Argentina Reconfigurando El Regionalismo

Informe de coyuntura ORALC I N 2 I Diciembre de 2016
Programa de Estudios Internacionales

Facultad de Ciencias Sociales, Unidad Multidisciplinaria
Universidad de la Repblica
www.oralc.com.uy
PRESENTACIN
Tengo el gusto de presentar este nuevo informe del Observatorio de Regionalismo

Amrica Latina/Caribe, hacia el fin del ao 2016. Este informe tiene como eje central de
reflexin las repercusiones que generan los cambios de gobierno en Argentina y Brasil en
el regionalismo sudamericano y en el MERCOSUR. Para ello dos sendos artculos dedicados
a las polticas exteriores de Argentina y Brasil posibilitan visualizar la orientacin de las
mismas, las prioridades y alcances en relacin al regionalismo y al MERCOSUR. Por otra
parte otro artculo analiza la situacin presente del MERCOSUR y las perspectivas, lo que
posibilita una mirada de conjunto a la marcha del proceso regional.
De esta manera, el Observatorio completa un nuevo ao con aportes de
acadmicos pertenecientes a distintos pases de la regin. El Observatorio Regionalismo
Amrica Latina/Caribe realiza un seguimiento de las distintas instancias que se estn
desarrollando en la regin en momentos de ajustes y transiciones en el sistema
internacional. El Observatorio cuenta con una base de investigadores de diferentes pases
y regiones del mundo, que tienen como eje de anlisis principal el regionalismo en
Amrica Latina y Caribe.
El primer artculo del informe realizado por Diana Tussie y Nicols Comini se titula
Argentina: reconfigurando el regionalismo en la ola conservadora. El trabajo considera
que la estrategia de insercin internacional de la coalicin de gobierno retorna, en otro
escenario internacional, a una opcin de relacionamiento uniaxial. La estrategia implica
hacer girar la integracin regional en torno al eje econmico-comercial. Esto fue as en la
dcada del noventa, con el Consenso de Washington, pero se modific en la primera
dcada del siglo XXI con una estrategia de integracin multiaxial, que se plantea avanzar
en varios ejes simultneos con efectos de derrame en el proceso. El artculo seala en las
conclusiones, que el nuevo gobierno deja esa estrategia multiaxial, reposicionndose con
una apertura al mundo desde una perspectiva uniaxial, que pregona la flexibilidad y una
insercin de posibilidades y de mltiples velocidades.
El segundo artculo escrito por Haroldo Ramanzini Jnior y se titula O
regionalismo sul-americano e a poltica externa brasileira. El artculo de Ramanzini Jnior
plantea la importancia que tiene el mbito regional para las relaciones internacionales y
las relaciones externas y estrategia de los Estados. Por otra parte los Estados tambin son
partcipes, con otros actores, en darle contenidos en valores y objetivos a los
regionalismos. Adems, el autor enfatiza la importancia que tienen los Estados en la
construccin institucional-normativa y en la poltica estratgica de las regiones. Haroldo
Ramanzini Jnior analiza el papel de Brasil en la construccin institucional y normativa del
regionalismo sudamericano y enfatiza las continuidades y cambios desde la dcada del
ltimos aos limita su accionar exterior y perspectivas en la regin y en el mundo.. Las
seales actuales del cambiante escenario internacional muestran, para el autor, la
fragilidad que tiene el planteo de la poltica exterior, al estar desconectada de objetivos
vinculados a la integracin regional, sea en la comunidad de intereses o de valores e
institucionalidad. En esta lnea, el artculo de Alejandro Frenkel denominado Muevan el
mundo que me quiero subir analiza los rasgos distintivos de la poltica exterior del
reciente gobierno de Mauricio Macri en Argentina. Las dinmicas actuales y los
aconteceres de los ltimos meses han interpelado al nuevo gobierno, entre ellos la victoria
de Trump en EUA, el Brexit en la Unin Europea y los cambios en las relaciones
econmicas comerciales, hechos que han conducido la adopcin de nuevas estrategias de
insercin en el mundo. Por su parte, Magdalena Bas Vilizzio analiza la posicin de Amrica
del Sur en el binomio TIB-CIADI. El estudio de caso aborda la posicin de los distintos
Estados Sudamericanos en el diferendo entre Uruguay y la trasnacional Philip Morris. La
autora concluye que Uruguay debera de apoyar firmemente las instancias de reforma del
sistema de controversias, con el fin de construir un sistema ms slido y ms justo.
Elena Tarditi realiza un balance de la situacin actual de la UNASUR. Ante la
culminacin del perodo del actual Secretario del bloque sudamericano y los cambios
acaecidos de los ltimos meses, la autora reflexiona sobre los desafos que traer la
eleccin de un nuevo Secretario General bajo la pro tempor de la Argentina de Mauricio
Macri.
Finalmente, cierra este informe el artculo sobre la situacin actual del MERCOSUR.
El artculo de Bizzozero comienza analizando el estancamiento institucional actual y la
resolucin de cesar a la Repblica Bolivariana de Venezuela en el ejercicio de sus derechos
como Estado Parte. Posteriormente introduce las redefiniciones de poltica exterior que
se produjeron en Argentina y Brasil y la vinculacin con los debates que se originaron en

los procesos electorales en torno a la poltica exterior de los pases. Esas redefiniciones
posibilitan una convergencia en algunos supuestos, que al mismo tiempo sealan
limitaciones en cuanto al alcance propositivo. Finalmente, el artculo enfatiza los avances
que se han generado en las negociaciones externas del bloque, tanto con la Unin Europea
como con la Asociacin Europea de Libre Comercio. Es justamente en este andarivel que se
asienta el bloque para mostrar seales positivas, que sin embargo son insuficientes en
otros rdenes como ser la participacin de actores, la construccin de valores regionales,
la contribucin en las instituciones internacionales y en la gobernanza mundial.
Lincoln Bizzozero Revelez

Coordinador Acadmico del ORALC,
ARGENTINA: RECONFIGURANDO EL REGIONALISMO EN LA OLA

CONSERVADORA.
Nicols Comini
Universidad del Salvador, Argentina
nicolas.comini@usal.edu.ar
Diana Tussie
Flacso, Argentina
dtussie@flacso.org.ar
RESUMEN
El artculo problematiza la estrategia de insercin del gobierno de la coalicin Cambiemos

en Argentina. En ese marco, se asume que la administracin ha venido profundizando a lo
largo de su primer ao de gestin el proceso de alejamiento del esquema que llamamos
post-hegemnico multiaxial. En un escenario de creciente incertidumbre global, opta por
un regionalismo abierto apostando por una integracin comercial o uniaxial.
I. INTRODUCCION
Las dinmicas subyacentes a los procesos de regionalizacin son, en general,

problemticas y se encuentran cargadas de disputas en tanto y en cuanto los modelos de
insercin favorecen algunos sectores y desfavorecen a otros. Es decir, dichas dinmicas
crean ganadores y perdedores en permanente disputa a nivel nacional. Ello lleva a virajes,
marchas y contramarchas. En ese marco, si bien uno podra identificar que en Amrica
Latina en general y en Argentina en particular la dcada de 1990 lleg de la mano del
Consenso de Washington, sus lineamientos se aplicaron de diferente forma y con distintos
niveles de intensidad, segn el caso. Ello dependi, entre otras cosas, de variables de corte
estructural, del perfil de los gobiernos nacionales y de los intereses, el accionar y la
incidencia de una pluralidad de actores externos e internos. La dcada del 90 fue, para
Amrica latina en general y para Amrica del Sur en particular, la del Consenso de
Washington sostena hacia 2003 el por entonces ministro de Economa argentino,
Roberto Lavagna. La dcada del 2000 era la oportunidad para rescatar aquellas partes
vlidas de este Consenso y articularlo con la poltica de integracin o reintegracin social.
Un consenso superador del anterior donde la Argentina y Brasil tienen un rol fundamental
por jugar2. La intencin de plantear la integracin en estos trminos tena una

razn0020evidente. La idea era transformar el paradigma del regionalismo que haba
imperado con el Consenso de Washington: aquel abierto y uniaxial que libraba de ataduras
a sus miembros y concentraba sus movimientos en un eje principal. Por aquellos tiempos
ese eje haba sido el econmico, con especial mpetu en su vertiente comercial.
A nivel subregional, el nuevo milenio trajo bajo el brazo el Consenso de Buenos Aires,
que en realidad firmaron inicialmente Argentina y Brasil. Se trataba de un sugestivo ttulo
que pareca retomar el espritu de aquel grupo de polticos que, entre 1996 y 1997 y
coordinados por Jorge Castaeda y Roberto Mangabeira Unger, lanzaran diferentes
propuestas de orden econmico, poltico y social- para superar lo que interpretaban
como el agotamiento del modelo neoliberal vigente por entonces3. Pareca as, decretarse
el fin de una poca signada por el neoliberalismo. Su valor simblico radica
fundamentalmente en el hecho de que expres la necesidad de pensar e interpretar de
manera alternativa la forma y el contenido de vincularse entre los pases vecinos. Los
grotescos efectos sociales, institucionales, econmicos y polticos del neoliberalismo sobre
varios de los Estados de la regin expresaban la demanda de un nuevo enfoque.
Ello se expres desde mltiples planos. La constitucin de nuevas plataformas de

cooperacin fue uno de ellos: en 2004 entrara en escena formal la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), en 2008 se firmara el tratado constitutivo
de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), en 2010 la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) habra de reemplazar al Grupo de Ro, y en 2011
se creara la Alianza del Pacfico (AP). Tambin fueron cobrando forma diferentes
iniciativas dentro de los bloques ya existentes: en el caso del MERCOSUR se torn visible a
partir de medidas tales como el Reglamento Interno del Foro de Consulta y Concertacin
Poltica, el Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias, el
Tribunal Permanente de Revisin para la Solucin de Controversias, la Comisin de
Representantes Permanentes o el Parlamento del Mercosur. Todos estos procesos iran
progresivamente incorporando sectores de negociacin, que abarcaran desde la
infraestructura y la energa hasta la salud, los derechos humans o la defensa. El viraje fue
conceptualizado de diferentes formas: inclusivo4; posliberal5; o productivo6. Si bien todas
2 Lavagna, Roberto. La lucha contra la pobreza, el desafo de la dcada de 2000, La Nacin, 14 de

enero de 2003.
3 Comini, Nicols. Suramericanizados. La integracin regional desde la Alianza al kirchnerismo.
Buenos Aires: Ediciones Universidad del Salvador, 2016.
4 Vazquez, Mariana. El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva identidad para el proceso de
ellas contribuyen a los estudios sobre regionalismo y se encuentran cargados de riqueza

analtica, en este trabajo se adoptar la nocin de regionalismo post-hegemnico7
multiaxial, que ser desarrollada en el tercer apartado.
Dicho esto, el trabajo analiza la reformulacin del regionalismo post-hegemnico

multiaxial al regionalismo abierto uniaxial en el primer ao de gobierno de la coalicin
Cambiemos en Argentina. Para ello, en una primera seccin se conceptualizan sendas
nociones de regionalismo para, posteriormente, analizar la forma en la que la
administracin de Mauricio Macri ha venido relacionndose con los pases del MERCOSUR,
de la Alianza del Pacfico -a su vez, la combinacin entre ellos que da base a la UNASUR- y
de la CELAC. Finalmente se esbozan algunas conclusiones preliminares.
II. REGIONALISMO ABIERTO UNIAXIAL

Con la crisis y el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones
rpidamente cobr envin un tipo preponderante de insercin y vinculacin regional que
podramos definir como abierto y uniaxial.8 A lo largo de los aos subsiguientes, al
desaparecer la divisin Este-Oeste y diluirse el conflicto Norte-Sur , dicho modelo fue
profundizado, acelerado e institucionalizado a partir de la puesta en marcha de
organizaciones como el NAFTA, el ALCA y el MERCOSUR, como formas de insertarse en la
globalizacin en marcha.9 Si bien ese proceso no fue ni lineal ni homogneo y se encontr,
integracio n regional en Ame rica del Sur. Mercosur, 2011, 20, 165185.
5 Sanahuja, Jose Antonio (2009). Del regionalismo abierto al regionalismo post-liberal. Crisis y
cambio en la integracio n regional en Ame rica Latina. Anuario de la integracin regional de Amrica
Latina y el Gran Caribe, 7, 1254, Buenos Aires: CRIES, 2009; y Sanahuja, Jose Antonio y
Montenegro, Francisco J Verdes. Nuevos instrumentos de cooperacio n en gestio n de crisis entre
Ame rica Latina y la Unio n Europea: riesgos y oportunidades. Instituto Espaol de Estudios
Estratgicos, Documento 118/2015, 2015.
6 Bricen o Ruiz, Jose . Ejes y modelos en la etapa actual de la integracio n econo mica regional en
Ame rica Latina. Estudios Internacionales (Santiago), 2013, 45(175), 939.

7 A tales fines, se adoptara como base los trabajos de Riggirozzi, Pia and Diana Tussie (eds). The rise
of post-hegemonic regionalism: the case of Latin America, United Nations University series on
regionalism, New York: Springer, 2012; y Tussie, Diana, and Pia Riggirozzi. A global conversation:
rethinking IPE in post-hegemonic scenarios, Contexto Internacional 37.3 (2015): 1041-1068.
8 El viraje fue tan tajante que dejo de quedar circunscripto al campo de la integracio n regional e
impacto de lleno en el campo de las Relaciones Internacionales . Ver , por ej, Smith, Michael.
Regions and regionalism, Issues in world politics. Macmillan Education UK, 1997. 69-89; Farrell,
Mary, Bjo rn Hettne, and Luk Van Langenhove. Global politics of regionalism: theory and practice.
Pluto Pr, 2005; Tussie, Diana. Regionalism: providing a substance to multilateralism?, en Theories
of New Regionalism. Palgrave Macmillan UK, 2003. 99-116. En un momento posterior se procedio a
estudiar los actores internos que sostenan el nuevo regionalismo , ver los estudios de caso en
Trucco, Pablo y Tussie, Diana , Nacin y Regin (Teseo, 2010) y en particular, Merke, Federico, Los
usos del regionalismo en Ame rica Latina.
9 Ver en particular, Bizzozero Lincoln y Vaillant Marcel (editores), 1996: " La insercio n internacional
en cambio, signado por marchas y contramarchas, tuvo ciertas caractersticas que vale la
pena resaltar.
En su versin pura e ideal, es sabido que la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL) brind la pauta para el regionalismo abierto, impulsado tanto por acuerdos
preferenciales de integracin como por otras polticas en un contexto de apertura y
desreglamentacin para acompaar la globalizacin. El regionalismo propio de esta poca
se apoy en un relacionamiento uniaxial. Puesto de manera muy sinttica, dicha estrategia
implicaba que la integracin regional girara en torno a un eje esencial: el econmico-
comercial. Ello no descartaba diversas temticas, pero se propona recogerlas de forma
sucesiva bajo el impulso del comercio. En un esquema uniaxial, cuando el eje principal (en
este caso, el econmico-comercial) presenta complicaciones, entra en conflicto la propia
razn de ser del proceso de integracin, afectando negativamente el funcionamiento de los
dems engranajes. En la poca que marchaba la globalizacin el comercio se convirti, as,
en un mecanismo de transmisin y adaptacin de los principios neoliberales, priorizando
los procesos de transnacionalizacin del comercio y la produccin, as como la progresiva
liberalizacin de los mercados.
Los modelos economicistas tendieron a asociar a la integracin con la construccin de

un espacio econmico comn entre pases determinados. Se suele asumir la lgica de los
cuatro estadios de la integracin regional: la zona de libre comercio, la unin aduanera, el
mercado comn y la unin monetaria. En este sentido se distingue la integracin
superficial (cuando el nfasis est puesto en remover los obstculos fronterizos) de la
integracin profunda para lidiar con las barreras no arancelarias10. Desde esta
perspectiva, la variable comercial representa el eje de la integracin. En el caso del
MERCOSUR de fines de los aos noventa ello era evidente en al menos dos terrenos: el de
las prioridades de la agenda regional y el de su arquitectura jurdico-institucional. Este
esquema de regionalismo abierto uniaxial obtuvo un amplio consenso entre los miembros
del mainstream de acadmicos, elites gubernamentales, representantes econmicos,
agencias internacionales e instituciones financieras. Dicho regionalismo fue asumido por
determinados actores como manifestacin de un orden global dominado por el mercado y
las principales potencias econmicas occidentales. Fue un regionalismo que se pona al
del MERCOSUR: mirando al Norte o mirando al Sur?", Universidad de la Repu blica, Facultad de
Ciencias Sociales, Editorial ARCA
10 Vaillant, Marcel, 2001: Profundizacio n del proceso de integracio n econo mica en bienes en
Daniel Chudnosvky y Jose Mara Fanelli El desafo de integrarse para crecer, balances y perspectivas
del MERCOSUR en su primera dcada, RED MERCOSUR, Siglo XXI, BID, Madrid.
hombro el proyecto poltico hegemnico del neoliberalismo.
III. POST HEGEMONISMO MULTIAXIAL

Las discusiones en torno a la viabilidad del modelo abierto uniaxial comenzaron a
agudizarse al son de las evidentes limitaciones que aquel demostraba, no solo dentro de la
regin sino a lo largo y ancho del mundo. En ese sentido, uno de los principales procesos
que erosion las expectativas generadas luego del aclamado fin de la historia fue la crisis
global de los mercados desatada desde mediados de 1997. Desde la crisis asitica, pasando
por la del vodka y por el efecto caipirinha y su extensin al MERCOSUR, lo cierto es que
una parte importante del mundo se hallaba en condiciones crticas hacia fines de los aos
noventa y principios del nuevo siglo, mientras los movimientos sociales se constituan en
importantes actores contestatarios al modelo. El MERCOSUR representa un caso
paradigmtico con propuestas sucesivas para reconfigurar el bloque. Esta coyuntura fue
tornndose an ms compleja con la creacin de nuevas instituciones regionales como la
Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004 (CSN)-que se transform en UNASUR en
2008-, el ALBA, la CELAC o hasta la Alianza del Pacfico. El incremento de la gravitacin del
regionalismo sudamericano en la poltica global, el cambio en la modalidad de vinculacin
multilateral entre los vecinos, su renovada intencin por modificar las normas
internacionales y nacionales y la ambicin expresada por las diferentes iniciativas
emergidas en el seno de dichas plataformas, fueron denominadas como post-
hegemnicas11. El regionalismo post-hegemnico implica una reorganizacin del
escenario regional que se desarrolla dentro de un mundo multiplex12, que induce a
opciones y formas de insercin internacional mltiples y diversas.
El post-hegemonismo vino de la mano de la idea de multixialidad, que involucra a

aquellos esquemas que basan su movimiento sobre mltiples ejes. Desde esta perspectiva,
quienes deciden integrarse no lo hacen definiendo un eje central, sino que optan por
avanzar en varias reas, de forma simultnea. Suelen abarcar cuestiones comerciales y
financieras, pero tambin y de forma sincrnica-, pueden involucrar cuestiones como el
combate contra la pobreza, la exclusin y la marginacin social, la erradicacin del
hambre, la mejora de la salud, de la educacin, la disminucin de las desigualdades en sus
mltiples niveles no solo socioeconmicas, sino tambin culturales y polticas o hasta de
11 Riggirozzi, P. & Tussie, D. (eds.) 2012, The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The Case of Latin
America, Springer and United Nations University
12 Acharya, Amitav. The End of American World Order. Cambridge-Malden: Polity, 2014.
defensa o seguridad. En los modelos multiaxiales, no son necesariamente siempre los

mismos ejes los que movilizan el proceso de integracin, ya que esto puede variar segn el
tiempo y el espacio. Ello no implica, vale la pena resaltar, los mismos niveles de intensidad,
velocidades o ritmos13.
IV. LA CONCEPCIN DEL REGIONALISMO EN EL GOBIERNO DE MARICIO MACRI

La vinculacin del pas frente a proyectos como el MERCOSUR, la UNASUR o la CELAC
estuvieron siempre marcadas tanto por pulsaciones hacia la convergencia como por
contratendencias marcadas por el conflicto y la divergencia. En ese sentido, el Estado
argentino probablemente al igual que los dems- percibi en ellos una ventana de
oportunidad una plataforma para desarrollar determinados objetivos y por eso adhiri y
brind su apoyo. La clave para que aquello sucediera se encontraba en no verse
demasiado atado; en garantizar la flexibilidad, gradualidad y simpleza de los organismos
en cuestin14. Dicha tendencia se ha acentuado con la llegada de Macri a la presidencia
desde fines de 2015 e incluso se ha ido modificando el perfil. En principio, debe resaltarse
que el giro de la poltica exterior haba generado grandes expectativas desde la campaa,
ya que antes de su asuncin se especulaba con que el viraje en la poltica exterior sera uno
de los pilares de la administracin. Ya en ejercicio, el Presidente remarc inmediatamente
la necesidad de volver al mundo. La reorientacin de la insercin toma como bandera la
desideologizacin de la poltica exterior. Esto significa construir relaciones maduras y
sensatas con todos los pases del mundo15. Otra nocin enarbolada en la macro-
perspectiva oficial es la reconexin de Argentina con el mundo. Segn palabras de los
principales responsables del diseo e implementacin de la poltica de insercin nacional,
el pas estuvo en los ltimos trece aos aislado del mundo. Un tercer principio es el de la
retrica de los hechos. Ello significa que el discurso se condiga con hechos concretos.
Finalmente, el gobierno hace hincapi en la concentricidad. Asumiendo al mundo como un
tablero de ajedrez de mltiples niveles, la vinculacin con ese tablero debe ejecutarse a
partir de crculos concntricos, siendo el primero Amrica Latina; el segundo Estados
Unidos, Europa, China y Rusia; el tercero -y ltimo- abarca a frica, los pases rabes y
dems pases asiticos y el resto del mundo.
13 Comini, Op. Cit.

14Comini, Op. Cit. y Nolte, Detlef y Nicolas Comini. UNASUR: Regional Pluralism as a Strategic
Outcome, Contexto Internacional 38.2, 2016: 545-565.
15 Casa Rosada. Palabras del presidente Mauricio Macri en la 134 apertura de sesiones ordinarias
del Congreso, Presidencia de la Nacio n, 01 de marzo de 2016.

Dicho esto, nos dispondremos a analizar la implementacin de la poltica de insercin de

Cambiemos hacia el primer crculo -Amrica Latina- para finalmente intentar identificar
cmo se expresan all los modelos abierto y uniaxial y post-hegemnico multiaxial.
V. EL REGIONALISMO EN PRCTICA
Para el gobierno el corazn del primer crculo reside en el Mercosur. La primera

oportunidad para dialogar con todos los miembros fue en diciembre de 2015 cuando se
llev a cabo en Asuncin la 49 cumbre del Consejo del Mercado Comn. Argentina
enarbol la cuestin de los derechos humanos en Venezuela con vista a suspenderla del
MERCOSUR y, por ende, de quitarle su poder de veto en las decisiones del bloque. No fue
un buen comienzo. La postura contribuy a polarizar a los dems miembros pero en forma
bilateral se procedi de forma ms cooperativa con Paraguay, Uruguay y Brasil.
Comencemos por Paraguay. La relacin bilateral est signada por Yacyret en virtud
de la deuda que Paraguay mantiene con Argentina por la construccin de la represa. Pero
ello no obsta para avanzar en acuerdos de envergadura .Mientras que Paraguay reconoce
una deuda de 6.000 millones de dlares, Argentina reclama hasta tres veces ms, segn la
fuente consultada, por los intereses acumulados. En 2013 Cartes ya haba sealado que la
deuda de Yacyret no es de Paraguay, sino de la represa conjunta, y para ello planteamos
un esquema de pagos con lo que produce esa misma empresa como solucin posible16. Si
a esto se suma la deuda que Paraguay le reclama a Argentina por cesin de energa, el
panorama es todava ms complejo. A pesar de la brecha sobre un tema tan relevante la
cooperacin no deja de avanzar en otros temas, tales como la integracin fronteriza,
educacin y cultura, la facilitacin de la navegacin fluvial por la Hidrova Paraguay-
Paran y la lucha contra el narcotrfico, eje de la poltica exterior de Estados Unidos en la
regin y uno de los ejes centrales de la plataforma de Cambiemos. Se est implementando,
entre otros, con el Operativo Fronteras. Ambos pases coinciden en lineamientos generales
de insercin internacional, tales como la presin sobre Venezuela -que desemboc en una
convocatoria extraordinaria de los cancilleres del MERCOSUR con vistas a aplicar el
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico buscando su suspensin o la
demanda por articular el MERCOSUR y la Alianza del Pacfico o por concretar un acuerdo
con la Unin Europea. Algo en lo que haremos hincapi ms adelante.
16La Nacio n. Rechazo de Paraguay al planteo argentino por la deuda de Yacyreta . 15 de noviembre
de 2013.
Un segundo pas dentro del ncleo duro del primer crculo concntrico con el que la
Casa Rosada ha tenido una buena sintona es Uruguay, incluso cuando los perfiles de las
coaliciones gobernantes en los dos pases pareceran representar modelos de gestin
contrapuestos. En la prctica hay un viraje en el tratamiento a las plantas productoras de
celulosa establecidas sobre la costa uruguaya del ro Uruguay. Malcorra argumenta que
sobre el ro Uruguay, as como sobre el ro Paran, caen muchos efluentes no solo los de
las pasteras17, como manera de bajar la visibilidad de la cuestin y delegarla a los
tcnicos- movida que ha generado mltiples movilizaciones del lado argentino del ro. Ms
aun, hacia fines de agosto el gobierno dio su aval a la construccin de una nueva planta de
celulosa, aunque sus vertidos tambin desembocaran en el Ro Uruguay. Hubo, asimismo,
varios gestos ms por parte de la Argentina. Entre ellos, se derog la disposicin 1108/13
de la Subsecretara de Puertos y Vas Navegables, la cual impeda que las cargas de
exportacin con origen argentino fueran transbordas en el puerto de Montevideo. El
posicionamiento conjunto internacional es parte de la buena comunicacin entre las
partes, algo que se ha tornado evidente cuando se expresaron en favor de llevar adelante
un acuerdo entre el MERCOSUR y la UE. Si a todo esto se suma la variedad de acuerdos
firmados en este perodo, el panorama es incluso ms prometedor.
El mayor conflicto regional que enarbol el gobierno estuvo asociado con Venezuela,
fundamentalmente luego de que los gobiernos de Paraguay y Brasil a la cabeza y de
Argentina de cola, bloquearan la alternancia de la presidencia pro-tmpore del
MERCOSUR, que corresponda a Venezuela durante el segundo semestre de 2016. La firma
de una declaracin conjunta firmada por los cuatro cancilleres -incluido Rodolfo Nin
Novoa, que se abstuvo- a partir de la cual se le daba tiempo a Caracas hasta el 1 de
diciembre de 2016 para incorporar normativa implic un punto de equilibrio entre ambos
gobiernos: se evit reconocer la presidencia del gobierno de Maduro y a su vez se
garantiz la abstencin uruguaya.
Finalmente, con Brasil tambin se articul una actitud esencialmente cooperacionista,

sin diferenciar el antes del despus del impeachment a la presidenta Dilma Rousseff. Macri
visit Brasilia antes de asumir, acompaado por una comitiva de alto nivel. Esa sera la
nica oportunidad en la que el presidente argentino se trasladara al pas vecino. A los tres
17 Camara de Senadores de la Nacio n. Op. Cit.

meses, en el 2016, Dilma perda el apoyo del Partido del Movimiento Democrtico
Brasileo (PMDB), la mayor fuerza poltica del pas en trminos de bancadas en ambas
cmaras del congreso y de afiliados. Ante un cuadro semejante, la prudencia y el
compromiso regional hubieran indicado convocar a un encuentro de Jefes de Estado de las
diferentes instancias regionales, ya sea MERCOSUR, UNASUR, CELAC o incluso OEA. Sin
embargo, no hubo convocatoria a ninguno de los organismos mencionados; ni a ningn
otro. Por el contrario, Argentina fue el primer pas del mundo en reconocer el gobierno de
Temer. Una vez que Rousseff fuera formalmente destituida por el congreso, el presidente
interino fue recibido en Buenos Aires.
Entre ambas partes hoy existen coincidencias ideolgicas en tanto apuntan a un

regionalismo abierto y a mltiples velocidades que permita libertad y agilidad para definir
acuerdos de libre comercio con otros pases o bloques. Asimismo, sendas administraciones
expresan reticencia hacia los proyectos post-hegemnicos multiaxiales, categorizados
como ideolgicos a la vez que sesgados en tanto se distancian de la economa global. En
ese marco, tanto Serra como Malcorra coinciden en realizar una profunda revisin que
flexibilice el MERCOSUR18, descreen de instancias como CELAC y UNASUR, (re)ponderan
el rol de la OEA, pretenden fortalecer lazos con la Alianza del Pacfico.
Si con el MERCOSUR hubo titubeo y cautela, con la AP se expres la fascinacin del

todo por venir. El giro estratgico de la poltica exterior se ve patentemente consagrado en
esta nueva mirada hacia el Pacfico. Macri fue el nico presidente de un pas observador
que asisti a la cumbre de Jefes de Estado de Puerto Varas en junio. Ya desde tiempos de
campaa, Cambiemos haba promovido la necesidad de acercar a Argentina a la AP. En
tanto dicho acercamiento era la bisagra para volver a insertar al pas en el mundo, el
mismo se concret con premura. Argentina se sum as a otros dos observadores del
MERCOSUR (Uruguay y Paraguay) y a otros 46 pases. Es cierto que el status de
observador no conlleva compromiso alguno pero el acercamiento a la AP pone de relieve
18 La tibia prudencia volvio a estar en el centro del discurso argentino luego de que Serra
demandara que el MERCOSUR retrocediera hacia una zona de libre comercio. En aquella
oportunidad Malcorra sostuvo que cuando el canciller Serra planteo esta cuestio n le dijimos que
estamos dispuestos a pensarlo pero hay que ser evolutivos, sobre todo a la luz de que estamos
ahora negociando con este modelo con la Unio n Europea. Ahora bien, en esta negociacio n, el poder
de mercado de Brasil es la prenda mas apetitosa para la UE y si Brasil opera individualmente el
resto de los miembros del MERCOSUR pierden en margen de maniobra. En ese sentido, la ideologa
pesa en frases como modernizar el MERCOSUR, pero la realidad luego obliga a calibrar. Ver Te lam.
Argentina pidio prudencia ante la propuesta de Brasil de cambiar el modelo del Mercosur. 27 de
mayo de 2016.
el giro estratgico en materia regional. Si bien Argentina mantiene intensas relaciones

comerciales de manera bilateral con cada uno de los miembros de la AP, el
involucramiento institucional anuncia ser un paso hacia un cambio ms profundo en la
orientacin del proceso de insercin internacional que ha transitado la Argentina en los
ltimos doce aos, particularmente si se propusiera pasar de observador a Estado Parte.
Como sea, lo cierto es que el propio Macri consider que el MERCOSUR debe adoptar una
visin de convergencia con la AP y plante la necesidad de un acuerdo de libre comercio
Mercosur-AP.
VI. CONCLUSIONES: ARGENTINA DEL POST HEGEMONISMO MULTIAXIAL AL

RETORNO DE LA APERTURA UNIAXIAL.
Tanto el modelo de regionalismo abierto uniaxial como el post-hegemnico multiaxial

representan tipos puros, que en general suelen convivir o superponerse, ganando por
momentos espacios unos sobre los otros. La dcada de los aos 2000 trajo consigo la
puesta en marcha de diferentes proyectos que en tanto se dieron en un contexto de
transicin hegemnica y disputaron el sentido de categoras sobre las que se piensa la
poltica internacional fueron considerados post-hegemnicos. Hoy se percibe una
(re)ponderacin de los esquemas abiertos uniaxiales, flexibles y a mltiples velocidades.
La vinculacin entre Argentina y la regin resulta un ejemplo ilustrativo. La lucha a brazo
partido por la atraccin de inversiones, un sesgo menos mercado internista de la mano de
la apertura comercial vuelve a ocupar el papel protagnico. En el camino de la
desideologizacin el regionalismo abierto recobra fuerza mientras los proyectos post-
hegemnicos multiaxiales son tildados de ideolgicos. As la CELAC o la UNASUR tienden a
ser marginalizadas y estigmatizadas. En sentido contrario, comienzan a adquirir
relevancia las dinmicas interamericanas y la OEA -incluso cuando desde all ha sufrido
ms de un revs en cuestiones de derechos humanos-, mientras se expende el enfoque de
seguridad de Estados Unidos en el pas y en la regin, algo evidente en la agenda de lucha
contra el narcotrfico nacional. En este convulsionado escenario, algunos procesos de
regionalizacin son relegados -como la UNASUR-, o ingresan en una etapa de alta friccin
interna -como el MERCOSUR-. La suspensin de Venezuela del bloque es el ejemplo
paradigmtico de la reconversin regional al calor de los cambios polticos, pero no est
exento de tensiones. Actores relevantes, como la Coordinadora de Centrales Sindicales del
Cono Sur o los movimientos sociales en general, y la mesa poltica del Frente Amplio de
Uruguay se han manifestado en pos de una vuelta atrs de la suspensin. Es claro que las
iniciativas de construccin regional surgen de los gobiernos, pero muchos de sus logros
los sobreviven. El MERCOSUR podr ser convertido y reconvertido pero difcilmente

enterrado. Mientras Venezuela recurre al sistema de solucin de controversias previsto en
el Tratado de Olivos, el 14 de diciembre Argentina toma la presidencia pro-tmpore. Pero
los miembros fundadores an estn buscando un rumbo claro, ms all de la ansiedad
manifiesta por el tratado de libre comercio con la Unin Europea, que poco de real parece
tener.
La incertidumbre no solo cunde en la regin sino que se extiende como marea global.
Por mera necesidad, las bases del regionalismo post hegemnico multiaxial pueden
ofrecer un lugar de resguardo ante la multiplicacin de las inclemencias externas. Por un
lado, los organismos panamericanos, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y
la OEA no ofrecen a Macri el apoyo que se poda haber esperado frente a la detencin
arbitraria de Milagro Sala, dirigente poltica, social e indgena. Por otro lado, la crisis
poltica en Brasil no deja de tocar fondo por lo cual el acercamiento con este pas no cobra
vida. Al mismo tiempo, la debacle del proyecto de Matteo Renzi en Italia, el ascenso de
Marine Le Pen en Francia, el debilitamiento poltico espaol, la ssmica reconfiguracin de
la insercin britnica tras el Brexit, la victoria de Donald Trump y el creciente espacio que
rpidamente est dispuesto a ocupar China en la regin cambiaron la cara de todos y cada
uno de nuestros interlocutores privilegiados.
El desgranamiento de tantas construcciones que primaron en los ltimos veinte aos

cambia la estructura de oportunidad con que deben lidiar los gobiernos. En terreno tan
movedizo, puede ser necesario barajar pragmticamente opciones y formas de insercin
internacional mltiples y diversas as como a repensar intereses y la ruta preferida de la
insercin en un mundo que se manifiesta en tan rpido zapping. Cuando los hechos
cambian, yo cambio de opinin, y ud, seor, qu hace?, dicen que dijo Keynes cuando en
los aos de entreguerras lo acusaban de cambiar de opinin sobre la poltica a seguir.
Frente a la necesidad de un acuerdo con la UE podr resistir Macri de participar en la
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno CELAC-UE? en enero de 2017 en Punta Cana? El
regionalismo posthegemnico multiaxial fue un proceso ms amplio y ms pragmtico que
una serie de triunfos domsticos del llamado progresismo.
MUEVAN EL MUNDO QUE ME QUIERO SUBIR; POLTICA EXTERIOR E

INTEGRACIN REGIONAL EN EL GOBIERNO DE MAURICIO MACRI.
Alejandro Frenkel19
Universidad de Buenos Aires, Argentina
frenkela@yahoo.com.ar
El 10 de diciembre de 2015, el empresario Mauricio Macri ganaba las elecciones

presidenciales en Argentina por medio de una alianza partidaria bautizada como
Cambiemos. La victoria en las urnas marcara no solo la tercera derrota del peronismo
en 33 aos de democracia sino que, adems, sera la primera vez que el Poder Ejecutivo
sera encabezado por un dirigente ajeno al Partido Justicialista y a la Unin Cvica Radical.
Desde sus comienzos, el gobierno de Cambiemos buscara diferenciarse de la gestin
kirchnerista y trazara un programa de gobierno que implicaba profundos virajes en
materia econmica, social y, tambin, en el marco de la poltica exterior.
"Queremos volver a ser parte del mundo y cortar con el aislacionismo", dira Macri en un
tono refundacional al participar como invitado en la reunin anual de la fundacin Clinton
Global Initiative (Macri, 2016c). En efecto, la premisa que recorre este trabajo es que el
gobierno de Mauricio Macri tendra como caracterstica distintiva la adopcin de un
cambio en materia de poltica exterior respecto de la gestin kirchnerista. Tanto en su
manera de interpretar el escenario internacional como en la forma concebir y encarar la
integracin con los pases vecinos20.
Durante la etapa kirchnerista, los lineamientos de la poltica exterior se basaron en la

insercin latinoamericana, con especial referencia a Sudamrica, en posturas
multilaterales revisionistas, en la articulacin de la gestin externa con las necesidades del
desarrollo nacional y en la bsqueda de autonoma frente a las grandes potencias (Busso,
2016). El gobierno de Cambiemos, por su parte, reformulara estos lineamientos en
funcin de una concepcin distinta del desarrollo nacional y del escenario internacional.
As, la insercin latinoamericana se ampliara a una insercin globalista en la que, en todo
19
Licenciado en Ciencia Poltica y doctorando en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires).
Becario del CEIL-CONICET
20
Siguiendo a Roberto Russell, entendemos por cambio en la poltica exterior al abandono o
reemplazo de uno o ms de los criterios ordenadores de la poltica exterior y las variaciones en los
contenidos y/o formas de hacer poltica y por ajustes a las variaciones producidas en la
intensidad del esfuerzo (mayor o menor) y a las adecuaciones de objetivos frente a una o varias
cuestiones de la agenda de poltica exterior. Los ajustes son de carcter cuantitativo mientras que
los cambios son de naturaleza cualitativa (Russell, 1989).
caso, el espacio regional actuara como una plataforma para integrar el pas al mercado
global. Las crticas ya sea a las posturas unilaterales de las grandes potencias o a las
asimetras existentes en los esquemas multilaterales desapareceran21 y la nocin de
autonoma sera abandonada en la retrica gubernamental. De igual forma, se retomaran
los estrechos vnculos con Estados Unidos y los pases europeos y se anunciara una
revisin de los acuerdos firmados con China y Rusia. La articulacin de una estrategia
externa con el modelo econmico local s se mantendra, pero en trminos distintos a los
de la etapa peronista22.
La llegada de Macri a la presidencia de Argentina constituira, adems, una de las

principales expresiones del agotamiento del ciclo de gobiernos progresistas en Amrica
Latina y el reimpulso a los esquemas de regionalismo abierto y a la carta -del tipo que
propone hoy en da la Alianza del Pacfico (AP)- como modelo de vinculacin intra y
transregional. En este marco, los cambios en la poltica exterior imprimidos por el nuevo
gobierno tendran necesariamente su expresin en la poltica de integracin regional23. En
sintona con la idea de lograr un mejor posicionamiento en las cadenas globales de valor,
la proclama de flexibilizar los bloques regionales se instalara en el discurso
gubernamental de Cambiemos y las agendas polticas y multidimensionales de la
integracin se iran diluyendo. En este marco, instancias como la Unasur y la CELAC
perderan protagonismo dentro de la poltica exterior, mientras que el Mercosur buscara
ser reconfigurado a la luz de un modelo de insercin internacional centrado en las agendas
econmicas y comerciales.
21 Un ejemplo del abandono de las posiciones crticas de los esquemas multilaterales esta en que, a
poco de asumir el nuevo gobierno, Argentina pondra fin al litigio con los denominados fondos
buitres y abandonara el proyecto presentado por el anterior gobierno en Naciones Unidas para
generar un marco regulatorio internacional de las reestructuraciones de deuda externa. Otro
ejemplo en un mismo sentido estara en el acatamiento al fallo de la Organizacio n Mundial de
Comercio (OMC) impulsado por Estados Unidos, Europa y Japo n por la adopcio n de medidas
proteccionistas en materia de importaciones.
22 En materia econo mica, la gestio n de Macri se caracterizara por la aplicacio n de polticas de corte
ortodoxo, cercanas al recetario neoliberal. As, durante los primeros meses el paquete de medidas
econo micas incluyo una devaluacio n del 40%; un aumento exponencial de tarifas de servicios
pu blicos; el acuerdo con los fondos buitres; la eliminacio n de retenciones impositivas al sector
agroexportador y a las mineras; un recorte del gasto pu blico y despidos en el sector estatal.
23 Como afirma el investigador argentino Rau l Bernal-Meza (2009), no existen proyectos de
regionalizacio n desconectados de las respectivas polticas exteriores. A menudo se analizan la

poltica exterior, el modelo o estrategia de insercio n internacional y la visio n sobre la integracio n
como cuestiones separadas y auto nomas; lo que constituye, a nuestro juicio, un grave error.
I. VOLVER AL MUNDO
Dentro de los estudios de poltica exterior, las percepciones han tenido un lugar
destacado como variable explicativa del comportamiento de los pases ms all de sus
fronteras. En este sentido, Argentina no sera una excepcin. Por lo general, las
cosmovisiones de los distintos gobiernos partan de una lectura positiva o negativa del
sistema internacional y el rol que la Argentina poda desempear en el mundo. Por caso, la
percepcin del escenario de la posguerra fra es una variable que explica en gran medida
los virajes y ajustes de la poltica exterior del gobierno de Carlos Menem (Paradiso, 1993;
Busso y Bologna, 1994). En este sentido, el gobierno menemista partira de la nocin de un
predominio norteamericano y de una visin de un mundo globalizado que ofreca
auspiciosas oportunidades a quienes se supieran adaptar a las nuevas reglas de juego.
Durante la etapa kirchnerista, en cambio, el escenario internacional sera concebido

como un mbito de hostilidad para el desarrollo del pas. A diferencia del optimismo que
caracteriz los primeros aos de la dcada de 1990, la globalizacin y la apertura
indiscriminada de las economas ya no significaban una ventana de oportunidades para el
progreso. La Argentina se encontraba en cesacin de pagos y era catalogada como un paria
internacional por actores externos e internos. En este contexto, los organismos
multilaterales de crdito como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial eran
concebidos como parte fundamental de la debacle econmica y como un permanente foco
de condicionamientos para las polticas gubernamentales de la Argentina. Sumado a lo
anterior, el desprecio por el multilateralismo por parte de los Estados Unidos a partir de la
doctrina unilateral de la guerra preventiva tambin contribuy a una percepcin negativa
del sistema internacional.
El gobierno de Mauricio Macri, por su parte, comenzara retomando las visiones ms

auspiciosas del escenario global a la hora de definir e implementar su poltica exterior. En
su primera alocucin al Congreso nacional como presidente, Macri expresara: Llevamos
aos, aos donde la brecha entre la Argentina que tenemos y la que debera ser, es
enorme. Y ello nos ha llevado a enojos, a resentimientos, a una bsqueda permanente del
enemigo o el responsable, interno o externo, de por qu nos faltan las cosas que nos
correspondan. Y hasta nos llev a aislarnos del mundo, pensando que el mundo nos
quera hacer dao. A ello agregara: la globalizacin es una realidad y creemos que []
trae inmensas oportunidades que debemos aprovechar (Macri, 2016b).
A partir de esta concepcin favorable del proceso de globalizacin, el gobierno de

Cambiemos proclamara a necesidad de volver al mundo y desideologizar la poltica
exterior. Bajo esta nueva mirada, la confrontacin es sinnimo de aislamiento y una visin
ideologizada redunda, necesariamente, en una confrontacin. Ahora bien, la idea de la
vuelta al mundo merece ser desgranada. Por un lado, se postula la existencia de un mundo
en un sentido abstracto, universal, en el que no se distinguen Estados, ni se establecen
jerarquas. Al mismo tiempo, ese mundo imaginado representa un segmento particular de
actores. Cuando el gobierno postula la necesidad de construir relaciones maduras y
sensatas con todos los pases del mundo (Macri, 2016b), en realidad se est refiriendo a
una estrategia de crculos concntricos que empiezan por Amrica Latina, siguen por
Estados Unidos, la Unin Europea, China y Rusia y van cerrndose al resto de los pases
(Tussie & Comini, 2016).
En este marco, la relacin con los Estados Unidos constituira otro de las dimensiones
ms notables del viraje en materia de poltica exterior del gobierno de Mauricio Macri. A
diferencia de la dcada kirchnerista en la que se pas de una poltica de autonoma con
cooperacin hasta llegar a puntos abiertos de confrontacin (Busso & Pignatta, 2006)- el
vnculo con Estados Unidos se transformara en un eje central de la estrategia externa de
Cambiemos y la llave fundamental en la tan proclamada vuelta al mundo. En este nuevo
escenario, la idea de autonoma desaparecera del imaginario gubernamental y se
reeditaran las posiciones cercanas a lo que Russell y Tokatlian (2013) definieron como
una lgica de aquiescencia. Es decir, una estrategia que implica una asimilacin de la
condicin subordinada de Amrica Latina en el sistema internacional, la bsqueda del
apoyo de Estados Unidos para obtener dividendos materiales o simblicos y la no
adhesin a esquemas de integracin regional que puedan afectar el vnculo estrecho con
Washington. En el marco de este nuevo realineamiento internacional, el gobierno
argentino recibira en marzo de 2016 una visita de Estado del presidente norteamericano,
Barack Obama. Tras firmar acuerdos en materia econmica y de seguridad, el presidente
estadunidense felicitara a su par argentino por el cambio en las relaciones con Estados
Unidos" y por fomentar la "apertura, la transparencia y competitividad" del pas (La
Nacin, 2016a). El Embajador norteamericano Noah Mamet, por su parte, afirmara que
ahora tenemos un socio en serio" (La Nacin, 2016b).
De la misma forma, la necesidad de abrirse al mundo aparecera en la ingeniera de la

poltica exterior del gobierno argentino como un apndice fundamental de un nuevo
modelo de insercin internacional y de desarrollo nacional que coloca al mercado como el
principal ordenador de las relaciones sociales. Si a lo largo de sus 12 aos, el kirchnerismo

fue articulando una estrategia de insercin de adentro hacia afuera (Busso, 2016), en tanto
una continuacin necesaria de una poltica domstica basada el mercado interno como
motor de la economa, la gestin macrista, por el contrario, trazara una estrategia externa
en lnea con modelo de desarrollo construido de afuera hacia adentro. El motor
econmico, ente caso, son las inversiones externas, los capitales internacionales y la
insercin competitiva en los mercados globales basada en la produccin de commodities.
En este sentido, Macri definira que para restablecer el crecimiento de la economa
argentina necesitamos volver al mundo, ser parte de la cadena global de produccin y
recrear la confianza del mundo y la confianza en nosotros (Noticia Registrada, 2016). En
un mundo globalizado estamos obligados a competir; la competitividad no es un tema que
beneficie a inversores o empresarios, sino que es clave para el desarrollo, para generar
empleo y reducir la pobreza (Macri, 2016b). En otra ocasin, el presidente afirmara que
el desafo es dejar de ser el granero del mundo para pasar a ser el supermercado del
mundo" (Perfil, 2015).
II. INTEGRACIN REGIONAL
Al igual que los gobiernos que le precedieron desde el retorno democrtico, Mauricio
Macri tambin postulara a la regin latinoamericana como un espacio primordial de la
poltica exterior. En este caso, desde el primer momento de su gobierno Macri apuntara al
Mercosur y a la Alianza del Pacfico como los organismos regionales hacia los cuales
canalizar las aspiraciones argentinas en materia de integracin. En cambio, otras
instancias de cooperacin que en el perodo kirchnerista haban cobrado visibilidad, como
la Unasur o la CELAC, iran desapareciendo del radar internacional del Palacio San Martn.
Ahora bien, ms all de la proclamada importancia que ocupaba el Mercosur en la

poltica exterior, la naturaleza, los objetivos y la intensidad que adquiri la integracin
regional para el nuevo gobierno seran bien distintos. A diferencia de la gestin peronista -
en la que la integracin con los pases vecinos se configur como una herramienta de
autonoma y de contrabalanceo de una globalizacin percibida como asimtrica- para el
gobierno de Cambiemos la integracin regional sera rediseada en tanto plataforma para
insertarse en los mercados globales, generar confianza internacional para la atraccin de
capitales y para potenciar el carcter de exportador de commodities a travs de la
reduccin de barreras arancelarias. El Mercosur social y productivo surgido tras el
Consenso de Buenos Aires en 200324 (Perrotta & Vazquez, 2010) dara paso, otra vez, a un
Mercosur comercialista, a tono con el paradigma de regionalismo abierto de la dcada de
1990. Veo en el Mercosur un espacio para fortalecer las relaciones econmicas y
comerciales entre nosotros y con todo el mundo, dira Macri al asistir a su primera
cumbre del Mercosur como presidente (Macri, 2016a).
Vinculado a lo anterior, en el imaginario del gobierno argentino apareceran dos

conceptos clave en su afn por redefinir el perfil del Mercosur: la flexibilidad y la
previsibilidad. En lneas generales, ambas ideas apuntaran a reconfigurar el bloque en
trminos de un modelo aperturista hacia los mercados internacionales y a generar un
clima de negocios propicio para la atraccin de capitales privados25. No obstante, la idea de
flexibilidad ira an ms all, debido a que implica una redefinicin no solo de los objetivos
del Mercosur sino tambin de su naturaleza jurdica e institucional. En efecto, cuando
Argentina o el resto de los pases miembros proclaman la necesidad de flexibilizar el
bloque, lo que subyace es el abandono de la unin aduanera y el retorno a una mera zona
de libre comercio, contradiciendo el espritu del propio Tratado de Asuncin. No por nada,
el acercamiento a la Alianza del Pacifico se transformara en una de las mayores
expresiones de la tan mentada flexibilizacin del Mercosur.
III. EL GIRO AL PACIFICO
Uno de los objetivos ms importantes que trazara la administracin de Cambiemos

en materia de integracin estara en una mayor proximidad con la Alianza del Pacfico.
Como se dijo anteriormente, la integracin regional se situaba en la estrategia
internacional del nuevo gobierno como una herramienta fundamental para la proclamada
vuelta al mundo. Es decir, como parte de una mayor apertura a los mercados globales. En
este sentido, la Alianza del Pacfico se transformara en el modelo de regionalismo a seguir
24 El Consenso de Buenos Aires fue un documento suscripto por los entonces presidentes de
Argentina y Brasil Ne stor Kirchner y Lula da Silva- el 16 de octubre de 2003. Entre otras cosas, all
se afirma la necesidad de encarar la integracio n sobre la base de una distribucio n equitativa de la
riqueza y la inclusio n social; una mayor participacio n del Estado y la bu squeda de mayores
margenes de autonoma que, asimismo, permitan consensuar posiciones comunes para negociar
con terceros.
25 Ambas ideas quedara bien expresadas por el propio Macri en una cumbre del Mercosur: quiero
rescatar un valor que es la flexibilidad, la capacidad de adaptarnos a las necesidades del mundo y de
nuestros vecinos en cada momento. Pero el complemento necesario de una integracio n flexible, un
segundo valor esencial es la previsibilidad. Desde el da 1 dejamos en claro nuestro compromiso de
tener reglas de juego claras, generar un marco de confianza y certidumbre, para que las inversiones
y los proyectos de infraestructura que tanto necesita nuestra regio n, y comenta bamos hace unos
instantes en la reunio n previa, puedan desarrollarse con una verdadera mirada a largo plazo
(Macri, 2016a) .
para la Argentina: centrado en agendas comerciales y econmicas26, orientada

fundamentalmente a vincularse con el mundo globalizado ms que a consolidar los
vnculos regionales27 y sin hacer foco en la reduccin de asimetras, tanto intrarregionales
como frente a los pases desarrollados.
El privilegio del modelo que representa la Alianza del Pacfico refleja, adems, el
enfoque de insercin internacional trazado por el gobierno de Macri, orientado a
transformar al pas en el supermercado del mundo. Si se analizan las caractersticas de la
insercin econmica y poltica internacional de cada uno de los miembros se puede tener
una visin general acerca de lo que significa la AP. En efecto, casi la mitad del comercio
entre las economas del Mercosur se concentra en manufacturas de contenido tecnolgico
medio, como las del sector automotor y algunos productos qumicos, mientras que los
envos intrarregionales de los pases de la AP se componen mayormente de commodities
como petrleo y cobre (Gay & Michalczewsky, 2014). Asimismo, todos los pases que lo
integran tienen vigentes o en curso de ratificacin acuerdos de libre comercio con Estados
Unidos, China o la Unin Europea. En otras palabras, la AP expresa la revitalizacin de los
esquemas de regionalismo abierto, orientados a conformar plataformas de vinculacin
competitivas a travs de la liberalizacin del comercio y las cadenas globales de valor.
En este marco, desde el Palacio San Martn se desplegara una serie de iniciativas
destinadas a lograr un mayor acercamiento a la AP, ya sea de manera individual o
pugnando por hacerlo conjuntamente a travs de una flexibilizacin del Mercosur. As, en
julio de 2016, Argentina se transformara en miembro observador de la Alianza. "Tras
muchos aos de una economa cerrada, debemos adoptar una transicin ordenada y no
crtica en la integracin de Mercosur, espero en breve con la Alianza del Pacfico, y
despus con el mundo entero", dira Macri en su primera intervencin como pas
observador de la Alianza (Pgina 12, 2016a). A ello agregara que el Mercosur debe
finalizarse y salir del congelamiento para converger en el futuro en un acuerdo de libre
comercio con la Alianza del Pacfico (La Nacin, 2016c).
Sobre este ltimo punto, cabe destacar que las pulsiones por flexibilizar los
organismos regionales y estrechar los lazos entre el atlntico y el pacfico no seran
una novedad exclusiva del gobierno argentino. Incluso, las presiones para redisear los
26
Segu n el acta fundacional de la AP, el objetivo principal del bloque es construir un area de
integracio n para avanzar progresivamente hacia la libre circulacio n de bienes, servicios, capitales y
personas (Declaracio n Presidencial, 2011),
27
A excepcio n de Peru , Chile, Colombia y Me xico exportan mas bienes a la zona Mercosur que al
resto de miembros plenos de la AP.
trminos de la integracin se pueden rastrear en las agendas gubernamentales desde

antes de que se produjera el giro a la derecha que experiment la regin en el ltimo
ao28. En el caso particular del Mercosur, las demandas por suprimir la decisin 32/00 -la
cual establece que los Estados parte se comprometen a negociar en forma conjunta
acuerdos de naturaleza comercial con terceros pases o agrupaciones de pases extrazona
en los cuales se otorguen preferencias arancelarias (Consejo del Mercado Comn, 2000)-
se volveran una constante en las reuniones y cumbres del bloque de los ltimos aos.
Asimismo, desde 2014 los cancilleres de los pases del Mercosur y la Alianza del Pacfico
vienen celebrando reuniones con el objetivo de avanzar en el proceso de convergencia
entre ambos bloques y diversos documentos oficiales del Mercosur expresan el mismo
objetivo29.
IV. MERCOSUR-UNIN EUROPEA
La llegada de Macri a la presidencia cambiara tambin el escenario en lo

concerniente al tratado entre la Unin Europea y el Mercosur. En efecto, el acuerdo
interregional se ubicara al tope de prioridades de la nueva gestin en materia de
integracin. Avanzar en el acuerdo entre el Mercosur y la Unin Europea es una prioridad
y Argentina est comprometida, dispuesta a hacer los esfuerzos necesarios para dinamizar
las negociaciones, afirmara Macri al asumir la presidencia (Macri, 2016a).
En este punto, la posicin de Cambiemos significara un ajuste y un cambio respecto

de la poltica exterior del gobierno kirchnerista. El ajuste tendra que ver justamente con la
importancia otorgada a concretar el acuerdo. Si bien las gestiones de Nstor y Cristina
Kirchner nunca rechazaron de plano la idea de firmar el acuerdo, lo cierto es que el tratado
no figuraba entre las prioridades de la poltica exterior, especialmente debido a que
28 Los principales actores industriales brasilen os ya advertan en el an o 2013 la necesidad de

librarse de esa camisa de fuerza que representa el Mercosur y avanzar hacia un tratado de libre
comercio con la Alianza del Pacfico (El Economista, 2013). Del mismo modo, en 2015 la entonces
presidenta Dilma Rousseff expresara en su visita a Colombia que la AP y el Mercosur deben
converger sumandose a las voces que consideran que ambos procesos de integracio n no son
contrapuestos (Nodal, 2015). Desde Uruguay tambie n existen iniciativas de larga data orientadas a
flexibilizar el Mercosur y acercarse al bloque del pacfico. En efecto, tras el retorno de Tabare
Vazquez a la presidencia Montevideo manifestara su intencio n de convertirse en miembro pleno de
la Alianza del Pacfico (El Pas, 2016). Tabare tambie n impulsara la adhesio n de Uruguay al Tratado
sobre Comercio de Servicios (TiSA, en ingle s), pero la oposicio n de sectores de su propio partido lo
obligara abandonar las negociaciones.
29 Por mencionar un ejemplo, el Comunicado Conjunto del 16 de julio de 2015 establece que los
Estados parte realzaron el interes en que se refuerce el dialogo del Mercosur con otros esquemas
de integracio n y subrayaron, en ese sentido, el intere s en que se realice una nueva reunio n entre el
Mercosur y la Alianza del Pacfico (Mercado Comu n del Sur, 2015).
Europa no estaba dispuesta a ceder en el proteccionismo de su Poltica Agraria Comn

(PAC) y porque Argentina buscaba proteger determinados sectores de la industria local.
Vinculado a esto ltimo, el cambio se hara visible en que, como ya fue mencionado, el
Mercosur pasara a ser para la administracin macrista un instrumento para insertarse en
el mercado internacional y para generar la imagen de previsibilidad frente a los actores
econmicos y financieros.
El renovado impulso de Buenos Aires al acercamiento con la Unin Europea

generara, adems, expectativas en el resto de los miembros. No solo en aquellos pases
histricamente favorables al acuerdo, como Uruguay y Paraguay sino tambin en Brasil.
En efecto, cediendo a las presiones de los sectores industrial y agroexportador, los ltimos
aos de la presidencia de Dilma Rousseff se caracterizaron por una postura proclive a
realizar un acuerdo a dos velocidades si otros pases - en referencia a Argentina- ponan
reparos a concretarlo en el corto plazo.
V. EL MERCOSUR Y LA CONFRONTACIN CON VENEZUELA
Desde el comienzo de su mandato el gobierno de Macri librara una batalla contra la

Venezuela de Nicols Maduro que, lejos de desideologizar la poltica exterior, le agregara
una ptina de barniz ideolgico a las relaciones con los pases de la regin. Ya antes de
asumir la presidencia, Mauricio Macri disparara contra el gobierno bolivariano y
reclamara la aplicacin de la clusula democrtica del Mercosur alegando la existencia de
presos polticos en el pas caribeo. Maduro, por su parte, respondera tildando a Macri de
ser "un burgus de elite, una opcin ultraderechista y neoliberal" (La Nacin, 2015).
A partir de all se iniciara una escalada en el conflicto bilateral, con altibajos y

acusaciones cruzadas. Argentina seguira calificando al rgimen venezolano como
antidemocrtico, mientras que Caracas retrucara denunciando la injerencia de Buenos
Aires y otros pases de la regin en sus asuntos internos. Lo particular es que Venezuela no
solo constitua un socio comercial ampliamente favorable para la Argentina30. La
confrontacin con Caracas respondera, en todo caso, a dos motivaciones principales. Por
un lado, tendra como objetivo dar seales claras especialmente a Estados Unidos y a los
actores econmicos y financieros- del nuevo realineamiento internacional de la Argentina.
30
Entre 2002 y 2011 las exportaciones de Argentina a Venezuela se incrementaron a una tasa del
32,7% acumulativa anual, mientras que las importaciones lo hicieron a un ritmo inferior: 14,4%. El
saldo de la balanza comercial ha sido, adema s, ampliamente favorable para la Argentina (en 2010
llegara a US$ 1.402 millones) y casi el 30% de ese flujo de exportacio n a Caracas estara
representado por bienes manufacturados de alto valor agregado (Ministerio de Economa, 2011).
En segundo lugar, correr a Venezuela del organismo supondra eliminar un potencial veto
a la flexibilizacin del Mercosur, impulsada no solo por Argentina, sino tambin por el
resto de los pases miembros plenos.
En este marco, las iniciativas regionales destinadas a excluir a Venezuela del bloque se
concentraran inicialmente en una serie de intentos por invocar el Protocolo de Ushuaia
sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur31. Si bien Buenos Aires apoyara la movida
diplomtica en los primeros meses del nuevo gobierno, la mocin pasara a ser destinada
hacia mediados de 2016. Este cambio de postura del gobierno de Macri traera crticas
tanto por actores internos como por actores externos, especialmente de la oposicin
venezolana- en funcin de un supuesto acuerdo que implicaba disminuir la embestida
contra Caracas a cambio del apoyo del pas caribeo a la candidatura de la canciller
argentina, Susana Malcorra, a la Secretara General de Naciones Unidas32.
Ms all de las suspicacias, lo cierto es que los movimientos orientados a aislar a

Venezuela de la regin se profundizaran luego de que se vieran frustradas las
aspiraciones de Malcorra y, especialmente, tras la destitucin de Dilma Rousseff por medio
de un fraudulento impeachment y la llegada del neoconservador Michel Temer al Palacio
del Planalto33. La estrategia, en este caso, ira mutando y se pasara de impugnar la
supuesta deficiencia en la democracia venezolana a alegar una falta de internalizacin de
la normativa del Mercosur por parte del pas caribeo. En esta lnea, Argentina, Brasil y
Paraguay argumentaran que Caracas no implement en los plazos requeridos las normas
bsicas para convertirse en miembro pleno y refutaran, en un hecho sin precedentes en la
historia del Mercosur, el traspaso de la presidencia pro tmpore de Uruguay a Venezuela
en agosto de 2016. El gobierno de Tabar Vzquez, por su parte, no acordara con la
ofensiva y el gobierno venezolano retrucara denunciando una Triple Alianza contra
Venezuela (La Nacin, 2016d).
No obstante, a pesar de la oposicin uruguaya, Argentina, Brasil y Paraguay lograran

bloquear que Caracas asumiera la presidencia del organismo y estableceran en su lugar
un mando colegiado. A mediados de septiembre, los tres pases otra vez sin la venia de
31 Tambie n se intentara el mismo camino en otros foros regionales y hemisfe ricos, como la Unasur
y la OEA. En el primer caso, a traves del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la Unasur
sobre Compromiso con la Democracia; en el segundo, invocando la Carta Democratica de la OEA.
32 Cabe destacar que Venezuela integrara durante 2015 y 2016 el Consejo de Seguridad de la ONU
en calidad de miembro no permanente y que el CSNU es, en los hechos, la instancia que elige al
Secretario General del organismo.
33 A poco de haber asumido como presidente interino, Michel Temer afirmo que "sera excelente"
que Mauricio Macri pudiera asumir la presidencia pro tempore del Mercosur, en lugar de Venezuela
(Pagina 12, 2016b).
Montevideo- acordaran en un documento darle a Venezuela el 1 de diciembre como como

fecha lmite para adoptar las obligaciones asumidas en el Protocolo de Adhesin. El
documento establecera, adems, que las negociaciones externas con terceros pases y
grupos de pases sern coordinadas por los cuatro Estados Partes signatarios del Tratado
de Asuncin (Mercado Comn del Sur, 2016). Este punto disipara definitivamente
cualquier obstruccin de Caracas en las negociaciones con la Unin Europea y la Alianza
del Pacfico34. Finalmente, en un procedimiento no consensuado por todos los Estados y de
dudosa legalidad, el 2 de diciembre se anunciara la suspensin del pas caribeo como
miembro pleno. Argentina quedara como el encargado de conducir el Mercosur a partir
de 2017.
VI. EPLOGO: ARGENTINA ENTE EL BREXIT Y TRUMP
A tan solo un ao de haber ganado las elecciones presidenciales, el escenario

internacional sobre el que el gobierno de Cambiemos dise su poltica exterior haba
cambiado drsticamente. Como se explic anteriormente, el gobierno argentino se
encuadrara desde un primer momento dentro del paradigma globalista y en base a ello
proclamara su apertura al mundo. La reivindicacin del proceso de globalizacin, de la
liberalizacin del comercio a nivel regional y global as como un realineamiento con las
potencias occidentales, especialmente con los Estados Unidos construiran los pilares de la
estrategia de insercin internacional del macrismo.
No obstante, el mundo que tena en mente el gobierno de Cambiemos al asumir se ira

disipando con el correr del ao 2016. La salida del Reino Unido de la Unin Europea -
proceso conocido como Brexit- en junio de 2016 y el creciente auge de los movimientos
nacionalistas de extrema derecha en el viejo continente pondran en jaque la idea misma
de integracin y de multilateralismo internacional. En el caso particular de Amrica del
Sur, la crisis europea colocara en stand by las posibilidades de concretar una de las
prioridades que el gobierno argentino traz en su poltica de integracin regional, como es
el acuerdo entre la Unin Europea y el Mercosur.
De la misma forma, el triunfo del republicano Donald Trump en las elecciones

estadounidenses es otro acontecimiento que pondra en dificultades a la poltica exterior
de Cambiemos. El gobierno de Macri haba establecido desde un primer momento a
34
Cabe destacar que, de todas formas, Venezuela nunca participo de las negociaciones con la Unio n
Europea por el acuerdo de libre comercio interregional.
Estados Unidos como un actor clave de su estrategia externa. Segn se crea, lograr
beneplcito de la primera potencia mundial facilitara una mejor obtencin de los
dividendos de la globalizacin, atraera capitales internacionales y coadyuvara a una
insercin competitiva en las cadenas globales de valor. Con este diagnstico, el gobierno
argentino manifestara de manera un tanto sobreactuada la intencin de firmar un tratado
de libre comercio entre ambos pases y de suscribir al Tratado Transpacfico (La Nacin,
2016e).
El gobierno de Macri esperaba, por afinidad personal y por una sintona en la forma
de interpretar el mbito internacional, un triunfo de Hillary Clinton. Sin embargo, la
victoria de Trump y su retrica nacionalista pondran al proceso de globalizacin como
uno de sus blancos principales y en esta lnea la nueva administracin anunciara el retiro
de Estados Unidos del TPP y la revisin del libre comercio como un pilar de la poltica
exterior norteamericana.
Indefectiblemente, la crisis de legitimidad que sufre hoy en da el orden liberal de la

posguerra fra modificara la apreciacin del gobierno argentino sobre el escenario
internacional. En este sentido, el optimismo inicial de un mundo auspicioso y receptivo
dara lugar una visin ms pesimista. El mundo tiene una dinmica de cambios muy
fuerte. Estamos pasando a un mundo catico con actores asimtricos, afirmara la
canciller argentina a poco del triunfo de Trump en Estados Unidos (Malcorra, 2016).
En definitiva, tal vez contra su propia voluntad, el gobierno de Mauricio Macri se vea
obligado recalcular su poltica exterior y estrechar lazos con quienes hoy parecen
representar mejor los pilares de la globalizacin. Paradjicamente, no seran en este caso
los pases occidentales sino China y los pases del sudeste asitico. De igual forma, una
dinmica global que castiga a quienes promueven una apertura indiscriminada de las
economas, abre un interrogante sobre las posibilidades que tienen a futuro los esquemas
de integracin meramente comerciales, orientados ms a conquistar mercados
internacionales que a generar herramientas que mitiguen las asimetras de un capitalismo
cada vez ms desigual.
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O REGIONALISMO SUL AMERICANO E A POLTICA EXTERNA

BRASILEIRA.
Haroldo Ramanzini Jnior 35
Universidad Federal de Uberlandia

hramanzinijunior@gmail.com
Um componente relevante do regionalismo o objetivo de diminuir diferenas e

acentuar semelhanas entre os Estados de uma regio de modo a atingir determinados
objetivos e promover determinados valores. Para alm de uma dimenso geogrfica,
regies so construes sociais e discursivas que respondem a diversas motivaes, entre
elas, objetivos e estratgias de poltica externa. Regies so moldadas por ideias,
discursos, equilbrios de poder, atores transnacionais, instituies, hegemonias, respostas
a hegemonias, preferncias de atores domsticos, atuao de potncias regionais e extra-
regionais. Assim, embora os Estados no sejam os nicos atores do regionalismo, tm
papel relevante na construo institucional, normativa e poltico-estratgica de regies. H
motivaes endgenas que estimulam o regionalismo e razes exgenas que criam
incentivos para a cooperao e a integrao regional, mas que tambm impulsionam
dinmicas de conflitos e desintegraes. Em muitos casos o mbito regional condiciona a
ao global do Estado e ajuda a formatar a sua viso internacional, no raro o seu prprio
comportamento nos regimes multilaterais.
Principalmente a partir dos anos 1990, fortalecem-se as evidncias de que o mbito

regional constitui nvel de anlise relevante para as relaes internacionais e mbito
estratgico de ao para os Estados. Alguns Estados tm a esfera regional ou a relao com
um vizinho como sua principal arena de atuao externa. Outros, como o Brasil, operam a
insero regional tendo em conta objetivos de atuao global. Do ponto de vista
institucional, h uma tenso constante entre o que seriam as necessidades do
regionalismo, da garantia da sua estabilidade e das aes fortalecedoras de um senso de
comunidade de interesses, e as preferncias dos Estados, as dinmicas polticas e as outras
esferas e compromissos de atuao internacional. Como se trata de empreendimento que
envolve ao coletiva e atores que podem no ter motivaes idnticas necessrio
35
Professor de Relaes Internacionais da Universidade Federal de Uberlndia (UFU), membro da rede
de Pesquisa em Poltica Externa e Regionalismo (REPRI) e pesquisador do Instituto Nacional de Cincia
e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU).
instrumentos institucionais concretos para o regionalismo avanar no sentido de adensar

laos entre os Estados e as sociedades. Instituies em si no garantam o xito do
regionalismo, mas difcil verificar o seu aprofundamento na ausncia de instituies.
Nem sempre o regionalismo busca a integrao regional, inclusive na Amrica Latina e do
Sul nos anos 2000 a perspectiva que se fortalece e viabiliza a criao de novos fruns e
organizaes regionais a da cooperao, no necessariamente a da integrao. Uma
questo de interesse analtico refere-se distino na natureza e nas razes da cooperao
no mbito do regionalismo e na forma e objetivos da cooperao entre Estados que no
compartilham uma mesma regio, uma mesma fronteira ou uma mesma organizao
regional.
Na Amrica Latina o regionalismo tem razes histricas que remontam ao sculo XIX.
A partir da segunda metade do sculo XX, das metas ambiciosas e prazos talvez pouco
realistas da ALALC, nos anos 1960, at a formao da CELAC, em 2011, h continuidade
nas aes visando a cooperao e a integrao entre os Estados da regio, naturalmente
que com motivaes, desafios e formas distintas. O livro organizado por Puntigliano e
Briceno (2013) um dos que procuram entender a resilincia e a proliferao dos arranjos
cooperativos e integrativos na regio apesar de instabilidades e crises. A questo que
dificuldades so inerentes ao regionalismo e no se trata de uma singularidade sul ou
latinoamericana. Para o regionalismo avanar um aspecto necessrio que os Estados e
suas elites visualizem o mbito regional como uma instncia apta para promover os seus
interesses econmicos, polticos e sociais. Na regio, apenas no incio do sculo XXI esse
entendimento parece conquistar mais concretamente coraes e mentes de uma parte das
sociedades e dos governos dos pases, embora seja um processo no consolidado. A
ampliao de acordos e fruns regionais latino e sul-americanos nos anos 2000 uma
evidncia disso. A CELAC, UNASUL, ALBA e Aliana do Pacfico, em que pese suas
diferenas, so faces do regionalismo na regio, que se juntam ao Mercosul, a Comunidade
Andina e outros acordos.
Atualmente um dos temas no debate o da sobreposio de regionalismos na

regio, que no deixa de simbolizar diferenas entre os Estados e sub-regies e de trazer
dificuldades operacionais, mas que demonstra a salincia do(s) regionalismo(s) e a
manuteno ou criao de fruns comuns como o caso da UNASUL na Amrica do Sul e
da CELAC na Amrica Latina. Um desafio refere-se operacionalizao dos diversos
instrumentos pelo fato de suas dinmicas de negociaes basearem-se em Reunies de
Cpula e na diplomacia presidencial, sujeita a variaes determinadas por questes
domsticas. Considerando a dimenso normativa do regionalismo, o fato de pases com

formas de atuao internacional distintas como a Colmbia e o Chile, ou o Brasil e a
Argentina, constantemente reiterarem a relevncia de aes latino e sul-americanas, bem
como a ideia de determinados desafios comuns presente nos frequentes encontros de
Presidentes, pode criar constrangimentos a comportamentos que abertamente
desconsiderem, debilitem ou menosprezem as relaes regionais, direta ou indiretamente
contribuindo para o regionalismo.
A baixa complementaridade econmica, diferenas na forma de se inserir na

economia internacional, na relao com as principais potncias e nas estratgias de
desenvolvimento afetam as organizaes regionais e incentivam manifestaes
institucionais especficas entre grupos de Estados. Mas, h tambm problemas comuns. O
fim do chamado superciclo das commodities, principalmente, a partir de 2013, afeta todos
os pases da regio, inclusive pelo fato de no terem aproveitado o perodo de alta para
fomentar mudanas tecnolgicas, de produtividade e de integrao regional. Alm disso,
seja no combate aos ilcitos transnacionais, na vulnerabilidade aos fluxos de capitais
internacionais, na criao de cadeias produtivas no setor industrial, na questo das
migraes, no fortalecimento de capacidades relativas e de poder de barganha, na
construo de espaos geopolticos prprios, a cooperao e a integrao na Amrica do
Sul e Latina colocam-se como objetivos que viabilizam ganhos ou no mnimo diminuem
perdas e evitam a radiao de potenciais instabilidades.
O Brasil tem papel relevante na construo do regionalismo na Amrica do Sul. Desde

a formao do Mercosul em 1991 a regio passa a ser constitutiva da atuao
internacional do pas. A partir de 2003, verifica-se uma ampliao dos temas presentes no
regionalismo e na interface de aes domsticas com agendas regionais. Para alm dos
temas comerciais, o Mercosul incorpora uma importante agenda social presente, por
exemplo, na implementao do Instituto Social, do Programa Mercosul Social e Solidrio,
na realizao das Cpulas Sociais e na criao da Unidade de Participao Social. So
alguns dos corolrios dos objetivos expressos no Consenso de Buenos Aires de 2004,
assinado pelos presidentes Lula da Silva e Nestor Kirchner, no sentido de ampliar a
participao da sociedade civil no processo de integrao regional. H tambm
preocupao mais sistemtica com o tema das assimetrias entre os pases e com a situao
dos scios menores, que motiva o surgimento do FOCEM. Mesmo assim, recorrente a
distncia entre a vontade poltica favorvel ao fortalecimento do bloco, ampliao da
participao social e da governana regional presentes durante toda a primeira dcada
dos anos 2000 e a limitao de meios para que as instituies ou acordos no mbito do
Mercosul operassem a partir de uma lgica regional. As limitadas capacidades do
Parlamento do Mercosul e as dificuldades para o seu estabelecimento com eleies diretas
no Brasil tambm so manifestaes dessa realidade.
Em dezembro de 2008, a formao da UNASUL consolida o esforo brasileiro de

cooperao e integrao sul-americana baseada na ideia de fortalecimento da autonomia
nacional e regional. O objetivo na concepo da UNASUL a existncia de uma organizao
sul-americana, portanto no latino-americana e ainda menos hemisfrica. Para o Brasil, a
consolidao da Unasul desempenha papel importante na relao com pases que
consideram a posio de membro associado, por meio de uma rea de livre comrcio,
adequado para suas relaes com o Mercosul. So os casos de Chile, Colmbia e Peru36. A
estrutura da UNASUL permite a existncia de particularidades em termos de insero
internacional dos pases e busca formas de convergncia, no de substituio, de outras
organizaes como o Mercosul e a Comunidade Andina. Essa arquitetura institucional
possibilita formas de dilogo coletivo mas traz limitaes para aes, evidentes na
situao atual onde os membros tm vises distintas de processos como a situao da
Venezuela e onde a capacidade ou a autonomia institucional da organizao para levar
adiante iniciativas especficas extremamente frgil.
Do ponto de vista do Brasil, apesar das diferenas entre o Mercosul e a Unasul, ambos
tm como caracterstica comum ampliar o espectro de ao do pas na regio buscando
projetar maior autonomia na relao com os Estados Unidos, ampliar a cooperao
regional, o intercambio comercial e a infra-estrutura regional. Inserem-se em um
movimento mais geral visando uma ordem internacional multipolar e o enfraquecimento
do unilateralismo. Do ponto de vista da insero regional o meio para isso seria, portanto,
a articulao de um espao econmico e poltico sul-americano operado a partir da criao
de novos mecanismos de cooperao regional (Unasul) e adaptao dos existentes
(Mercosul). Muito em funo da fragilidade institucional para implementao das agendas
e de mudanas polticas e instabilidades econmicas no Brasil, mas tambm na Argentina
e na Venezuela, a partir de 2013, a implementao dessa estratgia passa a encontrar
36
O membro associado do Mercosul estabelece com os membros plenos uma rea de livre comrcio que
deve ser implementada de acordo com o calendrio firmado entre os Estados envolvidos. So membros
associados: Chile (1996), Peru (2003), Colmbia (2004), Equador (2004), Guiana (2013) e Suriname
(2013). Por conta desses e outros acordos at 2019 a Amrica do Sul constitura uma rea de livre-
comrcio.
dificuldades. A concretizao da Aliana do Pacfico em 2012, alguns indicadores

econmicos positivos de seus pases membros conjugados com apoios em setores
miditicos e financeiros internacionais, recolocou o paradigma do livre-comrcio como
modelo de relacionamento regional, artificialmente inserido como contraposto a modelos
de cooperao e integrao que contemplem dimenses mais amplas como integrao da
infra-estrutura, participao social, segurana e defesa, entre outras.
A relao do Brasil com a China e a relao dos pases da regio com o gigante asitico
um novo fator exgeno de impacto para o regionalismo sul-americano nos anos 2000. A
poltica dos Estados Unidos, os acordos de livre-comrcio e as relaes com Cuba
continuam repercutindo no regionalismo, bem como a situao da economia internacional.
De uma perspectiva chinesa, a relao com os pases da Amrica Latina e do Sul vincula-se
aos objetivos domsticos de suprimento de energia e de matrias-primas, de exportaes
de produtos tecnolgicos, de desenvolvimento e de fortalecimento da sua insero
internacional. Na Amrica Latina, Costa Rica, Chile e Peru tm acordos de livre-comrcio
com a China. Chile, Peru e Colmbia tm acordos com os Estados Unidos, alm dos pases
da Amrica Central e a Repblica Dominicana por meio do CAFTA-DR. Em que pese as
diferenas nos termos dos acordos de livre-comrcio avanados pelos Estados Unidos e
pela China na regio, ambos evidenciam o espao das iniciativas comerciais (anteriores e
posteriores Aliana do Pacfico) e trazem consequncias em termos de cooperao e
integrao latino e sul-americana j que alguns benefcios que os pases tm aferido se
verificam de modo independente do regionalismo. Para os esforos de integrao
produtiva regional e de cadeias regionais no Mercosul, a situao de especializao
produtiva de commodities estabelecida no comrcio com a China tambm traz desafios
considerveis. O Mercosul no desenvolveu uma agenda para lidar com a China e da forma
como tem se estabelecido as relaes, no possvel considerar que a relao com a China
contribui para o fortalecimento do Mercosul. Guardadas as diferenas, o documento de 18
de julho de 2016, do Conselho da Unio Europeia, definindo uma estratgia do bloco em
relao China, demonstra que o tema est colocado para distintos blocos e processos de
integrao.
Em julho de 2006 teve incio o processo de ingresso da Venezuela no Mercosul. Aps

intenso debate o pedido foi aprovado pelo legislativo brasileiro em dezembro de 2009.
Como o processo de adeso j tinha sido aprovado pela Argentina, em fevereiro de 2007, e
pelo Uruguai, em agosto de 2007, restava a aprovao do Paraguai, do Senado paraguaio. A
destituio do Presidente paraguaio Fernando Lugo em junho de 2012 em um processo
poltico controverso, entre outros fatores pela sua agilidade sumria, gerou reao do
Brasil e de outros pases com base na ideia de defesa da democracia na regio e em
interpretao do Protocolo de Ushuaia. Isso culminou com a suspenso do Paraguai do
Mercosul de junho de 2012 a agosto de 2013, embora no tenha resultado em suspenso
de vantagens econmicas vinculadas ao bloco ou s relaes bilaterais. A suspenso do
Paraguai possibilitou o ingresso da Venezuela como membro pleno do bloco a partir de
julho de 2012. A entrada da Venezuela e o procedimento adotado em relao ao Paraguai,
mesmo contando com o apoio de Brasil, Argentina e Uruguai e embora compatvel com a
prioridade de alargamento do Mercosul em detrimento do seu aprofundamento presente
na estratgia brasileira, gerou intenso debate no que se refere instrumentalizao de
certos procedimentos institucionais do bloco e questo de requisitos de incorporao
das normas mercosulinas pelos Estados partes.
Com outros atores polticos, esse debate voltou ao centro do bloco em 2016, quando
pelas regras estabelecidas de rotatividade da Presidncia Pro-Tempore, a partir de agosto
de 2016 a Venezuela deveria assumir o posto. A partir de uma estrutura de aes com
influncia do governo brasileiro que assume o poder aps o impeachment de Dilma
Rousseff, criou-se um artifcio novo, de presidncia pro-tempore coletiva composta por
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. No bojo dos entendimentos interpresidenciais entre
os pases ocorre a suspenso da Venezuela do Mercosul, a partir de dezembro de 2016,
por no cumprir normas e acordos do bloco. pertinente observar que isso ocorre em um
ambiente onde no cumprir acordos e normativas assinadas, seja no mbito poltico,
econmico ou social do Mercosul fato presente em todos os scios, mesmo que com
dimenses distintas. Do ponto de vista do regionalismo um ponto relevante a destacar,
tanto na situao do ingresso, quanto na situao de suspenso da Venezuela, a
fragilidade institucional do Mercosul, a sua vulnerabilidade extrema a dinmicas
domsticas dos Estados e o fato das narrativas e aes predominantes no conflurem
para a credibilidade das instituies e arranjos regionais sul-americanos.
Nos anos 2000 o Brasil assumiu uma posio de solidariedade estratgica com os
vizinhos, no uma solidariedade altrusta. Uma solidariedade partindo da ideia que a
estabilidade, o crescimento e boas relaes regionais objetivamente contribuem para a
projeo dos interesses brasileiros e viabilizam uma atuao global mais consistente no
sentido de otimizao de esforos dados recursos escassos. A poltica externa para a
regio projetou interesses comerciais e das grandes empresas brasileiras, mas tambm
trouxe para o regionalismo a agenda da participao social e da reduo das assimetrias.
Principalmente a partir de 2003 a poltica externa e a relao com os vizinhos inseriu-se

mais fortemente no debate pblico e na disputa poltica domstica. Houve uma dupla
crtica ao comportamento do Brasil em situaes como a renegociao do valor pago pela
energia de Itaipu, a postura quando da nacionalizao dos hidrocarbonetos pelo governo
Morales, as relaes com a Venezuela, entre outras. Por um lado, havia as expectativas dos
vizinhos de que o Brasil poderia ceder e contribuir mais. Esse foi um debate permanente
em torno do FOCEM tambm. Por outro, atores domsticos importantes no pas
consideravam que o Brasil cedia demais aos vizinhos e que o pas deveria ter uma postura
mais pragmtica. O governo de Michel Temer que assumiu interinamente em maio e em
definitivo em agosto de 2016 incluiu em sua base poltica as foras de oposio poltica
externa dos governo de Lula da Silva e Rousseff. A imediata mudana nas relaes do
Brasil com a Venezuela e seus desdobramentos no mbito do Mercosul uma dinmica de
poltica externa e do regionalismo que responde a essa conjuntura domstica.
O PSDB, principal partido de oposio aos governos do PT, do senador Jos Serra,
atual ministro das Relaes Exteriores, passa a fazer parte do governo, a partir de maio de
2016. Isso ajuda a entender o discurso de mudana e a diminuio de intensidade em
relao a cooperao e a insero regional presente em determinadas manifestaes do
governo brasileiro, ainda que em alguns casos sobrevalorizadas, pois, uma atuao
descolada do Mercosul e a busca de acordos fora do bloco algo que esteve presente
tambm nos governos de Lula da Silva e Rousseff. O interesse em negociaes com a
Aliana do Pacfico e uma nova nfase comercial no Mercosul so expressivos desde 2013.
A crise econmica agravada a partir do incio do segundo mandato da presidente Rousseff
em 2014, as dificuldades polticas na relao com o Congresso nacional, que culminariam
com o controverso processo de impeachment, e certa falta de visualizao da poltica
externa como instrumento de fortalecimento de uma posio poltica domstica, j
impactavam a estrutura discursiva e as aes relacionadas manuteno e reconstruo
de polticas voltadas para a cooperao e a integrao regional. Como o regionalismo
sulamericano patrocinado pelo Brasil institucionalmente fraco, o envolvimento
presidencial, uma estrutura constante de discursos, reunies e medidas de construo de
confiana so necessrias para a sua engrenagem.
A amplitude da poltica externa e do engajamento regional do Brasil se retraiu a partir

de 2013 e de modo mais intenso a partir do impeachment da presidente Rousseff. As
dificuldades polticas e econmicas domsticas no geram ajustes nos processos de
cooperao e integrao, mas redundam em seu debilitamento e na reduo dos esforos
de complementaridades. A partir de 2016, talvez a principal diferena em relao

trajetria iniciada em 2003, com o governo Lula da Silva, seja a visualizao da poltica
externa a partir de uma agenda de reformas domsticas mais fundamentadas na lgica do
mercado e menos do Estado, com repercusses na definio de prioridades para o
regionalismo e para a insero internacional. O entendimento predominante at ento na
perspectiva brasileira era que o regionalismo exige uma estrutura de aes e estratgias
que apenas as foras do mercado no so capazes de ofertar adequadamente. Onde
parecem se acentuar mudanas no menor apoio s agendas e participao social no
regionalismo, na implementao de um regionalismo multidimensional, na questo da
reduo das assimetrias entre os Estados e na relao bilateral com pases que se
considera tinham maiores afinidades com o governo anterior como a Venezuela, Bolvia, El
Salvador, Bolvia, Cuba e Nicargua. As dificuldades econmicas e as mudanas polticas no
Brasil e na Argentina, bem como a situao de instabilidade extrema na Venezuela,
contribuem para a conformao de um regionalismo de menor intensidade, se comparado
com o da primeira dcada dos anos 2000.
Alguns estudiosos (Vigevani, Hershberg e Serbin, 2013) corretamente apontavam que

as relaes interamericanas nos anos 2000 passavam por transformaes no sentido de
ampliao e fortalecimento das instncias latino e sul americanas, tendo o Brasil papel
relevante na construo desse processo. Como se observa, a capacidade brasileira sofreu
impactos em funo de mudanas nas situaes domstica, regional e global a partir de
2013. A situao atual sinaliza dificuldades na implementao de um regionalismo de alta
intensidade e de instncias regionais fundamentadas na ideia de autonomia. Nesse
contexto a Celac, a Unasul e o Mercosul vo se tornando menos ativos em relao a
dimenses e potencialidades inicialmente colocadas na primeira dcada dos anos 2000.
Nessa situao podem se ampliar dificuldades em manter nveis de convergncia e dos
esforos de articulao das preferncias nacionais com a cooperao regional.
Havia expectativa de que o governo Temer defenderia o retrocesso do Mercosul para

uma rea de livre-comrcio. Era uma expectativa fundamentada, a considerar
manifestaes prvias de vrios integrantes do governo no sentido de flexibilizar o
Mercosul. As posies adotadas at o momento embora no fortaleam o Mercosul, no
vo na direo de uma mudana dessa magnitude, provavelmente pelo fato de que um
retrocesso do bloco teria implicaes polticas, simblicas e econmicas, com
desdobramentos que podem gerar dinmicas contrrias a interesses brasileiros. Alm
disso, em que pese a dbil estrutura institucional vigente no Mercosul, desde 2000 existe
previso para acordos individuais por parte dos pases. A Deciso 32/00 do Conselho
Mercado Comum (CMC) indica o compromisso dos Estados partes do Mercosul de
negociar de forma conjunta acordos de natureza comercial com terceiros pases ou blocos
de pases extrazona nos quais se outorguem preferncias tarifrias. Note-se que fica
expressa a necessidade de os pases negociarem conjuntamente acordos que envolvam
bens, como o caso das negociaes com a Unio Europeia, ainda que esta tambm
envolva outros temas.
No entanto, ao mesmo tempo em que reafirmou a necessidade de se realizar acordos

conjuntos, a Deciso 32/00 do CMC deixa brecha nas regras estabelecidas que permite
negociaes individuais em outros temas, como barreiras tcnicas, servios e
investimentos. A Deciso 32/00 aplica-se a acordos de preferncias tarifrias, ao passo
que os grandes acordos que surgem no horizonte como o TTP e o TTIP, ainda que
colocados sob interrogao com a eleio de Donald Trump nos EUA, tm seu maior
potencial na uniformizao e no reconhecimento de regulamentos tcnicos, sanitrios e
fitossanitrios. Nessas agendas as regras do Mercosul permitem avanos especficos por
parte dos pases membros. Apenas coloca a necessidade de notificao e a possibilidade de
integrao dos demais membros nos sistemas porventura criados com terceiros pases,
mas dispensa a concordncia prvia dos demais ou a negociao conjunta. O Brasil
comeou a negociar ou j assinou, s margens do Mercosul e seguindo a normativa da
Resoluo 32/00, uma srie de acordos de harmonizao regulatria e facilitao de
comrcio com pases de fora do bloco, inclusive com os Estados Unidos, e tambm Acordos
de Cooperao e Facilitao de Investimentos (ACFIs) com o Mxico, Colmbia, Chile,
Angola e Moambique em 2015.
Entre outros fatores, o Mercosul um mecanismo de busca de estabilidade e reserva

de mercado para exportaes brasileiras na regio. A Amrica Latina e o Mercosul tm
papel fundamental para a indstria brasileira de transformao e para a
internacionalizao de empresas nacionais, ainda que a dimenso geral de baixa
competitividade e eficincia da indstria brasileira no mbito internacional enseje
preocupaes em termos de suas consequncias. Alm da funcionalidade poltica, a
funcionalidade econmica do Mercosul em boa medida garantida pela Tarifa Externa
Comum (TEC), que no obstante a sua imperfeio em razo das inmeras excees
registradas pelos pases, amplia a competitividade das exportaes brasileiras para os
scios do bloco, sobretudo no caso de produtos industrializados. Em 2015, 87% das
exportaes do Brasil para os pases do Mercosul foram compostas por produtos
industrializados. J existe situaes de perda de mercado para exportaes de pases

extra-bloco, particularmente no caso da China, de modo que tenderiam a ampliar-se caso
no houvesse TEC.
No parecem bvios os benefcios que o desengajamento representado pelo fim da

unio aduaneira traria para a insero internacional do Brasil. Survey conduzido por
Almeida, Piquet, Onuki e Guimares (2014) sobre as percepes dos brasileiros acerca de
instituies internacionais, dentre elas, o Mercosul, indica que entre o Pblico Informado e
Interessado (PII) em poltica externa: 41,1% tm opinio positiva ou muito positiva sobre
o Mercosul, 33,6% tm uma opinio neutra, 15,1% tm uma percepo negativa ou muito
negativa e 10,1% no souberam responder. Entre o Pblico Desinformado e
Desinteressado (PDD) em poltica externa: 18,2% tm uma percepo positiva ou muito
positiva, 26,2% tm uma percepo neutra, 18,6% tm uma percepo negativa ou muito
negativa e 37% no souberam responder. Os dados no permitem inferir que a opinio
pblica brasileira em sua maioria tenha referncia negativa do Mercosul, embora sinalize
alto desconhecimento do bloco, cenrio que eventualmente eleies diretas para o
Parlamento do Mercosul e de contnuo estmulo participao social em instncias e
agendas vinculadas ao bloco poderiam contribuir para modificar.
A situao domstica de instabilidade poltica e econmica desde 2013 limita a

atuao internacional do Brasil, embora no se deva estabelecer um determinismo
econmico da poltica externa ou consider-la apenas por essa varivel. Um dos desafios
a operacionalizao do regionalismo nas situaes de dificuldades econmicas e a sua
vinculao s estratgias de desenvolvimento. Um entendimento sobre a relevncia da
cooperao e da integrao com os vizinhos no suficiente para assegurar o regionalismo
se no se traduzir em aes e prticas condizentes, para alm de uma lgica reativa ou de
ganhos relativos. Objetivos estruturais da poltica externa brasileira no se limitam ao
mbito regional e, em muitos casos, no se articulam com o entorno geogrfico. Com
frequncia, desde os anos 1990, h vetos ao desenvolvimento de determinadas iniciativas
e rgos regionais, enquanto que mecanismos e instituies semelhantes em nvel extra-
regional so apoiadas. Uma poltica de acirramento de polarizaes ou de desengajamento
provavelmente teria efeitos contraproducentes, alm de diminuir a influncia regional do
pas. H sinais, fortalecidos a partir dos desdobramentos do impeachment de Rousseff, no
sentido de manter a regio como plataforma para objetivos internacionais, perpetuando
os compromissos integrativos de baixa institucionalidade, tolerante s assimetrias e
vulnerveis s variaes polticas domsticas e regionais, assim como aos interesses das
principais potncias mundiais (Mariano, 2016). Entretanto, a questo que parece ficar
cada vez mais clara que qualquer poltica do Brasil para aferir ganhos diversos na regio
desconectada de objetivos ou de alguma realidade de integrao, ausente da socializao
proporcionada por instituies regionais que fomentem uma comunidade de interesses
entre os vizinhos, tende a ter resultados frgeis, face aos desafios endgenos e exgenos
que enfrenta. Ou seja, se for uma plataforma, seria uma plataforma frgil. Os sinais do
sistema internacional no fim de 2016, de recrudescimento da geopoltica, do nacionalismo,
do protecionismo, as evidncias de que as chamadas cadeias globais de valor tm
relevante dimenso regional, as incertezas sobre o futuro dos acordos plurilaterais, so
fatores que colocam para o Brasil a pertinncia de um engajamento regional propositivo e
multidimensional.
Referncias.
ALMEIDA, Maria Hermnia; PIQUET, Leandro, ONUKI, Janina e GUIMARES, Feliciano.

O Brasil, as Amricas e o Mundo: opinio pblica e poltica externa. CEBRAP/IRI-USP,
2014.
MARIANO, Marcelo P. La poltica exterior brasilea y los procesos de integracin

regional a partir de la creacin de Unasur y de la Alianza del Pacfico. In: BUELVAS,
Eduardo Pastrana; JOST, Stefan. Incidencias regionales y globales de la Alianza del Pacifico.
Gedisa Editorial, FKA, Mxico, 2016.
PUNTIGLIANO, Andrs Rivarola; BRICENO, Jos Ruiz. The resilience of regionalism in

Latin America and the Caribbean. Palgrave Macmilan, 2013.
VIGEVANI, Tullo; HERSHBERG, Eric; SERBIN, Andrs. Dossi Hemisfrio Americano

em Transformao. Lua Nova, no. 90, 2013.
CLAVES DEL CASO PHILIP MORRIS CONTRA URUGUAY EN EL

ESCENARIO SUDAMERICANO
MAGDALENA BAS VILIZZIO 37
Universidad de la Repblica
magdalenabas@gmail.com
I. INTRODUCCIN
El 8 de julio de 2016 es comunicado a las partes el laudo definitivo e inapelable en el
caso Philip Morris contra Uruguay en base al Tratado bilateral de inversiones (TBI) entre
Uruguay y Suiza y que fuera dirimido en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
relativas a Inversiones (CIADI), institucin que forma parte del Grupo Banco Mundial. Si
bien la controversia puede ser analizada como un caso sin precedentes a nivel del sistema-
mundo, no debe perderse la visin desde el contexto sudamericano.
En este sentido, el presente trabajo analizar el primer lugar la posicin de Amrica

del Sur ante el binomio TBI CIADI, dado que es la red de TBI la que mayoritariamente
remite al arbitraje ad hoc en el CIADI para resolver las disputas jurdicas entre inversores
y Estados receptores de la inversin. En segundo lugar, se presentar el objeto y
fundamento de la controversia entre Uruguay y la tabacalera as como las claves que
determinan la importancia del caso a nivel del sistema mundo y la regin.
II. AMRICA DEL SUR ANTE EL BINOMIO TBI-CIADI
La historia de la relacin Amrica del Sur con el binomio TBI CIADI se desarroll de
manera monoltica hasta entrada la dcada del dos mil. En 1964, en ocasin de la reunin
anual de la Junta de Gobernadores del Banco Mundial en la ciudad de Tokio, los Estados
Sudamericanos se pronunciaron en contra del Convenio de Washington constitutivo del
CIADI cuyo texto se pretenda adoptar. No obstante, con el arribo de los gobiernos de corte
neoliberal de la dcada de los noventa, el no de Tokio se revierte, dando lugar a una oleada
de adhesiones al Convenio de Washington (ver tabla 1) y suscripcin de TBI que en su
mayora se encuentran actualmente en vigor (ver grfico 1).
37Profesora Adscripta de Derecho Internacional Pu blico, Asistente de Practica de Comercio Exterior

y Derecho de la Integracio n en la Universidad de la Repu blica. Doctoranda en Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata.
Tabla 1: Fechas de adhesin, depsito del instrumento de adhesin y entrada en

vigor del Convenio de Washington por Estado Sudamericano
Depsito del
Estado Adhesin Entrada en vigor
instrumento de adhesin
Argentina 21 de mayo de 1991 19 de octubre de 1994 18 de noviembre de 1994
Bolivia 3 de mayo de 1991 23 de junio de 1995 23 de julio de 1995
Brasil - - -
Chile 25 de enero de 1991 24 de setiembre de 1991 24 de octubre de 1991
Colombia 18 de mayo de 1993 15 de julio de 1997 14 de agosto de 1997
Ecuador 15 de enero de 1986 15 de enero de 1986 14 de febrero de 1986
Guyana 3 de julio de 1969 11 de julio de 1969 10 de agosto de 1969
Paraguay 27 de julio de 1981 7 de enero de 1983 6 de febrero de 1983
Per 4 de setiembre de 1991 9 de agosto de 1993 8 de setiembre de 1993
Surinam - - -
Uruguay 28 de mayo de 1992 9 de agosto de 2000 8 de setiembre de 2000
Venezuela 18 de agosto de 1993 2 de mayo de 1995 1 de junio de 1995
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del CIADI. Actualizado al 10 de diciembre de 2016.
TBI en Sudamrica firmados en la dcada de los 90. Comparacin por Estado38
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la UNCTAD y Cancilleras. Actualizado al 10 de

diciembre de 2016.
38Para la elaboracio n del grafico toman los TBI en vigor, salvo las excepciones de Brasil, Bolivia,
Ecuador y Venezuela. En el caso de Brasil se incluyen los acuerdos firmados y no aprobados por el
Congreso. Se toman los TBI en vigor al inicio del proceso de denuncia en Bolivia, Ecuador y
Venezuela, en cada uno y en los demas Estados.
Sin embargo, es en la dcada del dos mil la que obra de marco temporal para la
ruptura entre los Estados Sudamericanos. Siguiendo la teora de los regmenes
internacionales (Krasner, 2001; Hurrell, 1992, Ruggie, 1975), los Estados de la regin se
dividen en tres grupos conforme a su relacin con el binomio TBI - CIADI: los miembros
(Argentina, Chile, Colombia, Guyana, Paraguay, Per, Uruguay y Surinam), el externo
(Brasil) y los disidentes (Bolivia, Ecuador y Venezuela).
En el caso de los miembros, sus expectativas convergen en la proteccin de
inversiones, lo cual implica la existencia de mecanismos de solucin de controversias,
usualmente arbitraje ad hoc. Para ser parte del sistema, los Estados deben celebrar TBI y
ser miembros del CIADI, adhiriendo al Convenio de Washington. Es particularmente
interesante el caso de Argentina, puesto que es el Estado con mayor nmero de TBI en
vigor en Latinoamrica (55) y mayor nmero de demandas de inversores tanto sea
tomando el conjunto de Estados Latinoamericanos como el mundo entero: 59 de acuerdo a
datos del Investment Hub de la UNCTAD39. Este ltimo punto se debe al importante
nmero de demandas recibidas de manos de las empresas concesionarias de servicios
pblicos (petrleo y gas, energa elctrica, aguas y saneamiento, telefona) privatizadas
que se vieron afectadas por las medidas tomadas a partir de diciembre de 2001 para paliar
la crisis econmico-social, en particular la pesificacin de precios y tasas en contratos
pblicos prevista en la Ley 24.561 sobre Emergencia Pblica y Reforma del Rgimen
Cambiario (Fernndez Alonso, 2013: 58, Ricaurte Herrera, 2012: 156).
Con la llegada de Nstor Kirchner a la presidencia (2003) se da un cambio estructural
en el marco del cual se toma la decisin de no celebrar ni ratificar ms TBI, si bien los TBI
en vigor continan renovndose automticamente al fin de su trmino (5, 10, 15 o 20 aos
segn el caso), poltica que se mantuvo durante los dos mandatos de Cristina Fernndez
de Kirchner. Si bien el arribo de Mauricio Macri al gobierno no ha implicado cambios en el
sentido de suscripcin de nuevos acuerdos, puede presumirse que se busquen
negociaciones en esta lnea.
39 Datos actualizados al 10 de diciembre de 2016.

Brasil, por su parte, es el nico Estado que cumple con las caractersticas de los
externos al binomio TBI CIADI, puesto que su conducta hace pensar que considera que
los beneficios recibidos una vez incorporado en el rgimen, no son mayores ni iguales a los
que se perciban antes de su incorporacin y eligen permanecer fuera. Por consiguiente no
firman, adhieren y/o ratifican el Convenio de Washington ni TBI. Durante la presidencia
de Henrique Cardoso, un Grupo de Trabajo Interministerial determina que resulta
conveniente retirar del Congreso los TBI celebrados por el Ejecutivo, hecho que tiene lugar
en el ao 2002 (Actis, 2014: 23). De Azevedo (2001: 9) destaca que los inconvenientes
para la aprobacin de los TBI por parte del Congreso se centraron en que comprometen al
Estado por perodos muy extensos, privilegian ms al inversor extranjero en detrimento
del nacional, y que pueden presentar problemas de constitucionalidad, por ejemplo en
relacin a la solucin de controversias en instancias internacionales de arbitraje40 y la
libre transferencia de capitales puede presentar riesgos en la balanza de pagos.
Un punto interesante para el anlisis es el quiebre que significa el ao 2015 con el
nuevo modelo de tratado de promocin de inversiones propuesto por Brasil, el cual no
incluye disposiciones sobre arbitraje inversor-Estado, sino nicamente mecanismos de
solucin de controversias Estado-Estado y medios alternativos de resolucin de conflictos,
los acuerdos de cooperacin y facilitacin de inversiones (ACFI). A la fecha se han
celebrado tres ACFI con Estados africanos (Angola, Mozambique y Malaui) y con tres
Estados Latinoamericanos (Mxico, Colombia y Chile). Cabe preguntarse qu postura
tomar el nuevo gobierno de Michel Temer respecto a este tema, dado que hasta el
momento no se ha pronunciado.
Finalmente, el ltimo grupo lo conforman los disidentes, esto es, aquellos Estados que
fueron miembros del binomio TBI-CIADI pero decidieron dejar de serlo, denunciando el
Convenio de Washington e iniciando procesos de terminacin los TBI en vigor con
diferente grado de avance. El proceso de abandono es motivado por la percepcin que los
costos de permanecer en el rgimen son mayores a los de estar fuera del mismo. Este es el
caso de Bolivia (2007), Ecuador (2009) y Venezuela (2012).
40Particularmente se indica la colisio n con las disposiciones que refieren a la soberana estatal, la
igualdad entre nacionales y extranjeros, y la jurisdiccio n dome stica en casos de lesio n o amenazada
de derechos.
El caso de Bolivia es el ms avanzado, en virtud de las modificaciones en el Derecho

Interno, como ser el artculo 320 inciso II de la Constitucin Poltica del Estado
promulgada el 7 de febrero de 2009, ltimo ao de la primera presidencia de Evo Morales,
que determina que las inversiones extranjeras estarn sometidas a la jurisdiccin y
normas bolivianas, y la disposicin transitoria novena, la cual da un plazo de cuatro aos
desde la eleccin del nuevo rgano Ejecutivo, 6 de diciembre de 2009, para renegociar o
denunciar aquellos tratados, anteriores a la Constitucin, que sean incompatibles. Este
mandato deriva en la terminacin de los 21 TBI que estaban en vigor en Bolivia, ya sea por
no renovacin al vencimiento del plazo de vigencia o por denuncia unilateral.
Los principales motivos esgrimidos son las caractersticas del proceso de solucin de
diferencias inversor Estado (especialmente los conflictos de inters entre los actores y
los rbitros, el doble enjuiciamiento, la jurisprudencia libre, y los mecanismos de forum
shopping, treaty shopping y cherry picking41); los altos costos de los procedimientos; la
minora de laudos a favor de los Estados; y los conflictos de inters del entre el propio
Banco Mundial y los Estados demandados, dado que la institucin propuls las polticas de
ajuste estructural que llevaron a la privatizacin de empresas que, al ser estatizadas,
reclaman cuantiosas compensaciones (Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos de
Bolivia, 2008: 108 124).
41Se denomina forum shopping a la seleccio n de uno o mas foros de solucio n de controversias,
aplicables al mismo caso, ya sea por contarse con mas de una opcio n o por aplicacio n de la clausula
de la nacio n mas favorecida. Se denomina treaty shopping o cherry picking a la practica de seleccio n
de disposiciones entre diferentes TBI, en funcio n de la mencionada clausula.
Si bien el grupo de los disidentes ha sido fuente de fragmentacin en el escenario

latinoamericano tambin ha sido generador de instancias de discusin y creacin de
alternativas en forma conjunta, destacndose el proyecto del Centro de solucin de
controversias en materia de inversiones de la UNASUR, propulsado desde 2009
especialmente por Ecuador con el apoyo de los dems Estados del bloque. El texto
resultante de la reunin de agosto de 2013 relativa al Acuerdo constitutivo del Centro de
solucin de controversias en materia de inversiones de la UNASUR al cual se tuvo acceso,
establece como competencia del centro la resolucin de controversias inversor-Estado y
controversias entre Estados mediante facilitacin, conciliacin y arbitraje (artculos 2.1 y
13). Asimismo, el artculo 10 establece la facultad del Estado de exigir el agotamiento
previo de la jurisdiccin domstica para someter una controversia inversor-Estado a
conciliacin o arbitraje. La facultad debe ser ejercida al momento de otorgar la prrroga
de jurisdiccin a favor del Centro, contenida en un tratado, contrato, declaracin especfica
u otros actos jurdicos (artculo 5)42.
III. URUGUAY Y EL ARBITRAJE DE INVERSIONES: INGRESO AL SISTEMA Y CASO

PHILIP MORRIS.
Ms de una dcada despus de formado parte del bloque que sostuvo el "no de Tokio",
durante la dcada de los noventa Uruguay se convierte en fiel seguidor de los lineamientos
del Consenso de Washington, lo que lo lleva a celebrar en dicho perodo 18 de los 29 TBI
que actualmente tiene en vigor y adherir al Convenio de Washington (1992). Todos los TBI
suscriptos, a excepcin del TBI con China, remiten al arbitraje ad hoc en el CIADI43 como
mecanismo nico o no para resolver las controversias entre inversores y Estados,
siguiendo la lgica prevista en los instrumentos suscriptos por los restantes Estados
Sudamericanos. Asimismo, rompiendo con la tradicional doctrina Calvo, en el 66% de los
acuerdos no se incluye la obligacin de agotar los recursos internos como requisito previo
a la va arbitral.
42Estos instrumentos pueden ser: TBI, captulos dedicados a inversiones en acuerdos multilaterales
o tratados de libre comercio, leyes internas de inversio n, contratos entre inversores y Estados, entre
otros.
43 El TBI celebrado con China tiene la particularidad de establecer el arbitraje ad hoc como
mecanismo para resolver controversias inversor Estado, el cual puede tomar como gua las
normas del CIADI, disposicio n que confirma la centralidad del sistema arbitral del CIADI.
Uruguay es un actor de ingreso tardo y escasa experiencia en los litigios de

inversiones, dada la ausencia de demandas de inversores extranjeros hasta el ao 2010 en
que se registra en el CIADI la solicitud de arbitraje de manos de la tabacalera Philip
Morris44 (caso ARB/10/7). La empresa funda su solicitud en el presunto incumplimiento
del TBI Uruguay Suiza en funcin de dos de las medidas en el marco de la lucha contra el
tabaquismo tomadas durante la primera presidencia de Tabar Vzquez (2005 2010): 1)
la regulacin de la presentacin nica por marca comercial de cigarrillos, que en
consecuencia evita los descriptores de marca engaosos, como light, ultra-light,
suave o con bajo contenido de alquitrn (Ordenanza No. 514, del 18 de agosto de
2008); y 2) la regla 80/80 que determina el uso obligatorio de advertencias sanitarias en
forma de imgenes del 80% de la parte frontal y posterior de la cajilla que ilustren los
efectos dainos del consumo de tabaco (Decreto No. 287, de fecha 15 de junio de 2009, y
Ordenanza No. 466, del 1 de setiembre de 2009). Ambas medidas dan cumplimiento al
artculo 11 del Convenio Marco de la Organizacin Mundial de la Salud sobre el Control del
Tabaco, del cual Uruguay es parte.
Tales disposiciones son entendidas por la empresa como restrictivas de su derecho a
usar las marcas de manera adecuada, derecho protegido como inversin por el TBI en
cuestin dada la definicin amplia de inversin en l prevista (artculo 1 numeral 2 literal
d), constituyendo una expropiacin indirecta sin la debida compensacin. En consecuencia
solicitan una indemnizacin de 22,267 millones de dlares, adems de intereses
compuestos a devengarse desde la fecha de la violacin hasta la fecha de pago, y que
queden sin efecto las mencionadas disposiciones de Derecho Interno.
El laudo del tribunal arbitral del 8 de julio de 201645 reconoce el poder soberano del
Estado de regular para proteger la salud pblica sin incurrir en responsabilidad
internacional por expropiacin indirecta, violacin del trato justo y equitativo o
inobservancia de compromisos como alegaba la actora. Por tanto, el tribunal desestima
todos los reclamos de Philip Morris y determina que esta debe encargarse de sufragar los
honorarios y gastos del tribunal y gastos administrativos del CIADI (1.485.714,08 dlares),
as como reintegrarle al Estado Uruguayo 7 millones de dlares de los 10.319.833,57 de
los costos que incurri durante el proceso.
44
La segunda demanda contra Uruguay fue registrada el 24 de marzo de 2016 por la Secretaria General
del CIADI, de manos de la compaa de telecomunicaciones estadounidense Italba Corporation (caso
ARB/16/9).
45 Laudo disponible en:
https://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2016/noticias/NO_U130/laudo_spa1.pdf [acceso
08/07/2016]
El caso Philip Morris contra Uruguay, y en particular en vista del laudo favorable al
Estado, constituye un caso sin precedentes en el arbitraje de inversiones. En primer lugar
porque se trata de la primera controversia presentada por una tabacalera en un foro de
inversiones. Este hecho puso en evidencia la relacin antagnica entre la proteccin de
inversiones en el marco de un una definicin amplia de inversin y el libre accionar de un
Estado soberano, en tanto creador de normas internas tendientes a brindar mayor
proteccin a bien jurdico que considera superior: el derecho humano a la salud pblica,
dando cumplimiento de normas internacionales de proteccin de derechos humanos de
las cuales es parte. Adems del ya mencionado Convenio Marco sobre Control del Tabaco
pueden citarse la Convencin Internacional sobre derechos econmicos, sociales y
culturales (artculo 12), la Convencin sobre los derechos del nio (artculo 24), y dentro
del sistema interamericano, el Protocolo Adicional a la Convencin Americana de derechos
humanos en materia de derechos econmicos, sociales y culturales "Protocolo de San
Salvador" (artculo 10)46.
En segundo lugar, este caso junto a la controversia entre Philip Morris Asia y Australia
(caso Corte Permanente de Arbitraje 2012-2) tuvieron especial incidencia en la
negociacin del Acuerdo de Asociacin Transpacfico actualmente en proceso de
ratificacin y del cual son signatarios dos Estados sudamericanos: Chile y Per47. Si bien el
texto se caracteriza por las excepciones de diversa ndole, es innovador al excluir las
medidas de control de tabaco (artculo 29.5) de la solucin de controversias inversor
Estado, siendo facultativo del Estado ejercer la exclusin. La opcin puede ser ejercida en
cualquier momento, incluso al inicio o durante el proceso arbitral.
46 Otros casos de colisio n entre la proteccio n de inversiones y la proteccio n de derechos humanos

son: son los casos Aguas del Tunari SA contra Bolivia (caso CIADI ARB/02/3) relativo al acceso al
agua potable; Piero Foresti, Laura de Carli y otros contra Sudafrica (caso CIADI ARB(AF)/07/1)
vinculado al derecho a la igualdad (a traves de polticas de acceso a determinadas actividades
econo micas como mecanismo para paliar las consecuencias del apartheid); CMS Gas Transmission
Company contra Argentina (caso CIADI ARB/01/8) en relacio n al derecho a la vivienda (por
intermedio de polticas de control tarifario en materia de servicios basicos como el gas por can era);
Chevron Corporation & Texaco Petroleum Company contra Ecuador (caso Corte Permanente de
Arbitraje 2007-23) relacionado al derecho a un medio ambiente adecuado (no renovando
concesiones petroleras a posteriori de episodios de grave contaminacio n).
47 Los doce signatarios del Acuerdos de Asociacio n Transpacfico son Australia, Brunei, Canada,
Chile, Estados Unidos, Japo n, Malasia, Me xico, Nueva Zelanda, Peru , Singapur y Vietnam.
La disposicin responde a las caractersticas especiales del tabaco, como nico bien
de consumo que cuenta con un tratado internacional que controla y previene su consumo
(Bollyky, 2016), el Convenio Marco sobre el Control del Tabaco, y el inters de evitar
demandas como las recibidas por Uruguay y Australia de manos de Philip Morris.
Asimismo, la disposicin pretende hacer frente a posibles casos de parlisis o congelacin
normativa ante demandas o amenazas de demandas en reas de inters pblico tales
como medioambiente o salud pblica, en palabras del Experto Independiente sobre la
promocin de un orden internacional democrtico y equitativo de la Organizacin de las
Naciones Unidas, Alfred-Maurice de Zayas (ONU, 2015), como sucedi con el empaque
plano de cigarrillos en Nueva Zelanda (McHaffie, 2016).
En tercer y ltimo lugar, el valor agregado de haber arribado a un laudo favorable al
Estado es un hecho que sin lugar a dudas tendr consecuencias positivas para actuales o
potenciales medidas en otros Estados a pesar de no existir precedente obligatorio en el
arbitraje de inversiones48. Asimismo, este hecho vuelve a traer al tapate la necesidad de
una reforma del sistema de solucin de controversias inversor Estado, especialmente en
el CIADI y otros foros, tal como lo est discutiendo la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y la creacin de instancias alternativas de modo
de neutralizar demandas contra polticas pblicas ejercidas en funcin del poder soberano
de polica de los Estados. En este sentido se refuerza la necesidad de instituciones
regionales que respondan a lgicas, intereses y necesidades regionales como podra llegar
a ser el Centro de solucin de controversias en materia de inversiones de la UNASUR.
48Si bien la regulacio n dela presentacio n u nica no tiene precedentes en el mundo, otros Estados han
aumentado el espacio de las advertencias sanitarias por sobre el mnimo previsto en el Convenio
Mario sobre el Control del Tabaco (50%), por ejemplo Namibia (55%), Ecuador (60%), Canada
(75%), Sri Lanka (80%), Australia (empaque plano con advertencia sanitaria del 82,5% en
promedio).
IV. REFLEXIONES FINALES

A lo largo de este trabajo se analizaron las caractersticas y evolucin de la posicin
de los diferentes Estados sudamericanos ante el binomio TBI CIADI, en particular la
actual fragmentacin en el mapa sudamericano, conformando tres grupos de Estados:
miembros, externos y disidentes. Uruguay como miembro del sistema es parte del
Convenio de Washington y cuenta con 29 TBI en vigor, cuya posicin ante el binomio TBI
CIADI se mantiene incambiada. Muestra de ello es el TBI celebrado con Japn el 26 de
enero de 2015, el cual cuenta con informe favorable de la Comisin de Asuntos
Internacionales del Parlamento de fecha 7 de diciembre de 201649.
En este marco es que el caso Philip Morris ha tenido especial significado para
confirmar el camino seguido desde la primera presidencia de Tabar Vzquez con la lucha
contra el tabaquismo a nivel nacional, as como servir de ejemplo para la exclusin de este
tipo de medidas del arbitraje de inversiones para evitar que la relacin antagnica entre
proteccin de inversiones y proteccin de la salud derive en la parlisis de polticas
pblicas estatales. En esta lnea, es deseable que Uruguay apoye firmemente las instancias
de reforma del sistema as como las alternativas sudamericanas, con el fin ltimo de
construir un sistema ms slido, con una visin que integre la proteccin de los derechos
humanos, y, en definitiva, ms justo.
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12/10/2015]
UN SEMESTRE DE ESTANCAMIENTO Y REDEFINICIONES POLTICAS

EN EL MERCOSUR EN UN CAMBIANTE CONTEXTO INTERNACIONAL.
Lincoln Bizzozero Revelez

Universidad de la Repblica, Uruguay
lincoln.bizzozero@cienciassociales.edu.uy
I. BASES PARA LAS REDEFINICIONES DEL MERCOSUR.
Si hacia fines del 2015 se avizoraban algunos cambios en el MERCOSUR como

consecuencia del estancamiento econmicos de los pases, de la disminucin del comercio
intrarregional, de las reivindicaciones de algunos actores empresariales (algunas cmaras
y asociaciones ms relevantes como la FIESP en San Pablo), y tambin de otros actores
polticos y sociales preocupados por el peso creciente del espacio Pacfico en la geopoltica
mundial, los mismos se fueron canalizando domsticamente a travs de los cambios de
gobierno en Argentina y Brasil. En el caso de Argentina luego de elecciones generales y en
Brasil como fruto de un proceso de impeachment, que deriv en un gobierno interino
primero y posteriormente efectivo con Michel Temer como actual Presidente. Las
derivaciones del proceso brasileo, que incluyen otros aspectos vinculados al equilibrio de
poderes, la politizacin del Supremo Tribunal Federal (STF), la fragmentacin del sistema
poltico, la endeblez creciente de los cimientos republicanos, han limitado la capacidad
orientadora (y ordenadora) del regionalismo sudamericano (y en cierta medida el
latinoamericano) y por ende han afectado el proceso regional del MERCOSUR.
En definitiva, hacia mediados del 2016, con Temer como Presidente interino, ya
estaban delineadas las bases para un cambio de orientacin del bloque regional, sin que
todava se supieran sus alcances y contenidos. Varias eran las interrogantes que se fueron
planteando desde que Michel Temer asumiera como presidente interino en relacin a la
poltica exterior de Brasil en relacin al MERCOSUR y al regionalismo sudamericano.
Algunas de ellas, centrales para el proceso regional, tuvieron que ver con las definiciones
del Canciller Serra una vez que fuera designado por Michel Temer en mayo de este ao, en
materia de poltica exterior. Tres de los aspectos centrales a considerar en relacin al
regionalismo eran: el vnculo con Argentina y si se continuaba con la definicin estratgica
de la relacin; la posicin de Brasil en relacin al MERCOSUR, ya que se conocan las
reticencias de Serra frente al bloque; la definicin poltica frente a las negociaciones
comerciales internacionales y frente al papel de la OMC. En definitiva, en esas tres
cuestiones se centraba un posible desancle de Brasil de la regin (y de construccin del
regionalismo), una reformulacin del eje con Argentina buscando un giro en la orientacin
del MERCOSUR y en las relaciones externas del bloque.
Las definiciones de Serra y las posteriores reuniones con Susana Malcorra, Canciller de
Argentina, dejaron en claro dos aspectos importantes: la reafirmacin del eje estratgico
entre ambos pases y la necesidad de renovar el bloque regional bajo nuevas bases,
flexibles y pragmticas, dejando de lado la ideologizacin de las relaciones externas.
Como a su vez Serra plante como una de las directrices (la quinta) que no se restringir
en la bsqueda de acuerdos comerciales a las negociaciones en la OMC, sino que impulsar
acuerdos bilaterales, qued abierta la posibilidad de que la flexibilizacin termine
erosionando el bloque (y afectando al propio eje estratgico con Argentina). Sin embargo,
en los posteriores encuentros bilaterales y la misma dilucidacin de la crisis institucional
del MERCOSUR dejaron patentado que Brasil intenta efectivamente continuar con un
protagonismo regional en el MERCOSUR, donde tiene volcado un porcentaje importante de
las exportaciones con valor agregado, pero sobre nuevas bases.
Estas nuevas bases que hacen hincapi en la desideologizacin y en la flexibilizacin
del MERCOSUR plantean al menos tres cuestiones esenciales para el devenir del bloque en
los prximos aos: una definicin sobre la continuidad de la Unin Aduanera; la posible
revisin de la decisin 32/00 que atae las negociaciones comerciales; y la definicin de
prioridades en las relaciones externas. Las tres cuestiones se encuentran vinculadas, por
lo que la definicin explcita sobre una de ellas podra aparejar consecuencias en los
dems mbitos.
La falta de definiciones del MERCOSUR sobre estos puntos se debi en buena medida
al estancamiento institucional que se origin como consecuencia de las definiciones
polticas de Argentina, Brasil y Paraguay para no posibilitar la asuncin de la Presidencia
Pro-Tmpore por parte de Venezuela. Sin fundamentos jurdicos de por medio y con una
oposicin matizada de Uruguay, la salida encontrada fue una declaracin aprobada por
consenso con el apoyo expreso de los tres Estados y la abstencin de Uruguay. Esta
frmula posibilit marcar las diferencias de Uruguay sin que se inviabilizara el proceso del
cese del ejercicio de los derechos inherentes a la condicin de Estado Parte del
MERCOSUR, hasta que los Estados Partes signatarios del Tratado de Asuncin convengan
con la Repblica Bolivariana de Venezuela las condiciones para restablecer el ejercicio de
sus derechos como Estado Parte (art. 4 de la Declaracin referida al funcionamiento del
MERCOSUR y al Protocolo de Adhesin de Venezuela).
Esta frmula deja abierta dos cuestiones sensibles: una sobre el alcance que tiene el
cese del ejercicio de los derechos inherentes a la condicin de Estado Parte y la otra sobre
el cumplimiento de las condiciones para restablecer el ejercicio de los derechos como

Estado Parte. Sobre la primera cuestin podra entenderse que Venezuela continuar
participando en todas las instancias del MERCOSUR con voz y sin voto50. Los Estados
Asociados participan en todas las instancias, con esa modalidad, salvo en el Consejo
Mercado Comn y en las Reuniones de Ministros de Economa y Bancos Centrales, donde
hay consultas y definicin de temas ad hoc. El punto ms difcil a dilucidar atae la
participacin en las reuniones del Consejo Mercado Comn, ya que hay diferencias entre la
interpretacin jurdica que hace Uruguay que entiende puede participar y el resto de los
pases que tienen una definicin poltica.
El restablecimiento del ejercicio de los derechos tambin estar sujeto a diferencias
interpretativas, si bien una condicin necesaria para al menos debatir el punto, es que
Venezuela se adhiera al Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmico n
18. Esta condicin bsica posibilitara una aproximacin de parte de Venezuela, pero
quien asumir un papel protagnico en la mediacin entre las distintas posiciones ser
Argentina en el usufructo de la Presidencia Pro-Tmpore. De todas maneras, la
dilucidacin de la situacin de Venezuela no est en el horizonte cercano, al menos en lo
que concierne la adhesin al ACE 18, por la distancia entre el Ejecutivo y el Congreso en
Venezuela.
La Repblica Bolivariana de Venezuela objeta el contenido de la Declaracin y el
procedimiento. Las declaraciones realizadas por el Presidente Maduro profundizaron aun
ms las diferencias y una posible salida a la situacin, por lo que la salida encontrada fue
activar el mecanismo de solucin de controversias. De esta manera, si bien hay bases
polticas en la resolucin del cese de derechos, la activacin del mecanismo legitima la
institucionalidad del bloque y posibilita examinar el contenido y procedimientos
empleados sobre bases jurdicas.
Uno de los temas fundamentales en que se polarizaron los sistemas polticos de
Argentina y Brasil en las ltimas elecciones realizadas atae justamente la orientacin y
prioridades de la poltica exterior y el tema de la insercin internacional de los pases.
Como los impulsos del bloque regional del MERCOSUR obedecieron a dos momentos
vinculados con la respuesta domstica-regional al contexto internacional, se expondrn
los alcances de la actual convergencia entre los gobiernos de Argentina y Brasil como eje
del MERCOSUR y los lmites que pueda tener.
50 Con posterioridad a que escribiera estas lneas se produjo la reunio n del Consejo Mercado Comu n
con los incidentes consabidos, que engrosa la (peor) historia del folclorismo latinoamericano. Esta
situacio n polariza au n mas las posiciones y genera fricciones diplomaticas.
II. LAS PRIORIDADES EXTERNAS: ALCANCES Y LMITES DE UNA CONVERGENCIA

DESIDEOLOGIZADA.
Los procesos polticos y sociales muestran convergencias sistmicas en Amrica Latina

desde los espacios subregionales. Uno de los aspectos importantes a tener en cuenta para
analizar el devenir de los procesos es ubicar los ejes sobre los cuales se estructuran y se
desarrollan los mismos. En ese sentido, uno de los ejes atae la insercin internacional y la
definicin de las prioridades externas. En los procesos electorales de Brasil y Argentina el
tema internacional estuvo presente y form una parte importante de los debates, lo que
muestra cmo la internacionalizacin de la vida domstica se filtra en las definiciones y
programas de los partidos como forma de canalizar las preocupaciones ciudadanas.
En el caso de Brasil, Acio Neves y Marina Silva tomaron durante su campaa
consignas de sectores empresariales referidas a la prdida de competitividad, el
aislamiento internacional de Brasil en el escenario econmico, la falta de insercin en las
cadenas globales de valor, la ideologizacin de las relaciones externas y la necesidad de
cambiar las prioridades regionales y de pases51. Esos distintos temas fueron retomados
por Acio Neves cuando pas a la segunda ronda y expuestos en uno de los debates, que se
centr en las prioridades de poltica exterior y la agenda regional.
La desideologizacin de las relaciones externas tambin estuvo presente en la
campaa electoral argentina, donde Macri marc sus diferencias con la orientacin
gubernamental del kirchnerismo. Esa desideologizacin implicaba entre otras cosas
reinsertarse en el mundo terminando con el aislamiento internacional del pas, marcar
diferencias claras con Venezuela en materia de derechos humanos (con eventuales
consecuencias en su estatuto de Estado Parte del MERCOSUR) y sanear las relaciones con
varios de los pases de la regin, que haban heredado agendas conflictivas no resueltas ni
canalizadas.
Tanto en Argentina como en Brasil, los candidatos que apuntaron a la
desideologizacin buscaron marcar distancias con Venezuela y con los pases enmarcados
en la propuesta regional del ALBA, mientras patentaban una prioridad hacia el Pacfico
51Uno de los voceros ms claros en el proceso electoral, sobre la orientacin que deberan tener las
relaciones externas de Brasil, fue Rubens Barbosa, ex- diplomtico y Presidente del Consejo
Superior de Comercio Exterior de la Federacin de Industrias de San Pablo. En una de las
entrevistas realizadas, que EFE public el 16 de octubre y fue reproducida en distintos medios,
plante: Un eventual Gobierno de Acio Neves "desideologizar" los vnculos de Brasil con el
Mercosur y los pases emergentes, y revisar las relaciones bilaterales con China y Estados Unidos
como nuevo centro de la economa mundial. Marcaban de esta manera una diferenciacin
con el eje de pases ms contestatarios al papel de Estados Unidos y de las organizaciones
econmicas internacionales, procurando redefiniciones en las relaciones externas, a travs
de un retorno al sistema internacional en el caso de Argentina, o de una revisin de las
relaciones con los principales actores del sistema en el caso de Brasil. El nfasis marcado
es diferente y de ah surgen y se plantean las diversas proyecciones geopolticas y
estratgicas entre Argentina y Brasil: ms centrada en un retorno al mercado para
viabilizar la participacin en el sistema para unos, mientras ms focalizada en las
relaciones bilaterales para definir el papel que pueda jugar el otro52.
La reafirmacin del eje estratgico en las relaciones entre Argentina y Brasil parte
entonces de una base comn, que es la necesidad de articular una insercin internacional
con los centros de la economa mundial. Eso implica desde una perspectiva perifrica
retomar las negociaciones con la Unin Europea con vistas a llegar a un acuerdo,
aproximarse a la Alianza Pacfico a nivel regional y, antes del triunfo de Trump, explorar la
eventualidad de ingresar al Tratado Trans-Pacfico y/o bien de comenzar a negociar un
acuerdo de libre comercio con Estados Unidos.
Las incertidumbres que se han generado en el rea Pacfico luego del triunfo de Trump
han tenido consecuencias centrpetas regionales y nacionales en distintas regiones y
pases del mundo. En el MERCOSUR, se ha manifestado con una reafirmacin en el eje
argentino-brasileo en algunos objetivos vinculados con las prioridades externas y los
instrumentos para alcanzarlos. Por otra parte ha vuelto a dimensionar el papel de los
socios pequeos en los espacios regionales y su capacidad negociadora frente a posibles
fragmentaciones o quiebres del bloque. En ese sentido, el anuncio del Presidente Tabar
Vzquez de iniciar negociaciones con China de un Tratado de Libre Comercio es un
indicador de capacidades negociadoras de un socio pequeo, en momentos en que los
socios grandes han quedado con un libreto ms limitado. Sin embargo, tambin activ la
respuesta limitante de los socios grandes, como no poda ser de otra manera, en un
momento en que los escenarios globales expresan cambios no previstos en el devenir del
proceso.
52
Las percepciones sobre Brasil son diferentes de acuerdo a la historia y cultura nacional del pas. En el
caso de Argentina, estuvieron marcadas por siglos de conflictividad que comenzaron en la colonia. Las
huellas de conflictividad no se borran voluntariamente de la memoria colectiva y se necesita tiempo con
estrategia y voluntad cultural y educativa para ello. Lo que importa sealar es que bajo un nuevo
contexto siguen patentndose percepciones ambivalentes en las relaciones argentino-brasileas, que
surgen en parte de la posicin estructural que tienen ambos pases, de la situacin socio-econmica,
pero tambin de los inconscientes colectivos. Reflexiones sobre el tema se encuentra en Bizzozero
(2015) y Russell-Tokatlin (2011)
El ao 2016 y en particular el segundo semestre quedarn marcados por el

estancamiento poltico-institucional y las dificultades en asentar bases mnimas de
funcionamiento ms all de las diferencias polticas. Esto podra desacreditar cualquier
proceso regional, pero el camino recorrido y la continuidad del eje argentino-brasileo
con convergencias mnimas en cuanto a las relaciones externas otorgan bases como para
continuar encarando las negociaciones como bloque. Y son justamente las relaciones
externas del MERCOSUR el puntal auspicioso que otorga mrgenes futuros al bloque frente
a la polarizacin de la diplomacia presidencial y la falta de institucionalidad mnima para
funcionar. En definitiva se trata de tener una agenda de temas y en el presente esa agenda
est focalizada en la insercin internacional.
III. LAS NEGOCIACIONES EXTERNAS: UN MARGEN DE POSIBILIDADES.
En los procesos regionales de integracin que funcionan sobre plataformas de poltica

comercial comn, uno de los pilares para medir los avances registrados son las relaciones
externas. Ese es el caso de la Unin Europea y tambin del MERCOSUR, con la diferencia
fundamental de que el primero es un actor central en la construccin de la gobernanza y
en el equilibrio de poder mundial, mientras que el segundo es perifrico, si bien incluye
pases como Brasil y Argentina, que pueden jugar un papel como pases del segundo
mundo (Khanna, 2013).
Lo que importa destacar es la importancia que juegan las relaciones externas en un
proceso de integracin regional, conjuntamente con la liberalizacin y la profundizacin
del proceso. En la medida que el MERCOSUR haba dejado de avanzar (e incluso
retrocedi) en la liberalizacin y las seales de estancamiento econmico comenzaron a
ser ms importantes, los argumentos para volcarse al mercado mundial se hicieron ms
ntidos. En otros trminos, por distintas vas y argumentos, el MERCOSUR deba
reinsertarse en el mundo, lo que significaba cambiar la orientacin preferencial Sur-Sur,
por otra que contemplara los requisitos globales en que fueron manejados las iniciativas
Trans-Pacfico y Trans-Atlntico.
Una de las negociaciones a las cuales apost desde el inicio el gobierno de Macri y que
Brasil vena impulsando con Dilma Rousseff y que continu apoyando fue con la Unin
Europea. Esta negociacin, que tambin Uruguay, promovi, ha avanzado en las
negociaciones y se encuentra en este momento por primera vez con un intercambio de
ofertas posibles, luego de un tiempo en que funcionara como un catalizador de posiciones
sin efectivos avances.
La otra negociacin en la que hay acuerdo en iniciarla y en la hoja de ruta es con la

Asociacin Europea de Libre Comercio, que integran Islandia, Liechtenstein, Noruega y
Suiza. Esta Asociacin fue en su momento promovida e iniciada por el Reino Unido, y es el
mbito donde volver, en el marco de su salida de la Unin Europea. La negociacin con la
Asociacin Europea de Libre Comercio ha hecho menos ruido, pero el desarrollo de la
misma en paralelo a las negociaciones con la Unin Europea, dan un alcance mayor a la
proyeccin externa del MERCOSUR. Estas negociaciones hay que visualizarlas en el
cambiante contexto internacional, en que meses antes de la salida del Reino Unido y de las
elecciones en Estados Unidos, se vea por parte de funcionarios europeos que el
MERCOSUR estaba en mala posicin negociadora. En el presente, el estar negociando con
la Unin Europea y la Asociacin Europea de Libre Comercio le da al MERCOSUR otras
cartas para posicionarse en las negociaciones.
Y finalmente se encuentra la aceptacin de Canad a retomar las negociaciones con el
MERCOSUR. Canad viene de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio con la Unin
Europea, que todava debe ser ratificado por los Estados y que repercuti mucho por el
cuestionamiento del gobierno valn de Blgica a aceptar determinadas condiciones
negociadoras (confidencialidad) y a no incluir la Corte de Justicia Europea en la
consideracin de los arbitrajes. Algunos anexos posibilitaron viabilizar el acuerdo final
que ahora deber ser ratificado, aunque abri tambin otros canales de debate en la
relacin pblico-privado, la inclusin de la sociedad civil y el tema de las bases sobre las
cuales se asienta el derecho transnacional.
De esta manera se est esbozando un nuevo escenario de estancamiento institucional,
debilidad poltica (y social) del MERCOSUR, con activadores externos que consolidan el
formato regional del bloque. El MERCOSUR ha tenido otras crisis, pero este escenario es
novedoso y muestra los lmites de desarrollos regionales sin sustento poltico y social.
Pero en lo inmediato, posibilita una plataforma mnima en que los gobiernos convergen y
que otorga potencial para otros resultados futuros.
Por otra parte, este escenario deja abiertas otras interrogantes sobre la evolucin del
eje argentino-brasileo en este cambiante escenario internacional, las cuales conciernen
los propios lmites sobre los cuales se basa la convergencia. Uno de los temas
fundamentales que estarn planteados es el papel de los mega-espacios vinculados a
cuencas ocenicas y cmo se articularn con los mismos las diversas regiones que lo
comprenden. Una cuestin central que seguir estando en la agenda es el papel de la OMC
en la institucionalidad del sistema y en las capacidades para gestionar esta transicin que
puede derivar en una fragmentacin del mismo. Se trata de definiciones de los pases en
cuanto al papel de la OMC y a los principios de funcionamiento del sistema y si los mismos
son adecuados para el momento actual. En definitiva, hay temas en la agenda global,
internacional y regional que afectarn los distintos procesos regionales. En procesos como
el de la Unin Europea y el MERCOSUR estos temas adquirirn ms relevancia en las
definiciones y adecuacin de los regionalismos a esta etapa de transicin post-post
(guerra fra y unipolarismo). En cuanto al MERCOSUR, si en lo inmediato se cuenta con una
agenda regional impulsora del bloque, a mediano plazo se requerir de otros soportes
polticos y sociales para internalizar cambios y legitimar procesos.
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Elena Tarditi
Universidad Pars III, Francia
elena.tarditi@institutdesameriques.fr
I. INTRODUCCIN
Todas estas tres agendas (poltica, econmica y social) estarn en funcin de dos
objetivos finales. Primero, mantener la vocacin de Suramrica como una regin de paz en
el mundo. () En segundo lugar dentro de esta vocacin, pienso recuperar el
protagonismo poltico de UNASUR. UNASUR naci como un escenario para resolver
nuestras diferencias polticas, para dialogar polticamente, para solucionar de manera
pacfica nuestras controversias.53 Estas son las palabras del Secretario General de
UNASUR, Ernesto Samper en su primera rueda de prensa oficial en septiembre de 2014. Al
haber asumido esta funcin el 22 de agosto de 2014, el mandato de Ernesto Samper como
Secretario General llega a trmino en enero del 2017. Este artculo tiene como propsito
realizar un balance de la situacin actual de UNASUR y ver si el Secretario General logr
los dos principales objetivos mencionados al comienzo de su mandato.
Asimismo, resulta interesante hacer un pantallazo de la situacin actual de

UNASUR dado que el contexto regional y hemisfrico ha sufrido cambios significativos. A
nivel hemisfrico, la OEA parece haber recobrado protagonismo frente a UNASUR en
temas de resolucin de conflictos. La eleccin del Republicano Donald Trump como
Presidente de los Estados Unidos de Amrica abre una serie de preguntas sobre la postura
que tendr este pas en relacin a Amrica Latina. A nivel regional, se habla del fin del ciclo
progresista. La eleccin de Mauricio Macri en Argentina (diciembre 2015) y la designacin
de Michel Temer en Brasil (Agosto 2016) luego del Impeachment contra Dilma Rousseff
sacudieron la relativa armona poltica que exista en la regin. A este fenmeno, se suma
la cargada agenda nacional de los pases de Amrica del Sur (crisis econmicas y polticas,
prximas elecciones presidenciales) que ubica la integracin regional en un segundo
plano. Asimismo, la parlisis que sufre el MERCOSUR estos ltimos tiempos refleja a la
perfeccin estos cambios geopolticos.
53Unio n de Naciones Suramericana. Rueda de Prensa del Secretario General de UNASUR Ex-
Presidente Ernesto Samper Pizano, septiembre 2014. Disponible en:
https://www.youtube.com/watch?v=kGuRifE_Ajg&t=1s
Es en este contexto poco favorable que UNASUR trata de mantenerse a flote. Haciendo
alusin a los objetivos finales mencionados por el Secretario General Ernesto Samper
(Suramrica como regin de paz y el protagonismo poltico de UNASUR), recordemos que
esta organizacin regional haba construido su reputacin en la mediacin y resolucin de
conflictos. Bastin del regionalismo post-liberal, UNASUR desarroll desde sus principios
una agenda poltica que le permiti ganar protagonismo en la regin. Sin embargo, si
hacemos una comparacin entre los inicios y su situacin actual, nos percatamos que lo
que era la piedra angular de esta organizacin, es decir, la mediacin y resolucin de
conflictos, se convirti en un obstculo. He ah la pregunta central de este artculo:
UNASUR, de pasado glorioso a presente anodino? Con el fin de responder esta pregunta,
empezaremos por analizar el rol de UNASUR en la mediacin y resolucin de conflictos.
Luego, nos interesaremos en otros mbitos de accin de la UNASUR, para ver si de esta
crisis han surgido nuevas oportunidades de desarrollo. Finalmente, dejaremos algunas
preguntas abiertas sobre el futuro de esta organizacin regional.
II. LA RESOLUCIN DE CONFLICTOS: UN GIGANTE CON PIES DE BARRO
En los orgenes de UNASUR, se encontraba la voluntad de crear otro modelo de

integracin, opuesto al nuevo regionalismo y al consenso de Washington. La agenda
poltica fue uno de los temas prioritarios de este organismo: proteccin de la democracia,
zona de paz y dilogo poltico. La mediacin y resolucin de conflictos fue la base de la
construccin de esta organizacin. Con los aos, UNASUR gan protagonismo frente a la
OEA, desplazando as esta organizacin al segundo plano. La regin se encontraba en una
bsqueda de autonoma y la integracin regional era el instrumento para lograrlo:
resolver nuestros problemas por nosotros mismos.
A continuacin, recordaremos algunos ejemplos donde UNASUR ha actuado con

xito en pos de la resolucin de conflictos. Ante la crisis poltica en Bolivia en 2008 y bajo
pedido del Presidente boliviano Evo Morales, UNASUR acta con gran celeridad y adopta
la Declaracin de la Moneda en apoyo al gobierno y condena todo acto de violencia. Esta
crisis representa la oportunidad para el bloque sudamericano de avanzar en trminos de
defensa y consolidacin de la democracia y de erigirse ante la OEA como una organizacin
garante de la democracia en la regin. En agosto de 2010, se produjo una ruptura de las
relaciones diplomticas entre Colombia y Venezuela. Este conflicto tuvo origen en las
acusaciones del entonces Presidente de Colombia lvaro Uribe sobre la presencia de
guerrilleros de la FARC en territorio venezolano y su financiamiento por el mismo. Fue el

entonces Secretario General de UNASUR Nstor Kirchner quien medi en el conflicto y
logr una salida negociada a esta crisis con la reanudacin de las relaciones bilaterales.
Otro conflicto que puso en riesgo la estabilidad democrtica de la regin fue el "intento de
Golpe de Estado" contra el Presidente ecuatoriano Rafael Correa y entonces Presidente
Pro Tempore de la UNASUR el 30 de septiembre de 2010. Esta crisis represent una
oportunidad de profundizacin institucional en el mbito de defensa de la democracia
para Amrica del Sur dado que el 26 de noviembre de 2010, UNASUR aprob la Clusula
Democrtica. Recordemos que el contexto era muy favorable en ese entonces dado que
exista una relativa afinidad poltica entre los gobiernos de los pases miembros de
UNASUR, haciendo as que una accin rpida y consensuada sea posible.
Sin embargo, la crisis poltica en Paraguay en el 2012 marc un punto de ruptura en la

trayectoria de UNASUR como organizacin lder en resolucin de conflictos de la regin.
UNASUR y MERCOSUR actan con celeridad y reunidos en Mendoza el 29 de junio de 2012
condenaron el juicio poltico y alegando la violacin de la Clusula Democrtica de
UNASUR (no an vigente) y del Protocolo de Ushuaia, decidieron suspender a Paraguay sin
imponer sanciones econmicas. Aprovechando esta oportunidad y porque la
institucionalidad lo permita, los Estados Partes del Mercosur aprobaron el ingreso de
Venezuela al bloque. Desde el lado paraguayo, las acciones de los bloques fueron
percibidas de forma negativa y el gobierno acus al Mercosur y a UNASUR de atentar
contra la soberana nacional y aplicar un doble estndar. Esto result en una prdida de
credibilidad y legitimidad de UNASUR as como en el inicio de un periodo de
estancamiento. El nuevo contexto poltico en la regin que mencionamos anteriormente,
sumado a las cargadas agendas nacionales de los pases provoca un inters menos
pronunciado en la integracin regional. Adems, los Estados aspiran ahora a un nuevo
modelo de integracin: volver a lo econmico y comercial y dejar lo poltico a un lado. El
giro hacia el Pacfico que est dando la regin con la Alianza del Pacfico y el Acuerdo
Transpacfico de Cooperacin Econmica son la prueba de ello. Una pregunta que surge de
este cambio es si estamos presenciando una vuelta del nuevo regionalismo. Al no existir
ms esta comunin poltica entre pases, se crean fracturas que impiden que UNASUR
mantenga esa accin rpida y consensuada que la caracterizaba. En los ltimos tiempos,
hubo sucesos importantes a nivel regional en los cuales UNASUR o no estuvo involucrada
o donde su participacin dej mucho que desear. Recordemos el proceso de destitucin a
Dilma Rousseff en Brasil (diciembre 2015 agosto 2016). Frente a este acto ilegtimo y
que claramente corresponda a un golpe parlamentario, UNASUR brill por su ausencia. La

Secretara General se limit en hacer tres declaraciones, la ltima expresando la necesidad
de convocar una reunin extraordinaria de Cancilleres que finalmente nunca tuvo lugar.
En este caso especfico, el fin del ciclo progresista se pudo sentir: los pases miembros no
lograron tomar una decisin en comn para proteger la democracia en Brasil. Otro suceso
importante que acarrea UNASUR es la crisis poltica y econmica en Venezuela que inici
en el 2013. Este conflicto es el que ms ha demostrado el estado de inoperancia en el que
se encuentra UNASUR. Desde inicios de la crisis, UNASUR ha tratado sin xito de mediar
entre el Gobierno y la Mesa de la Unidad Democrtica (MUD).
Bajo la dbil Presidencia Pro Tempore del Uruguay, no se ha logrado entre los
Presidentes y los Cancilleres el poder de convocatoria al que UNASUR estaba
acostumbrada. Una pequea comitiva de Cancilleres ha acompaado el dilogo de paz
bolivariano en el 2014 sin mayores logros. En el 2016 se cre bajo iniciativa de UNASUR,
una Comisin de Verdad, Justicia y Paz conformada por el Secretario General, Ernesto
Samper, el ex-Presidente de Espaa, Jos Lus Rodrguez Zapatero, el ex-Presidente de
Repblica Dominicana, Leonel Fernndez, y el ex-Presidente de Panam, Martn Torrijos.
El objetivo de este grupo es el de crear espacios de entendimiento y canales de dilogo
entre el Gobierno y la Oposicin. Sin embargo, la MUD desconfiaba de la imparcialidad de
Ernesto Samper, muy cercano a Maduro. Es por ello, que ante unas negociaciones poco
fructferas, se ha incluido en octubre pasado al Vaticano en este proceso de dilogo. A
pesar del apoyo internacional a este proceso de mediacin y a los esfuerzos por parte de
UNASUR y el Vaticano, las recientes declaraciones del Chavismo as como las de la
oposicin nos demuestran que el dilogo pende de un hilo: la oposicin venezolana
congel el dilogo para exigir una salida electoral y el Chavismo rechaza todo ultimtum.
Por otro lado, parece ser que las tornas han cambiado y que estamos en presencia de un
regreso del americanismo, en donde la OEA recobra su protagonismo con su nuevo
Secretario General Luis Almagro, llenando as el vaco que UNASUR dej. Adems vemos
que en el mbito poltico, UNASUR apuesta a las misiones de observacin electoral, como
lo haca la OEA en el pasado, adoptando as un rol ms discreto. En definitiva podemos ver
que Ernesto Samper no ha podido alcanzar uno de sus objetivos principales, es decir el de
recobrar el protagonismo poltico de UNASUR. Vemos entonces que UNASUR es un gigante
con pies de barro, vctima del principio de consenso, del carcter del Secretario General as
como de las funciones que se le atribuyen y de las dbiles Presidencias Pro Tempore que
vienen sucedindose desde que Ecuador dej su mandato.
III. CRISIS Y NUEVAS OPORTUNIDADES?
Sin embargo, con cada crisis, se abren nuevas oportunidades. Al inicio de su mandato
como Secretario General de UNASUR, Ernesto Samper ha querido enfocarse estos ltimos
tiempos en tres mbitos de accin especficos: mbito poltico, mbito econmico y mbito
social. Constantemente, se habla de una necesidad de armonizar las agendas dentro de
UNASUR dado que hay consejos o sectores muy desarrollados y con grandes avances y
otros en cambio que se quedan atrs. Se habla de una UNASUR de dos velocidades. Resulta
entonces interesante ver si esta parlisis en el mbito de la medicacin y resolucin de
conflictos, ha dado a UNASUR una oportunidad de profundizar otros aspectos de la
integracin.
En relacin a la agenda poltica, los objetivos enumerados por el Secretario General de

UNASUR eran luchar con la inseguridad ciudadana (criminalidad urbana, homicidios,
riesgos alimentarios, climticos, nuevas patologas globales, terrorismo, delitos
trasnacionales), consolidar las instituciones democrticas, dar continuidad a la presencia
de misiones electorales, y sobre todo consolidar el proyecto de ciudadana suramericana.
Viendo los resultados de las acciones emprendidas en este sector, debemos reconocer que
pocos avances se han hecho para alcanzar los susodichos objetivos. Lo ms destacado este
ao ha sido la creacin de la Escuela de Mediadores de Paz que consiste en programas
enfocados en la negociacin y mediacin de los conflictos actuales, el principal objetivos es
el de capacitar a las personas para mediar.
Por otro lado, se encuentra la agenda econmica. Este sector ha pasado de ser un
mbito privilegiado bajo el nuevo regionalismo a tener un carcter secundario bajo el
regionalismo post-liberal, y UNASUR no ha sido la excepcin. Las aspiraciones iniciales
eran las siguientes: realizar un inventario sobre posibilidades de recursos naturales, pasar
de un modelo extractivista a un modelo de crecimiento sectorial, crear un nuevo modelo
que combine ciencia, tecnologa, infraestructura y capacitacin tcnica, promover la
cooperacin Sur-Sur y los proyectos prioritarios de infraestructura. El balance de las
acciones en este mbito ha tambin sido relativamente precario. La accin ms resaltante
ha sido la instalacin del Directorio Ejecutivo del Banco del Sur a inicio del mes de
diciembre junto con la designacin del Presidente Ejecutivo de esta institucin.
Recordemos que la instalacin de este Banco ha sido demorada desde su creacin en el
2007 y es por ello que este proceso de reactivacin debe ser celebrado.
En el mbito social quizs es donde ms activa ha estado UNASUR. Uno de los principales
objetivos era la implementacin del Banco de Precios de Medicamentos. El Consejo de
Salud Suramericano y el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud de UNASUR (ISAGS)
han sido desde su creacin una de las reas de trabajo privilegiadas de esta organizacin
regional. La nueva Directora Ejecutiva del ISAGS, Carina Vance ha mantenido el dinamismo
de esta institucin y ha logrado fortalecerla y ampliar su capacidad de gobernanza. El
inicio de su gestin se lleva un balance positivo dando as ms visibilidad a las prioridades
y logros del Consejo de Salud Suramericano.
En definitiva, UNASUR no ha aprovechado como hubiese podido esta parlisis en el mbito

de la mediacin y resolucin de conflictos y no se ha enfocado lo suficiente en los otros
temas de la agenda regional. Acciones dispersas y de poco alcance son la norma en este
2016, manteniendo as ese estado letrgico que anda caracterizando ltimamente esta
organizacin regional.
IV.PERSPECTIVAS
Todo parece indicar que UNASUR ha tenido un pasado glorioso y se enfrenta a un

presente anodino. La mediacin y resolucin de conflictos que representaba el punto
fuerte de esta organizacin, se ha convertido en un obstculo, un freno que ha llevado a
UNASUR en un estado letrgico. La gran pregunta es si UNASUR podr salir de este declive
o si resultar ser una moda pasajera. A nivel hemisfrico y regional, varias son las
variables que podrn afectar a esta organizacin regional. La primera pregunta que nos
podramos hacer es si asistimos al fin del ciclo progresista. En febrero de 2017 tendrn
lugar las elecciones presidenciales en Ecuador. El gobierno de Rafael Correa ha apostado
desde sus inicios a la integracin regional y ha sido un gran promotor de la misma. En caso
de que gane la oposicin, el regionalismo post-liberal perdera un aliado importante.
Habra entonces que plantearse qu tipo de integracin se busca y cmo alcanzarla. La
parlisis del MERCOSUR junto con la suspensin de Venezuela no ayuda ciertamente al
proceso de convergencia y ahonda las facturas polticas en la regin, creando as un clima
poco propicio a la integracin regional. Mucho se ha hablado sobre el retorno del
americanismo reflejado en el protagonismo que parece haber recobrado la OEA. A esto
se suma la eleccin de Donald Trump como Presidente de los Estados Unidos de Amrica.
Al respecto, Rafael Correa declaraba lo siguiente: Pero seriamente, para Amrica Latina
sera mejor un Trump. Cundo llegaron los gobiernos progresistas al poder, con Obama o
con Bush? Era tal el rechazo a las polticas elementales de Bush, que gener toda una
reaccin en Amrica Latina. Lo mismo generara Trump. Exacerba las contradicciones,

pero por el bien de Estados Unidos y del mundo y por mi aprecio personal hacia ella,
quisiera que gane Hillary (Clinton)54.
Sin embargo, Alejandro Frenkel nos invita a relativizar la importancia de los Estados
Unidos de Amrica en esta regin: La variable Estados Unidos no es la nica ni la ms
importante a la hora de explicar y comprender por qu emergen, se estancan o declinan
los procesos polticos y de integracin pensados desde y para la regin. Partir de este
razonamiento conlleva el riesgo de menoscabar la propia capacidad transformadora y
terminar actuando de manera meramente reactiva frente a los vaivenes de la potencia del
norte. En otras palabras, lo que se trata de dejar en claro es que se puede jugar en el
bosque, est o no est el lobo.55. Por otro lado, dentro de UNASUR, podemos identificar
los siguientes desafos. El mandato de Ernesto Samper como Secretario General de
UNASUR se culmina en enero de 2017. En el pasado, se ha comprobado que la designacin
del Secretario General de UNASUR es una tarea larga y conflictiva. Teniendo en cuenta los
disensos que existen hoy en da entre los pases miembros de UNASUR, y considerando
que la designacin del Secretario General de UNASUR se basa en una regla de consenso:
Asistiremos a una Secretara General acfala? En segundo lugar, la mediacin de la crisis
en Venezuela deja muchas preguntas abiertas. UNASUR lograr reivindicar su rol de
mediador o se ver sobrepasada por la magnitud de dicha crisis? Tendr la legitimidad y
credibilidad necesaria para seguir ocupando el rol de mediador? Por otro lado, en el 2017
se celebra el dcimo aniversario de la creacin de UNASUR (Primera Cumbre Energtica
Suramericana) y ser tambin el turno de Argentina de ocupar la Presidencia Pro Tempore
de este organismo. Ser la primera vez en la historia de UNASUR en la que la Presidencia
Pro Tempore caer en manos de una potencia regional con un gobierno de derecha. Ser
entonces interesante ver el rumbo que tomar UNASUR bajo Mauricio Macri. Luego de
diez aos de creacin asistiremos a un cambio de rumbo en UNASUR?
54 El Comercio, Correa dice que Trump es la mejor opcio n para Ame rica Latina, pero Clinton para
Estados Unidos y el mundo, 02/10/16. Disponible en:
http://www.elcomercio.com/actualidad/rafaelcorrea-donaldtrump-politica-americalatina-
entrevista.html
55 Frenkel, Alejandro. Ame rica Latina no es Caperucita Roja. Nueva Sociedad, septiembre 2016.
Disponible en: http://nuso.org/articulo/america-latina-no-es-caperucita-roja/

V. BIBLIOGRAFA
El Comercio, Correa dice que Trump es la mejor opcin para Amrica Latina, pero Clinton
para Estados Unidos y el mundo, 02/10/16. Disponible en:
http://www.elcomercio.com/actualidad/rafaelcorrea-donaldtrump-politica-
americalatina-entrevista.html
Frenkel, Alejandro. Amrica Latina no es Caperucita Roja. Nueva Sociedad, septiembre

2016. Disponible en: http://nuso.org/articulo/america-latina-no-es-caperucita-roja/
Paz y Mio Cepeda, Juan. El nuevo rol de la OEA: el regreso del americanismo?. Nueva
Sociedad, julio 2016. Disponible en: http://nuso.org/articulo/el-nuevo-rol-de-la-oea-
regreso-del-americanismo/
Samper, Ernesto. Conferencia UNASUR: una nueva visin estratgica. FLACSO Ecuador y
UNASUR, noviembre 2014. Disponible en:
https://www.youtube.com/watch?v=MlURI6Z8wbU
TeleSUR. UNASUR en la resolucin de conflictos. 6 marzo 2015. Disponible en:

http://www.telesurtv.net/news/Unasur-en-la-resolucion-de-conflictos-20150306-
0003.html
Unin de Naciones Suramericanas: http://www.unasursg.org
Unin de Naciones Suramericana. Rueda de Prensa del Secretario General de UNASUR Ex-
Presidente Ernesto Samper Pizano, septiembre 2014. Disponible en:
https://www.youtube.com/watch?v=kGuRifE_Ajg&t=1s

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Informe de coyuntura ORALC I N 2 I Diciembre de 2016

Programa de Estudios Internacionales

Tengo el gusto de presentar este nuevo informe del Observatorio de Regionalismo

se produjeron en Argentina y Brasil y la vinculacin con los debates que se originaron en

Lincoln Bizzozero Revelez

ARGENTINA: RECONFIGURANDO EL REGIONALISMO EN LA OLA

El artculo problematiza la estrategia de insercin del gobierno de la coalicin Cambiemos

Las dinmicas subyacentes a los procesos de regionalizacin son, en general,

por jugar2. La intencin de plantear la integracin en estos trminos tena una

Ello se expres desde mltiples planos. La constitucin de nuevas plataformas de

2 Lavagna, Roberto. La lucha contra la pobreza, el desafo de la dcada de 2000, La Nacin, 14 de

ellas contribuyen a los estudios sobre regionalismo y se encuentran cargados de riqueza

Dicho esto, el trabajo analiza la reformulacin del regionalismo post-hegemnico

II. REGIONALISMO ABIERTO UNIAXIAL

Ame rica Latina. Estudios Internacionales (Santiago), 2013, 45(175), 939.

Los modelos economicistas tendieron a asociar a la integracin con la construccin de

hombro el proyecto poltico hegemnico del neoliberalismo.

III. POST HEGEMONISMO MULTIAXIAL

El post-hegemonismo vino de la mano de la idea de multixialidad, que involucra a

defensa o seguridad. En los modelos multiaxiales, no son necesariamente siempre los

IV. LA CONCEPCIN DEL REGIONALISMO EN EL GOBIERNO DE MARICIO MACRI

13 Comini, Op. Cit.

del Congreso, Presidencia de la Nacio n, 01 de marzo de 2016.

Dicho esto, nos dispondremos a analizar la implementacin de la poltica de insercin de

Para el gobierno el corazn del primer crculo reside en el Mercosur. La primera

Finalmente, con Brasil tambin se articul una actitud esencialmente cooperacionista,

17 Camara de Senadores de la Nacio n. Op. Cit.

Entre ambas partes hoy existen coincidencias ideolgicas en tanto apuntan a un

Si con el MERCOSUR hubo titubeo y cautela, con la AP se expres la fascinacin del

el giro estratgico en materia regional. Si bien Argentina mantiene intensas relaciones

VI. CONCLUSIONES: ARGENTINA DEL POST HEGEMONISMO MULTIAXIAL AL

Tanto el modelo de regionalismo abierto uniaxial como el post-hegemnico multiaxial

los sobreviven. El MERCOSUR podr ser convertido y reconvertido pero difcilmente

El desgranamiento de tantas construcciones que primaron en los ltimos veinte aos

MUEVAN EL MUNDO QUE ME QUIERO SUBIR; POLTICA EXTERIOR E

El 10 de diciembre de 2015, el empresario Mauricio Macri ganaba las elecciones

Durante la etapa kirchnerista, los lineamientos de la poltica exterior se basaron en la

La llegada de Macri a la presidencia de Argentina constituira, adems, una de las

regionalizacio n desconectados de las respectivas polticas exteriores. A menudo se analizan la

Durante la etapa kirchnerista, en cambio, el escenario internacional sera concebido

El gobierno de Mauricio Macri, por su parte, comenzara retomando las visiones ms

A partir de esta concepcin favorable del proceso de globalizacin, el gobierno de

De la misma forma, la necesidad de abrirse al mundo aparecera en la ingeniera de la

principal ordenador de las relaciones sociales. Si a lo largo de sus 12 aos, el kirchnerismo

II. INTEGRACIN REGIONAL

Ahora bien, ms all de la proclamada importancia que ocupaba el Mercosur en la

Vinculado a lo anterior, en el imaginario del gobierno argentino apareceran dos

III. EL GIRO AL PACIFICO

Uno de los objetivos ms importantes que trazara la administracin de Cambiemos

para la Argentina: centrado en agendas comerciales y econmicas26, orientada

trminos de la integracin se pueden rastrear en las agendas gubernamentales desde

IV. MERCOSUR-UNIN EUROPEA

La llegada de Macri a la presidencia cambiara tambin el escenario en lo

En este punto, la posicin de Cambiemos significara un ajuste y un cambio respecto

28 Los principales actores industriales brasilen os ya advertan en el an o 2013 la necesidad de

Europa no estaba dispuesta a ceder en el proteccionismo de su Poltica Agraria Comn

El renovado impulso de Buenos Aires al acercamiento con la Unin Europea

V. EL MERCOSUR Y LA CONFRONTACIN CON VENEZUELA

Desde el comienzo de su mandato el gobierno de Macri librara una batalla contra la

A partir de all se iniciara una escalada en el conflicto bilateral, con altibajos y

Ms all de las suspicacias, lo cierto es que los movimientos orientados a aislar a

No obstante, a pesar de la oposicin uruguaya, Argentina, Brasil y Paraguay lograran

Montevideo- acordaran en un documento darle a Venezuela el 1 de diciembre como como

VI. EPLOGO: ARGENTINA ENTE EL BREXIT Y TRUMP