Obrigatoriedade de motivao dos atos administrativos

Bruno Csar Gonalves Teixeira

Resumo: O dever de motivar os atos administrativos nunca foi expressamente assegurado em

nenhuma constituio brasileira. Por essa razo, a doutrina administrativa jamais foi unssona
sobre a obrigatoriedade de motivao. Nesse singelo trabalho demonstrarei que,
hodiernamente, em respeito ao Estado Democrtico de Direito e aos princpios da moralidade,
transparncia, contraditrio e controle jurisdicional, a motivao se tornou em uma
obrigatoriedade na edio dos atos administrativos.

Palavras-chave: Atos administrativos. Motivo. Motivao. Obrigatoriedade de motivao.

Sumrio: 1. Conceito de ato administrativo; 2. Diferena entre motivo e motivao; 3.

Obrigatoriedade de motivao dos atos administrativos; 3.1. O dever de motivar e atos
vinculados ou discricionrios; 3.2. O dever de motivar e a Lei 9.784/99; 3.3. O dever de
motivar e a Constituio Federal de 1988; 4. Concluso.

1. Conceito de ato administrativo

Inexiste uma uniformidade entre os doutrinadores sobre o conceito de ato

administrativo. Praticamente, cada doutrinador possui seu conceito, acrescentando ou
excluindo determinadas caractersticas que, na sua viso pessoal, so imprescindveis para a
conceituao de ato administrativo. Jos Cretella Junior expe essa dificuldade de
definio[1]:

Noo incerta, reclamando, por esse motivo, ampla indagao que lhe
delimite o campo exato, a definio do ato administrativo tem sido motivo dos
maiores desencontros por parte dos doutrinadores a tal ponto, que no
exagero afirmar serem as definies propostas em nmero quase igual ao dos
autores que as formularam.

Dentro dessa diversidade, vrios critrios so adotados pela doutrina para conceituar
ato administrativo. Entre eles, os critrios objetivo e subjetivo so os mais utilizados. Este
leva em considerao o rgo que pratica o ato e aquele o tipo de atividade exercida. Pelo
critrio subjetivo, ato administrativo aquele que foi proferido por um rgo administrativo,
excluindo os atos provenientes do Legislativo ou do Judicirio. Pelo critrio objetivo, ato
administrativo aquele praticado no exerccio da funo administrativa, seja ele editado por
rgos administrativos, judicirios ou legislativos. Atualmente, os conceitos doutrinrios
misturam os dois critrios, sem adotar de forma absoluta nenhum dos critrios. No obstante a
variao dos conceitos doutrinrios, coleciona-se, neste trabalho, especficos pontos que so
elementos essenciais para a caracterizao do ato administrativo:

a) que a vontade emane do Estado ou de agentes com a prerrogativa deste;

b) seu contedo deve visar efeitos jurdicos com interesses pblicos;

c) deve ser regido basicamente pelo direito pblico;

d) sujeita-se lei;

e) passvel de controle judicial.

Para Jos dos Santos Carvalho Filho[2] ato administrativo a exteriorizao da

vontade de agentes da Administrao Pblica ou de seus delegatrios, nessa condio, que,
sob regime de direito pblico, vise produo de efeitos jurdicos, com o fim de atender ao
interesse pblico. Nessa esteira, Di Pietro[3] aponta que ato administrativo a declarao
do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia
da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio.

Alguns autores preferem utilizar um conceito amplo, que comporta quase todos os
pontos essenciais para a caracterizao do ato administrativo. o caso do ilustre doutrinador
Digenes Gasparini, in litteris:

Do exposto, podemos conceituar o ato administrativo como sendo

toda prescrio unilateral, juzo ou conhecimento, predisposta
produo de efeitos jurdicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe
faa as vezes, no exerccio de suas prerrogativas e como parte
interessada numa relao, estabelecida na conformidade ou na
compatibilidade da lei, sob o fundamento de cumprir finalidades
assinaladas no sistema normativo, sindicvel pelo Judicirio. [4]

2. Diferena entre motivo e motivao

Motivo e motivao so institutos autnomos e no se confundem. Motivo a situao

ftica ou jurdica que impulsionou feitura do ato. No pode haver, jamais, um ato
administrativo sem o elemento motivo. Motivao pode ser entendida como a explanao, a
fundamentao, a explicitao dos motivos que conduziram o agente pblico para a
elaborao do ato administrativo.

Com esteio na lei 9784/99, Hely Lopes Meirelles[5] diz que:

denomina-se motivao a exposio ou a indicao por escrito dos fatos e

dos fundamentos jurdicos do ato. Motivar significa apresentar e explicar, de
maneira clara e congruente, os elementos que ensejaram o convencimento da
autoridade, indicando os fatos e os fundamentos jurdicos que foram
considerados. Geralmente a motivao apresentada sob a forma de
considerandos.

Como bem ressalta Celso Antnio Bandeira de Mello, a motivao:

Integra a formalizao do ato, sendo um requisito formalstico dele. a exposio

dos motivos, a fundamentao na qual so enunciados (a) a regra de Direito
habilitante, (b) os fatos em que o agente se estribou para decidir e, muitas vezes,
obrigatoriamente, (c) a enunciao da relao de pertinncia lgica entre os fatos
ocorridos e o ato praticado. No basta, pois, em uma imensa variedade de hipteses,
apenas aludir ao dispositivo legal que o agente tomou com base para editar o ato. Na
motivao transparece aquilo que o agente apresenta como causa do ato
administrativo [...].[6]

Em sua clssica monografia sobre o tema, Antnio Carlos de Arajo Cintra[7] resume
a motivao como a justificativa do ato. E ainda demonstra que a motivao pode ser
contextual quando a motivao est no prprio ato ou aliunde quando a motivao
repousa em instrumento diverso.

Essencial caracterstica do instituto da motivao o perodo em que ela deve ser

oferecida quando da elaborao de um ato administrativo. A motivao deve sempre ser
prvia ou concomitante expedio do ato. No se pode aceitar motivao ulterior, visto que
seria imoral e antitico o administrador fabricar as razes e os motivos a posteriori. Ilustra-se
essa situao com o exemplo de um particular que impetra um mandado de segurana em
desfavor de uma autoridade pblica e esta, nas informaes do mandamus, apresenta um
motivo novo, ainda no conhecido pelo particular. Nesse caso, resta evidente que o direito
constitucional do contraditrio, ampla defesa e devido processo legal foi maculado, j que em
mandados de segurana no permitido a rplica e nem a produo de provas anterior,
excluindo qualquer possibilidade do impetrante rechaar os novos motivos apresentados.
 Cretella Jnior[8] faz importantes anotaes sobre o tema e define que ato motivado,
em direito, aquele cuja parte dispositiva precedida de exposio de razes ou fundamentos
que justificam a deciso, quanto aos efeitos jurdicos. O autor ainda sustenta que mister que
os motivos sejam expostos de maneira concreta, precisa e clara no sendo suficiente uma vaga
referncia. Expresses genricas como melhor servio, altos fins, interesse do povo,
convenincia geral no servem para motivar o ato, configurando mera logomaquia.

3. Obrigatoriedade de motivao dos atos administrativos

3.1. O dever de motivar e atos vinculados ou discricionrios

Um dos critrios classificadores dos atos administrativos se relaciona com o grau de

liberdade da vontade do agente que edita o ato administrativo. Por vezes, a vontade do agente
est limitada pela lei e o autor deve se restringir aos exatos ditames da lei e reproduzir os
elementos previamente definidos ao elaborar e expedir o ato. Essa caracterstica est presente
nos atos vinculados. Nesses casos, o agente no possui a liberdade de apreciao da conduta,
no h valorao subjetiva, ele apenas transmite ao ato os comandos da lei. Um exemplo de
ato vinculado a licena para dirigir: os elementos para o deferimento e expedio desse ato
j esto determinados na lei; portanto, se o particular preencher todos os requisitos legais,
obrigatrio a expedio dessa licena. Em virtude dessa obrigatoriedade, costuma-se dizer
que o particular possui um direito subjetivo de exigir do agente pblico a edio de
determinado ato, desde que se trate de ato vinculado e o referido particular preencha a
plenitude dos requisitos legais.

Por outro lado, h alguns atos que a prpria lei autoriza o agente a proceder de mais de
uma maneira possvel, ensejando uma avaliao subjetiva do agente. A prpria lei d certa
margem de liberdade ao agente diante de um caso concreto. Estamos diante de atos
discricionrios. Exemplo de ato discricionrio a autorizao para porte de arma. Alm dos
requisitos legais, a edio do ato depender de uma avaliao subjetiva da Administrao
Pblica que analisar o mrito administrativo convenincia e oportunidade para a edio do
ato.

Esse critrio de classificao grau de liberdade da vontade do agente foi, por

muito, o diferenciador na idia da obrigatoriedade de motivao dos atos administrativos. O
dever de se motivar estava relacionado caracterstica intrnseca do ato vinculado ou
discricionrio. Dessa maneira, foram surgindo entendimentos e doutrinas que
consubstanciaram no nascimento de duas correntes.
 A primeira corrente, mais antiga, defende que somente os atos vinculados devem ser
obrigatoriamente motivados. Isso porque, nos atos vinculados, a Administrao deve
demonstrar que os motivos expostos coadunam com os motivos legais. Ademais, a
discricionariedade do agente comporta tambm a faculdade de se motivar. Dessa maneira, em
atos discricionrios, a motivao dispensvel. Nesse sentido, Jos Cretella Jnior:

Dispensa-se a motivao nos atos administrativos, precedidos de parecer

fundamentado de rgo consultivo, como tambm nos atos discricionrios em
que a lei faculta autoridade administrativa a apreciao da oportunidade e da
convenincia, sendo exemplo deste ltimo caso a promoo por merecimento,
em que o funcionrio, superior hierrquico, promove outro, de grau mais
baixo na hierarquia, apreciando a seu talante os motivos determinantes da
promoo. [9]

A segunda corrente entende que os atos discricionrios, exatamente por possuir um

grau de liberdade maior e possibilitar uma avaliao subjetiva do agente, que
compulsoriamente sempre devem ser motivados. Os atos vinculados, em regra, tambm
devero pronunciar sua motivao. Porm, em alguns casos de atos vinculados em que a lei
regular plenamente a edio do ato, a motivao expressa e obrigatria resta mitigada e em
segundo plano. Essa a posio de Celso Antnio Bandeira de Mello:

A motivao deve ser prvia ou contempornea expedio do ato. Em

algumas hipteses de atos vinculados, isto , naqueles em que h aplicao
quase automtica da lei, por no existir campo para interferncia de juzos
subjetivos do administrador, a simples meno do fato e da regra de Direito
aplicanda pode ser suficiente, por estar implcita a motivao. Naqueloutros,
todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prtica
do ato vinculado depende de aturada apreciao e sopesamento dos fatos e das
regras jurdicas em causa, imprescindvel motivao detalhada. [...]

[...] em se tratando de atos vinculados (nos quais, portanto, j est predefinida

na lei, perante situao objetivamente identificvel, a nica providncia
qualificada como hbil e necessria para o atendimento do interesse pblico),
o que mais importa haver ocorrido o motivo perante o qual o comportamento
era obrigatrio, passando para segundo plano a questo da motivao. [10]
(grifo nosso)

As supracitadas correntes, hodiernamente, perderam fora e raramente so utilizadas

quando da aferio da obrigatoriedade de motivao dos atos administrativos. Houve uma
significante evoluo jurisprudencial e doutrinria e a maioria absoluta dos atuais
doutrinadores (at mesmo os que outrora utilizavam essa diviso) no mais relaciona a
obrigatoriedade de motivao com a discricionariedade ou vinculao do ato. Essa situao
fica evidente nas palavras de Di Pietro:

O princpio da motivao exige que a Administrao Pblica indique os

fundamentos de fato e de direito de suas decises. Ele est consagrado pela
doutrina e pela jurisprudncia, no havendo mais espao para as velhas
doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcanava s os atos
vinculados ou s os atos discricionrios, ou se estava presente em ambas as
categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque
se trata de formalidade necessria para permitir o controle de legalidade dos
atos administrativos. [11] (grifo nosso)

3.2. O dever de motivar e a Lei 9.784/99

Um dos fatos que mais contriburam para essa desvinculao e a conseqente evoluo
doutrinria foi a edio da Lei federal n 9.784/1999 lei que regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Em seu artigo 50, a referida lei
elenca situaes de fato e de direito que quando presentes obrigam o agente pblico a motivar
o ato, com a indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos presentes. De extrema relevncia
a citao, in litteris, desse artigo[12]:

Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:

I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

V decidam recursos administrativos;

VI decorram de reexame de ofcio;

VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem

de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato

administrativo.
 Conforme facilmente se percebe, o artigo no faz nenhuma diferenciao entre atos
vinculados ou discricionrios. Todos os atos que se encaixam nas situaes dos supracitados
incisos, seja vinculados ou discricionrios, devem compulsoriamente ser motivados. Impende
destacar a importncia e a extenso do primeiro inciso: qual o ato administrativo que no
negue, limite ou afete algum direito ou interesse? A maioria absoluta dos atos administrativos
j se encaixa nessa situao do inciso I e, conseqentemente, devem possuir motivao.

A amplitude e o imenso alcance desse artigo sobre os atos administrativos no deixa

nenhum resqucio de incerteza ou de dvida: a regra ampla e geral a obrigatoriedade de
motivao dos atos administrativos. Prontamente, os doutrinadores foram se adequando e
reproduzindo esse mesmo entendimento. Essa mudana fica cristalina nas palavras de
Diogenes Gasparini:

A motivao, como vimos ao tratar do princpio da motivao, necessria

para todo e qualquer ato administrativo, e a discusso motiva/no motiva
parece resolvida com o advento da Lei federal n. 9784/99, que regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Federal. Pelo art. 50
dessa lei todos os atos administrativos, sem qualquer distino, devero ser
motivados, com a indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos. Assim,
tanto os atos administrativos vinculados como os discricionrios devem ser
motivados. O fato de esse artigo elencar as situaes em que os atos
administrativos devem ser motivados no elide esse entendimento, pois o rol
apresentado engloba atos discricionrios e vinculados. [13] (grifo nosso)

Na mesma direo, as palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Entendemos que a motivao , em regra, necessria, seja para os atos

vinculados, seja para os atos discricionrios, pois constitui garantia de
legalidade que tanto diz respeito ao interessado como prpria Administrao
Pblica; a motivao que permite a verificao, a qualquer momento, da
legalidade do ato, at mesmo pelos demais Poderes do Estado. Note-se que o
artigo 111 da Constituio Paulista de 1989 inclui a motivao entre os
princpios da Administrao Pblica; do mesmo modo, o artigo 2 da Lei n
9.784, de 29-1-99, que disciplina o processo administrativo federal, prev a
observncia desse princpio, e o artigo 50 indica as hipteses em que a
motivao obrigatria. [14] (grifo nosso)

No podemos olvidar que a mesma lei carrega, em seu artigo segundo, alguns
princpios que devero ser obedecidos pela Administrao Pblica. Alguns esto
expressamente esculpidos no art. 37 da Constituio Federal legalidade, moralidade e
eficincia. Outros, de no menos importncia, tambm foram elevados posio de princpio.
Rememora-se que os princpios no so meras normas jurdicas, so as balizas-norteadoras, as
vigas-mestras do sistema normativo e que, conforme Celso Antnio Bandeira de Mello[15],
violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer (grifo nosso).
Portanto, a obedincia, pela Administrao Pblica, aos princpios infra-relacionados[16],
constitui em uma premissa bsica na aplicao da lei:

Art. 2o A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da

legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico
e eficincia.

Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre

outros, os critrios de:

I - atuao conforme a lei e o Direito;

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de

poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;

III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo

pessoal de agentes ou autoridades;

IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;

V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de

sigilo previstas na Constituio;

VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,

restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico;

VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a

deciso;

VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos

administrados;

IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;
 X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,
produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam
resultar sanes e nas situaes de litgio;

XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas

em lei;

XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao

dos interessados;

XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao. (grifo nosso)

Ratificando cabalmente a tese da obrigatoriedade de motivao dos atos

administrativos, a lei 9784/99 traz, de forma expressa, o princpio da motivao. O princpio
da motivao est lado a lado com princpios de inquestionvel influncia e aplicao na
Administrao Pblica, como os princpios da razoabilidade, moralidade, finalidade e
interesse pblico. Outrossim, o consagrado artigo, em seu inciso VII, ainda preceitua que nos
processos administrativos sero observados os critrios de indicao dos pressupostos de fato
e de direito que determinarem a deciso. Indicar os pressupostos de fato e de direito que
determinarem a deciso significa justificar, fundamentar, explicitar os motivos que deram
embasamento ao ato em suma, nos processos administrativos da Administrao Pblica, a
motivao sempre deve ser observada.

Impende registrar que, em geral, os doutrinadores no citam excees regra da

obrigatoriedade de motivao. Apenas Jos Cretella Jnior diz que dentro das excees se
incluem certas providncias de cunho delicado ou secreto, na rbita internacional, militar ou
mesmo civil[17] e Hely Lopes Meirelles preceitua que para a dispensa de um servidor
exonervel ad nutum no h necessidade de motivao do ato exoneratrio [18]. As
rarssimas excees, nesse caso, confirmam a regra.

A motivao dos atos administrativos, portanto, se tornou em um princpio que, por

expressa disposio legal, deve ser obedecida no mbito da Administrao Pblica federal.
Outrossim, seguindo a mesma direo, vrias Constituies estaduais tambm alaram a
motivao como um princpio ou uma compulsoriedade a ser observada pela Administrao
Pblica. Para demonstrar essa situao, apresenta-se, ipsi litteris, em seqncia, o art. 19 da
Lei Orgnica do Distrito Federal[19], o pargrafo 2 do art. 13 da Constituio do Estado de
Minas Gerais[20] e o art. 19 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul[21]:
 Art. 19. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer
dos Poderes do Distrito Federal, obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivao e interesse
pblico, e tambm ao seguinte: [...] (grifo nosso)

Art. 13 - A atividade de administrao pblica dos Poderes do Estado e a de

entidade descentralizada se sujeitaro aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia e razoabilidade.

1 - A moralidade e a razoabilidade dos atos do Poder Pblico sero

apuradas, para efeito de controle e invalidao, em face dos dados objetivos
de cada caso.

2 - O agente pblico motivar o ato administrativo que praticar,

explicitando-lhe o fundamento legal, o ftico e a finalidade.

Art. 19 - A Administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes do

Estado e dos municpios, visando promoo do bem pblico e prestao de
servios comunidade e aos indivduos que a compe, observar os princpios
da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da
legitimidade, da participao, da razoabilidade, da economicidade, da
motivao e o seguinte: [...]

Consoante havia mencionado, a jurisprudncia igualmente foi acompanhando a

evoluo legislativa e doutrinria e tambm passou a reconhecer a obrigatoriedade de
motivao dos atos administrativos como um princpio. Demonstra-se esse progresso
jurisprudencial por meio de alguns recentes julgados de tribunais de instncias e competncias
totalmente diferentes que comprovam definitivamente a aceitao da jurisprudncia do
princpio da motivao. O primeiro julgado um mandado de segurana do Superior Tribunal
de Justia, em seguida uma representao do Tribunal de Contas da Unio e, por derradeiro,
uma apelao em mandado de segurana do Tribunal Regional Federal da 1 Regio:

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSO.

DESPROPORCIONALIDADE. A comisso do processo administrativo
disciplinar concluiu que o impetrante praticou a infrao prevista no art. 117,
IX, da Lei n. 8.112/1990 c/c o art. 10, I, da Lei n. 8.429/1992. Recomendou
sua demisso em razo de ele ter exercido influncia na contratao de
determinada sociedade empresarial com inexigibilidade de licitao, tendo
sido alocados recursos pblicos para o pagamento dos servios por ela
prestados. Porm no foi o impetrante quem celebrou o contrato, nem foi o
responsvel pela liberao dos recursos pblicos. Servidores acusados da
prtica de infraes disciplinares menos graves no sofreram sano devido ao
reconhecimento da prescrio. Assim, v-se que, ao prevalecer a pena de
demisso, a conduta do impetrante tida por mais relevante do que a daqueles
outros servidores responsveis pela contratao e liberao dos recursos.
Diante disso, necessrio decretar a nulidade da pena de demisso aplicada
com violao dos princpios da isonomia, da razoabilidade, da
proporcionalidade, da individualizao da pena, da necessidade de motivao
dos atos administrativos, com o desiderato de que outra seja aplicada, ao
considerar o grau de envolvimento do impetrante, o fato de no obter proveito
para si ou para terceiro em detrimento de sua funo pblica, as atenuantes
relativas ao tempo de servio pblico, a ausncia de anterior punio
funcional, bem como a capitulao das condutas dos demais participantes.
[22] (grifo nosso)

REPRESENTAO. CONTRATAO DIRETA IRREGULAR.

INSTRUO DE PROCESSO DE DISPENSA, INEXIGIBILIDADE E
RETARDAMENTO. PROCEDIMENTO DE PESQUISA DE PREO.
MULTA. DETERMINAES. 1. Deve ser observada a necessidade de
instruir o processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento com a
razo da escolha do fornecedor, a justificativa de preo e o documento de
aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados,
atentando-se ainda para o cumprimento do princpio da motivao dos atos
administrativos. 2. Deve ser estabelecido procedimento padronizado de
pesquisa de preos, em que seja exigido o mnimo de trs propostas e
completo detalhamento da proposta pelo fornecedor, em conformidade com o
solicitado e deve haver vinculao entre o valor indicado na proposta e o
efetivamente contratado. 3. Deve-se abster de contratar por inexigibilidade de
licitao quando houver viabilidade de competio. [23] (grifo nosso)

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

MANDADO DE SEGURANA. CONCURSO PBLICO. PERDA DE
OBJETO NO CONFIGURADA. DIREITO DE ACESSO AOS CRITRIOS
DE CORREO DA PROVA DE REDAO, DE VISTA DA ALUDIDA
PROVA E DE PRAZO PARA INTERPOSIO DE RECURSO.
OBSERVNCIA DOS PRINCPIOS DA PUBLICIDADE E DA
MOTIVAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E DO DEVIDO
PROCESSO LEGAL. I - No se vislumbra, na espcie, o exaurimento do
 objeto da presente impetrao, decorrente do cumprimento da deciso
liminarmente proferida nestes autos, na medida em que tal deciso no tem o
condo de caracterizar, por si s, a prejudicialidade do mandamus, em face da
natureza precria daquele decisum, a reclamar o pronunciamento judicial
quanto ao mrito da demanda, at mesmo para se confirmar, ou no, a
legitimidade do juzo de valor liminarmente emitido pelo julgador. II - O
acesso aos critrios de correo da prova de redao, bem assim de vista da
aludida prova e de prazo para interposio de recurso direito assegurado ao
candidato, encontrando respaldo nos princpios norteadores dos atos
administrativos, em especial, o da publicidade e da motivao, que visam
assegurar, por fim, o pleno exerccio do direito de acesso s informaes, bem
como do contraditrio e da ampla defesa, com observncia do devido processo
legal, como garantias constitucionalmente consagradas (CF, art. 5, incisos
XXXIII, LIV e LV). III - Apelao e remessa oficial desprovidas. [24] (grifo
nosso)

O Direito comparado, conforme aponta Hely Lopes Meirelles[25], tambm assegura a

motivao como um princpio. O autor brasileiro utiliza duas citaes de autores publicistas
renomados na Argentina e na Frana, para comprovar essa tese. Inicia pelo argentino Rafael
Bielsa:

Por princpio, as decises administrativas devem ser motivadas formalmente,

vale dizer que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicao ou
exposio dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direito
(motivos determinantes na lei). [...]

No Direito Administrativo a motivao como dissemos dever constituir norma,

no s por razo de boa administrao, como porque toda autoridade ou Poder em um sistema
de governo representativo deve explicar legalmente, ou jurdicamente, suas decises. [26]

Em seguida, transcreve, in litteris, passagem do livro do francs Jze, cujo nome

muito citado e elogiado pelo jurisconsulto brasileiro. As palavras desse excelente autor
francs se encaixam perfeitamente na tese desse presente trabalho monogrfico e confirma
que essa tese obrigatoriedade de motivao dos atos administrativos -, mesmo alm mar,
possui respaldo doutrinrio:

Para se ter a certeza de que os agentes pblicos exercem a sua funo

movidos apenas por motivos de interesse pblico da esfera de sua
competncia, leis e regulamentos recentes multiplicam os casos em que os
 funcionrios, ao executarem um ato jurdico, devem expor expressamente os
motivos que o determinaram. a obrigao de motivar. O simples fato de no
haver o agente pblico exposto os motivos de seu ato bastar para torn-lo
irregular; o ato no motivado, quando o devia ser, presume-se no ter sido
executado com toda a ponderao desejvel, nem ter tido em vista um
interesse pblico da esfera de sua competncia funcional.[27] (grifo nosso)

3.3. O dever de motivar e a Constituio Federal de 1988

Com a promulgao da Constituio-Cidad, na data de 5/10/1988, a Administrao

Pblica se viu cercada por vrios princpios que devero nortear suas condutas e balizar seus
atos no trato com os particulares. A Constituio Federal, em seu artigo 37, caput, dispe que
a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia. Esses so os princpios expressos do Texto
Constitucional. No obstante, outros princpios tambm esto presentes na Constituio,
porm de maneira implcita.

Impende destacar que o fato do princpio estar presente na Constituio de maneira

implcita de forma alguma retira qualquer parcela de sua importncia e aplicao, visto que
no existe hierarquia entre os princpios implcitos e expressos. Consoante Henrique Savonitti
Miranda[28] todos possuem a mesma importncia para o Direito. Tanto assim que
indispensveis princpios para o contorno do regime jurdico administrativo apresentam-se de
forma implcita, como ocorre com o princpio da supremacia do interesse pblico.

Neste diapaso, o Ministro Marco Aurlio Mello, em uma deciso no ano de 1994, em
face de um recurso extraordinrio, deixou brilhantes palavras sobre os princpios implcitos na
Constituio Federal de 1988:

[...] os princpios podem estar ou no explicitados em normas. Normalmente,

sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurdico.
Encontram-se nsitos, implcitos no sistema, permeando as diversas normas
regedoras de determinada matria. O s fato de um princpio no figurar no
texto constitucional, no significa que nunca teve relevncia de princpio. A
circunstncia de, no texto constitucional anterior, no figurar o princpio da
moralidade no significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou
mesmo amoral. [29]
 Como se sabe, o princpio da motivao no est explicitado diretamente no Texto
Constitucional. A doutrina, ento, se divide em duas correntes diametralmente opostas. A
minoria no consegue verificar, nem de maneira implcita, que o constituinte quis assegurar a
motivao como um princpio da Administrao Pblica. Nada obstante, a maior parte dos
doutos publicistas defende a idia de que se pode inferir que o princpio da motivao est
inserido implicitamente - no Texto Constitucional. Passemos a analisar os dois
entendimentos e seus seguidores.

A primeira corrente quase que capitaneada singularmente por Jos dos Santos
Carvalho Filho. O autor examina o texto constitucional e no enxerga, nem de maneira
implcita, como vontade do constituinte a exigncia obrigatria de motivao dos atos
administrativos. Algumas passagens do Texto Constitucional so utilizados para embasar essa
posio. O primeiro deles a inexistncia de mandamento constitucional expresso e
especfico do dever de motivar. Sustenta o autor:

No que se refere motivao, porm, temos para ns, com o respeito que nos
merecem as respeitveis opinies dissonantes, que, como regra, a
obrigatoriedade inexiste. Fundamo-nos que a Constituio Federal no incluiu
(e nem seria lgico incluir, segundo nos parece) qualquer princpio pelo qual
se pudesse vislumbrar tal intentio; e o Constituinte, que pela primeira vez
assentou regras e princpios aplicveis Administrao Pblica, tinha tudo
para faz-lo, de modo que, se no o fez, porque no quis erigir como
princpio a obrigatoriedade de motivao. Entendemos que, para concluir-se
pela obrigatoriedade, haveria de estar ela expressa em mandamento
constitucional, o que, na verdade no ocorre. [30]

O supracitado douto lembra tambm que o artigo 93, X, da Constituio Federal

preceitua que as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica,
sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros (grifo nosso).
Para ele, o constituinte ao utilizar a expresso decises administrativas est se referindo a
atos administrativos decisrios, proferidos em processos administrativos em que haja conflito
de interesses e no a atos administrativos propriamente ditos. Ademais, consoante o autor, o
termo motivadas, inserido no texto constitucional, pode ser interpretado como apenas uma
vontade do constituinte em exigir que todas as decises administrativas dos tribunais possuam
o elemento motivo, como j est mais do que pacificado entre os doutrinadores e no como
uma obrigatoriedade de motivao. Para completar, Carvalho Filho destaca que o art. 93, X,
se situa no Captulo que a Constituio reserva ao Poder Judicirio. Logo, mesmo entendendo
que o texto constitucional exige a motivao, essa exigncia se restringiria aos atos do Poder
Judicirio, no alcanando, portanto, os atos do Poder Executivo.

A segunda corrente o entendimento que data mxima vnia aos doutrinadores

divergentes - deve prosperar. Ela consegue enxergar no Texto Constitucional o princpio
implcito da motivao. Possui incontveis seguidores e numerosos embasamentos
constitucionais que, indubitavelmente, justificam e asseguram a obrigatoriedade de motivao
dos atos administrativos.

Primeiramente, averigua-se que o artigo 1 da Constituio Federal reza que[31] a

Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (grifo nosso). Repblica,
etimologicamente, significa a res pblica, ou seja, a coisa pblica; e, Estado
Democrtico de Direito, em poucas palavras, pode ser entendido como o Estado limitado pelo
direito. Por conseguinte, no se pode conceber que, em um Estado onde a coisa pblica,
limitado pelo direito e em que todo o poder emana do povo [...][32] (art. 1, pargrafo
nico), se aceite a prtica e a edio de atos que efetivamente tem o condo de modificar,
reduzir, ampliar ou at anular interesses e direitos dos cidados sem a devida fundamentao,
sem a justificao e a explicitao dos motivos que ensejaram a prtica do ato. O povo, como
titular do poder, possui o direito de conhecer o que tem sido feito com ele e quais foram os
motivos das aes. E essa prestao de contas do poder pressupe a motivao. Nas
prudentes palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello, a motivao:

[...] dos atos administrativos, contempornea prtica do ato, ou pelo menos

anterior a ela, h de ser tida como uma regra geral, pois os agentes
administrativos no so donos da coisa pblica, mas simples gestores de
interesses de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais interesse, visto que,
nos termos da Constituio, todo o poder emana do povo(...). Logo, parece
bvio que, praticado o ato em um Estado onde tal preceito assumido e que,
ademais, qualifica-se como Estado Democrtico de Direito, proclamando
ainda ter como um de seus fundamentos a cidadania, os cidados e em
particular o interessado no ato tm o direito de saber por que foi praticado, isto
, que fundamentos o justificam.[33] (grifo nosso)

Outro ponto importante que vm ao encontro da idia de obrigatoriedade de motivao

dos atos administrativos que a Constituio brasileira de 1988 assegurou como direito
fundamental que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade [...], alm de garantir a obteno de certides em reparties
pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal. O
constituinte, portanto, teve o esmero de possibilitar que os particulares tenham alcance a
informaes e documentos que afetem seus interesses, demonstrando, mais uma vez, a repulsa
hiptese da Administrao Pblica afetar os interesses dos particulares sem uma coerente e
clara motivao. Ademais, a garantia constitucional do contraditrio e da ampla defesa
(CF/1988, art. 5, LV) tambm exige a motivao dos atos administrativos. Afinal, o
contraditrio amplo e irrestrito s poder ser efetivado se o litigante conhecer os fundamentos
e os motivos que ensejaram a prtica do ato administrativo que afetou seus interesses.
Conforme a doutrina de Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari:

Sem a explicitao dos motivos torna-se extremamente difcil sindicar,

sopesar, ou aferir a correo daquilo que foi decidido. Sem a motivao fica
frustrado ou, pelo menos, prejudicado o direito de recorrer, inclusive perante a
prpria Administrao ou o Poder Judicirio. No basta que a autoridade
invoque um determinado dispositivo legal como supedneo de sua deciso;
essencial que aponte os fatos, as inferncias feitas e os fundamentos de sua
deciso [...][34]

Nessa esteira, o Tribunal Regional Federal da 1 Regio julgou uma apelao em

mandado de segurana confirmando que a motivao tem como um de seus objetivos a
possibilidade do pleno exerccio do direito ao contraditrio e ampla defesa.

CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

MANDADO DE SEGURANA. CONCURSO PBLICO. PERDA DE
OBJETO NO CONFIGURADA. DIREITO DE ACESSO AOS CRITRIOS
DE CORREO DA PROVA DE REDAO, DE VISTA DA ALUDIDA
PROVA E DE PRAZO PARA INTERPOSIO DE RECURSO.
OBSERVNCIA DOS PRINCPIOS DA PUBLICIDADE E DA
MOTIVAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E DO DEVIDO
PROCESSO LEGAL. I - No se vislumbra, na espcie, o exaurimento do
objeto da presente impetrao, decorrente do cumprimento da deciso
liminarmente proferida nestes autos, na medida em que tal deciso no tem o
condo de caracterizar, por si s, a prejudicialidade do mandamus, em face da
natureza precria daquele decisum, a reclamar o pronunciamento judicial
quanto ao mrito da demanda, at mesmo para se confirmar, ou no, a
legitimidade do juzo de valor liminarmente emitido pelo julgador. II - O
 acesso aos critrios de correo da prova de redao, bem assim de vista da
aludida prova e de prazo para interposio de recurso direito assegurado ao
candidato, encontrando respaldo nos princpios norteadores dos atos
administrativos, em especial, o da publicidade e da motivao, que visam
assegurar, por fim, o pleno exerccio do direito de acesso s informaes, bem
como do contraditrio e da ampla defesa, com observncia do devido processo
legal, como garantias constitucionalmente consagradas (CF, art. 5, incisos
XXXIII, LIV e LV). (grifo nosso)[35]

A Constituio permite e incentiva um controle social sobre a Administrao Pblica,

tanto que criou dois instrumentos judiciais que servem para controlar e garantir a moralidade
administrativa: a ao popular[36] e a ao de improbidade administrativa[37]. Nessa esteira,
a explanao dos motivos que ensejaram a prtica do ato coaduna com a orientao
constitucional do controle social e oferece maior legitimidade ao ato, visto que aumenta o
convencimento e a aceitao do ato administrativo perante a sociedade. Seguindo exatamente
essa mesma orientao, o Tribunal Regional Federal da 1 Regio julgou uma apelao em
mandado de segurana nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. SERVIO PBLICO DE PRODUO E

DISTRIBUIO DE ENERGIA ELTRICA. REVISO DE TARIFAS.
EXIGNCIA DE MOTIVAO. ART. 15 DA LEI N. 9.427/96:
INTERPRETAO CONFORME A CONSTITUIO. 1. A impetrante diz
que "a ANEEL deixou transcorrer in albis o prazo de 30 (trinta) dias que a lei
prev para que ela se manifeste sobre o pedido de reviso, verificando-se,
conseqentemente, a aceitao tcita, nos termos do pargrafo 2 do artigo 15"
da Lei n. 9.427/96. 2. O artigo 15, 2, da Lei n. 9.427/97, para no ser
declarado inconstitucional, deve ser interpretado, conforme a Constituio, no
sentido de que o prazo de trinta dias corre a partir do momento em que o
processo encontra-se devidamente instrudo. Esta , alis, a orientao
expressamente prevista na Lei n. 9.784/99, art. 49: "Concluda a instruo do
processo administrativo, a Administrao tem o prazo de trinta dias para
decidir, salvo prorrogao por igual perodo expressamente motivada". 3.
Deve, ainda, ser interpretado em conformidade com o princpio da motivao
dos atos administrativos, de modo que a "imediata aplicao" no dispensa
justificativa expressa e suficiente, por meio de "ato especfico da ANEEL, que
autorize a aplicao de novos valores". A "imediata aplicao" no significa
"automtica aplicao", o que a prpria impetrante reconhece, tanto que
 pretende a expedio de ato autorizativo. 4. Estabelece o art. 50 da
mencionada Lei n. 9.784/99 que "os atos administrativos devero ser
motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I -
neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem
deveres, encargos ou sanes...". A necessidade motivao dos atos
administrativos resulta do princpio democrtico e da regra do devido processo
legal, porque indispensvel ao convencimento do cidado e ao consenso em
torno da atividade administrativa (Celso Antnio Bandeira de Mello). Seria
absurdamente contraditrio admitir o suprimento da exigncia de motivao
expressa pelo simples silncio (leia-se omisso) da Administrao. 5. A
motivao do ato, no caso, mais se impe como requisito mnimo para
permitir o controle social do ato administrativo, diante da tendncia de
prestigiar a participao do usurio na organizao e prestao dos servios
pblicos.

6. Negado provimento apelao. [38] (grifo nosso)

Adiciona-se outra razo para se inferir do Texto Constitucional a obrigatoriedade de

motivao dos atos administrativos. No captulo destinado ao Poder Judicirio, o art. 93 da
Constituio determina expressamente que todos os julgamentos dos rgos do Poder
Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade [,,,],
assim como as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica
[...] (grifo nosso). Constitucionalmente assegurado est, por conseguinte, a motivao das
decises do Poder Judicirio no exerccio da funo atpica de administrar. Reflita-se: se no
exerccio de uma funo atpica, um dos Poderes da Repblica deve motivar todos seus atos,
fica evidente que o agente pblico que sempre deve procurar o interesse pblico - no
exerccio da sua funo ordinria de administrar e envolvendo interesses de particulares
tambm deve proceder da mesma maneira. extremamente foroso pensar de maneira
diversa. Assim tambm pensa Digenes Gasparini[39],citando Lcia Valle Figueiredo:

A motivao necessria para todo e qualquer ato administrativo, consoante

j decidiu o STF (RDP, 34:141). Hoje, com mais razo, essa afirmao de
todo pertinente, pois a Constituio Federal exige que at as decises
administrativas dos Tribunais sejam motivadas (art. 93, X). Da a correta
observao de Lcia Valle Figueiredo: Ora, se, quando o Judicirio exerce
funo atpica a administrativa deve motivar, como conceber esteja o
administrador desobrigado da mesma conduta? [40]
 Seguindo o mesmo norte, apresenta-se mais um convincente argumento dessa
corrente: a necessidade de motivao dos atos administrativos tendo em vista a submisso ao
controle judicial. Sua essncia, em ltima anlise, est no art. 5, XXXV, da CF/88 (princpio
do amplo acesso ao Judicirio ou infastabilidade de jurisidio): a lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.

O Brasil utiliza o sistema da unidade de jurisdio em que apenas os rgos do Poder

Judicirio exercem a funo jurisdicional e proferem decises com o carter de definitividade.
No equilbrio harmnico entre os Poderes, o Judicirio se incumbe da relevante misso de
examinar a legalidade e a constitucionalidade de atos e leis, sempre de forma imparcial e
afastado dos interesses polticos que esto presentes, freqentemente, no Executivo e no
Legislativo. coerente e implcito no ordenamento jurdico brasileiro que os rgos do Poder
Judicirio possuam um poder de fiscalizao e controle sobre os atos administrativos do
Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio. Jos dos Santos Carvalho Filho faz
importantes observaes sobre o tema:

O Judicirio, por ser um Poder eqidistante do interesse das pessoas pblicas

e privadas, assegura sempre um julgamento em que o nico fator de motivao
a lei ou a Constituio. Assim, quando o Legislativo e o Executivo se
desprendem de seus parmetros e ofendem tais direitos do indivduo ou da
coletividade, o controle judicial que vai restaurar situao a legitimidade,
sem que o mais humilde indivduo se veja prejudicado pelo todo-poderoso
Estado.[41] (grifo nosso)

O constituinte inseriu no Texto Constitucional direitos e garantias fundamentais que

limitam a interferncia estatal na vida privada da sociedade (seja pessoa fsica ou jurdica).
Esses direitos e garantias fazem o papel de um escudo que protege os cidados contra atos e
condutas abusivas, ilegais e arbitrrias por parte do Estado, que sempre devero ser
invalidados por meio do controle judicial. Em virtude dessa premissa, o agente pblico, ao
elaborar e praticar um ato administrativo, deve sempre explicitar claramente os motivos do
mesmo, tendo em vista que h a possibilidade desse ato, em uma eventual impugnao, vir a
ser examinado por um controle judicial. Neste diapaso, sustenta Hely Lopes Meirelles:

Denomina-se motivao a exposio ou a indicao por escrito dos fatos e

dos fundamentos jurdicos do ato (CF/88. art. 50, caput, da lei 9784/99).
Assim, motvo e motivao expressam contedos jurdicos diferentes. Hoje,
em face da ampliao do acesso ao Judicirio (CF/88, art. 5, XXXV),
 conjugado com o da moralidade administrativa (CF/88, art. 37, caput), a
motivao , em regra, obrigatria.[42] (grifo nosso)

O direito apreciao judicial s pode ser efetivado em face da motivao, visto que o
juiz s poder averiguar e analisar o atendimento dos princpios da moralidade e atendimento
do interesse pblico, entre outros, se a motivao estiver presente e explcita. A motivao ,
por conseguinte, uma exigncia constitucional e um pressuposto para a efetivao do direito
inafastabilidade da jurisdio.

No ano de 1997, a atual ministra do Supremo Tribunal Federal, Crmen Lcia Antunes
Rocha escreveu o famoso artigo Princpios constitucionais do processo administrativo no
Direito brasileiro. Ela sustenta, escorreitamente, que a necessidade de motivao - a autora
utiliza a expresso motivao suficiente - um princpio constitucional implcito. Um dos
fundamentos utilizados para embasar sua tese justamente a tentativa de evitar e impedir que
o Estado utilize de seu poder supremo de forma arbitrria e discriminatria contra o cidado
no momento da aplicao de um ato administrativo. Acrescenta, ainda, que a motivao dos
atos decisrios estatais que permite o entendimento e a aceitao do ato por parte do
particular, pois sabe que suas garantias do devido processo legal e da segurana jurdica foram
observadas e respeitadas. Esse o posicionamento defendido pela ilustre autora no seguinte
excerto:

O dever de fundamentao formal e suficiente dos atos decisrios estatais,

especialmente aqueles emitidos em processo judicial ou administrativo, tem
como finalidade dar concretude ao princpio da juridicidade e da precedncia
da norma de Direito aplicvel aos casos, objeto de atuao do Estado, a
impedir o arbtrio e qualquer forma discriminatria contra o cidado. Tanto o
princpio da proteo jurdica do cidado ou de qualquer pessoa, quanto o
sistema de controle dos atos estatais somente podem ser garantidos quando a
deciso do Estado mostrar-se objetiva e fundamentadamente. a
fundamentao do ato decisrio que torna possvel ao interessado submeter-se
a ele, ciente de que se acha resguardada, de qualquer forma, a sua segurana
jurdica e, ainda, se permitindo que ele aceite o contedo do ato e a aplicao
do Direito ao caso em que figura como parte. A sua segurana jurdica, no
caso, mostra-se pela possibilidade de que dispe de fazer o controle jurdico
do ato de deciso, circunscrevendo-se, assim, o mbito de sua proteo
assegurada no e pelo Direito. Note-se que os efeitos da motivao substancial
e formalmente contidos no ato decisrio no se inscrevem apenas no plano do
 interesse imediato do administrado ou jurisdicionado, mas no plano da
coletividade, em razo da garantia dos fins coletivos que so buscados no
regime poltico democrtico e no exerccio legtimo do poder que nele se pe
como nico possvel de ser aceito. Quando um cidado tem a sua segurana
jurdica, todos os outros certificam-se da sua. A efetividade jurdica
garantidora do patrimnio de um cidado que assegura a eficcia social do
Direito em toda a coletividade.[43]

Por derradeiro, expe-se um fundamento mais abstrato, porm o de maior

significncia. Por isso, primeiramente, mister fazer uma introduo sobre o tema.
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) vm aplicando novas interpretaes e
novos enfoques a tradicionais princpios de interpretaes constitucionais. Um desses
princpios o princpio da Fora Normativa da Constituio, pilar base que visa conferir
maior efetividade e maior eficcia s regras e aos princpios constitucionais. Com o intuito de
dar maior eficcia vontade constitucional, nossa Corte Suprema, no ano de 2008, ao
enfrentar a antiga questo do nepotismo na Administrao Pblica, garantiu ao princpio da
moralidade uma enorme relevncia e uma aplicabilidade plena e imediata. Isso porque, por
meio da fora efetiva desse relevante princpio, o Supremo Tribunal Federal limitou e afastou
o nepotismo da Administrao Pblica nos trs Poderes. Registra-se que a deciso resultou em
uma smula vinculante.

O mais importante dessa deciso que o Supremo Tribunal Federal, corte mxima de
nosso pas e guardi de nossa Constituio, se alinhou com uma importante e recente
tendncia da doutrina de afirmar, peremptoriamente, que atos imorais so atos ilegais, visto
que ofendem o princpio da moralidade. Os princpios constitucionais balizadores da
Administrao Pblica (art. 37, caput) legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia no so meros enfeites ou regras abstratas e distantes que no se aplicam na
vida prtica. So regras constitucionais efetivas que merecem ser respeitadas e aplicadas com
total eficcia. Nesse sentido, irretocvel a deciso[44] do STF no Recurso Extraordinrio
579951/RN ao tratar sobre o tema:

O Tribunal deu parcial provimento a recurso extraordinrio

interposto contra acrdo do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do
Norte que reputara constitucional e legal a nomeao de parentes de vereador
e Vice-Prefeito do Municpio de gua Nova, daquela unidade federativa, para
o exerccio dos cargos, respectivamente, de Secretrio Municipal de Sade e
de motorista. Asseverou-se, inicialmente, que, embora a Resoluo 7/2007 do
 CNJ seja restrita ao mbito do Judicirio, a vedao do nepotismo se estende
aos demais Poderes, pois decorre diretamente dos princpios contidos no art.
37, caput, da CF, tendo aquela norma apenas disciplinado, em maior detalhe,
aspectos dessa restrio que so prprios a atuao dos rgos jurisdicionais.
Ressaltou-se que o fato de haver diversos atos normativos no plano federal
que vedam o nepotismo no significaria que somente leis em sentido formal
ou outros diplomas regulamentares fossem aptos para coibir essa prtica, haja
vista que os princpios constitucionais, que no configuram meras
recomendaes de carter moral ou tico, consubstanciam regras jurdicas de
carter prescritivo, hierarquicamente superiores s demais e positivamente
vinculantes, sendo sempre dotados de eficcia, cuja materializao, se
necessrio, pode ser cobrada por via judicial. Assim, tendo em conta a
expressiva densidade axiolgica e a elevada carga normativa que encerram os
princpios contidos no caput do art. 37 da CF, concluiu-se que a proibio do
nepotismo independe de norma secundria que obste formalmente essa
conduta. Ressaltou-se, ademais, que admitir que apenas ao Legislativo ou ao
Executivo fosse dado exaurir, mediante ato formal, todo o contedo dos
princpios constitucionais em questo, implicaria mitigar os efeitos dos
postulados da supremacia, unidade e harmonizao da Carta Magna,
subvertendo-se a hierarquia entre esta e a ordem jurdica em geral. (grifo
nosso)

Por conseguinte, indubitvel afirmar que a Constituio Federal no mais coaduna

com atos que atentem contra os princpios da Administrao Pblica, entre eles o da
moralidade. Repita-se: atos imorais so atos ilegais. Na verdade, conforme sustenta Vicente
Paulo e Marcelo Alexandrino[45], os atos contrrios moralidade administrativa so nulos. O
controle de moralidade no controle de mrito administrativo. Um ato contrrio moral
administrativa no est sujeito a uma anlise de oportunidade e convenincia, mas a uma
anlise de legitimidade. Por isso, o ato contrrio moral administrativa no deve ser
revogado, mas declarado nulo.

Agir com moralidade exige que o administrador paute suas condutas por padres
ticos que objetivam alcanar a consecuo do interesse pblico, independentemente do nvel
de poder ou da esfera federativa em que atue. A moralidade administrativa , como de
costume, excelentemente bem definida por Hely Lopes Meirelles:

A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de

validade de todo ato da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput). [...] E, ao
 atuar, o agente administrativo no poder desprezar o elemento tico de sua
conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e
o injusto, o conveniente e o incoveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
tambm entre o honesto e o desonesto. [...] o ato administrativo no ter que
obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio,
porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos:
non omne quod licet honestum est. [...]

O certo que a moralidade do ato administrativo juntamente com a sua legalidade e

finalidade, alm da sua adequao aos demais princpios, constituem pressupostos de validade
sem os quais da toda atividade pblica ser ilegtima. [46]

Feita essas consideraes, fica fcil perceber a ligao direta entre um ato motivado e
o princpio da moralidade. Um agente pblico que edita ato administrativo sem fundamentar
os motivos, sem explicitar as razes, de forma arbitrria e cesarista, no pode estar
harmonizado com o princpio da moralidade. Se a motivao apenas vm acrescentar
legitimidade e respaldo social ao ato, por que no motivar? Ser que o agente pblico est
tentando esconder algo? Ele sabe que omitindo a motivao, mais nebuloso e difcil fica a
percepo por qualquer cidado (ou at por um magistrado) de suas verdadeiras intenes
imorais e antiticas. A moralidade e o atendimento do interesse pblico devem estar evidentes
em um ato administrativo e esses dois pr-requisitos so facilmente identificveis quando o
agente pblico apresenta a motivao (de forma clara e explcita). Desse modo, no h como
negar que a falta de motivao desarrima significantemente do princpio constitucional da
moralidade, conseqentemente, atos imotivados so atos ilegtimos.

4. Concluso

Antes de iniciar a concluso deste artigo, lanarei uma situao hipottica que muito
nos auxiliar na compreenso prtica (vida real) da necessidade de motivao dos atos
administrativos.

Imagina-se um estado brasileiro que, de acordo com estudos estatsticos, percebe que
sua populao est aumentando gradativamente e em cinco anos sua capacidade energtica
no mais atender toda populao. Consciente desse percalo, o governador estadual resolve
editar um decreto governamental para determinar a construo de uma usina hidreltrica em
um rio estadual muito importante para a regio, que serve de subsistncia e fonte de renda a
inmeras famlias ribeirinhas. Porm, apenas por desdia ou falta de assessoramento jurdico,
o governador publica esse decreto sem apresentar a motivao e os fundamentos claros que
ensejaram a prtica do ato. Apenas informa que construir uma usina hidreltrica no
determinado rio estadual. De imediato a imprensa publica a notcia e a populao local, ao
ficar sabendo da notcia, logo se preocupa com as conseqncias desse ato e com isso surgem
manifestaes contrrias e resistncia de lderes populares. A sociedade provoca o Ministrio
Pblico local que encomenda estudos e anlises tcnicas para empresas especializadas em
impactos ambientais.

Aps dois meses, o Ministrio Pblico recebe os estudos que comprovam que a
construo da usina hidreltrica efetivamente acarretar impactos ambientais e resolve
impetrar, no Poder Judicirio, uma ao civil pblica. Ao receber a pea jurdica, o magistrado
no consegue visualizar a motivao e a fundamentao clara e congruente que conduziu o
governador a elaborar o decreto e, assim sendo, resolve embargar a obra. Aps cinco anos de
disputa judicial, a obra (que j havia sido iniciada) continua embargada, a ao civil pblica
continua em julgamento e o Estado est com grave dficit energtico, impactando em sua
economia e na qualidade de vida local. Em suma, todos permanecem prejudicados.

Depois da apresentao dessa situao hipottica, indaga-se: ser que se esse ato
possusse motivao clara e explcita, com a apresentao dos estudos estatsticos que
ratificam a previso do dficit energtico, a irresignao da imprensa e da sociedade seria a
mesma? Ser que a sociedade e o Ministrio Pblico no se viu limitado de seu direito
fundamental de velar pela probidade administrativa ao impugnar um ato administrativo que
nem ao menos esclarece as justificativas que ensejaram a sua elaborao? Ser que a falta de
motivao no restringiu o direito constitucional do contraditrio e ampla defesa? Ser que o
magistrado que recebeu a ao civil pblica no encontrou dificuldades e obstculos tendo
em vista a ausncia de motivao - para analisar a legalidade e o atendimento dos princpios
da moralidade, razoabilidade, proporcionalidade e atendimento do interesse pblico? Ser que
se esse decreto fosse expedido com uma profunda, clara e coerente motivao, apresentando
as vantagens e as desvantagens da construo da usina hidreltrica, o desfecho prtico da
situao seria o mesmo?

inegvel que a motivao nesse decreto traria maior legitimidade e respaldo social
para o ato, oportunizando comunidade e ao Ministrio Pblico de analisar com maior
amplitude os nus e os bnus dessa construo e assim decidir se apia ou resiste obra.
Em caso de resistncia, a motivao permitiria que o contraditrio fosse realizado de forma
mais completa, podendo refutar com maior fundamento o ato resignado. Do mesmo jeito, a
motivao possibilitaria um controle judicial (que um direito fundamental expresso na
Constituio) mais abrangente e sem restries, ensejando que o magistrado decida com
maior convico se o ato atendeu os princpios da moralidade, razoabilidade e interesse
pblico. Ademais, a motivao clara e precisa estaria harmonizada com o conceito de
Repblica e Estado Democrtico de Direito, em que todo poder emana do povo e que a ele
todos os governantes devem obedincia.

No desenvolvimento deste trabalho, apresentei vrios fundamentos doutrinrios,

jurisprudenciais e legais que ratificam a obrigatoriedade de motivao como um princpio. Na
concluso, demonstrei, por meio de uma situao hipottica, a importncia da motivao de
forma prtica e efetiva. Portanto, queda convincente e indubitvel que a obrigatoriedade de
motivao dos atos administrativos um princpio que decorre de vrios preceitos
constitucionais e que deve ser obedecido rigorosamente por todos os agentes pblicos, sob
pena de ineficcia prtica e nulidade dos atos administrativos editados sem a devida
motivao.

Para terminar o presente artigo, deixa-se registrado as brilhantes palavras[47] do

saudoso Hely Lopes Meirelles que, de forma magistral, soluciona a situao hipottica
supracitada e coaduna e lastreia todo o meu trabalho:

No Direito Pblico o que h de menos relevante a vontade do

administrador. Seus desejos, suas ambies, seus programas, seus atos, no
tm eficcia administrativa, nem validade jurdica, se no estiverem
alicerados no Direito e na Lei. No a chancela da autoridade que valida o
ato e o torna respeitvel e obrigatrio. a legalidade a pedra de toque de todo
ato administrativo.

Ora, se ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude
da lei, claro est que todo ato do Poder Pblico deve trazer consigo a demonstrao de sua
base legal e de seu motivo. Assim como todo cidado, para ser acolhido na sociedade, h de
provar sua identidade, o ato administrativo, para ser bem recebido pelos cidados, deve
patentear sua legalidade, vale dizer sua identidade com a lei. Desconhecida ou ignorada sua
legitimidade, o ato da autoridade provocar sempre suspeitas e resistncias, facilmente
arredveis pela motivao. (grifo nosso)

Referncias Bibliogrficas
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado. 1 ed.
Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p.331.

ANTUNES ROCHA, Carmn Lcia. Princpios constitucionais do processo Administrativo

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Notas:
[1] CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001, p. 190.

[2] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14 ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 86.

[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas, 2008,
p. 136

So Paulo: Atlas, 2008, p. 185.

[4] GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 61.

[5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. So Paulo:

Malheiros, 2004, p. 151.

[6] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. So

Paulo: Malheiros, 2006, p. 380.

[7] CINTRA, Antnio Carlos de Arajo. Motivo e motivao do Ato Administrativo. RT, So
Paulo, 1979, p. 110.

[8] CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001, p. 277.

[9] CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001, p. 278.

[10] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. So

Paulo: Malheiros, 2006, p. 108 e p. 383.

[11] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas,
2008, p. 77.

[12] Lei 9.784 de 29/1/1999, art. 50.

[13] GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 67.

[14] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas,
2008, p. 200.

[15] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 12 ed. So

Paulo: Malheiros, 2000, p. 748.

[16] Lei 9.784 de 29/1/1999, art. 2.

[17] CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001, p. 277.

[18] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. So Paulo:

Malheiros, 2004, p. 152.

[19] Distrito Federal. Lei Orgnica do Distrito Federal. Braslia: Cmara Legislativa, 1989.

[20] Minas Gerais. Constituio do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Assemblia
Legislativa, 1989.

[21] Rio Grande do Sul. Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre:
Assemblia Legislativa, 1989.

[22] SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. MS 11.124-DF. Relator: Ministro Nilson Naves,

julgado em 26/9/2007, DJ 12.nov.2007.

[23] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. AC-0127-04/07-2 /TCU. |Relator: ministro

Benjamin Zymler, julgado em 13/2/2007, DOU 15.fev.2007, p.1.

[24] TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1 REGIO. AMS 2000.01.00.011434-8/DF.

Relator: Desembargador Federal Joo Batista Moreira, julgado em 26/9/2007, DJF1
29.fev.2008. p. 196.

[25] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. So Paulo:

Malheiros, 2004, p. 98.

[26] BIELSA, Rafael. Compendio de Derecho Pblico. Buenos Aires, 1952, II/27.

[27] JZE, Gaston. Prncipes Gnraux du Droit Administratif. Paris, 1962, III;219.

[28] MIRANDA, Henrique Savonitti. Curso de Direito Constitucional. 1 ed. Braslia: Senado
Federal, 2004, p. 449.

[29] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 2 T. RE n 160.381-SP, Relator: Ministro

Marco Aurlio Mello. RTJ 153/1030.

[30] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14 ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 98.

[31] BRASIL. Constituio (1988).Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia:

Senado, 1988

[32] Idem.
[33] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. So
Paulo: Malheiros, 2006, p. 382.

[34] FERRAZ, Srgio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. 2 ed. So

Paulo: Malheiros, 2007, p. 76.

[35] TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1 REGIO. AMS 2004.34.00.021156-9/DF.

Relator: Desembargador Federal Souza Prudente, julgado em 30/6/2008, DJF1 4.ago.2008. p.
452.

[36] CF, art. 5, LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;

[37] CF, art. 37, 4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel;

[38] TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1 REGIO. AMS 2001.34.00.013441-4/DF.

Relator: Desembargador Federal Joo Batista Moreira, julgado em 26/2/2007, DJF1
8.mar.2007. p. 101.

[39] GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 23

[40] FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 7 ed., rev., atual. e ampl.
So Paulo: Malheiros, 2004, p.53.

[41] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14 ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 807.

[42] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. So Paulo:

Malheiros, 2004, p. 151.

[43] ANTUNES ROCHA, Carmn Lcia. Princpios constitucionais do processo

Administrativo no Direito brasileiro. Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 34, n.
136, p. 23-24, out./dez. 1997.

[44] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE-579951/RN. Relator: Ministro Ricardo

Lewandowski, julgado em 20/8/2008, DJe n 202, 24.out.2008.
[45] ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado.
1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p.331.

[46] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. So Paulo:

Malheiros, 2004, p. 89.

[47] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. So Paulo:

Malheiros, 2004, p. 98.