primeiro-ministro pertence ao maior partido em 86% dos casos,
o que mostra que a suposio de que o maior partido o partido for-
mador faz sentido. No presidencialismo, o presidente o formador,
seja qual for o tamanho do seu partido. Note-se, porm, que, em 75%
dos casos, ele tambm pertence ao maior partido.
Quando o maior partido controla a maioria das cadeiras, h trs pos-

sibilidades de governo: o partido majoritrio governa sozinho, o par-
tido majoritrio governa em coligao, ou um partido minoritrio
forma o governo. A Turquia, em 1971-72, o nico exemplo de parla-
mentarismo em que um partido majoritrio no deteve o cargo de pri-
202
Revista Dados
1 Reviso: 03.06.2002 2 Reviso: 16.07.2002
Tabela 2
Possibilidades de Governo como Funo da Quota do
Maior Partido no Congresso
Maior Partido Governos Parlamentarismo Misto Presidencialismo

(MP)
TODOS SUPERMAJ 0,0427 0,1039 0,0742
UNIMAJ 0,4490 0,1792 0,4000
DIVIDIDO 0,0000 0,0000 0,0712
COALMAJ 0,3009 0,5806 0,1318
COALMIN 0,0781 0,0645 0,1015
UNIMIN 0,1294 0,0717 0,2212
NTOTP 5,48 7,28 6,09
N 1499 279 660
MP>0,5 SUPERMAJ 0,0868 0,3671 0,1361

UNIMAJ 0,9132 0,6329 0,7333
DIVIDIDO 0,0000 0,0000 0,1306
N 737 79 360
MP0,5 COALMAJ 0,5919 0,8100 0,2900

COALMIN 0,1535 0,0900 0,2233
UNIMIN 0,2546 0,1000 0,4867
N 762 200 300
0,33<MP0,5 COALMAJ 0,5652 0,7984 0,2791

COALMIN 0,1320 0,0968 0,1581
UNIMIN 0,3027 0,1048 0,5628
N 621 124 215
MP0,33 COALMAJ 0,7092 0,8289 0,3176

COALMIN 0,2482 0,0785 0,3882
UNIMIN 0,0426 0,0921 0,2941
N 141 76 85
meiro-ministro. Governos divididos, nos quais o partido majoritrio

no faz parte do governo, somente acontecem nos sistemas presiden-
cialistas. predominantemente um fenmeno americano, ainda que
tenha tambm existido na Costa Rica entre 1966 e 1969, na Repblica
Dominicana em 1998-99, El Salvador em 1988 e nas Filipinas entre
1961 e 1964.
203
Revista Dados
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Nos regimes parlamentaristas, o governo de coalizo em 75% das

vezes em que nenhum partido controla a maioria das cadeiras legisla-
tivas; destas, 79% so coalizes majoritrias, o que significa que o go-
verno de minoria em 41% dos casos. Em circunstncias idnticas, ou
seja, quando no existe partido majoritrio, h um governo de coali-
zo em 51% dos casos de regimes presidencialistas, 56% dos quais
majoritrios, de modo que governos de minoria ocorrem em 71% dos
casos.
Por fim, a elevada fragmentao favorece a formao de coalizes.

Quando o maior partido detm entre um tero e a metade das cadei-
ras nos sistemas parlamentaristas, coalizes emergem em 70% dos ca-
sos, 81% delas majoritrias, e o governo controla a maioria das cadei-
ras em 57% dos casos. Quando o maior partido controla menos de um
tero das cadeiras em sistemas parlamentaristas, coalizes formam-
se em 96% dos casos, 74% delas alcanam maioria, e o governo majo-
ritrio em 71% dos casos. Essa diferena ainda maior em sistemas
presidencialistas. Quando o maior partido controla entre um tero e
metade das cadeiras nestes sistemas, h coalizes em 44% dos casos,
64% dessas coalizes so majoritrias e o governo tem maioria em
28% dos casos. Quando o principal partido pequeno, h governos de
coalizo em 70% dos casos, 45% dos quais alcanam maioria e o go-
verno majoritrio em 32% dos casos. Portanto, em ambos os siste-
mas, coalizes ministeriais ocorrem com mais freqncia quando o
Legislativo mais fragmentado. Ademais, embora o maior partido
seja pequeno, a probabilidade de as coalizes atingirem a maioria
maior quando o Legislativo mais fragmentado.
Portanto, a maior diferena entre os dois sistemas se d quando exis-

tem trs partidos legislativos ou quando o maior partido detm entre
um tero e metade das cadeiras; sob estas condies, as coalizes so
muito menos freqentes no presidencialismo. A explicao sugerida
por nosso modelo que, havendo maior nmero de partidos, aumen-
ta a probabilidade de uma coalizo legislativa escolher uma poltica
mais distante do ponto ideal do formador. O formador, com o fim de
evitar esta eventualidade, torna-se mais propenso a sacrificar minis-
trios para obter uma poltica mais prxima de sua preferncia. Outra
explicao plausvel que quando o partido formador controla um
nmero de cadeiras prximo da maioria, ele pode usar a indisciplina
da oposio em determinadas questes polticas para alcanar a mai-
oria sem ter que sacrificar ministrios. Uma outra explicao que,
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Revista Dados
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havendo apenas trs partidos, cada um deles tem chances razoveis

de ganhar o grande prmio de tornar-se o formador na prxima elei-
o, seja conquistando a maioria das cadeiras ou a Presidncia. Assu-
mindo-se que a Presidncia seja um prmio maior do que a maioria no
parlamentarismo (Linz, 1994:18), o incentivo para que os partidos
no presidenciais se oponham ao presidente e aguardem a prxima
eleio particularmente elevado.
Para que possamos sair dessa floresta de nmeros, consideremos o

que essencial. Enquanto governos minoritrios so mais freqentes
sob o presidencialismo, em ambos os sistemas a maior parte dos go-
vernos so majoritrios. Quando consideramos todos os anos, inclu-
sive aqueles em que um partido controla sozinho a maioria das cadei-
ras, vemos que governos de minoria existem em 39% dos casos sob
presidencialismo e 21% sob parlamentarismo. H uma diferena en-
tre os dois sistemas. Mas esta diferena de grau, no de espcie.
A verdade que quando outros partidos no toleram um governo de

minoria no parlamentarismo, a situao se resolve nas urnas, ao pas-
so que, no presidencialismo, o governo sobrevive mesmo quando no
tolerado. Se a lgica da formao de coalizes a mesma nos dois
sistemas e, na nossa opinio, demonstramos que de fato , o que
devemos observar que, dependendo da distribuio das cadeiras no
Parlamento e das preferncias polticas, a freqncia de governos de
minoria no presidencialismo igual soma da freqncia de gover-
nos minoritrios e eleies antecipadas no parlamentarismo. Em ou-
tras palavras, a diferena entre o nmero de governos minoritrios
nos dois sistemas deve ser igual freqncia de eleies antecipadas
no parlamentarismo12. De fato, eleies antecipadas ocorreram em
11% dos casos nestes regimes. O que nos leva a concluir que: (1) como
todo mundo sabe, o parlamentarismo tem uma vlvula de escape que
no se encontra disponvel sob o presidencialismo, da qual faz uso em
11% do tempo; mas (2) fora isto, os dois sistemas mais ou menos se
equivalem em sua capacidade de gerar governos majoritrios: 61%
das vezes no presidencialismo e 68% (100 21 11) no parlamentaris-
mo; ao passo que (3) a diferena restante deve decorrer da distribui-
o de preferncias polticas nos dois sistemas.
Por fim, cabe perguntar: o que isto importa? A nfase na formao de

coalizes baseia-se no pressuposto de que governos de minoria so
ineficazes do ponto de vista legislativo, o que produz uma srie de
205
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1 Reviso: 03.06.2002 2 Reviso: 16.07.2002
conseqncias deletrias. Porm, aprendemos com Strom (1990) que

os governos minoritrios representam um padro normal de vida po-
ltica em alguns sistemas parlamentaristas e que estes no geram de-
sastres polticos. De fato, Beyme (2000:177) observou que os siste-
mas parlamentaristas escandinavos, nos quais so freqentes os go-
vernos de minoria, no so menos eficientes do que outros sistemas.
No fosse assim, esses pases no estariam no topo em termos de
bem-estar e estilo de vida liberal. Com base em que, ento, se pensa
que governos de minoria constituem uma calamidade no presidenci-
alismo?
De acordo com as suposies do modelo que apresentamos acima, um

governo parlamentarista nunca deveria sofrer derrotas legislativas, a
no ser que fossem seguidas por novas eleies. Na prtica, os gover-
nos parlamentaristas sofrem vrias derrotas legislativas sem que isto
leve sua derrubada. Isto se deve ao fato de que em alguns sistemas
parlamentaristas existe uma folga entre derrotas do governo em
votaes especficas e a derrubada do governo por meio de uma der-
rota legislativa. Essa folga existe, por exemplo, quando (1) a oposio
s pode aprovar um voto de desconfiana no governo se simultanea-
mente aprovar um novo governo (o voto construtivo de desconfian-
a que existe na Alemanha); (2) o Parlamento controla a agenda le-
gislativa por intermdio de comisses e simplesmente decide no de-
liberar sobre os projetos do governo (Itlia, Portugal); (3) o governo e
a oposio decidem em comum acordo que o governo no legisla (Di-
namarca entre 1982 e 1988). Nessas circunstncias, derrotas legislati-
vas no provocam a queda do governo, de modo que a oposio pode
preferir manter o governo e, ao mesmo tempo, derrot-lo em matrias
especficas. A nica diferena em relao ao presidencialismo que
nele a oposio no pode destituir o governo, ainda que queira fa-
z-lo. Portanto, um governo presidencialista pode ser derrotado no
Legislativo em circunstncias que, em regimes parlamentaristas, le-
variam formao de um novo governo. Mas como estas situaes
so bastante raras dadas as lgicas idnticas, a freqncia de tais si-
tuaes corresponde freqncia com que se realizam eleies ante-
cipadas no parlamentarismo , a expectativa que os governos parla-
mentaristas sejam apenas ligeiramente mais eficazes do que os gover-
nos presidencialistas. Por conseguinte, o que se deve observar que,
em ambos os sistemas, os governos so consideravelmente eficazes
na aprovao de suas iniciativas pelo Legislativo, e que os governos
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Revista Dados
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parlamentaristas so apenas levemente mais eficazes do que os presi-

dencialistas.
Com base nos dados coletados por Saiegh (2001), podemos fazer um
primeiro exame de uma conseqncia central de nossa anlise, isto ,
que os governos minoritrios de partido nico no so necessaria-
mente menos eficazes do ponto de vista legislativo do que os gover-
nos de coalizo. Usamos como indicador de eficcia legislativa a pro-
poro dos projetos de lei do Executivo que so aprovados pelo Legis-
lativo. Pelo menos nesse banco de dados, ainda a ser completado e
apurado13, os resultados confirmam as expectativas tericas. Gover-
nos minoritrios de um nico partido no geram crises legislativas:
81,3% de seus projetos so aprovados nos sistemas parlamentaristas e
65,2% nos presidencialistas14. Alm disso, ao contrrio do que geral-
mente se pensa, nos dois sistemas os governos de coalizo, majori-
trios ou minoritrios, no so mais eficazes do ponto de vista legisla-
tivo do que os governos minoritrios de um nico partido.
Tabela 3
Eficincia Legislativa do Executivo como Funo da Situao de Governo
Situao Parlamentarismo Misto Presidencialismo

TODOS 82,8 (275) 76,0 (54) 64,1 (189)
SUPERMAJ 89,6 (13) 86,1 (8) 82,6 (9)
UNIMAJ 89,5 (103) 91,2 (8) 77,4 (43)
COALMAJ 76,0 (105) 75,7 (30) 47,5 (33)
COALMIN 81,7 (20) 58,1 (3) 52,5 (24)
UNIMIN 81,3 (34) 47,8 (5) 65,2 (80)
Nota: Governos divididos foram agrupados em UNIMAJ.
Obs.: N de observaes entre parnteses.
Portanto, a motivao para o interesse na formao de coalizes pare-

ce estar equivocada. Governos de minoria no resultam de fracas-
sos do processo de formao de alianas. Quando o partido do presi-
dente est politicamente prximo de um partido ou partidos com o
qual ele constitui uma maioria parlamentar, governos de minoria le-
gislam de maneira to eficaz quanto governos de coalizo majorit-
ria. Governos de minoria emergem pois isto o que todos os atores
querem: o partido do presidente no sacrifica ministrios, enquanto
os outros partidos podem dizer que se opem ao presidente mesmo
apoiando medidas prximas s preferncias do presidente. No se
produz nenhum desastre parlamentar.
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E tambm no se produzem catstrofes. As democracias presidencia-

listas so mais frgeis do que as parlamentaristas ou mistas. Sua expec-
tativa de vida de cerca de vinte anos, enquanto a de uma democracia
parlamentarista de 69 anos. Mas a razo desta diferena no se deve
inabilidade das democracias presidencialistas para formar coalizes.
Na verdade, a probabilidade de uma democracia presidencialista mor-
rer a mesma seja o governo de coalizo ou no, e quase a mesma seja o
governo de maioria ou no. O fato que as democracias presidencialis-
tas simplesmente morrem com muito mais freqncia do que as demo-
cracias parlamentaristas, sejam quais forem as circunstncias. Portan-
to, o que torna as democracias presidencialistas mais vulnerveis tem
pouco a ver com o processo de formao de coalizes.
Tabela 4
Probabilidade de Morte de Regimes Democrticos como
Funo da Situao de Governo
Situao Parlamentarismo Misto Presidencialismo
TODOS 0,0145 0,0115 0,0502
SUPERMAJ 0,0164 0,0000 0,0208
UNIMAJ 0,0137 0,0417 0,0584
COALMAJ 0,0092 0,0000 0,0723
COALMIN 0,0180 0,0556 0,0469
UNIMIN 0,0263 0,0000 0,0378
COALIZES 0,0116 0,0051 0,0513
UM PARTIDO 0,0165 0,0303 0,0498
MAIORIA 0,0122 0,0088 0,0567
MINORIA 0,0233 0,0278 0,0402
Nota: Governos divididos foram agrupados em UNIMAJ.
DEMONSTRAES
l Demonstrao da Proposio 2
Considere uma assemblia de trs partidos, j {P,B,C}, onde P repre-

senta o partido do presidente. A nica suposio que se faz a respeito
do tamanho parlamentar destes partidos que nenhum deles contro-
la a maioria das cadeiras. Por conveno, o partido B est mais perto
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de P em termos de preferncias polticas, de modo que xC > xB > xP (ou

vice-versa). O valor de G alto.
Para comparar os resultados nos dois sistemas, temos de examinar

primeiro os pontos de reverso. No parlamentarismo, o ponto de re-
verso uma eleio instantnea; no presidencialismo, porm, uma
eleio instantnea s ocorre quando o presidente pode dissolver o
Congresso. Mas como isto extremamente raro, analisamos os siste-
mas presidencialistas em que a ocorrncia de eleies regida pelo
calendrio eleitoral preestabelecido.
Qual , ento, o ponto de reverso no presidencialismo? razovel

supor que se os partidos no presidenciais no formarem uma coali-
zo parlamentar majoritria, o presidente ser capaz de aprovar as
leis de seu interesse, seja com base nos votos favorveis ou absteno
de um dos dois partidos, seja usando o seu controle sobre a agenda.
Dessa maneira, os valores do ponto de reverso so:
UP = G
UB = - (xP - xB)2
UC = - (xP - xC)2
Note-se que este resultado corresponde situao ideal para o parti-

do do presidente.
No presidencialismo, no faz sentido pensar em uma seqncia de

ofertas entre B e C, os quais enfrentam um problema de barganha co-
operativa caso o presidente no consiga induzi-los a participar de
uma coalizo. Alm disso, o leque de possibilidades sobre o que B e C
podem acordar entre eles depende dos poderes de agenda do presi-
dente. Os sistemas presidencialistas variam significativamente no
que diz respeito s prerrogativas do presidente de propor e vetar pro-
jetos legislativos. Em um extremo encontra-se o sistema americano,
em que o presidente no tem poder formal de propor leis. Na maioria
dos sistemas presidencialistas, o presidente pode encaminhar ao
Congresso qualquer tipo de legislao. No extremo oposto encon-
tra-se o sistema presidencialista no qual somente o presidente pode
propor o oramento. Essas diferenas, junto com o poder de veto, cri-
am duas situaes genricas:
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Revista Dados
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(1) se o Parlamento tem iniciativa sobre projetos significativos e o pre-

sidente no tem, de facto ou de jure, poder de veto, os partidos no pre-
sidenciais podem formar uma coalizo parlamentar {CB} com a polti-
ca definida em um ponto x*CB, de modo que:
xB x*CB xC
e uma alocao ministerial
gC = 0
gB = 0
gP = G
Suponhamos que se os partidos no presidenciais formarem uma co-

alizo contra o presidente, eles recebam na eleio seguinte uma utili-
dade com o valor corrente Vk > 0, e que, caso esta coalizo no se for-
me, cada um receba Vk = 0, k B, C. Assim, as utilidades dos partidos
nesse estgio sero:
UP = G - (x*CB - xP )2
UB = - (x*CB - xB )2 + VB
UC = - (x*CB - xC )2 + VC
Logo, se no primeiro estgio o presidente no conseguir formar uma

coalizo com um dos partidos, uma coalizo parlamentar majoritria
lhe far oposio. O resultado de reverso jamais ser atingido.
Considere agora o problema do presidente. O presidente pondera a

possibilidade de fazer uma oferta que induza um dos partidos a en-
trar em uma coalizo ministerial e/ou parlamentar. Ele raciocina da
seguinte maneira. Se no formar uma coalizo parlamentar, B e C
unir-se-o para form-la. O mximo que C pode dar a B x*CB = xB. Por
conseguinte, para impedir uma coalizo antipresidencial, o presiden-
te tem de dar a B no mnimo a mesma utilidade, qual seja, VB. Dessa
maneira, o problema do presidente :
max gP - (x - xP)2
sujeito a
G - gP - (x - xB)2 VB
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A soluo 15
x*PB = xP + xB / 2
gP = G - (x*PB - xB)2 - VB
gB = (x*PB - xB)2 + VB
com as utilidades
UP = G - 2(x*PB - xP )2 - VB
UB = VB
UC = - (x*PB - xC)2
Mas preciso conferir se o presidente vai querer fazer esta oferta, isto
, se
G - 2(x*PB - xP )2 - VB G - (xB - xP )2
Portanto, o presidente no conseguir formar uma coalizo ministeri-

al, e uma coalizo parlamentar de oposio ser formada se
VB >1/2 (xP - xB)2
Do contrrio, uma coalizo majoritria ministerial-parlamentar ser

formada.
Essa condio diz respeito relao entre a distncia poltica que se-
para o partido do presidente e o partido dele mais prximo, assim
como s perspectivas eleitorais do ltimo. Se a distncia entre os dois
partidos for pequena, e o partido no presidencial tiver boas chances
eleitorais, o presidente prefere manter todos os ministrios e tolerar
uma poltica que resulte da negociao entre os dois outros partidos.
No entanto, se nenhum outro partido estiver prximo do partido do
presidente, o custo, em termos de poltica, de enfrentar uma maioria
parlamentar de oposio torna-se alto demais, levando o presidente a
preferir sacrificar pastas ministeriais para trazer a poltica para um
ponto mais prximo de suas preferncias.
(2) se o presidente tem o monoplio da iniciativa legislativa em ques-

tes de relevo (ou se o presidente tem, de facto e de jure, o poder de veto
quando o Congresso pode iniciar legislao), ele faz uma proposta de
lei que pode ser aprovada ou rejeitada pelo Congresso16. Tudo o que
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os partidos no presidenciais podem obter aliando-se contra o gover-

no um status quo, xSQ, o qual varia conforme os diferentes sistemas
presidencialistas e reas substantivas de polticas. Se o status quo, seja
ele qual for, for pior para pelo menos um dos partidos do que a polti-
ca ideal do presidente, os partidos no presidenciais no se uniro
contra o presidente; e, posto que a melhor situao para o presidente
o resultado de reverso, o presidente no faz oferta de coalizo. Nesse
sentido, o ponto de reverso ocorre: o partido do presidente fica com
todos os ministrios e fixa a poltica em seu ponto ideal. Se ambos os
partidos preferirem o status quo ao ponto ideal do presidente e o status
quo estiver prximo ao ponto ideal do presidente, o status quo prevale-
ce. Se os dois partidos preferirem o status quo ao ponto ideal do presi-
dente e o status quo estiver distante do ponto ideal do presidente, este
oferece ministrios com o intuito de formar um governo de coalizo e
a oferta aceita. Por conseguinte, paralisia legislativa uma situa-
o em que o presidente faz propostas sabendo que sero rejeitadas e
estas so de fato rejeitadas s ocorre quando todos os atores optam
pelo status quo.
l Demonstrao da Proposio 3
Padronize a linha de polticas de modo que x (0,1), com xP = 1. O Le-

gislativo, composto de j J partidos, tem 100 cadeiras. O nmero de
cadeiras ocupadas pelo partido j Sj.
Consideremos, em primeiro lugar, um Legislativo composto de trs

partidos, cada um com a seguinte distribuio de cadeiras: S P = 40,
SB = 30, SC = 30. Suponhamos que novos partidos sejam gerados atra-
vs do seguinte processo:
(1) cada novo partido se coloca exatamente no meio da maior distn-

cia em termos de poltica entre dois partidos adjacentes (se os dois
intervalos so iguais, um partido surge com chance de 50%), de
modo que xJ+1 = maxj,k J |xj - xk|/2. A suposio que, quando o sis-
tema partidrio tem poucas barreiras entrada, os partidos preen-
chem o espao poltico;
(2) cada novo partido toma j J S j (1-|x J + 1 -x j|)/ J dos partidos exis-
tentes. A suposio neste caso que os novos partidos dividem os
eleitores com os partidos que esto mais prximos deles no espao
poltico.
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Para que possamos aplicar essas regras a algumas assemblias hipo-

tticas, assumamos que o valor de se opor ao presidente seja V = 0,1
para todos os partidos. Consideremos, em primeiro lugar, uma as-
semblia de trs partidos em que xB = 0,2. Como o partido-piv est
longe do presidente, 0,1 < 0,5 (xP - xB)2, forma-se uma coalizo ministe-
rial. Surge, ento, um novo partido, PB, na metade do intervalo (xP, xB)
de forma que o seu ponto ideal xPB = 0,6. Este partido rouba cadeiras
dos outros partidos em funo das respectivas distncias polticas, e a
distribuio de cadeiras na assemblia em que J = 4 SP = 32, SPB = 18,
SB = 24, SC = 26. Como o presidente ainda no tem maioria sem B, for-
ma-se uma coalizo ministerial. Posta esta nova configurao xP - xPB
= xPB - xB, o quinto partido se coloca na metade de um desses interva-
los. Suponhamos que ele se situe entre xP e xPB, com um ponto ideal em
xPPB = 0,8. A distribuio de cadeiras na nova assemblia com J = 5 ,
ento, SP = 25,6, SPPB = 15,5, SPB = 12,6, SB = 21,6, SC = 24,7. Visto que PB
agora o partido-piv e est prximo do presidente, dado o valor de se
opor ao presidente, uma coalizo ministerial no se forma, e o partido
do presidente constitui um governo de minoria. Neste caso, portanto,
o aumento da fragmentao partidria torna a formao de uma coa-
lizo ministerial menos provvel.
Consideremos, porm, uma assemblia de trs partidos na qual B es-

teja prximo do presidente, xB = 0,8. Se repetirmos os passos ante-
riores, veremos que no h formao de coalizes ministeriais nas as-
semblias de trs e quatro partidos. Mas se o quinto partido for BCC,
ento o partido-piv na assemblia com J = 5 ser BC, com xBC = 0,4, e
este partido estar suficientemente afastado do partido do presidente
para que uma coalizo ministerial se forme. Portanto, neste caso a
fragmentao favorece a formao de uma coalizo ministerial.
(Recebido para publicao em maro de 2002)
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NOTAS
1. Nossa definio de democracia a mesma empregada por Przeworski et alii (2000).

Os dados utilizados neste trabalho foram originalmente coletados pelos autores e
podem ser obtidos sob demanda. Aqui ns exclumos os casos em que as coalizes
eram obrigatrias em virtude de um acordo pr-eleitoral entre os partidos (entre
estes se encontram a Sua, por todo o perodo, a Colmbia, entre 1958 e 1974, e
Honduras, em 1971).
2. Obviamente a validade das nossas concluses depende de quo razovel este mo-
delo, o qual, como todos os modelos, passvel de crticas (ver Laver e Schofield,
1990). Note-se, porm, que o que nos interessa saber se as coalizes se formam, e
no quais as coalizes que se formam. Um modo alternativo de se pensar as coali-
zes no parlamentarismo deve-se a Laver e Shepsle (1996).
3. Os independentes so considerados partidos compostos por um representante.
4. Mainwaring (1993) e Amorim Neto (2002) afirmam que, ao contrrio do que ocorre
no parlamentarismo, no presidencialismo a participao em um ministrio no
obriga os legisladores a apoiar o presidente. No parlamentarismo, os partidos po-
dem usar o voto de desconfiana para disciplinar seus membros, o que no poss-
vel no presidencialismo. No entanto, mesmo que a disciplina partidria seja menor
no presidencialismo algo sobre o qual somos agnsticos , o efeito das coalizes
presidencialistas indeterminado: dependeria de quais partidos so menos disci-
plinados.
5. Provas baseadas nas eleies como ponto de retorno podem ser obtidas sob de-
manda.
6. Nesse tipo de literatura, um protocolo de barganha a ordem em que os partidos
tentam formar coalizes. O protocolo fixo se for determinado por algum tipo de
regra; aleatrio se essa regra s especificar as probabilidades dessa seqncia.
Fixo ou aleatrio, o protocolo faz diferena para os tipos de coalizo que se for-
mam, mas no para o fato de serem ou no formadas.
7. O partido formateur de cada coalizo sempre o primeiro da lista.
8. Exemplos disso so raros. Presidentes independentes governaram o Chile entre
1952 e 1957, Guatemala 1993-1995, Armnia 1991-1994, Quirguisto 1991-1999,
Rssia 1991-1999 e Ucrnia 1991-1999.
9. Entre dezenove sistemas presidencialistas latino-americanos, o papel do Congres-
so na legislao oramentria restrito em todos, com exceo da Bolvia, Costa
Rica, Guatemala, Honduras e Paraguai. Neles, o Congresso est limitado a propor
emendas que no aumentem o dficit ou o gasto pblico, e em vrios casos s pode
faz-lo com a aprovao prvia do presidente (ver Inter-American Development
Bank, 1997:136).
10. Se o Congresso rejeita o oramento, sanciona-se o oramento do ano anterior na
Argentina, Colmbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguai, Uru-
guai e Venezuela. Se o Congresso no aprova o oramento, a proposta do governo
sancionada na Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Chile, Equador, Panam, Paraguai e
Peru. Dessa forma, uma verdadeira paralisia, na qual no existe nenhum oramen-
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to, s possvel na Bolvia, Brasil e Honduras, onde o governo tem de encaminhar

um novo oramento e a Constituio no define nenhum status quo.
11. Exclumos os casos em que as coalizes so acordadas por um pacto pr-eleitoral
dos partidos (a Sua, em todo o perodo estudado, a Colmbia entre 1958 e 1974, e
Honduras, por um ano).
12. Isto seria verdade se o tempo fosse medido em perodos muito curtos, enquanto
neste trabalho medimos o tempo em anos. Para efeitos de comparao da freqn-
cia de coalizes com a de eleies, consideramos que no havia governo nos anos
em que ocorreram eleies antecipadas.
13. Os dados que informam esta anlise se referem, s vezes, a cada ano de um gover-
no, s vezes a uma coalizo especfica, e, s vezes, ao mandato de um presidente ou
a uma legislatura especfica. Para criar observaes anuais, atribumos as informa-
es para perodos mais longos a cada ano, tomando como referncia a situao vi-
gente em 31 de dezembro de cada ano.
14. Note-se, ademais, que esses dados esto sujeitos a um vis de seleo, o qual na ver-
dade beneficia o nosso argumento sobre o presidencialismo. Visto que os governos
parlamentaristas podem perder a confiana do Legislativo quando derrotados em
matrias especficas, eles precisam ser mais cautelosos com relao aos projetos
que submetem apreciao. Os presidentes, por sua vez, podem ser mais impetuo-
sos.
15. A hiptese de que G grande visa garantir que gB e gP sejam positivos.
16. Esta a forma como Persson, Roland e Tabellini (1997; 2000) modelam um sistema
presidencialista genrico. Na verdade, as prerrogativas presidenciais de iniciativa
legislativa variam entre os regimes presidenciais. Como, alm disso, os autores
acham que esto descrevendo um sistema presidencial ao estilo dos Estados Uni-
dos, e o sistema americano nico, porque nele o presidente no tem poderes for-
mais de iniciativa legislativa, no fcil entender o que eles tm em mente. Em v-
rios sistemas presidencialistas, o Congresso s pode propor emendas que no au-
mentem o dficit ou os gastos do governo, mas em apenas cinco sistemas (Colm-
bia, Chile, Equador, Panam e Uruguai) encontramos algo prximo regra do tu-
do-ou-nada, posto que emendas s podem ser consideradas se o governo estiver
de acordo.
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ABSTRACT
Government Coalitions under Presidentialism and Parliamentarism
Are government coalitions less frequent under presidentialism than under

parliamentarism? The only difference between the two systems is that
unscheduled elections are held under parliamentarism in those situations in
which under presidentialism a majority legislative coalition opposes the
executive. In both systems, portfolio coalitions are formed only when the
formateur party and the one closest to it are relatively distant in policy terms.
Otherwise, the formateur party governs alone, satisfied with the legislative
outcomes. Hence, portfolio minority governments need not be less effective
legislatively than coalition governments. Whatever is wrong with
presidentialism, is not due to the difficulty of forming coalitions.
Key words: government coalitions; presidentialism; parliamentarism
RSUM
Coalitions de Gouvernement sous le Prsidentialisme et sous le
Parlementarisme
Les coalitions au gouvernement seraient-elles moins frquentes sous le

rgime prsidentiel que sous le rgime parlementaire? La seule diffrence
entre ces deux systmes rside dans le fait que, dans le parlementarisme, les
lections non prvues seffectuent dans les situations o, dans le
prsidentialisme, une coalition lgislative majoritaire soppose lexcutif.
Dans les deux systmes, les coalitions ministrielles ne se constituent que
quand le parti formateur et celui qui en est le plus proche sont relativement
distants en termes politiques. Sinon, le parti formateur gouverne seul,
satisfait des rsultats lgislatifs. Cest pourquoi il nest pas ncessaire pour
les gouvernements minorit ministrielle dtre moins efficaces sur le plan
lgislatif que les gouvernements de coalition. Tout ce quil y a de mauvais
dans le prsidentialisme nest pas d aux difficults de former des coalitions.
Mots-cl: coalitions de gouvernement; prsidentialisme; parlementarisme
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Governos de Coalizo nas Democracias

Jos Antonio Cheibub, Adam Przeworski e Sebastian Saiegh

mantra que se repete em unssono a respeito do presidencialis-

* Agradecemos os comentrios de John Ferejohn, Fernando Limongi, John Londregan e

no ser o impasse (Mainwaring e Scully, 1995:33), um governo con-

Presidencialismo e parlamentarismo so, de fato, diferentes e as insti-

E so as coalizes realmente excepcionais nos sistemas presidencia-

Mostrar o bvio isto , que no parlamentarismo todos os governos

sariamente menos eficientes do ponto de vista legislativo do que go-

Comeamos com uma anlise do processo de formao de coalizes

Isto simplesmente reafirma o bvio. Mas tambm nos permite conclu-

to prximas, o partido formador no tem nenhum incentivo para

O que se deve observar a partir desta anlise? Dado que a distribuio

Com base em um conjunto de dados que abrangem todas as democra-

sociao entre coalizes e eficcia legislativa , na melhor das hipte-

COALIZES NO PARLAMENTARISMO E NO PRESIDENCIALISMO

Consideremos o processo de formao de coalizes no parlamentaris-

Para que possamos introduzir o esquema geral, levemos em conta

onde g representa a proporo de pastas ministeriais, Sj gj = G o valor

Definio 1. Uma coalizo ministerial um grupo de legisladores perten-

Definio 2. Uma coalizo parlamentar um grupo de legisladores perten-

As duas coalizes no so necessariamente coextensivas. Um partido

As coalizes parlamentares podem variar de uma questo para outra.

Proposio 1. No parlamentarismo, cada coalizo ministerial conta com o

A primeira parte da proposio foi comprovada por Austen-Smith e

A intuio a seguinte: consideremos uma assemblia composta de

formador; se A no conseguir formar a coalizo, B torna-se o forma-

O partido A considera se deve fazer uma oferta que induza um dos

Em um certo sentido, esta concluso bvia: com quem poder um

define o ponto de reverso como sendo um governo tcnico, no

Tal como demonstrado por Diermeier e Merlo (2000), este no neces-

Como concluso, no parlamentarismo, governos minoritrios so-

Proposio 2. No presidencialismo possvel que uma coalizo parlamen-

Existem trs diferenas institucionais entre parlamentarismo e presi-

Visto que no parlamentarismo todas as coalizes ministeriais consti-

Sob um ponto de reverso tal como definido por Austen-Smith e

Mas se a oposio tem motivos para se opor ao presidente, este pode

Os resultados possveis dependem da alocao de poderes legislati-

Se a assemblia no pode tomar a iniciativa de apresentar projetos de

do, o resultado pode ser a paralisia legislativa. Isto porque, neste

A diferena entre os dois sistemas, portanto, que, enquanto no par-

A anlise at aqui desenvolvida se baseia na suposio de que s exis-

coalizes presidenciais so particularmente difceis de ser formar

Proposio 3. Se uma maior fragmentao partidria torna mais (menos)

CONSEQNCIAS PARA A EFICCIA LEGISLATIVA

Nossa anlise gera conseqncias empricas surpreendentes em rela-

Proposio 4. Coalizes ministeriais formam-se quando a distncia poltica

A perda de utilidade marginal associada perda de pastas ministe-

do mais prximo, o partido formador prefere desistir dos ministrios

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

O que nos parece surpreendente a implicao de que governos de

dos, no sentido norte-americano, so anlogos aos governos minori-

Para que possamos interpretar os padres observados, considere-

Diferentes maneiras de condicionar esses padres fornecem informa-

e de presidencialismo puro. Os sistemas mistos so em si mesmos um

NTOTP Governos Parlamentarismo Misto Presidencialismo

2 SUPERMAJ 0,0272 - 0,0000

3 SUPERMAJ 0,0528 0,0000 0,0824

4 SUPERMAJ 0,0460 0,1062 0,0915

Note-se, em primeiro lugar, que embora o nmero total de partidos

Quando nenhum partido obtm maioria (C OALMAJ + C OALMIN +

sos no parlamentarismo, 79% delas (COALMAJ) so majoritrias. No

A diferena mais marcante entre os dois sistemas ocorre quando ne-